הוא הזרוע המבצעת של הממשלה,חברה ממשלתית נחשב כל חברה שיש לה אחזקה או - - המינהל הציבורי 1 יח'

ריכוז של50%זכות הצבעה מ- יותר/ פחות , להראות ומעלה. המישור הנורמטי- איך צריכים הדברים להיות

שהוא.. כפי המציאות את לתאר התיאורי- רשויות1סמכויות.המישור ממשלה, משרדי : כלולים ארגונים .אלו

. האם למינהל הציבורי השפעה על חיי החברה ועל המשק?2מקומיות, חברות ממשלתיות, חברות סטטוטריות.

. האם לנו השפעה על3המשק= המשק הכלכלי. האם מותר לייבא, מהו שכר מינימום, כמה עובדים זרים יהיו ועוד.

המינהל הציבורי?.

, לא ציבורי 57%שיעור ההוצאה הציבורית מכלל התל"ג - ציבורי 1990 גודלו של הסקטור הציבורי . שיעור43%

  70.4% , לא ציבורי 29.6%עובדי המגזר הציבורי מסך העובדים במשק – ציבורי

תחום . 1 הגדרות: הממשל- מטרות להשגת חומרים ושל אדם בני של וניהול ארגון משמעו ציבורי מינהל

ידי הממשל עצמו כשהוא מחליט עד כמה להתקרב ההתערבות של הממשל בחיי האזרחים ובמשק נקבע על

מינהל ציבורי הוא האמנות והמדע של הניהול, כפי שהם מיושמים בענייני המדינה- הקרבה של ניהול. 2ולהשפיע .

בכלל לניהול ציבורי לפי וולדו.

המינהל הציבורי הוא הזרוע הביצועית של הממשל –תפקידו לתרגם את המדיניות הכוללנית . 1 מאפיינים כלליים:

.למינהל הציבורי רצון משל עצמו.3המינהל הציבורי משקף את דמותו האמיתית של הממשל..2לשפת המעשה.

נראה הרבה פעמים מדיניות סוחרת בין המשרדים למשל משרד איכות הסביבה מול משרד התשתיות. *

והתפתחותה         המינהל חשובים   תורת כגון:תשומות . 1   : מושגים הארגון לתוך שמכניסים הדברים כל -

פקיד שנותן משאבים, כסף , זמן, טכנולוגיה, כ"א. באמצעות התשומות מבצעים פעילות פיזית או שירותים לדוגמא:

התוצר של הפעולות שאנו עושים. לדוגמא :אם אני מייצר תוצר זה לא אומר שהגעתיתפוקות- . 2 שירות ללקוח.

שולחנות בזמן שהייתה לי הזמנה לכיסאות.1000לתפוקה . אם יצרתי זה ההשלכה של התפוקות.תוצאה- . 3 4 .

- זה הקשר בין התוצאה לתפוקה , אני יכול להיות אפקטיבי אבל לא יעיל. לדוגמא: קרל לואיס ובן ג'ונסוןאפקטיביות

הם האצנים הטובים בעולם, שניהם רצים מאוד מהר מי שיגיע ראשון לקו הסיום הוא יהיה היעל יותר. היעילות היא

.5אם הגעתי למטרה ואם לא הגעתי למטרה אני לא אפקטיבי. החוכמה היא ליצור גם אפקטיביות וגם יעילות .

50- השגת תפוקה נתונה במינימום משאבים. לדוגמא: כמה עולה לי לייצר כסא אם ביום הראשון ייצרתי ב- יעילות

₪ ז"א שביום השני הייתי יעל יותר. יעילות כלכלית= השגת מקסימום התפוקה ברמת₪19 וביום השני ייצרתי ב-

₪ ואני רוצה לייצר כסאות כמה שאני אייצר יותר אני אפקטיבי יותר. אפקטיביות100משאבים נתונה לדוגמא: יש לי

- מילה נרדפת לאיכות. הכוונה היא שהמערכת תתאים למאפייניםאמינות. 6ואמינות מתנגשים לרוב עם יעילות.

.צריך לאזן בין האמינות100%ולצרכים שלה . כדי להיות במקסימום יעילות אני חייב לנצל את המשאבים שלי ב-

 והיעילות- מערכות על כשל / מערכות על פסק.

: סוף המאה ה-תקופה, טיילור-המייסד מהם ערכי הניהול המדעי? מה מחייב הניהול השיטתי ? הניהול המדעי-    

: "האדם אצל מטבעו" ,העובד הוא גורם קבוע במשוואת היסוד, מתעניין רקהנחות יסוד, 20 תחילת המאה ה-19

בערכים כלכליים, יש לדרבנו ולבקרו על מנת לגרום לו לעבוד. פועל לפי אינטרס כלכלי –נתינת תמריצים כלכליים

לעמידה או אי עמידה בנורמות, יש דרך אחת נכונה לניהול מפעל ויש לאתר אותה, כל משימה מפרקים לכמה

משימות וע"י תצפיות ומדידות רואים מה טוב לכל מדידה מפרקים הכל לגורמים ותתי גורמים. הוא ניסה למצוא את

.מטרות החוקים לניהול. - ניתן לתקן את חוסרניהול שיטתי: הצבעה על ההפסד הנגרם למפעל מחוסר יעילות

היעילות , ההוכחה כי ניהול טוב הוא מדע מדויק. ההתייחסות לעובד היא כאל גורם קבוע במשוואת הניהול, האדם

   הוא חלק במכונה ללא זכויות ורגשות. כדי להיות יעילים כל אדם עושה משהו אחר בפס הייצור.

של המאה העשרים, התפתחה30-40: התפחתה בשנות ה- תקופה,קבוצת מאיו – המייסד גישת יחסי האנוש

בטעות מתוך גישת הניהול המדע. בסוף שנות העשרים נערכו מחקרי הות'רון והם ניסו למצוא שיטן יעילות יותר

לניהול )לדוגמא ע"י שינויים באור בחדר במהלך יום עבודה( לא משנה איזו מניפולציה הם עשו התפוקה עלה.

כל שינוימסקנה:: העובדים הם כן בעלי רגשות ורצונות ואפשר לעודדם גם בדרכים לא כלכליות הנחת הייסוד

שיערך במפעל יגדיל את התפוקה

בין אסכולה זו לבין ההנחות של הניהול המדעי. המחלוקת  היטיב להציג את הניגוד מקגרגור : אסכולת יחסי האנוש

תהליךXהבסיסית נסבה על ההנחות שיש לנו בדבר טבעו של היצור האנושי. לפי תיאוריה אחת שכונתה תיאוריה

הניהול כרוך בהכוונת העובדים, הנעתם, בשליטה במעשיהם ובשינוי התנהגותם כדי להתאימה ליעדי הארגון. בלי

יהיו העובדים אדישים ואף עוינים לצורכי הארגון. תיאוריה זו יסודה בסדרת הנחות התערבות פעילה זו של ההנהלה

על טבע האדם/הוא עצל מטבעו ועובד מעט ככל האפשר/הוא חסר שאיפות/שונא אחריות ומעדיף להיות מונהג

:גורסת כי האדם אינוY תיאורית  ומובל מלהנהיג ולהוביל/הוא מרוכז בצרכיו וברצונותיו שלו ואדיש ליעדי הארגון.

אדיש מטבעו/אלא נעשה כך בגלל הארגון/בכל עובד נמצא את היכולת לשאת באחריות ואת הנכונות לכוון התנהגות

ביותר של ליצור את התנאים לפיתוח מאפיינים אלה/המשימה החשובה יעדים ארגוניים. על ההנהלה להשגת

ההנהלה היא ליצור תנאים ארגוניים ושיטות עבודה שיאפשרו לעובדים להגשים את מטרותיהם שלהם באמצעות

- לא מוסרי להתייחס לעובדפן מוסרי:שני פנים לאסכולת יחסי האנוש: . הכוונת מאמציהם להגשמת יעדי הארגון.

-פן תכליתיתוך התעלמות מצרכיו ורגשותיו הוא לא מכונה צריך להתייחס אליו מבחינה מוסרית כאל בן-אדם.

המשימה העיקרית מעשי, כמנהל מפעל כדאי לך להתחשב באדם וברצונותיו כי ככה תגביר את תרומתו למפעל.

הארגון והעובד   :של הארגון וצרכי בין המשימות נודעתבסיס מדעי לשלב וחברתיים פסיכולוגיים למשתנים :

השפעה רבה יותר על הפריון מאשר לתנאים פיזיולוגיים ומשכורות.)מגישת יחסי האנוש התפתחה גישת הניהול(

"ארגון" = אוסף שלפרטים וקב' עבודה שנמצאים תפיסת הארגון כמערכת חברתית .1 צ'סטר ברנרד תרומותיו של

הארגונים פועלים מכוח שיווי המשקל , תמריצים מהמפעל ותרומה מהעובד. הדגיש כל הזמן במו"מ ושיתוף פעולה.

תבע את המושג "ארגון לא פורמלי"= לצד המבנה הארגוני הפורמלי יש מבנה את חשיבות התמריצים החומריים.

.2 ארגוני לא פורמלי בפועל הסמנכ"ל עושה את התפקיד של המנכ"ל, הפקידות עושות את העבודה של המנהלים.

ברנרד אומר שלשאלה אם " סמכות" = הזכות לתת הוראות ולתבוע ציות לאותן הוראות .- הבהרת מושג הסמכות

תנאים מצטברים ללגיטימיות4יש לפקודה מסוימת סמכות תלויה בנכונות של מבצע הפקודה לציית לה. הוא נותן

של פקודה:א.הפקודה צריכה להיות מובנת ב.על הפקודה לעלות בקנה אחד עם מטרות הארגון ג.אסור לפקודה

להיות מנוגדת לאינטרסים האישיים של העובד ד.הפקודה ניתנת לביצוע

מאסלו היה פסיכולוג שטען שכדי שאדם יגיע להגשה עצמית הוא צריך לעבור ארבעה מאסלו- סולם הצרכים של

. של מזון , ביגוד , שתייה ומגורים- פיזיולוגיים .צרכים בסיסיים1 צרכים מצטברים מבסיס הפירמידה ועד לראשה:

ביטחון , קביעות, תנאים סוציאליים – חברתיים .צרכים של2 .שייכות – האדם פועל להשתייך לחברה ולזכות3

.מימוש עצמי- שאיפה5 .הערכה- הצורך בהערכה , כבוד ,חשיבות - הגשמה עצמית4 - חברתיים בחיבה והאהדה

ניתן לראות זאת בנתינת תמריצים לעובד קודם כל נותנים. למצות את הפוטנציאל הטמון באדם - הגשמה עצמית

לו תמריץ חומרי לאחר שהוא ממצא אותו נותנים לו את רגשי השייכות וכך הלאה.

חוקרים:, של המאה העשרים40 עד לשנות ה-19 סוף המאה ה-תקופה: האסכולה הקלאסית ועקרונות הניהול

: ניסוח עקרונותמטרה,: היעילות הכלכלית היא המטרה העליונה של כל ארגוןהנחת יסוד,פיול, ארליק, פולט ועוד

דוגמאות לכללים : מבנה ארגוני, חלוקה עבודה ותאוםמיקוד, ניהול אוניברסליים )ז"א תקפים בכל מקום ,זמן ומצב(

ב.מוטת השליטה- היכולת של המנהל לפקח על א.אחדות הפיקוד- אדם לא יכול לשרת שני מנהלים אוניברסלים:

ג.צמצום מרבי של מדרגי ההיררכיה. עובדים כפיפים(5,6עובדים היא מוגבלת )כ-

סיימון מותח ביקורת על גישת עקרונות הניהול ( 1957 מאמר עקרונות ניהול כפתגמים – הביקורת של סיימון )

לדוגמא: ולא מדע. טוען שהעקרונות הם פתגמים הוא אותה. עובדיםעקרון אחדות הפיקוד- ולמעשה מחסל

- סותר את עקרון צמצום מדרגיעקרון מוטת השליטה מקבלים הנחיות לא רק מהממונים עליהם אלא גם ממומחים.

ההיררכיה מצד אחד רוצים מטת שליטה טובה ומצד שני רוצים לצמצם את המדרגים בארגונים גדולים כך שיוצרו

אלפי מדרגי היררכיה. כמו כן עקרון מוטת השליטה אינו עולה בקנה אחד עם יכולתם של מנהלים לפקח על עשרות

מה שכן זה שהמנהל צריך לקחת את העקרונות וכן לנסות להפעילם ואף מאות עובדים בתחומי תעשיה שונים.

   . בדברים מסוימים כגון ארגון המפעל

.2 .בשני הסקטורים אנו עוסקים בארגון )ציבורי או עסקי(1 : הדומה השוואה בין הסקטור הציבורי לסקטור הפרטי

.מערכת מושגית משותפת- חלוקת עבודה, סמכות,3 בעיות ומטרות דומות- מאמץ מתואם להשגת מטרה משותפת

פרטי: פועל למטרת רווח אך - רווח מול רווחה(. 1   : השונה.בסיס תיאורטי ומחקרי משותף 4 שליטה, ציות ,יעילות.

ציבורי: ברוב המקרים פועל יכול לעשות גם דברים לאינטרס ציבורי )מניעת שימוש בגז פיאון שהורס את האוזון(,

פרטי: -. תוצאות מעורבות(2 למטרת רווחת הציבור אך לפעמים יש לו אינטרס פרטי )חברת החשמל, נמל אשדוד(

(.3 ציבורי: משרת צרכים ורצונות של כולם , כשעושים טוב לאחד פוגעים באחר.. עובד ומשרת קבוצות ספציפיות

ציבורי: ניתן פרטי: קל יותר להעריך תוצאות הכל נמדד בערכים מדידים ) כסף מס' מכירות, מלאי(הערכת תוצאות-

פרטי: פירמה שריווחה לא . שוק תחרותי-(4 בערכים מדידים רק בחלק מהמקרים ובחלק האחר יש קושי. למדידה

יש כאן הבדל משמעותי. ציבורי- יכול לשרוד גדול תהיה שווה בסוף השנה לאפס ובטווח הרחוק תהפוך לכשל שוק

בגלל שפירמה שרוצה לשרוד לא יכולה להתעלם מהצרכים והרצונות של הלקוחות ולא יכולה למגור בכל מחיר

" כשל שוק "- השוק התחרותי החופשי לא פועל טובין ללא שוק-(. 5 וכמות שהיא רוצה והציבורי הוא מונופוליסטי.

בתנאים אופטימלים בשוק, כשל שוק שמבדיל בין הסקטור הפרטי לציבורי נקרא מוצרים ציבוריים או טובין ללא

ב.מוצר סוגים של כשלי שוק:א.מוצר ציבורי- לא ניתן למנוע את הגישה אליו למי שלא שילם בעבורו3קיימים שוק.

פרטי- ניתן למנוע את הגישה אליו למי שלא שילם בעבורו, זוהי צריכה אישית ולא מייצרים טובין ללא שוק ולא

פרטי: לכאורה פועל ללא עקבות וללא תוצאות לא בכל מחיר-(. 6 ג.מוצאי אגרה. מספקים טובין ממאגר משותף

     .ציבורי: פועל תחת חקיקה , תקשי"ר ,תקינה בעיות ויעשה הכל למען מטרתו.

/קביעת אסטרטגיות לארגון/ תפקידי המנהל /   הדומה מנהלים בסקטור הפרטי: מנהלים בסקטור הציבורי מול

משך / אופק התכנון השונה: . ניהול קהלים חיצוניים /הכוונת העובדים ושליטה על תפקוד /  ניהול רכיבים פנימיים

השורה התחתונה / שכנוע והכוונה /הגינות ויעילות /חשיפה/ ניהול כ"א /מדידת הדגשים /השירות

הממשל יכול להחליט להתערב או לא להתערב תחום ההתערבות הלגיטימי של הממשל בחיי החברה והמשק  

עפ"י המערכת הזאתשיקולים כלכליים מערכות שיקולים אם להתערב או לא : 4בכל תחום שהוא רוצה . קיימות

הממשל יכול להתערב במשק על מנת להשיג יעדים מקו כלכליים כמו צמיחה, תעסוקה , מלחמה באבטלה ועל

מוצריםא. מנת להשיגם צריך להתערב במשק או בחיי החברה."פתרון כשלי שוק" – קיימים שני סוגים שונים:

ב.ציבוריים- יש מוצרים שצריכים כמו בטחון , תאורת רחוב שהסקטור הפרטי לא יספק אותם ולכן הוא נכשל.

תנאים מצטברים2מונופול טבעי- אם הממשל לא יתערב המונופול יספק פחות מוצרים במחיר גבוה יותר.יש

. שיהיה אפשר לפתור אותו2.שיתקיים כשל שוק,1שצריכים להתקיים כדי שיהיה לממשל לגיטימציה להתערב:

-עוסקים בכל הדברים שקשורים לטיב השרות, איכות מוצר, יעילות יצור, פיתוח.מי עדיף שיספקשיקולים ניהוליים

-מעשיים, צו השעה שיקולים פרגמטיםאת המוצר הסקטור הפרטי או הציבורי ? מי ייתן איכות וזמינות טובים יותר ?

-ביטחון המדינה, אינטרס ציבורי אחר שרלוונטי לאותה סוגייה.שיקולים לאומייםמה כדאי לעשות מבחינה מעשית.

. ליברליזם קלאסי- מדגיש ערכים של אחריות אישית , חופש הפרט כאשר1 גישות:3-קיימות שיקולים אידיאולוגיים

הערך העליון הוא החרות. הגישה הנ"ל מצמצמת ואומרת שרק בני מקרים ניתן לפגוע בחרות: שמירה על הסדר

מותר לפגוע בחרות, . סוציאליזם- מדגיש את ערך השוויון. על מנת להשיג את השוויון2הציבורי ובטחון לאומי.

. מדינת רווחה- בין שתי3בחופש הפרט. האחריות היא קולקטיבית, הפרט נמצא תחת השגחת החברה שדואגת לו.

הגישות והתפתחה מגישת הליברליזם הקלאסי. כדי שאנשים יוכלו לממש את עצמם הם צריכים להיות חופשיים

הגישה מדגישה ערכים של : א.   דבר שבשבילו צריכים זמן פנוי. על מנת ליצור זמן פנוי צריך ליצור לו רשת ביטחון.

שוויון מצד אחד וחרות מצד שני . ב.האחריות האישית משתלבת עם הקולקטיבית, האישית מתחילה בכל אחד

לעצמו עד לאיזושהי רשת ביטחון, החברה לא תיתן לפרט להתדרדר מתחת לנק' שהיא קבעה אך מעל רשת

.הביטחון כל אחד לעצמו

אתיקה עוסקת במעשה הראוי שחובה לעשותו. מילון אבן-שושן : מוסר, ? מהי אתיקה - אתיקה במינהל הציבורי

: מוסר1975קאמפל .תורת המידות , התורה המתארת את הטוב שיבחר לו האדם ואת הרע שעליו להתרחק ממנו

: מטרת האתיקה היא לעזור1989כשר היא מילה המציינת תופעות המוגדרות באופן נורמטיבי על ידי האתיקה.

לפרט לפתור דילמות מוסריות ובכך לשפר את התנהגותו בחברה.

מנסה לנסח כללים עקרוניים לפתרון דילמות מוסריות אך הבעיה היא - אתיקה של כללים. 1:שתי גישות עיקריות

דגש על תוצאות- יש לבחון מהו המעשהא.שלא ניתן לנסח כללים לכל מקרה ומקרה . קיימות קטגוריות משנה:

שראוי לעשותו לפי התוצאות של אותו מעשה . אחת התורות המוסריות הבולטות היא התועלתנות לפיה יש לעשות

דגש על ביצוע חובות- יש לבחון מהו המעשה הראוי לפי החובותב.את המעשה שיניב את מרב התועלת לחברה.

דגש על.ג. המוסריות שעל הפרט למלא מבלי לתת משקל לתוצאות המעשה. בין התורות הבולטות היא של קאנט.

המטרות- יש פילוסופים שאומרים שיש בעיה לשים דגש על התוצאות , מכיוון שיש חוסר ביכולת לנבא בוודאות את

.ה.דגש על גזירת הכללים מחוזה חברתי- התיאוריה הבולטת היא תיאורית הצדק של רולס.ד.השלכות המעשה.

אתיקה של מידות טובות. 2 . זכויות כבסיס אתי מנסה להבהיר לפרט מהי התנהגות רצויה בלא כללים, אלא -

בהשענות על ערכים רצויים. חסרונה של הגישה הזו מתבטא בקושי ליישמה, כיוון שהיא מתבססת על תכונות

אישיות ועל הפנמת ערכים.

:"1987זמיר לעיתים האתיקה אינה מספיקה כדי להוביל את הפרטים להתנהגות רצויה ודרוש חוק. - אתיקה וחוק  

האתיקה היא הבסיס של החוק. לא זאת בלבד שהחוק איננו מסוגל להסדיר את כל אורחות החיים, והוא משאיר

  "תחום רחב מאוד להסדר על ידי האתיקה, אלא שהחוק עצמו, בתחום שהוא חל, אף הוא אין לו קיום ללא האתיקה

: מסביר כי הדינמיקה הסוציאלית של התפתחות חוק ראשיתה בהתנהגות המוגדרת כ "פגם אסתטי" 1980 ברק

הנתון לשיקול דעתו של הפרט. כאשר חוסנה המוסרי של החברה מתחזק לאור התופעות השליליות, מתקינה

 החברה כללי אתיקה. לבסוף ,באם התופעה הכתה שורשים והניבה תוצאות שליליות, יעגון האיסור בחוק פלילי

"מתן מעמד משפטי לכללי אתיקה )בחוק, בתקנות או בחוזה( אינו מוציא אותם מתחום האתיקה, אלא : 1991 ורנר

יוצר כללים בעלי אופי מיוחד, מעין יצור כלאיים בין כלל אתיקה טהור ובין כלל משפטי רגיל".

" אתיקה מקצועית שואפת לקבוע כללים אוניברסליים של : 1980 ורנר   אחת מתחומי האתיקה :אתיקה מקצועית

: זוהי מערכת של כללי התנהגות המסדירה WACHS 1985      התנהגות נכונה וראויה של העוסקים במקצוע מסיים "

האם יש צורך באתיקה מקצועית את הציפיות בין אנשי המקצוע לבין עצמם מחד, ובינם לבין מקבלי השרות מאידך.

: טוען כי בעבר נדחקה סוגיית המוסר לשוליים . לכוחות האינטלקטואליים1991ורנר לאנשי המינהל הציבורי?

המרכזיים בחשיבה הפוליטית והמנהלית בת זמננו הייתה תרומה שלילית לדיון בסוגיית המוסר. גישות שהפכו נכס

ודירדרו את המוסר צאן ברזל תרמו במתכוון ולא שבמתכוון לזלזול בחשיבות המוסר שביסוד המעשה הניהולי

. עקרון ההפרדה הדיכוטומית של וילסון העטה תרדמת על הדיון1 מסביר כי : ורנר  בניהול למצב של פשיטת רגל.

.הגישה המדעית בניהול- העלתה לכלל ערך עליון קריטריונים של יעילות ורציונליות2בסוגיית המוסר בממשל.

.המודל הביוקרטי של ובר הניב ניטרליות מוסרית והשארת3ארגונית וגררה נטישה של סטנדרטים הומוניסטיים.

.מגישת4המצפון והשארת האחריות למצפון האישי של המנהלים שנדרשו לראות עצמם לא יותר מאנשי ביצוע.

ואורגניים ביולוגיים וממודלים וכן המערכות המוסר ולכללי למצפון לנאמנות קודמת לארגון שנאמנות הסיקו

.הגישה הרויזיוניסטית במדע המדינה טענה שדרגה מסוימת של5שעקרון שיאור המערכת הוא יעד בעל ערך עליון.

. גישת ניתוח המדיניות החדירה את6שחיתות הכרחית ואף רצויה כדי לזרז את תהליך ההתפתחות הפוליטית.

המדיניות, קביעת של הסופית התכלית היא עלות-תועלת( בחישובי המגולמת ( טכנית שרציונאליות הרעיון

. גישת הבחירה הציבורית נתנה לגיטימציה מלאה למימוש7ושלמענה ניתן להקריב ערכים הומניים ודמוקרטיים.

אינטרסים אישיים על חשבון האינטרסים הציבוריים, כיסוד בלתי נמנע של התהליך הדמוקרטי.

ופרשת ווטרגייט עד עתה חשבו20 של המאה ה-70נוצרה בעקבות פרשיות השחיתות בשנות ה- אתיקה ציבורית-

ואז החלו לצוץ גם פרשיות שחיתות של אנשי ציבור וערכים חיוביים שהמנהיגים הלאומיים הם בעלי עקרונות

ייחודית לעובדי הציבור מהשורה הראשונה בפוליטיקה הישראלית. המסקנה לפיכך הייתה שיש צורך ב אתיקה

זמיר הנבחרים והממונים שאמורה להשיב על הדילמות המיוחדות שמתעוררות בקשר למילוי התפקיד הציבורי.

: "האתיקה הציבורית משקפת את ערכי המוסר המקובלים בציבור לעניין ההתנהגות הראויה של נבחרי1987

לכאורה היה די בהחלת האתיקה        הציבור וממוניו, מעין קונצנזוס מוסרי או מוסר מקובל שעיקרו היושר וההגינות".

מסביר כי אמנם שתיהן מבוססות על ( 1987 זמיר )הפרטית על עובדי הציבור כדי לסייע בידי עובדי הציבור אך

המוסר המקובל, אך האתיקה הציבורית מיישמת את ערכי המוסר למצבים המיוחדים בשירות הציבורי , לפיכך

התשובות הניתנות על ידה עשויות להיות שונות מאלו הניתנות על ידי האתיקה הפרטית. לדוגמא האתיקה הפרטית

מחייבת לקיים הבטחות. באתיקה הציבורית עשוי להיווצר מצב שאי קיום הבטחה יהיה לא רק אתי אלא גם לא

חוקי, ומצד שני מצב בו אי קיום הבטחה לא יחשב כלא אתי. כמו כן יש נושאים הייחודיים לשירות הציבורי, להם אין

ניצול התפקיד הציבורי כדי לשרת צרכים אישיים – שחיתות.1: סוגים   לשני מקבילות בחיים הפרטיים. אלו נחלקים

שימוש בלתי ראוי בתפקיד הציבורי כדי לשרת צורך ציבורי, לעיתים צורך של הציבור כולו. ההגדרה של. 2אישית

אתיקה ציבורית עושה שימוש במושג מוסר מקובל, אולם מהו מוסר מקובל קשה לקבוע. בדומה למבחן "האדם

ניתן להפעיל את מבחן " המוסר המקובל" . התשובה תהיה ברורה למדי במקרים הסביר" במערכת המשפטית

: "במקרים כאלה ניתן לומר כי עובד הציבור אינו מפעיל סמכותו(1987זמיר )בהם קיימם חשש לשחיתות אישית.

בתום-לב, שכן חזקה עליו שגם הוא יודע כי הסמכות הוענקה לו בכדי לשרת את צרכי הציבור, וניצול הסמכות

לצרכים אישיים יש בה משום הפרה של חובת הנאמנות כלפי הציבור". זמיר טוען כי קיימים מקרים בהם התשובה

בנושאים לשקר לשר מותר האם לדוגמא: . במחלוקת שנויה ואף אפור" "בתחום נמצאת ז"א ברורה אינה

מסוימים ? יש הסוברים כי האתיקה הציבורית מרשה לשר לשקר לכנסת בקשר לתכנית של פיחות מטבע או בקשר

לתכנית צבאית שהאינטרס הלאומי מחייב לשמור אותה בסוד. אך האם מותר לשר לשקר בכל מקרה בו יהיה בכך

– לפי דבריו – כדי לשרת את האינטרס הציבורי ? האם מותר לשר לשקר בכלל? התחום האפור מצוי בין התחום

השחור – בו איסורים חמורים במיוחד מבחינה מוסרית, כגון קבלת שוחד, שמטעם זה החוק קובע אותם כאיסורים

פליליים, לבין התחום הלבן הכולל התנהגות שאין בה פגם לא מבחינה מוסרית ולא מבחינה משפטית. מאחר

 וגבולות התחום האפור מטושטשים גם עובדי ציבור הגונים המעוניינים ללכת בדרך הישר , עשויים למעוד ולהגיע

לתוך התחום האפור. יתרה מכך , לפעמים תוצאות של מעשים חוקיים אך לא אתיים עלולות להיות הרות אסון

לגרות הרבה מעבר לתוצאות של מעשים לא חוקיים. כך למשל יכול להיות מעשה שנעה בשם האינטרס הציבורי

נזקים לציבור יותר מאשר מעשה של שחיתות אישית. לכן חשוב להגדיר באופן ברור ככל הניתן את גבולות התחום

האפור. סוגיה אחרונה בקשר להגדרה של אתיקה ציבורית עוסקת בשאלה האם המוסר המקובל הוא המוסר הרצוי.

מקובלות חברתיות עשויות להיות רחוקות מן הרצוי , דוגמת סדום ועמורה. התקנת כללים הרחוקים מהמקובל

עשויה להשיג את מטרותיה , שכן כשקיים קונפליקט בין כללי האתיקה לבין ערכים אישיים מנתחים בדר"כ הערכים

( : "קובץ של כללי התנהגות אין בכוחו1987 למרות זאת יש לקבוע כללי אתיקה נורמטיביים: )זמיר     הפנימיים.

לעשות אנשים לישרים או לשמש תחליף לחוש המוסרי של האדם. בסופו של דבר ,אדם יהיה מודרך רק על פי

השכל הישר והרגישות המוסרית שלו. המבחן הוא , אם אותו אדם סבור שהתנהגותו תוכל לעמוד בביקורת הציבור.

עם זאת קובץ של כללי התנהגות דרוש כדי לתת למשרת הציבור תיאור של הסטנדרטים להם מצפים ממנו והדרכה

   במצבים שאינם מוכרים לו" .

הסקטור השלישי הוא הסקטור ההתנדבותי ) בתי כנסת,   1.3 מאמר   המגזר השלישי בישראל/ פרופ' גדרון

לובי, מלכ"רים, ארגונים תורמים( , אגודות,בתי ספר, ושני תפקידיומתנ"סים עמותות א.: הסקטור השלישי

שירותים- ה-הספקת בשנות להתפתח מודרנית שהחלה רווחה ה-50הבסיס של מדינת של המאה מניח20

לפני מדינת הרווחה הפרט סיפק- הסקטור השלישי ומדינת רווחה.1שהמדינה מקבלת אחריות גבוהה על האזרחים.

3את צרכיו ועזרו לו ארגונים וולנטרים. הצמיחה של מדינת הרווחה התרחשה במקביל להתרחבות הסקטור ה-

קניית או מימון ע"י וולנטרים ארגונים באמצעות לתושבים השירותים את לספק העדיפה שהמדינה מהסיבה

חלוקת עבודה בין הממשל לסקטור השלישי- קיימים שלושה מצבים בהם הסקטור השלישי מספק. 2 .שירותים

היתרונות של השירותים הניתנים  .3   מוצר תחליפי/מוצר לא קיים בכלל/ מוצר משלים   :  תחליף לסקטור הציבורי

ייעוד  נוטה לתפור צרכים לפי3 הממשל נוטה לתת פתרונות אחדים לתושבים והסקטור ה- א. -3ע"י הסקטור ה-

יעיל יותר מהציבור בגלל שיש3הקבוצות. ב. האזרחים יכולים להשתתף בעיצוב מוצרים ושירותים ג. הסקטור ה-

: ..4שם עבודת מתנדבים הבעיות של הסקטור השלישי )תרומות(  א. תלות במשאבים חיצוניים ב. בעיות  

ה-5  ניהוליות שנות של הסקטור השלישי החל מאמצע הצמיחה ה-70. ימין70- משנות קריאה מאנשים יש

יש אידיאולוגי ושמאלי אידיאולוגי לצמצם את התערבות הממשלה במשק. צריך להתאים את הדרישות למשק

כלל הפעילויות החברתיות   -.חברה אזרחית1   ב. פיתוחה של חברה אזרחית-  שינויים במשפחה ופערים חברתיים

חברה. 2  הנעשות שלא בכפוף להוראות ישירות של המדינה ומחוץ למסגרות המשפחתיות או הפרימורדיליות

. חברה אזרחית מול3  פוליטית - חברה שמאופיינת במדינה חדרנית ופטרנית שהחברה בה מלוכדת וצייתנית

לאזרחים יש יותר יוזמה ופחות אמבחינה נורמטיבית עדיפה האזרחית על הפוליטית מהסיבות הבאות : . פוליטית

החברה האזרחית מקיימת ד  לגיטימציה לשונות ג  יש מרחב מחיה ,אפשר לפתח נטיות וכישורים ב  תלות וכפיפות

: א. התרומה של הארגונים הוולנטרים לפיתוח החברה האזרחית  . 4  ריסונים על העוצמה של המדינה משמרים

מהווים אפיק מרכזי לשיתוף הציבור בחיי החברהב  ומקדמים ערכים בחברה ג   ד  קידום הפלורליזם עיצוב

א. הביקורת על פעילות המגזר השלישי בחב' האזרחית: . 5    הפעילות מהווה בקרה על פעילות הסקטור הציבורי

ידי המגזר השלישי כלפי הממשלה תורמים ואף מנוגדים שמיוצגים על , השונים ודרישות הרבים האינטרסים

הניכור להגברת בדמוקרטיה, המדינה. למשבר של השליטה היכולת ולהחלשת באוכ' ב. ה- המגזר 3ארגוני

על המדיניות הציבורית ביכולות לעלות נושאים על סדר היום הציבורי ואינם מצליחים לקחת חלק פעיל משפיעים

מייצג קבוצות שונות והדבר ורם לפילוג חברתי ופוגע בסולידריות3לכידות חברתית המגזר ה- ג. בעיצוב המדיניות.

ויוצר תשתיות רחבות ובהסכמיות החברתית הדרושה לקיומן של חברות כנגד נטען שהוא מפתח "הון חברתי"

בין מימון ממשלתי לפיתוחה של חברה אזרחית . 6  להסכמה לאומית הקשר התלות הכספית הגוברת על -  

ייחודיים וכמקדמי יכולת פעולתם כמייצגי אינטרסים הממשלות מעיבה על מידת העצמאות שלהם ומקשה על

שינויים חברתיים.- התלות הגוברת בממשלות הובילה לכרסום מסוים בפעילות הפוליטית חברתית של הארגונים

יציאה כנגד הממשלות או ביקורות על מדיניותה. זו שיש בה משום מיוןבמסגרת החברה האזרחית ובמיוחד

- רובו של הספקת שירותים . 1  סוג השרות של מלכ"ר )מוסדות שלא לקבלת רווח(הארגונים בסקטור השלישי-

.ארבעת התחומים המובילים מבחינת מספר הארגונים שפעלו בהם הם: דת, חינוך ומחקר,40%המגזר השלישי כ-

רווחה ותרבות ונופשה. כוללת את כל סוגי השירותים במגוון תחומים רחב שהארגון מספק כאשר אין כללים ברורים

לגבי תחומי הספקת השירותים ואופן הספקתם:שירותי ישירים ) מעון יום לילדים( או שירותי כמו טיפול רפואי,

שירותים בתשלום או ללא תשלום, ספקי השרות יכולים להיות מתנדבים, לקוחות , שכירים, השירותים יכולים להיות

, יכולים להיות בפיקוח מסופקים ברמה ארצית או מקומית, בסניף ,בבית הלקוח, במימון ממשלתי או תרומות

ממשלתי או לא, יכולים להיות מסופקים בלעדית על ידי הארגון או על ידי ארגונים שונים כמו כן הם יכולים להיות

מארגוני המגזר. בין37%- כ- הסינגור . 2  מסופקים על ידי ארגון ממוסד או התארגנות שורשית שאינה ממוסדת.

תחומי הפעילות שבהם הם פועלים : ארגוני חוק, שינוי חברתי ופוליטיקה. מוסדות שבאים לנסות ולהשפיע על

שיטות הפעולה יכולות החלטות ממשלה. באמצעים כגון שביתות , השפעה על דעת קהל, באמצעות התקשורות.

להיות באמצעות הבכה או עימות או שיטות שמדגישות את המשותף והמוסכם בין דרישות הארגון והממשל.יש כאן

על ומכוונת להשפעה סניגור נכללות תחת הכותרת ואסטרטגיות שכולן דרכי פעולה מכלול עצום של שיטות,

מארגוני המגזר. באה לביטוי בעיקר בפעילות של קרנות, כשקרן מממנת ארגון16%- כ- המימון .3מדיניות ציבורית.

או ארגונים היא גורמת לאותם ארגונים לפעול בכיוונים הרצויים לה. פעילותה היא עקיפה. מנהלי הארגונים אינם

. 4  צריכים לעסוק בחיפוש אחר משאבים . נועדו להנצחת אהוב, ליחידים ולקבוצות, מלגות למשוררים ואמנים.

, 9% , תמיכה בסקטור השלישי 91%תקציב במדינה גודלו של המגזר בישראל     מארגוני המגזר.30%- כ- אחרים

מיליון ₪.250 מיליארד ₪ מתוך התקציב של המדינה שהיה 25 כ- 1998 מסך המועסקים במשק.ב- 10%מהווים כ-

      מענקים מקרן עזבונות,תמיכות , תשלום עבר שירותים   ,על פי חוקכיצד הממשל תומך בסקטור השלישי?

" אחריות מןסרית של נושאי משרות ציבוריות בעיית הידיים המרובות / מאת דניס פ' תומפסון   1.5 מאמר

במאמרו של תומפסון הוא מלין על כך כי העובדה שנושאי משרות רבים ושונים תורמים למדיניות המקשה על

הטלת אחריות מוסרית. שתי תפיסות אחריות מסלפות את מושג האחריות: אחריות מדרגית )היררכית(- אחריות

קולקטיבית הגישה העדיפה להטלת אחריות היא קריטריונים סיבתיים ורצוניים. על פי תומפסון אחריות מדרגית

אינה מלווה בכל עוצמה מוסרית כמעט ולכן הפכה לריטואל פוליטי שאין לו השפעה שלילית על המנהיג אחא

להיפך, זה מחזק את מעמדו הפוליטי, את הכרת התודה של כפיפיו. משתיק את הויכוח הציבורי וחוסם כל חקירה

נוספת . באחריות קולקטיבית לא ניתן לזהות את תרומותיהם האינדיבידואליות של הפרטים ולהפריד את תרומתו

יחיד. אדם מוסרית-של במדינההטלת אחריות ולמדיניות להחלטות תורמים רבים שנושאי משרות העובדה

מודרנית מקשה מאוד להטיל אחריות מוסרית. אחריות מדרגית ואחריות קולקטיבית מסלפות את מושג האחריות.

החיים הציבוריים לעיתים מחייבים נושאי משרות לפעול בדרכים אשר בחיים הפרטיים יחשבוידיים מלוכלכות-

לא ניתן להאשים מוסרית שום אדם - בעיית הידיים הרבותכעוולה. ) למשל הרג, לקיחת אחריות על חיי אנשים(.

שאת ושונים רבים אנשים של פעולותיהם תוצר הן רבות פוליטיות שתוצאות פוליטיות משום בתוצאות יחיד

תרומותיהם האינדיבידואליות לא ניתן אולי לזהות כלל ובודאי שאי אפשר לבודדן ולהפריד בינן לבין תרומותיהם של

אחרים. אחריות אישית על פי תיאוריות של מוסר- אחראים לתוצאות הם אלה הגורמים אותם ואינם פועלים מתוך

אי ידיעה או בכפייה. בעיית הידיים הרבות משתקפת במודל המדרגי ובמודל הקולקטיבי . אחריות מדרגית לפי

גורס כי ישנהובר-המודל המדרגי, האחריות לתוצאות פוליטיות נופלת על האדם הניצב בפסגת שרשרת הסמכות.

הפוליטי. רוב העובדים בשירות הציבורי ברוב הפרדה דיכוטומית בין מינהל לפוליטיקה והאחריות היא של הדרג

הזמן מעבר לתחום האחריות המוסרית היות והם מצייתים לפקודות הממונים. היות ואין בפועל הפרדה דיכוטומית

קיימת גם בעיית האחריות. העומד בראש לוקח על עצמו את מלוא האחריות גם אם לא היה בסוד העניינים .

ולכן מנהיגים פוליטיים מוכנים להצהיר על אחריותם אחריות מדרגית אינה מלווה בכל עוצמה מוסרית כמעט,

להחלטה או מדיניות כושלת. )ראה ביבי או ברק(. נטילת אחריות הופכת למעין ריטואל פוליטי שאין לא כל השפעה

- לא ניתן לבודדאחריות קולקטיביתשלילית על המנהיג, אלא להיפך. לקיחת אחריות מונעת בדיקה ודיון ציבורי.

ולהפריד בין תרומותיהם של אנשים למדיניות מסוימת . קיימת שאלה אם ניתן להאשים חבר ספציפי. על פי פינברג

יש להאשים גוף קולקטיבי כגון דוגמת שוד הרכבות. האשמה במבנה הקבוצה " שורה שלמה של יחידים שהתמזגו

הגירסאות של המודל הקולקטיבי מסלפות את רעיון2והפכו לאורגניזם עצום מימדים, חסר רגישות ובלתי נגיש" .

- מעשיו או מחשליו של נושא המשרה הם סיבה לתוצאה זו. מעשים או מחדלים אלה לאאחריות אישית  האחריות.

נעשו מתוך אי ידיעה או בכפייה. קריטריון ראשון- אחריות סיבתית, קשה להפעיל את קריטריון הסיבה, האדם הוא

הסיבה. אחריות מוסרית- קריטריון שני- אחריות מבחירה- חוסר יכולת לפעול אחרת. תירוצים סיבתיים- לולא עשיתי

כן , מישהו אחר היה עושה זאת.שייכות סיבתית- מישהו אחר היה עושה טעות אחרת תירוץ מסיבה חלופית –

מישהו אחר היה עושה עוול גדול אף יותר. תירוצי אין סיבה- זה לא מתפקידי. האם יועץ ממליץ נושא באחריות?

אפילו רוצח יש להגיד את האמת.כללים ונוהגים עלולים להפחית מהאחריות. ביוקרטים ברמת הרחוב –קאנט-

עובדים סוציאליים ושוטרים כפופים לנהלים, האם הם נושאי אחריות? לסיכום- יש לחתור לאחריות אישית.

-הקשר בין מינהל ופוליטקה 2 יח'

מישור אמפירי )תיאורי, מצוי(- מהי מערכת. מישור נורמטיבי- מה מערכת היחסים הרצויה בין המינהל והפוליטיקה

היחסים המצויה בין המינהל לפוליטיקה

חלוקת העבודה בין הדרג הפוליטי לבין הדרג המנהלי איך צריכה להיות חלוקה העבודה -  הדילמה העיקרית

ביניהם. מצד אחד רוצים פקידות, דרג מקצועי שיודע את התפקיד וישרת את כלל האוכלוסייה מצד שני רוצים

.ניתן לפתור דילמה זו על ידי א להוציא את רצון הרוב כפי שהוא מתבטא בדמוקרטיה בצורה הטובה ביותר לפועל.

וברורה. מוסדית להיות צריכה ההפרדה הסבר: והמינהל- הפוליטיקה תחומי בין דיכוטומית .עלבהפרדה

 .גהפוליטיקאים לעסוק בקביעת מדיניות ועל המינהל ליישם את המדיניות- הסבר : בלי להתערב אחד בשני.

ההצדקה הרעיונית – רעיון הפרדת הרשויות של מונטסקייה. הסבר: מאה שנים קודם בין הרשות המחוקקת ,שופטת

צריך להפריד בין מוקדי הכוח: שופטים , מחוקקים ומבצעים. מערכת של והמבצעת כדי ליצור דמוקרטיה יציבה

.איזונים ובלמים. באים ומפרידים גם השרות הציבורי

הוגה :  –19 החלה להתפתח בארה"ב בסוף המאה ה-  שחור/לבן( רקע- , גישת ההבחנה הדיכוטומית )כן/לא  

. ההבחנה נתקבלה הן כתיאור נאמן של המציאות והן כמורמה של הפרדה בין שני סוגי מטלות1: הגדרות    וילסון

." הפוליטיקה היא חלק הכרחי ובלתי נמנע של השלטון. אולם עליה להיות מוגבלת לתחום2  שיש לשאוף להגשימה

וביטויו בפומבי. כנגד זה המינהל הוא ההגשמה של רצון הקהילה, כפי היאה לה: קביעת רצון הקהילה, גיבושו

שנקבע והובהר באמצעות התהליך הפוליטי. הנחות אלה עומדות ביסוד המינהל הציבורי החדש- והמסקנה הנובעת

מהן היא שעל הפוליטיקה להישאר צמודה לתחום קביעת המדיניות ולהשאיר למינהל ליישם את הליכיו הטכניים

– היחס בין מינהל לפוליטיקה כמקביל ליחס בין פעולת החשיבה לפעולת(1900גנדאו ). "3בלי מעורבות פוליטית.

