บทท 2

กรอบแนวคด ทฤษฎ และผลงานวจยทเกยวของ

การศกษาวจยในเรอง มาตรการปองกนและการเตรยม“พรอมตอกรณเพลงไหมสถานประกอบการของกรงเทพมหานคร กรณศกษา : ซานตกาผบและเสอปาพลาซา” เปนการศกษาโดยไดนำาแนวคดจากเหตการณทเกดขนในปจจบนมาเปนกรณศกษา ประกอบกบผศกษาไดนำาแนวคด ทฤษฎในเรอง แนวคดเกยวกบการบรหารจดการภยพบต แนวคดในสวนของกฎหมายปกครองในสวนทเกยวของระหวางภาครฐกบภาคเอกชน เชนในการออกใบอนญาตประกอบกจการ และขนตอนในการบงคบใชกฎหมายของสวนราชการกบเอกชน เปนตน แนวคดการปกครองทองถนในรปแบบพเศษของกรงเทพมหานครมาทำาการศกษา และวเคราะหถงมาตรการปองกนและการเตรยมพรอมตอกรณเพลงไหมสถานประกอบการของกรงเทพมหานครมาวเคราะหถงปญหาทเกดขน พรอมทงหาแนวทางในการแกไขปญหาดงน

1. แนวคดเกยวกบการบรหารจดการภยพบต2. แนวคดในสวนของกฎหมายปกครองในสวนท

เกยวของระหวางภาครฐกบภาคเอกชน เชนในการออกใบอนญาตประกอบกจการ และขนตอนในการบงคบใชกฎหมายของสวนราชการกบเอกชน เปนตน

3. แนวคดการปกครองทองถนในรปแบบพเศษของกรงเทพมหานคร

4. งานวจยและวรรณกรรมอนๆทเกยวของ

2.1 แนวคดเกยวกบภยพบตUN International Strategy for Disaster

Reduction : ISDR1 ไดใหคำาจำากดความของภยพบตวา คอ สภาวะทระบบการทำางานของชมชนหรอสงคมไดรบการกระทบกระเทอนอยางรนแรงเปนสาเหตใหเกดการสญเสยชวต ทรพยสน เศรษฐกจ และสงแวดลอม ทเกนกำาลงความสามารถของชมชนหรอสงคมทไดรบผลกระทบจะจดการไดโดยใชทรพยากรของตนเองทมอย และภยพบตเปนกระบวนการของความเสยงซงเปนผลมาจกการรวมตวกนของภย สภาพความลอแหลม และความสามารถหรอมาตรการทไมเพยงพอทจะลดผลดานลบของความเสยงนนได

พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 ไดใหนยามของคำาวา สาธารณภย คอ “ ” อคคภย วาตภย อทกภย ภยแลง โรคระบาดในมนษย โรคระบาดสตว โรคระบาดสตวนำา การระบายของศตรพช ตลอดจนภยอน ๆ อนมผลกระทบตอสาธารณชนไมวาเกดจากธรรมชาต มผทำาใหเกดขน อบตเหต หรอเหตอนใด ซงกอใหเกดอนตรายแกชวต รางกายของประชาชน หรอความเสยหายกแกทรพยสนของประชาชน หรอของรฐ และใหหมายความรวมถงภยทางอากาศ และการกอวนาศกรรมดวย

ศนยเตรยมความพรอมภยพบตแหงเอเชย2 ไดใหคำาจำากดความของภยพบตดงน

1 ชวงศ อบาล การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการ“ภยพบต : กรณศกษา อาคารเคหะชมชนเขตดนแดง กรงเทพมหานคร” (ภาคนพนธมหาบณฑต สาขาวชาบรหารรฐกจ คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร,2551), น. 72 ? อางในเรองเดยวกน,น. 8-9

7

ภยพบต คอ ตนตอของผลกระทบซงกอใหเกดความสญเสยในชวตและทรพยสนของมนษย หรอเกดความเสยหายทางระบบเศรษฐกจ มผลกระทบตอสงคม และอน ๆ อกมากมาย ซงสามารถจำาแนกไดเปน 3 ประเภท คอ

1. ภยธรรมชาต ไดแก นำาทวม แผนดนไหว ดนถลม อาคารถลม ฯลฯ

2. ภยทเกดจากการกระทำาของมนษย เชน อคคภย ภยจากการจราจรและคมนาคมขนสง ภยจากการกอการราย เปนตน

3. ภยจากเทคโนโลยตาง ๆ เชน ภยจากการทดลองอาวธนวเคลยร ปญหาระบบสอสาร เปนตน

สพรรณ โรจนทพพะ3 จำาแนกภยออกเปน 2 ประเภท ไดแก

1. ภยธรรมชาต ซงเปนภยทเกดขนเองตามธรรมชาต ไดแก

1.1 ภยพบตทเกดขนตามฤดกาล หรอการเปลยนแปลงของสภาพอากาศ ไดแก วาตภย อทกภย คลนความรอน อากาศหนาวผดปกต ฝนแลง

1.2 ภยพบตทเกดจากการเปลยนแปลงของผวโลก ไดแก แผนดนเลอนหรอแผนดนถลม แผนดนไหว ภเขาไฟระเบด

1.3 ภยพบตทเกดขนตามลกษณะของภมประเทศ ไดแก อทกภย หมะถลม

1.4 ภยพบตทเกดจากเชอโรค หรอเกดจากแมลงและสตว ไดแก การระบาดของโรคการทสตวหรอแมลงมจำานวนมาก เชน หนนา ตกแตน มเปนจำานวนมาก เปนตน

3 อางในเรองเดยวกน ,น.9-10

8

2. ภยพบตทเกดจากการกระทำาของมนษย เนองจากสงประดษฐของมนษยเพอความสข ความสบาย หรอเพอการทำาสงคราม ไดแก

2.1 ภยจากอบตภยทางคมนาคม ไดแก ภยทางอากาศ ภยทางบก ภยทางนำา

2.2 ภยจากการกอสราง เชน การกอสรางทไมคำานงถงความปลอดภย การพงทลายของอาคารทสรางผดแบบ หรอการตอเตมอาคารจนฐานรากไมสามารถรบนำาหนกได เปนตน

2.3 ภยจากการประกอบอตสาหกรรม เชน การระเบดของทอกาช หมอไอนำาภายในโรงงาน ควนพษจากการลกไหมของโรงงานสารเคม การรวไหลของสารกมมนตภาพรงส เปนตน

2.4 ภยจากการขดแยงทางสทธหรอการกอวนาศกรรมในทสาธารณะ

2.5 ภยทเกดจากการจลาจล2.6 ภยจากการปะทะดวยกำาลงอาวธ

แผนการปองกนภยพลเรอนแหงชาต พ.ศ. 2548 ไดใหคำานยามศพทเกยวกบสาธารณภย คอ ภยอนมมาเปนสาธารณะไมวาจะเกดจากธรรมชาต หรอมผทำาใหเกดขน ซงกอใหเกดอนตรายตอชวตรางกายของประชาชน หรอความเสยหายแกทรพยสนของประชาชนหรอรฐ

Nick4 ไดแบงประเภทของภยพบตตามลกษณะการเกดออกเปน 2 ประเภท ดงน

1. ภยพบตจากธรรมชาต (Natural Disaster) เปนภยทเกดขนเองตามธรรมชาตทกอใหเกดความเสยหายแกชวต รางกาย จตใจ และทรพยสน ไดแก

4 อางในเรองเดยวกน, น.10-12

9

1.1 ภยพบตทเกดขนตามฤดกาล หรอเกดจากการเปลยนแปลงจากสภาพอากาศไดแก

ก. วาตภย (Storm) เปนภยทเกดจากความเรวของลม เชน พายใตฝน พายโซนรอน และพายฤดรอน เปนตน

ข. อทกภย (Flood) เปนภยทเกดจากฝนตกหนก นำาปาไหลหลาก นำาทวมในฤดฝน คลนพายซดฝงหรอเขอนพง

ค. คลนความรอน (Heat Wave) เปนลกษณะของอากาศทมอณหภมสงขนผดปกตทำาใหรางกายออนเพลยเนองจากรางกายปรบสภาพไดไมสมดลกบสภาวะอากาศ

ง. อากาศหนาวผดปกต (Freezing Weather) เชน ภาคเหนอและภาคตะวนออกเฉยงเหนอในฤดหนาว จะมอากาศหนาว ในบางปมอณหภมของอากาศตำากวาศนยองศาเซลเซยส เปนตน

จ. ฝนแลง (Drought) เนองจากฝนไมตกตามฤดกาล เกดความแหงแลงยาวนานทำาใหผลผลตทางการเกษตรเสยหาย เกดความขาดแคลนพชพนธธญญาหาร

1.2 ภยพบตทเกดขนจากการเปลยนแปลงของผวโลก ไดแก

ก. แผนดนเลอนหรอแผนดนถลม (Landslide) เปนการเปลยนแปลงของพนดนชนบน ทำาใหเกดการเลอนไหลและการสนสะเทอน เชน เมอมฝนตกหนกบรเวณเทอกเขาทมพนดนลาดเอยง ขาดตนไมหรอพชคลมดนจงไมมการยดเหนยวของพนผวดน อาจทำาใหพนทผวดนพงทลายลงมาทบบานเรอน ตามบรเวณเชงเขาได

10

ข. แผนดนไหว (Earthquake) เปนการเปลยนแปลงของชนเปลอกโลก ทำาใหมการสนสะเทอนเปนคลนตดตอกนออกจากจดศนยกลางแผไปทกทศทกทางทำาใหบานเรอนหรอสงปลกสรางพงทลาย

ค. ภเขาไฟระเบด (Volcanic Eruption) คอ การระเบดจากแรงดนของความรอนภายใตพนผวโลก มการพนลาวาทำาใหเกดการสนสะเทอนรอบ ๆ ภเขาไฟและพนควนพษกระจายทวไปในอากาศ

1.3 ภยพบตทเกดขนตามลกษณะภมประเทศไดแกก. อทกภย (Flood) เปนภยทเกดจากนำาทวม

ในบรเวณพนททตำากวาระดบนำาทะเล มกจะมนำาทวมเปนประจำาและในบรเวณทลม

ข. หมะถลม (Snow Slide) เปนการถลมทลายของกอนหมะทจบตวกน เมอมนำาหนกมาก อาจเลอนไหลลงมาทบบานเรอนและผคนบรเวณเชงเขาได

1.4 ภยพบตทเกดจากเชอโรคและภยพบตทเกดจากสตวและแมลงไดแก

ก. การระบาดของโรค (Epidemic) เชน อหวาตกโรค ไขสมองอกเสบ โรคเอดส เมอมแหลงแพรเชอ หรอมภมคมกนตำา เปนตน

ข. ภยจากสตวหรอแมลง (Pets or Insects) เชน หนนาหรอตกแตนทมจำานวนมากทำาใหเกดความเสยหายแกพชไร อาจเกดการขาดแคลนอาหารและภาวะอดอยากได เปนตน

2. ภยพบตทเกดจากการกระทำาของมนษย (Man Made Disaster) ไดแก

11

2.1 ภยจากอบตเหตทางคมนาคม (Transportation Accidents) ไดแก

ก. ภยทางอากาศ เชน เครองบนตกหรอเครองบนเกดระเบดในอากาศ เปนตน

ข. ภยทางบก เชน รถไฟชนกน รถไฟตกราง รถพลกควำา เปนตน

ค. ภยทางนำา เชน เรอขนาดใหญลม เรอชนกน เปนตน

2.2 ภยจากการกอสราง (Construction Accidents) เชน การกอสรางทไมคำานงถงความปลอดภย การพงทลายของอาคารทกอสรางผดแบบ หรอการตอเตมอาคารจนฐานรากไมสามารถรบนำาหนกได เปนตน

2.3 ภยจากการประกอบอตสาหกรรม (Industrial Accidents) เชน การระเบดของทอกาซหรอถงแกสภายในโรงงาน หมอไอนำาระเบด โรงงานสารเคมลกไหมเกดควนทเปนพษหรอโรงงานปฏกรณปรมาณเกดการรวไหลของสารกมมนตภาพรงส เปนตน

2.4 ภยจากการขดแยงทางลทธ หรอการกอวนาศกรรมในทสาธารณะ (Sabotage) เชน การวางระเบดในสถานทชมชน ในสถานทราชการ เปนตน

2.5 ภยทเกดจากการจลาจล (Civil Unrest) เปนภยทเกดจากการทชมชนทมการขดแยงกนอยางรนแรง ทำาใหเกดการยกพวกปะทะกน หรอเผาอาคารบานเอน สถานทราชการ ฯลฯ

2.6 ภยจากการปะทะดวยกำาลงอาวธ(Aimed Conflicts) เชน การกอการราย สงครามกองโจร สงครามแบงแยกดนแดน สงครามโลก เปนตน

12

ภยพบต(Disaster) หมายถง ภยทเกดขนแกสาธารณชน ไดแก อคคภย วาตภย อทกภย สนาม ตลอดจนภยอนๆ อนเปนสาธารณะ ไมวาจะเกดจากธรรมชาตหรอมผกระทำาใหเกดขน ซงกอใหเกดอนตรายแกชวตรางกายของประชาชน หรอความเสยหายแกทรพยสนของประชาชนหรอของรฐ(พ.ร.บ.ปองกนภยฝายพลเรอน พ.ศ.2552)ซงภยธรรมชาตเปนสวนหนงของภยพบต

ภยธรรมชาต (Natural Disaster)5 หมายถง ภยอนตรายตางๆทเกดขนตามธรรมชาต และผลกระทบตอชวต ความเปนอยของมนษย สามารถแบงภยธรรมชาตออกเปน 4 ดาน ดงน