– "(1887וילסון ). 4העשייה הפיסית – הפוליטיקאים הם המוח והמינהל הציבורי מבצע , לא מתערבים אחד בשני .

קיימת הפרדה ברורה בין עקרונות פוליטיים והחלטות ממשלה לבין המערכת המנהלית "- מהו המינהל הציבורי

ניסיון. 1ווילסון: מטרות:  המיטבי? ללכת למדינה אחרת ולחקות את אופן הפעולה מבלי לחקות את שיטת המשטר.

כתחוםלהגן על המינהל הציבורי מפני התערבות פוליטית משחיתה. . 2 להגדיר את תחום המינהל כתחום מדעי

אפשר לקבוע מראש ובאופן חד משמעי אם שאלה מסוימת משתייכת . 1 : הנחות: חלקן סמויות וחלקן גלויותמחקר::

לתחום הפוליטי או לתחום המקצועי. – שאלה הופכת לפוליטית אם הופכים אותה לכזאת . ניתן למיין את השאלות

ערכים זה עיסוק של פוליטיקאים הניהול הוא מדע העוסק בעובדות ולא בערכים- . 2 לפוליטיקאים ואנשי מקצוע.

היה ניסיון לחקור את הניהול כתחום מדעי על ידי: קיימים עקרונות ניהול אוניברסליים.. 3ועובדות של מינהלנים.

( – "המינהל הטוב ביותר הוא מדע אמיתי, המבוסס על חוקים, על כללים ועל עקרונות המוגדרים1911טיילור )

(- אנו מחויבים לגלות את העקרונות ואת החוקים המושלים בבני האדם באותן שיטות שבהן1937בברור".גוליק )

( – "הדיכטומיה של יעדים ואמצעים משמשת בסיס והצדקה1946גילינו את החוקים שמושלים באטומים.ג'ון ויג )

הדיוטות, :הדרג הפוליטי- מבחרים לתפקידחלוקת תפקידיםלחקר המינהל הציבורי כהיבט נבדל של הממשל."

עומדים לבחירה מחדש,)אדם פשוט( , מקצוענים )עפ"י כישורים(,ממונים לתפקיד )ע"י אנשים( הדרג המינהלי-.

מקביעות כללים/עקרונות.  נהנים מדיניות, קביעת ערכים, )מה(, מטרות פוליטיקה- עובדות,   מינהל-

   אמצעים)איך(, ביצוע/יישום מדיניות ,פרטים

. העיסוק במקרים פרטיים גורם לפוליטיקאים לתת את הדעת א הערעור הנורמטיבי על ההבחנה הדיכוטומית-

לאנשי המינהל תרומה נכבדה בבחינת המטרות , לאורב.לשאלות כלליות- הסבר: הפוליטיקאי יהיה מנותק מהעם.

ידיעתם את סיכויי מימושה והעלות הכרוכה בכך.הסבר: לא רק שהפוליטיקאים לא יתערבו במקרים פרטיים אלא

גם שאנשי המינהל לא יתערבו בעבודת הפוליטיקאים . רצוי שהדבר לא יקרה כי אנשי המקצוע יודעים יותר טוב מה

( . הפוליטיקאים לוקחים החלטות בדברים שהם לא מבינים6העלות האפקטיבית וכ"ו של התכנית ) קשור ליחידה

הסבר : נמצא בשטח שאיש מקצוע א' אומר משהו ואיש מקצוע ב' . הדרג הפוליטי כשופט בין היגדים עובדתיים.ג

ד. צריך לשבור את הראש . הפוליטיקאי צריך להתערב למרות שהוא לא איש מקצוע  אומר את ההפך למי להאמין?

הסבר: האם אדם יכול להיות ניטרלי פוליטית? כן אם המינהל הציבורי יהיה גוף ניטרלי מיתוס הניטרליות הפוליטית

. לא כלהשלא חבר מפלגה או פעיל פוליטי וכך הוא ישרת תמיד את הציבור הרחב אך בפועל זה לעולם לא יקרה

הסבר: הפוליטיקאים אומרים תשיגי ביטחון , לצבא אסור לפעול ככל העולה על האמצעים מקדשים את המטרה

רוחו. על מנת שלא יוצרו מצבים שהמינהל הציבורי ישתמש באמצעים לא טובים הפוליטיקאים חייבים להתערב

שיקול דעת= פעולה לא טכנית הסבר: כשקובעים מדיניות ברמת המקרו ) מה שפוליטיקאי אמר לעשות (ו.ולאזן.

לא יורדים לפרטים והפקיד שאמור לבצע את המדיניות צריך להפעיל שיקול דעת ובאותו רגע הוא הופך למפעיל

 .מדיניות

. החלטות מדיניות, מואצלות א לא רצוי תהיה הבחנה דיכוטומית - על ההבחנה הדיכוטומית   הערעור האמפירי

הסבר: שר לא יודע את תחום העיסוק ונעזר בבחירי המשרד שלו. מדיניות שלא מפורשת דרך קבע למינהל הציבורי

החלטות מינהליות הופכות לעניינו של הדרגב. אז מאצילים סמכות על אנשי השטח , יותר לעשות שיקול.100%ב-

הסבר: החלטות קטנות שהפכו מסיבות שונות להחלטה פוליטית ג. הפוליטיקאי שוקל את האמצעים בד הפוליטי

. המינהל הציבורי קובע מדיניות ולא רק מבצע אותה. ד קבלת החלטות(2בבד עם קביעת המדיניות. )שייך ליח'

. הדרג המינהלי קובע לעיתים קרובות נהליו. הפוליטיקאים מתבקשים להכריע בנושאים פרטיים . ה (6) שייך ליח'

פעולה כלליים.

אחת מהאפשרויות להתערב בעבודת במינהל הציבורי היא ע"י מינוי של הפקידים לתפקידה   מינויים פוליטיים

שיטת השלל הנשיא יכול לפטר את הממשל הפדרלי ולמנות חדשים.19עפ"י הדגם של המאה ה-

אותה דילמה האם זה בסדר? רצוי? המישור הנורמטיבי שפוליטיקה ימנה את המינהל הציבורי או שלא? ומצד שני

מה קורה בפועל. המינהל הציבורי לא עושה בהכרח את דברו של המימשל.

יתרונות מינויים פוליטיים-  מה קורה כשנותנים זכות למנות פוליטיקאים אך ממנים אדם שלא מתאים לתפקיד?

,חיזוק הדמוקרטיה, תגמול תומכי המפלגה,אנשים מזוהים עם המדיניות, מהירות עשייה, חיזוק שליטת הממשל

לכל אדם רענון הזדמנות ואמון הדדי ,יעילות, חדשנות, ייצוגיות, ,מחויבות, שיתוף . חסרונות מינוייםשוויוניות,

,זלזול, שחיתות, חוסר יציבות,עקב חסרי כישורים והשכלה, תפקידים מיותרים, קידום לא מוצדק, אפליהפוליטיים-

ניסיון גדולה מידי לשר, שיקולי טווח קצר, התחלופה, חסרי הגדלת עלויות, פגיעה באיכות המינה"צ, מחויבות

  מניעה ממוכשרים יותר, הפרישה

ניתנת עדיפות עליונה לדרג : יש הפרדת רשויות , :דמוקרטיה, משטר נישואתרי שיטת המשטר   -הדגם האמריקאי

כל אדם יכולSPOIL SYSTEM :שיטת השלל    : בין פוליטיקה למינהל הציבורי אין הפרדה דיכוטמית הפוליטי

חיזוק השליטה של הממשל במינהל: -להתמנות לכל תפקיד, נקשרת לשחיויות וזלזול בכספי ציבור. מטרות השיטה

"מאפיינים :  הציבורי )אנשי שלומי מוקירים לי תודה(,תגמול תומכים של המפלגה על פעילויותיהם למען המפלגה

– זכותו של כל אדםדגם פתוח"עקרון הנאמנות" – המפלגה הזוכה בבחירות מזכה את פעיליה במשרות ציבוריות "

: אין, כל אימת שמתחלף הנשיא ישקביעות משרה ציבורית.  גם אם אינו חלק משירות המדינה להתמודד על כל

: קשרים ונאמנות חוק השרות הציבורי הוחל על הדרגות פיגיוס וקידום עובדים עלחילופים גורפים בסגל המינהלי.

ע"י אנדרו ג'קסון הנשיאהצדקה רעיונית לשיטה:( ויתר המשרות היו של מנצחי הבחירות.10%הנמוכות בלבד )כ-

השביעי של ארה"ב.-ההנחה שאין כל יתרון במקצועיות ובצבירת ניסיון מינהלי משום שמטלות הסקטור הציבורי הן

גורפים בסגל המינהלי כל אימת יכול למלאן בלי הכנה מוקדמת. לכן חילופים פשוטות עד כדי כך שכל אדם

שמתחלף הנשיא לא נתפסו כמזיקים אלא כנחוצים.- שרות המדינה המזוהה פוליטית וערכית עם הנבחרים ויתרה

מכך שיש לו מחויבות לנבחרים יבצע את המדיניות ביתר נכונות. כך יינתן ביטוי טוב יותר לרצון הרוב כפי שהוא

הסקטור הציבורי הלך ותפח עם השנים. "שלטון של זרים"-התפתחות הדגם האמריקאי-י:מבוטא ע"י נבחרי הציבור.

– חוק פנדלטון1883צמצום הדרגתי של השלל למרות המשרות הבכירות ביותר.- שנת "חוק השרות הציבורי", 

לגבי המשרות והעניק להם קביעות. החוק הוחל רק לפי קריטריונים של מקצועיות בחירת העובדים הממונים

- שנת50%- עמד חלקן של המשרות האלו על 1920 מסך המשרות בשרות הציבורי.- שנת 10%הנמוכות שהיו כ-

על מנת לבסס את שליטתו במפלגתו הביוקרטית. רוזוולט מסתמך על85%- רוזוולט מעלה את חלקן ל- 1940

למשרות קבועות ונטולות "פוליטיקה".- מינויים פוליטיים- ההבחנה הדיכוטומית בהופכו את המשרות ממשרות שלל

מ- נופלים הרשמיים הפוליטיים המינויים האחרונים הזוכות את1%בעשורים המפלגות עוקפות בפועל אולם

- ע"י קרטר " שיטת הכושר"70סוף שנות ה-התקנות בכל מיני דרכים ומיישמות באופן נרחב יותר את שיטת השלל.-

וייצוגיות.-9"עקרון הכושר": שימת דגש על מקצועיות של המינויים הפוליטיים, עקרונות השיטה מייצגים כושר

"עקרון הייצוגיות" : על סגל שירות המדינה לייצג נאמנה את הרכב האוכ' אותה הוא משרת )מדינת הגירה שיוויון

–1990זכויות(. למרות השינוי הדגש הוא על עקרונות הנאמנות והדגם הפתוח ועל כן עליונות הדרג הפוליטי. -שנת

דו"ח ועדת וולקר המליץ לצמצם את מס' המינויים הפוליטיים בעיקר בדרגות הפחות בכירות. מאפיינים כיום: בדרג

, גיוס וקידום על סמך נאמנות פוליטית מותנה הביניים והזוטר אין מינויים פוליטיים .בדרג הבכיר- דגם פתוח

כל השנים. לאורך ,אין קביעות. הדגם האמריקאני תומן בחובו את המינויים הפוליטיים וייצוגיות  במקצועיות

נאמנות: יתרון חיזוק המפלגות, קל להגשים מצע, יתר דמוקרטיה, שליטה קלה על המינהל. חסרון:גררא. : מאפיינים

דגם פתוח: יתרון שוויוןב.שחיתות, גרר זלזול בכספי ציבור, מינויים לא מתאימים לתפקיד, אין איזון לפוליטיקה.

מאפשר חדשנות ולמידה מארגונים  שלטון של זרים :יתרוןג.הזדמנויות חיסרון חוסר מוטיבציה, מרד ,התמרמרות.

. עקרון הייצוגיות: יתרון תיקון עוולות חברתיות חסרון דאחרים חיסרון העדר יציבות והמשכיות, עלות למידה גבוהה.

 יכול להיות שלא המתאים ביותר לתפקיד יבחר ה. עקרון הכושר: יתרון משלב יתרונות הכושר עם יתרון הנאמנות.

  ,חסרי כישורים, בעלי כישורים קצרי טווח, ניסיון מועט של עובדים, חוסר הכשרהטיעונים נגד השיטה האמריקאית::

מילוי, קידום על פי קרבה אישית, בזבוז כספי ציבור, שיטה לא הוגנת, נבחרים בפרוטקציה, מנגנון לא יעיל ומנופח

  הוראות לא נכונות היות וניתן לפטר אותי

: אין הפרדה ברורה בין הרשות המבצעת לרשותאין הפרדת רשויותפרלמנטרית : שיטת המשטר -הדגם הבריטי

בין יש הפרדה דיכוטומית: המחוקקת ובכל המשרות שבראש הפירמידה המינהלית מחזיקים פקידי השירות הציבורי.

מדיניות ולבצע את הוראותיו לקיים את הנבחר, הפוליטי לדרג לייעץ אמור ציבורי. המנהל ומינהל פוליטיקה

: הממשלה הבריטית מייחסת חשיבות לשמירה על ניטרליות פוליטיתניטרליות פוליטית  הממשלה באופן ניטראלי.

של הפקידות הבכירה ושואפת להבטיח כי פקידים בכירים יספקו שירות חסר פניות לאזרחים ולמוסדות בלי קשר

גיוס וקידום עובדים על הסגל הבכיר נבחר מקרב הפקידות ואינו פתוח לכל. דגם סגור:להשקפותיהם הפוליטיות.

נכללות בשירותפי: כל המשרות , נבחר מקרב הפקידות המקצועית בלבד וכישורים, הסגל הבכיר מקצועיות

הקרובים יועצים עמם להביא לפוליטיקאים מותר כיום כישורים. ז"א בלבד מקצועי הוא המנהל הציבורי.

-1854-שנת התפתחות הדגם:: העובדים נהנים מקביעות גם בהתחלף השלטון . קביעות    לאידיאולוגיה שלהם.

דו"ח נורתקוט- טרווליאן על הודו- הדגש על עקרון הכושר בגיוס עובדים ובקידומם. ובנוסף לכך גם שירות מדינה

אחיד. המלצות הדו"ח:גיוס כ"א באמצעות מבחנים תחרותיים ולא קרבה מפלגתית או משפחתית, חלוקה ברורה בין

עבודה אינטלקטואלית לפיסית. קידום עובדים על פי כישורים ולא רק לפי ותק, שרות מדינה אחיד. המלצות הדו"ח

– משלחת זרה1943 - שנת   שנה מאוחר יותר.70 יושמו במלואן. רק לאחר 1יושמו בהדרגה ורק לאחר מלחה"ע

דו"ח פולטון- בין מסקנותיו לשנות את אופיו הסגור של השירות ולפתוח  -1968בה אסלי מחליף את צרציל.- שנת

אותו למינויים מבחוץ כולל מינויים פוליטיים. הדו"ח מציג עיקרון יסוד : יש לגזור את צורת הארגון ואת דרכי העבודה

חלוקה בין מעמדות בתוך מן המטלות ולא להיפך. עיקר טענות הדו"ח:השירות נשען על עבודתם של חובבים

השרות )עבודה פיזית לעומת עבודה אינטלקטואלית( מכבידה ולא מועילה, המומחים המועסקים בשירות חסרים כל

סמכות ואחריות. רק למעטים מקרב הפקידים הבכירים יש כישורי ניהול, רחוב וויטהול שבו משרדי הממשלה מנותק

שנה20מהעולם הסובב אותו, מדיניות הפיתוח של הסגל המקצועי לוקה בחסר. המלצותיו יושמו בחלקן רק לאחר

ע"י תאצ'ר במסגרת רפורמה " הצעדים הבאים" . לאחר ועדת פולטון השתרש הנוהג המאפשר לממשלה למנות

. מספרם של אלו עמד על יועצים אישיים על בסיס נאמנות אישית במטרה להתגבר על שמרנות המשרד וסרבנותו

בכל המשרדים יחדיו.- בשנת 30כ- - ועדה פרלמנטרית – הציעה להעניק לשר חדש הזדמנות להחליף את1981

– תזכיר1985מנכ"ל משרדו אם הוא מוצא שאין ביכולתו לעבוד באופן משביע רצון עם המנהל הכללי שירש.- שנת

נדרשים לשרת את הממשל וממושמע. הפקידים קריירה א-פוליטי הוא שירות " השרות הציבורי ארמסטרונג-

הנבחר, בלי קשר לתפיסתו הפוליטית... קביעת מדיניות היא באחריות השר . בקביעת מדיניות אין לפקיד תפקיד או

אחריות חוקתיים נפרדים מתפקידי השר. תפקידו של הפקיד לבצע כל החלטה בנאמנות , במרץ וברצון טוב בין

- דו"ח הצעדים הבאים ע"י מרגרט תאצ'ר שגילתה עניין1988שהוא מסכים לה ובין שלא"- ניטרליות פוליטית.- שנת

מנהלים וקידמה חיפשה אלא פוליטית ניטרליות חיפשה לא היא , במינהל בדרגה ובהעלאות במינויים אישי

- כללי התנהגות לשרים – גו'ן מייג'ור ממשיכה של1992 שנת    שהתלהבו מהתפיסה הרעיונית של מדיניותה. -

שילוב של מקצועיות עם ייצוגיות: * כל רשימת מועמדים סופית למשרות ניהול בכירות בחברות ממשלתיות תאצ'ר

חברות לאותן כאשר רשימות באותן מיעוטים בני לכלול יכולות הרשימות * אחת. אישה לפחות לכלל חייב

ממשלתיות יש נגיעה לקבוצות מיעוט אתני. * הימנעות מכל מינוי של יועץ מיוחד בלי אישורו המוקדם של ראש

הדגם הנ"ל מראה שלאורך כל התקופה לא היו בבריטניה מינויים פוליטיים אלאמינויים פוליטיים- הממשלה..

"המקצועיות" ו"הדגם הסגור" נשמרו בכל המקרים לעיל )לא התערבות בקידום של אנשים מתוך המערכת.עקרונות

אין אנשיםטיעונים נגד השיטה האנגלית:   היו מינויים פוליטיים, אלא התערבות בקידום של אנשים מתוך המערכת(.

שירות, לא מייצגים את דעת הקהל, מוכנים לעבוד בחינם לפני הבחירות, שמרנים, לא רוצים שינויים ועוצרים אותם

,דעת הקהל אינה מבוטאת העשייה, בפועל קשה מאוד לשנות מדיניות, סגור שלא נותן הזדמנות לאנשים חדשים

אוסטרליה וניו זילנד טענו כי אינן יכולות לקדם את יעדי מדיניותן, המנהל חזק יותר מהפוליטיקאים )כן אדוני השר(

  בשיטה זו

מתבססת על המורשת הבריטית פעם מנהל היה צריך להיות נאמן השרות הציבורי בישראל- פוליטיקה ומינהל:

הייתההשתנתה במהלך השנים? פרלמנטרי: שיטת המשטר למפלגה היום רוה התפקידים במנה"צ פתוחים לציבור

אין. כל אחד יכול להיות גם שר וגם ח"כ רשות מבצעת: הפרדת רשויות נשיאותרית והפכה חזרה לפרלמנטרית

:הפרדה דיכוטומית בין פוליטיקה ומינהלומחוקקת. אין. מותר לעשות מינויים פוליטיים : יש בין נאמנות פוליטית

: לפי קשרים קידום עובדים כל אחד יכול להתמנות: דגם פתוח התקופה של בן-גוריון ומפא"י.1948-1959השנים

על מינוי מנהל כללי ובעלי תפקידים בכירים לא השרות הציבורי בישראל- מוצא של פשרה:   .: כן קביעות פוליטיים

הממשלה ממנה את נציב שרות המדינה, את היועץ המשפטי לממשלה ואת מזכיר הממשלה, תחול חובת מכרז

בפועל אישרו, המחוקק הותיר פתח להוספת משרות לרשימה שנקבעה בחוק, ומאשרת מינוי בכירים של שרים

"- התפתחות ממשלות ישראל כמעט תמיד את מועמדי השרים. "חוק שרות המדינה –מינויים 1959 מצמצם את

המינויים הפוליטיים לצמרת הפקידותית בלבד. חובת מכרזים כאשר על הצמרת יש ועדת מינוי בראשות המנכ"ל.

יש רשימה של מינויים פוליטיים ללא קריטריונים , ניתן להוריד ולהעלות משרות. מפא"י שריינה משרות ושמרה על

החוזק שלה. במקביל החוק מאפשר את עקרון הכושר בזה שהוא מאפשר מכרזים ובחירה לפי כישורים )אך רק

שרות המדינה ועד סוף הקדנציה הראשונה של )החוק 1959-1981 למראית עין( הדגם פתוח והקביעות נשארים.

בגין ניסה לשמור על ממלכתיות , לא החליף אנשים בסקטור הציבורי, לא השתמש בשיטת השלל. , בגין והליכוד(

מינוי מנכ"לים אושר תמיד לפי דעת ממשלות. בפועל המינויים הפוליטיים חלשו מתחת לתפקידי המנכ"ל. תקופה

. הליכוד לא זז בגלל הסקטור הציבורי ועשה הכל כדי להחליף1הרעה במינויים פוליטיים :  1981-1990יותר טובה.

.שינוי שיטת הבחירות בתוך המפלגות )לדוגמא בליכוד לשיטת השביעיות ( מועדה מסדרת שחייבה לשלם2אנשים.

. ממשלות אחדות לאומית – הכי גרוע מבחינת מינויים פוליטיים שמור לי ואשמור לך, שמו3להרבה אנשים כסף.

התיקון1990  רגל אחד לשני , לא הגיעו כמעט אף פעם לתוצאות חיוביות, הצבעה אוט' אישרו כל מינוי פוליטי.

השני בחוק שרות המדינה- מינויים חבר מפלגה שחבר במוסדות הבוחרים של המפלגה )חבר מרכז לא יכול לכהן

עובדי מדינה מקבים מכתב5000באחת מארבע הדרגות הגבוהות של משרד ממשלתי( כתוצאה מהחקיקה כ-

90 שנות ה-מנציב שרות המדינה בו הם צריכים להחליט ממה הם מתפטרים: שרות המדינה או המוסדות הבוחרים.

: א. כתוצאה מהתיקון יש לחץ של חברי המרכז לקבל מינויים בחברות ממשלתיות )סקטור ציבורי אך לא שרות

ג.       המדינה(. ב. המפלגות נשענות על רוב קטן, הדרך לשלם לשותפים קואליציוניים זה במינויים פוליטיים.

שיטת הפריימריס- הוכנסה קודם במערך ואז בליכוד דבר שמכהה קצת את שיטת המינויים. קשה לשלם לעשרות

אלפים שבוחרים בך מה שכן יש זה קבלני קולות שמביאים עשרות אלפי קולות ומשלמים להם .ד. חוק הבחירה

הישירה של ראש הממשלה – היה ונעלם. היה אמור לחזק את ראש הממשלה ולייצב את השיטה והדמוקרטיה

ודיירקטורים בחברות בישראל אך בפועל הכל היה הפוך.ה. הוקמה ועדה ציבורית לאישור מינויים של מנהלים

ממשלתיות . לא עזר הרבה כי לועדות אין כוח. ו.התערבות בג"צ- אהרון ברק תפס עמדת מפתח והוא פוסק ומבטל

מינויים פוליטיים. ז. מבקר המדינה- גוף שהופך להיות יותר אקטיבי מבעבר וחושף מינויים פוליטיים. ח.נציב שרות

המדינה- חזק יותר ולא חושש להציג מינויים לא כשרים אך אינו יכול לפסול אותם אלא רק לייעץ.

הישראלי הדגם לגבי שהמליצו דרור. 1 : ועדות יחזקאל קוברסקי-ועדת ועדת בתוך משנה ועדת שהייתה

.אנשים שבאים עם שר גםב.לשלב מקצועיות עם נאמנות ולצמצם את הרשימה של משרות האמון, אהמליצה :

לתפקיד באמת מתאימים שהם אותם שתבחן מקצועית ועדה שתהיה איתו, הרשימהג.  יעזבו נושא הסדרת

) משרות אמון/ מקצועית(. ברורים קריטריונים .בעקבות התיקון בחוק שרות שירות המדינה הציעהדבאמצעות

הועדה להשאיר בתוקף את כל ההגבלות הקיימות על פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ולהוסיף להן סיוג בדבר

פעילות פוליטית שיש בה משום הפעלת לחץ פוליטי –מפלגתי על השרים. באשר לדרגים הנמוכים אפשר להתיר

. עובדא ועדת קוברוסקי. 2    פעילות פוליטית ובלבד שהיא לא תעשה במקום העבודה או על חשבון זמן העבודה.

.נקיטת צעדים שיש בהם כדי לעודד מקצועיותב מדינה חייב לבצע את מדיניות השר ואת הוראותיו בכפוף לחוק

ואוטונומיה של עובדי מדינה בכירים ז"א שזכותו של עובד לפנות במישרין אל השר הממונה עליו, אל מבקר המדינה

ובנושאים עקרוניים גם אל ראש הממשלה. אם הוטל עליו לבצע מדיניות שלדעתו יש בה טעות חמורה ונזק רציני

)החולקת על עמדת השר( .להתיר לעובד מדינה בכיר להציג בפני ועדות הכנסת חוות דעת מקצועיתגלציבור.

ושל מיעוטים בתפקידי מפתח בשרותדלאחר שהציג את דעת השר. נשים הייצוג הקטן ביחס של .מציין את

הציבורי. הועדה המליצה כי ייצוגן של הנשים בתפקידים בכירים ובמשרות המקצועיות השונות צריך להיות יחסי

למספרן באותו דרוג או מקצוע וכי אחוז הנשים ברמות הבכירות חייב להיות שווה לפחות לחלקן בשירות כולו – אך

יישום. בעניין בני המיעוטים המליצה להתאמץ בהתמדה ובמכוון לשלב בני לא מצאה לנכון להמליץ על דרכי

מיעוטים בעלי כישורים בשרות המדינה, לצרף בוחנים מבני המיעוטים לוועדות מכרזים ולועדות ומועצות ציבוריות

הרפורמה של       4.1 – צעדים מכוללי שינוי –מאמר 1994-1996  בנושאים של שירות המדינה והשרות הציבורי..

– נציב שרות המדינה ושל המדען הראשי ד"ר דוד דרי .הם דחפו לרפורמה שמטרתה הייתה ליצור סגליצחק גלנור

מקצועי בכיר בשרות המדינה ברוח ועדת קוברסקי ולנסות לסדר את נושא המינויים הפוליטיים שתהיה דיכוטומיה

– חילופי שלטון ביבי לפטר את גלנור ולמנות את איש שלומו במינוי1996  )מחיצה( בין הדרג המנהלי לפוליטי.

. הרעיון שעובד ציבור צריך לבצע מדיניותא יצחק זמיר-. 3  אך גלנור כבר התפטר.  פוליטי- בסוף בג"צ פסק נגד

שהוא מזדהה עמה אישית הוא רעיון פסול מעיקרו מכיוון שאילו היה מתקבל היה מוצדק להחליף את כל השרות

. " מיתוס הניטרליות הפוליטית" – זמיר שולל את הטענהבהציבורי בכל פעם שהייתה מתחלפת ההנהגה המדינית.

לגייס סביבו אנשים ואולי אף חובתו היא וזכותו היא כי משטר דמוקרטי מטיל על השר לבצע תכנית מדינית

המוכרים לו ומזוהים עם ההשקפה המדינית שלו כדי שיסייעו בידו בלב שלם ובאמונה בביצוע התכנית המדינית שלו

.הניסיון מלמד כי עובדי המדינהגואומר שאין דבר מסוכן יותר מטעון זה ליציבות ולהמשכיות של השרות הציבורי.

יודעים למלא את תפקידם בהתאם למדיניות של שר אחד ולאחר מכן כשהוא מתחלף בהתאם למדיניות של השר

- הדו"ח נכתב בעקבות חילוקי דעות בין שר הפנים בתוקף תפקידו כממונה על . מבקר המדינה 4 .הבא במקומו

המשטרה. של הכללי המפקח לבין האחריות א  המשטרה עקרון בין ההתנגשויות את מדגישה הדעת .חוות

מקצועיים שיקול דעת עצמאי בנושאים המיניסטריאלית והציבורית של השר ובין הצורך והנוהג להאציל לעובדים

אין חוק מינהל כללי ואין בה הסדרה נורמטיבית כללית של מערכת היחסים בין השרים לבין .בישראלבשונים.

תופעת המינוייםג.הצוות המקצועי הבכיר. גם סמכויות המנהלים הכלליים לא נקבעו באורח ברור ועקרוני בחוק.

הפוליטיים הפסולים רווחת בשרות הציבורי על כל מגוון תפקידיו. המינויים הפוליטיים פושטים צורה ולובשים צורה

ניטרליות במשרה ציבורית. צ'פמן-5אולם הצד השווה בכולם :שלא האדם המתאים ביותר הוא הזוכה בתפקיד.

" ועדה לניסוח קנה מידה ונהלים חדשים למינוי - 1994 . ועדת בן דרור 6  מובילה בסופו של דבר לשחיתות מוסרית

בעקבות חיכוכים בין רבין וגלנור שהחליטו שמה שהיא למשרות לשרות המדינה הפטורות ממכרז" הועדה הוקמה

משרות30 הועדה מגישה המלצות ברוח הגישה הצרפתית: צמצום רשימת המינויים ל- 1995תקבע זה מה שיהיה.

(, לכלול רק משרות שנוגעות לקביעת מדיניות לאומית, התערבות פוליטית מתחת לדרג מנכ"ל לא תותר,300) מ-

יצירת תפקיד חדש : משנה למנכ"ל שיהיה מינוי של המנכ"ל אך בדגם סגור מישהו מתוך המשרד שיהיה גוף מתווך

בים המנכ"ל למשרד., כל שר יכול להקים מטה מיניסטריאלי מוגבל במספר של עוזרים אישיים ומקצועיים שיועסקו

בתפקיד זמני, יכנסו לתפקיד עם השר ועזבו איתו ובנוסף יצטרכו לעבור ועדת מינויים מקצועית. כמו כן היא המליצה

שאסור להבטיח מינויים פוליטיים במסגרת הסכמים קואליציוניים .ההמלצות אושרו על ידי רבין אך לא יצא מזה

 כלום בגלל שרבין נרצח והיו חילופי שלטון.

אלתור- מודל החלטה חוץ רציונלי -2.9אלתורים במנהל הציבורי ועיצוב מדיניות בישראל/ שרנסקי מאמר

נושא בתוכו תשובה מיידית לצורך, כמו בסביבה לא בטוחה ומסוכנת. הוא דרך להגיב להזדמנויות לא צפויות.גורר

פעילות בלי תכנון רשמי או הליך פעולה שיטתי או פעילות שיוצאת מתוך תכנון או בהתאם להליך מוכר. בלא הכנה

אלתור כהתמודדותמקדימה, פעולה לא מתוכננת. אלתור בעיצוב מדיניות ובמנהל יכול להיות מבריק או הרה אסון.

היות והרציונליות היא מוגבלת על ידי : כשרים, מנהגים, רפלקסים, ערכים, נאמנויות, הנעות עם רציונליות תחומה-

התרבותומטרות ובשל חוסר בידע שלם, נאלצים לאלתר. אלתור הוא התמודדות ולאו דווקא מציאת פתרון אידיאלי.

נוטה לאלתורים יכולת אלתור.הישראלית נדרשה כדי לשרוד בתפוצות - הסיבות להתפתחות תופעת האלתור

התנאים הקשים שאיתם התמודדו החלוצים הציוניים , ארץ צחיחה ולא מפותחת, שכנים אוייבים והמנדט הבריטי,

ארץ שבעת צרות ומוקפת אוייבים חוסר מתאם בין מטרות למשאבים ,הקונפליקט החרדי-חילוני כל אלו מצריכים

- פעולה בזמן אמת , פעולה כשהברירות המקובלות אינן ישימות, דרך להימנע משיתוק, מצב שליתרונותאלתור.

חוסר ודאות. מצב של חוסר ודאות, מצב של חוסר ודאות , מצב של חוסר ודאות, מצב של חוסר תקדימים, מעט

 חסרונות-עובדות מהימנות, לא ניתן להעריך יעילות יחסית של חלופות , יש לפעול במהירות ובמשאבים מוגבלים.

התנהגות לא ממושמעת ,התנהגות לא אחראית, כאוס ארגוני גדול, מדיניות בזבזנית, נזק חברתי וכלכלי, בחירת

ערפול. יוצר חלופות, בחינת אין לא מקצועיות, החלטות אופטימלית, לא אלתור בממשלחלופה של מקרים

- אלתור ככלי להפגת מצב של עימות. ממשל בירושלים- דרישות של קבוצות דתיות וחילוניות. אלתורהישראלי

דיור לעולים מרוסיה, אסון המכבייה. ולהתמודד עם שינויים מהירים: במצב חדש.. אלתור כדי לנצל משאבים

כריזמטיות,   . אישי-א גורמים התורמים לאלתור סיכונים, לנטילת נכונות ישנןתרבותי-   ב. גמישות מנטלית,

תרבויות התומכות באלתור לדוגמא איטליה, ספרד, ישראל, ארה"ב וכ"ו. וכאלו השוללות אלתור כגון גרמניה, צרפת,

וכ"ו. ישנן סביבות בהןחוקיות האלתור-ד. ישנן סביבות מרובות לחצים ואי ודאות. סביבה- ג. בריטניה, הולנד

דחיפות-ה.האלתור הוא חוקי. בעיות דחופות מצריכות אלתור מיידי ע"י המנהיג. האם ישנהברירות קיימות-ו.

אלתור נשפט עלתוצאות- ח. אלתור אפשרי כשניתן להתפשר על ערכים. התפשרות על ערכים- ז. ברירה לאלתור?

פי תוצאתו.

- קבלת החלטות 3 יח' מוגדרת כהתייחסות מודעת למצב קיים ובחירת דרך פעולה כתגובה-החלטה : הגדרות -

 תהליך קבלת החלטות// החלטה אופטימלית- ההחלטה הטובה ביותר שאפשר לקבל . (//1986 )ג. דורון  לאותו מצב

מצבור של טכניקות להצרת מרחבב. תהליך של בחירת דרך פעולה אחת מתוך מספר דרכים אלטרנטיביותא.-

) הגדרה של צסטר ברנרד ( הבחירה והאפשרויו

. ההחלטה היא למעשה שלב בתוך תהליךד.תהליך אשר באמצעותו אדם בוחר כיוון פעולה להשגת מטרותיו. ג

והחלטות טקטיות. 1: סוגי החלטות  קבלת ההחלטות. בין החלטה אסטרטגיתהחלטות אסטרטגיות :הבחנה

הארגון, לטקטית של לגורלו וקריטיות חשובות החלטות אסטרטגית= החלטות, החלטה טקטית= החלטה

שההשלכות שלהן לא משמעותיות על הארגון וגורלו.החלטה תהיה אסטרטגית יותר ככל ש:טווח הזמן של ההשפעה

ישר יחס יותר- ישר, שלה ארוך יחס יותר- גדולים ביישומה האוכלוסייה עליה משפיעה,  המשאבים הכרוכים

מידת ההפיכות שלה קטנה יותר – יחס הפוךבלי חרטות )אם היה עם חרטות, ההחלטה גדולה יותר- יחס ישר

טקטית( בלתי .2 הייתה והחלטות מובנות החלטות )או מתוכנתות לא והחלטות מתוכנתות החלטות

החלטות ניתנות לתכנות= החלטות אנושיות אשר המחשב יכול לחקות אותן בדיוק )לדוגמא כספומט יכולמובנות(

החלטות שאינן ניתנות לתכנות= המחשב אינו, להחליף פקיד בבנק(, החלטות אלו יואצלו לדרגים הנמוכים בארגון

החלטות ברמות שונות. 3  יכול להחליף את האדם באופן משביע רצון, החלטות אלו יישארו בנחלת הדרג הבכיר

ודאות: :3קיימים של סוגים של החלטות נטולות סיכון-א )דטרמיניסטית( או החלטות ודאות מושלמת . רמת

שלהן, התוצאה לגבי מלאה ודאות .יש לחלוטין מובנות החלטות הן אלו אלגוריטמיות, החלטות גם נקראות

לתוצאה100%הסתברות של ,   רמת ודאות הסתברותית או החלטות בסיכון-. ב כולל החלטות בלתי מובנות

אפשר להסתמך בפתרונן על חוקי הסטטיסטיקה וההסתברות ועל ידי כך להפוך אותן לאלגוריתמיות. כל תוצאות

. רמתגההחלטה האפשריות ידועות מראש וידועה ההסתברות להתרחשות כל תוצאה. )לדוגמא הטלת מטבע(.

- כולל החלטות בלתי מובנות המתקבלות במצב של אי ודאות, מצב בוודאות אקראית או החלטות בתנאי אי ודאות

אין מידי ודאי לגבי כל התוצאות האפשריות של ההחלטה ו/או לגבי ההסתברות להתרחשות כל אחת מהתוצאות.

,פיתוח חלופות, לא כל השלבים חייבים להופיע במודל:קביעת יעדים/ ערכיםשלבים מקובלים בקבלת החלטות -

הערכה , ביצוע, הכרעה, בחינת חלופות

החלטות קבלת של מורכבת - מודלים מציאות של מופשט ייצוג )התנהגותיים(. מודל= אמפיריים :מודלים

מבקשים להציג תהליכים קיימים )את המצוי(. מודל אמפירי נבחן ביכולתו להסביר את המציאות אותה החוקר

: מבקשים להציג את הדרכים הראויות לתהליכי קבלת החלטות )אתמודלים נורמטיביים  מנסה להסביר או לנבא.

 הרצוי(. מודל נורמטיבי נבחן ביכולתו להניב החלטות טובות יותר.

החלטה רציונלית היא בחירה שהינה תולדה של בחינה שיטתית וזהירה של  רציו= היגיון מודל הגישה הרציונלית

. 4 עריכת תחזיות . 3    זיהוי ויצירת חלופות . 2  קביעת יעדים/ ערכים . 1 ( )היררכיים : השלבים    חלופות ותוצאותיהן.

" האדם הכלכלי" – מקבל ההחלטות הוא.1 הנחות : בחירה בחלופה הטובה ביותר בעלת התועלת הגדולה ביותר

יצור כלכלי הבוחר לפי קריטריונים כלכליים.למשל: יחס תועלת/עלות הגבוה ביותר , תוחלת גבוהה ביותר או מקבל

למקבל ההחלטות יש את כל האמצעים הדרושים לקבלת. 2. ההחלטות יהיה אדיש לחלופות בעלות ערך כלכלי זהה

.3 ההחלטה : הבנת מציאות נכונה, יכולת לחזות את העתיד, ידע, מידע, חלופות, תחזיות, זמן, טכנולוגיה, כסף וכ"ו.

אם. -הארגון נתפס כהומוגני. )מה שהמנכ"ל חושב כולם חושבים(.4 סביבת ההחלטה נתפסת כודאים או בסיכון.

דרישות  מצאת מחט בערמת שחט תמשיך לחפש עד שתמצא עוד מחט ותוכל להשוות בינהן איזו יותר טובה

היעדים ויעדי המשנה של ההחלטה צריכים להיות . 2  על ההחלטות להתקבל לגופו של עניין . 1 המודל ומאפייניו::

. 4 הקשרן ליעדים ולאפשרויות השימוש בהן. בחירת האלטרנטיבות צריכה להיעשות על פי . 3 מפורטים ומפורשים

העלויותכליש לבחון את . 5 יש לזהות את המימדים השונים של ההחלטה המתייחסים הן לחלופות והן ליעדים

ההשפעות כל . 7 המידע המתייחס להחלטהכליש לבדוק את . 6 האלטרנטיבות )בלתי אפשרי(כלוהתועלות של

ההנחות , הנתונים וההערכות ביחסכליש לבסס את . 8 והתוצאות האפשריות הנובעות מן ההחלטה צריכות להבחן

יתרונות:  להחלטה על תיאוריה מדעית מהווה רף/אידיאל לתהליך קבלת ההחלטות )גישה רציונלית טהורה זה . 1

מפנה את תשומת ליבו של מקבל ההחלטות למשתנים שונים אותם עליו לקחת בחשבון . 2 דבר שלא ניתן להשיג(.

מאפשר . 4 . ככל שמקבל ההחלטות ידבק יותר בשלבי המודל ובדרישותיו יש סיכוי טוב לשיפור איכות ההחלטה.3

( – החוקר הוא קרל ויק שאמר שאנו עוסקים במינהל הציבורי אך ניתן210 2הרציונליות כהצדקה )יח' . 5 . חדשנות

הנחות המודל אינן מתקיימות במלואן:האדם אינו כלכלי : . 1 חסרונות  להצדיק שימוש במודל גם בתחומים אחרים.

אין לרשות, ( – טברסקי וקהלמן הוכיחו שהאדם אינו יצור כלכלי193 2פתרונות שונים לבעיות החלטה זהות )יח'

האדם את כל האמצעים הדרושים ידע, מידע, משאבים, יכולת לראות את הנולד, להבין את המציאות ולעבד את

דרישות המודל כבדות ובד"כ לא . 3 אין דרך מקובלת לשקלול ערכים של כלל הפרטים בחברה . 2 המידע – סיימון

ניתן ליישמן במלואן )במיוחד בסקטור הציבורי לדוגמא יעדים מפורטים ומפורשים עומדים בסתירה מוחלטת עם

מוכיח182 2התהליך הרציונלי אינו מוביל בהכרח להחלטה אופטימלית )פרדוקס האסירים, יח' . 4 הפוליטיקה(

התהליך ארוך , קשה ויקר. עשוי . 5 שלמרות שאנשיו לוקחים החלטה רציונלית הם הגיעו להחלטה הפחותה ביותר(

     להוביל "להחלטה לאחר זמנה" )דד ליין(

( בניסיון להסביר את התנהגות1965נגזר מתוך גישת הרציונליות המוגבלת )ע"י סיימון מודל השבעת הרצון-

כדי שתיאוריה נורמטיבית תהיה מועילה עליה לדרוש רק מידע בר השגה ורק תחשיבים הנחות-א.  מקבי ההחלטות.

ב. מקבל ההחלטות הוא "אורגניזם בוחר" ) בניגוד לאדם הכלכלי בגישה הרציונלית(:לרשותו ידע ויכולת ברי ביצוע.

מכיוון שהידע שלו מוגבל תפיסת המציאות,מוגבלים, כדי לקבל החלטה הוא יוצר מודלים פשוטים של הסובב אותו

,שלו אינה "המציאות האמיתית" הוא מתכוון להיות רציונליות, אך בשל מגבלותיו )המוח האנושי( הרציונליות שלו

       ג. מקבל ההחלטות "משביע רצון"- מחפש את החלופה המספקת ולא את החלופה המיטבית מוגבלת

.אי יכולת 1 אם מצאת מחט בערמת שחט אין טעם שתמשיך לחפש עוד מחט עדויות לרציונליות המוגבלת )סיימון(:

מיפוי. אי ודאות גדולה שבחלקה הגדול קשה או לא ניתנת לצמצום. לחזות את העתיד )מגבלות המוח האנושי(

. מוגבלות 2   "הימורי מדיניות" – אף פעם אי אפשר למפות את העתיד נכון2.1מאמר  מוטעה של תחזיות העתיד

הוא פועל האדם בהכרת המציאות בה - אנשים נוטים לתרגם מידע חדש ומצבי מציאות חדשים בעזרת מונחים

-ישנים המוכרים להם, כך שדימויי המציאות שלהם קבועים כמעט לחלוטין, ושונים מהמציאות "האמיתית" עומס

מידע, טיעונים, תחזיות וממצאים, שמקורם במומחים ויועצים וסתירות בינהם מקשה עוד יותר על הבנת המציאות

ביעילות3 לעבוד יכול במוח בו הזמן זמנית, משך בו רבים נתונים לעבד :קשה מידע לעבד היכולת .מגבלת

.פתרונות שונים לבעיות החלטה זהות- טברסקי וקהנמן חקרו על אתה קבוצה מה קורה כאשר4  וברציפות מוגבל

גורמים9.חשיבה קבוצתית- סוג של כשל שנובע מ- 5 מנסחים שאלה כל פעם בצורה שונה או כשיוצרים שתי בעיות

,שאננות המעודדת הסתכנות   ,אופטימיות מופרזת שונים: לכידות פנימית גבוהה, אשליית אי פגיעות, .אמונה

לקבוצה חיצוניים גורמים ושל האויב של סטריאוטיפית לתפיסה המובילה הקבוצה, של הגבוהה במוסריות

הכרה בכישורים הגבוהים של חברי הקבוצה המחזקת את הנטייה להתעלם מיועצים, המסתייגים מהמלצותיה

צנזורה עצמית של חברי הקבוצה, אשליה של אחידות דעים, הפעלת לחץ על חברים הסוטים מקו הקבוצה, חיצוניים

הקבוצה חברי בקרב ההסכמה לעתם חשיבות תיכוןשלבים:וייחוס מידע, איסוף החלופה, מודיעין-  הכרעה-

החיפוש אחר המידע הוא שיטחי, אקראי, ומתמקד . 2 , מס' קטן של דרישות מינימום , לפעמים רק אחת . 1 מאפיינים:

חלופות נבחנות אחת אחר השנייה בלי מאזן של יתרונות . 4 מס' החלופות הנשקל קטן הוא בדר"כ קטן . 3 במידע זמין

,כללי ההכרעה הם פשוטים ובודדים: 6 , התחשיבים הנדרשים פשוטים . 5 , /חסרונות יחסיים )כל אחת בפני עצמה

, אם לא שנה מדיניות, ארץ ישראל השלמה, קונצנזוס ,ביחס לתוצאות מדיניות העבר- אם יש הצלחה המשך

הנחותיו תואמות למציאות, מייחס חשיבות לרציונליות כלכלית )לא פוסל . 1 יתרונות:  דרישות ותהליך סובייקטיביים

יש סיכוי להגיע, החלופה הנבחרת משביעת רצון המחליט ., 3 קל וזול ליישום, דורש ניתוח- אם כי פשוט., 2אותה(

מודל השבעת הרצון אינו מעודד לעומת . - 4 .אינו חוסם יזמות וחדשנות, לחלופה המיטבית )כבר מהרגע הראשון(

וחדשנות יזמות שמעודד הרציונאלי חסרונות:    המודל להוביל . 1 ו/או בינוניות להצדיק עשויה הסובייקטיביות

בהיעדר דרישה מפורשת, מקבלי ההחלטות בדר"כ מציבים מס' . 2 . לתוצאות שאינן מיטביות ביחס לחלופות זמינות

התמקדות במידע זמין, בדיקה של מס' קטן של חלופות ובדיקה של . 3 קטן של דרישות מינימום ולעיתים רק אחת

יתרונות/ . 4 החלופות אחת אחר השנייה עלולות להוביל לבחירה בחלופה נחותה הניתוח הפשטני, העדר מאזן

   חסרונות וכללי ההחלטה הפשוטים עשויים להוביל להעדפה של חלופה נחותה ביחס חלופה עדיפה וזמינה

זהו מודל בו ההחלטות המתקבלות מבוססות על, ע"י צ'ארלס לינדבלום המודל התוספתי לקבלת החלטות-    

לינדבלום מציג את המודל כתיאורי, וטוען כי המודל גם נורמטיבי )אין החלטות העבר, ומהוות תוספת שולית להן

רציונליות( ההחלטה . 1 הנחות-    בכלל מקבל לרשות העומדים האינטלקטואלי והכושר האינפורמציה מקורות

לאנשי המינהל מגבלות פוליטיות ומשפטיות . 3 הזמן והכסף שאפשר להשקיע בקביעת מדיניות מוגבלים . 2 .מוגבלים

סביבת ההחלטה: דמוקרטיה פלורליסטית, בה אין . 4 המכתיבות להם שיעסקו בערכים ובקווי מדיניות מועטים בלבד

מבחנן של.6לא ניתן להפריד את בחירת המטרות מניתוח האמצעים. . 5 הסכמה על ערכים ו/או על סדר העדיפות.

כפועל . 7 ההחלטות אינו בתוצאותיהן ) לאחר מעשה( או בהערכה ) לפני המעשה( שאכן יניבו את התוצאות הרצויות

יוצא של שלוש ההנחות הקודמות : ההסכמה על מדיניות היא אפוא הבוחן המעשי היחידי לנכונותה של המדיניות.

) אין תיאוריה שאין עליה עוד תיאוריה אחת לפחות אין תיאוריה מדעית המתאימה ליישום בתחומי המדיניות.8

לינדבלום מניח שהבוחן היחידי האפשרי למה היא חלופה טובה נגזר מרציונליות פוליטית .. חזקה שסותרת אותה(

זה מבחן ההסכמה אם לא ניתן לבחון מחדש, להפריד את ניתוח הממצאים מהמטרות, המבחן היחידי שנחלטה

שלבים אופצינלייםטובה זה ההסכמה ויכול להיות שההחלטה פחות טובה אבל יש עליה הסכמה אז היא עדיפה.

)לא חובה( . 1 אפשריים- העלאת החלופות: מתייחסים רק . 2 ,ניתוח מוגבל של המטרות ושל האמצעים להשגתן

ומערכים הקשורים . 3 לחלופות תוספתיות ניתוח חלופות: התעלמות מתוצאות חשובות אפשריות של החלופות

) נכון אבל נתון לאימפרייטציות מה שייתן את מרב התועלת או בחירה חלופית: לפי קריטריון ההסכמה . 4 בתוצאות

פי על למעשה הסכמה עליה שיש חלופה לינדבלום ועפ"י חלופה מספקת לי מספיק סיימון עפ"י התוחלת.

תהליך עתי/ סדרתי . 5  הרציונליות הכוללת צריך לעלות את כל החלופות הקיימות ועל פי לינדבלום רק תוספתי(

קיום שילוב בין בחירת המטרות ודרכי הפעולה )במודל הרציונלי יש הפרדה מוחלטת( . 1 מאפיינים: החוזר על עצמו

מדיניות . 3 היות ואין הבחנה בין מטרות לאמצעים לא מתקיים ניתוח של האמצעים והמטרות )או שהוא מוגבל(.2

טובה- היא מדיניות המוסכמת על מנתחים שונים )גם אם הם אינם מסכימים על התכלית(- מדבר על מנתחים

ניתוח מוגבל: מתעלמים מתוצאות חשובות . 4 מדיניים לא צריך להסכים על ערכים כאשר מסכימים על מדיניות

ומערכים חשובות מחלופות לצמוח, רק העשויות בהתייחסות זה ההחלטות קבלת תהליך פישוט ( חשובים

..אין חובת של הישענות על תיאוריה . 6 תהליך עתי-סדרתי . 5 לתוספתי לינדבלום אומר שצריך לפשט את הניתוח(

יתרונות: יתרון: השיטה חוסך המון זמן, לינדבלום טוען שיטה מקובלת במדיניות ומצליחים לתפור בעזרתה. זו . 1

שיטה זו עדיפה על 2 , שיטה מקובלת של קביעת מדיניות ,המשמשת בבעיות סבוכות את אנשי המינהל )לינדבלום(

קל להגיע 3 , כל מודל אחר של קב"ה בבעיות סבוכות וטובה מכל ניסיון סרק להגיע לתפיסה כוללת של אנושיות )ל'(

קיימת התייחסות למדיניות העבר ולאילוצים הנגזרים ממנה 5 , קל ליזום וליישם 4 , להסכמה של חלופות תוספתיות

בדמוקרטיה פלורליסטית ההסכמה מעניקה 6 , ) המודל הרציונלי מתעלם מאילוצי מדיניות שהייתה בעבר לחלוטין(

.אפשר לקבוע מטרות ארוכות 7 תוקף לחלופות )תוקף מינהלי עפ"י לינדבלום אם כולם מסכימים זה נותן תוקף(

. 8 ( טווח ולשאוף אליהם בסדרה של שינויים תוספתיים. )במשך השנים ניתן להוסיף לכל שלב תוספת להחלטה

 .אין צורך בהשענות על תיאוריה10.ניתן לתקן בקלות את השגיאות העבר 9הסדרתיות מונעת שגיאות מתמשכות

.השיטה 2 .השיטה לא כוללת מערכת הבטחה לכל הערכים הרלוונטיים הקשורים בהחלטה- לינדבלום 1 חסרונות:

.המודל בולם חדשנות- דרור )יכולה להיות3עלולה להביא להתעלמות מקווי מדיניות מצויינים- ל' )טעויות בדרך(

.המודל נותן גושפנקא למדיניות של "שב ואל תעשה"- דרור ) הפקיד העצלן לא 4 חלופה מצויינת שנתעלם ממנה (

בסביבה דינמית לא ניתן להסתמך על תוצאות העבר כבסיס ודאי לניבוי תוצאות.5יחפש אלטרנטיבות טובות יותר(

יתרון( יותר- יציבה יותר- חיסכון, ככל שהסביבה דינמית )ככל שהסביבה דרור להיות6העתיד- יכולה .הסכמה

.בסביבה דינמית יש שינויים תמידיים בבעיות במשאבים ובשביעות רצון ממדיניות 7 תוצאה של "חשיבת יחד"- דרור

העבר- דרור ) העולם לא יציב ויש כל הזמן שינויים במשאבים, טכנולוגיה, שביעות רצון בעבר לא מבטיחה שביעות

בעתיד( "האינטרס8רצון ולא ביטוי לידי באים העוצמה בחברה בעלי האינטרסים של בו למצב להוביל .עשוי

הציבורי" האמיתי. ) החלטה ע"פ הסכמה חלופה שמוסכמת על ידי אנשים או החלטה של מקסימום משרתת את

העליתה השלטת(

נורמטיבי- יציבות בתנאי שמתקיימים התנאים המצטברים: קביעת בעיות, קביעתדיון דרור: מתאים לחברות

משאבים ושביעות רצון מתוצאות מדיניות העבר )אם הבעיה לא כל כך השתנתה והמשאבים השתנו בשוליות אין

יותר מהר מאשר בשיטה לינדבלום: סיבה לא להשתמש במודל התוספתי( ניתן להגיע לשינויים מרחיקי לכת

ל' על, הרציונלית ) ועדת קוברוסקי לא נין לשנות את המינהל הציבורי במכה אחת צריך לעשות זאת בהדרגה(

עציוני: סריקה הביקורת של "שב אל תעשה" : מה שעשוי לשתק פקידים זה לאלצם להשתמש במודל שאינו ישים

מעורבת מוציא מאמר " הגישה השלישית המעורבת" הוא בא ומנסה לקחת את היתרונות של כל מודל ) הרציונלי

     והתוספתי( ואת יתרונות מודל הסריקה המעורבת

האשפה-     פח בשנת מודל ואלסון מארץ' כהן, ע"י שפותח תיאורי ב-1977מודל נערך סוגי4,.המחקר

אוניברסיטאות בארה"ב: גדולות ועשירות, מכללות קטנות, גדולות ועניות ומכללות קטנות ועניות הפרט יכול לפתור

בעיות שאת מהותן הוא מכיר, כאשר הפרט ניתקל בבעיה מתחום שאינו מוכר לו, הוא מנסה להבין אותה בעזרת

הכלים המוכרים לו, ארגון פועל באותה הדרך: הפרטים בארגון נתקלים בבעיות ופותרים אותן ברמות הצלחה

ניסיונות דומים שנערכו בארגונים אחרים פתרונות משני הסוגים נקלטים, משתנות. חלק מהפתרונות הוא פרי

לזיכרון ביטוי פורמלי: פרוטוקלים, מסמכים, חוקים ותקנות לפיהם יש = הזכרון הארגוני . והופכים ל"זכרון ארגוני"

מגבלות  לזיכרון ביטוי לא פורמלי: נורמות של התנהגות, העבודה ושל קבלת ההחלות בארגון, לפעול בכל מצב

,מידע לא ענייני, המגבלות והאילוצים שהעלה לינדבלום לגבי הגישה הרציונלית –תקפים:ידע מוגבלואילוצים-

במציאות הארגונית אין רצף ,     . *לחצי זמן ואילוצי משאבים ,סביבה דינמית ,מערכת עדיפות לא מסודר, אי ודאות

עובדות   ,ערכים קשורים זה בזה בלי יכולת להפרידם, סדר ועקביות הכל מעורב בהכל :החלופות מעורבות ביעדים

בתיאוריות וכיו"ב,משולבות הפתרונות עם מופיעות *  הבעיות לדעת דומה הזו הארגונית המציאות מאפייני

כאשר הארגון נתקל בבעיה חדשה הוא מטפל . 1 איך מתקבלות החלטות?  החוקרים לפח אשפה ומכאן שם המודל

אם קיים בזכרון פתרון לבעיה )אם כבר טיפלו בבעיה דומה( אז: ישתמשו . 2 בה לפי הידע שנצבר בזכרון הקולקטיבי

אם הבעיה אינה מוכרת- היא תנוסח.3לא תתבצע בדיקה של חלופות שונות ולא תתבצענה השוואות, בפתרון זה

אינו שיטה רוב הבחירות נעשות ע"י מנוסה או התעלמות. מודל פח האשפה ממצאים- כך שתתאים לפתרון מוכר

יתרונות המודל- טובה לפתרון בעיות. פועל כשהארגון לוקה בערפול מטרות ובקונפליקטים, בעיות בלתי מובנות,

בסביבה משתנה, כשמקבלי ההחלטות עסוקים. אונ' קטנות ועשירות פותרות הכי הרבה בעיות ומכללות גדולות

 ועניות פותרות בעיות בצורה הגרועה ביותר.

ע"י נוישטדט. המודל פותח ע"י60משתייך לגישה הפוליטית שהתעצבה בשנות ה- מודל הפוליטיקה הביוקרטית

הארגון הטרוגני- אינו פועל כשחקן . 1 הנחות: –תהליכי קבלת החלטות במשבר הטילים בקובה. 1971אליסון בשנת

ומוצק לכל שחקן אינטרסים שונים . 3 זירת הממשל מורכבת משחקנים רבים 2 .אחד בעל אינטרס מרכזי ברור

. 5 לשחקנים עוצמה מוגבלת 4 . ) ארגוניים, אישיים, לאומיים( קדימויות שונות, הבנות והסברים שונים של המציאות

   החלטות הן תוצאה של מיקוח )תוצר פוליטי( ואינן בחירה רציונלית או מכוונת.

בין הגישה התוספתית )שלבים, מעלים חלופות, מסכימים עליהם, אלטרנטיבה אחת לפחות( לבין הגישה ההבדל  

הפוליטית )אין עניין בחירה , נוצר כתוצאה מדינמיקה בין השחקנים כל אחד מושך לכיוונו, ההחלטה היא תוצר לוואי

זירת עיצוב המדיניות הינה דינמית, נושאים רבים מתחרים על תשומת ליבם של השחקנים .עיסוק בהרבה.6בינהם.

השחקנים של הלב תשומת על הנושאים מתחרים קצר זמן בפרק בתחומים החלטות וקבלת לא.7תחומים

מתקיימת הבחנה בין פוליטיקה ומינהל- השחקנים הם בעלי עמדות מפתח בביוקרטיה ובפוליטיקה. גישת הרצף

לעיתים קרובות ההחלטה מבטאת ניצחון של . 1 מאפיינים: השחקנים בעלי עמדות מפתח בביוקרטיה ובפוליטיקה

קבוצה אחת, אבל בשכיחות גבוהה יותר קבוצות שונות המושכות לכיוונים שונים מביאה להחלטה שאיש מהצדדים

איש אינו נהנה מעליונות מוחלטת בתהליך. . 2 . לא התכוון אליה בתחילה.- אליסון ) לדוגמא חוק בריאות ממלכתית(

התנהגות הממשל בנושא מסוים היא תוצר של פעולות בודדות, תוצאות . 3 גם הנשיא צריך לעבוד, לשכנע ,להתפשר

נק' יש סיבוב שני ושלישי ובסוף0המשחקים המשניים ותוצאות המשחקים העיקריים )לדוגמא בתחילת הליגה יש

בדר"כ קיים פער בין ההחלטה 4 .מתמודדים על האליפות מי שמגיע לאליפות לא ניצח בהכרח בכל המשחקים(

דברים: אחד מה אדם יכול לעשות באותו2 – עמדה מגדירה POSITIONהעמדה 5 הרשמית לביצועה המעשה.

אנשים הופכים לשחקנים כאשר הם תופסים עמדות:תפקיד ז"א הכלים שיש לו ומצד שני מה שהוא חייב לעשות

העמדה קובעת את, העמדה בה מצוי השחקן מגדירה את מה שהוא יכול ואת מה שהוא חייב לעשות, מפתח

עמדתו של השחקן תלויה בעמדה )דוגמא:, עליונותו של כל שחקן כאשר הוא מתחיל לשחק במשחקים השונים

מערכת יחסים פוליטית בין שחקנים- 6 , הצעת אי אמון נגד הליכוד יו"ר הכנסת מחליט מתי תעלה הצעת אי האמון(

פעולות נסתרות או גלויות שבאמצעותן מחזק השחקן את עוצמתו והשפעתו על תהליכי קבלת ההחלטות ) מיקוח,

פשרות, קואליציות, לובי, שיתוף פעולה, הסתרת סדר יום, מניפולציה ושליטה על מידע ועל צינורות מידע ועוד(

. מודל זה מנסה לשלב בין שתי הגישות ז"א בין הרציונאליות1967יוצרו היה עציוני   מודל הסריקה המעורבת      

הכוללת למודל התוספתי. עציוני טוען כי ניתן לשלב בין הגדלת הסיכוי להחלטות טובות כאשר בוחנים מספר רב

של חלופות למרות שככל שגדל מספר החלופות כך קשה לבדוק כל חלופה לעומק. נוכל לבצע זאת אם נפסח על

נערוך סינון דרישת המודל הרציונלי לבדוק כל חלופה לעומק ובמקום זה:נזהה תחילה מספר רב של חלופות,

ראשוני שלהן שיתבסס על שיקולים כגון:סיכוייה של החלופה להתקבל על דעת הדרג הפוליטי, האפשרות להוציאה

אל הפועל וקיומה של מסגרת תקציבית המאפשרת את יישומה., החלופות שנשארו יבדקו ביתק קפידה אם כי עדיין

המודל כדרישת לעומק שנשארו המעטות החלפות בדיקת אחדות, חלופות ביטול שוב מלאה, ביסודיות לא

- מדמה את השילוב של שתי הגישות לעדשות צילום של נוף . עדשה רחבת זוית מאפשרת1973הרציונלי.דנסייר

לקלוט נתוני רקע רבים בלי שיהיה אפשר לבחון פרטים בתמונה. עדשה טלסקופית מאפשרת לבחון פרטים קטנים

ולהתעלם תוך כדי כך מנתוני הרקע. שימוש משולב נותן להנות משני העולמות.

)בתוך המודל האופטימלי(תפיסת התהליך של קבלת החלטות כתהליך למידה. המודל מודל ההחלטה הסדרתית  

פותח כדי להתמודד עם תנאי אי ודאות כשהזמן דוחק. למשל הכל מכירים בחשיבות בנייתו המיידית של סכר

לעצירת שיטפונות )כל עיכוב בבניה יגרום נזקים כבדים( אולם יש אי ודאות באשר למיקום המתאים של הסכר. לפי

מודל זה אין להכריע מיד בשאלת המיקום. אפשר להתחיל בבנייה באתרים שונים . לרכוש מידע במהלך הבנייה ורק

- להכריע. ברור שהדבר כרוך בעלות גבוהה, אולם אפשר שהעלות של הטעות אז לכשתקטן רמת האי ודאות

 )מיקום לא נכון( או עיכוב )הצפה( גבוהה יותר .

-   3.1 מאמר ביורוקרטיה ודמוקרטיה בישראל/דרי :   הביוקרטיה הישראלית מוצגת כחלשה ואפרורית למעט

מספר איי איכות .הביורוקרטיה מוכשרת לטפל בבעיות טכניות במקום שהמטרות מוסכמות והדרך להשגתן ידועה.

אם עם התרחבות המדינה המודרנית נעשתה הביורוקרטיה כתובת למשימות שאינן טכניות והחלה מיישמת את

כליה המעולים להתמודדות עם בעיות הדורשות "ארגז כלים" מסוג שונה " דיון חופשי, מו"מ, מיקוח וממכר ולא

זו או אחרת לפתרון בעיות. הדמוקרטיה שעניינה בתהליכים נאותים נמצאה מאוימת ע"י הביורוקרטיה טכניקה

שהבטיחה תוצ' ונטתה להגדיר בעיות ונושאים במונחים טכניים מקצועיים. אין חולקים על כך שהחבה המודרנית לא

תוכל לעמוד במשימותיה בלי להישען על ארגון המאגד בתוכו מומחיות ומקצועיות ופירוק מטלות כבות משקל

למטלות קטנות יותר. ארגון הנשען על נוהלי עב' וכללי התנהגות קבועים ונוקשים , מבנה היררכי לשיטה סינון

נתונים. אולם השאיפה לממשל אפקטיבי אינה מתיישבת עם השאיפה להגן על אז' מפי שימוש לרעה ועיבוד

בעוצמה שלטונית. בעוד שהביורוקטיה נועדה להעצים את מוסדות השלטון ענינה של הדמוקרטיה הוא להגן על

)ע"מ ועצמאית ביורוקרטיה חזקה דרושה לדמוקרטיה דילמה" לדמוקרטיה האז' מפניהם. הביורוקרטיה מציבה

אלא שביורוקרטיה חזקה מחזקת את שלטון המדינה וגוררת שחיקה בחירות, באוטונומיה למנוע שחיתות וכד' (

ובפרטיות של האז'. ביורוקרטיה חזקה פטורה משליטת הדרג הנבחר ופטורה מהתהליך הדמוקרטי. הדמוקרטיה

האם ניתן לבנות ממשל המשלב מאפיינים של דמוקרטיה מצידה מציבה לביורוקרטיה דרישות סותרות ועמומות.

לפי מודל זה המנהל כפוףמודל היררכי:  פלורליסטית וניהול? אפשר כל שילוב תובע ויתור על מאפיין זה או אחר.

לדרג הפוליטי הנבחר ומבצע את החלטותיו. מודל זה נשען על "החלוקה הדיכוטומית " שעל פיה ניתן להבחין

ולהפריד בין פוליטיקה למינהל. זהו מודל של הפרדת כוחות המבקש להנות משני עולמות באמצעות תיחומם.

ביורוקרטיה לדמוקרטיה... בין כדי לפתור את המתח אין בה כן ועל החלוקה הדיכוטומית היא בלתי אפשרית

ואוניברסליות. יומרתה למקצועיות גם בשל יעילותה אלא לא רק בשל לביורוקרטיה זקוקה מודלהדמוקרטיה

שעל פיה פקידי השירות הציבורי מהווים מציע הפרדה ועצמאות . שואב את תפיסתו מתורת המדינה שלמקצועי:

מרכיב מכריע של החב' האז' ומספקים את חוליית הקישור בין אינטרסים פרטיקולריים לשל הפרט לאינטרסים

     האוניברסלים של החברה. המודל המקצועי מסתייג מעליונות הדרג הפוליטי שהיא אבן יסוד לש משטר דמוקרטי.

במסגרתו מתקהה החשש מפני ביורוקרטיה חזקה שכן זו נתפסת כשחקן לגיטימי, מודל זה גורסמודל פלורליסטי:

כי ביורוקרטים נוהגים כשחקנים פוליטיים לכל דבר הם שואפים לקדם יעדים משל עצמם ולהגן על תוכנות הקרובות

. שיתופיללבם כשווויםמודל להשתתף ולעודדם מנהלים בתהליכים אז' לשיתוף ההזדמנויות הרחבת :גורס

לייצוגית יותר להשפעת בתהליכי ההיוועצות התכנון והבה"ח. מודל זה מציע להפוך את הביורוקרטיה ופתוחה

האזרח. כך מקוים לשמר את היתרון המקצועי שלה ויחד עם זאת להקהות את תחושת הניכור של האזרח ואת נטיית

שבין המתח את ביותר הברורה בצורה מבטאת הפוליטיים המינויים שאלת לב. בשרירות לפעול הפקידים

דמוקרטיה לביורוקרטיה שכן כל שינוי במדינית האיוש של משרות בשירות המדינה משפיע על מאזן העוצמה שבין

הדרג הפוליטי הנבחר לבין הדרג המקצועי. מצד אחד אין חולקים על החשיבות של שירות מדינה מקצועי הרואה

עצמו כפוך לשיקולים אןניברסלים וחסין מפני התערבות מפלה של גורמים ביורוקרטים. אלא שמהצד האחר גם אין

מחלוקת על העיקרון הדמוקרטי בדבר עליונות הדרג הפוליטי על האחריות הציבורית והמיניסטריאלית של אותו דרג

מסוים. רעיוני מפלגתי לממש מצע כדי לזו   שנבחר אך במקצועיות המודרנית מצטיינת ברח' הביורוקרטיה

ופסימיזם מקצועי. מתלויים שמרנות מהו מינוי פוליטי כשר ?  מן הראוי לפסול אדם הממלא תפקיד בשירות 

הציבורי בשל השתייכותו למפלגה כלשהי או בשל קיומה של "זיקה פוליטית" . הפסול עפ"י זמיר הוא המשקל של

ההתייחסות לשייכות מפלגתית, כמו כן אין לדרג הפוליטי כל צורך באיוש משרות מפתח במנהלים הקרובים לו

בהשקפת עולם ואם הוא בוחר לעשות כן יש מקום לחשוד בקיומם של שיקולים לא ענייניים.

ובהקשר המדעי – תבנית מושגית. פרדיגמה- אב טיפוס הגדרות   הפרדיגמה הביורוקרטית- הדגם הביוקרטי ,

- ביוקרטיה  קרטיה = שלטון         ביורו = משרד    ביורוקרטיה - , ארגון- מאמץ מתואם להשגת יעדים משותפים

כללים רציונליים- ובר: כללים שההקפדה על , היא סוג מסוים של ארגון פורמלי , אך לא כל ארגון הוא ארגון ביוקרטי

שמירתם תאפשר לארגון להשיג את יעדי, קרטייה:שלטון פקידים.משטר של פקידות הרואה רק את החוקה הכתובה

נוהל המשרד הרשמי, סחבת משרדית. לפי דרי   מאפייניםוהנוהגת בדקדקנות : תיאוריים מאפיינים5מציג :

חלוקת   ,מאפיין מרכזי- קיומה של מערכת שליטה המבוססת על כללים רציונליים מרכזיים לתיאור הביוקרטיה:

וכללי התנהגות מוגדרים, עבודה מוגדרת אלבראוניהול חשבונות   ,טפסים, נהלים ( ארגון רציונלי: אי ,(:1970

( : התמחות: מדרג1965)ו בלאיעילות של ארגון, שלון באמצעות פקידים: מינהל ציבורי, הארגון , החברה המודרני

דאונססמכויות, מערכת נהלים, גישה אל-אישית. הביורוקרטיה היא (1967) "משרדאות" )  BUREEAU-NESS)

רוב העובדים מועסקים במשרה בד"כ הבכירים מכירים פחות ממחצית הסגל הזוטר והבינוני  גדולה - שמאפייניה:

      הארגון אינה נמדדת בכסף. תפוקת  מינוי וקידום על בסיס כישורים  מלאה ועיקרית ותלויים בארגון לפרנסתם

על רקע המהפכה19הביוקרטיה כפי שהיא מוכרת לנו היא תוצר של המאה ה- הביורוקרטיה במדינה המודרנית:

25%כלל העובדים במגזר הציבורי בארה"ב ובישראל   חל גידול עצום בביוקרטיה.19-20במאות ה-, התעשייתית

הואץ תהליך הביורוקרטיזציה בשל ריבוי תפקידי השלטון, קשיי השליטה הכרוכים בכך,20במאה ה- , מכוח העבודה

והסבך שיצרו ניגודי האינטרסים בחברה. מביוקרטיה לתקציבים ,דרישות ותפוקות וחזרה וכן מחברה לתקציבים ,

דרישות ותפוקות וחזרה

הוובריאני ידי   הדגם ווברעל )מקס הביוקרטיה.1864-1920 חקר לאבי נחשב , פרוסי סוציולוג הנחות- (,

נושא המשרה הוא :הנחות סמויות: הביורוקרטיה היא "ארגון יודע" – ארגון המצויד בידע דרוש לו למילוי תפקידיו.

דגם של ארגון שנועד לבצע . 1 ייעוד סביבה יציבה, משימות פשוטות, החלטות שגרתיות )מתוכנתות(  גם המומחה,

טכנולוגיית . 2 מטלות מקיפות, באמצעות חלוקת עבודה ותיאום שיטתי של עבודת פרטים רבים )ר' מאפיינים להלן(.

ידע – הפתרון העיקרי למשבר השליטה שפקד את המדינות המפותחות עקב המהפכה שליטה המבוססת על

.3 . מדרג של סמכות מוגדר היטב2. חלוקת עבודה המבוססת על התמחות תפקודית.1מאפיינים התעשייתית.

וזכויותיהם. נהלים לטיפול במצבי עבודה4מערכת מקיפה של כללים המפרטים את חובות העובדים . מערכת

     . בחירת עובדים וקידומם על יסוד כושרם.6 ביחסים הבין אישיים בארגון . אל-אישיות5 . שונים

: רואה בשיטת הארגון הביורוקרטית מכונה ואת שיטות הארגון האחרות כעבודה. ובר1 יתרונות הביורוקרטיה

היתרונות" דיוק , מהירות בהירות, ידע, המשכיות שיקול דעת, אחידות.  ידנית. מוסיף: סדירות אמינות . מורגן2

. הקביעות מבטיחה את4 . חלוקת העבודה המעודדת התמחות מאפשרת גיוס מומחים וצבירת ידע ומידע.3ויעילות.

הביורוקרטיה מבצעת משימות מקיפות ומורכבות. בלא ארגון : דרי.5המשכיות הטיפול ואת צבירת הידע במשרד.

 המאגד בתוכו את כל מאפייני הביורוקרטיה אי אפשר לעמוד במשימותיה של החברה המודרנית.

משימה-מתעלמים, התמקדות בחלקי משימה-התמחות בלי ראיה כוללת תפקודיה השליליים של הביורוקרטיה

,חלוקת עבודה - "ראש קטן" ובריחה מאחריות, גישה אל אישית -הגברת השימוש בתיוג בקב"ה, מהאדם הנזקק

קביעות-מחפה על עובדים עצלים, משמרת בינוניות, מדכא יזמה.,מערכת כללים פורמליים- מונעת היווצרות רוח

ואחריות-בעיה בהתאמת הארגון לנסיבות החדשות., צוות, מבוך סמכויות ידע יציבות, המשכיות,הסתמכות על

עצמו  הארגון- בפני כתכלית אלא כאמצעי אל ארגון תקופת אינו   . ובר של המודל כי מוכיחה הדקולוניזציה

          אוניברסלי-

רציונליות, משמעת היררכית, הכשרה גבוהה והתמחות, חלוקת עבודה רציונלית,- ביוקרטיה עשירה פריד - רוברט

יעילות, עובדים במשרה מלאה, מחסור בכ"א, גיוס וקידום לגופו של עיניין. כללים חוקיים וראציונליים, ציוד יקר

-ביוקרטיה ענייה  ומתוחכם, חיסכון, מכוונות תכנונית, הגינות, שכר הוגן, מכוונות למשוב, חלק מסקטור ציבורי גדול.

אי ראציונליות, חוסר משמעת, התמחות וכישורים נמוכים, חלוקת עבודה אי רציונלית, חוסר יעילות, עובדים גם

בחלטורות, עודף בכ"א שיקולים זרים בקידום וגיוס, פורמליזם ושרירות בהחלטות, ציוד ישן ודל, בזבוז, אי סדר,

אישיים והרחבת יחסים צמצום ביחסים  מורטון:  שחיתות , שכר ירוד, העדר משוב, חלק מסקטור ציבורי קטן.

תפקידים – ביטול תפיסת האדם כפרט.העובדים בארגונים ביורוקרטים מפנימים את כללי הארגון ואה הופכים

החלטות. למטרות בקבלת כאמצעי קטגוריזציה בתיוג השימוש הגברת כשלעצמן. רצויות האצלת   סלזניק:

סמכויות בארגון הבירוקרטי מתוך ניסיון להתייעל – יוצרת דרג ביניים בעל אינטרסים מחלקתיים שונים ואחרים,

: היווצרותם של כללים יוצרת מראית עין של שוויון ביןגולדנרוהולך וגדל הפער בין יעדי הארגון ליעדים מחלקתיים.

הפוך לשוויון על פי ההנהלה והעובדים אך מפתחת בינוניות הגורמת להנהלה להפעיל עוצמה פיקוחית ביחס

"העבודה מתרחבת כדי פרק הזמן שהוקצה להשלמתה". כלומר אין קשר בין העבודה= חוק פרקינסוןנהלים.

כל פקיד מעוניין להרבות אתחוק פרקינסון":הנדרשת לבין כח האדם שהוקצה לביצועה. שתי אקסיומות בבסיס ה"

אדם מתקדם בתפקידו עד )לורנס פיטר(: = החוק הפיטרי. מספר הכפופים לו. פקידים "מייצרים" עבודה זה לזה

לתפקיד שהוא גרוע בביצועו ושם הוא נתקע כל פקיד מקודם במהלך עבודתו עד לאותו תפקיד בו יוכיח את דרגת אי

–הכשירות הגבוהה ביותר, )ושם "יתקצע( ויגרום את הנזק הגדול ביותר. הפירמידה הפיטרית: מערכות מתחילות

   בממדים קטנים ותופחות כדי לכבוש את כל זמננו ומרחבנו.

על אחרים,  לכפות את רצונם עצמה היא יכולת של בני אדם או של קבוצות מקורות העצמה של הביורוקרטיה

עונש או תגמולים התנגדות,מניעת אף )  על 1965BLAUרורקה( הביורוקרטיה של העצמה מקורות )  1976)

 התמחות , קביעות, חוקיות

< פיקוח בשם שלטון החוק  < פיקוח בשם הדמוקרטיה  פיקוח על טיב התפקוד מוסדות הפיקוח על הביורוקרטיה-

ניצגי ציבור המכהנים,מערכת ביקורת פנימית,מערכת ביקורת חיצונית, פיקוח פורמלי הפיקוח על טיב התפקוד- =

פיקוח לא פורמלי: אמצעי התקשורת, רשויות נבחרות )הכנסת, מועצת העירייה(, בתפקידים שונים בביורוקרטיה

, בשם שלטון החוק:אמצעי התקשורת,הממשלה , פיקוח לא פורמלי, פיקוח פורמלי, הפרלמנטבשם הדמוקרטיה:

. .ניצבות שירות המדינה, מערכת הייעוץ המשפטי, ערכת בתי המשפט

כל מה שעושים כל עוד : רפורמה ממעלה ראשונה   -לקראת דגם ארגוני חדש- הדגם האחר-ביוקרטי*   4 יח'

זה הדגם הפוסט ביורוקרטי : רפורמה ממעלה שניה   * כמו שיפוץ כל שיפוץ העיקר שהשלד נשאר.  נשמר השלד

ומדידת מדדי ))דגם לאחר הביורוקרטי( להרוס ולבנות מחדש , בדגם הלאחר ביורוקרטי מציבים מדדי הצלחה

איכות. זה מדד "איזו" ביצוע/הצלחה.לדוגמא: ע"פ מדדי נעשית עלהדגם הביורוקרטי ההצלחה מי שקובע :

: זה מה טוב לך, האינטרס הציבורי.הדגם האחר ביורוקרטיאינטרס הציבורי זה הפקידות

הדגם מהווה רפורמה מהמעלה השניה ונשען על מערכת מושגם חליפית לזו שלמאפייני הדגם האחר ביורוקרטי:

הבחנה חדשה בין התחום הציבורי לפרטי – צמצום הסקטור הציבורי: ביטול משימות, . 1  הפרדיגמה הביורוקרטית

ייעול הבירוקרטיה ע"י קביעת מדדי הצלחה, יצירת סיבה תחרותית, פישוט הליכים, קיצור . 2 הפרטה, קבלני משנה.

– הגברת הקש . 3 תורים, מיקוד באיכות. ולצרכיו.במיקוד באזרח לאזרח ביזור במקום הריכוזיות בפרדיגמה . 4

. 6 מיקוד בתוצאות במקום בתשומות. . 5 האצלת אחריות וסמכות מיח' המטה למשרדים ולרשויות. הביורוקרטית.

לא בהכרח ניהול, להכיר שיטות לא בהכרח טוב. צריך )ניהול עסקי ניהול מהסקטור העסקי. העתקת שיטות

)*שקיפות- הכל צריך להיות פתוח גלוי כמו תקנות /בעבר לא היו גלויות/ שקיפות ואחריות ציבורית . . 7 מתאים(.

יותר. דיווח עלפי מישהו.(.   המידע חשוף / *אחריות ציבורית- חובת הנשיאה באחריות סיבות לשינוי הדגם

. גודלו וחוסר יעילותו של הסקטור הציבורי והשפעתו על הצמיחה הכלכלית של המדינות ועל כושר1הבירוקרטי:

.רפורמות2התחרות שלהן בשוק הבינלאומי. - תפיסה כלכלית ככל שסקטור ציבורי גדול יותר הוא פחות יעיל.

לריכוז העוצמה ולפגיעה בערכי העבר הביאו להחמרת הבעיות הקשיחו נהלים , הביאו ליתר סרבול, ליתר שררה,

רפורמות ממעלה ראשונה.  הדמוקרטיה. - .ריבוי המשימות שהממשל ומורכבותן הכבידו את הנטל הכלכלי על3

. העלויות של השירותים הציבוריים ממשיכות להאמיר עקב העדר4החברה ואת עומס העבודה על הביורוקרטיה.

בין ואי סימטריה במידע אפילו -מונופולים ממשלתיים יכולתם לאכוף אמצעי בקרה. ואי מגבלות על הביקוש,

שלהם. והעובדים ומהשירותים5מנהלים מהפרויקטים רבים הכללי, הציבורי האינטרס את לשרת .במקום

הציבוריים מיועדים לקבוצות אינטרס מסוימת. -פעם בתקופת המערך הקיבוצים והמושבים היו למעלה בהחלפת

.הסביבה הבירוקרטית נעשתה צפופה. במקום להטיל משימות6השלטון הדתיים עלו למעלה והיום שניהם למטה.

ניפוח של הסקטור על גופים קיימים הוקמו גופים חדשים. התוצאה – תלות בין הגופים, כפילויות ובעיות תיאום-

.הטכנולוגיה החדשה בתקשורת והנגישות הישירה של הציבור למידע פגמו בעצמה זו7הציבורי מכל מיני סיבות.

.בקרב הבוחרים שורר חוסר שביעות רצון המלווה בניכור8וחשפו את מעשי הפקידים לסיקור תקשורתי נמרץ.

ובציניות בכל הקשור לביצועי המגזר הציבורי.

שהתפתחה לקראת סוף שנות גישה חדשה -               T.Q.M   כוללת ניהול איכות גישות ניהול מהסקטור העסקי-

  לקוחות,  איכות, :הדגשים דמינג )חוקר(  : מייסדים )בעקבות ההצלחה של יפן בעסקים(. .20 שח המאה ה- 80ה-

השיפור המתמיד הוא יעד עליון, אין להשלים עם תקלות, השגת עקרונות שתבע אותם דמינג: 14       שיפור מתמיד.

איכות אינה תלוית ביקורת, רכוש, מוצר ושירות בהתחשב גם באיכות, שיפור נתמיד של הליכי התכנון והיישום, מסד

הדרכת עובדים אגב ביצוע, היה מנהיג ושמש דוגמא, הרחק את הפחד מהאגון, הסר מחיצות ועודד שיתוף, אל

תצהיר מבלי לקיים, קבע יעדים גם על בסיס איכות, חסל גורמים המונעים גאווה מהעובדים , מסד הדרכה וחינוך,

רתום את כלל העובדים למימוש הגישה. )למה הלקוח לא הופך להיות מנכ"ל תמיד צריך להמשיך לשפר אפילו אם

יישום הגישה דורש שינוי ערכי בארגונים בחמישה תחומים עיקריים:הגעת לרמת שביעות רצון לשאוף להגיע ליותר(.

איסוף נתונים וניתוחם/.גיוס משאבי הארגון לתמיכה/רמת המעורבות של העובדים בארגון./יחס הארגון ללקוחותיו.

 שלילית שביעות הרצון העצמי./באיכות.

)   גישות העיצוב מחדש Reengineering ) BPRולא שינוי שינוי - חיפוש אחר פריצת דרך, שיפור באמצעות

הגישה נלדה בשנות ה- באמצעות שיפור ,הריסת הקיים ובנייה מחדש- הצלנו את העסק אבל הרסנו את החברה.

תוצאות, לקוחות, חשיבות לתהליכים, ארגון נטל מחיצות. : דגשים   מיכאל המר :מייסד  20 של המאה ה- 90

סדר עדיפויות לחלוקת עבודה: פריצת דרך: נטישת התהליכים הקיימים והחלפתם בתהליכים חדשים לגמרי.מוטו:

- לקחת את הארגון ולעצב מחדש כמו חברת עיצוב מחדש   * צורכי הלקוח, התהליך ואח"כ פועלים מנק' זו לאחור

"דל" מחשבים. יש שיתוף פעולה בין הארגון לקוחות וספקים מידי בהזמנה מהמחשב שלי למחשב של הספק. חוסך

 - ריכוז, לשבור מחיצות   *המון עליות של מלאי מאחר ורק ע"פ המנה האישית של הלקוח הייתה מתבצעת ההזמנה.

  : יתרונות  :יתרונות/ חסרונותפקיד אחד יעשה את כל הפעולות במקום לרוץ מפקיד לפקיד שכל אחד מבצע פעולה.

אי ודאות גדולה לגבי התוצאות, המתבטאת בפער  חסרונות:לעיתים דרוש שינוי מהשורש כדי להציל את הארגון

גודלו וחוסר  הדגם האחר ביוקרטי- מה לא עבד?    גדול בין תכנון לביצוע, ועלולה להביא לקריסה של העסק.

את החריפו רפורמות העבר במדינה. הכלכלית הצמיחה על שליליות הציבורי- השפעות של הסקטור יעילותו

הבעיות, הקשיחו נהלים, סירבול, שררה וריכוז עוצמה. המשימות התרבו, המורכבות גברה, הנטל כבד, העלויות של

המינהל אינטרס. קב' בעיקר הציבוריים משרתים הפרוייקטים יורדת. והאיכות הציבוריים מאמירות השירותים

הביוקרטי רק צומח והתלות בין הגופים השונים גדלה, נוצרת כפילות בתפקידים ועולות בעיות תיאום. הטכנולוגיה

אינם הציבורי המגזר של הביצועים המינהל. פקידי כלפי הביקורת את ומחדדת הציבור- בפני מידע חושפת

דו"ח ארגון   לשביעות רצונו של הבוחר. OECDיותר התמקדות ביעילות ובאיכות התוצאה, שינוי מבנים ריכוזים -

לסביבות ניהול מבוזרות, התמקדות ביעול השירותים הציבוריים באמצעות יצירת סביבה תחרותית, הגברת היכולת

האסטרטגית של גופי מטה מרכזיים. הדגם האחר ביוקרטי מציג- הצרכן=מרכז.

ממשלת בריטניה מאמצת את דו"ח נורתקוט – טרווליאן. -דו"ח  -1854 הרפורמה הבריטית:  הרפורמות בעולם

. גיוס כ"א באמצעות מבחנים1עיקר המלצותיו: שנה.. 70על ניהול המושבות של הודו שיושם במלואו רק לאחר

.שירות מדינה4. קידום עובדים על פי כישורים לא רק ותק, 3. חלוקה עבודה אינטלקטואלית/ פיסית,2תחרותיים,

דו"ח   -  1968אחיד – מבנה ארגוני של משרד ממשלתי אחד זהה למשרד ממשלתי אחר חלוקת תפקידים/סמכויות.