1. ภยธรรมชาตดานนำา1.1 อทกภย (Flood) อนตรายจากนำาทวม อนเกด

จากระดบนำาในทะเล มหาสมทร หรอแมนำาสงมาก จนทวมทนลนฝงและตลง ไหลทวมบานเรอน ดวยความรนแรงของกระแสนำา ทำาความเสยหายแกชวตและทรพยสนของประชาชน รปแบบของอทกภยจากธรรมชาต(Types of Natural Flood) สามารถสรปรปแบบของอทกภยจากธรรมชาตได 4 ชนด คอ6

ก. นำาปาไหลหลาก หรอนำาทวมฉบพลน(Flash Flood) มกจะเกดขนใน ทราบตำาหรอทราบลมบรเวณใกลภเขาตนนำา เกดขนเนองจากฝนตกหนกเหนอภเขาตอเนองเปนเวลานาน ทำาใหจำานวนนำาสะสมมปรมาณมากจนพนดน และตนนำาดดซบไมไหวไหลบาลงสทราบตำา เบองลางอยางรวดเรว มอำานาจทำาลายลางรนแรง

5 กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม, “ขอมลภยธรรมชาต” ,http://www.environnet.in.th/evdb/info/diaster/disaster01.html ,24 มนาคม 2552

6 กรมอตนยมวทยา ขอมลวชาการ“ ” ,http://www.tmd.go.th/info/info.php?FileID=70, 24 มนาคม 2552

13

ระดบหนง ททำาใหบานเรอนพงทลายเสยหาย และอาจทำาใหเกดอนตรายถงชวตได (กรมอตนยมวทยา)

ข. นำาทวมขง(Drainage Flood) เปนลกษณะของอทกภยทเกดขนจากปรมาณนำาสะสมจำานวนมาก ทไหลบาในแนวระนาบ จากทสงไปยงทตำาเขาทวมอาคารบานเรอน เรอกสวนไรนา ไดรบความเสยหาย หรอเปนสภาพนำาทวมขง ในเขตในเขตเมองใหญทเกดจากฝนตกหนก ตอเนองเปนเวลานาน มสาเหตมาจากระบบการระบายนำาไมดพอ มสงกอสรางกดขวางทางระบายนำา หรอเกดนำาทะเลหนนสงกรณพนทอยใกลชายฝงทะเล(กรมอตนยมวทยา)

ค. นำาลนตลง (River Flood) เกดขนจากปรมาณนำาจำานวนมากทเกดจากฝนหนกตอเนอง ทไหลลงสลำานำา หรอแมนำามปรมาณมาก จนระบายลงสลมนำาดานลาง หรอออกสปากนำาไมทนทำาใหเกดสภาวะนำาลนตลง ทางคมนาคมถกตดขาดได(กรมอตนยมวทยา)

ง. คลนสนาม(Tsunami) คอนำาทวมทเกดจากคลนทซดเขาสฝงมลกษณะเปนคลนในทะเลทมชวงคลนยาวประมาณ 80-200 กโลเมตร เคลอนทดวยความเรวประมาณ 600-1,000 กโลเมตรตอชวโมงคลนสนามเกดขนไดเนองจากความสนสะเทอนของแผนดนไหว แผนดนถลม ภเขาไฟระเบดทพนทองมหาสมทร หรออกกาบาตพงเขาชนโลกกได ในขณะทคลนสนามเคลอนทขามมหาสมทรจะดเหมอนคลนปกต เพราะมความสงของเคลอนประมาณ 30 เซนตเมตร แตถาคลนนเขาสชายฝงหรอทตนเมอใดจะเพมความสงขนอยางรวดเรวถงประมาณ 15 เมตรหรอมากกวาน พลงงานอนมหาศาลของคลนสนาม จะทำาใหเกดอนตรายแกสงมชวต และสงกอสรางตางๆในบรเวณชายหาด หรอหมเกาะทคลนสนามซดเขาหา

1.2 ภยแลง (Droughts ) หมายถงสภาวะทมฝนนอยหรอไมฝนเลยในชวงเวลาหนง ซงตามปกตจะตองมฝนโดยขน

14

อยกบสถานทและฤดกาล ณ ทนนๆ หรอสภาวะทระดบนำา และใตดนลดลง หรอนำาในแมนำาลำาคลองลดนอยลง ทำาใหเกดสภาวะขาดแคลนนำาของพช ณ ชวงเวลาตางๆ โดยการเกดความแหงแลงม 3 ลกษณะ คอ

ก. สภาวะอากาศแหงแลง (Metrological Drought) มลกษณะสำาคญ คอ เปนสภาวะทมการระเหยของนำาเกนจำานวนทไดรบ กลาวคอมการะเหยจากไอนำาของดนและพชพรรณมากกวา ปรมาณนำาฝนรายป

ข. สภาวะการขาดนำา (Hydrological Drought) มสาเหตมาจากความเปลยนแปลงของสภาพภมอากาศทเกดจากการมฝนตกนอยเฉลยตำากวาปกตเปนเวลานานตอเนองกน

ค. สภาวะความแหงแลงทางการเกษตร (Agricultural Drought) เปนสภาวะทเกดการขาดนำาสำาหรบการเกษตรอนเนองมาจากการลดลงของปรมาณฝน ระดบนำาใตดน ความชนในดนลดลง จนพชไมสารมารถดงนำามาใชได

2. ภยธรรมชาตดานลมวาตภย (Storms) หมายถง ภยทเกดขนจากพาย

ลมแรง จนทำาใหเกดความเสยหายแกอาคารบานเรอน ตนไม และสงกอสราง สำาหรบในประเทศไทยวาตภยหรอพายลมแรงมสาเหตมาจากปรากฏการณทางธรรมชาต (กรมอตนยมวทยา) คอ

ก. พายหมนเวยนเขตรอน (Tropical Cyclone) ไดแก ดเปรสชน พายโซนรอน พายไตฝน

ข. พายฤดรอน สวนมากจะเกดระหวางเดอนมนาคมถงเดอนเมษายน โดยจะเกดถในภาคเหนอและภาคตะวนออกเฉยงเหนอ สวนภาคกลางและภาคตะวนออก จะมการเกดนอยครงกวา สำาหรบภาคใตกสามารถเกดไดแตไมบอยนก โดยพายฤดรอนจะเกดในชวงทมลกษณะอากาศรอนอบอาวตดตอกนหลายวน แลวม

15

กระแสอากาศเยนจากความกดอากาศสงในประเทศจนพดมาปะทะกน ทำาใหเกดฝนฟาคะนองมพายลมแรง และอาจมลกเหบตกไดจะทำาความเสยหายในบรเวณทไมกวางนน ประมาณ 20 – 30 ตารางกโลเมตร

ค. ลมงวง (ทอรนาโด) เปนพายหมนรนแรงขนาดเลกทเกดจากการหมนเวยนของลมภายใตเมฆกอตวในทางตงหรอเมฆพายฝนฟาคะนอง (เมฆควมโลนมบส) ทมฐานเมฆตำา กระแสลมวนทมความเรวลมสงนจะ ทำาใหกระแสอากาศเปนลำาพงขนไปสทองฟา หรอยอยลงมาจากฐานเมฆดคลายกบงวงหรอปลองยนลงมา ถาถงพนดนกจะทำาความเสยหายแกบานเรอน ตนไม และสงปลกสรางได สำาหรบในประเทศไทยมกจะเกดกระแสลมวนใกลพนดนเปนสวนใหญไมตอเนองขนไปจนถงใตพนฐานเมฆ และจะเกดขนนาน ๆ ครง โดยจะเกดขนในพนทแคบ ๆ และมชวงระยะเวลาสน ๆ จงทำาใหเกดความเสยหายไดในบางพนท

3. ภยธรรมชาตดานไฟไฟปา7 (Wildfire) หมายถง ภยธรรมชาตซงเกดจาก

มนษยเปนสวนมาก ไดแก การเผาหาของปา เผาทำาไรเลอนลอย เผากำาจดวชพช สวนนอยทเกดจากการเสยดสของตนไมแหง ผลกระทบจากไฟปาทำาใหเกดมลพษในอากาศมากขน ผงฝน ควนไฟกระจายในอากาศทวไป ไมสามารถลอยขนเบองบนได มองเหนไมชดเจน สขภาพเสอม พชผลการเกษตรดอยคณภาพ แหลงทรพยากรลดลง

4. ภยธรรมชาตดานดน

7 ? กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม, “ขอมลภยธรรมชาต” ,http://www.environnet.in.th/evdb/info/diaster/disaster10.html , 24 มนาคม 2552

16

4.1 ภเขาไฟระเบด8 (Volcano) เปนภยพบตทางธรรมชาตทรายแรงอยางหนง การระเบดของภเขาไฟนน แสดงใหเหนวาใตผวโลกของเราลงไประดบหนงมความรอนสะสมอยมาก โดยเฉพาะทเรยกวา จดรอน ณ บรเวณนมหนหลอมละลายเรยกวา “ ”แมกมา และเมอวนถกพนขนมาตามรอยแตกหรอปลองภเขาไฟเรา เรยกวาลาวาสาเหตของการเกดภเขาไฟระเบด นกธรณวทยาคาดวามการสะสมของความรอนอยางมาบรเวณนน ทำาใหมแมกมา ไอนำา และแกส สะสมตวอยมากขนเรอย ๆ ซงกอใหเกดความดน ความรอนสง เมอถงจดหนงมนจะระเบดออกมา อตราความรนแรงของการระเบดขนอยกบความรนแรงของการระเบด รวมทงขนอยกบความดนของไอ และความหนดของลาวา ถาลาวาขนมาก ๆ อตราการรนแรงของการระเบดจะรนแรงมากตามไปดวย เวลาภเขาไฟระเบดมใชมแตเฉพาะลาวาทไหลออกมาเทานน ยงมแกสไอนำา ฝนผงเถาถานตาง ๆ ออกมาดวย มองเปนกลมควนมวนลงมาพวกไอนำาจะควบแนนกลายเปนนำา นำาเอาฝนละอองเถาตาง ๆ ทตกลงมาดวยกน ไหลบากลายเปนโคลนทวมในบรเวณเชงเขาตำาลงไป

4.2 แผนดนไหว9 (Earthquakes) หมายถง การสนสะเทอนของพนดนอนเกดขนไดทงจากการกระทำาของธรรมชาตและมนษย สวนทเกดจากธรรมชาต ไดแก การเคลอนตวของเปลอกโลกโดยฉบพลนตามแนวขอบของแผนเปลอกโลก หรอตามแนวรอยเลอน การระเบดของภเขาไฟ การยบตวของโพรงใตดน

8 ? กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม, “ขอมลภยธรรมชาต” ,http://www.environnet.in.th/evdb/info/diaster/disaster 06.html , 24 มนาคม 25529 ? กรมอตนยมวทยา ขอมลวชาการ“ ” ,http://www.tmd.go.th/info/info.php?FileID=77, 26 มนาคม 2552

17

แผนดนถลม อกาบาดขนาดใหญตก เปนตน สวนทเกดจากการกระทำาของมนษย ทงทางตรงและทางออม เชน การระเบดตาง ๆ การทำาเหมอง สรางอางเกบนำาใกลรอยเลอน การทำางานของเครองจกรกล การจราจร เปนตน

4.3 แผนดนถลม10 (Land Slides) เปนปรากฏการณธรรมชาตของการสกกรอนชนดหนงทกอใหเกดความเสยหายตอบรเวณพนททเปนเนนสงหรอภเขาทมความลาดชนมาก เนองจากขาดความสมดลในการทรงตวบรเวณดงกลาว ทำาใหเกดการปรบตวของพนดนตอแรงดงดดของโลกและเกดการเคลอนตวขององคประกอบธรณวทยาบรเวณนนจากทสงลงสทตำา แผนดนถลมมกเกดในกรณทมฝนตกหนกมากบรเวณภเขาและภเขานนอมนำาไวจนเกดการอมตว จนทำาใหเกดการพงทลายสามารถแบงประเภทของดนถลมตามลกษณะการเคลอนตวได 3 ชนด คอ

ก. แผนดนถลมทเคลอนตวอยางชา ๆ เรยกวา Creep เชน Surficial Creep เปนการเคลอนตวอยางชาๆของหนหรอดนตามความลาดชน เปนตน

ข. แผนดนถลมทเคลอนตวอยางรวดเรวเรยกวา Slide หรอ Flow เชน Surficial Slide เปนการเคลอนตวของหนหรอดนเปนกอนหรอแทงขนาดใหญจากบรเวณทมความชน เปนตน

ค. แผนดนถลมทเคลอนตวอยางฉบพลน เรยกวา Fall Rock Fall

10 ? กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม, “ขอมลภยธรรมชาต” ,http://www.environnet.in.th/evdb/info/diaster/disaster 07.html ,26 มนาคม 2552

18

แผนดนถลมในประเทศไทย สวนใหญมกเกดภายหลงฝนตกหนกมากบรเวณภเขา ซงเปนตนนำา ลำาธารบรเวณตอนบนของประเทศ ซงมปจจยทสงเสรมความรนแรงของแผนดนถลม ดงน

- ปรมาณฝนทตกบนภเขา- ความลาดชนของภเขา- ความสมบรณของปาไม- ลกษณะทางธรณวทยาของภเขา

ลำาดบเหตการณของการเกดแผนดนถลม คอ เมอฝนตกหนกนำาซมลงไปในดนอยางรวดเรว ในขณะทดนอมนำาแรงยดเกาะระหวางมวลดนจะลดลง ระดบนำาใตผวดนสงขนจะทำาใหแรงตานทานการเลอนไหลของดนลดลง เมอนำาใตผวดนมระดบสงกจะไหลภายในชองวางของดนลงตามความชนของลาดเขา เมอมการเปลยนความชนกจะเกดเปนนำาผด และเปนจดแรกทมการเลอนไหลของดน เมอเกดดนเลอนไหลแลวกจะเกดตอเนองขนไปตามลาดเขา