הבעיות:   פולטון .וויטהול3.המומחים בשיות חסרים כל סמכות ואחריות 2.חלוקת העבודה מכבידה אינה יעילה1

]ממליץ לשנות את הדגם .מדיניות הפיתוח של הסגל המקצועי לוקה בחסר.*4מנותק מן העולם הסובב אותו

המלצותיו:הסגור.[ ואת דרכי עבודתו מן2.שינוי אופיו הסגור של השירות הציבורי.1 .יש לגזור את צורת הארגון

]כמו מודל פח האשפה , פתרונות מחפשים  שנה.*20המטלות ולא להפך.המלצות הדו"ח קיבלו ביטוי רק לאחר

– המטרה שיפור וייעול "ארגונו מחדש של הממשל המרכזי"   - אדורד הית,  1970בעיה ולא בעיה מחפשת פתרון(.

איחוד משרדים והקמת משרדים חדשים.1: הצעדים העיקרייםתהליכי קב"ה, קביעת מדיניות והפיקוח על הביצוע.

הפרטה- הוצאת תפקידים שאינם חיוניים לשלטון המרכזי מתחום . 3 כינון יחידה מרכזית להערכת מדיניות ותכנון.2

-1979פעולתם של משרדי הממשלה לגופים חיצוניים.הצעדים הראשונים יושמו, ההפרטה כמעט ולא. תקופת  

(580 לכ- 730 מאבק בבזבוז, שיטות ניהול עסקיות, כוח האדם צומצם משמעותית ) מכ-  – צמצום כח אדם ,תאצ'ר

.צמצום ההוצאות נעשה גם ע"י הפרטה משמעותית. למטרת הייעול ושיפור הניהול גוייס ריינר ממקס & ספנסר

- 1988    .86שפרש ב- דו"ח הצעדים הבאים – איבס.   שלוש מסקנות עיקריות: לארגן כל משרד סביב מוקד

לפעולה: שיפור מתמיד בהערכת מימון המדיניות.שלוש המלצות וניסיון, כישורים לוודא שהסגל בעל משימת,

להקים סוכנויות ביצוע, לוודא שהסגל בכל משרד מיומן ומנוסה, למנות עובד בכיר שתפקידו לוודא שהשינויים יוצאו

לפועל.

הבחנה דיכוטומית בין נקודות המוצא לדגם )הנחות(: א.   ( 1988 דגם סוכנויות הביצוע: )בעקבות דו"ח איבס

ליישומה )גם פקידות בכירה תהיה שותפה בצורה פורמלי( עיצוב מדיניות ב. מעורבות הממשל בחיי בחברה

יותר. רצוי )תפיסה כלכלית ימנית צמצום הסקטור ובמשק צריכה להצטמצם הציבורי .ג. הסקטור העסקי יעיל

לפני הקמת סוכנות המקרים בהם מיושם הדגם: ד. תפיסה ביזורית. להעביר לו משימות ולהעתיק גישות ניהול.

 קבלנות משנה /הפרטה /ביצוע על המשרד לבחון שלוש חלופות ולראות אם ניתן לבצע אחת מהן:ביטול המשימה

העברת מטלות ביצוע ב. הפרדה דיכוטומית מבנית )בין עיצוב מדיניות ליישום מדיניות לא רק רעיונית (מאפיינים: א.

ג. מהביוקרטיה לסוכנויות ד.אוטונומיה ניהולית ) בנוגע לניהול תקציב, משאבים ובעצם הכל( מעבר לפעולה לפי

ה. יעדים ) המשרד מגדיר יעדים והסוכנות צריכה לבצע( אלמנטים של ניהול עסקי )תכנית העסקה, דו"ח שנתי,

שירות( ו.אמנת בין הכסאות( ליפול בעיות של יש )בביוקרטיה וברור ואחריות מוגדר ז. תחום סמכויות יעדים

ח. ומשימות ברורים ומוגדרים אופרטיבית ט. מסגרת מוסכמת של משאבים טיב הקשר בין הסוכנות  שקיפות

המשרד . 2 המשרד הממשלתי מחליט על הקמת הסוכנות )בוחן הקמת וסגירת סוכנויות( . 1 למשרד הממשלתי

מציב לסוכנים יעדים )מועצה   /הממונה על הסוכנות קובע : את מסגרת המדיניות- מסמך מסגרת, תכנית עסקית

אחריות- לשר הממונה אחריות פרלמנטרית . 3 מפקח/ מבקר את פעילות הסוכנות / מקצה לה משאבים / מייעצת(

לסוכנויות אוטונומיה רחבה ההולכת וגדלה ככל . 4 על הנעשה בסוכנות ולפיכך עליה לתת דו"ח לשר על פעילותיה

תאצ'ר האידיאולוגית של  הגישה הגורמים להחלת הרפורמה בבריטניה.:    פעולה מקצועית. )ויתר ניתנות לקימוט.(

מבנה ארגוני אחיד )חוסר . 4 שיטות ניהול שלא התאימו למשימות . 3 גודל הסקטור הציבורי . 2 בזבוז וחוסר יעילות. 1

שני יסודות עיקריים לרפורמה: הקמת סוכנויות ביצוע והטלת דוח הצעדים הבאים :בירוקרטיה ריכוזית.. 5גמישות(

הבחנה בין תפקידים של עיצוב מדיניות והקצאת משאבים, לבין ביצוע ומקצת מתפקידי הממשלה המרכזית עליהן

יתרונות הרפורמה: המדיניות. מעבר לניהול לפי יעדים ) אם אין . 2 יצירת ההבחנה בין קביעת מדיניות ליישומה . 1

פתרה את בעיית הקשיחות של המבנה המנהלי הנוקשה )בבריטניה אחיד, גזרת . 3 יעדים לא ניתן לבחון יעילות(

מאפשר ביקורת כפולה של השר ושל הפרלמנט על פעולת הסוכנות )נגזר . 4 משימות לפי צרכי המבנה ולא להיפך(

מאפשר אוטונומיה ניהולית )ביזור(- )אוט' ניהולית נותנת לנו: פרק זמן קצר בקבה"ח, . 5 . ממאפייני השקיפות והדיווח(

מגדיל שקיפות . 6 (5גמישות שיקול דעת, הכנסת חדשנות, פרק זמן לנתינת מענה, תקציבים –יתרונות הביזור ביח'

לעיון.( פתוחים והיעדים העסקית התכנית : וגלוי חשוף )הכל שירות(- )אמנת הציבור כלפי חסרונותומחויבת

קשה ליישום- ניגוד של שתי תפיסות )הפרטה/ אחריות(- )מצד אחדד ביזורית ז"א הפרטה ומצד שני . 1 הרפורמה:

ריכוזיות ז"א אחריות מהשר, עודף שליטה מביא לאיבוד שליטה. באחריות רוצים שליטה על מה שקורה אך מצד שני

מסבך את בעיית האחריות של השרים הממונים . 2 רוצים לבזר הפיתרון הוא פיזור תפקידים ויצירת מנגנוני פיקוח.(

בעייתית ביחס לתחומי פעולה שהם . 4 לא חל פיחות במספר העובדים )היה אחד מיעדי הרפורמה ולא עמד בזה(.3

פחות מקצועיים )דברים שקשה יותר לקמט אותם בכסף: חינוך ובשיווק את פילוח השוק לעומת ניתחי שוק ושיעורי

מפרידה בין שיקולי. 6אין אוטונומיה ממשית ) השר נכנס ומתערב בניהול סוכנויות הביצוע( . 5 גדילה שכן אפשר(

פשרה בין אידיאולוגיית ההפרטה  (1ביצוע לעיצוב מדיניות כאשר שיקולים אלה הם מרכיב חיוני בעיצובה.)יח'

ואחריות ליחידה, העברת סמכות ויעדים הגדרת מטרות )לייבור(- ובין תפיסת האחריות החברתית )שמרנים(

לסוכנות הביצוע, פיקוח מלא על הסוכנות ואחריות על השגת היעדים- בידי המשרד הממשלתי, עיצוב מבנה ארגוני-

בהתאם למשימות, לכל סוכנות- מסמך מסגרת, תכנית עסקית, מועצה מייעצת, דוח שנתי, אמנת שירות.

פיתוח ועידוד ההיענות לציבור, ייעול המינהל וביסוסו על הגינות ויושר בחלוקת המשאבים,רפורמה באוסטרליה

טיפוח הסגל ויצירת הזדמנויות שוות לתעסוקה, שרים יכוונו את המשרדים, פקידים יגלו הענות ליזמות הממשלה,

יוענקו סמכויות לניהול משאבים בגמישות, התמקדות בתוצאות ובאחריות להן, פיתוח תפיסה אסטרטגית למדיניות

ציבורית, בכל תכנית- צרכי הלקוח במרכז, פתיחת מסלולי קידום לסגל המנהלי על בסיס שיקולים ענייניים.

זילנד ןהתווייתרפורמה בניו ,מיקוד המטה בייעוץ "כתר" יחידות מהמינהל ליחידות ניתוק להפריט ככל הניתן,

במינהל המועסקים צמצום המינהל, ליחידות עסקית תודעה החדרת לניהול, מלאות סמכויות ביזור מדיניות,

  שנים.10 תוך 50%הציבורי ב-

-קרול וייס הגדירה את בעיות הביוקרטיה : התערערות אמון הציבור1980 הרפורמה בארה"ב – בעיות הביוקרטיה

. ריבוי40%בממשל. התנגדות ציבורית גוברת לגידול המתמיד בחלקו של הממשל בתוצר הלאומי גולמי שהגיע עד

סוכנויות הממשל והתלות ההדדית בינהן המשבשים ביצוע תכניות חדשות. מורכבות המשימות המוטלות על זרועות

הממשל ואי הודאות הרבה הכרוכה בהן. שחיקה ברמון הציבור במומחיות הביוקרטים. ריבוי ארגונים המייצרים

תפיסה חדשה המצאה מחדש של הממשל  קבוצות של אינטרס בודד, זה או אחר, המכביד על עיצוב המדיניות.

-1992 דרך פעולות הממשל שהתפתחה בתקופתם של ביל קלינטון ואל גור מועמדי המפלגה הדמוקרטית.  בדבר

.3 . שירות לקוחות2. צמצום הוצאות לא חיוניות- ויתור על מונופולים ועמידה בתחרות.1עקרונות הרפורמה של גור

לעובדים הייחודיות4 האצלת סמכויות סיוע לקהילות לפתור את בעיותיהן שינוי בתפיסה    . טיפוח מצויינות5.

האמריקנית- שליחות, יזמות, מנהיגות, היגוי שירותים, האצלת סמכויות, תקציבים המבוססים על הוצאות, פתרונות

- שינוי בתפיסת האחריות, מאחריותרעיון מרכזי בהמצאהשוק, מדידת שביעות רצון של לקוחות, אחריות לתוצאו

. לייעל את התקצוב, כדי לסלק מעל דרכם של1 שלבים: 6 אסטרטגיה בת  לקיום נהלים לאחריות להשגת תוצאות

. לבזר את מדיניות הסגל, לתת למנהלים את2המנהלים מגבלות הגוזלות מזמנם )כופות עליהם לבזבז כסף(.

לפתרם. לתגמלם, לקדמם, עובדים, לשכור יעיל, את הסמכות לניהול הנחוצים הרכישות3הכלים .לייעל את

.5 . שינוי מוקד תשומת הלב מהענות מי שהפרו 4 מיליארד דולר בשנה( 200הממשלתיות שבזבוז רב כרוך בהן )

לוליינות למעשי זמן ופחות הציבור צורכי על לענות ומאמץ זמן יותר להקדיש המקומי השלטון את להנחות

בירוקרטיה .

– התפרסם בסוף שנת המלצות ועדת קוברסקיריכוז מאפייני המינהל הציבורי בישראל   רפורמות בישראל:

, הועדה היחידה מקום המדינה שעסקה בשירות הציבורי בכללותו, המסקנה העיקרית: מצבו של המינהל1989

הציבורי בישראל מחייב רפורמה מיידית בתחומים רבים, יש חמנות אחראי חיצוני למערכת שיהיה אחראי על

- ניסיון לקצר את הבירוקרטיה.1989 . 1 חוק מאה המיזמים- ניסיון ישראלי לצמצם את הביוקרטיה הרפורמה.

היריבות בין . 3 (הממשלה היא ממשלת אחדות לאומית )המפלגות הגדולות והדתיות.2המטרה: צמצום האבטלה

עיקר . 5 יוזם הרעיון: שר האוצר דאז, שמעון פרס. . 4 המפלגות נמשכה והתוצאה- נטרול ברוב תחומי המדיניות

הרעיון: זירוז הצמיחה בעזרת "תכנית לקיצור הביוקרטיה"- קיצור הליכי טיפול בהשקעות וקידום מיזמים )פרוייקטים(

הצעת חוק עולה עקב ביקורת על תפקוד הביוקרטיה . 6 בסיוע צווי חירום, שיתגברו על המכשולים הביוקרטיים.

* המיקרובמישור הביקורת )יחזקאל דרור( : הענקת כלי ביקורת ואכיפה יעילים יותר לממשלה מבורכים, רק אם

יהיה גם שיפור בתהליך עיצוב המדיניות. כלומר אם המדיניות תבוסס על הערכת מצב )לצמצם אי הודאות( ועל

יעדים שנגזרו ממדיניות כוללת )כדי לאפשר הערכת צעדי מדיניות מוגדרים על יסוד קריטריונים ברורים(. בהיעדר

הערכת מצב ומדיניות כוללת עלול שכרה של היעילות להיות בהפסדה- ביצוע נחרץ של מדיניות לא טובה גורם יותר

ההצעה נפלה בגין שיקולים פוליטיים ובשל קשיים מבניים. *נזק.

- 1986 ועדת קוברוסקי- ציבורית- מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציבועדה

הדוח היסודי ביותר על שירות המדינה שהוגש   ,בראשות חיים קוברסקי, וממלא מקומו פרופ' יחזקאל דרור: המדינה

,נקודת המוצא: ההכרה בצורך ברפורמה מקיפה שכן שינויים קטנים אין בהם להביא את התוצאה הנדרשת., מעולם

קידום טיב סגל/ כלל שלושה חלקים מרכזיים:נושאים עקרוניים כוללים1989 שנים ב-3דוח הועדה שהוגש לאחר

ראיונות80 ישיבות, 130 איש, 70)הגשתן היו לאחר שיתוף פעולה של כ- המלצות הועדה: שיפור הניהול / העובדים

:.מומחים( הגדרה מחודשת של היעדים והמשימות של שירות המדינה- במטרה לשחרר את המינהל ממשימות

ביזור- /.שינוי תפקידה של הממשלה /שיפור השירות לאזרח /.מניעת פוליטיזציה של שירות המדינה /שאינן הכרחיות

/העברת סמכויות מהנציבות ליחידות המינהל השונות /.עבודת מטה ליד הממשלה- יחידת ניתוח מדיניות צמצום

/מינוי מקצועי באישור ועדה/הרחבת שיקול דעת וסמכויותיו של המנכ"ל /מעורבות הממשל בנושאי משק וחברה

/. בנייה מחדש של הנציבות- צמצום מימדיה, שיפור איכות כ"א שיפור איכות סגל בכיר- צמצום היקפו והאדרת

הרחבת / פיתוח כ"א /הנהגת מערכת תמריצים /הקמת "מכללה למדיניות לאומית"- להכשרה ולימוד שוטף/.מעמדו.

/ השתלמויות /זיקה בין שכר ובין משרה, דרגה, ביצועים והישגים / קביעת זכויות וחובות של עובדים טיפול פנימי

/" אפליה מתקנת"- טיפוח וקידום נשים ומיעוטים / בסכסוכים, פיטורין, הארכת תקופת ניסיון בטרם קבלת קביעות

/ הקפדה ביתר תוקף על משמעת ונורמות התנהגות / מיסוד מינויים של יועצים חיצוניים ועוזרים פוליטיים פיתוח

/ "תורת ניהול" – לשיפור הניהול בכל הרמות / לשפר את תהליך העבודה, תקצוב, עבודת מטה וההערכה. שינוי

מינוי / להעמיק את הזיקה לדוחות מבקר המדינה / קידום התקשוב המלא של המינהל הממשלתי / שיטת תקציב

הדומה:: : הדומה והשונה- המלצות ועדת קוברסקי מול רפורמות אחרות בעולם . אדם חיצוני ליישום הרפורמה

לגופים אחרים הקטנת המגזר הציבורי, שיפור השרות לאזרח, הוצאת משימות שגרה מידי המנהל הממשלתי

ועדת קוב' רק ממליצה לבחון מחדש את תפקידי הממשל אין תוכן מוסדי ) סוכנויות הביצוע(- להמלצה זוהשונה::

/ להבדיל מבריטניה שיש לה את סוכנויות הביצוע בדוח קוב' עיקר הדגש על הנהגת עבודת מטה, טופל חלקית

במדינות אחרות- עבודת מטה משמעותה ביזור, לא נכנס לפרטי פרטים של עבודת המשרד./ עיקר הדרישה לשינוי

/ מבני רדיקאלי ביחס לנש"מ ,פחות לגופים אחרים )תקציבים, חשב כללי, ממונה על השכר( ועדת קוב' אינה

הרפורמה. ביצוע על המתאימה ברמה מקצוע איש להפקיד ממליצה אלא היישום, דרכי את יישום מפרטת

– הממשלה מקבלת עקרונית את דוח קוברוסקי –פה14/1/1990 הרפורמה והבעייתיות- השתלשלות האירועים

אחד. הקמת ועדת שרים )רה"מ, מ"מ רה"מ ושר האוצר( שתהיה מופקדת על הכוונת יישומן של המלצות הועדה ,

3.משך הביצוע של הרפורמה נקבע -2.למנות את " הממונה על ביצוע הרפורמה"- נציב שרות המדינה 1החלטותיה:

היישום. 3שנים בין הפעולות בשלבי שיובטח קשר ובלבד לבצע את ההמלצות חלקים חלקים .משרדי4.ניתן

חודשים "ניירות עבודה" ביחס למשרדיהם. 3הממשלה יפיקו תוך .הקמת ועדה נוספת לבחינת שחרור המנהל5

יוכן תוך התייחסות להמלצות. -חודשים של91. תקציב המדינה לשנת 6  הממשלתי ממשימות שאינן הכרחיות

ליישום המלצות- ועדות רבות -הנציב הקים בניגוד להמלצות( נציב שירות המדינה )הוחלט על חיפוש מועמד

השנים שלאחר החלטת4ההצעות לא יושמו .דוח הועדה נותר על המדף, המלצות ועדת קוברוסקי לא יושמו ב-

יישום הרפורמההממשלה. : הרפורמה שאפה לשנות ה"כל בבת אחת" / תמיכה פוליטית פושרת/הסיבות לאי

שינוי חלש.. סוכן שירות המדינה נציבות רפורמה באמצעות חקיקה/ /הדילמה של חולשת התמיכה הציבורית

- הנש"מ מציעה לפעול דרך " צעדים מחוללי שינוי"- שינויים1994הפתרון : " רדיקאלים בררני"- פרופ' יחזקאל דרור.

להזיז קדימה את עגלת הרפורמה. יהיה בהם יעוררו התנגדות אך לנדרש ברפורמה שלא ביחס תכניתקלים

הרעיון המרכזי: להעניק אוטונומיה ניהולית למשרדי הממשלה ע"י ביזור סמכויות לתקופת ניסיון.משרדים לדוגמא:

. להביא לשינוי רדיקאלי בתחום פעולה של הנציבות, במגמה לעשותה ליחידת מטה1שני יעדים המרכזיים לתכנית:

. לחזק את2מקצועית המתמדת בקביעת מדיניות בתחום משאבי האנוש בשרות המדינה ובפיקוח על ביצועה.

מעמדו של המשרד הממשלתי בניהול משאביו והכרעותיו בכל הנוגע לדרכים ולאמצעים שיבחר בהם להשגת יעדיו.

משרדים- תחבורה, תיירות ואיכות הסביבה המשרדים הוסמכו: ליצור משרות ולבטלן, לבנות3בשלב א'- נבחרו

מדרג או להשטיחו, לשנות דרגות, לערוך חוזי שכר קיבוציים ואישיים, לאפשר פרישה לגמלאות ולהגדיל קצבאות

ניהוליים כלים לפתח מחייבת: המשרד של העצמאות וחיזוק הסמכויות קבלת מחייבת"- ה"אצילה פרישה.

משופרים, לקדם נשים ומיעוטים ולשפר את השירות לאזרח. נציב שירות המדינה ומנכ"ל המשרד חותמים על

"הסכם מסגרת" הכולל התחייבות להאצלת סמכויות ולקבלתן ומפרט את חובות המשרד ואת זכויותיו.

ציבורית   הפרטה= PRIVATIZATION         הפרטה משליטה או מבעלות שירותים אספקת או נכסים העברת

רצף הפרטה= ארגון- בעלות > ניהול > אחזקה     לשליטה פרטית .מוצר/ שרות- מימון > ייצור > אספקה > פיקוח

.רגולציה )פיקוח(-1כלי ההתערבות השונים שבידי הממשל:   הפרטה, חוזים חיצוניים , פתיחה לתחרות, הלאמה

.מיסוי וסובסידיה-מיסוי ישיר,עקיף,סובסידיות ייצור ו/או אספקה2על כמויות, מחירים, שיעורי תשואה, מבנה השוק

. התערבות אדמיניסטרטיבית3  של מוצרים ושירותים ע"י הממשל, אספקת מוצרים באמצעות סוכנויות הביצוע

"היד הנעלמת". כאשר ישעקרונות השוק החופשי    ללא פיקוח יצרן בודד- ביקוש גבוה, עליית מחירים, כמות 

נמוכה, רווחים גבוהים ברגע שיכנסו פירמות נוספות- הביקוש יורד, היצע גדל, כמות גדלה, מחירים יורדים, רווחים

שיקולים להתערבות הממשל בחיי החברה   יורדים ברגע שיצאו פירמות יהיה שיווי משקל ז"א ביקוש= היצע

אידיאולוגיים: 1  והמשק: פרטיים/  . בריאות שירותי רק יפתח – אישית( ואחריות )חרות קלאסי  ליברליזם

סוציאליזם )שיוויון, אחריות קולקטיבית, המדינה דואגת להכל(- לא יפתחו שירותי בריאות פרטיים/ מדינת רווחה

וכאן האדום לקו כשתגיע רק לך לדאוג תתחיל המדינה עצמו, על הפרט אחריות האחריות  ) מתחילה

. פוליטיים: איפה ההון, הרווח/ ההפסד פוליטי מאקט של2         הקולקטיבית(- כל אחד ילך למרפאות שהוא רוצה

. חברתיים :3  הפרטה/ הלאמה . אם אני לבד אני כול לעשות מינויים פוליטים. אם אני אפריט אני אזכה בקולות.

נק' המוצא היא בניסיון לתקן עוולות חברתיות.אני יוצר תכנית של מדיניות ציבורית ז"א שאני מתערב במשק בכל

מיני דרכי לדוג' תכנית מחשב לכל ילד על מנת ליצור שוויון הזדמנויות . אפליה מתקנת/ העדפה מתקנת. אני יכול

עוולות ולתקן לאזורים להגיע מפעלים לעודד מנת על מענקים מיסוי, מבחינת עדיפות אזורי לתת להחליט

. ניהוליים: מתייחסים בעיקר ליעילות איכות אפקטיבית5  . לאומיים: ביטחון מדינה, איכות סביבה4  חברתיות.

. כלכליים: מתחלק לשניים א.6  במתן שרות ומוצר, מי עושה את זה טוב יותר הסקטור הציבורי או הסקטור הפרטי

שיקולים מקרו כלכליים- להפריט או להלאים כדי להשיג צמיחה, שיפור מאזן תשלומים ב. כשלי שוק= מצב שבו

השוק בתנאי כלכלה חופשית לא מגיע לאופטימום של הקצאת המקורות והמשאבים. לדוגמאות: מונופול טבעי,

השפעות חיצוניות בצריכה. מוצרים ציבוריים.

בומוצר פרטי    אבחון מוצרים: ) מזון, ביגוד,לחם, שוקולד, שרותי קבורה, בריאות(.-ניתן למנוע את השימוש

)טלפון, טלויזיה,כבישי אגרה, תחבורה ציבורית, שרותי חינוך, פינוי אשפהמוצר אגרה והשימוש/ צריכה שלו אישית

)פרחי בר, צידמוצר/טובין ממאגר משותף)גם פרטי(( - ניתן למנוע את השימוש בו והשימוש/ צריכה שלו משותפת

)מדרכה,מוצר ציבורי חיות,שדות נפט, דיג באוקיינוס(- לא ניתן למנוע את השימוש בו- והשימוש/ צריכה שלו אישית

- קל לאמוד כלכליתמוצר פרטיים,ביטחון לאומי(- לא ניתן למנוע את השימוש בו- והשימוש/ צריכה שלו משותפת

ואיכותית. השימוש או הצריכה אישית. המוצר ניתן למניעה . הפרט יכול לבחור אם לצרוך את המוצר או לא. הפרט

יכול לבחור את סוג סוג המוצר או איכותו. התשלום עבור המוצר יתבצע אך ורק אם הפרט ישתמש/ יצרוך את

קשה למדידה איכותיתמוצר ציבורי-  המוצר. שאלות ההקצאה ) כמות ומחיר( נעשות ע"י המכניזם של כוחות השוק.

במוצר ממי שלא שילם עבורו. וכמותית. נצרך במשותף ובו זמנית ע"י רבים. קשה למנוע את הצריכה/ השימוש

שאלות ההקצאה )כמות ומחיר( נעשות בתהליך פוליטי. למרות שהממשל מספק מוצר זה , הדבר אינו אומר שהוא

)אוטובוס(. ואילוההבדל בין הסקטור הפרטי לציבורימוצר ציבורי הוא שהפרטי מספק רק מוצרים פרטיים

וגם פרטיים. ציבוריים גם מוצרים קיומו של כשל שוק,תנאים מצטברים להתערבות הממשלהציבורי מספק :

היכולת של הממשל לפתור את כשל השוק.

מאחר ולא ניתן למנוע את השימוש במוצר ציבורי  FREE RIDER: תופעת א. מוצר ציבורי : דוגמאות לכשלי שוק

וקשה למדוד את מידת הצריכה או השימוש במוצר על ידי כל אחד מהפרטים, לא ניתן לקבוע מחיר למוצר ציבורי

)רק אגרות או מיסים( . אם ישאלו את הפרטים כמה הם מוכנים לשלם עבור המוצר לפי הצריכה שלהם רבים ישקרו

ויטענו שאינם צורכים את המוצר כלל או שהצריכה שלהם מופחתת- זהו סוג מוצרים אותם הסקטור הפרטי לא

מעוניין לספק או לייצר שכן כל אחד יכול ליהנות מן המוצר ולא ניתן להבטיח שישלם על כך את התמורה המתאימה

- צרכן א קונה מוצר ומשתמש בו, צרכן ב לא קונה את המוצר אך משתמש בו או על ידי. השפעה חיצונית בצריכהב

ג. יצור וצריכההנאה או שהוא ניזוק ממנו לדוגמא: סיגריות, הייטק, ילדים מחונכים של שכן. - חיוביות ושליליות,

- כאשר המונופול לא טבעי ד.מונופול טבעי  הממשל מתערב ויכול לחוקק חוק מניעת עישון בציבור ומגן על הניזוק.

דוגמאות  יש הצדקה להתערבות ויש להסיר את המונופול ולאפשר כניסה של מתחרים לשוק, לדוג' מייקרוסופט.

חינוך פרטי זה חינוך יחידני ואז הוא הופך להיות- א. חינוך – מוצר אגרה, ניתן למניעה, הנאה משותפתלמוצרים

ובטיחות, זול, בטחון יעדי החינוך: חינוך ערכי, השכלה, צמצום פערים חברתיים, מוצר פרטי לחלוטין מה הם

בריאות, כישורים חברתיים, מיומנויות למידה, חברה= בארץ יש כשלון בהכל. ב. פינוי אשפה- מוצר פרטי, ניתן

.פינוי אשפה יכול להיעשות על ידי רשויות מקומיות, קבלנים, האדם עצמו. בבית פרטי ניתן למניעה, צריכה אישית

למנוע אותו וההנאה היא אישית אך בבניין משותף לא ניתן לבדוק מי זרק מה.

ציבורי גדול מידי )גבול מרכוז( מגזר 4.1 רפורמה במינהל ציבורי בישראל/גל נור, רוזנבלום, ויראוני- מאמר

ריכוזיות רבה של השלטון )גבול מרכוז( העדר שביעות רצון מהשירותים הציבוריים )ביוקרטיה( כישלונות בביצוע

)ביוקרטיה( . המצב הקיים בישראל : מעורבות פוליטית רבה- הפוליטיקאים מתערבים יתר על המידה בעבודת

המינה"צ- העדר שירות מדינה הומוגני- בכל משרד ממשלתי מקבלים שרות שונה. מבנה שכר לא הגיוני- מזכירות

יותר. העדר תרבות של עצמאות וריכוזיות יותר כסף ממנהלים במגזר הפרטי, שיטות פיקוח מיושנות מקבלות

- שיפור שירות , הקמת מכללה, הערכה, מעמד המנהל, תורתדו"ח קוברסקי מקצועות ,ושל מכוונות ללקוחות.

ועדת הניהול, מניעת פוליטוזציה, בני מיעוטים ,נשים, האצלת סמכויות, מנהל סגל בכיר, תהליך תקצוב, תקשוב.

עבודת מטה, הקמת משרדים, לדוגמא- ברוח "הרדיקאלים הבררני" הנדיבות יזמה את תכנית המשרדיםסוזמן-

הפיכת הנציבות למטה מקצועי,ןעדי התכנית- לדוגמא- הואצלו סמכויות של תקני כ"א , טיפול בפרט ובגימלאות.

ביטול התלות וההזדקקות המתמידים בנציבות המגבילים וגוזלים זמן, חיזוק מעמדו האוטונומי של המשרד הכולל

חובות לתפוקות. בשלב זה נוספו משרדים נוספים, כל שינוי המבוצע מדוח ישירות ע"י המשרד למחשב, ומבוקר ע"י

 הנציבות. "האצולה מחייבת: = פיתוח כלי ניהול משופרים דוגמת ממדים אפקטיביים להערכת עובדים , קידום

גיבוש המדיניות בתחומים אלה, הסיבות ותפקח אחר הנציבות תסייע לאזרח. ושיפור השרות ונשים מיעוטים

לכישלון הרפורמה – ע"פ דרי הפוליטיקאים מעדיפים שירות ציבורי חלש, שינויים פוליטיים – השלטון התחלף כר

התחלתי – אין המנה"צ בישראל, מתנגדים – עובדים בכירים, איגודים מקצועיים, אגף תקציבים, החשב הכללי

באוצר, מ. המשפטים, זמן – תקופת הבשלה ארוכה, הוא מרכיב חיוני בחייה של הרפורמה המלצות, כללו תחומים

   רבים ומגוונים לא נבחר אחראי חיצוני למערכת. סוכן שינוי חלש, האצלת סמכויות מעטות מהנציבות בלבד.

ההפרטה מאמר SAVAS על – והפחתת הפרטה 4.4 פרטיים מוסדות על ההסתמכות הגברת פירושה

חברתיים. צרכים לאספקת על השלטון רכוש הממשלה מתנגדי ההפרטה  ההסתמכות היא מסירת הפרטה :

- נקודת התורפה העיקרית של השירותים הציבוריים היא מונופולים ממשלתיים  ותפקידיה לידי עסקים פרטיים.

ומנצל את הצרכן. יעיל אינו לקוחותיו, אינו משרת את האינטרסים של לרוב בעקרון  היותם מונופול. מונופול

חלופות 7  כגון ביטחון המדינה. ההפרטה עדיפה אולם ישנם תפקידים ברורים שצריכים להישאר בידי הממשלה

חוזית שבה הממשלה בחרת קבלן פרטי למטרות רווח או מלכ"ר לביצוע ( עבוד בקבלנות/התקשרות1)  -:הפרטה

( זיכיונות הממשלה מעניקה לגופים פרטיים שמבצעים את העב' ומחייבים ישירות2השירות וממשלה משלמת לו. )

( מע' שוברים כשהממשלה מנפיקה שוברים לזכאים לקבלם ואלה משיגים את נשירות הנחוץ בשוק3את הלקוח )

( ) (4החופשי. סובסידיות ליצרני שירותים כך שיספקו את השירות הרצוי בהנחה לזכאים ( השוק כשהיצרנים5

( הסדרים וולונטריים כשארגונים מכרים6מבחינים בצורך בטובין ושירותים ומספקים אותם בתשלום לכל דורש. )

( שירות עצמי כשמשפ' או הפרט מבצעים את7את הצורך ומבצעים את העב' באמצעות מתנדבים/גיוס תרומות. )

ישיר. יעיל מקשר, עלויותמאפיינים המעודדים הפרטההשירות באופן ,נענה להעדפות הצרכן, - מקדם תחרות

לתועלת, משיג יתרונות לגודל, מאפר חלוקה מחדש של העושר, מקדם מטרות נוספות, מטפל בשירותים קשים

-ראיות ליתרון ההפרטה ספקים, חסין יחסית מפני תרמיות, מגביל את מספר עובדי המדינה.  להגדרה, מחייב ריבוי

מוכח כי התקשרות חוזית לאספקת שירות עדיפה לרוב על שירות באספקת הממשלה, נמצא כי השירות הקבלני

מגמותעולה פחות וניתן באיכות שווה או עדיפה. לגבי אספקת חשמל ותפעול בתי חולים קיימים נתונים סותרים.

- שירותי כליאה הופרטו, תפקידי פיקוח טיסות, מערכות פרטיות לאספקת מים, לוויני תקשורתהפרטה חדשות

וגם המגורם הציבוריים. בארה"ב הוקמה אולימפיאדה שלמה במימון פרטיים, בבריטניה חברות רבות הופרטו

- להפרטה פוטנציאל אדיר. ההפרטה מציעה יותר דרכים ובדרך כלל טובות יותרמסקנות ההפרטההמגזר הפרטי.

לסיפוק צרכי החברה בטובים ובשירותים. רוב השירותים החברתיים ניתנים להפרטה. יש לבחון כל מקרה לגופו.

    : חלוקת עבודה במינהל הציבורי 5 יח'

חלוקת עבודה היא סוגיה מרכזית בניהול שכן מייחסים למבנה הארגוני השפעה מכרעת על אופן תפקודו של

  הארגון.

.חלוקת המשימות הכלליות של הארגון למשימות משנה והטלתן על1 מסדיר שני עניינים עיקריים: המבנה הארגוני

.יחסי גומלין בין היחידות לבין עצמן ברמות השונות של המדרג ) הממד2יחידות ועל תת-יחידות )הממד האנכי(

יכולתו של האדם היא מוגבלת, כך גם יכולתה של היחידה הארגונית . 1 סיבות בסיסיות לחלוקת העבודה: האופקי(

- מי עושה מה? חלוקת העבודהמישור תיאורמורכבות הבעיות והמשימות איתן מתמודד האדם דורשת מומחיות. . 2

זה אנו מציגים דוגמאות בלקוחות מהמציאות ושואלים מדוע חולקה העבודה בדרך זו מוסברת כתופעה. במישור

- מי צריך לעשות מה? הדיון נסוב סביב הניסיון לשפר את יכולת ההתמודדות שלמישור נורמטיביולא בדרך אחרת.

הארגון עם בעיות והזדמנויות ואת יכולת הארגון להשיג את יעדיו. זאת על ידי שינוי חלוקת העבודה הקיימת בארגון,

ומתוך ההנחה המתייחסת למבנה הארגוני השפעה מכרעת על אופן תפקודו של הארגון.

באה לידי ביטוי במספר רמות: שאלת חלוקת העבודה .2  . חלוקת עבודה בין המגזר העסקי למגזר הציבורי1

   בתוך המשרד הממשלתי- בין היחידות השונות/ חלוקת עבודה בתוך המגזר הציבורי עצמו: בין משרדי הממשלה /

בין השלטון המרכזי לשלטון בין המשרד הממשלתי לבין גופים הפועלים מטעמו )חברות ממשלתיות, רשויות( /

המקומי

הידוק השליטה של הדרג הפוליטי . 3  ייעול . 2 ליקויים בתפקודו של הארגון . 1 סיבות לעריכת שינוי במבנה הארגוני:

. 7  צמצום המגזר הציבורי . 6  רתימת הארגון להשגת חזון חדש . 5  התאמת הארגון למילוי תפקידים חדשים. 4

 שינויים בסביבה ,במשאבים, בבעיות . 8 שינוי שמו

    מתורת המינהל - גישות מישור נורמטיבי     התפתחות חקר חלוקת העבודה: חלוקת עבודה ושינוי ארגוני

הדגם הוובריאני- חלוקת עבודה= פיצול משימה גדולה לתת משימות קטנות והטלת כל משימה   הגישה הקלאסית=

עקרונות הניהול, גוליק, פאיול, ארוויק ואחרים, שאפו למצוא אסכולת הניהול המדעי=  על אדם או על יחידה אחת.

את הדרך המיטבית לחלוקת עבודה בארגון, הם הניחו שיעילות היא מטרתו העליונה של הארגון, וכי היעילות תלויה

דרכים לקיבוץ פעולות בארגון: מטרה משותפת,4בעיקר במבנה הארגוני – התאמת העובדים למבנה. גוליק מנה

תהליך משותף , לקוחות משותפים, אזור גיאוגרפי משותף.

יותר מבסיס משותף אחד, השאלה אינה איזה (= 1950 הביקורת של סיימון ) יש בדרך כלל /יחידה לכל ארגון

קריטריון יקבע כיצד לקבץ פעולות שונות אלא איזה קריטריון יועדף. יתרה מזאת חלוקת עבודה בארגון אינה חייבת

הארגון העתידי יהיה מעין מאגר של אנשי מקצוע במגוון תחומים והנהלתו תעסוק בציוותוורן בניס=להיות קבועה.

כץ וקהאן= 60 שנות ה-  קבוצות עבודה ארעיות לפי הצורך. ביקורת על ההתייחסות לארגון כמערכת סגורה, יש

עיצוב מחדש=   לראות בארגון מערכת פתוחה. עקרון כללי- אין הכרח שתהיה דרך אחת ויחידה להשגת המטרה.

 ארגון נטול מחיצות, להעמיד במרכז את התוצאות )לפי לקוח, מוצר, תהליך(

פיצול יחידה ארגונית לשתי יחידות. היחידה הראשונה . 1     דוגמאות 3 מישור תיאורי-   שיקולים בחלוקת עבודה

ניסיון . 2  תמשיך לעסוק בכל הפעילויות שלה, למעט פעילות אחת שתועבר ליחידה החדשה שתעסוק בה בלבד.

ואחריות בנושא מסוים מיחידה ארגונית אחת ליחידה ארגונית אחרת. שינוי ארגוני בתוך . 3  להעביר סמכויות

 היחידה- שינוי המבנה הארגוני וחלוקת התפקידים

וכישלון של שינויים ארגוניים התנגדות לשינוי לנו להבין הצלחה הבנת התנגדות עובדים לשינוי עשויה לעזור

שנעשו. כמו כן התייחסות לסוגיית ההתנגדות לשינוי מהווה כלי חשוב לתכנון של חלופות לחלוקת עבודה ולהערכת

כמו כל שינוי גם שינוי ארגוני טומן בחובו את הלא נודע. הוא תובע מעובדים היתרונות והחסרונות של חלופות.

תהליכי עבודה ונהלים לא מוכרים. יש ששינוי כרוך בהחלפת וממנהלים להסתגל למצבים חדשים לעיתים לסגל

ממונה , בהכפפות עובדים חדשים לממונה, בהתנתקות פיזית מהמשרד שהעובד בילה בו שנים אחדות. דאונס,

בכל שינוי ארגוני יש מרוויחים ויש מפסידים. יש מי שזוכה לקידום בדרגה ולהרחבת תחום אחריותו, ויש מי שמקבל

בוס שאינו אהוד. כאמור שינוי ארגוני אינו שינוי טכני, הזזת קובית לגו של הארגון מזיזה בני אדם, לעיתים בניגוד

לרצונם, ןמשנה את מפת העוצמה בארגון. כיוון שיחסי עוצמה הם יחסי סכום אפס, יש לצפות להתנגדות עיקשת

של מי שעלולים להפסיד וועדי עובדים בארגונים רבים נטלו על עצמם את מלאכת המאבק בשינוי ארגוני הן משום

שהם שואפים להגן על העובדים מפני פגיעה בתנאי עבודתם ובמעמדם והן מפני שהם נוטים לראות בכל מהלך

יזום של ההנהלה הזדמנות לקדם את ענייני העובדים.

דרי טוען שהתנגדות לשינוי מאפיינת גם את הפוליטיקאים. זאת ועוד, לדידו של פוליטיקה ומינהל בחלוקת עבודה

וגם מתוך ומפלגתיים, אישיים אינטרסנטיים שיקולים כנגזרת של גם נקבעות לחלוקת העבודה דרי החלופות

הפתרון העדיף שהוצע במדינות שונות וגם בישראל היא התפיסה של מקבל ההחלטות את האינטרסים הלאומיים.

אינטגרציה מלאה בין תכניות לפעולות, דהיינו יצירת משרדי ממשלה גדולים או משרדי עצמה על שימנעו או יצמצמו

את הצורך בתיאום בין משרדי )מתוך דוח ועדת קוברסקי( אולם ניסיון זה לא הצליח. בכל חב' דמוקרטית קיים

החשש מפני צבירת עוצמה בידי אדם/ גוף אחד. החשש קיים לא רק בגלל שכוח משחית אלה בעיקר משום שגוף זה

מייצג ערכים מסוימים ואם יהיה הכוח בידו יתכן שלא יוכל להתקיים תחרות חופשית בינו ובין ערכיו לגיטימיים

והמדינה, המוסדות של החברה  אחרים. שילץ: מבנה ארגוני משקף את הערכים של הארגון. ברמת החברה

מגלמים את הערכים של החברה כולה, אם זו חברה דתית נמצא ערכים דתיים ומוסדות שמייצגים את הדת )משרד

הדתות(. כשמדובר בחב' סוציאליסטית נמצא מוסדות שמדברים על רווחה )ביטוח לאומי(.כדי לעשות שינוי ארגוני

או לצמצם ולפצל , מה שקובע זה הגיבוי הפוליטי הבכיר. כשעושים שינוי ארגוני משנים הכל ומי שנמצא בעמדות

. שינוי ארגוני הוא תהליך בעייתי ברמה האישית בכירת לא מעוניין בזה בגלל הפחד לאבד מכוחו ומסמכותו

 והארגונית )ערכי הארגון(, ישנה התנגדות. הסיכוי היחיד הוא מחוייבותם הרבה של הדרגים הפוליטיים הבכירים.

א. איחוד משרד העבודה והרווחה- שיקול של יעילות וחיסכון בכ"א. שיקולים של איחוד דוג' לשינויים ארגוניים

ופיצול במבנה הביוק' מסקירת התפתחויות שונות נראה כי האיחוד התמהמה בשל מחלוקות פוליטיות מפלגתיות .

ב. קליטת עלייה: הסוכנות היהודית ומשרד העלייה- בתחילה פוצל הטיפול בעולה כך שהסוכנות היהודית הופקדה

על קליטה ראשונית חצי שנה בארץ וטיפול בעולים נזקקים במיוחד. משרד הקליטה הופקד על טיפול בקליטת קבע.

בעקבות ועדה הומלץ לאמץ חלופה מבנית כלומר לבטל את הפיצול בקליטה ולהעביר את מלוא האחריות על

קליטת העולים לידי הממשלה. בעקבותו הוסכם להעביר מטלות מהסוכנות היהודית למשרד לקליטת עליהה. זמן

קצר לאחר חתימת ההסכם נסוגה הסוכנות מהתחייבותה לבצעו ומשרד הקליטה מצידו לא תבע בתוקף את מילוי

  ההסכם.

כתהליך משמעו צמצום סמכות ההחלטות של גורם אחד בעניין מסוים והרחבת ריכוז-     הגדרות ביזור וריכוזיות

בתהליך זה ניתנת לגורם מסוים הרשאה או הסכמה להחליט ביזור-  סמכות ההחלטה של גורם אחר באותו עניין.

פרופ' סיימון- מגדיר את המונחים : " ארגון  בעניין מסוים שהיה נתון קודם לכן בתחום סמכותו של גורם אחר.

מינהלי הוא מרוכז במידה שההחלטות נקבעות בדרגים הגבוהים יחסית והוא מבוזר במידה שההנהלה המרכזית

אין הפרדה דיכוטומית בין מרכוז וביזור- הגדרת המושגים ריכוז  מאצילה מסמכויותיה לדרגים הנמוכים המינהל"

וביזור אינם מוחלטים אלה יחסים, כתוצאה מכך לא ניתן לקבוע באופן חד משמעי אם הארגון מסוים הוא מבוזר או

מרוכז. ניתן להעריך מצב של ארגון באופן השוואתי . לא יתכן ביזור מוחלט היות וזה נוגד את עיקרון המידרגיות

בארגון הביוקרטי, הקובע שכל דרג כפוף לזה שמעליו, ולא יתכן מרכוז מוחלט היות וזה נוגד את עיקרון חלוקת

הציג את התנהגות גרוס פרופ' בביצועו. סמכויות מסוימות סביבו כורך שכל תפקיד הקובע בארגון, העבודה

הארגונים כמטוטלת הנעה ממצב של ביזור יחסי .

רואה בביזור חלק הגישה הפוליטית: גישות להתייחסות למושג ביזור:3 הגדיר (1965 )פלסר   לפי   גישות שונות

בלתי נפרד מהזירה הפוליטית- ממפת העוצמה ומחלוקתה. ביזור פוליטי= הענקת עצמה לאזרחים. ביזור מנהלי=

לזהות שליטה אצילת סמכויות לדרגים הנמוכים בארגון. ניתן לעיתים רבות ביזור מינהלי, )למרות מצבים של

פוליטית ריכוזית(. אחד היעדים העיקריים של הביזור הוא העברת הסמכות לקבה"ח לידי יחידות אזוריות/ מקומיות

וחירות. אופיינית   הגישה הדוקטורינית:    )הביזור אינו בהכרח עדיף. ביזור עם דמוקרטיה לזהות נוטה זו גישה

למתייחסים לביזור במסגרת תפיסה רומנטית של מקומיות. פלסר טוען כי ניתן לקיים ביזור בלי דמוקרטיה והשאלה

לדברי פלסרהגישה המנהלית:   היא לא בידי מי הסמכות והכוח אלא כיצד מתנהלת המסגרת הארגונית/שלטונית

קיים ניגוד הכרחי בין שני בסיסים עיקריים לחלוקת עבודה: תפקיד ושטח. כל רשות שלטונית קיימת כדי למלא

יעודים רבים בשטח הנתון. )חלוקה לתפקיד=בריאות, חינוך וכ"ו, כל יחידה אחראית על חלק מהמשימה, חלוקה

 לשטח= ראיה כוללת, חוסר אחידות ברמה הלאומית(.

. דקונצנטרציה- שעיקרה האצלה כמותית של סמכויות מן הדרגים הבכירים לדרגים הנמוכים.1 דפוסים:   4 :   ביזור

. ביזור מבני- נותן אוטונומיה בקבלת3 . ביזור תפקידי- שעיקרו ביזור סמכויות בנושא ספציפי ומוגדר ליחידת משנה2

. ביזור פדרלי- הנותן אוטונומיה בקביעת מדיניות ובקבלת החלטות ליחידות משנה . 4 החלטות ליחידת בת נגזרת

המערכת הציבורית נתונה לביקורת ציבורית ולרוב . 1 קשיים בביזור נעוצים באופיו של המינהל הציבורי:    רבות

. 3  הביזור מכביד על התיאום וגורם לאי שוויון )מועצה מקומית ענייה מול עשירה( . 2 העומד בראש ייתן את הדין

היעילות הכלכלית נפגמת היות וישנו ציוד כפול, מידע כפול, בביזור . 4 ביזור גורם לסטייה מהחוקים )טלפון שבור(

ישנו . 6 הביוקרטיה הינה שמרנית מיסודה למרות פירוק המבנה הביוקרטי הוא קשה מאוד. . 5 מומחים כפולים ועוד

יחידות המשנה לתפוקת הארגון. ביצוע להערכת התרומה של :    קושי בפיתוח מדדי למידה יתרונות /יכולת

/ גמישות, חידוש והתאמה לנסיבות לא מוכרות- הסתגלות לשינוי. / השתתפות אזרחים בקבלת החלטות הענות

פחות עבודה בשיטות יעדים להשיג ניתן מסוימת. אוכלוסייה קבוצת או אזור המאפיינים ולצרכים לדרישות

/ ביוקרטיות. קבלת החלטות מהירים / תהליכי אזרחים בקבה"ח. / דמוקרטיזציה- השתתפות הענות מאפשר

מקרבת שירותי / הטלת אחריות ושותפות על עובדים, מורל גבוה / הממשל לצרכים ייחודיים של אוכלוסיות שונות

/ כ"א לאלה הזקוקים להם. ומגדיל אצלם את הזמן יומיומיים משחרר את הדרגים הגבוהים מטיפול בנושאים

/קבלה יעילה של בעיות תוך קירבה למקום ללא בעיות תקשורת ועם אינפורמציה רבה / לפעולות חשיבה ותכנון

נותן אפשרות לקבוצות מקופחות יותר קירבה והשפעה / מפחית את עומס התקשורת ומונע סחבת ופתרון בעיות.

משפיע על הנעת העובדים /  המנהלים והעובדים נמצאים במגע ישיר / נותן תמריץ לפיתוח הארגון / ברמה מקומית.

המנהלים רואים את תוצאות / מגביר את הליכוד הקבוצתי ומפחית את העוינות כלפי ההנהלה /  ועל רמת המורל

/  סיכון של חוסר עקביות וחוסר הוגנות במה שנוגע לניהול ולמדיניות כ"א חסרונות:    החלטותיהם השליטה על

חוסר אחידות של / קיים סיכון של אי עקביות בפעולות הארגון / המערכת יכולה להיות קשה יותר במערכת מבוזרת

/ המערכת / אין ראיה מערכתית יריבו יותר שגוררת / יכולת תיאום קשה תת-אופטימיזציה של המערכת נובע

/ מאופטימיזציה של היחידות בארגון / מפתח לוקאל פטריוטיזם וגורם לפגיעה במטרות הלאומיות יוצר כפילויות

גורמים  ובזבוז / פוגע ביתרונות הגודל מבחינת ציוד חדיש ומתוחכם וקבלת שירות של מומחים, תופעת הריץ רץ

גודל הארגון גדול - מבחינת מספר עובדים, מספר לקוחות, . 1 אובייקטיביים המשפיעים על מידת הביזור בארגונים:

הגיאוגרפית סניפים . 2 פריסתו נושאים,מספר נדבכים, מספר גבוהה- מספר ארגון מורכבות מידת . 3 מידת

 רמה טכנולוגית של הארגון . 5 פילוסופיה מינהלית של המנהלים ושל הארגון גבוהה . 4 השתנות הסביבה גבוהה

פתרון לבעיית התיאום / יתרונות לגודל / פיתוח התמחות בהיבטים טכניים של ניהול כ"א / אחידות : יתרונות :   ריכוז

  /נוקשות של המערכת חסרונות  ביטול כפילויות / שירותים ברמה גבוהה ביחס לתקציב / חסכון )תופעת הריץ' רץ(/

תחרות בין יחידות / מפתח נטייה אצל מנהלים לעקיפת כללים והנחיות / חוסר גמישות, אי-הענות לצרכים משתנים

חוק התיאום הפוחת של / קושי לשתף אזרחים בחיי הציבור ובחיים הפוליטיים המקומיים / על זמנם של המומחים

מגבלות לריכוז . אם ארבעתן קיימות4( מונים 1981לנדאו ואיגל )מגבלות הריכוז דאונס, חוק השליטה הפוחתת

המתח שבין סמכות התפקיד / מגבלות יכולת הלמידה / גבולות השליטה המדרגית תהיה עדיפה הגישה הביזורית:

   המבנה הלא פורמלי / לסמכות המומחה

( לגבי כל משימה יש לבדוק68 ,5תלוי במשימה שעל הפרק )לנדאו ואיגל יח' * מה עדיף- ריכוזיות או ביזור ?

)תאונות בדרכים( משבצת  - ריכוזיות1משבצת היכן היא מקוטלגת והאם יתרונות הביזור מתממשים: - ביזור2

* שיטת ארגון דורשת בחינה לאור - ריכוזיות )הקמת המדינה( 4- ביזור משבצת 3)תקצוב, עונש מוות( משבצת

יעדים וערכים, לאיזה דרג רצוי לאצול סמכויות לקבלת החלטות בארגון- לשאלה זו אין תשובה קלה הדבר תלוי

.4 . במידת ההלימה של מערכות התמיכה3 . בכישורי ההנהלה2 . באופי הסמכויות המואצלות1 במידה רבה:

 בגורמים חיצוניים בסביבה

ב-     האמנה האירופאית לשלטון עצמי-מקומי   יחסי השלטון המקומי- מרכזי בישראל 1968ניסוחה החל

זכות האזרחים . 2 הרשויות המקומיות הן אחד מהיסודות העיקריים של כל משטר דמוקרטי. . 1 :1985הסתיים ב-

האמונה היא כי השלטון המקומי מאפשר . 3 להשתתף בניהול ענייני ציבור הינה אחד העקרונות הדמוקרטיים.

יעילמנהלקיומן של רשויות מקומיות בעלות אחריות ממשית יכול לספק . 4 לממש זכות זו באופן הישיר ביותר.

ממשל עצמי מקומי משמעו זכותן . 5 שהוא גם קרוב לאזרח. )לא רק קרבה פיזית אלא במובן של דאגה לאזרח(

יכולת ויכולתן של רשויות מקומיות לכוון ולנהל תחת אחריותן חלק משמעותי מענייני הציבור- לא רק זכות גם

אין להעביר . 6 לממשה )אין לראות ברשות מקומית רק סוכן מטעמה של רשות עליונה אלא גוף הנושא באחריות(.

הרשויות המקומיות הן ישויות פוליטיות הפועלות בזכות עצמן . 7 אחריות לרשויות המקומיות אלא במסגרת החוק

ולכן יש להקנות להן שיקול דעת מלא בכפוף לחוק, להפעיל יזמות.

)דרימאפייני יחסי השלטון המקומי מרכזי בישראל: (- השלטון המקומי הוא "קבלן משנה" של השלטון1994

השלטון המרכזי קובע מדיניות / המרכזי וברוב התחומים הוא מבצע מדיניות שנקבעה בדרג המרכזי בלי להיוועץ בו.

השלטון המקומי נושא באחריות " לחלק משמעותי מענייני/ למדינה כולה ולכן היא אינה מותאמת לצרכים מקומיים.

/ הציבור" לרשויות המקומיות בישראל )גם בבריטניה( אין סמכויות מעבר לאלה שהוענקו להן במפורש )בניגוד

מספר קטן של מוקדי הכרעה ולעומס . 1 דרי- השיטה הריכוזית גורמת ל:/ לסמכות כללית שבמרבית מדינות אירופה(

נושאים שבשגרה. ויוצר הזנחה של שלטון רחוק, הנוטה . 2 יתר על מוקדי ההחלטה המביא לטיפול במשברים

הדרג הנבחר ברשויות המקומיות- עומד למבחן- . 3 להאחדה "התכנסות לממוצע" ולא יצירת חלופות מתאימות.

חשש מבוחריו אם ינהג לפי הנדרש ממנו ברמה הפורמלית וחשש ממבקריו )בשלטון המרכזי( אם ינקוט בצעדים

   המרחק של השלטון המרכזי מגן עליו מפני הצורך לשאת באחריות והאשמה מוטלת על ראש הרשות. . 4 עצמאיים.

שר הפנים: " אנו מכירים בזכות ההגדרה העצמית של1949     התפתחות יחסי השלטון המרכזי מקומי בישראל

הרשויות המקומיות ובכל מקרה שטובת הציבור בכללו אינה דורשת את התערבות השלטונות אנו רוצים להעניק

שנים ) 5, - עבדה בקדחנות ועדת זנבר- 1976    לרשויות המקומיות אוטונומיה מוחלטת" ( על מנת1976-1981

להגיש המלצות לממשלה בדבר היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי . תפקיד הועדה: חלוקת תפקידים,

ולהמליץ על , שינוי מפת הרשויות המקומיות ובקרה, פיקוח מימון מערכת התקציבים לשלטון המקומי, סדרי

 - לראשונה, בחירות ישירות לרשויות מקומיות.1978    (5.1עקרונות חוקת יסוד לשלטון מקומי. ) ההמלצות במאמר

קווי יסוד ) עמוד 10- המלצות ועדת זנבר – 1981יוני ( מגדירה מחדש את מעמדו של השלטון המקומי.81 יוני  

- אישור ממשלה על דו"ח ועדת זנבר ובמקביל יזמה את חוק יסודות התקציב )הגדלת סמכויות התערבות לשר1985

– מהפך במימון הרשויות ) עד אז שליש רשויות ,שני שלישי תקציב1985/6שנת הכספים    הפנים ולשר האוצר(

- ועדת נאמן- הועדה1992 - קליטה ישירה1990   השתתפות ממשלה.(34% הכנסות עצמיות, 65%המדינה, היום

הציבורית ליישום דוח מבקר המדינה על מתן תמיכות למוסדות על ידי הרשויות המקומיות.

  – התקציב 6 יחידה

מסמך הכולל מילים ומספרים שמייצגים הוצאות והכנסות. התקציב קושר מטלות עם כמות המשאביםתקציב=

לביצוען. הואיל הדרושה אנושיות. למטרות כספיים משאבים בתרגום עוסק יותר הרחבה בהגדרתו תקצוב

 והמקורות מוגבלים יש להוציאם למטרות שונות. תהליכים תקציביים הם מנגנוני ההכרעה הכלכלית ופוליטית .

וילדבסקי:   וישנם מס' פירושים אשר מסייעים לעמוד על אופיו* התקצוב ע"פ התקציב הוא" דבר מה פוליטי"

*התקציב *תקציב הוא מסמך הכולל מילים ומספרים המציינים הוצאות והכנסות הפוליטי של התקצוב הציבורי

*תקציב הוא מעין חוזה *תקציב ציבורי מתאר הוצאות כספיות קושר מטלות עם כמות המשאבים הדרושה לביצוען

המבצעת לרשות הנבחרים בית וניגודים בין פשרות הסכמים, ותבוסות, ניצחונות *התקציב *התקציב משקף

*התקציב משקף  *התקציב קושר רצונות של יחידים עם החלטות ציבוריות מאפשר לשמור על הקופה הציבורית

   *התקציב משקף את המדיניות הפיסקאלית של הממשלה * התקציב מלמד אם החברה סוציאליסטית קדימויות

מנה תכונות אחדות של תהליך התקצוב הציבורי בארה"ב הנותנות יסוד לצפות שהוא יהיה שיטתי:גיימס פסלר

ורציונאלי ואולם בשום מדינה דמוקרטית )כולל ארה"ב( אי אפשר לאפיין את תהליך התקצוב בתהליך רציונאלי של

: השיטה שלפיה יש לקבוע קודם כל יעדים ואח"כ לזהות חלופות ורק אח"כ להכריע בינהן אינהוילדבסקי קבה"ח.

תחשה שיטה ללמידה. מתכון לשמש יכולה ואינה השונות החלופות של והחסרונות היתרונות לבחינת יעלה

רציונאלית אם היא מקילה על חישוב היתרונות והחסרונות כך שאפשר להגיע להכרעה להשתמש בהיסטוריה כדי

לתקן טעויות לרתום עוצמה פוליטית לקבה"ח באמצעות תמריצים ארגוניים ואף פעם אין היא מדרגת יעדים או

- מסמך המתאר הוצאותמימד חשבונאי וילדבסקי:   התקציב מהותו ותפקידיו-  .משאבים בנפרד אלה תמיד יחד

-מימד כלכלי - ציפיות המחוקק מהממשלה ביחס לביצוע התקציבמימד התנהגותי בצידם של פריטים או תכניות

בהוצאות. וחיסכון יעילות להבטחת הכסף מצפהמימד משפטי מכניזם כשנותן חוזה משפטי, הוא התקציב -

שהמקבל יבצע ויגשים את המטרות שהוצבו בפניו.

.מגוון גדול של שחקנים שלהם יעדים שונים קדימויות שונות1 : 1990 מאפייני התקצוב הציבורי- איירין רובין 5  

התקציב. על הסכמה לגבש נועד התקצוב תהליך התקציב- על להשפיע שונה בפועל2 ויכולת .המשלמים

והמחליטים על ההוצאות הן שתי קבוצות נפרדות- לכן על הנציגים מוטלת אחריות לוודא שההוצאות כלולות במס'

.חשיפה לסביבה יש לקחת בחשבון גורמים4 .התקציב הוא מעין חוזה בין הציבור לבין הרשות המבצעת.3 התקציב.

.אילוצים- החלטות ציבוריות5 סביבתיים כמו זמינות משאבים, קשיחות בעקבות החלטות והתחייבויות קודמות.

טומנות בחובן אילוצים מנהליים רבים )הצורך באישור מראש(.

הפירושים הראשונים שאובים מתורת הניהול והכלכלה הנורמטיבית ושימשו יסוד2  – הפן הפוליטי של התקצוב

לרבים מהניסיונות לתקן את תהליך התקצוב, לצמצם את התערבות הפוליטיקאים, ולהגביל את חשיפתו להשפעות

*קב' אינטרס השואפות לקדם רק אינטרסים צרים ולא של כל החברה שחקנים פוליטיים מתערבים בהחלטות

ענייניות- יש לשמור עליו מפני שחיתויות ולהגביל את התערבות הפוליטיקאים, הכרעות תקציביות צריכות להתקבל

*התקציב נתון להשפעה מוגזמת של קבוצות אינטרסים- הוא פוליטי מפני שתוצאתו על יסוד שיקולים של יעילות.

אינה משקפת את רצון כלל הציבור אלה את רצון אלו שהכיס מאפשר להם להפעיל שדולות מקצועיות ולקנות

נותנים ביטוי לביקורת על הגישה הנורמטיבית לתקצוב )ולדבסקי( , הטענה העיקרית הפירושים הבאים 3     . קולות

היא כי תהליך התקצוב משקף שיטה פוליטית מסוימת ומי ששואף לשנות את התקצוב בעצם רוצה לשנות את

לשנה. שחקנים אחת בין מו"מ היא )תוספתי(- מהותו אינקרימנטלי הוא התקצוב *תהליך הפוליטית. השיטה

*השפעת התקציב *בתהליך ישנן חילוקי דעות על חשיבותן של תכניות שונות- בתקציב מוגבל לא ניתן לעשות הכל.

היא במוקד התהליך הפוליטי- כל אחד הרוצה להשפיע עשוי להשתתף בתהליך כדי להביא לאישור ההקצאה

.החשובה לו

בתהליך התקצוב אין כל דרך לערוך השוואה בין התועלות רצונות של פרטים להכרעות ציבורית? כיצד לתרגם  

לעלויות לפרט מסוים לבין התועלות והעלויות לפרטים אחרים מבלי להזדקק לשיפוט ערכי ובשיטה הדמוקרטית

טיעונים המבהירים את 5 נציגי הציבור הפוליטיקאים הם המופקדים על השיפוט הערכי של תועלות מול עלויות.

ומגבלותיה הרווחה:תרומתה כלכלת של רווחת החבר1 לשפר את הציבוריות מטרתן .רמות2 .כל ההחלטות

.לכן כל מה שמשפיע על רווחתו של הפרט משפיע3 הרווחה של הפרטים בחברה הם אבני הבניין של רווחת החב'

.היינו רוצים שיהיה לנו הליך5 .עלינו לקבל את שיפוטו של כל פרט באשר לרווחתו שלו4 על רווחתה של החברה

ברור לקיבוץ רווחתם של פרטים שונים כך שנוכל להשוות את הרווחה שתהיה לחב' אם תינקט מדיניות מסוימת עם

למרות שבנסיבות מסוימות אפשר להגיע לשיפוט חד משמעי , אין תהליך רווחתה במקרים של מדיניות אחרות.

אם זאת חשיבה על דרך הולמת להערכת תוצאות חברתיות תניב תנובות חשובות שהוא בר ישום בכל המקרים.

לא חלה כל התקדמות בעניין זה משום שהמשימה )של קיי( אינה בת  : וילדבסקי?  בכל הנוגע לקביעת מדיניות.

ביצוע. התקציב הוא דם החיים של הממשל , הביטוי הכספי של תוכניותיו ומעשיו. תיאוריה הכוללת קריטריונים

לקביעת הסע' שייכללו בתקציב היא למעשה תיאוריה הקובעת מה על הממשל לעשות ולכן תיאוריה נורמטיבית של

במובן במלא של המונח: פיתוח וקבלתה משמעם סוף הקונפליקט של תפקיד הממשלה תקציב היא אוטופית

יהיו   בחב'. יודעים בודאות מה פרטים שונים רוצים דברים שונים ואי אפשר להשביע את רצון כולם. אנו לא

תוצאות החלטותינו אבל אנחנו צריכים לבחור בין תוכניות ודרישות מתחרות ואין קריטריונים כללים לבחירה בין

דרכים: 2החלופות. מה עושים? יש . יוצרים מנגנון שיוביל להסכמה בין2. מפשטים את המשימה המורכבת 1

   הצדדים המעוניינים.

)לינדבלוםהשיטה התוספתית   כלי מרכזי לפישוט המשימה המורכבת של גיבוש תקציב מדינה באמצעות ( –

כבסיס ויוצרים מנגנון להסכמה. מקבלים את תקציב השנה הקודמת . מפשטים את המשימה פוליטי תהליך

לתקציב השנה שלאחריה. ההתאמות שעושים מתבצעות בכפוף לעליית המחירים, צרכים חדשים או שינוי בסדר

קדימויות. גיבוש תוכניות הנוגעות לכלל ההוצ' הציבורית בשנה נתונה וגיוס ההכנסות הדרושות למימונה, התוכנית

הנבחרים. בבית ואז בממשלה תחילה התוכנית:עוברת בתקציבביצוע הנערכות מהתאמות המורכב שלב

ומהחלטות המתקבלות בגופים ציבוריים. קשיחותו של תקציב הנגרר מהשנה שעברה כמעט ואינה ניתנת לשינוי.

שיטה זו אינה רק מרשם להתמודדות עם משימה כה מורכבת אלה גם מודל המאפשר להסביר התנהגות חזותה.

30ערך מחקר על גישות בקבה"ח במינהל הציבורי וגילה שיותר מ-  גיסט:ניתן להעמיד את הגישה במבחן אמפירי.

שנה שולטות כבר התיאוריות של סיימון ולינדבלום הן שורדות כי תבונותיהן כלליות ומקיפות כך ששום חלופה לא

 .עולה עליהן בעוצמתה

אישרה הכנסת בקריאה שניה ושלישית את חוק התקציב לשנת 31.12.04ב- תהליך התקצוב  95. תהליך  

קביעת גודל התקציב, חלוקת העוגה התקציבית בין השימושים המתחרים וביצוע החלטות התקציבהתקצוב כולו:

3מסתיים בתום שנה תקציבית ועם אישורו של תקציב שנתי חדש מתחילה שנת כספים חדשה. התהליך כולל

.אישור2 .גיבוש תכנית הנוגעת לכלל ההוצאה הציבורית בשנה נתונה וגיוס ההכנסות הדרושות למימונה1 שלבים:

.ביצוע התכנית, שלב המורכב מהתאמות הנערכות בתקציב3 התכנית תחילה בממשלה ולאחר מכן בבית הנבחרים

  ומהחלטות המתקבלות בגופים ציבוריים.

צריכה אזרחית  18%הוצאות ביטחוניות  28%תשלומי העברה 30%החזר חובות   :חלוקת העוגה התקציבית

קשיחותו של התקציב בולטת לעין, היא מגבילה את היכולת לקצץ בו אבל תופעה זו 7%השקעות ומן אשראי   17%

מצב זה הביא אותו לחזות רפורמה בתקציב )האמריקני( שעירה הקטנת : וילדבסקי אינה אופיינית רק לישראל .

ההוצ' וקיצוץ בזכאיות. בעבר הוא סבר כי תוספתיות מאפיינת תקצוב במדינות עשירות ויציבות וכעת הוא מפקפק

יותר. תוספתיות מבוססת על הציפייה לשפע בתוקף ההסבר התוספתי: קל להגיע להסכמה שכל אחד מקבל

הגיע למסקנה כללית יותר: יש לחשוב על תוספתיות כעל מודל תיאורי של תקצוב בזמן ובמקום : קיידן מתמשך.

ולא תקציבית. מסוימים להתנהגות אוניברסלי כהסבר והמתפתחות פרמצ'אנד: המתועשות המדינות בכל

הממשלה היא הארגון הגדול ביותר, המעסיק הגדול ביותר , לכן החלטה על גודל התקציב היא החלטה על חלוקת

סך המשאבים הזמינים בין המגזר הציבורי לעסקי או בין המשאבים שהוצאתם כפופה להחלטות פוליטיות ) אזרח

   ( הממשלה תחליט בשבילו40% מהכנסתו על מה שהוא רוצה ו-60%חופשי להוציא

=מבטא את סך התפוקה הלאומית בסחורות ובשירותים. גודל תקציבהתוצר הלאומי הגולמי  – התקציב והתל"ג

המדינה ביחס לתל"ג מבטא את החלוקה בין המשאבים שהמדינה מקצה לעצמה לבין משאבים הנתונים להחלטות

דרכים למימון הגידול הדרוש בתקציב: הגדלות החוב הפנימי )מלוות(2יש  של הפרטים ושל חברות עסקיות.

הציע לתקן תיקון בחוקה האמריקנית להגבלת ההוצאה הפדרלית לשיעור קבוע : וילדבסקי והגדלת נטל המיסוי.

שליש היא הציבורית ההוצאה )בארה"ב הפרטי. מהמגזר יותר לגדול יוכל לא הציבורי שהמגזר כך מהתל"ג

מהתל"ג(- קשירת היקף הצמיחה הציבורית להיקף היצור הפרטי כך שההוצאה בכל שנה תהיה תלויה בהוצאה

המגזר הציבורי נחשבOECDבכל המדינות החברות ב- בשמה הקודמת בתוספת שיעור הגידול התל"ג באותה שנה.

גדול מידי )בולם צמיחה(, ויש להקטינו מכיוון שככל שהוא גדול נדרשים יותר מיסים, הלוואות למימון ההוצאות וידוע

, צריכה פרטית 66% צריכה ציבורית התל"ג בישראל-  שצמצום אלו יכול להביא לצמיחה כלכלית. . בשנת34%

כ- 1984 הייתה הציבורית ההוצאה – מהתמ"ג! 75% תחזית   גם התקציב הצעת כוללת להוצאות במקביל

ההכנסות בתקציב המדינה באות בעיקר ממיסים- מס הכנסה, מס ערך מוסף, מס שבח,הנטל בישראל- , תקבולים

מס רכוש, מס מעסיקים, מכס, מס דלק, אגרות רכב, מס קנייה ועוד.

הוא ההפרש בין ההוצאות להכנסות וצמצמו הוא אחד היעדים המרכזיים של מדיניות התקציב משום שהואגרעון= 

מפחית את הצורך בגיוס הון מקומי ובכך תורם להורדת שיעור הריבית ולהגברת הנטייה להשקיע. גודל התקציב

משתנים מרכזיים הכלולים במשוואת התקציב. הקושי בקביעת התקציב "נכון" מיטבי נובע2ותחזיות תקבולים הם

מכך שכל אחד מהמשתנים מושפע לא רק מהחלטות אלה גם מהתפתחויות חיצוניות האפופות לא מעט אי ודאות.

קושי אחר נובע מכך שגודל התקציב הוא פועל יוצא של החלטות מדיניות בנושאים שונים, גם הערכת התפתחויות

חיצוניות שאינן בשליטתנו )טרור( . תחזית התקבולים אינה תחזית אלא תכנית כלומר זהו ניסיון להשפיע על גובה

זו נשענת בין השאר על החלטות או תכניות להעלות שיעורי מס או להורידם, לבטל מיסים ההכנסות. תחזית

מסוימים ,להקטין אגרות וכד'. גם גודל הגרעון הוא לא תוצר של החלטה. הואיל וגודלו הקבוע בחוק נקבע על פי

היקף התמ"ג דרושה תחזית של היקף התוצר ולשם כך עלינו לחזות את שיעור הצמיחה כלכלית בשנה הבאה.

בנוסף גם ריסון הגירעון והפחתות במיסים נועדו לעודד את תהליך הצמיחה במשק. משוואת גודל התקציב כוללת

משתנה חשוב שיעור משוואת התקציב שהוא למעשה מאבק פוליטי על סדר הקדימויות של ההוצאה הציבורית ועל

דרכי מימונה, ויכוח על חלוקת העוגה ובכללו ניסיון לגיטימי להחזיר מחדש את גודלה. גודל העוגה נקבע בין השאר

על יסוד התחייבויות קיימות ויעדים חדשים ולכן מי שתכניותיהם לא נכללו במסגרת התקציב יכולים לטעון כי ראוי

התקבל חוק הפחתת הגרעון1993להביאן בחשבון. בשנת

המפתח לצמיחה כלכלית הוא מנהל ציבורי קטן- פחות שירותים לאזרח, פחותטובת האז' מול טובת המדינה

כבישים וגנים ציבוריים. אחת הבעיות המרכזיות בתקצוב הציבורי הוא שבכל המדינות קיים ניגוד בין משרד האוצר

לבין הצורך לדרג הפוליטי הנושא באחריות לתחומי פעולה שונים ז"א הצורך להיות קשוב לאז' ולהיענות לצרכיו

תפקידו של הנבחר הציבורי לייצג את שולחיו. לכן מניחים שהדרג פוליטי משטר דמוקרטי- לדאוג לטובת המדינה.

יודע יותר טוב מה האזרחים רוצים השאלה היא האם ניתן להניח שהם יודעים מה הכי טוב למדינה? במצב אידיאלי

אין בעיה: הציבור שופט את הנבחרים גם לפי מידת הצלחתם לשרת את טובת המדינה בטווח בינוני וארוך. בפועל

הכלכלה. הצלחת המשק לא תלויה רק החברות הדמוקרטיות רחוקות מאידיאל זה. הציבור לא מכיר טוב את רזי

בהחלטות מדיניות אלא מושפעת גם מהתפתחויות חיצוניות שלא ניתן לחזות אותן לדוג: ניגוד בין שר האוצר לשאר

כך הם פני הדברים, בארה"ב - משטר נשיאותי חברי הממשלה- הם מופקדים על ההוצאה והוא על שמירת הקופה.

על אחת כמה וכמה ובייחוד אם הרשות המבצעת נשענת על- משטר פרלמנטרי הרשות המבצעת ממנה את השרים

קואליציה של מפלגות אחדות אלא שבמשטר כזה גם שר האוצר הוא נבחר ציבורי ולכן שואף להיבחר מחדש וגם

הוא חבר במפלגה שבהצלחתה הוא חפץ. שר האוצר חשוד תמיד בנטייה לטובת האז' על חשבון טובת המדינה

וחשד זה הוא מקור חשוב לעוצמתם של פקידי האוצר האמורים כאנשי מקצוע להיות משוחררים מכל מחויבות

בכירים לפקידים בכורה בהשוואה נהנים ממעמד כולו הם על המשק בהיותם מופקדים הכלל, לטובת חזרה

   במשרדי ממשלה אחרים המופקדים על חלק בתמונה הכללית.

וחלוקת העוגה קביעת סדר קדימויות תקציב המדינה לשנת לפי 92 לא אושר . שנת הכספים החלה1.1'

והתקציב לא אושר. המגעים בין הסיעות החרדיות לבין לשכת ראש הממשלה נמשכו גם לאחר חצות אך הפשרה

המיוחלת וההצבעה על חוק התקציב הושגו רק לאחר יומיים. התנהגות המכונה "סחיטה" משקפת את הפוליטיקה

של התקצוב לטוב ולרע.

'95' התכנסה הממשלה לדיון על גודל הגירעון בתקציב 94בראשית אוגוסט   ' 95 צעדים ראשונים באישור תקציב

בניסיון ושר האוצר נפגשו מס' חברי כנסת מהקואליציה עם ראש הממשלה זה ועל מדיניות המיסים. בשבוע

' וסגרה95להשפיע על החלטות הממשלה. לאחר דיונים רבים הממשלה אישרה בסוף אוגוסט את התקציב חשנת

כיצד מחליטים על הקצאתשינוי תוספתי ומיקוח את מסגרת התקציב שהציע משרד האוצר עם תיקונים קלים.

מאפיינים עיקריים:2התקציב לשימושים שונים? כיצד מחליטים איה חלק ילך לחינות , ביטחון או בריאות? 1.

התקצוב הוא תוספתי כלומר אין בוחנים את כלל ההוצאה לתחום זה או אחר אלא עורכים התאמות בשוליים

.תהליך התקצוב הוא תהליך מיקוח בין האוצר לשאר המשרדים והוא מתרחש על רקע2 לתקציב השנה הקודמת

הצעת התקציב . 24 10.94       .פעולתם של שחקנים שונים המבקשים להגדיל את ההקצאה לנושא הקרוב לליבם

:דוג' מהחינוךמונחת על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה ועוברת , כעבור כמה ימים היא עוברת לועדת הכספים.

הצעת תקציב המונחת על שולחן הכנסת אינה כוללת רק את רשימת ההוצאות המתוכננות ואת תחזית התקבולים.

ספרים כחולים, ספר לכל משרד ועוד ספרים המוקדשים לנושאים אחרים. אחרי פירוט20היא מחזיקה יותר מ-

עמודים בספר הכחול של משרד החינוך לדברי הסבר על הצעת התקציב. על300סעיפי ההוצ' מוקדשים יותר מ-

אף הפירוט הרב בהצגת הנתונים ברוב המקרים קשה לראות בהם הסבר להצעת התקציב. אולם אין בדברי ההסבר

לתקציב מענה לשאלות רבות שהמחוקק הנדרש להחליט אם לתמוך בהצעת התקציב או להתנגד לה עשוי לבקש

.אין בהצעת1ההחלטה שחבר כנסת נדרש לקבל בעניין תקציב מורכבת וקשה ממס' סיבות:    תשובות עליהן.

. פרק הזמן מיום הגשת ההצעה ועד ההבעה עליה הוא כחודשיים2 התקציב מידע היכול לסייע לשקול ולהחליט.

לעומק את לבחון נותן לחברי הכנסת העוסקים במקביל במילוי תפקידיהם השוהים שהות מספקת אינו והוא

נוכח מצב זה ולאור העובדה שספר התקציב נועד לשמש כלי בקרה על      הנתונים הרבים והמורכבים הכלולים בה

הוצ' יותר משנועד להיות מסמך מדיניות הבוחן את תוכניות העבר וממליץ על מה שראוי לעשות בעתיד, קשה

  לצפות לכך שבית הנבחרים ימלא תפקיד של ממש בתהליך התקצוב.

ועדת הכספים של הכנסת היא המרכזת את בחינת הצעת התקציב ואחרי שהיא שומעת את נציגי:בישראל

המשרדים השונים היא מכינה את חוק התקציב לקריאה שניה ושלישת. כאמור אישור הצעת חוק התקציב תלוי

:במדינות אחרותבהצבעה חברי הכנסת ויש בהם המנצלים זאת כדי לזכות בהקצאה תקציבים שהם מעוניינים בה.

את מעבירות ואלו התמחותן נושאי לפי פרלמנט ועדות בין התקציב בחינת של הכוללת המשימה מחולקת

ותשומת נון בדר"כ לשליטת הרשות המבצעת לועדה מרכזית. כך תהליך הכנת התקציב שאישורו המלצותיהן

ועדת הכספים מאשרת את הצעת התקציב ומחזירה אותו למליאה: ועדת הכספים 26.12.94  הפרלמנט מעטה.

אישרה את הצעת התקציב והוא עבר קריאה שניה ושלישית בכנסת.

הויכוח החריף בין משרד האוצר לשאר המשרדים אינו מיוחד-האוצר מול המשרדים: מחול הפזרנים והחוסכים  

התפקיד המסורתי של אגפי התקציב הוא לבחון הוצאות להוצאה ציבורית,: רוביןרק לישראל , אלא רק בסגנונו.

לגלות בזבוז ולהקטינו, למנוע הענות לרוב הדרישות להגדת ההוצ'. עובדי אגף התקציבים בכל המדינות מוכרים

כמגני הארנק הציבורי. הם מדגישים את הצורך לאזן את התקציב, להקטין גירעונות ולנהל את תזרים המזומנים כך

שחקים עיקריים במשחק התקציב: פזרנים2הבחין בין : וילדבסקישיהיה אפשר לעמוד בהתחייבויות להוצאה.

וחסכנים. הוא דימה את המשחק לריקוד צפוי שכל צד מכיר היטב את צעדי המד שכנגד ומתאים את צעדיו: זה

שואף להגדיל את ההוצ' וזה להקטינה, זה מדגיש הצעות מעל ומעבר למה שהוא באמת רוצה וזה מקצץ ברשימה.

הגורמים בין  תוצאת המשחק גם היא ידועה מראש: פרט לאכזבות מעטות הכל יוצאים מרוצים במידה זו או אחרת.

.התחייבויות פתוחות כמו תוכניות שעלותן תגדל אוט' עם שינויים צפויים כמו1 הוא מציין: המגדילים את ההוצ'

.קביעת תקדימים שיניעו את כל המשרדים לדרוש מה2גידול באוכ' היעד או הרחבת ההגדרה של אוכ' היעד.

כדי להתמודד עם פקידי האוצר      .הוצ' סמויות כמו מתן הלוואות בריבית נמוכה.3שהוסכם עם משרד אחר.

פיתחו פקידי המשרדים עקרונות משלהם: להיוועץ מוקדם ככל האפשר ובכנות עם פקידי האוצר, לא להסתיר

  נתונים על עלויות אלא לספק אותם, לבדוק עם משרדים מקבילים לפני הפנייה לאוצר, להעמיד דרישות סבירות.

יחידה לתכנון כלכלי ולתקצוב. יחידת מטה המטפלת בהיבט הכלכלי של תהליך קבלת- אגף התקציבים בישראל

ההחלטות בממשלה, בעל השפעה נרחבת. מעורבותו בניהול השוטף היא עד לפרטי פרטים. הרפרנטים באגף

אינה זה על אגף בישראל לסעיף.הביקורת המושמעת רק מוסמכים לאשר העברות תקציביות מסעיף נוגעת

האמור לסייע בידי הממשלה לגבש ל"מחול הפרטיזנים" וה"חוסכים" אלה בעיקר לעצם מילוי תפקידו כגוף אזרחי

מדיניות כלכלית וחברתית. גוף העוסק במיקרו אינו פנוי לעסוק בשאלות הגדולות וחשיבה לטווח שמעבר לתקופת

כהונה של הממשלה. מעורבות אגף זה בפרטי התכניות של המשרדים אינה מאפשרת להם למלא את תפקידם לפי

"ילדי האוצר" אומנם מתערבים בפרטי התכניות )למעט משרד הביטחון(. הם רואים עצמם כשומרים הבנתם.

הקופה הציבורית ש"אויבה" אינו אחר מאשר הדרג הפוליטי הנבחר. בתחבולות תעשה לך תקציב. באגף התקציבים

טוענים כי המשרדים צריכים לנהוג באחריות ויעד להתנהג במסג' שקבעה הממשלה באישור הכנסת. עצמאות

ישנה התערבות מטעמו.אולם כאמור אגף התקציבים קיימת אז לא וברגע שהאחריות בזו זו ואחריות שלובות

מתערב בכל המשרדים בין שהם אחראים ובין שאינם חוץ ממשהב"ט הנהנה מאוטונומיה בניהול תקציבו אחרי

שנקבעה המסג'. השאלה המתעוררת היא האם התנהגות לא אחראית של משרדים אינה אלא ביטוי לניסיון מצדם

לתפוס ככל יכולתם כדי להתגבר על ההתערבות הלא לגיטימית לדעתם בניהול הפנימי של ענייני המשרד. הצורך

לקבל את אישור הרפרנט מקנה לו עוצמה רבה ומגביר את תלות המשרדים באגף התקציבים ) סחבת, ניירת,

' רצה צה"ל להזמין בארה"ב מדים שעד כה לא הוזמנו בארץ. ההחלטה90 בסוף אפריל דוג:  כללים, נהלים וכ"ו(

לוקה במחסור תקציב שקלי: תמורת מדים מתוצרת אמריקאית ניתן לשלם בדולרים המתקבלים במסג' תקציב

הסיוע האמריקאי ואילו תמורת מדים מהארץ יש לשלם בש"ח. מימוש ההחלטה חייב את מפעל כיתן דימונה לפטר

עשרות מעובדיו. יש האומרים כי מדובר בתרגיל בלבד שמטרתו לאלץ את קובעי גורמי התקציב להגדילו. ההנחה

  שראשי האוצר וחברי ועדת הכספים יתרככו נוכח הסכנה לפועלי המפעל בדימונה מוכת האבטלה

דרכים עיקריות: 2התערבות אגף התקציבים באה לידי ביטוי ב-   - 700 מספר הקסם .במסגרת גיבוש הצעת1

מכשיר השליטה העיקרי בתקציב .בביצוע התכניות הכלולות בתקציב במהלך השנה.2  התקציב של כל המשרד

הוא חלוקה לסעיפי הוצאה ככל שסעיפי התקצוב רבים יותר, כך רבה יותר קשיחותו של התקציב . לשם העברה

' עומד94' בישר ראש אגף התקציבים כי תקציב 93ב-   מסעיף לסעיף יש לקבל את הסכמת אגף התקציבים.

בסימן הגדלת חופש הפעולה של משרדים ממשלתיים בהוצאת תקציביהם. חופש פעולה זה מתבטא בצמצום ניכר

דרי  במס' סעיפי התקציב. מס' זה של סעיפי תקציב מבטא את השליטה המרכזית של האוצר במשרדי הממשלה.

סעיפים בישראל .מדינות7,314 סעיפים לעומת כ-700 תקציב המדינה בשבדיה, הולנד ודנמרק עומד על כ-:ושרון

אלו נהגו בעבר לפצל את ההוצ' למס' גדול יותר של סע' אך הגיעו למסקנה שיש להעניק למשרדים חופש פעולה רב

בקביעת תפוקותיהם ובתוך כך לשמור בקפדנות מפני חריגה מהמסגרת שנקבעה. כאמור ספר הצעת התקציב

אם אישור הצעת התקציב בכנסת   )הספר הכחול( מחלק את תקציבי המשרדים למס' קטן ביחס לסע' ההוצאה.

מפרסם משרד האוצר את חוב' הוראות התקציב ובה מחולקים סעיפי המשנה למס' רב של תתי סע'. סעיפי ההוצ'

המפורטים בחוברת זו הם המחייבים את המשרדים. פירוש הדבר הוא שאין הם רשאים להוציא לצורך עניין מסוים

לכל משרד חשב שהוא עובד אגף החשב הכללי-חשב המשרד   . סכום החורג מזה שהוקצב לו בסע' המתאים

במשרד האוצר ותפקידו לוודא שההוצ' בפועל תתאים לחלוקה לסע'.זהו כלי בקרה למניעת חריגה מהתקציב: כל

עוד ההוצאה בפועל תואמת את החלוקה לסע' גם המסגרת נשמרת. חשב המשרד הוא זה שמנהל תזרים מזומנים

של שמשרד, חתימתו דרושה על כל הוראת תשלום והוא עוקב מקרוב אחר שיעור ההוצ' בכל סע'. הקושי מתעורר

כאשר משרד מבקש לשנות את יעודו של סע' ההוצ' מכיוון שלשם כך נדרש אישור אגף התקציבים )רפרנט המשרד

ואישור ועדת הכספים בכנסת. המשרדים מקיימים מגעים שוטפים עם הרפרנט ע"מ לקבל את אישורו באגף(

להעברת תקציבים מסע' לסע'. הצורך לקבל את אישור הרפרנט מקנה לו עוצמה רבה )מומחה( ומגביר את תלות

המשרדים באגף התקציבים )סחבת, ניירת, כללים, נהלים, וכו( כך גם נוצר פתח להתערות אפשרית שלו בנושאים

ככל שסעיפי התקציב רבים יותר כן נדרשות העברות רבות יותר מסע' לסע' וכן גוברת שאין הוא אמור לקבוע בהם.

דוגמא: אם מנכ"לית משרד החינוך צריכה להעביר תקציב מסעיף אחד תלותם של המשרדים בגף התקציבים.

לשני עליה לפנות לשרה לאישור ההעברה. השרה פונה לרפרנט לבקש אישור לשינוי, לאחר הסכמת הרפרנט באגף

התקציבים יש לקבל את אישור ועדת הכספים.