2.2 แนวคดเกยวกบการบรหารจดการภยพบตภยพบตทเกดขนในปจจบนนนบวามความรนแรงมากขน

อยางตอเนองไมวาจะเปนภยพบตทเกดจากทมนษยเปนผกอขนโดยตงใจหรอไมกตามเชนกรณเหตการณเพลงไหมซานตกา ผบและเสอปาพลาซา เปนตน หรอเกดขนจากภยธรรมชาตทไมอาจคาดเดาไดหรอไมกตามเชน กรณเหตการณ สนาม โคลนถลม นำาทวมและภาวะโลกรอนในปจจบน เปนตน ดงนนการบรหารจดการทมความพรอมและเปนขนตอนอยางมระบบจะมสวนชวยเหลอประชาชนกอนเกดเหต ขณะเกดเหตและหลงเกดเหตเปนอยางยง

19

Provan และ Milward11กลาววา การสรางความรวมมอในการใหบรการของหนวยงานภาครฐจำาเปนทจะตองสรางความรวมมอและสรางเครอขายใน 3 ระดบ ซงไดแก การสรางความรวมมอในระดบชมชน ระดบเครอขาย และระดบหนวยงาน ถงแมวาทง 3 ระดบ จะมความเชอมโยงกน หากแตในการประเมนประสทธภาพนนในแตละระดบกจะมเกณฑในการประเมนของตวเอง โดยเขากลาววาเกณฑทเหมาะสมในการประเมนประสทธภาพของระดบหนงอาจจะเหมาะสมหรอไมเหมาะสมกบอกระดบหนง โดยทเครอขายทง 3 ระดบ หรอเรยกอกอยางหนงวา เครอขายทางสงคม ยงหมายรวมถง การบรณาการของพลเมองทองถนใหอยในรปแบบขององคการเพอทจะทำางานรวมกนกบหนวยงานของรฐบาลเพอทจะลดความเสยงและการจดการกบภาวะฉกเฉนและภยพบต

จากแนวคดขางตนเมอนำามาปรบใชกบกรงเทพมหานครซงเปนองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบพเศษ ดวยเหตผลทวาเปนนครทมประชาชนอยกนอยางหนาแนน การมเครอขายความรวมมอในระดบชมชนเขตของกทม.และผประกอบการในแตละพนทจงมความจำาเปนทจะตองสรางความรวมมอระหวางกนและการทำางานรวมกบหนวยงานของภาครฐทงในระดบทองถน สวนภมภาค สวนกลางและมลนธทชวยเหลอผประสบภยตางๆจะชวยใหการจดการกบภาวะฉกเฉนและภยพบตไดอยางมประสทธภาพและมประสทธผลทนตอเหตการณ

การบรหารจดการภยพบตจากอคคภย12

11 ? Tavida Kamolvej, 2006 : PP.2-5 อางในชวงศ อบาล, “การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการภยพบต น” .16-1712 ? สำานกปองกนและบรรเทาสาธารณภย กรงเทพมหานคร, แผนปองกนภยฝายพลเรอนกรงเทพมหานคร พ.ศ.2550 , น. 27-33

20

การจดเตรยมและหาวธการปองกนมใหเกดภยขนหรอแกไขปญหาอปสรรคไวลวงหนากอนทจะเกดภย เพอลดผลกระทบทเปนอนตรายและการสญเสยตอชวตและทรพยสนทงภาครฐ ภาคเอกชนและประชาชน ซงปฏบต ตงแตภาวะปกต โดยมวตถประสงคเพอเตรยมการตางๆทจำาเปนใหสามารถเผชญภยพบตตางๆและเพอใหการปฏบตการปองกนภยฝายพลเรอนเปนไปอยางมระบบไมสบสน สงผลตอการลดอนตรายและความสญเสยใหเกดขนนอยทสด

แนวทางในการเตรยมการปองกนและประสานการปฏบตระหวางหนวยงานตางๆทเกยวของทงหนวยปฏบตหลกและหนวยสนบสนนการปฏบต เพอใหสามารถดำาเนนการปองกนและแกไขปญหาการเกดอคคภยไดอยางรวดเรวและมประสทธภาพ อกทงเปนการกำาหนดหนาทความรบผดชอบของหนวยงานทเกยวของไวใหพรอมตอการปฏบตงานในระยะกอนเกดภย ขณะเกดภยและภายหลงทภยไดผานพนไปแลว จากแผนการปองกนภยฝายพลเรอนกรงเทพมหานคร พ.ศ.2550 ไดระบถงรายละเอยดของขนตอนการปฏบตในการปองกนและระงบอคคภยดงน

1.ขนตอนการปฏบตกอนเกดภยดำาเนนการดงน1.1 สำานกงานเขต จดทำาแผนปองกนและระงบอคคภย

เพอจดระบบการปฏบตไวลวงหนาใหสามารถปองกนและระงบอคคภยไดตามสถานการณของแตละพนท โดยอาศยอำานาจหนาทตามกฎหมายและจะตองมขอมลสำาคญในการอำานวยการดบเพลงประกอบไวในแผน ประกอบดวย

1.1.1 ขอมลอปกรณยานพาหนะในการจดการภยพบตพรอมรายชอเจาหนาทผรบผดชอบเพอสงใช

1.1.2 อตรากำาลงเจาหนาทฝายตางๆในการปองกนและระงบอคคภย

21

1.1.3 สถานทเสยงภยและรายละเอยดของสถานทโดยชดเจนพรอมแผนทเสนทางเขา-ออก

1.1.4 รายชอวตถอนตรายสงททำาใหเกดอคคภยไดงายทอยในพนทอาจเปนสาเหตใหเกดเพลงไหมพรอมวธการปองกนและวธการดบเพลง

1.1.5 รายชอผอำานวยการดบเพลงประจำาทองถน เจาพนกงานทองถน พนกงานดบเพลง อาสาดบเพลง นายตรวจ และชองทางการตดตอสอสาร

1.1.6 แหลงนำา แหลงทรพยากรทจำาเปน1.1.7 ระบบการปองกนอคคภย เชน การกำาหนดพนท

ของนายตรวจ ระยะเวลาทตรวจการรายงานผล การฝกซอมการดบเพลง

1.1.8 การฝกอบรม ประชมชแจง ประชาชนใหตนตวในการปองกนตนเองใหตระหนกในความปลอดภย การปองกนเพลงไหมถอเปนภารกจทสำาคญทจะตองรณรงคปองกนอยางตอเนองและมความสำาคญอยางเรงดวน

1.2 การจดระบบการแจงเหตระบบการแจงเหตในเขตกรงเทพมหานคร หมายเลข

โทรศพท 199 หรอโทร.02-354 6858 หรอศนยรบแจงทกขและภย โทร.1555 หรอศนยอบตภย โทร.02-270 0889 หรอรบแจงเหตจากประชาชนหรอหนวยงานตางๆเชน จส.100 โดยศนยวทย199 จะมการตรวจสอบขอมลความถกตองกอนและแจงใหสถานดบเพลงในทองทออกปฏบตหนาท

2.ขนตอนการปฏบตเมอเกดภยเมอไดรบแจงเหตเพลงไหมใหปฏบต ดงน

22

2.1 สำานกปองกนและบรรเทาสาธารณภย โดยเจาหนาทประจำาสถานดบเพลงหนวยทใกลทเกดเหตนำาชดกำาลงปฏบตการ ออกปฏบตหนาท หากเหนวาเกนกำาลงความสามารถใหประสานกลบยงสถานดบเพลง เพอขอกำาลงและอปกรณสนบสนน

2.2 สำานกงานเขตสนบสนนรถยนตบรรทกนำาเพอชวยเหลอการดบเพลงและจดเจาหนาทชวยเหลอพรอมแจงการไฟฟานครหลวงตดกระแสไฟฟาบรเวณพนทเกดเหต สถานตำารวจนครบาลทองทอำานวยความสะดวกและปดกนจราจรบรเวณทเกดเหตและประสานกบการประปานครหลวงเพอสนบสนนนำาสำาหรบดบเพลง

2.3 สำานกงานเขตทองทเกดเหตรายงานเหตผานศนยอมรนทรเพอรายงานใหผบรหารและผอำานวยการปองกนภยฝายพลเรอนกรงเทพมหานคร(ผวาราชการกรงเทพมหานคร)ทราบทกระยะจนกวาเหตการณจะยต

2.4 การปฏบตการในทเกดเหตอยในความรบผดชอบของผอำานวยการดบเพลงประจำาทองถนตามลำาดบขน และเมอระดบเหนอเขามาบญชาการอยางไรใหดำาเนนการตามนน

2.5 การสงการใหพนกงานดบเพลง อาสาดบเพลง เขาระงบภยทเกดขน ยดความสำาคญเรองความปลอดภยของพนกงานดบเพลง การชวยเหลอผประสบภย และการรกษาทรพยสนตามลำาดบและมงระงบภยทเกดขนใหยตโดยเรว

2.6 ตงศนยอำานวยการเฉพาะกจขน เพออำานวยการและประสานการปฏบตระหวางหนวยงานตางๆโดยใหผอำานวยการดบเพลงประจำาทองถนเปนผอำานวยการศนย

2.7 หนวยงานตางๆทไดรบการรองขอใหจดสงเจาหนาทพรอมอปกรณไปยงทเกดเหตโดยทนทแลวใหหวหนาชดปฏบตการ รายงานตว ณ ศนยอำานวยการฯ และปฏบตงานตามคำาสงของผอำานวยการดบเพลงประจำาทองถน

23

2.8 สำานกงานเขตจดระเบยบจราจรบรเวณทเกดเหตและกำาหนดพนทหามเขาใหเจาหนาทตำารวจดแลความสงบเรยบรอย และจดกำาลงอาสาสมครปองกนภยฝายพลเรอน(อปพร.)เขาชวยเหลอการปฏบตงาน

2.9 สำานกปองกนและบรรเทาสาธารณภย และสำานกงานเขตพนทประชาสมพนธใหประชาชนผอาศยอยในทเกดเหตและบรเวณทอาจไดรบผลกระทบทราบถงการดำาเนนการของเจาหนาท การใหความชวยเหลอ ฯลฯ เพอลดความสบสนและสรางขวญกำาลงใจแกผประสบภยรวมทงการใหขาวตอสอมวลชน

2.10 สำานกการแพทยจดใหมการรกษาพยาบาลผประสบภย ณ บรเวณทเกดเหตและนำาสงโรงพยาบาลในกรณทจำาเปนตองใหการรกษาพยาบาลอยางตอเนอง

2.11 สำานกปองกนและบรรเทาสาธารณภย ตดตามสถานการณอยางตอเนองหากเหตการณลกลามหรอเขตทองทรองขอใหประสานแจงหนวยงานใกลเคยงทเกดเหตเขาชวยเหลอ

2.12 อาสาสมครปองกนภยฝายพลเรอน อาสาสมครมลนธอนๆสนบสนนชวยเหลอพนกงานดบเพลงในการดบเพลง โดยใหหวหนาชดปฏบตการ รายงานตอผอำานวยการดบเพลง ณ ศนยอำานวยการฯและปฏบตตามคำาสงทผอำานวยการดบเพลงมอบหมาย

สำาหรบกรณเพลงไหมรนแรงกวางขวางหรอจดเกดเหตไมสามารถเขาถงไดโดยงาย ตองอาศยอปกรณพเศษ เชนอาคารสง หางสรรพสนคา โรงงานอตสาหกรรม ชมชนแออดใหผอำานวยการดบเพลงฯรองขอความชวยเหลอเพมเตมจากหนวยงานทเกยวของ เพอขอรบการสนบสนนกำาลงคน อปกรณ เครองมอเครองใชและผเชยวชาญเฉพาะดาน

3.ขนตอนการฟ นฟบรณะ

24

เมอเหตการณยตลงแลวใหสำานกงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยและเขตทองท ทเกดเหตปฏบตตามขนตอนการฟ นฟบรณะทกำาหนดไวและใหปฏบตเพมเตมดงน

3.1 ใหดำาเนนการสำารวจผประสบภยและจดทำาบญชไวเพอประโยชนในการใหความชวยเหลอ

3.2 เจาพนกงานสอบสวนเขตทองทสบสวนถงสาเหตการเกดเพลงไหม โดยดำาเนนการตามอำานาจหนาท

3.3 จดการบรรเทาทกขหรอจดสถานทพกอาศยชวคราว ตลอดจนใหการชวยเหลอสงเคราะหผประสบภยตามระเบยบ

2.3 แนวคดกฎหมายปกครองกฎหมายปกครองเกดขนมาพรอมกบการถอกำาเนดของรฐ

เพราะกฎหมาย คอกฎเกณฑทวางระเบยบแหงการอยรวมกนของคนในสงคมโดยมสภาพบงคบของสงคมนน โดยทวไปจะใชลกษณะความสมพนธทางกฎหมายเปนเกณฑในการพจารณา ซงสามารถแบงไดเปน กฎหมายเอกชน กบ กฎหมายมหาชน ซงกฎหมายมหาชน13 คอกฎหมายทเกยวของกบผลประโยชนของรฐหรอสวนรวม เชนพระราชบญญตจราจร พระราชบญญตสงแวดลอม พระราชบญญตควบคมการประกอบอาชพ และยงหมายถง กฎเกณฑทกำาหนดความสมพนธระหวางรฐและเอกชนซงมฐานะทไมเทาเทยมกนจากการพจารณาในทางทฤษฎผลประโยชน สวนการพจารณาในทางทฤษฎองคกรแลวกฎหมายมหาชน คอ กฎหมายทรฐหรอสวนราชการเปนองคกรทออกคำาสง นอกนนเปนกฎหมายเอกชนเพราะถอวาองคกรเอกชนไมสามารถออกคำาสงหรอออกใบอนญาตหรอใชมาตรการในทางปกครองได และหลกประการสดทายดลกษณะการใชอำานาจ ถา