הנתונים שמופיעים ( התקציב המסורתי )תקצוב פריטים     שיטות תקצוב 4 ישן וחדש ברפורמות התקציביות:

במסמך מתייחסים להוצאות והכנסות של הגוף המתוקצב או תגמולים ותשלומים כאשר מתייחסים לפרטים . כל

שורה מייצגת פרט שיכול להיות מקור הכנסה או מקור הוצאה למשל שכר עבודה , מים, חשמל, שכ"ד ,עבודות

קבלנות )פריטים( והכנסות ממשרד הפנים , מאגרות או מחינוך. כל אחד מהם מייצג שורה בדו"ח )מקביל למאזן(

) מטרה:  : אלמנט הבקרה דגש מוקדי אחריות ליצור רוצים 1( ארגוניות יחידות ע"פ בין ההכנסות2( ( מתאם

( ובסוף רוצים פיקוח נגד שחיתויות- זהו כלי שמאפשר פיקוח זה3להוצאות ושהכספים יוצאו למטרות שלהם יועדו )

התקציב אמור לשרת את כל למי מיועד: כמו רשימת קניות שחייבים להוכיח שהכסף הוצא למטרה שאליה יועד.

מתבססים בסיס הנתונים:  : שנה טווח הזמן  הדרגים הניהוליים ובפועל מתאים לשמש את דרג הניהול התפעולי.

על נתוני השנה הקודמת. לוקחים את התקציב של השנה שעברה ועושים עליו שינויים לפי הצרכים שהתחדשו.סוג

הפן התוספתי. ע"פ עושה. מכוונות: ההחלטה: היח' הארגונית פעולה איזו בודקים לא תשומות. למבנה זיקה

זיקה למבנה ,ע"פ יח' ארגוניות בארגון ובצמידות מלאה למבנה הארגוני כך שיכולים לדעת בכל100%: הארגוני

מלמעלה למטה תהליך קבה"ח : יחידה מה ההוצאות שלה. מיון המידע: מיון הפריטים נעשה על בסיס מבנה ארגוני

נמוכה מאוד, אין רמת הניתוח: – מהמנכ"ל שמאציל סמכויות , שרוצה שליטה מלאה. זוהי התפיסה הניהולית.

עיסוק העובדים- חשבונאות,    כמעט ניתוח אם בכלל של המידע , של הנתונים , לא נדרשת עבודת ניתוח מעמיקה.

המידע הנחוץ- פריטים /תשומות, תהליך התקצוב- ביצוע, טווח המדידה- בדיד, תפקיד התקציב- שמירת הנכס,

זהים, קשר הקצבות ארגוני- סיווגי תקציב- ניהולית- מבוזרת, אחריות תכנון- מבוזרת, בקרה- מרכזית, אחריות

. התקציב מתאר1  חסרונות )חולשות(   שיטת התקציב המסורתי )מיושמת בישראל -דו"ח ועדת קוברסקי    ישיר.

ולא תפוקות )בעיקר כספיות לשכר/פרויקטים( . אין בתקציב מידע על תוכניות תוצאות, תפוקות או2תשומות

בגמישות הפוגע פריטים הוא תקציב כלשהם. התקציב יח'3הישגים לפי מוצגות פרוגרמטי: התשומות אינו .

.כל דרגי הניהול מקבלים אותה אינפורמציה תקציבית כאשר החלטות שונות4  ארגוניות ולא לפי תכניות ופעולות

. הוא לשנה אחת בלבד- מסגרת זמן שלא מספיקה6 . אין מיקוד בקביעת עדיפויות 5מחייבות סוגי מידע שונים

. הוא תוספתי- בדר"כ מתייחסים רק לתוספות או הפחתות7לבחינת השלכות תוכניות ופעולות, יוצרת קשיחות

.הוא רוטיני – תכנית התקצוב נעשית בחיפזון כדרך להתחשבנות להשגת8מהבסיס הקיים של סע' המופיעים בו

.קיים9ממון ולא כתהליך של קבה"ח על הקצאת משאבים ,ללא בחינת אלטרנטיבות וניתוחי יעילות ואפקטיביות

.10נתק בין תהליך התקצוב לבין תהליכי התכנון והניהול- משרת בעיקר קב' מצומצמת של בעלי תפקידים במשרד

.בררות העלולות2.קל לערוך חישובים מכיוון שאינו כוללני 1 יתרונות:הוא חשבונאי ולא תהליך של קבלת החלטות

. העבר ידוע והתקציב3להביא להתנגשויות ניתנות לפיצול כך שאין צורך להתמודד בבת אחת עם כל הקשיים.

. הואיל והוא ניטרלי מבחינה מדינית הוא עשוי להתאים5 . אינו דורש ניתוח מדיניות אך גם לא מונע 4מתבסס עליו

כדי שתהליך תקציבי  . בעל כושר הסתגלות 6לטווח רחב של קווי המדיניות שכל אחד מהם ניתן לתרגום פרטי.

  להיות ישים בכל בנסיבות: צפויות ובלתי צפויות, נוכח גירעונות ועודפים, אינפלציה ודיפלציה. יהיה מועיל הוא צריך

 הסיבה לאריכות ימים היא לא כי הוא מוצלח במיוחד אלא כי לא נכשל בצורה מוחלת באף אחד מהם.

תפוקות-שיק ותקצוב פעולות המרכזיים       תקצוב הנושאים לאחד התקצוב תחום הפך האחרונות בשנים

בתיאוריה ובפרקטיקה של ניהול ארגונים ציבוריים. התפתחויות אלה בתחום התקצוב היו מלוות בפיתוח גישות

גישות תקציביות עומדות במרכז ההתפתחויות שתי הגישות.2חדשות וביצירת מע' מושגים מקצועית מיוחדת.

ולהחלה קיימת לא רק אי הסכמה באשר לתועלת והעוסקים בתקצוב בספרות המקצועית אצל אנשי המינהל

: תקופה   תקצוב פעולות: אף אי בהירות באשר למשמעות גישות אלה ומהותן.  המנהלית של גישות אלה אלא

)40תחילתה של גישה זו היא בסוף שנות ה- : הרקע      .50( בארה"ב וזו הגיעה לשיא פריחתה בשנות ה- 1949

על חולשותיה של שיטות התקצוב שהייתה נהוגה . מע' לגיבושו של גישה זו נעוץ באי שביעות הרצון ובביקורת

המאופיינת בפירוט רב כאשר האינפורמציה מתייחסת ל"תשומות" שהממשלה משתמשת בהן כמו שכר תקצוב זו

משורות וציוד )מכאן גם שמה תקצוב פריטים, מכוונות לתשומות(. כאשר פעולת המינהל הממשלתי היו מצומצמות

והבעיות שטופל בהן היו פשוטות יחסית המטרה העיקרית של התקצוב הייתה לשמש ככלי פיקוח ובקרה על דרכי

אולם, עם הגידול העצום של התקציבים  מע' תקצוב זו לצרכים.  התאימה  הציבוריים, ההוצאה והשימוש בכספים

המינהל הציבורי ובמורכבותה עברה תשומת הלב מהדאגה הממשלתיים וההתרחבות בהיקף מע' הפעילויות של

למניעת שימוש לרעה בכספים להתעניינות בעצם פעילות הממשלה ולשיקולים כמו חיסכון ויעילות. לתכליות אלה

ההגדרה הידועה ביותר לגישה זו  לא התאימה מע' התקצוב הקיימת ונוצר רקע לפיתוח גישת "תקצוב פעולות".

זוהי שיטת מיון או סיווג  שהמליצה החלת גישה זו לכל מע' המינהל הפדרלי בארה"ב.  ( 1949 ועדת הובר )ניתנה ע"י

ולא על התשומות שהממשלה משתמשת בהן.התפיסה אינפורמציה השמה דגש על פעולות שהממשלה מבצעת

היא כאשר מקצים או מאשרים תקציב ליח' ממשלתיות הרי המטרה היא להקצות משאבים בעבור הדברים שאותם

השלמת המידע החסר בתקצובמטרה: אלמנט הניהול דגש:  רוצים להשיג ולא בעבור הדברים אותם רוצים לקנות.

לדרג הניהול האופרטיבי. בעזרתה יש להם אינפורמציה עללמי מיועד: המסורתי ,לשפר ולהתגבר על כשלים

מיועד לשנה אחת טווח התקציב:   הפעולות המדידות להכנת תכניות עבודה ,בסיס הנתונים :מכוון אל העבר

מסתמך על שנים עברו ואיך אפשר להשתפר. ניתוח איטי-סדרתי, ניתוחי יעילות השוואתית. סוג ההחלטה: לפי

מכוונות   המודל התוספתי היות ויש הבדלים קלים ותוספתים למה שהיה לא ניתן לבצע שינויים מרחיקי לכת.

: יותר ראציונלי , יש מידע שלאתהליך קבה"ח  100%: קיימת אבל לא ב-זיקה למבנה הארגוני פעולות התקציב:

היה קודם . התקציב מתחיל מלמטה למעלה מהפעילות ויח' הביצוע ברמה נמוכה כאשר גבולות התקציב נתונים.

ואני נדרש לנתח את היעילות שלי. השוואת עלות מול תועלת .כשיש סטייהרמת הניתוח: יותר מאחר גבוהה

בתקציב ההוצ' האם הסטייה נובעת משינוי בשכר העבודה? מה שאני יכול לבדוק זה אם ניתן לעשות דבר מה , אם

הייתה עלייה בשכר או אם החומרים עלו אצל הספק. עיסוק העובדים- מינהל, המידע הנחוץ-פעילויות, תהליך

ניהולית- אחריות תפעולית, בקרה- יעילות, התקציב- תפקיד פעילויות, מדידה- טווח לניהול, הכנה התקצוב-

על   עריכת התקציב מבוססת  מרכזית, אחריות תכנון- מבוזרת, סיווגי תקציב- זהים, קשר הקצבות ארגוני- ישיר

ב טכניקות 4 שימוש מינהליות:   מיון( 1)  ביצוע משמעותיות המעברשיטת ויח' זיהוי פעילויות על המבוססת

מחייב זיהוי ש ל הפעולות והתכניות של הארגון שהכוונה להגדירן במונחים של "יחידת לשימוש "בתקצוב פעולות"

   שיטת מיון זו עומדת הניגוד לשיטת המיון לפי סעיפי המע' האופיינית ל"תקצוב פריטים". ביצוע" הניתנת למדידה.

הערכת מס' יח' הביצוע  – לאחר זוהו ומוינו הפעילויות או יח' הביצוע השלב הבא הואהשימוש במדדי עומס   (2)

תחשיבי ( 3 ) אליה מתייחס התקציב . דרישה זו מחייבת הכנת "תוכנית עב" שיבוצעו ע"י יח' ארגוניות שונות בתקפי

– בנוסף על זיהוי והערכה שמוטל על היח' נכללים גם תחשיבי עלות ליח' ביצוע. תחשיבים אלהעלות ליח' ביצוע

מתייחסים לא רק להוצ' ישירות נומינליות אלא גם להוצ' ריאליות ליח' הכוללת ג ם הקצאת הוצ' תקורה והלוקחות

מעין מע' תמחיר בחשבון את המלאי הקיים של יח' ביצוע אם הדבר רלוונטי. מבחינה זו משמש "תקצוב פעולות"

של פע' וע"י כך מהווה גורם מוסדי חשוב בהגברת תודעת היעילות והחיסכון בסקטור הציבורי החסר את קריטריון

– מע' תקציבית המבוססת על זיהוי יח' הביצוע ועל השימוש השימוש בדברי הסבר   ( 4 )הרווח ואת גורם התחרות.

הסברים באשר לשיות החישוב והערכה של המרכיבים השונים. זו הסיבה במדדי עומס וחישובי עלות ליח' מחייבת

ששימוש ב"תקצוב פע'" היה מלווה גם בהוספת דברי הסבר מפורטים כחלק בלתי נפרד ממסמכי התקציב. החלת

תקצוב פע' הביאה לדרגות שונות של הצלחה )בחלקם יותר ובחלקם פחות(. תרומתו העיקרית של תקצוב פע'

הייתה בכך שהוא אינו שינה את המכוונות ודפוסי המיקוח של תהליך התקצוב בכיוון של התייחסות לקשר בין הוצ'

בנוסף   לתוצאות ובהיותו אחד הכלים העיקריים להגברת תודעת הפרודוקטיביות בממשלה. בגלל אופיו ומהות 

האינפורמציה שבו הוא הפך להיות כלי ניהול מרכזי בידי המנהל יח' אופרטיביות ובכך הגביר את השילוב בין תהליך

פגיעה בהרגלים , אין לכך הכשרה. לא ניתן לכמת כל פעילות ציבורית-חינוך : חסרונותהתקצוב לתהליכי ניהול.

למשל. התייחסות רק להיבט הכמותי, ולא להיבטים האיכותיים. מחייב מנהל מתוחכם עם אנשים בעלי הכשרה

ומערכת דיווח טובה. שיטת תקציב פעולות מצריכה תיאום רב בין מחלקות במערכת. החשיבה היא דדוקטיבית.

 שיטה מורכבת וקשה למימוש.

רעיון זה החל להתגבש בסוף שנות תקופה:   - מתת"ת - מערכת תכנון תכנות תקצוב : תת סעיף תקצוב תפוקות

)מתת"ת(50  ה- תקצוב תכנות תכנון ב"במע' הוא המובהק ביטויו . בארה"ב  ( לראשונה הוחלה אשר 61)

בארה"ב המקומיות ברשויות וכן הפדרלי המינהל בכל מערכת זו גישה הונהגה אח"כ האמריקאי. במשהב"ט

* הדגש בתקצוב פעולות היא הפעולות שהממשלה מבצעת ולא על התכנון : אלמנטהדגש ובמדינות אחרות.

התשומות שהממשלה משתמשת בהם. * בשיטה זו חשוב מה רוצים להשיג * המערכת מבוססת על פונקציות

מספר פעילויות או מס' יחידות ארגוניות יכולות לבצע או פעילויות ופרוייקטים * יחידה ארגונית אחת יכולה לבצע

: הוא כי בתהליך קבה"חהרעיון המרכזי של תקצוב התפוקות   לתרום למטרה אחת . יש  על הקצאת משאבים 

לייחס את כל פרטי ההוצאה למטרות עיקריות של הממשלה הנקראות "תפוקות" כלומר תקצוב התפוקות מכוון

ליצור מסרת ניתן יהיה לייחס את המשאבים שמקצים לממשלה ליעדים הפונקציונאליים רחבים . שיטה זו היא

על רקע אי שביעות הרצון מתהליך התקצוב בארגונים ציבוריים וכןמתת"ת התפתחהבעלת אוריינטציה של תכנון .

היא מגדירה את משימתה במונחימטרה:גם כביקורת על חולשותיו של התהליך כמכשיר לקבה"ח על משאבים

מטרות ויעדים תקציביים. גישה רציונאלית לקבלת החלטות . מתייחסת לתכנון תכנות ותקצוב, תכונות הוא תרגומם

לשלב את תהליך של יעדי התכנון לתוכניות פעולה אופרטיביות שניתן לבארן גם במונחים כספיים. מטרתה היא

התכנון עם תהליכי התקצוב באמצעות תהליך התכנות. טכניקת התכנות מתייחסת לעיצוב מבנה האינפורמציה

המזניחה את תהליך קבה"ח על הקצאת משאבים. אינפורמציה זו ממוקדת על משימות/ תכניות של הארגון כאשר

מיועדתההחלטה על הקצאת משאבים נעשות ע"י ייחוס תשומות לתפוקות או ייחוס הוצ' לתוצאות משמעותיות.

דרג קובעי המדינות )הבכיר( .באופן שתפקידם העיקרי יהיה להחליט  שיטה זו נועדה לשרת את הצרכים של :למי

על הקצאת משאבים ולא היחידה האופרטיבית. לפיכך המטרה העיקרית הינה תהליך ראציונלי של קביעת מדיניות

על ידי בדיקת נתונים לגבי עלות –תועלת של חלופות, בחירת החלופה המירבית והסתמכות על מדדי תפוקה על

מנת לבדוק את האפקטיביות של השגת יעדים. כמו כן יש לפרט מטרות עיקריות של הממשלה שהן תפוקות כוללות

בעלות משמעות חברתית כמו הפחתת תאונות דרכים וכ"ו. האינפורמציה של שיטה זו מכוונת לפתור בעיות של

תפוקות. לתוצאות של המדיניות הנתונים הם לא רק עלויותמכוונות:הקצאת משאבים ברמת דרג קובעי המדיניות .

שנים – ארוכת טווח5 לביצוע המשימות הוא טווח הזמן ופעולות אלה גם תוצאות שרוצים להשיג ושהשגנו בעבר

שלו מכוון אל העתיד ז"א יכולת לבחון את מידת ההגשמה של תפוקות חברתיות, לפי מודל שלבסיסי הנתונים

ואין בין מסמך התקציב והמבנה הארגוני זיקה למבנה הארגוני:תכליתיות/ ראציונליות. כמעט :תהליך קבה"ח

גבוההרמת ניתוח:  התקצוב מתחיל מלמעלה למטה כלומר הוא מכוון לקביעת תקרת התקציב למשימות שנבחרו.

עיסוק העובדים- כלכלה,המידע הנחוץ- מטרות וכוונות, מצריכה שימוש ביועצים חיצוניים ושיטות ניתוח מורכבןת.

בקרה- מדיניות, התקציב- תפקיד המטרה, בתחום כוללני מדידה- טווח הכנה, קדם תכנון התקצוב- תהליך

 תפעולית, אחריות ניהולית- מפקחת, אחריות תכנון- מרכזית, סיווגי תקציב- שונים, קשר הקצבות ארגוני- צולב

– תיאור התוכנית על עליותיה .האינפורמטיבי 2 – המשימות העיקריות של הארגון,.המבני1   מרכיבים: 3 למתת"ת

הביאיתרונות: *   שנים.5 המתת"ת מוצג במסגרת של    – טכניקות ניתוח שונות. .האנליטי 3  ) התשומות ומחיריהן( ,

להגברת המודעות של מקבלי ההחלטות וסייע בביטולן של תוכניות בלתי יעילות.*הביא לשינוי בדרכי החשיבה של

* המריץ את המנהלים לפתח מערכות מידע ולאתר מקורות וייחוס פעולות למטרות העובדים, קביעת מטרות

אינפורמציה. * הביא לשינוי בדרכי החשיבה של העובדים, קביעת מטרות, וייחוס פעולות למטרות. * גרם להזרמת

: *המרכיב האנליטי אינו מראה מה עדיף בית ספר או ישיבה זוחסרונות עובדים חדשים לארגון הביורקרטי המיושן.

עדיין החלטה ערכית. * בנוי על בסיס המודל רציונאלי אך לא אומת באופן אמפירי, אין הוכחה אמפירית בדבר קשר

לא התייחסה לממד הארגוני .* הנושא מורכב ולכן קיים סיבתי בין מספר האלטרנטיבות לאיכות ההחלטה.* הגישה

מחסור בכוח אדם מיומן ובעל כישורים אנאליטיים.* במציאות התקציב מכתיב את התוכניות ולא ההפך. *יש צורך

   השינוי.   בשיתוף פעולה בין העובדים למנהל שיפעלו רבות למען

: הרעיון הבסיסי העומד ביסוד  דמיון לייחס בתהליך התקצוב את ההוצאות לתוצאות2 הגישות הואר הצורך

מושגים אלה כזהים. התייחסות זו מושפעת במידה2משמעותיות. לכן אין זה מפתיע שמנהלנים ותקציבאים רואים

רבה גם מהעובדה שמספר פרסומים בתחום התקצוב כינו את "תקצוב פעולות גם כ"תקצוב פרוגרמות".

בניגוד לגישת התקצוב המסורתית של הוספת חדש על יש, תקצוב על   ZBB תהליך התקצוב על בסיס אפס:

בסיס אפס דורש הצדקה כוללת של כל דבר מאפס. זוהי שיטת תקצוב מתקדמת ברמת תקצוב תפוקות ועובדת

גייס גיימי קרטר אז מושל גורגיה72 בשנת   גדולה.  עסקית  את הרעיון הגה יטר פיר לשימוש החב'רקע:קצת שונה.

השיטה יושמה במדינות בערים והארגונים ציבוריים בארה"ב. את פיר כדי ליישם את השיטה בניהול עניני המדינה.

לפי שיטה    .79משנבחר לנשיא הורה לראשי המשרדים הפדרלים ליישם את שיטת התקצוב החדשה החל בשנת

ניתוח  זו כל משרד המכין את תקציבו השנתי יידרש להצדיק את ההוצאות המבוקשות למן הדולר/שקל הראשון.

ובניית תקציב לפי היח' הארגוניות מרכיבים: 3 יח' ההחלטה ארגונים או אגפים בארגון שההחלטה.1  זיהוי

על יח' בניית חבילות החלטה, כל ההחלטות הנוגעות למכלול פעולותיה של היח'..2   התקציבית נוגעת גם אליהם.

חבילות3החלה מכינה לפחות . "חבילת המזער"   : המציינת את המזער התקציבי הדרוש להגשמת יעדי היח'

הדרושות להמשך התוכניות והפעולה הקיימות בלא שינוי משמעותי   המערכה את גודל ההוצ'  ""חבילת המשך

בוצ' בהשוואה לתקציב הנוכחי.חבילת הגדול    במדיניות, לפי סדר3 : המעריכה את הגידול דירוג החבילות .

יח' ההחלטה זו העשית הצדקת כל הוצאה למן השקל קובעת היח' הממונה על חשיבות, את הדירוג בשיטה

זו יש מענה לבעיות הרלוונטיות. המתעוררות בשיטה המסורתית. לכאורה בשיטה כאמור בשיטה המסורתית 

 מרגע שאושרה תוכנית כלשהי קשה לבטלה משום שבדר"כ אין מגיעים לבחון אותה ולבדוק האם היא נחוצה בכלל.

מלתכניות ישנות ואם מתעורר צורך דוחק לפיכך לתוכניות חדשות ואלי נחוצות יותר יש פחות סיכוי לקבל הקצבה

במיוחד הנטייה היא להגדיל את התקציב ולא לנסות לבחון אם לא מוטב לבטל תוכניות קיימות ולמממן בתקציבן

במקום לחרוג ממסגרת התקציב . גם בשיטה התוספתית אפשר לבחון תוכניות קיימות מאפס אך תכנות חדשות

בחינה כזאת גם אם היא נעשית היא אקראית ואינה מבטיחה שדווקא אותן תכניות שהן המועמדות הטובות ביותר

בשיטת התקצוב ע"ב אפס הדרישה היא להעריך ולבחון את התכניות והפע' של*לביטול אכן יבדקו. לעומת זאת

הממשלה כולה בשיטתיות כדי שיהיה אפשר להחליט אם לבטל או לצמצם תכניות פחות חשובות או דחופות,לשפר

ההנהלה הבכירה קובעת את היעדים*  את יעילותן של תכניות אחרות ולאפשר מימון תכניות חדשות חשובות יותר.

אליהם חותר הארגון. *ניתוח אלטרנטיבות להשגת היעדים ובחירת האלטרנטיבה הטובה ביותר.* ניסיון להפחתת

כך שסכומם המצטבר שווה לסכום התקציב הדרישות. *מנהל היחידה עורך את הפרויקטים לפי סדר עדיפות יורד,

מטרות השיטה      המבוקש * ההנהלה מחליטה על הפרויקטים החיוניים * האמת כמו באומנות היא בעיניי המסתכל

*הערכת: שימשיך(, גם הוא שהותחל מה תמיד )לא מחדש. משאבים הקצאת בתקציבים.* וצמצום *חיסכון

*שיתוף ופיקוח. תכנון תקצוב, בין קשר *יצירת היעדים. השגת על התקציבים *ניתוח השפעות אלטרנטיבות.

.1 טיעונים עיקריים נגד השיטה:המנהלים בכל הרמות בתהליך התקצוב יש להצדיק על הוצאה למן השקל הראשון.

הרעיון חסר היגיון , מה הטעם להעמיד פנים שהכל נתון לשינוי ומה הטעם לבחון הכל מן היסוד אם ממילא אפשר

לשנות רק בשוליים ? ומדוע לנסות לשכוח במתכוון את לקחי העבר ולהימנע מלבנות על החוכמה שהצטברה בעמל

רב לאורך השנים. גם כאן המצדדים מאשימים את חסידי התוספתיות בשמרנות ואילו אלו טוענים כי הרציונליסטים

גם אם יש ברעיון הגיון אין להגזים בחשיבותו משום.2לוקים בחוסר הבנה בסיסית של הפוליטיקה וחיי הארגון.

שהוא פשוט אינו בר ישום. התנגדותם לגישה זו נשענה על חוסר האפשרות לבחון הכל מחדש בכל שנה . מחקרים

על ישום השיטה בממשל הפדרלי חיזקו את המסקנה שהשיטה תרמה לחיסכון/ הסבה משמעותית של משאבים.

הבחינה מאפס של כל.2 .מנהלים בכל הרמות המדרג נעשו שותפים לזיהוי יעדים ולמשמעת תקציבית. 1 יתרונות:

התכניות גם אם הייתה חלקית ולא התחילה מאפס וגם אם לא תמיד עמדה בקריטריונים של איכות יצרה מידע

ואולם אף שנודעה חשיבות לבחינה מחדש של תכניות שזה שנים חודשו שבעבר לא עמד לרשות עורכי התקציב

כמעט אוט' יש להודות כי לאחר שנבחן עצם הצורך בתכנית מסוימת שוב אין טעם רב לחזור על אותה בחינה

' הוחלט לבחון ביסודיות רק שליש מהתכניות כל שנה. לכך נוספה90 בראשית שנות ה-ישראל:יסודית כעבור שנה.

שנים3הדרישה לתקצוב תלת שנתי של התכניות. ההנחה כי כך יהיה אפשר לבחון את כל התכניות הממשלה תוך

ולהימנע מהצורך לבחון כל תכנית אחת לשנה. לפי דו"ח המחלקה לתקציבים במשרד האוצר כבר בשנה הראשונה

ליישום השיטה החדשה הכינו רק מחצית מהיחידות תכניות תלת שנתיות ובמקרים אחדים לא הייתה הבדיקה

שנים. * האם6  יסודית מספיק. כעבור שנתיים הוחלט לזנוח את המסגרת התלת שנתית ולעבור למסגרת של

לדעתך בקביעת התקציב בישראל מקבלים החלטות על פי המודל הרציונלי ? התקציב אינו נקבע על פי מודל קבלת

החלטות רציונלי היות והתהליך מנוגד להנחות היסוד , השלבים והמאפיינים של המודל, על פי המודל הרציונלי

האדם הינו יצור כלכלי וברור לנו שח"כ מונעים גם על ידי אינטרסים פוליטיים. ברור לנו גם שמקבלי החלטות

נעדרים את כל האמצעים, כל המידע, כסף וטכנולוגיה גם הזמן הוא מוגבל שכל בינואר יש להגיש את התקציב, אין

אינן נעדרת את כל התרחישים האפשריים. ההחלטות וסביבת ההחלטה כי הכנסת אינה ארגון הומוגני, ספק

מתקבלות לגופו של עניין, היעדים הם דווקא עמומים ולא מפורטים.

– *תקציבים משקפים ברירה ובחירה. * החלטות פוליטיות - רובין   הפוליטיקה של תקצוב ציבורי -   6.1 מאמר

תקציבים משקפים סדרי קדימויות.* תקציבים משקפים אינטרסים לוקאליים לעומת גלובליים. *נשיאה באחריות*

חלוקה מחדש של העושר )מערכת מיסוי(,* מדיניות פיסיקלית )רמת התעסוקה(,* התקציב משקף כוח יחסי של

– *בחירות והשוואות. * איזון והלוואות. *תהליך – ניהול חליפין זירה פוליטית חשובה אך ייחודית  יחידים וארגונים.

בין קטגוריות הוצאה גדולות. *תקצוב ממשלתי – השקפות שונות ויעדים שונים, פתוח לסביבה, נשיאה באחריות

–* שחקנים שונים.* מי שמשלם הוא מאפיינים לתקצוב ציבורי 5  כלפי הציבור, אילוצים, מגבלות משפטיות, ציבור.

*רגישות לסביבה – כלכלה , דעת קהל, בחירות נסיבות. *הרבה מאוד אילוצי      לא זה שמחליט.* נשיאה באחריות.

.בירוקרטים – הגדלת המשרד, הגדלת המשכורת, הטבה ללקוחות, עבודה מקצועית,1   ותפקידם –   השחקנים  ם

.ראשי הרשות המבצעת – פועלים כפרטים.3   .אגף התקציבים – לדחות את רוב הבקשות2 או יעדים מתחרים.

.יחידים – לרוב לא ממלאים תפקיד6 .קבוצות אינטרס.5 .מחוקקים – לרוב "לזרוק עצמות". 4 )ראש עיר מושל(

–* רפורמיזם. פוליטיקה תפיסות של פוליטיקה בתקציב  .בתי משפט – צפיפות כליאה, שחרור חולי נפש. 7 ישיר .

*מיקוח תוספתי – משא ומתן פלורליסטי.* דטרמיניזם של קבוצה . אינטרס זוכים ומפסידים.* ותקצוב, אנטי – תזה.

החלטה תקציבית בראש העין – בראש העין הנמצאת בגרעון גדול, ועין באפשרותה        תהליך .* עיצוב מדיניות.

קבלת החלטות גמישהלממן תחזוקה שוטפת, החליטו לשכור חברת פרסום, על מנת שתביא משקעים לעיר.

– חמישה זרמים נפרדים, עצמאים למחצה, של קבלת החלטות: הכנסות. הליך הוצאות.סתגלנית וניתרת לקטיעה

–מאקרו תקצוב  – התמקדות בשחקנים )באסטרטגיות שלהם. מיקרו תקצוב   מיקרו ומאקרו תקצוב : איזון. ביצוע.

והסביבה. אילוצים סיבתיים, בתי משפט, מקבלי החלטות קודמים, הכנסות, דרישות הציבור, תהליכי התקצוב

– *כוחן של קבוצות אינטרס גדל או קטן. *התחרותקבלת החלטות תקציביות משתנה)מלמעלה למטה ושיטתית(.

על התקציב מחריפה או מתמתנת.* תהליך התקציב עצמו משתנה. *שינויים בסביבה.* שערוריות וכו'.

- שיק שולץ ואחרים נעזרו במשגרת המושגית שפיתח – שלבים ברפורמה תקציבית / פרופ' אלן שיק 6.2 מר מא

אנתוני והראו כי מתת"ת אינה גחמא מקרית אלה שלב התפתחות: משליטה כספית שאפיינה את תקציב ארה"ב

פונקציות,"בכל מערכת תקציב, גם הבסיסית3בכל שיטות התקצוב קיימות  בראשית המאה לתכנון אסטרטגי.

כרוך בהחלטה על יעדים, הערכת נתיבי פעולה חלופיים  -תכנון ובקרה" :  ביותר קיימים תהליכים של , תכנון, יעול

ואישור תוכניות נבחרות. התכנון למעשה הוא הערכה וגיבוש יעדים וקו מדיניות עתידיים. )תהליך קבלת החלטות

ראציונאלי( – פונ' זו היא התהליך בו בארגון קובע את קווי המדיניות , מחליט על שינוי יעדים ואת המשאבים שישיגו

אותם. היא באה לידי ביטוי במתת"ת בו יש דגש על תהליך מודע של תכנון באופן רציונלי של היעדים וקווי המדיניות

העתידיים המקבעים ע"י הדרג הבכיר. היא פותחה וגובשה מהתפיסה הכללית של קיינס הממקדת ברמת המאקרו

ורואה בתקציב אמצעי להשגת יעדים חברתיים וכלכליים הנקבעים ע"י הממשלה ומושפעת מטכנולוגיה החדשה של

הניהול כרוך בתכנות היעדים  - ניהול ניתוח מע' שנתנה את האופ' ליישום כלי ניתוח אובייקטיבי בעיצוב מדיניות.

שאושרו לפעילויות ופרוייקטים ספציפיים, להקמת יחידות ארגוניות שיוציא לפועל את התוכניות הניהול. למעשה

מקשר בין יעדים לבין הפעילויות שיבוצעו. פונ' זו אמורה להבטיח את השגת המשאבים וניצולם הראוי להשגת

מטרות. תהליך זה הוא שלב ביניים בין קביעת המטרות לבין הפעולות שיבוצעו להגשמתם. באה היא לידי ביטוי

בתקצוב ביצועים בו הדגש העיקרי הוא על ביצוע יעיל של עב' ופעולות קבועות בעזרת טכניקות חשבונאיות וגישת

בדיקת עמידה ביעדים. עוסקת בתהליך המודא כי הפקידים בממשל ז"א הזרוע  - בקרההניהול המדעי של טיילור .

הביצועית. מבצעים את קווי המדיניות והתכניות של הדרג הפוליטי. הפונ' אמורה להבטיח שהמטלות הספציפיות

יתבצעו בצורה יעילה ואפקטיבית ע"י המנהלנים . היא באה לידי ביטוי בתקציב ע"פ תשומות שם עיקר הדגש יהיה

ז"א תקצוב באמצעות סע' ניצול לרעה במישור המינהלי והתקציב לשמירה מפני על בקרה מרכזית על ההוצ'

המכילים מידע קפדני של כל פריט מחייב בדיקה שהממשל משמש בסף כפי שנקבע ולא חורג ממנו ) אין מקום

לשיקול דעת של המינהלים(.תכנון ניהול ובקרה מהווים לרוב תהליכים המתחרים זה בזה יש למצוא את הדרך לאיזון

. היום לא קל למצוא תומכים למתת"ת שהפכה מטרה לחצי ביקורת ולמשל לרפורמה שאפתנית שהניבה ניירת

מיותרת. הדגש על ביצוע אינו חדש, שיטות של תכנון תכנות תקצוב של תקצוב על בסיס אפס או של ניהול לפי

יעדים נוסו בשני העשורים האחרונים. מה ששונה ברפורמות עכשיו הוא הגישה הכוללנית. השינויים בניהול תקציבי

מיושמים יחד עם החיזוק בשליטה על המסג' התקציבית. מדינות רבות קבעו לסך ההוצ' הציבוריות שרק במסגרתם

לכל משרד ממשלתי. התפתחות לקבוע מסג' תקציבית נהוג במדינות אחרות ושינויים לערוך התאמות מותר

תקציב תשומות- עיקר הדגש על בקרה. בקרה מרכזית על הוצאות 20התקציב- שלב ראשון בתחילת המאה ה-

תקציב פעולות- עיקר הדגש על הניהול40ושמירה בפני ניצול לרעה, במישור המינהלי. שלב שני בסוף שנות ה-

– מתת"ת- עיקר הדגש על התכנון,50עסק בביצוע יעיל של העבודה ובפעילויות קבועות. שלב שלישי בסוף שנות ה-

על קביעת מדיניות החדשנות . מתת"ת מגדירה את משימתה במונחי מטרות ויעדים תקציביים , לאן רוצים להגיע,

מה יש לעשות כדי להגיע לשם . סיבת הבחירה היא תכליתית ומכוונת מטרה . כל מה שהיה מתחרה עם הצעות

וההחלטות המידע של הזרימה כיוון את הופכת )מהשורש(. מתת"ת קיצוניות יותר הרבה חדשות, ההחלטות

המדיניות נקבעות בפסגה.

– תקצוב 7 פרק

כל תקצוב, בין שמדובר בדמי כיס של נער צעיר, ובין שמדובר בסך המשאבים העומדים לרשות חברה מסחרית או ארגון

ציבורי, כרוך בהקצאת משאבים הנמצאים במחסור. לכן כך תקצוב כרוך בבחירה מודעת או לא מודעת בין שימושים

מתחרים, בין חלופות. מכאן שהמודלים של קבלת החלטות, מודלים תיאוריים ומרשמיים, רלוונטיים לתקצוב כפי שהם

נושא לויכוח60רלוונטיים לכל התנהגות הכרוכה בבחירה בין חלופות. ואומנם, התקצוב הציבורי שימש כבר בשנות ה-

שניטש בין גישת הרציונליות הכוללת לבין הגישה התוספתית, ויכוח הנמשך עד היום. הואיל ותקצוב ציבורי עוסק

בהקצאת משאבים – כסף, כוח אדם וציוד – שבלעדיהם אין גוף ציבורי יכול למלא את ייעודו, כל הממשלות, בכל הזמנים,

מיקדו את הנסיון לשפר את תפקוד הביורוקרטיה הממשלתית ברפורמות תקציביות. שינוי יסודיבתהליך התקצוב בנו

זילנד ובאוסטרליה היה הציר המרכזי של הרפורמה במגזר הציבורי. לתוכנית "הצעדים הבאים" בבריטניה קדמה "יוזמה

לניהול כספי", תוכנית שלא הגשימה את התקוות שתלו בה, בעיקר משום שהאוצר שיתף פעולה מאונס ולא מרצון. כדי

להתגבר על הקשיים שנתגלו ביישום התוכנית נערך שינוי מבני ובמסגרתו הוקמו סוכנויות שהיו אמורות לפעול באורח

עצמאי, במסגרת רחבה של כללי משחק. בשל החשיבות המרכזית של התקציב לכל דבר ועניין שהמינהל הציבורי עוסק

בו, ובשל השאלות שנושא זה שב ומעורר באשר לאופיו של המינהל הציבורי, תיוחד יחידה זו לתקצוב ציבורי. כפי שנראה,

הדיון בתהליך התקצוב הוא דון בפוליטיקה, בניהול ענייני המדינה, ובתוך כך בחלוקת העבודה בין הדרג הפוליטי לדרג

התקציב הוא "דבר מה פוליטי", כדברי אהרון וילדבסקי, החוקר שתרם תרומה שאיןהרבה פנים לתקציבהפקידותי.

כמותה להבנת הפוליטיקה של תהליך התקצוב והפך נושא טכני ומשעמם לתחום מחקר מרתק. כמה מן הפירושים שנתן

וילדבסקי למונחים "תקציב ציבורי" ו"תקצוב ציבורי" יסייעו לנו לעמוד על אופיו הפוליטי של התקציב הציבורי: *תקציב

הוא מסמך הכולל מלים ומספרים המציינים הוצאות על פריטים ועל מטרות. *תקציב הוא תחזית: אם נוציא סכום נקוב

של כסף לפי החלוקה המוצעת, נשיג תוצאות אלה ואחרות. לכן, התקציב הוא סדרת יעדים, שלכל אחד מהם מוצמד תו

מחיר. התקציב קושר מטלות שיש לבצע עם כמות המשאבים הדרושה לביצוען. *תקציבים ציבוריים מתארים את

מעשיהם של ממשלות באמצעות רישום הוצאותיהן הכספיות. *תקציב הוא מעין חוזה בין בית הנבחרים, המאשר הוצאות,

לבין הרשות המבצעת המוציאה את הכספים בפועל. *התקציב משקף נצחונות ותבוסות, הסכמים, פשרות וניגודים. הוא

משקף את העוצמה היחסית של פרטים ושל מפלגות באמצעות קביעת הדרך לחלוקת המשאבים. *התקציב מאפשר

לשמור על הקופה הציבורית ולהבטיח שיישארו בה המשאבים הדרושים לביצוע החלטות הממשלה. הוא מספק כלי

בקרה לוודא שכסף ציבורי יוצא רק למטרות מורשות. *התקציב קושר רצונות של יחידים עם החלטות ציבוריות. *תקציבים

מגבילים את ההוצאה להכנסות הזמינות. *תקציבים משקפים את הכרעות הממשל למעשים שיעשה או יינמע מעשייתם.

*תקציבים משקפים הסכמה ציבורית כללית באשר לסוג השירותים שהאזרחים זכאים לקבל מהממשלה. *התקציב

משקף קדימויות. *תהליך התקצוב מתווך ומפשר בין קבוצות ופרטים הרוצים דברים שונים מהממשלה. התקציב קובע מי

יקבל כמה. *התקציב מלמד אם הממשלה מעבירה משאבים מבעלי הכנסה גבוהה לבעלי הכנסה נמוכה. *התקציב

משקף את המדיניות הפיזיקלית של הממשלה, מדיניות שעניינה ויסות ההוצאה הציבורית והמיסוי.חוקר המינהל הציבורי

ג'יימס פסלר מנה תכונות אחדות של תהליך התקצוב הציבורי באה"ב, הנותנות יסוד לצפות שהוא יהיה שיטתי ורציונלי:

*התהליך קורה אחת לשנה, כך שהמשתתפים בו יכולים ללמוד אותו היטב. *התהליך מחייב לקבל החלטות בתוך זמן

קבוע מראש, שכן אין הממשלה יכולה לתפקד בלא תקציב שנתי מאושר. *התקציב כוללני בהיקפו וחובק למעשה את כל

הוצאות הממשלה. *התקציב מוצג בערכים כספיים, והדולר משמף מכנה משותף, כך שאפשר, לפחות להלכה, לערוך

השוואה בין ההוצאות המוצעות להוצאות העבר וכן בין פעולות שונות באותה שנה. *לרשות מקבלי ההחלטות עומד ידע

עשיר על רמת ההוצאות ועל מידת ההצלחה של תוכניות שונות. *הנשיא נעזר בגוף מרכזי, המשרד לניהול התקציב,

הבוחן סוגיות שונות מנקודת ראותו של הנשיא. חוץ מהמידע הרב המתקבל ממשרד זה, שואב הנשיא מידע רב

מהתחרות החריפה בין השרים השונים על נתח בעוגת התקציב, מידע המאפשר לו לשפוט ולקבוע סדר קדימויות של

יעדי מדיניות. *למרות גודלו ומורכבותו של המסמך התקציבי, כל פרטי הפרטים המופיעים בו מסוכמים בסעיפים אחדים,

שצירופם יחד נותן את ההגדרה המוסכמת של "צרכים לאומיים". סיכום זה מאפשר לציבור ולשותפים בתהליך התקצוב

להבין ביתר קלות את עיקריו. ואולם, בשום מדינה דמוקרטית, ובכלל זה ארה"ב, אי אפשר לאפיין את תהליך התקצוב

כתהליך רציונלי של קבלת החלטות. במבוא למהדורה השלישית של ספרו החשוב כותב אהרון וילדבסקי, כי השיטה

שלפיה יש תחילה לקבוע יעדים, אח"כ לזהות חלופות ורק אז להכריע ביניהן, אינה יעילה לבחינת היתרונות והחסרונות

של חלופות שונות ואינה יכולה לשמש מתכון ללמידה. לדבריו, שיטה תיחשב רציונלית אם היא מקילה את חישוב

היתרונות והחסרונות כך שאפשר להגיע להכרעה, להשתמש בהיסטוריה כדי לתקן טעויות, לרתום עוצמה פוליטית

לקבלת החלטות באמצעות תמריצים ארגוניים, "ואף פעם, אף פעם אין היא מדרגת יעדים או משאבים בנפרד, אלא

הפן הפוליטי שלתמיד ביחד". בהמשך נבהיר מדוע נתפס התקציב כמסמך פוליטי ותהליך התקצוב כתהליך פוליטי.

איירין רובין מונה חמישה מאפיינים המיוחדים לתקצוב ציבורי )להבדיל מתקצוב של חברות פרטיות(: א. מגווןהתקצוב

גדול של שחקנים, שלהם יעדים שונים, קדימויות שונות ויכולת שונה להשפיע על מבנה התקציב. תהליך התקצוב נועד,

בין השאר, להסדיר את פעילות הגומלין בין השחקנים ולגבש ביניהם הסכמה על מסמך התקציב. בין השחקנים מונה

רובין ראשי אגפים במשרדי הממשלה, מנכ"לים, תקציבאים, חברי פרלמנט, נציגי קבוצות אינטרס, וכמובן – המשרד

המרכזי המופקד על גיבוש הצעת התקציב המוגשת לאישור הממשלה ולהצבעה בבית הנבחרים )רובין חולק על התפיסה

הצינית הרווחת בדבר שאיפתם המתמדת של חברי בית הנבחרים ושל פקידים האחראיים על ההוצאת הציבורית להגדיל

את ההוצאה. היא מציינת מניעים אחדים, ובהם תחושת שליחות ציבורית, שיש בהם כדי לערער את הדימוי המקובל

הזה(. ב. מי שמקבלים את ההחלטות כיצד להשתמש בכסף אינם מי שמספקים אותו, אלא נציגיהם. המשלמים

והמחליטים הם שתי קבוצות נפרדות. מכוח ההפרדה הזאת מוטלת על הנציגים אחריות כלפי הציבור, כלומר, עליהם

לוודא שכל הוצאה אכן כלולה במסגרת התקציב המוסכם. מהפרדה זו גם נגזרת המקובלות הפוליטית של הנציגים,

ששולחיהם מצפים מהם לקבל החלטות שישביעו את רצונם. ג. תקציב המדינה הוא מעיין חוזה שנכרת בין הציבור,

באמצעות נציגיו, לבין הרשות המבצעת. על המסמך לשקף את האחריות שהרשות המבצעת נושאת בה, להיות מובן

וגלוי, כלומר, אל לו להסתיר הוצאה של הוסכם עליה במסווה של הוצאה מוסכמת. ד. חשיפה לסביבה – בקבלת

החלטות תקציביות יש להביא בחשבון גורמים סביבתיים כמו שמינותם של משאבים, אפשרות של אירועי חום לא צפויים,

קשיחות הנובעת מהחלטות ומהתחייבויות קודמות )חקיקה סוציאלית, גרעונות, חובות וכו'(. חשיפה זו לסביבה

המאופיינת בחוסר ודאות מחייבת גמישות רבה )למשל, בהעברת תקציבים מסעיף הוצאה אחד לסעיף הוצאה שלא נחזה

מראש, בדחיית הוצאה עד למועד מתאים יותר, בהקדמת הוצאה מתוכננת, בקיצוץ התקציב בשל החלטה חדשה, וכו'(.

ואולם, החשש מפני שימוש לרעה בכספי הציבור והדרישה לנשיאה באחריות אינם מעודדים גמישות אלא להיפך, כפי

שעולה מן המאפיין החמישי של התקצוב הציבורי. ה. אילוצים – החלטות ציבוריות מוכפפות לאילוצים מכבידים, כגון

מההצורך באישור מראש להעברת כספים מסעיף לסעיף, החובה לרכוש שירותים ומוצרים באמצעות מכרז פומבי, וכו'.

לאיפון התקצוב הציבורי כעניין "פוליטי" פירושים שונים, כפי שעולה מן הספרות העוסקתפירוש "פוליטי" בתקצוב?

בנושא זה: *תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא מאפשר לשחקנים פוליטיים להתערב בהחלטות ענייניות. ע"פ

תפיסה זו, יש לשמור על התקציב מפני ידם הארוכה והמשחיתה של פוליטיקאים, שכן תקצוב הוא בראש ובראשונה עניים

טכני, כלכלי וניהולי, והכרעות תקציביות צריכות להתקבל אך ורק על יסוד שיקולים של יעילות, ולהגביל ככל האפשר את

ההתערבות הלא-רצויה של הפוליטיקאים בהכרעות אלה. *תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא נתון להשפעה

מוגזמת של קבוצות אינטרס. התקצוב הוא פוליטי משום שתוצאתו אינה משקפת את רצון כלל הציבור, אלא את רצון מי

שכיסם מאפשר להם להפעיל שדולות מקצועיות ולקנות )בדברי שכנוע או באמצעות תמיכה פוליטית( את קולם של חברי

בית הנבחרים. *תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן שהגישה התוספתית נותנת לפוליטיקה, כלומר, מהותו של התקתוב

היא ניהול מו"מ בין שחקנים שונים הנפגשים אחת לשנה למגיעים לידי הסכמה. *תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה

שהוא משמש זירה מרכזית לדיונים חשוביםעל מדיניות ציבורית בתחומי הכלכלה והחברה. התהליך מדגיש את

המחלוקות על חשיבותן של תוכניות שונות, למשל, תוכניות לפיתוח נשק מודרני לעומת תוכניות למלחמה בעוני, שהרי

בתקציב מוגבל אי אפשר לעשות הכל. *תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא עומד במוקד התהליך הפוליטי.

ההחלטות המתקבלות במסגרת התקציב הן כה מקיפות וחשובות, שכל החפץ להשפיע על המתרחש במדינה ישתתף

בתהליך וינסה כמיטב יכולתו להביא לידי אישור ההקצאה הרצויה לו. שני הפירושים הראשונים, השאובים מתורות ניהול

וכלכלה נורמטיביות, שימשו יסוד לרבים מן הנסיונות לתקן את תהליך התקצוב, לצמצם ככל האפשר את התערבות

הפוליטיקאים בו ולהגביל את חשיפתו להשפעתן של קבוצות אינטרס, השואפות לקדם אינטרסים צרים, ולא את

האינטרסים של החברה כולה. שלושת הפירושים האחרים, ובעיקר האחרון שבהם, נותנים בטוי לביקורת על הגישה

הנורמטיבית לתקצוב, ביקורת שוילדבסקי הוא דוברה הראשי, וטענתה העיקרית היא, כי תהליך התקצוב משקף שיטה

פוליטית מסוימת, ומי ששואף לשנות את התקצוב, מבקש למעשה לשנות את השיטה הפוליטית. שאיפה זו היא

לגיטימית, ולכן אין טעם להציגה במסווה של שאיפה לרפורמה ניהולית. במסגרת השיטה הפוליטית הקיימת, תהליך

התקצוב כרוך במו"מ ובמוצא של פשרה בין שחקנים בלעי רצונות וסדרי קדימה שונים, והוא קשור לכלל ההוצאה

בתהליך התקצוב אין כלכיצד לתרגם רצונות של פרטים להכרעות ציבוריות?הציבורית ולסוגיות מדיניות מרכזיות.

דרך לערוך השוואה בין התועלות הועלויות לפרט מסוים )או לקבוצה( לבין התועלות והעלויות לפרטים אחרים מבלי

להזדקק לשיפוט ערכי, ובשיטה הדמוקרטית נציגי הציבור – הפוליטיקאים – הם המופקדים על השיפוט הערכי של

תועלות מול עלויות. בל נשכח שאין זה קל לערוך השוואות בין-אישיות של תועלות ועלויות, וננסה להרחיב מעט בעניין זה

כדי להבהיר את הקושי. נניח שהבעיה העומדת על סדר יומנו אינה תקציב המדינה כולו, אלא בעיה קטנה, שאינה שונה

עקרונית משאלת התקצוב: האם לסלול כביש ראשי בתוואי החוצה מושב קטן? סלילת הכביש תקצר את זמן הנסיעה של

מאות נוסעים ביום, ולתוואי המסוים יתרון כלכלי משום שהוא קצר יותר, ולכן זול יותר, מתוואי חלופי שיעקוף את המושב.

תושבי המושב מתנגדים לסלילת הכביש בשל רעש כלי הרכב שיעברו בו, זיהום האויר הצפוי, והסכנה הצפויה להולכי רגל

שיבקשו לעבור מצד אחד של המושב לצד האחר. אם לא די בכך, תושבי המושב ייאלצו לוותר על קרקעות שבבעלותם

לאורך תוואי הכביש, ואין הם בטוחים כלל שיקבלו פיצוי על כך. האם סלילת הכביש כדאית? היא בוודאי כדאית למאות

הנוסעים בכביש המתוכנן. היאאינה כדאית לתושבי המושב. ובכן, כיצד נחליט? האם נפקיד את החחלטה בידי מומחה?

אם כן, באיזה קריטריון ישתמש המומחה כדי לקבוע אם סלילת הכביש כדאית? האם אפשר להחליט בסוגיה כזאת מבלי

להזדקק לשיפוט ערכי? בספר מבוא לניצוח מדיניות מציעים סטוקי וזכהאוזר חמישה טיעונים מרכזיים שיש בהם כדי

להבהיר את תרומתה ואת מגבלותיה של כלכלת רווחה לנושא שעל הפרק: א. כל ההחלטות הציבוריות מטרתן לשפר את

רווחת החברה. ב. רמות הרווחה של הפרטים בחברה הם אבני הבניין של רווחת החברה. ג. לכן, כל מה שמשפיע על

רווחת הפרט משפיע על רווחת החברה. ד. זולת מקרים נדירים, עלינו לקבל את שיפוטו של כל פרט באשר לרווחתו שלו.

ה. היינו רוצים שיהיה לנו הליך ברור לקיבוץ רווחתם של פרטים שונים, כך שנוכל להשוות את הרווחה שתהיה לחברה אם

תינקט מדיניות מסוימת, עם רווחתה במקרה שתינקט מדיניות אחרת. אף שבנסיבות מסוימות אפשר להגיע לשיפוט

חד-משמעי, אין הליך שהוא בר-יישום בכל המקרים. עם זאת, חשיבה על הדרך ההולמת להערכת תוצאות חברתיות תניב

תובנות חשובות בכל הנוגע לקביעת מדיניות. לפי ויליאם באומול, הבעיה של השוואות בין-אישיות תכשיל בהכרח כל

נסיון ליצור קריטריון אוניברסלי שבעזרתו נקבע איזה שינוי במדיניות ייחשב שיפור כלכלי. "כאשר שינוי במדיניות משפיע

לטובה על אחדים ומרע לאחרים, כפי שקורה בד"כ, אין דרך לאמוד מראש את התוצאה הנקייה". ונחזור לדוגמה שלנו.

האם ישפר הכביש את מצב החברה? הראשון שניסח קריטריון כללי כדי להתמודד עם השאלה, "איזה שינוי ייחשב

. לפי הקריטריון שניסח, כל שינוי שאינו מרע20שיפור?" היה וילפרדו פארטו, כלכלן וסוציולוג איטלקי, בראשית המאה ה-

לאיש ומיטיב את מצבם של אחרים ייחשב בהכרח שיפור. קריטריון זה עוקף את הצורך בעריכת השוואות בין-אישיות של

תועלות ועלויות, ולכן אין בו כדי להועיל במקרה שלנו. הכלכלן קלדור הציע קריטריון מעניין, המוסיף מרכיב חדש

לקריטריון שהציע פארטו. לפי קלדור, שינוי ייחשב שיפור אם הרווח ממנו )לפי הערכת המרוויחים( גדול מן ההפסד )לפי

הערכת הנפגעים מהשינוי(. האם קריטריון קלדור פותר את בעיית ההשוואה הבין-אישית של תועלות ועלויות? לא, הוא

פשוט מתעלם ממנה, שכן יחידת הניתוח שלו אינה קבוצה זו או אחרת, אלא החברה כולה, המורכבת מכלל הקבוצות יחד

)או לפחות מאלה המושפעות ישירות מן ההחלטה שעל הפרק(. יתר על כן, הקריטריון עצמו נשען על תפיסה ערכית

משלו: הוא מקבל את החלוקה בנקודת המוצא כמוצדקת, גם אם קיימת בה מידה גדולה של אי-שוויון, וכבסיס להשוואה.

נניח שתושבי המושב הם חקלאים קשיי יום שפרנסתם דחוקה. נניח גם שסלילת הכביש תגרום לא רק רעש וזיהום, אלא

גם אובדן הכנסה בשל הפקעת קרקעות. נוסיף לכך את ההנחה שהנוסעים שישתמשו בכביש יהיו רובם בעללי הכנסה

גבוהה ואיכות חיים גבוהה. לפי קריטריון קלדור, סלילת הכביש תהיה כדאית אם הנזק שייגרם לתושבים יהיה קטן מהרווח

לנוסעים. אף שאנו מרעים את מצבם של מי שמצבם רע ומיטיבים את מצבם של מי שמצבם טוב, אין הדבר מפריע

לקלדור לקבוע, כי יהיה בכך משום שיפור. אין לו עניין באופן חלוקת העלויות )"מי זוכה ומי בוכה"(. לדעת באומול,

הקריטריון של קלדור )ושל אחרים שהציעו קריטריונים דומים( פועל על בסיס של שיפוט ערכי מובלע ולא קביל. אברם

ברגסון הציע אף הוא קריטריון כללי להשוואה בין-אישית של תועלות מול עלויות. לדעתו, במקום להתעלם מהשיקול

הערכי הכרוך בהשוואה כזאת, יש לנסח במודע סדרה של עקרונות ערכיים שישמשו את הכלכלן כדי להעריך אם שינוי

מסוים הוא שיפור או הרעה במצב החברה. במלים אחרות, ברגסון מציע לקבוע, איזו חלוקה תיחשב צודקת, אילו תחומים

חשובים מאחרים, איזו מידה של אי-שוויון כלכלי מוכנה החברה לקבל לטובת קידומם של יעדים שונים, וכו'. לסדרה זו של

עקרונות נקרא פונקציית רווחה חברתית, ושאיפתנו, היא להגיע לידי כך, שפונקציה זו תהיה בעלת ערכים מרביים. אלא

שגם הצעתו של ברגסון אינה מספקת מרשם להכרעות ציבוריות. הקושי הוא בניסוח העקרונות הערכיים שלאורם יש

לבחון הצעות מדיניות. האם אפשר לקבל בשביל החברה כולה החלטה שתשקף את רצונות הפרטים החיים בה? קנת

ארו, חתן פרס נובל לכלכלה, הראה בעבודתו כי איננו יכולים לגזור פונקציות רווחה חברתית )מה טוב לחברה כולה(

מפונקציית הרווחה של הפרטים בחברה. ובניסוחו של באומול, ארו הראה, שבחירה חברתית חייבת להיות לא עקיבה

)מהבחינה הלוגית( או לא דמוקרטית. חשוב לדעת, שאף שלא נמצא פתרון לשאלת ההשוואה הבין-אישית של תועלות

ועלויות, השיטה שהציע קלדור היא המונחת בבסיסו של אחד הכלים החשובים בניתוחי מדיניות וניתוחי עלות-תועלת. כלי

ניתוח זה הוא רב ערך לבחינת חלופות, "אול גם אם נפליג בדמיוננו לא נוכל לומר כי הוא 'חופשי מערכים'". "על איזה

. למרות נסיונות1940? שאל מדען המדינה קיי בשנת Bבמקום לפעילות A דולרים לפעילות Xבסיס יוחלט להקצות

שונים להתמודד עם שאלה זו, כותב וילדבסקי, לא חלה כל התקדמות בעניין זה משום שהמשימה, כפי שהוצגה בשאלתו

של קיי, אינה בת-ביצוע. התקציב, הוא ממשיך, הוא דם החיים של הממשל, הביטוי הכספי של תכונותיו ושל מעשיו.

תיאוריה הכוללת קריטריונים לקביעת הסעיפים שייכללו בתקציב היא למעשה תיאוריה הקובעת מה על הממשלה

לעשות. "לכן תיאוריה נורמטיבית של תקצוב היא אוטופית במובן המלא של המונח: פיתוחה וקבלתה משמעם סוף

הקונפליקט על תפקיד הממשלה בחברה". בצורתה הבסיסית, תורת התקצוב של וילדבסקי היא מסקנה לוגית מהנחות

אחדות: *קיים מחסור שאינו מאפשר לספק את רצונות כולם. *קיימת שונות רבה ברצונות, בדרישות ובשאיפות של

הפרטים בכל חברה אנושית והיעדר הסכמה מלאה ביניהם על סדר הקדימויות של יעדיהם. *התקצוב הציבורי, המקיף

את כלל פעולות הממשלה, מתאפיין במורכבות ובאי-וודאות הן באשר לדרישות תקציביות בעתיד והן באשר לתוצאות של

החלטות תקציביות. *בהיעדר דרך לערוך השוואה בין-אישית של תועלות ועלויות בלי להיזקק לשיפוט ערכי, אין, ויש

אומרים כי לאיכולה להיות, פונקציית רווחה חברתית שהייתה יכולה להפוך את בעיית התקצוב לבעייה טכנית של מדידה

והשוואה. ובכן, פרטים שונים רוצים דברים שונם, ואי אפשר להשביע את רצון כולם )חסור(. יתר על כן, אין אנו יודעים

בוודאות מה יהיו התוצאות של החלטותינו, אבל עלינו לברור בין תוכניותודרישות מתחרות, ואין לנו קריטריון או

קריטריונים כלליים לבחירה בין חלופות. מה עושים? ביסודו של שבר, נוקטים שתי דרכים: מפשטים את המשימה

המורכבת ויוצרים מנגנון שיוביל להסכמה בין כל הצדדים המעוניינים. השיטה התוספתית נועדה לפשט, ואילו התהליך

הפוליטי הדמוקרטי נועד לפשר בין צונות של פרטים ולתרגם את הפשרה להחלטות קיבוציות. השיטה התוספתית )של

לינדבלום( היא כלי מרכזי לפישוט המשימה המורכבת של גיבוש תקציב המדינה באמצעות התהליך הפוליטי. בשיטה זו

אין בוחנים את התקציב כולו, אלא מקבלים את תקציב השנה הקודמת כבסיס לתקציב השנה שאחריה, ועל בסיס זה

עורכים התאמות – לעיית המחירים, לצרכים חדשים, או לשינוי בסדר קדימויות. בשיטה זו מוסיפים לבסיס או גורעים

ממנו, משום שאין כל אפשרות לבחון את הכל שוב ושוב אחת לשנה. השיטה התוספתית אינה רק מרשם להתמודדות עם

משימה כה מורכבת כמו גיבוש תקציב המדינה, אלא גם מודל המאפשר להסביר התנהגות ולחזותה. כלומר, אפשר

להעמיד את הגישה במבחן אמפירי. ואכן, מחקרים רבים הוקדשו לבחינת תקפותה של הגישה התוספתית. כמו בתחומים

אחרים במדעי החברה, מחקרים אלה הניבו ממצאים שונים ומחלוקות על פירוש ממצאים אלה. לדברי גיסט, שערך

בדיקה מקיפה של גישות לקבלת החלטות במינהל הציבורי, המאפיין הבולט ביותר של המחקר בתחום הוא שמזה יותר

שנה שלטו וממשיכות לשלוט בו שתי תיאוריות, האחת שפיתח סיימון, והאחרת של לינדבלום. לדבריו "התיאוריות30מ-

של סיימון ולינדבלום שרדו משום שהתובנות שלהם הן כלליות ומקיפות במידה כזו, ששום חלופה עדיין לא עלתה עליהם

.1995 אישרה הכנסת בקיראה שנייה ושלישית את חוק התקציב לשנת 31.12.94 ב-תהליך התקצובבעוצמה ובכלליות".

כך הגיע לשיאו, אף כי לא לסיומו, תהליך מורכב וממושך שבמסגרתו נקבעו תקציב המדינה וחלוקתו בין שימושים

מתחרים כמו בטחון, חינוך, רווחה, קליטת עלייה וכו'. תהליך התקצוב כולו – קביעת גודל התקציב, חלוקת "העוגה

התקציבית" בין השימושים המתחרים וביצוע החלטות התקצוב )ההוצאה בפועל( – מסתיים בתום השנה התקציבית )סוף

דצמבר בד"כ(, ואם אישורות של תקציב שנתי חדש מתחילה שנת כספים חדשה. התהליך כולל את השלבים הבאים:

*גיבוש תוכנית ענק הנוגעת לכלל ההוצאה הציבורית בשנה נתונה ולגיוס ההכנסות הדרושות למימונה. *אישור

התוכנית, תחילה בממשלה ולאחר מכן בבית הנבחרים. *ביצוע התוכנית – שלב המורכב מהתאמות הנערכות בתקציב

משוואת התקציב – קביעתומאלפי החלטות המתקבלות במהלך השנה במשרדי הממשלה ובגופים ציבוריים שונים.

מיועדים להחזר31% מציג את התפלגות ההוצאות בתקציב המדינה: 1995 ספר עיקרי התקציב לשנת גודל העוגה

להשקעות7% לצריכה אזרחית, 16.6% להוצאות בטחוניות, 17.8% לתשלומי העברה )תחומי רווחה(, 27.6%חובות,

ולמתן אשראי. קשיחותו של התקציב הזה בולטת מיד לעין. החזר חובות וההוצאה הבטחונית "בולעים" כמחצית

מהתקציב. חלק ניכר מתשלומי ההעברה מעוגנים בחוק )סיוע לזוגות צעירים, דמי אבטלה, טיפול סיעודי וכו'(, והיקפם

מההוצאה לתמיכה65%בטווח המיידי אינו מושפע מהחלטות מדיניות, אלא משינויים דמוגרפיים ומתנאי המשק. כ-

אזרחית )חינוך, רווחה, מינהל, משטרה, בתי משפט וכו'( מיועדים לתשלומי שכר. קשיחות זו של התקציב מגבילה את

היכולת לקצץ בו, שהרי חובות יש להחזיר, חוקים יש לקיים, וצבא יש להחזיק ולחמש בנשק מרתיע. ואולם, קשיחות

התקציב אינה מאפיינת את ישראל בלבד. גם במדינות אחרות ניכרת קשיחות גבוהה למדי בתקציב. לפי אחת ההערכות,

. הוצאות אלה יגדלו, יישראו כמו שהן84% ובשוודיה 81% מהתקציב הפדרלי בארה"ב אינם בני-שליטה, בבריטניה 77%

מהוצאות אלה בארה"ב הם60%או יקטנו בשנת התקציב החדשה בלי תלות בהחלטות תקציביות. פסלר העריך, כי

תשלומים ליחידם במסגרת ביטוח סוציאלי, ביטוח רפואי וכיוב' תוכניות. לדבריו, כחמישית מסך ההוצאות שאינן

בנות-שליטה הן תולדה של התחייבויות לתשלום משנה קודמת. רק כרבע מסך ההוצאות התקציביות נתון לשליטת עורכי

התקציב. מצב זה הניע את וילדבסקי לחרוג מהתפיסה התוספתית ולחזות רפורמה יסודית בתקציב האמריקינ, רפורמה

שעיקרה יהיה הקטנת ההוצאות, ובכלל זה קיצוץ בזכאויות. וילדבסקי, שסבר בעבר כי תוספתיות מאפיינת תקצוב

במדינות עשירות יציבות, החל לפקפק בתוקף ההסבר התוספתי: "קל להגיע להסכמה כשכל אחד מקבל יותר. תוספתיות

... מבוססת על הציפייה לשפע מתמשך. עתה, משפחת השגשוג, ירדה קרנה של התוספתית יחד איתו". קיידן מגיעה

למסקנה כללית יותר: "ייתכן שיש לחשוב על תוספתיות כעל מודל תיאורי של תקצוב בזמן ובמקום מסוימים, ולא כהסבר

אוניברסלי להתנהגות תקציבית". לפי פרמצ'אנד, בכל המדינות המתועשות והמתפתחות הממשלה היא הארגון הגדול

ביותר, המעסיק הגדול ביותר. נהוג לראות בהחלטה על גודל התקציב החלטה על חלוקת סך המשאבים הזמינים בין

המגזר הציבורי למגזר העסקי, או בין המשאבים שהוצאתם כפופה להחלטות פוליטיות לאלה הכפופים להחלטות השוק.

מהכנסותיך )או אף פחות מכך, בהתאם לשיעורי60%כאילו אמרה הממשלה לאזרח: אתה חופשי להחליט כיצד להוציא

הנותרים. התל"ג מבטא את סך התפוקה הלאומית40%המס הנהוגים במדינה(, הממשלה תחליט מה לעשות ב-

בסחורות ובשירותים. לכן, גודל תקציב המדינה ביחס לתמ"ג )סך התפוקות בתוך גבולות המדינה( מבטא את החלוקה

בין המשאבים שהמדינה מקצה לעצמה לבין משאבים הנתונים להחלטות של פרטים ושל חברות עסקיות. מחשבון הכיס

שמר טל ביקש לשלוח למחבר קווי היסוד של הממשלה נועד לעזור להם לחשב את גודל התקציב הנדרש למימוש שפע

היעדים הכלולים במסמך. ואולם, מבהיר טל, אין די במחשב. עליהם גם לדעת, כי יש שתי דרכים בלבד למימון הגידול

המגזר הציבוריOECDהדרוש בתקציב: הגדלת החוב הפנימי, או הגדלת נטל המיסוי. בכל המדינות החברות בארגון

נחשב גדול מידי, ובכולם השאיפה היא להקטינו, שכן ככל שהוא גדול יותר נדרשים יותר מסים והלוואות למימון הוצאיותיו

ולכך נודעת השפעה על המשק. הפחתה במסים וצמצום הצורך בגיוס הון מקומי נחשבים צעדים חיויים ליצירת תנאים

המאפשרים צמיחה כלכלית. במקביל לצד ההוצאות, הצעת התקציב כוללת תחזית תקבולים. ההפרש בין ההוצאות

המתוכננות להכנסות הצפויות בשנה נתונה הוא הגרעון התקציבי באותה שנה. צמצום הגרעון התקציבי )באמצעות

צמצום ההוצאות ומבלי להכביד על נטל המס( הוא אחד היעדים המרכזיים של מדיניות התקציב בכל המדינות, משום

שהוא מפחית את הצורך בגיוס הון מקומי ובכך תורם להורדת שער הריבית ולהגברת הנטייה להשקיע. לפי ספר עיקרי

, "ריסון הגרעון התקציבי הינו אמצעי חשוב ליצירת תנאים הולמים לצמיחה". אם בראשית שנות ה-1995התקציב לשנת

היה הגרעון זניח בגודלו יחסית לתוצר. עקב גל1985-1989 מהתמ"ג, בשנים 10-15% עמד הגרעון התקציבי על 80

קיבלה הכנסת את חוק הפחתת הגרעון, שקבע1993 מהתוצר(. בשנת 4-5%העלייה מבריה"מ לשעבר שב הגרעון וגדל )

מהתמ"ג, שיעור האמור לרדת3% קבע החוק שיעור מרבי של 1994שיעורים מרביים לגרעון תקציבי. לשנת התקציב

במהלך השנים, עד שיתבטל כליל. ציינו עד כה שני משתנים מרכזיים הכלולים במשוואת התקציב. האחד הוא גודל

התקציב )הנגזר מהתחייבויות קודמות ומהיקף ההוצאות המתוכננות( ואחר הוא תחזית תקבולים. הקושי בקביעת תקציב

"נכון" או מיטבי נובע מכך שכל אחד מהמשתנים מושפע לא רק מהחלטות, אלא גם מהתפתחויות חיצונית האפופות לא

מעט אי-וודאות. קושי אחר נובע מכך שגודל התקציב הוא פועל יוצא של החלטות מדיניות הנושאים שונים. למשל, על

הממשלה להחליט מה יהיה היקף הסיוע לזוגות צעירים ברכישת דירה, האם להגדיל את היקף ההשקעה בתשתית, האם

להגדיל את ההוצאה לחינוך, האם להשקיע בפיתוח תוכנית חלל ישראלית, האם לעודד מפעלים פרטיים להעסיק

מדענים עולים, וכו'. ואולם, החלטות אלה נשענות לא רק על תפיסות ערכיות באשר לחשיבותן היחסית של יעדים שונים,

אלא גם על הערכת התפתחויות חיצוניות, שאינן בשליטתנו. כך עלינו להעריך, האם יגבר או ייקטן זרם העולים ממדינות

חבר העמים, האם יגבר הטרור או ישכך, האם תחל מדינה עוינת במבצע לחיזוק צבאה ולרכישת נשק חדיש, או אולי

תצטרף לתהליך השלום. תחזית התקבולים אינה "תחזית" במובן הצרוף של המלה, אלא היא, לפחות בחלקה, תוכנית,

כלומר, אין מדובר רק בנסיון לאמוד את גובה ההכנסות, אלא גם בנסיון להשפיע עליו. תחזית תקבולים נשענת בין השאר

על החלטות או על תוכניות להעלות את שיעורי המס או להורידם, לבטל מיסיםפ מסוימים, להקטין אגרות וכו'. ספר עיקרי

... המחצית השנייה של1995 קובע, כי "מגמת ההפחתה בשיעורי המסים תימשך גם בשנת 1995התקציב לשנת

–1995הרפורמה במיסוי יחידים, הכוללת הקלות במס על קבוצות הביניים באוכלוסייה, תבוצע החל מתחילת שנת

בהתאם להחלטת הממשלה ולחקיקה בכנסת. כן יופחת מס החברות באחוז נוסף בהתאם לחקיקה הרב-שנתית בנושא

זה". גודל הגרעון גם הוא אינו רק תוצר של החלטה. הואיל וגודל הגרעון הקבוע בחוק נקבע ע"פ היקף התמ"ג, דרושה לנו

תחזית על היקף התוצר, ולשם כך עלינו לחזות את שיעור הצמיחה כלכלית בשנה הבאה. ואולם, שיעור הצמיחה אינו רק

, "במגמה להאיץ1995בגדר התפתחות חיצונית, אלא יעד מרכזי של מדיניות התקציב. לפי ספר עיקרי התקציב לשנת

את הצמיחה, החליטה הממשלה לערוך שינויים מבניים במגוון רחב של נושאים. דגש מיחד ניתן לאותם שינויים, שיהא

בהם להוריד את מחיריהם של סחורות ושירותים שונים. שינויים מבניים התורמים להורדת המחירים גם משפרים את

יעילות המשק ואת כושר התחרות שלו ומאפשרים האצה בהרחבת הייצוא". כפי שראינו למעלה, גם ריסון הגרעון

והפחתות במסים נועדו לעודד את תהליך הצמיחה במשק. משוואת גודל התקציב כוללת עוד משתנה חשוב, שיעור

הצמיחה, המושפע גם הוא הן מהחלטות מדיניות )ומהערכת הצלחתם של צעדי מדיניות מתוכננים, אם אכן ייושמו(, והן

ממשתנים חיצוניים. כפי שראינו, שלושת המשתנים שלובים זה בזה: *התחזית בדבר שיעור הצמיחה מביאה בחשבון

התפתחויות חיצוניות, אולם גם החלטות מדיניות )היקף הוצאות(. *היקף ההוצאות תלוי בהחלטות מדיניות המביאות

בחשבון, בין השאר, את הנטל שהוצאות אלה יעמיסו על משלם המסים. *הנטל הצפוי )גידול או הקטנה בו( תלוי, בין

השאר, בשיעור הצמיחה, המשפיע על היקף התקבולים הצפוי. *היקף התקבולים תלוי, בין השאר, בשיעור הצמיחה

ובהחלטות על שיעורי המס. *גודל הגרעון מוגדר על בסיס תוצר צפוי, וזה נקבע לאור תחזית הצמיחה. כיצד מגובשת

מסגרת התקציב המוגשת לאישור הממשלה והכנסת? כפי שנראה בהמשך, בתהליך קביעת גודל העוגה התקציבית

עוסקים רק מטע בוויכוח מלומד על משתנה זה או אחר במשוואת התקציב. בעיקרו של דבר זהו מאבק פוליטי חריף על

סדר הקדימויות של ההוצאה הציבורית ועל דרכי מימונה, ויכוח על חלוקת העוגה, ובכללו נסיון לגיטימי להגדיר מחדש את

גודלה. גודל העוגה נקבע, בין השאר, על יסוד התחייבויות קודמות ויעדים חדשים ולכן מי שתוכניותיהם לא נכללו עדיין

במסגרת התקציב יכולים לטעון, כי ראוי להביא בחשבון וכי עדיין לא מאוחר לשוב ולבחון את גודל התקציב. למעשה,

ויכוח כזה, הן על גודל התקציב והן על חלוקתו, מתנהל עד לרגע ההצבעה על התקציב. מר אהרון פוגל, לשעבר ראש אגף

להעיד בפני ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה1988התקציבים )ולימים מנכ"ל שמרד האוצר(, הוזמן באוגוסט

ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל. יו"ר הועדה, שופטת ביהמ"ש העליון נתניהו שאלה: "מר פוגל, מה היו השיקולים

שקבעו איזה נתח מתקציב המדינה ילך לבריאות? מי החליט על זה? מה כללי המדיניות? מה העקרונות?". תשובתו של

המפתחטובת האזרחים מול טובת המדינהפוגל נגעה לא רק למערכת הבריאות, אלא לתהליך הכנת התקציב כולו.

לצמיחה כלכלית הוא מגזר ציבורי קטן, אך מגזר ציבורי קטן פירושו פחות שירותים לאזרח, פחות סיוע לשכבות חלשות,

פחות כבישים וגנים ציבוריים, פחות מאותם דברים שאזרחים רוצים. הציבור, כותב פיטרס, לוקה בפיצול אישיות בכל

הנוגע לתקציב הציבורי: הוא מתנגד למסים, אך מעוניין בהגדלת ההוצאות הציבוריות, במיוחד ההוצאות המועילות לו

המישרין. הפוליטיקאים וודאי לא זוכרים את עשרת השבטים שזנחו את מלך רחבעם. רחבעם לא שעה לעצת הזקנים ולא

שמע אל העם, ובמקום להקל מן העול הכבד שהטיל שלמה אביו על תושבי ממלכתו, הבטיח להכביד ולייסרם בעקרבים.

לכל חלק של ההוצאה הציבורית בארה"ב, כותב וילדבסקי, יש ומכים, אך לא לסך כל החלקים. השמרנים חוששים שצרכי

ההגנה לא ימולאו. הליברלים חוששים שתוכניות הרווחה ייפגעו. "כפי שהדברים עומדים, שני הצדדים מקבלים את מה

שהם רוצים – הוצאה גבוהה יותר להגנה ולרווחה. רק המדינה יצאה מופסדת". אחת הבעיות המרכזיות בתקצוב ציבורי,

שבעטייה קיים ניגוד מהותי בין משרד האוצר בכל המדינות לבין הדרג הפוליטי הנושא באחריות לתחומי פעולה שונים,

היא ההתחבטות בין הצורך לדאוג לטובת המדינה לבין הצורך להיות קשוב לאזרחים, להיענות לצרכיהם ולמלא את

דרישותיהם. בשיטה הדמוקרטית תפקידו של נבחר הציבור לייצג את שולחיו. רק הוא מוסמך להחליט בשמם. מטבע

הדברים, יש להניח שהדרג הפוליטי יודע טוב מאחרים מה רוצים האזרחים. כמי שעומד לבחירה מחדש, שומה על נבחר

הציבור לקיים מגע שוטף עם ציבור הבוחרים, הצלחתו להיבחר מותנית בין השאר ביכולתו להבין לרחשי ליבם. ואולם,

האם אפשר להניח באותה מידה של בטחון, שהדרג הפוליטי גם יודע מה טוב למדינה? במצב האידיאלי הבעייה כלל

אינה קיימת. הציבור שופט את נבחריו לא רק לפי ההטבות הנופלות בחלקו )כמו מכוניות או מכשירי חשמל במחיר מוזל(

בטווח הקצר, אלא גם לפי מידת הצלחתם לשרת את טובת המדינה בטווח הבינוני והארוך )פיתח תשתיות, השקעה בהון

אנושי, יצירת תנאים לצמיחה כלכלית(. במצב אידיאלי מעין זה אפשר לסמוך על נבחרי הציבור שלא ירוששו את הקופה

הציבורית לטובת הישגים אלקטורליים מידיים, שאם לא כן יעניש אותם הציבור בקלפי. ואולם, בפועל החברות

הדמוקרטיות רחוקות ממצב אידיאלי זה. הציבור אינו בקיא דיו ברזי הכלכלה. גם בקרב כלכלנים מומחים שוררת מידה

לא מבוטלת של מחלוקת באשר למצב המשק בנקודת זמן נתונה, ובמיוחד באשר להשפעות העתידיות של צעדים

כלכליים, ובמקרה של משבר כלכלי, לא רק להדיוט אלא גם למומחה קשה להצביע על האחראי להיווצרותו. הצלחת

המשק תלויה רק בחלקה בהחלטות מדיניות והיא מושפעת במידה רבה מהתפתחויות חיצוניות שאי אפשר לחזותן. זאת

ועוד, לוח הזמנים הפוליטי, המכתיב את מועד תום תקופת כהונה וקיום בחירות, אינו תואם את קצב ההתפתחות בתחום

הלכלי. הבחירות מתקיימות בנקודת זמן נתונה, והציבור שופט את נבחריו לפי מה שהיה, ולא רק לפי הבטחות למה

שיהיה. "כלכלת בחירות" אינה תופעה מקרית, אלא חלק בלתי נפרד מהתהליך הפוליטי. סביר להניח, שסיסמת בחירות

נוסח "עכשיו רע לכם, אבל אם תשאירו אותי בשלטון, ישתפר מצבכם", לא תניב את התוצאה המבוקשת. גם הניגוד בין

שר האוצר לבין שאר חבריו לממשלה אינו מקרי. הם מופקדים על ההוצאה, ואילו הוא מופקד על שמירת הקופה. הם

מייצגים את רצונם של קהלים שונים, פנסיונרים, חיילים משוחררים, עולים חדשים, משפחות נזקקות, הוא מייצג את

האינטרס הכללי, את הפשרה ההכרחית בין ההואצות לבין המקורות הזמינים, את הראייה הכוללת ואת המבט קדימה אל

מעבר לאופק תקופת הכהונה הפוליטית. הם מעוניינים התוצאות קצרות טווח, הוא חייב לדאוג לעתיד המשק. בעדותו

בפני ועדת החקירה הממלכתית בראשות השופטת נתניהו, טען פוגל, כיגישת משרד החינוך היא מקסימום חינוך בחינם

לכולם". ויעקב גדיש, שגם הוא שימש בעבר ראש אגף התקציבים, אמר: "המיניסטריון ... תמיד, תמיד – אני מדגיש את

המלה תמיד – ירצה להגדיל את התקציב. עוד לא ראיתי שר שבא ואמר – רבותי, בסעיף הזה אני חושב שיש לי יותר מידי

...". כך הם פני הדברים במשטר נשיאותי, כמו בארה"ב, שם ראש הרשות המבצעת ממנה את שריו-פקידיו, ועל אחת

כמה וכמה במשטר פרלמנטרי, ובייחוד אם הרשות המבצעת נשענת על קואליציה של מפלגות אחרות. אלא שבמשטר

פרלמנטרי גם שר האוצר הוא נבחר ציבור, גם הוא שואף להיבחר מחדש, וגם הוא חבר במפלגה שבהצלחתה הוא חפץ.

שר האוצר "חשוד" תמיד בנטייה לטובת האזרחים על חשבון טובת המדינה, וחדש זה הוא המקור החשוב ביותר

לעוצמתם של פקידי האוצר, האמורים, כאנשי מקצוע, להיות משוחררים מכל מחויבות הזרה לטובת הכלל. בהיותם

מופקדים על המשק כולו הם גם נהנים ממעמד בכורה בהשוואה לפקידים במשרדי ממשלה אחרים, המופקדים רק על

חלקם שלהם בתמונה הכללית, ומטבע הדברים מעוניינים להגדילו. "עולמם של הפוליטיקאים הוא עולם עתיר ביעדים,

במשאלות לב, אך אין בו מגבלות תקציביות", כותבים דרי ושרון, אולם אין מדובר בניגוד הכרחי בין "רעים" ו"טובים", בין

מי שכל מעייניו נתונים לעשיית הון פוליטי, לבין מי שמישמתו לעמוד בפרץ ולדאוג לטובת הכלל: מול עולמם של

הפוליטיקאים "התפתח בארץ עולם ביורוקרטי שכולו מגבלות, אך אין בו פונקציית מטרה". "אנחנו נתונים ביד אחת, ביד

האוצר ... אנחנו מדברים על המסגרת, כולנו בידיו, ולא יעזור לנו דבר, אתה יכול לזעוק לשווא. כאילו הם הצדיקים, הם

תקציב המדינה לשנתקביעת סדר קדימויות – חלוקת העוגההנבונים, הם יודעים הכל, והאחרים – לא יודעים דבר".

. הכותרת הראשית של "הארץ" בישרה: "שנת הכספים החלה – והתקציב לא אושר". המגעים1.1.92 לא אושר לפני 1992

בין הסיעות החרדיות לבין לשכת רוה"מ נמשכו גם לאחר חצות, אך הפשרה המיוחלת וההצבעה על חוק התקציב הושגו

יוצאת דופן, ואולי גם ההתנהגות שקדמה להשגת הפשרה חרגה במקצת ממה1992רק כעבור יומיים. במובן זה הייתה

שמקובל ערב אישור תקציב המדינה. אולם בקווים כלליים היא משקפת היטב התנהגות מן הסוג שרבים מהעיתונאים

מכנים "סחיטה" ומוסיפים לה עוד כהנה וכהנה גינויים )"בזיון", "בושה" וכו'(. לדעתנו, התנהגות זו משקפת נאמנה את

: ממשלת ישראל מאשרת את1994אוג' – 1995צעדים באישור תקציב הפוליטיקה של התקצוב, לטוב ולרע.

ועל מדיניות המסים.1995 נתכנסה ממשלת ישראל לדיון על גודל הגרעון בתקציב 1994 בראשית אוג' מסגרת התקציב

באותו שבוע נפגשו כמה חברי כנסת מן הקואליציה עם רוה"מ ועם שר האוצר בנסיון להשפיע על החלטת הממשלה. ח"כ

מהתוצר וטען כי היה2.75% על 1995אלי דיין, יו"ר הקואליציה, התנגד להחלטת האוצר להעמיד את הגרעון בתקציב

מהתוצר, ובהפרש לממשן תוכניות חברתיות כמו יום לימודים3%, בשיעור של 1994צריך להשאירו כפי שהיה בתקציב

ארוך והטבות שונות לשכבות החלשות באוכלוסייה. מאחורי דרישה זו התייצבה השדולה החברתית. הממשלה אישרה

את מסגרת התקציב שהציע משרד האוצר עם תיקונים קלים. נגד ההצעה הצביעו שני שרים שהגישו הצעה חלופית

מהתוצר. אחד המתנגדים, השר שטרית, טען, כי הגדלת הגרעון הייתה מאפשרת להוסיף2.9%להעמיד את הגרעון על

מליון ש"ח, קיצוץ שיגרום לפגיעה בשירותים לאזרח. ביום עיון900מקורות לתקציב ולמנוע את הקיצוץ המתוכנן של

שארגן משרד הכלכלה והתכנון טען השר, כי בדיונים על התקציב נוטה הממשלה להגזים באומדן הוצאותיה ולהפחית

. כעבור1995באומדן הכנסותיה, ועל כן מילארדי שקלים אינם עומדים לרשות הממשלה בהחלטה על קבלת תקציב

שבוע החלה הממשלה בסדרת דיונים על תקציב כל אחד מהמשרדים, ומשרד הבטחון היה הראשון בהם. בתום הדיונים

כיצד מחליטיםשינוי תוספתי ומיקוח. 1995על חלוקת התקציב אישרה הממשלה בסוף אוג' את תקציב המדינה לשנת

על הקצאת התקציב לשימושים שונים? כיצד מחליטים איזה חלק מן התקציב יוקצה לחינוך ואיזה חלק יוקצה לבטחון או

לבריאות? שלושה ראשי אגף התקציבים שהעידו בפני ועדת החקירה הממלכתית לבחינת מערכות הבריאות עמדו על

שני עיקרים חשובים בתקצוב: *התקצוב הוא תוספתי, משמע אין בוחנים את כלל ההוצאת לתחום זה או אחר, אלא

עורכים התאמות בשוליים לתקציב השנה הקודמת )בהתחשב בשיעור האינפלציה, בתחזית כלכלית ובצרכים מיוחדיםכמו

גידול בעלייה, וכן בלחץ שמפעילים גורמים שונים(. יעקב גדיש הציע הצעה מאלפת ומושג השוליים: "השוליים נקבעים

מעומק הדרישה שלך )שר האוצר( לצמצום ומגודל הדרישה של המיניסטריון להרחבה". *תהליך התקצוב הוא תהליך

מיקוח בין האוצר שלשאר המשרדים והוא מתרחש על רקע פעולתם של שחקנים שונים המבקשים להגדיל את ההוצאה

לנושא הקרוב ללבם: "מיקוח, כן. אכזרי אפילו הייתי אומר". ולדברי דוד בועז בפני אותה ועדה: "... בתקציב המדינה לא

מתקיימת הקצאה גם היום, בשיטת התקצוב בשיטת האפס, כלומר, יש שילוב של גישת השוליים עם דרישות ספציפיות

הצעת: הצעת התקציב מונחת על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה1994אוק' לבדיקות מעמיקות של נושאים".

וזו אושרה בקריאה ראשונה כעבור ימים אחדים והועברה לועדת הכספים24.10.94התקציב הונחה על שולחן הכנסת ב-

הצעת התקציב המונחת על שולחןדוגמה מתקציב החינוך)עד סוף דצמבר העבודה מתבצעת בעיקר בועדת הכספים(.

הכנסת אינה כוללת רק את רשימת ההוצאות המתוכננות ואת תחזית התקבולים. ההצעה מחזיקה יותר מעשרים "ספרים"

בכריכה כחולה, ספר לכל משרד, ועוד כמה ספרים דקים יותר, המוקדשים לנושאים כמו משק המים או השכלה גבוהה.