13 ? กมลชย รตนสกาววงศ,กฎหมายปกครอง, พมพครงท 4 (กรงเทพฯ :โรงพมพเดอนตลา, 2545), น. 21-23

25

นตสมพนธนนมลกษณะไมเสมอภาคกน กลาวคอ องคกรทใชอำานาจอยเหนอองคกรทอยใตอำานาจปกครอง กเปนกฎหมายมหาชน เพราะคำาวา ปกครอง มความหมายอยในตววามผทใชอำานาจของรฐใน“ ”การปกครอง และมผทอยใตอำานาจปกครอง ซงกคอประชาชน

กฎหมายปกครองเปนสาขาหนงของกฎหมายมหาชน โดยกฎหมายปกครองเปนการกำาหนดถงสถานะ อำานาจหนาทและความสมพนธระหวางองคกรของรฐฝายปกครองกบสทธเสรภาพของประชาชน ซงหลกการทสำาคญ 3 ประการคอ

1. หลกการแบงแยกการใชอำานาจอธปไตย2. หลกนตรฐ คอการกระทำาขององคกรของรฐฝาย

บรหารจะตองชอบดวยกฎหมายทตราขนโดยองคกรของรฐฝายนตบญญต องคกรฝายบรหารจะมอำานาจสงการใหราษฎรกระทำาการหรอละเวนไมกระทำาการอยางหนงอยางใดได กตอเมอมบทบญญตแหงกฎหมายใหอำานาจไวอยางชดแจงและจะตองใชอำานาจนนภายในกรอบทกฎหมายกำาหนดไวดวย ซงหมายถงวา เมอไมมกฎหมายให“อำานาจไวจะกระทำามได”

3. เพอประโยชนสาธารณะ คอการใชอำานาจรฐควบคมการใชสทธเสรภาพของเอกชนโดยการออกกฎเกณฑหรอคำาสงใหเอกชนปฏบตตามเพอจดระเบยบหรอเปนการรกษาความสงบเรยบรอยในสงคม และการใหบรการสาธารณะของรฐนนจะตองตองสนองความตองการของสงคมและเอกชนในเรองทเอกชนไมสามารถใหบรการตอบสนองได

ความหมายของกฎหมายปกครองกฎหมายปกครอง คอ กฎหมายทเกยวกบการปกครอง ซง

เกยวกบการจดองคกรของฝายปกครอง วธการดำาเนนงานของฝายปกครอง และการดำาเนนการของฝายปกครอง โดยการใชอำานาจตามกฎหมายของเจาหนาททไดกำาหนดใหไวมผลเปนการสรางนตสมพนธ

26

ขนระหวางเจาหนาทฝายปกครองกบบคคลภายนอก การดำาเนนการของฝายปกครองนยอมกอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบหรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของบคคลภายนอก บางกรณทำาใหสทธหนาทของบคคลภายนอกเปลยนแปลงไป แตบางกรณกกอใหเกดความรบผดทฝายปกครองจะตองเยยวยาและชดใชคาเสยหายใหแกผทไดรบความเสยหายจากความประมาทเลนเลอในการทำาหนาท การละเวน การเพกเฉย หรอลาชาในการปฏบตหนาทของฝายปกครอง

แนวความคดเกยวกบมาตรการบงคบทางปกครอง14 มาตรการบงคบทางปกครอง หมายถงมาตรการหรอวธ

การทรฐสภาใหแกฝายปกครองเพอเปนทางนำาไปสความสำาเรจในการบงคบใชกฎหมายใหบรรลวตถประสงคของกฎหมาย เปนผลใหฝายปกครองมอำานาจบงคบเอกชนทไมปฏบตตามคำาสงทชอบดวยกฎหมายของฝายปกครองไดทนทโดยไมตองใหศาลมคำาสงอนญาตหรอมคำาพพากษากอน แตทงน ในการใชมาตรการบงคบทางปกครองนน นอกจากคำาสงของฝายปกครองทใชบงคบแกเอกชนตองเปนคำาสงทชอบดวยกฎหมายกลาวคอ จะตองมวตถประสงคเพอใหการบงคบใชกฎหมายบรรลผลหรอเพอใหสำาเรจซงความจำาเปนเรงดวนในการจดทำาบรการสาธารณะแลว ฝายปกครองยงจะตองใชมาตรการบงคบทางปกครองนนๆแกเอกชนภายในกรอบหรอวตถประสงคทกฎหมายบญญตไวทกประการ ทงในรปแบบ วธการ และขนตอนทจำาเปนตองกระทำาในการบงคบใชมาตรการนนๆดวย

14 ? ปฐพ อนนทวรรณ , “ปญหาการรอถอนอาคารของเจาพนกงาน กรณ: การบงคบรอถอนอาคารทรกลำาทสาธารณะในเขตกรงเทพมหานคร” (ภาคนพนธมหาบณฑต สาขาการปกครอง คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.2548) น.21-22

27

มาตรการบงคบทางปกครองเปนอกแนวทางหนงทกำาหนดพฤตกรรมในการดำารงอยรวมกนระหวางรฐกบเอกชน โดยรฐเปนผมอำานาจเหนอเอกชนทงในการบญญตกฎหมายและการบงคบใชกฎหมาย เอกชนผฝาฝนกฎหมาย หรอไมปฏบตตามกฎ ขอบงคบ หรอคำาสงของฝายปกครองจะตองถกบงคบใหตองปฏบตตาม หรอถกหามมใหกระทำาการใดๆ ทกฎหมายมบทบญญตหามไว ซงหากไมปฏบตตามอาจจะตองรบโทษทางอาญาหรอตองถกบงคบทางปกครองตามกระบวนการ วธการและขนตอนทกฎหมายบญญต ในบางกรณ การบงคบดวยกระบวนการอาจกอใหเกดความลาชาไมทนแกความจำาเปนและอาจกอผลเสยแกประโยชนมหาชน รฐสภาจงกำาหนดใหฝายปกครองมหนาทบงคบใชกฎหมายนน เพราะเปนผทใกลปญหามากทสดจงมความรความเขาใจในปญหาทเกดขนเปนอยางด

เนองจากฝายปกครองมอำานาจหนาทตามกฎหมายในการจดทำาบรการสาธารณะเพอประโยชนของมหาชน ในการนฝายปกครองจำาเปนตองจดระเบยบวธการดำาเนนงานบรการสาธารณะเพอใหการบรการสาธารณะดำาเนนไปไดอยางตอเนองทงในกรณปกตและกรณเรงดวน จงเปนเหตผลสำาคญอยางหนงททำาใหฝายปกครองมอำานาจออกคำาสงฝายเดยวรวมถงอำานาจทจะบงคบการใหเปนไปตามคำาสงทออกมานนไดโดยลำาพง เพอใหบรรลวตถประสงคของกฎหมาย คอใหมการปฏบตตามเจตนารมณของกฎหมายอยางแทจรง จงจำาเปนตองมการบญญตใหอำานาจฝายปกครองสามารถออกกฎหมายลำาดบรอง กำาหนดรายละเอยดทางเทคนคตามกฎหมายแมบท และบงคบการไดเองตามความจำาเปนเรงดวน แนวคดในสวนของกฎหมายปกครองในสวนทเกยวของระหวางภาครฐกบภาคเอกชน เชนในการออกใบอนญาตประกอบ

28

กจการ และขนตอนในการบงคบใชกฎหมายของสวนราชการกบเอกชน

กลาวโดยสรป มาตรการบงคบทางปกครอง เปนวธการทเจาหนาทฝายปกครองสามารถออกคำาสงทางปกครองไดโดยลำาพง เพอสงการใหผรบคำาสงทางปกครองกระทำาการหรองดเวนกระทำาการ โดยตองปฏบตตามรปแบบ เงอนไข และวธการตามทบญญตไวในกฎหมาย ในกรณเดยวกนนหากผทตองปฏบตตามคำาสงทางปกครองนน เหนวาเจาหนาทฝายปกครองกระทำาไปโดยไมมอำานาจตามกฎหมายทจะทำาไดกสามารถฟองรองเปนคดตอศาล ใหศาลเพกถอนคำาสงทางปกครองทเหนวามชอบนนได หรอหากไดรบความเสยหายจากการทฝายปกครองใชกำาลงเขาบงคบกสามารถจะเรยกคาเสยหายทดแทนทเกดจากการนนไดดวยเชนกน

แนวความคดเกยวกบมาตรการบงคบทางปกครองของประเทศไทย15

กฎหมายไทยยงไมมกฎหมายทใหอำานาจเจาหนาทฝายปกครองใชมาตรการบงคบทางปกครองไดเอง ดงนนในกรณทมเอกชนฝาฝนไมปฏบตตามคำาสงทางปกครอง เจาหนาทฝายปกครองกตองใหพนกงานอยการดำาเนนการฟองรองเอกชนผฝาฝนไมปฏบตตามคำาสงทางปกครองนนเปนคดตอศาลกอน เมอศาลมคำาพพากษาแลว เจาหนาทฝายปกครองจงจะดำาเนนการใหเปนไปตามคำาพพากษาได ทำาใหเสยเวลาและเสยคาใชจายมาก

อยางไรกตาม มาตรการบงคบทางปกครองมใชเรองใหมสำาหรบประเทศไทย โดยทแตเดมในสมยทยงไมมกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรการบงคบทางปกครองจะปรากฏอยในกฎหมายทเกยวกบการปกครองทวาดวยเรองนนๆ เปนการเฉพาะโดยมไดมบญญตไวเปนกฎหมายเฉพาะวาดวยการ15 ? เรองเดยวกน น. 36 -38

29

บงคบทางปกครอง ซงกฎหมายทเกยวกบการปกครองดงกลาวมจำานวนไมนอยกวา 500 ฉบบ แตละฉบบตราเปนกฎหมายออกมาในชวงเวลาทแตกตางกนทำาใหเปนเรองยากแกประชาชนทจะรขอบญญตเกยวกบการปกครองของกฎหมายแตละฉบบไดทวถง

ตามกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง ฝายปกครองทออกคำาสงสามารถใชมาตรการบงคบทางปกครองไดเองโดยไมตองนำาคดไปฟองศาลมคำาสงบงคบกอนอก

มาตรการบงคบทางปกครองเปนการบงคบตามคำาสงทางปกครอง มขนตอนทแตกตางกนออกไปขนอยกบสาระของคำาสงและขอเทจจรงในกรณเฉพาะราย มาตรการบงคบทางปกครองของไทยไดรบแนวความคดมาจากกฎหมายวาดวยการบงคบตามนตกรรมทางปกครองของประเทศสหพนธสาธารณรฐเยอรมน การบงคบใหเปนไปตามคำาสงทางปกครองแบงออกไดเปน 2 ประเภทคอ

1. คำาสงทางปกครองทมผลในทางกฎหมายโดยทนท คอคำาสงทไมจำาเปนตองจดใหมการบงคบตามคำาสงทางปกครองนน เพราะคำาสงทางปกครองนนเกดความสมบรณในตวเองโดยทนทไมตองปฏบตการใดๆ เพมเตมอก เชน ใบอนญาตใหตงโรงงาน หรอคำาสงทางปกครองทรบรองสทธของผรบคำาสงทางปกครองนนๆ เชนใบรบรองนตบคคล ใบสตบตร ใบมรณะบตร เปนตน คำาสงทางปกครองประเภทนมผลบงคบไดทนท

2. คำาสงทางปกครองทตองมการบงคบ คอคำาสงทจำาเปนตองมการบงคบใหเปนไปตามคำาสงทางปกครองนน เชน กรณผรบคำาสงทางปกครองทใหกระทำาการหรอละเวนกระทำาการฝาฝนไมยอมปฏบตตามคำาสงทางปกครอง ตองมมาตรการใหอำานาจเจาหนาทฝายปกครองทจะเขาดำาเนนการไดเองโดยไมตองฟองรองเปนคดตอศาล ตามกฎหมายใหอำานาจไวและสอดคลองกบหลกความสมควรแกเหต

30

ดวย มาตรการบงคบทางปกครองประเภททตองมการบงคบนแยกไดเปน 2 กรณ คอ

2.1 มาตรการบงคบทางปกครองกรณใหชำาระเงน มาตรการบงคบทางปกครองกรณใหชำาระเงนนใชในกรณบคคลนน มหนาทตองชำาระเงนใหแกรฐ เชน ชำาระคาภาษอากร คาธรรมเนยม คาบำารงเปนตน ในการนกฎหมายบญญตใหอำานาจเจาหนาทฝายปกครองสามารถสงใหบคคลนนชำาระเงนใหแกรฐไดโดยตรง และใหฝายปกครองมอำานาจบงคบใหบคคลนนชำาระหนไดดวยตนเอง

2.2 มาตรการบงคบทางปกครองกรณใหกระทำาการหรอละเวนกระทำาการ โดยสภาพของมาตรการบงคบทางปกครองประเภทนเปนคำาสงทางปกครองใหบคคลกระทำาการหรองดเวนกระทำาการ ในกรณทผรบคำาสงทางปกครองนนฝาฝนไมปฏบตตาม เจาหนาทฝายปกครองมอำานาจทจะใชมาตรการดงตอไปนได ตามความเหมาะสมแกกรณ คอ

- การกระทำาการแทน- การปรบ- การทเจาหนาทฝายปกครองใชกำาลงทางกายภาพเขา

ปฏบตดวนตนเอง- การจบกมและกกขง- การเพกถอนใบอนญาต มาตรการเพกถอนใบ

อนญาตนเจาหนาทฝายปกครองจะใชเมอผทไดรบอนญาตใหกระทำาการหรอประกอบอาชพทตองมใบอนญาตไมปฏบตตามคำาสงทางปกครองหรอขอกำาหนดทเจาหนาทฝายปกครองกำาหนดในการออกใบอนญาตนน

เหตผลทนำาเอาแนวคดในสวนของกฎหมายปกครองมาเพอวตถประสงคดงน

31

1. เพอใหทราบถงวธการบรหารจดการในการบงคบใชกฎหมายเกยวกบพระราชบญญตสถานบรการ พ.ศ. 2509 และพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ.2522 และกฎหมายอนๆทเกยวของจากบทบญญตกฎหมายดงกลาว ในประเดนการดำาเนนงานของกรงเทพมหานครและสำานกงานเขตในการบรหารจดการการบงคบใชกฎหมายและมาตรการแนวทางในการบรหารจดการภยพบตและเตรยมความพรอมสำาหรบเหตการณ มการดำาเนนการอยางเปนรปธรรมและปฏบตอยางไรบาง

2. หลงจากหนวยงานทเกยวของออกใบอนญาตใหไปแลว สถานบรการมการปฏบตตามขอบงคบในใบอนญาตโดยมระบบตดตามและประเมนผลอยางไร และทสำาคญหนวยงานทรบผดชอบมการตรวจสอบขนตอนการดำาเนนงาน การสมตรวจในสวนขอกฎหมายทมจดออนซงทำาใหเกดมาตรการปองกนและการเตรยมพรอมตอกรณเพลงไหมสถานประกอบการอยางไรบางและมความคดเหนในเรองนอยางไร

2.4 แนวคดตามความหมายการปกครองทองถนความหมายของการปกครองทองถนนน ไดมผใหความ

หมายหรอคำานยามไวมากมาย ซงสวนใหญแลวคำานยามเหลานนตางมหลกการทสำาคญคลายคลงกน จะมตางกนบางกสำานวนและรายละเอยดปลกยอย ซงสามารถพจารณาไดดงน16

เดเนยล วท นยามวา การปกครองทองถน หมายถง การปกครองทรฐบาลกลางใหอำานาจ หรอกระจายอำานาจไปใหหนวยการปกครองทองถน เปดโอกาสใหประชาชนในทองถนไดมอำานาจในการ

16 ? อางในโกวทย พวงงาม, การปกครองทองถนไทย หลกการและมตใหมในอนาคต , พมพครงท 7 (กรงเทพฯ :โรงพมพเดอนตลา ,2552),น. 28-29

32

ปกครองรวมกนทงหมด หรอเปนบางสวนในการบรหารทองถน ตามหลกการทวาถาอำานาจการปกครองมาจากประชาชนในทองถนแลว รฐบาลของทองถนกยอมเปนรฐบาลของประชาชนโดยประชาชนและเพอประชาชน ดงนนการบรหารการปกครองทองถนจงจำาเปนตองมองคกรของตนเอง อนเกดจากการกระจายอำานาจของรฐบาลกลาง โดยใหองคกรอนมไดเปนสวนหนงของรฐบาลกลาง มอำานาจในการตดสนใจและบรหารงานภายในทองถนในเขตอำานาจของตน

แฮรส จ. มอนตาก นยามวา การปกครองทองถน หมายถง การปกครองซงหนวยการปกครองทองถนไดมการเลอกตงโดยอสระ เพอเลอกผทมหนาทบรหารการปกครองทองถน มอำานาจอสระ พรอมความรบผดชอบซงตนสามารถทจะใชไดโดยปราศจากการควบคมของหนวยการบรหารราชการสวนกลางหรอภมภาค แตทงนหนวยการปกครองทองถนยงตองอยภายใตบทบงคบวาดวยอำานาจสงสดของประเทศ ไมไดกลายเปนรฐอสระใหมแตอยางใด

อไมล เจ. ซดด นยามวา การปกครองทองถน หมายถง หนวยการปกครองทางการเมองทอยในระดบตำาจากรฐ ซงกอตงโดยกฎหมาย และมอำานาจอยางเพยงพอทจะทำากจกรรมในทองถนไดดวยตนเอง รวมทงอำานาจจดเกบภาษ เจาหนาทของหนวยการปกครองทองถนดงกลาวอาจไดรบการเลอกตงหรอแตงตงโดยทองถนกได

อทย หรญโต นยามวา การปกครองทองถน คอ การปกครองทรฐบาลมอบอำานาจใหประชาชนในทองถนใดทองถนหนงจดการปกครองและดำาเนนการบางอยางโดยดำาเนนการกนเองเพอบำาบดความตองการของตน การบรหารงานของทองถนมการจดเปนองคการ มเจาหนาทซงประชาชนเลอกตงขนมาทงหมด หรอบางสวน ทงนมความเปนอสระในการบรหารงาน แตรฐบาลตองควบคมดวย

33

วธการตาง ๆ ตามความเหมาะสมจะปราศจากการควบคมของรฐหาไดไม เพราะการปกครองทองถนเปนสงทรฐทำาใหเกดขน

จากนยามตาง ๆ ขางตนสามารถประมวลไดเปนหลกการปกครองทองถนในสาระสำาคญ ดงน

1. การปกครองของชมชนหนง ซงชมชนเหลานนอาจมความแตกตางกนในดานความเจรญ จำานวนประชากรหรอขนาดของพนท เชน หนวยการปกครองสวนทองถนของไทยจดเปนกรงเทพมหานคร เทศบาล องคการบรหารสวนจงหวด องคการบรหารสวนตำาบลและเมองพทยาตามเหตผลดงกลาว เปนตน

2. หนวยการปกครองทองถนจะตองมอำานาจอสระ (Autonomy) ในการปฏบตหนาทตามความเหมาะสม กลาวคอ อำานาจของหนวยการปกครองทองถนจะตองมขอบเขตพอควร เพอใหเกดประโยชนตอการปฏบตหนาทของหนวยการปกครองทองถนอยางแทจรง หากมอำานาจมากเกนไปไมมขอบเขตหนวยการปกครองทองถนนน กจะกลายสภาพเปนรฐอธปไตยเอง เปนผลเสยตอความมนคงของรฐบาล อำานาจของทองถนนมขอบเขตทแตกตางกนออกไป ตามลกษณะความเจรญและความสามารถของประชาชนในทองถนนนเปนสำาคญ รวมทงนโยบายของรฐบาลในการพจารณาการกระจายอำานาจใหหนวยการปกครองทองถนระดบใด จงจะเหมาะสม

3. หนวยการปกครองทองถนจะตองมสทธตามกฎหมาย (Legal Rights) ทจะดำาเนนการปกครองตนเอง สทธตามกฎหมายแบงไดเปน 2 ประเภท คอ

3.1 หนวยการปกครองทองถนมสทธทจะตรากฎหมายหรอระเบยบขอบงคบ ตาง ๆขององคกรปกครองสวนทองถน เพอประโยชนในการบรหารตามหนาทและเพอใชบงคบ

34

ประชาชนในทองถนนน ๆ เชน เทศบญญต ขอบงคบ สขาภบาล เปนตน

3.2 สทธทเปนหลกในการดำาเนนการบรหารทองถน คอ อำานาจในการกำาหนดงบประมาณ เพอบรหารกจการตามอำานาจหนาทของหนวยการปกครองทองถนนน ๆ

4. มองคกรทจำาเปนในการบรหารและการปกครองตนเอง องคกรทจำาเปนของทองถน จดแบงเปนสองฝาย คอ องคการฝายบรหารและองคการฝายนตบญญต เชน การปกครองทองถนแบบเทศบาลจะมคณะเทศมนตรเปนฝายบรหาร และสภาเทศบาลฝายนตบญญตหรอในแบบมหานคร คอ กรงเทพมหานครจะมผวาราชการกรงเทพมหานครเปนฝายบรหาร สภากรงเทพมหานครจะเปนฝายบญญต

5. ประชาชนในทองถนมสวนรวมในการปกครองทองถน จากแนวคดทวาประชาชนในทองถนเทานนทจะรปญหาและวธแกไขของตนเองอยางแทจรง หนวยการปกครองทองถนจงจำาเปนตองมคนในทองถนมาบรหารงานเพอใหสมเจตนารมณและความตองการของชมชนและอยภายใตการควบคมของประชาชนในทองถน นอกจากนนยงเปนการฝกใหประชาชนในทองถนเขาใจในระบบและกลไกของประชาธปไตยอยางแทจรงอกดวย

โดยสรปสาระสำาคญของหลกการปกครองทองถน มดงน1. อาจมรปแบบหนวยการปกครองทองถนหลายรปแบบ

ตามความแตกตางของความเจรญ ประชากร หรอขนาดพนท2. ตองมอำานาจอสระ (Autonomy) ในการปฏบตหนาท

ตามความเหมาะสม3. หนวยการปกครองทองถนตองมสทธตามกฎหมายทจะ

ดำาเนนการปกครองตนเองโดยสทธนแบงออกเปน 2 ประการ คอ

35

3.1 สทธทจะตรากฎหมายหรอระเบยบขอบงคบตาง ๆ ขององคกร

ปกครองสวนทองถน3.2 สทธในการกำาหนดงบประมาณ เพอบรหารกจการ

ตามอำานาจหนาททมอย4. มองคกรทจำาเปนในการบรหารและปกครองตนเอง คอ

มองคกรฝายบรหารและองคกรฝายนตบญญต5. ประชาชนในทองถนมสวนรวมในการปกครองทองถนองคประกอบการปกครองสวนทองถนระบบการปกครองสวนทองถนจะตองประกอบดวยองค

ประกอบ 8 ประการ คอ 1. สถานะตามกฎหมาย (Legal Status) หมายความ

วา หากประเทศใดกำาหนดเรองการปกครองทองถนไวในรฐธรรมนญของประเทศ การปกครองทองถนในประเทศนนจะมความเขมแขงกวาการปกครองทองถนทจดตงโดยกฎหมายอน เพราะขอความทกำาหนดไวในรฐธรรมนญนนเปนการแสดงใหเหนวา ประเทศนนมนโยบายทจะกระจายอำานาจอยางแทจรง

2. พนทและระดบ (Area and Level) ปจจยทมความสำาคญตอการกำาหนดพนทและระดบของหนวยการปกครองทองถนมหลายประการ เชน ปจจยทางภมศาสตร ประวตศาสตร เชอชาต และความสำานกในการปกครองตนเองของประชาชน เปนตน จงไดมกฎเกณฑทจะกำาหนดพนทและระดบของหนวยการปกครองทองถนออกเปน 2 ระดบ คอ หนวยการปกครองทองถนขนาดเลกและขนาดใหญ สำาหรบขนาดพนทจากการศกษาขององคการสหประชาชาต โดยองคการอาหารและเกษตรแหงสหประชาชาต (FAO) องคการศกษาวทยาศาสตรและวฒนธรรม (UNESCO) องคการอนามยโลก (WHO) และสำานกกจการสงคม (Bureau

36

of Social Affair) ไดใหความเหนวาหนวยการปกครองทองถนทสามารถใหบรการและบรหารงานอยางมประสทธภาพไดควรมประชากรประมาณ 50,000 คน แตกยงมปจจยอนทจะตองพจารณาดวยเชนประสทธภาพในการบรหาร รายได และบคลากร เปนตน

3. การกระจายอำานาจและหนาท การทจะกำาหนดใหทองถนมอำานาจหนาทมากนอยเพยงใดขนอยกบนโยบายทางการเมองและการปกครองของรฐบาลเปนสำาคญ

4. องคการนตบคคลจดตงขนโดยผลแหงกฎหมายแยกจากรฐบาลกลางหรอรฐบาลแหงชาต มขอบเขตการปกครองทแนนอน มอำานาจในการกำาหนดนโยบาย ออกกฎ ขอบงคบควบคมใหมการปฏบตตามนโยบายนน ๆ

5. การเลอกตงสมาชกองคการหรอคณะผบรหารจะตองไดรบเลอกตงจากประชาชนในทองถนนน ๆ ทงหมดหรอบางสวน เพอแสดงถงการเขามสวนรวมทางการเมองการปกครองของประชาชน โดยเลอกผบรหารทองถนของตนเอง

6. อสระในการปกครองทองถน สามารถใชดลยพนจของตนเองในการปฏบตกจการภายในขอบเขตของกฎหมาย โดยไมตองขออนมตจากรฐบาลกลาง และไมอยในสายการบงคบบญชาของหนวยงานทางราชการ

7. งบประมาณของตนเอง มอำานาจในการจดเกบรายได การจดเกบภาษตามขอบเขตทกฎหมายใหอำานาจในการจดเกบ เพอใหทองถนมรายไดเพยงพอทจะทำานบำารงทองถนใหเจรญกาวหนาตอไป

8. การควบคมดแลของรฐ เมอไดรบการจดตงขนแลวยงคงอยในการกำากบดแลจากรฐ เพอประโยชนและความมนคงของรฐและประชาชนโดยสวนรวม โดยการมอสระในการดำาเนนงานของ

37

หนวยการปกครองทองถนนน ทงนมไดหมายความวามอสระเตมททเดยว คงหมายถงเฉพาะอสระในการดำาเนนการเทานน เพราะมฉะนนแลวทองถนจะกลายเปนรฐอธปไตยไป17 รฐจงตองสงวนอำานาจในการควบคมดแลอย

องคประกอบของการปกครองทองถนดงกลาวขางตนนสอดคลองกบคำากลาวของ Jacques Moreau ไดกลาววา องคกรปกครองสวนทองถนจะตองมองคประกอบสำาคญ 5 ประการ ไดแก

1. มพนทรบผดชอบทชดเจน2. มสถานะเปนนตบคคลมหาชน3. มองคกรทเปนของตนเอง4. มภารกจหนาทเกยวกบผลประโยชนของตนเอง5. มการกำากบดแลของรฐการปกครองทองถนกำาหนดขนบนพนฐานทฤษฎการกระ

จายอำานาจและอดมการณประชาธปไตย ซงมงเปดโอกาสและสนบสนนใหประชาชนเขามสวนรวมในกระบวนการทางการเมองและกจกรรมการปกครองตนเองในระดบหนง ซงจะเหนไดจากลกษณะสำาคญของการปกครองทองถน ทเนนการมอำานาจอสระในการปกครองตนเอง มการเลอกตง มองคการหรอสถาบนทจำาเปนในการปกครองตนเอง และทสำาคญกคอ ประชาชนในทองถนจะมสวนรวมในการปกครองตนเองอยางกวางขวาง

วตถประสงคของการปกครองสวนทองถน1. ชวยแบงเบาภาระของรฐบาล ทงทางดานการเงน ตว

บคคล ตลอดจนเวลาทใชในการดำาเนนการในการจดบรการสาธารณะแทนรฐบาล เปนสงทเหนไดชดวาในการบรหารประเทศจะตองอาศยการปกครองทองถน หนวยการปกครองทองถนนน ๆ กสามารถม17 ? เรองเดยวกน น.31-32

38

รายได มเงนงบประมาณของตนเองเพยงพอทจะดำาเนนการสรางความเจรญใหกบทองถนได จงเปนการแบงเบาภาระของรฐบาลไดเปนอยางมาก

2. เพอสนองตอบตอความตองการของประชาชนในทองถนอยางแทจรง เนองจากประเทศกวางใหญมความตองการของประชาชนในแตละทองถนทยอมมความแตกตางกน การรอรบบรการจากรฐบาลอาจไมตรงตามความตองการและลาชา

3. เพอใหหนวยการปกครองทองถนเปนสถาบนทใหการศกษาการปกครองระบอบประชาธปไตยแกประชาชน จากการทการปกครองทองถนเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองตนเอง เพอใหประชาชนในทองถนเลอกเขาไปทำาหนาทฝายบรหาร หรอนตบญญตของหนวยการปกครอง

4. เพอประหยด โดยแตละทองถนมความแตกตางกน ซงเปนวธการหารายไดใหกบทองถน เพอนำาไปใชในการบรหารกจการของทองถน ทำาใหประหยดงบประมาณของรฐบาลทตองจายใหกบทองถน

ความสำาคญของการปกครองทองถนจากการคดในการปกครองทองถนเพอสนบสนน

วตถประสงคทางการปกครองของรฐในอนทรกษาความมนคง และความผาสกของประชาชน โดยยดหลกการกระจายอำานาจปกครองและเพอใหสอดคลองกบหลกการประชาธปไตย

1. การปกครองทองถน คอ รากฐานของการปกครองระบอบประชาธปไตย (Basic Democracy) เพราะการปกครองทองถนจะเปนสถาบนฝกสอนการเมองการปกครองใหแกประชาชน ทำาใหเกดความคนเคยในสทธและหนาทของพลเมอง อนจะนำาไปสความเลอมใสศรทธาในระบอบประชาธปไตย

2. การปกครองทองถนเปนการแบงเบาภาระของรฐบาล

39

3. การปกครองทองถนทำาใหประชาชนในทองถนรจกการปกครองตนเอง (Self Government) เพราะเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมทางการเมองซงทำาใหประชาชนเกดจตสำานกในความสำาคญของตนเองตอทองถน ประชาชนจะมสวนรบรถงอปสรรค ปญหา และชวยปองกนแกไขปญหาของทองถนของตน

4. การปกครองทองถนสามารถสนองความตองการของทองถนตรงเปาหมาย และมประสทธภาพ

5. การปกครองทองถนจะเปนแหลงสรางผนำาทางการเมอง และการบรหารของประเทศในอนาคต

6. การปกครองทองถนสอดคลองกบแนวความคดในการพฒนาชนบทแบบพงตนเอง

หนาทความรบผดชอบของหนวยงานการปกครองทองถนหนาทความรบผดชอบของหนวยการปกครองทองถน

ควรจะตองพจารณาถงกำาลงเงน กำาลงงบประมาณ กำาลงความสามารถของอปกรณ เครองมอ เครองใช และหนาท ความรบผดชอบควรเปนเรองทเปนประโยชนตอทองถนอยางแทจรง หากเกนกวาภาระหรอเปนนโยบายซงรฐบาลตองการความเปนอนหนงอนเดยวกนทงประเทศ กไมควรมอบใหทองถนดำาเนนการ เชน งานความมนคงของรฐ การปองกนประเทศ งานทะเบยนทดน

การกำาหนดหนาทความรบผดชอบใหหนวยงานการปกครองทองถนดำาเนนการมขอพจารณาดงน

1. เปนงานทเกยวกบสภาพแวดลอมของทองถน และงานทเกยวกบการอำานวยความสะดวกในชวตความเปนอยของชมชน ไดแก การจดทำาถนน สะพาน สวนหยอม สวนสาธารณะ การกำาจดขยะมลฝอย เปนตน

40

2. เปนงานทเกยวกบการปองกนภย และรกษาความปลอดภย เชน งานดบเพลง เปนตน

3. เปนงานทเกยวกบสวสดการสงคม ดานนมความสำาคญตอประชาชนในทองถนมาก เชน การจดใหมหนวยบรการทางสาธารณสข จดใหมสถานสงเคราะหเดกและคนชรา เปนตน

4. เปนหนวยงานทเกยวกบการพาณชย เปนงานทหากปลอยใหประชาชนดำาเนนการเองอาจไมไดรบผลดเทาทควรจะเปน จดใหมโรงรบจำานำา การจดตลาดและงานตาง ๆ ทมรายได โดยสามารถเรยกคาบรการจากประชาชน

แนวคดการกระจายอำานาจ โดยจะเนนไปทหลกการกระจา ยอำานาจ

ในสวนของแนวคดเกยวกบหลกการจดระเบยบการปกครองประเทศโดยทวไปหลกการปกครองประเทศนยมแบงออกเปน 3 หลกคอ หลกการรวมอำานาจปกครอง (Centralization) หลกการแบงอำานาจการปกครอง (Deconcentration) และหลกการกระจายอำานาจปกครอง (Decentralization)

1. หลกการรวมอำานาจปกครอง (Centralization) หมายถง หลกการจดวางระเบยบบรหารราชการแผนดนโดยรวมอำานาจในการปกครองไวใหแกหนวยการบรหารราชการสวนกลางอนไดแก กระทรวง ทบวง กรม หรอทบวงการเมองตาง ๆ ของรฐ และมเจาหนาทของหนวยการบรหารราชการสวนกลาง โดยใหขนตอกนตามลำาดบชนการบงคบบญชาซงเปนผดำาเนนการปกครองตลอดทวทงอาณาเขตของประเทศ

2. หลกการแบงอำานาจปกครอง (Deconcentralization) หมายถง หลกการทการบรหารราชการสวนกลางไดจดแบงอำานาจวนจฉยและสงการบางสวนไปใหขาราชการในสวนภมภาค โดยใหมอำานาจในการใชดลยพนจ ตดสนใจ

41

ในการแกไขปญหา ตลอดจนรเรมไดในกรอบแหงนโยบายของรฐบาลทไดวางไว

3. หลกการกระจายอำานาจปกครอง (Decentralization) หมายถง หลกการทรฐมอบอำานาจปกครองบางสวนใหแกองคการอนทไมไดเปนสวนหนงของหนวยการบรหารราชการสวนกลางใหไปจดทำาบรการสาธารณะบางอยางโดยมอสระตามสมควร เปนการมอบอำานาจใหทงในดานการเมองและการบรหาร เปนเรองททองถนมอำานาจทกำาหนดนโยบายและควบคมการปฏบตใหเปนไปตามนโยบายทองถนของตนเองได

3.1 ลกษณะสำาคญของหลกการกระจายอำานาจปกครอง ก. ไดรบการจดตงขนโดยผลแหงกฎหมาย ใหมสวน

เปนนตบคคลหนวยการปกครองทองถนเหลานมหนาท งบประมาณ และทรพยสนเปนของตนเองตางหาก และไมขนตรงตอการปกครองสวนกลาง สวนกลางเพยงแตกำากบดแลใหปฏบตหนาทใหเปนไปตามกฎหมายเทานน

ข. มการเลอกตงสภาทองถนและผบรหารทองถนทงหมด เพอเปดโอกาสใหประชาชนในทองถนไดเขาไปมสวนรวมในการปกครองตนเอง

ค. มอำานาจอสระในการบรหารงาน จดทำากจกรรมและวนจฉยสงการไดเองพอสมควร ดวยงบประมาณและเจาหนาทของตนเอง

ง. หนวยการปกครองทองถน ตองมอำานาจในการจดเกบรายได เชน ภาษอากร คาธรรมเนยมตาง ๆ ตามทรฐอนญาต เพอเปนคาใชจายในการดำาเนนกจการตาง ๆ

3.2 จดแขงของหลกการกระจายอำานาจปกครอง

42

ก. ทำาใหมการสนองความตองการของแตละทองถนไดดขนเพราะผบรหารทมาจากการเลอกตงในทองถนจะรปญหาและความตองการของทองถนไดดกวา

ข. เปนการแบงเบาภาระของหนวยการบรหารราชการสวนกลาง

ค. เปนการสงเสรมและพฒนาการเมองในระดบทองถนตามระบอบประชาธปไตย เพราะการกระจายอำานาจทำาใหประชาชนในทองถนรจกรบผดชอบในการปกครองทองถนของตนเองมากขน

3.3 จดออนของการกระจายอำานาจปกครองก. อาจกอใหเกดการแกงแยงแขงขนระหวางทองถน

ซงมผลกระทบตอเอกภาพทางการปกครองและความมนคงของประเทศ ประชาชนในแตละทองถนอาจมงแตประโยชนของทองถนตนไมใหความสำาคญกบสวนรวม

ข. ผทไดรบเลอกตงอาจใชอำานาจบงคบกดขคแขงหรอประชาชนทไมอยฝายตนเอง

ค. ทำาใหเกดการสนเปลองงบประมาณ เพราะตองมเครองมอ เครองใช และบคลากรประจำาอยทกหนวยการปกครองทองถน ไมมการสบเปลยนหมนเวยนเหมอนการบรหารราชการสวนกลาง

แนวคดเกยวกบ รปแบบและโครงสรางของ องคกร ปกครองสวนทองถ น เนนทกรงเทพมหานคร

การบรหารราชการสวนทองถน หมายถง การบรหารราชการทอยในความรบผดชอบของหนวยการปกครองทองถนรปแบบตาง ๆ โดยรฐบาลสวนกลางกระจายอำานาจบางสวน ใหแก ประชาชนหรอหนวยการปกครองสวนทองถน เพอใหประชาชนมอำานาจในการบรหารและตดสนใจเกยวกบกจการสาธารณะตาง ๆ ไดดวยตนเองตามอำานาจหนาททกฎหมายมอบหมายให ซงการบรหา

43

ราชการในสวนทองถนน เปนไปตามหลกการกระจายอำานาจ (Decentralization)

ในปจจบนกฎหมายไดกำาหนดใหหนวยการปกครองสวนทองถน มอย 2 ประเภทใหญๆ คอ

1. รปแบบทวไป ไดแก องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) , เทศบาล และองคการบรหารสวนตำาบล ซงตามพระราชบญญตกำาหนดแผนและขนตอนการกระจายอำานาจ ไดแก องคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ไดบญญตใหองคการบรหารสวนจงหวดเปนหนวยงานการปกครองทองถนขนาดใหญทมพนทครอบคลมเทศบาลและองคการบรหารสวนตำาบลในแตละจงหวด โดยองคการบรหารสวนจงหวดจะมอำานาจหนาทในการจดทำาแผนพฒนาจงหวดประสานงานใหความรวมมอและสนบสนนหนวยการปกครองทองถนขนาดเลก ตลอดทงดำาเนนการในกจการทหนวยงานปกครองทองถนขนาดเลกไมสามารถทำาไดเพราะกจกรรมดงกลาวเปนกจการทครอบคลมพนทกวาง เปนกจการทตองการความเปนเอกภาพและเปนเรองทเกนขดความสามารถของหนวยการปกครองทองถนขนาดเลก จะกระทำาไดในสวนของเทศบาลและองคการบรหารสวนตำาบล ซงเปนหนวยการปกครองทองถนขนาดเลก กมอำานาจหนาทในการใหบรการสาธารณะตาง ๆ ภายในของพนทรบผดชอบของตนเอง

2. รปแบบพเศษ ไดแก กรงเทพมหานคร (กทม.) และเมองพทยา ซงตามพระราชบญญตกำาหนดแผนและขนตอนการกระจายอำานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ไดบญญตใหกรงเทพมหานครมฐานะเปนหนวยการปกครองทองถนขนาดใหญมอำานาจหนาทเทยบเทาองคการบรหารสวนจงหวดรวมกบเทศบาล ในขณะทเมองพทยามฐานะเปนหนวยการปกครองทองถน

44

ขนาดเลกทมพนทอยในเขตองคการบรหารสวนจงหวดอำานาจหนาทของเมองพทยาจงเทยบเทากบเทศบาลและองคการบรหารสวนตำาบล

2.5 แนวคดการปกครองทองถนในรปแบบพเศษของกรงเทพมหานคร18

กรงเทพมหานครเปนหนวยงานการปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษมฐานะเปนนตบคคล จดตงขนโดยพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ.2518 โดยกำาหนดฐานะกรงเทพมหานครเปนราชการสวนทองถนนครหลวง ตอมาไดมการออกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานครฉบบใหม พ.ศ. 2528 เพอปรบปรงการบรหารราชการกรงเทพมหานครใหมอสระจากสวนกลางมากยงขน ซงพระราชบญญตฉบบนยงคงใชมาจนถงปจจบน

สำาหรบโครงสรางภายในกรงเทพมหานครไดแบงการจดองคกรออกเปน 2 สวนดวยกน คอ สภากรงเทพมหานคร และผวาราชการกรงเทพมหานคร

(1) สภากรงเทพมหานครเปนฝายนตบญญต ประกอบดวย สมาชกซงมาจากการ

เลอกตงโดยตรงของประชาชนและอยในตำาแหนงคราวละ 4 ป สมาชกสภากรงเทพมหานคร (ส.ก.) สามารถเลอกประธานสภาได 1 คน และรองประธานสภาอกไมเกน 2 คน ซงสภาจะเลอกมาจากสมาชกสภากรงเทพมหานคร ใหดำารงตำาแหนงคราวละ 2 ป

อำานาจหนาทของสภากรงเทพมหานคร มดงน- ใหความเหนชอบในการออกขอบญญตของ

กรงเทพมหานคร

18 ? นครนทร เมฆไตรรตนและคณะ,ทศทางการปกครองทองถนของไทยและตางประเทศเปรยบเทยบ ,(กรงเทพฯ :วญญชน,2546), น. 51-53

45

- ใหความเหนชอบในเรองทเปนกจการของกรงเทพมหานคร เชน การใหเอกชนเขาทำากจการใดๆหรอการไปทำากจการใดๆของกรงเทพมหานครนอกพนท เปนตน

- ใหความเหนชอบขอกำาหนดตางๆ- ตงคณะกรรมการสามญชดตางๆ- ตราขอบงคบของสมาชกสภากรงเทพมหานครและขอ

บงคบเกยวกบการประชม- มมตใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยใหผวา

ราชการกรงเทพมหานครพนตำาแหนง(2) ผวาราชการกรงเทพมหานครผวาราชการกรงเทพมหานครเปนหวหนาฝายบรหาร ทมา

จากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนผมสทธเลอกตงในเขตกรงเทพมหานคร อยในตำาแหนงคราวละ 4 ป มรองผวาราชการกรงเทพมหานครไมเกน 4 คน และยงมปลดกรงเทพมหานคร ซงเปนขาราชการกรงเทพมหานครเปนผบงคบบญชา

อำานาจหนาทของผวาราชการกรงเทพมหานคร มดงน- กำาหนดนโยบายและบรหารราชการของ

กรงเทพมหานครใหเปนไปตามกฎหมาย- สง อนญาต อนมตเกยวกบราชการของ

กรงเทพมหานคร- แตงตงและถอดถอนรองผวากรงเทพมหานคร

เลขานการผวากรงเทพมหานคร ผชวยเลขานการผวากรงเทพมหานครและแตงตงและถอดถอนผทรงคณวฒเปนประธานทปรกษา ทปรกษาหรอคณะทปรกษาของผวา หรอเปนคณะทปรกษาของผวากรงเทพมหานครหรอเปนคณะกรรมการเพอปฏบตราชการใดๆ

46

- บรหารราชการตามทคณะรฐมนตร นายกรฐมนตร หรอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย

- วางระเบยบเพอใหงานของกรงเทพมหานครเปนไปโดยเรยบรอย

- รกษาการใหเปนไปตามขอบญญตกรงเทพมหานคร- อำานาจหนาทอนตามทบญญตในพระราชบญญต และ

กฎหมายอนนอกจากการบรหารในระดบบนแลว กรงเทพมหานครก

ยงแบงการปกครองออกเปนเขตยอยอก 50 เขต ซงทง 50 เขตนจะมฐานะคลายกบการปกครองระดบอำาเภอคอ เปนการแบงอำานาจในการบรหาร (Deconcentration) ไมมฐานะเปนนตบคคล ดงนนเขตจงไมอาจนบเปนหนวยการปกครองทองถน ในแตละเขตจะจดแบงองคกรภายในออกเปน 2 สวน ประกอบดวย สำานกงานเขต และสภาเขต

(2.1) สภาเขต เปนองคการทประชมของเขต ประกอบดวยสมาชกสภาเขต (ส.ข.) ซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน อยในตำาแหนงคราวละ 4 ป โดยในแตละเขตจะมจำานวนสมาชกสภาเขตอยางนอยเขตละ 7 คน ถาเขตใดมราษฎรเกน 100,000 คน กมสมาชกสภาเขตในเขตนนเพมขนอกหนงคนตอจำานวนราษฎรทกๆ 100,000 คน เศษของหนงแสนถาถงหาหมนหรอกวานนกใหนบเปนหนงแสน อำานาจหนาทของสภาเขตมลกษณะเปนสภาใหขอคดเหนและขอสงเกตแกผอำานวยการเขตและสภากรงเทพมหานคร สภาเขตไมมอำานาจนตบญญตในการออกขอกฎหมายใดๆ

(2.2) สำานกงานเขต เปนหนวยงานทรบนโยบายมาปฏบตใหเกดผลโดยตรงตอประชาชนของกรงเทพมหานครในดานงานบรการ โดยแบงสวนการปกครองออกเปน งานพฒนาชมชน

47

งานสงเสรมอาชพ งานทะเบยน งานโยธา งานรกษาความสะอาด งานอนามย งานการศกษาภาคบงคบ เปนตน สำานกงานเขตนจะมผอำานวยการเขตซงเปนขาราชการกรงเทพมหานครเปนผบงคบบญชาสงสด และมผชวยผอำานวยการเขต เปนผชวย ซงจะมลกษณะคลายกบตำาแหนงปลดอำาเภอในการปกครองระดบอำาเภอ ซงผอำานวยการเขตนจะอยภายใตการบงคบบญชาของปลดกรงเทพมหานครซงผวาราชการกรงเทพมหานครเปนผบงคบบญชาสงสด

2.6 งานวจยและวรรณกรรมอนๆทเกยวของ1. กรณเทยบเคยงเหตการณไฟไหมท The Station

Nightclub ซงเกดเมอวนท 20 กมภาพนธ พ.ศ.2546 ในมลรฐโรดไอแลนด สหรฐอเมรกา19 เปนเหตการณทมผเสยชวตมากเปนลำาดบท 8 ในมลรฐโรดไอแลนด สหรฐอเมรกา โดยมผเสยชวตถง 100 คน เหตการณทเกดขนลกษณะคลายกบทซานตกาผบในบานเรา เหตเพลงไหมเกดจากการเลนดอกไมเพลงบนเวทไปตดแผนฉนวนกนเสยงหลงเวททเปนแผนฟองนำาทำาจากโพลยรเทน กรณซานตกาผบ คงเปนอบตภยอกครงทเราตองระดมสมอง ระดมความคดในการดแลจดการการใชอาคารของเรา ไมจำาเปนตองทผบ หรอบาร รวมถงอาคารสาธารณะอนๆ ดวย กรณเทยบเคยงทใกลทสดคอ กรณไฟไหมไนทคลบ ชอ Station Nightclub fire ท West Warwick, Rhode Island ประเทศสหรฐอเมรกา เกดขนเมอวนท 20 กมภาพนธ 2546 มผเสยชวต 100 คน (ในทเกดเหต 96 คน และทโรงพยาบาลอก 4 คน) มผบาดเจบมากกวา 200 คน ตวผบมลกษณะชนเดยว โครงสรางไม ตนเพลงเกดจากการแสดงบนเวท

19 ?http://www.thaibuildingplus.com/index.php?lay=show&ac=article&Id=538728101&Ntype=2, 26 March 2009

48

เรยกวา Pyrotechnics effect ตอนเลนคอนเสรต (คลายๆ กบดอกไมไฟ มสะเกดไฟพงออกมา)

แตแลวสะเกดไฟทออกมา ไปโดนวสดซบเสยง ทเปนวสดตดไฟ ไฟลามขนอยางรวดเรว แตวงดนตรกลบเลนตอ ผคนยงเฮฮาไปอกกวายสบวนาทกอนทวงดนตรจะหยดเลน ไมถงนาท ทงผนงเวทลกเปนไฟ พรอมกนกบ Fire Alarm ดงขน ทำาใหผคนแตกตนในอนตราย แมจะมประตหนไฟทงสทาง แตเกอบทงหมดวงไปทประตหนาซงแนนอนวา ผเสยชวตมากทสดนน อยทประตนเอง นคอภาพแสดงผงอาคาร และจำานวนผเสยชวตมสาเหตจาก ไฟคลอก สำาลกควน และเหยยบกนตาย การสอบสวนหลงเกดเหตพบวา

- วสดซบเสยงทเกดไฟไหมนน กลบเปนโฟมทนาจะนำาไปใชในบรรจภณฑ มากกวาจะนำาไปทำาวสดซบเสยง และวสดไมมสวนผสมของสารหนวงไฟ (Fire-retardant Materials) ทใชกนในโฟมสำาหรบซบเสยง จากพยานกลาววา ไฟลก และลามในอตรา 1 ฟต ตอ 1 วนาท

- การตรวจทเกดเหตของ NIST (National Institute of Standards and Technology) ใชการจำาลองเหตการณสรปวา การตดตงระบบสปรงเกอร(Sprinkler System) จะเพมเวลา

49

มากขนในการอพยพหนไฟ เดมเขาใจวา อาคารนสรางตงแตป 1946 ทำาใหยกเวนการตดตงระบบสปรงเกอร (Sprinkler System) แตในความเปนจรงนน อาคารไดถกดดแปลงประโยชนใชสอยจากรานอาหารมาเปนไนทคลบ ทำาใหเขาสขอบงคบ แตผรบผดชอบคอ West Warwick fire inspectors กลบเพกเฉยในการบงคบใชกฎหมาย

50

แผนผงโครงสรางภายในอาคารของ Station Nightclub Fire

51

2. การวเคราะหการเกดอคคภยอาคารสงในกรงเทพมหานคร : กรณศกษาเขตคลองเตย20 จากการศกษางานวทยานพนธของ พนธพร นรพลลภ ไดระบวตถประสงค ในการศกษาเรองนกเพอวเคราะหถงการเกดอคคภยของอาคารสงในกรงเทพมหานคร โดยเนนการวเคราะหสวนสำาคญททำาใหเกดหรอสนบสนนใหเกดอคคภยในอาคารสง ไดแก กฎหมายทใชควบคมการกอสรางอาคารสง รวมทงการบงคบใชกฎหมายใหมประสทธภาพ วศวกรรมโยธาในการสรางอาคารสงเพอปองกนหรอบรรเทาความเสยหายจากอคคภย อปกรณปองกนอคคภยในอาคารสงและสถานภาพอาคารสงในกรงเทพมหานคร

จากผลการศกษาศกยภาพการเกดอคคภยในอาคารสงชใหเหนวาอาคารสงในเขตคลองเตย กรงเทพมหานคร ประเภท 16-25 ชน และอาคารทสงมากกวา 25 ชน มการเตรยมความพรอมของระบบปองกนอคคภยในแตละปจจยผานเกณฑกำาหนดมากกวาอยางมนยสำาคญ ( P<0.05 ) ทระดบความเชอมนรอยละ 95 เมอเปรยบเทยบกบอาคารสงประเภท 5-10 ชนและอาคาร 11-15 ชน และผลการใชสถตวเคราะหขอมลไดขอสรปวาอาคารสงในเขตคลองเตย มขอบกพรองเกยวกบทางบนไดหนไฟรวมทงระบบไฟฟาจดเปนประเดนปญหาทสำาคญของปจจยเสรมซงอาคารสงโดยสวนใหญมระบบทตองแกไขตามกฎหมายฉบบท 47 (พ.ศ.2540) เนองจากไมมแผนผงทใชแสดงอาคารแตละชน ตำาแหนงหองทกหอง ตำาแหนงทเกบอปกรณดบเพลง และประตหรอทางหนไฟ

3. การศกษางานวจยเรองประสทธผลของการนำานโยบายการปองกนอคคภยในอาคารไปปฏบต : ศกษาเฉพาะกรณ

20 ? พนธพร นรพลลภ, “การวเคราะหการเกดอคคภยอาคารสงในกรงเทพมหานคร : กรณศกษาเขตคลองเตย ” (วทยานพนธมหาบณฑต สาขาวทยาศาสตรสงแวดลอม มหาวทยาลยเกษตรศาสตร, 2542),น.113-114.

52

กรงเทพมหานคร21 จากการศกษาของ ดชา คงศร ไดทำาการศกษาโดยมวตถประสงค 2 ประการ คอ 1) เพอประเมนประสทธผลในการนำานโยบายการปองกนอคคภยในอาคารไปปฏบต โดยศกษาเฉพาะกรณกรงเทพมหานคร และ 2)เพอศกษาปจจยทมผลกระทบตอประสทธผลในการนำานโยบายการปองกนอคคภยในอาคารไปปฏบต ไดแก ความชดเจนของนโยบาย การตดตามกำากบดแล ความเพยงพอดานงบประมาณ ปรมาณและคณภาพของบคลากรความรวมมอจากหนวยงานทเกยวของและประสทธภาพในการตดตอสอสาร

การศกษาครงนไดใชสำานกงานเขต 50 สำานกงานเขต เปนหนวยในการวเคราะหโดยเกบขอมลจากหวหนาฝายโยธา สำานกงานเขตละ 1 คน หวหนากลมงานอาคาร สำานกงานเขตละ 1 คน นายตรวจอาคาร สำานกงานเขตละ 2 คน ใชแบบสอบถามเปนเครองมอในการศกษา สถตทใชในการวเคราะหขอมล คอ สถตเชงพรรณนา และการหาคาไคสแควร เพอทดสอบสมมตฐาน

ผลการศกษาพบวาก. การตดตามกำากบดแลนโยบาย ปรมาณและคณภาพ

ของบคลากร ความรวมมอจากหนวยงานทเกยวของ และประสทธภาพในการตดตอสอสาร มความสมพนธกบประสทธผลในการนำานโยบายการปองกนอคคภยในอาคารไปปฏบต ทระดบนยสำาคญทางสถต 0.05

21 ? ดชา คงศร, “ประสทธผลของการนำานโยบายการปองกนอคคภยในอาคารไปปฏบต : ศกษาเฉพาะกรณกรงเทพมหานคร ” ( วทยานพนธมหาบณฑต คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยรามคำาแหง, 2544),น.95-96

53

ข. ความชดเจนของนโยบาย และความเพยงพอดานงบประมาณ ไมมความสมพนธกบประสทธผลในการนำานโยบายการปองกนอคคภยในอาคารไปปฏบต ทระดบนยสำาคญทางสถต 0.05

4. การศกษาเรอง การบรหารจดการการปองกนและระงบอคคภยขององคการบรหารสวนตำาบล22 ของกระสนธ เจรญกล ไดทำาการศกษาโดยมวตถประสงคเพอศกษาการบรหารจดการการปฏบตงานปองกนและระงบอคคภยขององคการบรหารสวนตำาบล (อบต.) ปญหาอปสรรคและแนวทางการพฒนาการปฏบตงานปองกนและระงบอคคภย โดยใชวธการศกษาแบบเชงสำารวจ กลมประชากรตวอยางเปนผบรหารองคการบรหารสวนตำาบล คอ นายกองคการบรหารสวนตำาบล (นายก อบต.) ชนใหญและชนกลางทวประเทศ จำานวนทงสน 224 คน มแบบสอบถามเปนเครองมอและวเคราะหผลทางสถต คอ คารอยละ (Percentage) คาเฉลยเลขคณต (x) คาเบยงเบนมาตรฐาน (S.D.) คา Chi-square (x) คา F-test ผลการศกษาสรปได ดงน

ประชากรสวนใหญ เปนเพศชาย อายระหวาง 41-50 ป ระดบการศกษาตำากวาปรญญาตร มประสบการณทำางานในตำาแหนงนายกองคการบรหารสวนตำาบล หรอประธานสภาตำาบล 1-4 ป ไมเคยไดรบการอบรมเกยวกบการปองกนและระงบอคคภย และในรอบ 1 ป เคยมการเกดอคคภยในพนท จำานวน 1-3 ครง โดย อบต.สวนใหญ มการบรหารจดการปฏบตงานปองกนและระงบอคคภยทง 4 ดาน คอ การวางแผน การจดองคกร การประสานงาน และการควบคม แตอยในระดบตำา ยกเวนดานการประสานงานซงปฏบตใน

22 ? กระสนธ เจรญกล, “การบรหารจดการการปองกนและระงบอคคภยขององคการบรหารสวนตำาบล ” (วทยานพนธมหาบณฑต สาขาวชาการบรหารและนโยบายสวสดการสงคม คณะสงคมสงเคราะหศาสตรมหาวทยาลยธรรมศาสตร,2548), น.124-127.

54

ระดบมาก แตกคอนขางจะใกลเคยงกน โดยการเขารบการอบรมมความสมพนธกบการบรหารจดการในภาพรวม ในสวนปญหาอปสรรคการปฏบตงานปองกนและระงบอคคภยอยในระดบปานกลาง โดย อบต . สวนใหญมปญหาอปสรรคดานงบประมาณ รองลงมาคอดาน วสดอปกรณ และดานบคลากร สำาหรบแนวทางการพฒนาการปฏบตงานปองกนและระงบอคคภย อบต.สวนใหญใหความสำาคญกบการฝกซอมการปฏบตงานของเจาหนาทดานการปองกนและระงบอคคภย การจดโครงสรางและกำาหนดบทบาทหนาทดานการปองกนและระงบอคคภย และขอรบการสนบสนนดานวชาการและผเชยวชาญจากสวนราชการ ดานการจดหาและพฒนาทรพยากร อบต. เหนดวยมากทสด ในการใหสวนราชการทเกยวของสนบสนนยานพาหนะและเครองจกรกลขนาดใหญในการปฏบตงาน การสนบสนนวสดอปกรณ เครองมอเครองใชททนสมยและจำาเปนตอการปฏบตงาน และการสนบสนน

ขอเสนอแนะในการศกษาครงน คอ กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยควรมการศกษาเพอกำาหนดการจดองคกรทเหมาะสมกบขนาดของ อบต. ใหการสนบสนนดานวชาการโดยจดใหมการฝกอบรมใหความร ทกษะ และคำาปรกษาดานการปองกนและระงบอคคภย และจงหวดควรสงเสรมและสนบสนนให อบต. รวมกบหนวยงานทเกยวของจดฝกซอมการปฏบตงาน ตามแผนปองกนและระงบอคคภย

5. การศกษาเรองแนวทางการปองกนและบรรเทาปญหาอคคภยในเขตเทศบาลนครนครราชสมา23 ของจฑาภรณ นวลใย ได

23 ? จฑาภรณ นวลใย, “แนวทางการปองกนและบรรเทาปญหาอคคภยในเขตเทศบาลนครนครราชสมา ” (วทยานพนธมหาบณฑต สาขาวชาการวางแผนชมชนเมองและสภาพแวดลอมบณฑตวทยาลย สถาบนเทคโนโลยพระจอมเกลาคณทหารลาดกระบง,2548) น.128-132.

55

สนใจทำาการศกษาเรองแนวทางการปองกนและบรรเทาปญหาอคคภยในเขตเทศบาลนครนครราชสมา โดยมวตถประสงคเพอ 1)ศกษาสาเหตความเสยหาย และรปแบบการกระจายตวทางพนทของการเกดอคคภยในเขตเทศบาลนครนครราชสมา 2)ศกษาปจจยความออนแอของเมองทมความสมพนธกบการเกดอคคภยในเขตเทศบาลนครนครราชสมา 3)วเคราะหหาพนทเสยงตอการเกดอคคภยในเขตเทศบาลนครนครราชสมาพรอมทงเสนอแนวทางในการปองกนและบรรเทาอยางเหมาะสม

งานวจยนมวธการศกษาจากเอกสารทไดจากการรวบรวมขอมลสถตการเกดอคคภยระหวางป พ.ศ.2538 -2547 โดยทำาการศกษาเฉพาะอคคภยททำาใหเกดความเสยหายตออาคารและทรพยสนของประชาชนในเขตเทศบาลนครนครราชสมา สวนการวจยภาคสนามเปนการเกบรวบรวมขอมลเพอลงตำาแหนงอาคารตางๆทเคยเกดเหต และจากการเกบแบบสอบถามประชาชน เจาหนาทดบเพลง การวเคราะหขอมลทางสถตโดยใชโปรแกรมสำาเรจรป SPSS/PC เพออธบายลกษณะของขอมลทวไป และการหาความสมพนธระหวางตวแปรและปจจยตางๆ และประยกตใชระบบสารสนเทศภมศาสตร (GIS) โดยใชโปรแกรม Mapinfo ในการสรางฐานขอมลเพอวเคราะหพนทเสยงตอการเกดอคคภย

ผลการศกษาพบวา อคคภยทเกดขนในเขตเทศบาลนครนครราชสมาเกดขนในชวงระหวางป พ.ศ.2538 -2547 เปนจำานวนทงหมด 312 ครง สรางความเสยหายใหแกทรพยสนของประชาชนคดเปนมลคาเฉลยประมาณ 5 ลานบาทตอป จำานวนอคคภยทเกดขนในพนท 127 ครง เปนอคคภยทสามารถระบสาเหตของการเกดได โดยพบวาอคคภยสวนใหญเกดจากอบตเหต นอกจากนนยงพบวาอคคภยมกเกดขนในชวงบายและคำาเปนสวนใหญ และอคคภยจะเกดมาในชวงฤดหนาว สำาหรบรปแบบการกระจายทางพนทของอคคภย

56

ในเขตเทศบาลนครนครราชสมา มลกษณะการกระจายตวทางพนทแบบเกาะกลม แสดงใหเหนวาอคคภยทเกดขนสวนใหญมกเกดในบรเวณพนทใกลเคยงกนอยบอยครง

การศกษาปจจยความออนแอทางพนทของเทศบาลนครนครราชสมาประกอบดวย 5 ปจจยหลก ไดแก ความออนแอของสงปลกสราง ความออนแอของการใชทดน ความออนแอของการเขาถง ความออนแอของการประกอบกจกรรม ความออนแอของคน พบวาอคคภยสวนใหญในพนทเกดขนกบอาคารคอนกรตเปนสวนใหญ อคคภยจะเกดมากกบการใชทดนประเภททอยอาศยสวนใหญจะเกดขนกบอาคารทมความสง 1-4 ชน และเกดขนมากบรเวณถนนสายยอย และมอคคภยขนกบโรงงานอตสาหกรรมและป มนำามน อคคภยสวนใหญอยบรเวณพนททมประชากรหนาแนนปานกลาง แตบรเวณทมความหนาแนนประชากรสงและลกษณะอาคารไมกยงคงถอวามความเสยงสงตอการเกดอคคภย

การวเคราะหหาพนททเสยงตอการเกดอคคภยในเขตเทศบาลนครนครราชสมา พบวา พนทสวนใหญมระดบความเสยงตออคคภยตำา โดยเปนพนทบรเวณกวางครอบคลมทกเขตดบเพลงในเขตเทศบาล พนทเสยงตออคคภยปานกลาง สวนใหญจะอยใจกลางเทศบาล และออกไปทางตะวนออกเฉยงเหนอ และตะวนตกเฉยงใตของเทศบาล และตามถนนสายสำาคญเปนสวนใหญสวนพนทเสยงตอการเกดอคคภยในระดบสง สวนใหญจะเกาะกลมกนเปนพนทเลกๆ กระจายตวในทกเขตดบเพลง

ผลการศกษาทำาใหไดแนวทางและขอเสนอแนะในการปองกนและบรรเทาปญหาอคคภยในเขตเทศบาลนครนครราชสมา ดงน สำานกงานโยธาธการและผงเมองจงหวดนครราชสมา ควรมการวางแผนพฒนาเมองและการวางผงเมองเพอรองรบการขยายตวของเมองไมใหขยายตวอยางไรทศทางโดยเฉพาะอยางยงบรเวณโดย

57

รอบของแหลงงานและศนยกลางตางๆ เพอลดการกระจกตวของการใชทดนทมอทธพลตอการลกลามของอคคภย เชน การกำาหนดและควบคมความหนาแนนของอาคาร เปนตน เทศบาลนครนครราชสมา ควรใหมการสรางทอประปาดบเพลง สถานดบเพลงแหงใหมเพมขนในเขตเทศบาล ในพนทชมชนควรมการตดตงระบบสญญาณเตอนภยภายในชมชน เพมอตรากำาลงเจาหนาทใหเพยงพอ รวมถงการจดอบรมหรอมการฝกซอมการระงบเหตเบองตนอยางถกวธใหกบประชาชนในชมชนดวย

6. การศกษาเรองการออกแบบปองกนอคคภยสำาหรบอาคารสงโดยใชการจำาลองดานพลศาสตรอคคภย24 ของสรนทร สจนตธรรมสาร ไดทำาการศกษาถงการเกดอคคภยในอาคารสงนน มกจะทำาใหเกดความเสยหายตอชวตและทรพยสนเปนจำานวนมาก เนองจากพฤตกรรมของไฟและควนจะเคลอนทจากทตำาสทสง จงทำาใหผทอาศยอยในอาคารชนทสงกวาชนทเกดเพลงไหมไมสามารถหนไฟลงสชนลางได วทยานพนธนเปนการประยกตใชโปรแกรม Fire Dynamics Simulator ในการวเคราะหพฤตกรรม การพฒนาตวของไฟและการแพรกระจายตวของควนไฟ เพอใหเขาใจถงลกษณะของการเกดอคคภยในอาคารสง และศกษาการออกแบบระบบปองกนและระงบอคคภย รวมถงระบบควบคมควนไฟ

ผลจากการศกษาทำาใหทราบวาเมอเกดอคคภยในอาคารสง โดยตนเพลงมาจากกองเอกสารไฟและควนจะพฒนาตวอยางรวดเรว โดยเมอความรอนของเพดานจะมอณหภมสงถง 620 องศา

24 ? สรนทร สจนตธรรมสาร, “การออกแบบปองกนอคคภยสำาหรบอาคารสงโดยใชการจำาลองดานพลศาสตรอคคภย” (วทยานพนธมหาบณฑต สาขาวชาวศวกรรมความปลอดภย โครงการสหวทยาการระดบบณฑตศกษา มหาวทยาลยเกษตรศาสตร,2549) น.72-73.

58

เซลเซยส และควนจะใชเวลาประมาณ 3 นาทกจะกระจายตวหนาแนน เตมหองอณหภมใน แตละชนความสงของหองจะมคาตางกน โดยทเวลา 100 วนาท ทความสงจากพนหอง 3.2,2.1 และ 1.0 เมตร อณหภมหองโดยรอบจะมคาประมาณ 140, 77 และ 30 องศาเซลเซยสตามลำาดบ ในสวนของการออกแบบจำานวนการตดตงอปกรณตวจบความรอน และระบบหวกระจายนำาดบเพลง จะตองตดตงทงหมด 50 และ 64 ตามลำาดบ จงจะเหมาะสมกบประเภทของพนทและเปนไปตามมาตรฐานของวศวกรรมสถานแหงประเทศไทย (2545,2548) สำาหรบการออกแบบระบบควบคมควนนน จะตองใชปรมาณอากาศอดเขาสบนไดหนไฟเทากบ 7.74 ลกบาศกเมตรตอวนาท เมอนำามาจำาลองสภาวะโดยใชการสรางภาพเสมอน พบวาปรมาณอากาศทใชสามารถผลกดนไมใหควนเขาสบนไดหนไฟได

59