העמודים הראשונים מפורטים סעיפי43 עמודים. ב-387ספר הצעת התקציב של משרד החינוך והתרבות, למשל, מחזיק

לדוגמה, עניינו בתקציב השוטף של המשרד )בנפרד20ההוצאה, תחילה בקטגוריות כלליות ואח"כ בתת-סעיפים. סעיף

סעיפי משנה. סעיפי משנה14מתקציב הפיתוח, המיועד להשקעות חד פעמיות בתחומים נבחרים(. סעיף זה פוצל ל-

)מינהל מורים( יש עשרה תת-סעיפים, ובהם, למשל, תנאי2023אלה מתפצלים לתת-סעיפים. למשל בסעיף משנה

שירות, מוסדות להכשרת מורים, הלוואות מותנות לתלמידי סמינרים, מרכזים פדגוגיים וכו'. לצד כל אחד מן הסעיפים

מופיע ההוצאה המורשית באותו סעיף, ופרטים נוספים. למשל, סך התקציב המיועד לחינוך העל-יסודי במשרד החינוך

מיליארד ש"ח שהוקצה למשרד(. סכום14 אלפי ש"ח )מתוך תקציב של 4,330,669והתרבות עמד בהצעת התקציב על

אלף ש"ח(, או3,257 אלף ש"ח(, תמיכה בנער מחונן )7,645 סעיפים, כמו מלגות ומענקים לתלמידים )16זה מחולק ל-

אלף ש"ח(. אחרי פירוט סעיפי ההוצאה מוקדשים יותר משלוש-מאות עמודים206,736שירותי עזר בחטיבות ביניים )

בספר הכחול של משרד החינוך והתרבות לדברי הסבר על הצעת התקציב. דברי ההסבר כוללים שפע טבלאות

סטטיסטיות )עלות שעת ברמות השונות של מערכת החינוך, עלות עובדי עזר, תחזית תלמידים ובתי ספר לתשנ"ה ועכו'(,

הגדרת היעדים והדגשים במדיניות המשרד ופירוט יעדי היחידות השונות, אוכלוסיית היעד שלהן, ועוד מידע על מבנה

היחידות ועל דרכי פעולתן. על אף הפירוט הרב בהצגת הנתונים, ברוב המקרים קשה לראות בהםהסבר להצעת

התקציב.מי שינסה, למשל, ללמוד ממסמך זה מהו היקף המשאבים שהמשרד מייחד למניעת נשירה, יעלה חרס בידו.

דברי ההסבר מקדישים שני עמודים להצגת המחלקה לביקור סדיר, שיעדיה הם "צמצום נשירה, בקרה ודיווח על נשירה

גלוי וסמויה", "החזרת תלמידים נושרים למעגל הלימודים ...", "קיום פעולות שיקומיות לאוכחלוסיות נזקקות", ו"הגברת

מעורבות גורמי החינוך וגורמי טיפול שונים במניעת נשירה וטיפול בתלמידים נושרים ברמת ביה"ס, היישוב, המחוז

והמשרד". בהמשך מוגדרת אוכלוסיית היעד של המחלקה ודרכי פעולתה, ומוצגים נתונים על מספר קציני ביקור סדיר

120 מספרם(, מצוין המפתח לקביעת מספר המשרות )קצין ביקור סדיר אחד לכל 250הפועלים במערכת החינוך )

מועדוניות350תלמידים באוכלוסיית היעד(, ומוצגת התפלגות העובדים לפי מחוזות המשרד. כן נמסר כי בארץ פועלות

מועדוניות בית-ספריות )אין הסבר לטיבן של המועדוניות ולתפקידן במניעת נשירה(. ואולם, אין בדברי208משפתחיות ו-

ההסבר לתקציב מענה לשלאלות רבות שהמחוקק, הנדרש להחליט אם לתמוך בהצעת התקציב, להתנגד לה או לתבוע

שינויים בה, עשוי לבקש תשובה עליהן, כגון: האם פחתו שיעורי הנשירה מבתי הספר או גדלו? מהי תרומת המחלקה

למניעת נשירה? הם תרומתה מצדיקה את סך ההוצאה? האם רצוי להגדיל את תקציב המחלקה? המחלקה לביקור סדיר

אלף ש"ח. מהו תקציב המחלקה מסכום זה?103,128פועלת במסגרת האגף לשירותי חינוך ורווחה, שתקציבו עומד על

מליוני ש"ח מיועד לתשלום משכורות ואיזה חלק לפעולות?103נתון זה אינו מצוים בספר התקציב. איזה חלק מאותם

מליון תקציב(, ומהי84 מליון ש"ח הוצאה לעומת 73 קטנה מהתקציב )1994מדוע הייתה ההוצאה בסעיף זה בשנת

עמודי ההסבר להצעת התקציב נותנים342ההצדקה לגידול התקציבי בסעיף זה מעבר לעליית המחירים? לכל אלה אין

*בחינה מחודשת של תוכניות העבודה של יחידות המשרד, במטרה לקבוע סדרי עדיפויותהדגשים בפעולותתשובה.

מעודכנים בהפעלת תקציב משרד החינוך. *קליטת עלייה בחינוך הפורמלי והבלתי פורמלי, בד בבד עפ שילוב העולים

בחברה הישראלית באמצעות מערכת החינוך, ובכלל זה קליטת תלמידים העולים לארץ ללא הוריהם במסגרת פרויקט

" לקידום נושאי החינוך למדע וטכנולוגיה ומקומה של הטכנולוגיה בלמידת98"נעלה" . *הפעלת פרוייקט ,מחר

המקצועות, לכל התלמידים ובכל שלבי החינוך – במגמה שהכין את הדור הבא של אזרחי המדינה לחיים בעידן המדעי

טכנולוגי, בהתאם להמלצות דוח ועדת הררי. *המשך תוספת שעות לימוד למערכת החינוך להארכת יום הלימודים

שעות35בהתאם לחוק יום חינוך ארוך ובהתאם להחלטות הממשלה לפעול להארכת משך הלימודים בבתי הספר ל-

שבועיות. *הפעלת תוכנית להתערבות הוליסטית ממוקדת וארוכת טווח במערכות חינוך יישוביות שאינן מתפקדות ברמה

נאותה מבחינת הישגים לימודיים, אוירה חינוכית ואיכות ההוראה במטרה לסייע ליישובים כאלה. *יישום הסכמי השכר

עם המורים לשיפור מעמד המורה. *המשך האקדמיזציה של המוסדות להכשרת מורים לשיפור הכשרתם של עובדי

ההוראה והעלאת יוקרתו של מקצוע ההוראה. *פיתוח המכללות האזוריות במטרה להרחיב את מערכת ההשכלה הגבוהה

ולהגדיל משמעותית את מספר הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה במדינת ישראל. *הפעלת תוכנית ה"מעורבות"

מורים ותיקים ועולים, בחינוך המשלים ובחינוך הבלתי פורמלי במימון המדינה, רשויות מקומיות3,000להעסקתם של כ-

והורים. *המשך פיתוח מערכת החינוך וביסוסה, אגב התאמת הפעילות לאילוצים הכלכליים באמצעות פעולות חסכון

וייעול. *פיתוח תוכניות לימודים ואמצעי למידה חדשניים וכן פיתוח שיטות הוראה מתקדמות. *הגדלת תמיכת המדינה

במוסדות תרבות ואומנות. *פיקוח ובקרה על תקציב משרד החינוך והתבות, ובכלל זה תקצוב פעולות במחירים ריאליים

ובמונחים של יחידות פיזיות )כגון שעות הוראה שבועיות, מספרי תלמידים ומספרי עובדים בכל תחום פעילות(. *ייעול

מנגנון העברת הכספים לשלטון המקומי, באמצעות המשך שיפור מערך התשלומים המאוחד לרשויות המקומיות וכן

שיפור התקצוב הרשויות המקומיות. *הפעלת שיטת הקצאת משאבים לחטיבות הביניים המבוססת על תקצוב תקן

לתלמיק במקום תקן לכיתה שהיה נהוג עד כה וזאת בהתאם לשיטת התקצוב הנהוגה במערכת החינוך העל יסודית.

*המשך הפיתוח האינטגרטיבי של מערך המיכון בנושאי משכורת מורים, כוח אדם בהוראה ותקן השעות. *הרחבת

הבקרה של משרד החינוך על הקצאת שעות ההוראה וביצוע בפועל של ההקצאה המאושרת ברמת ביה"ס, המפקח

והמחוז. *המשך יישום חוק חינוך מיוחד במערכת החינוך. ההחלטה שחבר כנסת נדרש לקבל בעניין התקציב מורכבת

וקשה מסיבות אחדות. ראשית, כאמור, אין בהצעת התקציב מידע היכול לסייע לשקול ולהחליט. שנית, פרק הזמן מיום

הגשת ההצעה ועד להצבעה עליה הוא כחודשיים, והא אינו נותן לחברי הכנסת, העוסקים במקביל במלוי תפקידיהם

השונים, שהות מספקת לבחון לעומק את הנתונים הרבים והמורכבים הכלולים בה. הדוגמה שהבאנו של מחלקה לביקור

סדיר, היא רק אחת מיני עשרות, וזאת במסגרת משרד בודד. נוכח מצב זה, ולאור העובדה שספר התקציב נועד לשמש

כלי בקרה על הוצאות )לוודא שסכום כסף שהוקצה לשימוש אחד לא יופנה לשימושים אחרים, ולהבטיח שלאתהיה חריגה

מהתקציב( יותר משנועד להיות מסמך מדיניות הבוחן את תוכניות העבר וממליץ על מה שראוי לעשות בעתיד, קשה

לצפות לכך שבית הנבחרים ימלא תפקיד של ממש בתהליך התקצוב. בישראל, ועדת הכספים היא זו שמרכזת את בחינת

הצעת התקציב, ואחרי שהיא שומעת את נציגי המשרדים השונים היא מכינה את חוק התקציב לקריאה שנייה ושלישית.

כאמור, אישור הצעת חוק התקציב תלוי בהצבעת חברי כנסת, ויש בהם המנצלים זאת כדי לזכות בהקצאה תקציבית

שהם מעוניינים בה מסיבה זו או אחרת. במדינות אחרות מחולקת המשימה הכוללת של בחינת התקציב בין ועדות

פרלמנט, לפי נושאי התמחותן )חינוך, בטחון וכו'(, ואלה מעבירות את המלצותיהן לועדה מרכזית )דוגמת ועדת הכספים

אצלנו(. כך או כך, תהליך הכנת התקציב ואישורו נתון בד"כ לשליטת הרשות המבצעת ותשומת הפרלמנט לתהליך

,26.12.94 ועדת הכספים אישרה ב-: ועדת הכספים מאשרת את התקציב ומחזירה אותו למליאה1994דצמ' מעטה.

והעבירה אותו לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת. יו"ר הועדה, ח"כ גדליה גל, התנגד להצעת הלובי החברתי

להנהיג יום לימודים ארוך. הוא טען, כי על חברי הכנסת מהעבודה להבין, כי הדבר אינו אפשרי וכי אין לשכוח, שהיעד

המרכזי הוא לרסן את האינפלציה ולהמשיך בצמיחה. ובאשר ללחצים מצד חברי הכנסת מהעבודה אמר גל: "אני מציע

לרוה"מ ולשר האוצר לא להיכנע לאיומים. אם ניכנע לכל מיני תכתיבים הרי שהדבר יגדיל את הגרעון בתקציב, יעלה את

האינלפציה ויפגע בשכבות החלשות". יו"ר הקואליציה לא זז מדעתו והתנגד להצעת התקציב, וחברי כנסת מהעבודה

איימו כי יגישו הסתייגויות להצעת התקציב. בנסיון למצוא פשרה סוכם בישיבת חברי הקואליציה, כי בשכונות מצוקה

בשנת הלימודים16:00, וכי תוקם ועדה שתבדוק אפשרות להאריכו עד 1.9.95, החל ב-14:00יוארך וים הלימודים עד

שתיפתח לאחריה. בפתח הישיבה אמר רוה"מ: "אין לנו אלא את מסגרת התקציב. הממשלה הזו היא הממשלה היחידה

שעשתה למען החינוך ואתם מטילים סימן שאלה בפעולותיה ... אני מחפש יותר קולגיאליות בעבודת הממשלה ובעבודת

הסיעה". ח"כ דיין לא קיבל את הפשרה. לדבריו, עלות ההצעה להנהיג יום לימודים ארוך בשכונות מצוקה ובעיירות פיתוח

מליון ש"ח. "צריך לשנות את סדרי העדיפויות בתקציב ואז אפשר לממן הנהגתו של180 מוערכת בכ-1995החל בספט'

מליון ש"ח לתלמודי תורה,150יום לימודים ארוך". מפלגת יהדות התורה התנתה את תמיכתה בתקציב שתוספת של

מליון ש"ח. שר האוצר שוחט קיים פגישות מרתוניות עם סיעות ועם חכ"ים כדי200ומפלגת ש"ס דרשה תוספת של

לשכנעם לתמוך בתקציב ולהתנגד להסתייגויות הרבות שהוגשו. בין השאר הוא נועד עם שר החקלאות ועם חברי הלובי

החלקאי, וכן עם שרת העבודה והרווחה ועם חברי הלובי החברתי. יומיים קודם להצבעה על חוק התקציב שיגרו כמה

חברי כנסת ערבים מכתב אל רוה"מ ובו קבלו, כי לא הגיעו להבנות על היקף התקציבים המיועדים לסגירת פערים בין

האוכלוסייה הערבית לכלל אוכלוסיית המדינה ואיימו: "אי לכך לא הותירו בידינו אפשרות אחרת זולת הצבעה נגד חוק

ההסדרים וחוק התקציב". עקב הסתייגותו של ח"כ אלי דיין נאלצה הממשלה למשוך את חוק ההסדרים במשק, שנלווה

בשנים האחרונות לחוק התקציב ונועד לאפשר את מימוש יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית. שר המשפטים ליבאי זעם:

"זו סחיטה, מכוונים אקדח לרקת הממשלה". מזכיר מפלגת העבודה הציע לשנות את חוקת המפלגה כך שחבר כנסת

מטעמה, שייזום חקיקה בניגוד לדעת הממשלה, או שהצבעתו תהיה כהצבעת אי-אמון בממשלה, לא יוכל להתמודד

בבחירות המקדימות ולהיכלל ברשימת המועמדים לכנסת. ח"כ דיין הישעה עצמו מתפקידו כיו"ר הקואליציה )ולאחר מכן

התפטר מתפקיד זה(. הממלשה הצליחה לזכות באישור הכנסת לחוק התקציב אחרי שהבטיחה את תמיכת ש"ס

האוצר, של החוק האוסר על ייבוא בשר קפוא לא כשר(. 30.12.94)בתמורה לחקיקה הנחפזת, שנסתיימה לפנות בוקר ה-

הויכוח החריף השורר בין משרד האוצר לשאר המשרדים אינו מיוחדמול המשרדים: מחול הפזרנים והחוסכים

לישראל, אלא אולי בסגנונו. לפי רובין, התפקיד המסורתי של אגפי התקצב הוא לבחון הצעות להוצאה ציבורית, לגלות

בזבוז ולהקטינו ולמנוע ככל האפשר היענות לרוב הדרישות להגדלת ההוצאות. עובדי אגף התקציבים בכל המדינות

מוכרים כאומרי "לא" מקצועיים, כמגיני הארנק הציבורי. הם מדגישים את הצורך לאזן את התקציב, להקטין גרעונות

ולנהל את תזרים המזומנים רק שיהיה אפשר לעמוד בתחייבויות להוצאה. וילדבסקי הבחין בשני שחקנים עיקריים

ב"משחק התקציב": הפזרנים והחוסכים. הוא דימה את המשחק לריקוד צוי עם כוריאוגרפיה שהפכה נדושה. כל צד מכיר

היטב את צעדי הצד שכנגד ומתאים את צעדיו אליהם: שנה אחר שנה זה שואף לנגדיל את ההוצאה וזה להקטינה, זה

מגיש הצעות מעל ומעבר למה שהוא באמת רוצה, וזה מקצץ ברשימה, זה מפסיק סלילת כבישים באמצע הדרך כדי

לכפות על הצד שכנגד הגדלה בתקציב, וזה מגיב בהידוק השליטה על העברת הכספים וזועק חמס על שדידת הקופה

הציבורית. תוצאת המשחק גם היא ידועה מראש: פרט לאכזבות מעטות הכל יוצאים מרוצים במידה זו או אחרת. בין

. התחייבויות פתחותו, כמו תוכניות שעלותן תגדל אוטומטית עם שינוים1הגורמים המגדילים הואצות מציין וילדבסקי:

. קביעת תקדימים שיניעו את כל המשרדים2צפויים כגון גידול באוכלוסיית היעד או רחבת ההגדרה של אוכלוסיית היעד.

. הוצאות סמויות, כמו מתן הלוואות בריבית נמוכה. כדי להתמודד בהצלחה עם3לדרוש מה שהוסכם עם משרד אחד.

פקידי האותר פיתחו פקידי המשרדים השונים עקרונות משלהם, כמו: להיוועץ מוקדם ככל האפשר ובכנות עם פקידי

האוצר, לא להסתיר נתונים על לעויות אלא לספק אותם, לבדוק עם משרדים מקבילים לפני הפנייה לאוצר, להעמיד

הביקורת המושמעת בישראל על אגף התקציבים אינה נוגעת רק ל"כוריאוגרפיה"אגף התקציביםדרישות סבירות.

המוכרת של "מחול הפזרנים והחוסכים", אלא בעיקר לעצם מילוי תפקידו כגוף המרכזי, האמור לסייע בידי הממשלה

לגבש מדיניות כלכלית וחברתית. גוף העוסק במיקרו אינו פנוי לעסק בשאלות הגדולות ובחשיבה לטווח שמעבר לתקופת

כהונתה לש הממשלה. יתר על כן, מעורבות אגף התקציבים בפרטי תוכניות של המשרדים אינה מאפשרת להם למלא

את תפקידם לפי מיטב הבנתם. במאמרו "החיים לפי אגף התקציבים" משרטט אמנון נויבך, לשעבר סגן הממונה על

נתקציבים, תמונה לא מחמיאה של הלכי הרוח ודרכי העבודה של האגף. דרי ושרון קבלו על הדומיננטיות של האגף

בגישבוש מסגרת התקציב, בחלוקה הפנימית שלו ובמהלך ביצוע החלטות התקציב. הם מביאים דברים חריפים

שהשמיעו אישים שמילאו תפקידי מפתח בכנסת ובממשלה. "ילדי האוצר" אומנם מתערבים בפרטי התוכניות של

המשרדים )חוץ ממשרד הבטחון(. הם רואים עצמם כשומרי הקופה הציבורית, ש"אויבה" אינו אחד מאשר הדרג הפוליטי

הנבחר. בעדותו בפני ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל טען אהרון

פוגל תחילה, כי האוצר מתערב רק בקביעת מסגרת התקציב, ומשזו נקבעה, "המשרד הוא אוטונומי לחלוטין לגבי

החלוקה ...". בהמשך הבהיר פוגל כי אגף התקציבים נהג להצביע על חלופות לפתרון בעיות שונות שהתעוררו, "אבל בכל

מקרה ומצב תמיד סמכנו על המערכת שהיא יודעת יותר טוב מאיתנו וציפינו שהיא תופיע עם חלופות משלה. החלופה

שלנו נועדה כדי, או להנחות בצורה הכללית או להוות תחליף בדרגע שהמערכת עצמה לא מציגה אלטרנטיבות". בהמשך

תיאר פוגל את המצב במערכת הבריאות כ"תוהו בוהו כללי", מצב המחייב התערבות למניעת משברים חריפים: "ואתה

מוצא את עצמך מעורב בתהליכי היום יום הרבה מעבר למידה הרצויה ובניגוד למה, שאנחנו באוצר האמנו, ואני מאמין

שעדיין מאמינים שזה בהלחט אינו תפקיד האוצר. גוף, וודאי מערכת מורכבת כמו בריאות, צרכיה להתנהל בצורה

עצמאית אבל מתוך נקודת הנחה אחת: ברע שאתהמניח שישי בה אחריות ויעד להתנהג במסגרת, המסגרת שקבע לה

שאחריות לא קיימת אנחנו יכולים להיות מאוד בעד עצמאות, היא לא יכולה להיות כי הדברים לא עובדים". אלא

שמשוואת האחריות והעצמאות תקפה גם כשמדובר באגף התקציבים, שכוחו רב בגיבוש היעדים, סדרי הקדימויות ודרכי

העבודה של המשרדים, אך אין הוא נושא באחריות לתוצאות העבודה של המשרדים הייעודיים. יתר על כן, אגף

התקציבים מתערב בכל המשרדים, בין שהם "אחראיים" ובין שאינם "אחראיים", חוץ ממשרד הבטחון, הנהנה, כאמור,

מאוטונומיה בניהול תקציבו אחרי שנקבעה המסגרת. והשאלה המתעוררת היא, האם התנהגות לא אחראית של משרדים

אינה אלא ביטוי לנסיון מצידם "לתפוס" ככל יכולתם כדי להתגבר על ההתערבות, הלא לגיטימית, לדעתם, בניהול

הקרב על התקציב הוא סיפור של סחר סוסים המתקייםבתחבולות תעשה לך תקציבהפנימי של ענייני המשרד.

נודע, כי צה"ל1990בקונגרס, של עמדות חד-צדדיות ותחבולות טכניות המשפיעות על ביליוני דולרים. בסוף אפריל

מתכוון להזמין בארה"ב מדים שעה כה נהג לבזמין בארץ. ההחלטה נומקה בתקציב שקלי: תמורת מדים מתוצרת

אמריקנית ניתן לשלם בדולרים המתקבלים במסגרת תקציב הסיוע האמריקני, ואילו תמורת מדים המוזמנים בארץ ניתן

עובדיו. וכך הגיב550לשלם רק בשקלים. מימוש ההחלטה היה מחייב את מפעל כיתן דימונה לפטר כמה עשרות מ-

עומרי פדן, מנכ"ל המפעל, על החחלטה: "אני מבין את המצוקה התקציבית של צה"ל, אבל אם רוצים לחסוך עדיף

שנות תוצרת מעולה, ואומרים לו: בגלל בעייה טכנית30להתחיל בניצול טוב יותר של ימי מילואים. באים למפעל עם

, עת1980-1982אנחנו מפסיקים לקנות ממך. זה אבסורד זועק לשמיים". שרקנסקי בחן את התקצוב בישראל בשנית

. במצב זה כל המקדים להוציא הרי זה משובח )שהרי ערך הכסף נשחק מידי יום(.100%ששררה בה אינפלצי של יותא מ-

מערכת ההצמדות )של השכר, הקצבאות וכו'( מגדילה את ההוצאות, וניהול כלכלי הופך כמעט לבלתי אפשרי. במדינות

מתפתחות, בתנאי אינפלציה תלת-ספרתיים, קיימת ציפייה ל"התמוטטות התכנון וההקצאה המסודרים". בישראל לא

חלה התמוטטות. במצב עניינים זה האסטרטגיות שנוקטים פקידי האוצר מזה ופדיקי המשרדים מזה, בולטות היטב לעין.

התערבות אגף התקציבים באה לידי ביטוי בשתי דרכים עיקריות: האחת במסגרת גיבוש הצעת700מספר הקסם

התקציב של כל משרד, האחרת בביצוע התוכניות הכלולות בתקציב במהלך השנה. מכשיר השליטה העיקרי בתקציב הוא

החלוקה לסעיפי הוצאה. ככל שהסעיפים רבים יותר, כן רבה יותר קשיחות התקציב, קשיחות שאי אפשר להגמישה בלא

בישר דוד ברודט, ראש אגף התקציבים, כי תקציב1993הסכמת אגף התקציבים. ביום עיון על התקציב שהתקיים באוק'

עומד בסימן הגדלת חופש הפעולה של המשרדים הממשלתיים בהוצאת תקציביהם. חופש פעולה זה מתבטא1994

(. מספר זה של סעיפי תקציב מבטא באחת את השליטה7314 סעיפים, ל-9645בצמצום ניכר במספר סעיפי התקציב )מ-

700המרכזית של האוצר על משרדי הממשלה. דרי ושרון מצאו, כי תקציב המדינה בשוודיה, בהולנד ובדנמרק עומד על

סעיפים בלבד. מדינות אלו נהגו בעבר לפצל את ההוצאה למספר הרבה יותר גדול של סעיפים, אך הן הגיעו למסקנה,

שיש להעניק למשרדים חופש פעולה רב בקביעת תפוקותיהם ובתוך כך לשמור בקפדנות מפני חריגה מהמסגרת

שנקבעה. לכל משרד יש חשב שהוא עובד אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ותפקידו לוודא שההוצאה בפועל תתאים

לחלוקה לסעיפים. זהו כלי בקרה למניעת חריגה מהתקציב. כל עוד שההוצאה בפועל תואמת את החלוקה לסעיפים, גם

המסגרת נשמרת. חשב המשרד הוא זה המנהל את תזרים המזומנים של המשרד, חתימתו דרושה על כל הוראת תשלום,

והוא עוקב מקרוב אחר שיעורי ההוצאה בכל סעיף. הקושי מתעורר כאשר משרד מבקש לשנות את יעודו של סעיף

הוצאה. כדי לשנות את הייעוד נדרש אישור של אגף התקציבים, ואישור ועדת הכספים של הכנסת. המשרדים מקיימים

מגעים שוטפים עם אגף התקציבים כדי לקבל את אישורו להעביר תקציבים מסעיף לסעיף, ומדי חודשיים-שלושה

מרכזים את הרשימה המסוכמת בטופס מיוחד ומעבירים אותה לאישור ועדת הכספים. הצורך לקבל את אישור אגף

התקציבים מקנה לו עוצמה רבה, שכן היא מחייבת את הנהלות המשרדים לנסות לרצותו. וכך גם נוצר פתח להתערבות

אפשרית של אגף התקציבים בנושאים שאין הוא אמור לקבוע בהם. ככל שסעיפי התקציב רבים יותר, כן נדרשות העברות

ישן וחדש ברפורמות תקציביות -רבות יותר מסעיף לסעיף, וכן גוברת תלותם של המשרדים באגף התקציבים.

דוח ועדת קוברסקי מציג בתמציתיות ובבהירות את עיקרי חולשותיה של שיטת התקצובחולשות התקציב המסורתי

הנהוגה בישאל, חולשות שכמותן מייחסים לשיטות תקצוב בעולם כולו. על חלקן עמדנו קודם, וחלקן יובהרו בהמשך.

אחדהתקציב – כלי תכנוני וניהוליעתה נציג את השיטות שביקשו להחליף את השיטה המסורתית. וכך נאמר בדוח:

הלקחים מרפורמות לאומיות הוא שכמעט ולא התרחשה רפורמה מינהלית ברמה לאומית שלא עסקה בנושא התקציב.

המטרה היא לעצב את תקציבו של כל משרד ממשלתי כך, שייהפך למכשיר ניהולי במובנו הרחב: תכנון, קבלת החלטות

לחוק יסוד משק המדינה, הקובע את העקרונות3ובדיקת יעילות. הבסיס החוקתי לתקציב המדינה בישראל הוא סעיף

הבסיסיים לתקציב. כך, למשל, נקבע הבחוק כי "התקציב יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות

והמתוכננות", וכי "הצעת התקציב תהיה מפורטת". חוק מפורט יותר בנושא הוא חוק יסודות התקציב, שבמקורו היה אמור

להיות חוק זמני – אך לאחרונה ניתן לו מעמד של חוק קבע. הוא קובע הוראות מפורטות לעקרונות התקציביים המנחים

את הממשלה במדיניות, הן לגבי משרדי הממשלה והן לגבי גופים אחדים הסמוכים על שולחנה )מפעלים עסקיים, גופים

מתוקצבים וגופים נתמכים, כהגדרותיהם בחוק(. התקציב אינו רק מסגרת טכנית-פיננסית המסדירה את הוצאות

הממשלה והכנסותיה. היטיב להגדיר את תפקידי התקציה מבקר המדינה: "התקציב, שהוא תוכנית פעולה כוללת,

שהממשלה מגישה לאישור הכנסת, ייעודים רבים לו: התקציב קובע את מטרות עבודתה של הרשות המבצעת –

הממשלה, משמש מסגרת ובסיס לפעולות המינהל ומורה דרך וקו מנחה לעבודתו. הצלחתה של עבודה זו תצלויה במידה

לא מעטה בכך, שהתקציב יהא כולל ושלם, יוכן בעוד מועד ויתווה בבהירות את הדרך שבה ילך המינהל הממשלתי. מן

הדין, שהתקציב ישקף מהן המטרות, שלשם השגתן עומדת הממשלה להוציא את כספי הציבור, ומהם המקורות שמהם

תשאב המדינה את הכספים למילוי המטרות האלה". אין זה מפתיע שתהליך התקצוב מהווה כיום את אחד הנושאים

המרכזיים בתחום הניהול של ארגונים ציבוריים. בצד ההתעניינות המסורתית בהיבטים המקרו-כלכליים והחשבונאיים,

שאפיינה תמיד את העיסוק בתקציב הציבורי, הלכה וגברה ההכרה בחשיבותו של התקציב כמכשיר ניהולי. לא עוד

מתייחסים את התקציב כאל תהליך פיננסי-חשבונאי גרידא, שעיקרו ברשימת נתונים, מספרים ותחשיבים. לאחרונה

התגבשה התפיסה, שהתקציב מהווה את התהליך הארגוני המרכזי של קבלת החלטות בדבר הקצאת משאבים, ושניתן

להשיג שיפור במינהל הציבורי ולפתח גישה של הערכה, רק אם אלה יעשו בזיקה לתהליך התקצוב ותוך שילובם בו.

בדיקת מאפייניו של תהליך התקצוב והכנת התקציב במשרדי הממשלה, מנקודת ראות צרכי התכנון והניהול, מצביעה על

החולשות הבאות: א. למערכת התקצוב אוריינטציה לתיאור תשומות, בעיקר תשומות כספיות לשכר או פרוייקטים )פרט

לאינפורמציה על שיא כוח אדם, שגם הוא מהווה תשומה(. אין בתקציב מידע על תוכניות, תוצאות, "תפוקות" או "הישגים"

כלשהם. כתוצאה מכך, אין אפשרות לבחון את הזיקה בין הוצאות לתוצאות במסגרת תהליך התקצוב – ולא כל שכן, שאי

אפשר להעריך לפיו את היעילות של התוכניות. ב. התקציב הנוכחי הוא גם "תקציב פריטים" המאופיין בפירוט רב, שלא זו

בלבד שהוא פוגם ביכולת הראייה הכוללת ובהתמקדות בעיקר – אלא שהוא גם פוגע בגמישות הניהול. שכן, כאשר קיים

פירוט רב למנהלים – לא נותר להם כמעט כל מקום להחליט על הנהגת שינויים בדרך להשגת המטרות. אלו "רשומות"

ומוכתבים מראש בתקציב, וכל שינוי בהן מחייב תהליך ארוך ומסובך של אישורים. ג. התקציב אינו פרוגרמטי, כלומר –

התשומות מוצגות לפי יחידות ארגוניות ולא לפי תוכניות או פעולות כתוצאה מכך, לא רק שאין אפשרות לבחון את יעילותן

של תוכניות – אלא אין בו אפילו מידע על עלותן. ד. לא קיימת דיפרנציאציה בהפצת האינפורמציה התקציבית. כל דרגי

הניהול )ההנהלה, דרגי הניהול האופרטיבי והדרגים הנמוכים( מקבלים אותה אינפורמציה תקציבית ופועלים לפיה. דבר

זה פוגע בעקרון חלוקת עבודה רציונלית בין דרגי הניהול בארגון, המחייבת דיפרנציאציה בצרכי האינפורמציה שלהם

)החלטות שונות מחייבות סוגי אינפורמציה שונים(. ה. אין בתקציב המשרדי מיקוד מפורש בקביעת עדיפויות, אף כי

תהליך של תכנון, ניהול והקצאת משאבים הוא – בעיקרו – תהליך של קביעת עדיפויות. ו. טווח הזמן הקצר של התקציב.

התקציב הוא שנתי, אך מסגרת זמן זו אינה מספקת פרספקטיבת זמן מתאימה כדי לבחון את המשמעות ואת ההשלכות

של תוכניות ופעולות. זאת ועוד, מסגרת זמן של שנה יוצרת קשיחות, שכן קשה לשנות תוכניות ופעולות ממשלתיות בתוך

שנה. רק במסגרת זמן ארוך יותר ניתן להביא לשינויים בהדגשים ובעדיפויות. ז. התקציב הוא תוספתי )אינקרמנטלי(.

בד"כ מתייחסים רק לתוספות או להפחתות מה"בסיס"הקיים של הסעיפים המופיעים בו )שהוא תקציב השנה הקודמת(.

נחיצותן והדקתן של פעולות קיימות אינה נבחנת באופן שיטתי ומסודר. ההתייחסות הכוללת לתוכניות כאלה הנה

ספורדית ומזדמנת בלבד. למעשה ישנה מעיין "חסינות" לתוכניות קיימות בשיטת התקצוב הקיימת. ח. האופי הרוטיני של

תהליך התקצוב. הכנת התקציב נעשית בחיפזון בעיקר כדרך להתחשבנות לשם השגת ממון – ולא כתהליך של קבלת

החלטות על הקצאת משאבים. תהליך התקצוב צריך להיות אנליטי אך, בד"כ, אין נבדקות במהלכו עצם כדאיותן ונחיצותן

של מטרות ותוכניות, אין נבחנות אלטרנטיבות לביצוע משימות או מטרות ואין נערכים בו ניתוחי יעילות ואפקטיביות. ט.

קיים נתק בין תהליך התקצוב לבין תהליכי התכנון והניהול. התקציב משרת בעיקר קבוצה מצומצמת של בעלי תפקידים

במשרד )כמו קצין תקציבים וכו'(. לרוב מנהלי היחידות והתוכניות אין כמעט קשר ומעורבות בתהליך התקצוב. י. בגלל

ההשפעה המצטברת של מאפיינים וחולשות אלה הופך, למעשה, התקציב המשרדי להיות תהליך פיננסי-חשבונאי ולא

תהליך ניהולי של קבלת החלטות על הקצאת משאבים. בבואה לגבש את המלצותיה בסוגיה הנדונה, הייתה ועדת

המשנה ערה לגישות התקצוב השונות, שפותחו ויושמו במשך השנים בארגונים ציבוריים במדינות השונות, כגון: "תקציב

פעולות", "מערכת תכנון-תכנות-תקצוב", תקצוב בשיטת "ניהול יעדים", גישת "תקצוב על בסיס אפס". קיימים הבדלים

ניכרים בין גישות תקציביות אלה, אך משותפת לכולן המגמה לעצב את תהליך התקצוב כמכשיר ניהולי. אין זה המקום

להיכנס לדיון מפורט בהערכת ההישגים של כל אחת מגישות אלה ולניתוח יתרונותיהן וחסרונותיהן. קיימת על כך ספרות

ענפה. אין גם בכוונתנו להמליץ על אימוץ שיטה תקציבית מסוימת בישראל. עד שתגובש גישה כוללת, יש לאפשר,

המתכונת הקיימת, תרגום העקרונות ובחירת השילוב משיטות התקציב השונות, לפי אופיו של כל משרד. ובלבד, שיישמר

מערכת - תקצוב פעולות ותקצוב תפוקותהעקרון של תכנון ותקצוב ככלי ניהולי ומכשיר לקביעת סדר העדיפויות.

מערכת תכנון-תכנות-תקצוב )מתת"ת( היא אחד הנושאים המרכזיים בתיאוריה(PPBSתכנון-תכנות-תקצוב )

ובפרקטיקה של ניהול ארגונים ציבוריים. דויט ואלדו, ביטא זאת בציינו: "במונחים של היקף התעניינות ותשומת לב

מקצועית, מתת"ת היא קרוב לודאי ההתרחשות של העשור במינהל הציבורי". עדות נוספת לחשיבתה של גישה זו ניתן

החידושים המשמעותיים ובעלי ההשפעה הרבה ביותר במדעי החברה62למצוא בעובדה שמתת"ת נמצאת ברשימת

מאז ראשית המאה, עליה נמנים גם חידושים כגון חשבונאות ההכנסה הלאומית ומחשבים. אך למרות הפרסומים הרבים

על מתת"ת, הציפיות והתקוות שליוו את הופעתה והביקורת שהושמעה כנגדה, ולמרות יישומה במספר הולך וגדל של

ארגונים ציבוריים במדינות רבות ידוע אך מעט על ההשלכות הארגוניות והבעיות המינהליות הכרוכות בהפעלתה הלכה

למעשה. בעת שבישראל נשקלות אפשרויות לשיפור תהליכי התכנון והתקצוב הממשלתיים, יש חשיבות רבה להבנת

הבעיות הניהוליות וההשלכות הארגוניות הקשורות ביישום והפעלת אחד החידושים החשובים ביותר בתחום התקצוב.

מתת"ת התפתחה והתגבשה על רקע אי שביעות רצון מתהליך התקצוב בארגונם ציבוריים, וכן גם כביקורת על חולשותיו

של התהליך כמכשיר לקבלת החלטות על הקצאת משאבים. התקציב המסורתי מאופיין בכך שהאינפורמציה הנכללת בו

מתייחסת למרכיבי ההוצאה כמו שכר וציוד, כלומר, זהו תקציב בעל אוריינטציה לתשומות. לעומת שאת, אין תקציב זה

מציג בצורה מפורשת את התוצאות, ההישגים או התפוקות, אותם רוצים להשיג ע"י השימוש התשומות. מאפיין נוסף של

התקציב המסורתי הוא זה, שהאינפורמציה הכלולה בו מוצגת לפי יחידות ארגוניות ולא לפי משימות או תכליות, מבנה

שאינו נותן למקבל ההחלטות אפשרות לראות בצורה כוללת וברורה את המשימות והיעדים העיקריים של הארגון. זאת

ועוד, התקציב הקונבנציונלי מתייחס בד"כ לשנה אחת – טווח זמן שאינו מעניק פרספקטיבה מספקת, ואינו מאפשר

לבחון את ההשלכות לטווח ארוך של ההחלטות המתקבלות במסגרתו. מחקרים עלתקציבים ממשלתיים וכן עדויות של

משתתפים בתהליך התקצוב, הראו שברוב הארגונים הציבוריים, התקציב נקבע ללא מאמץ מחשבתי רב וללא בחינה

שיטתית וניתוח יסודי של מרכיביו. הדבר מתבטא בכך שבתהליך קביעת התקציב לא נבחנים יעדים, לא נבדקת עצם

כדאיותן של תוכניות, לא נעשה מאמץ שיטתי לזיהוי והערכה של אלטרנטיבות חדשות, והחלטות מתקבלות ללא

התייחסות לקריטריונים ברורים ומפורשים. תקציבים נקבעים בד"כ על בסיס "אינקרמנטלי" או תוספתי, כאשר ה"בסיס"

להכנתם הוא תקציב השנה הקודמת. לכן תקציבים אלה מייצגים, במידה רבה, המשכיות ואינטגרציה של תוכניות

ופעולות העבר. מן הראוי לציין שלא כל חוקרי המינהל מסכימים שהמאפיינים שצוינו לעיל אכן מהווים מגבלות בתהליך

הקצאת המאבים. אך אין הסכמה ששיפור פירושו הגברת מידת הרציונליות של תהליך התקצוב. קיימות גם גישות אחרות

לתקצוב הנובעות מתוך ראייה שונה לגבי אופיו ומהותו של התקציב הציבורי. מכל מקום, הגידול העצום בתקציבים

ציבוריים, בהיקפן ובמורכבותן של פעולות הממשלה: אי שביעות רצון מפעולות המינהל הציבורי והלחצים החברתיים

שהופעלו לשיפור פעולתם של ארגונים ציבוריים, הביאו לחפש דרכים לשיפור תהליכי התקצוב. על רקע זה יש להבין את

יסודות מתת"תהיווצרות מתת"ת, המהווה גישה המיועדת להגברת הרציונליות של קבלת החלטות על הקצת משאבים.

מתת"ת הייתה נושא למספר רב של ספרים, מאמרים, סימפוזיונים וחקירות של בתי מחוקקים. אך למרות כל מה שנאמר

ונכתב עלמתת"ת, אין בנמצא אפילו הגדרה מוסכמת של מערכת זו, כשם שלא קיימת הסכמה לגבי טיבה ואפשרות

יישומה. כך שבנוסף להיותה אחד הנושאים המרכזיים ביותר, מתת"ת היא גם אחד הנושאים הקונטרברסיאליים ביותר

בתיאוריה של ניהול ארגונים ציבוריים. עדות למצב זה הוא העדר הסכמה אפילו על טרמינולוגיה בסיסית. יישומה של

מתת"ת ברמות ממשל שונות )לאומי, מוניציפלי( ובמספר גדול של מדינות, הביא לגיבושם של דפוסים שונים בהפעלתה,

דבר המקשה על תיאור חד משמעי של המערכת. על רקע תופעה זו ובהתחשב בכך שקיימות אינטרפרטציות שונות

למתת"ת, אין זה מפתיע שמספר חוקרים העדיפו לציין מה מתת"ת אינה כוללת, במקום להגדירה. מכל מקום, נראה

שקיימת מידה רבה של הסכמה לגבי מספר מרכיבים בסיסיים של מתת"ת. ביסודה מייצגת מתת"ת גישה רציונלית

לקבלת החלטות ולהקצאת משאבים. היא מהווה נסיון להתאים את המודל הרציונלי לקבלת החלטות למסגרת ארגונית

משמעותית ומחייבת. מתת"ת כפי שמציין השם, מתייחסת לשלושה תהליכים ארגוניים: תכנון, תכנות ותקצוב. מטרתה

העיקרים היא לשלב את תהליך התכנון עם תהליך התקצוב באמצעות התכנות. למושג "תכנות" בהקשר זה אין ולא כלום

עם משמעותו בהקשר הכנת תוכניות למחשבים. תכנות במסגרת מתת"ת פירושו: תהליך תרגום יעדי התכנון לתוכניות

פעולה אופרטיביות, שניתן לבטאן גם במונחים כספיים. צ'רלס היטץ', מי שהיה הארכיטקסט של מתת"ת במשרד ההגנה

האמריקני, האיש המזוהה עם גישה זו יותר מכל אדם אחר, הגדירה כך: מתת"ת היא שילוב של שתי טכניקות ניהוליות

הקשורות ותומכות זו בזו, אך נבדלות זו מזו. למעשה הן כה נבדלות, עד שניתן להשתמש באחת בלעדי השנייה. אחת

הטכניקות הניהוליות הללו היא זו הנקראת 'התקצוב הפרוגרמטי', או בצורה פשוטה יותר 'תכנות' ... הטכניקה הניהולית

השנייה של מתת"ת היא 'ניתוח מערכות'". טכניקת התכנות היא זו המתייחסת לעיצוב מבנה האינפורמציה המזינה את

תהליך קבלת ההחלטות על הקצאת משאבים. אינפורמציה זו ממוקדתעל המשימות או התוכנות של הארגון, כאשר

ההחלטות על הקצאת משאבים נעשות ע"י ייחוס תשומות לתפוקות, או ייחוס הוצאות לתוצאות משמעותיות. לפיכך גם

נקראת גישה זו "תקצוב תפוקות". המכשיר העיקרי של טכניקה זו הוא מה שנקרא בטרמינולוגיה של מתת"ת "המבנה

הפרוגרמטי". זוהי רשימה המציגה את המשימות או התכליות העיקריות של הארגון, שסביבה מאורגנת ומוצגת

האינפורמציה המשמשת בסיס להקצאת משאבים. כל הפעילויות והתוכניות המתייחסות למשימה ראשית )הנקראת

"קטגוריה"(, מקובצות תחת אותה אותה קטגוריה, כך שניתן לראות את סך כל העלות המוקדשת להשגת אותה משימה.

מאפיין נוסף של טכניקת התכנות היא הארכת טווח הזמן אליו מתייחסת האינפורמציה. כלומר, התפוקות והעלויות של

התוכניות מוצגות לא רק במסגרת שנה אחת, אלא לגבי מספר שנים. בצורה זו ניתן להראות את מחירה המצטבר של

התוכנית, ואת השלבים השונים להשגת התפוקות לאורך זמן. כן מאפשר הפורמט לעמוד על ההשלכות לטווח הארוך של

הההחלטות המתקבלות במסגרת התקציב, ואף להציג תוכנות המיועדות להפעלה בעתיד. הביטוי הפורמלי של טכניקת

התכנות הוא אחת המסמכים הבסיסיים של מתת"ת הנקרא "התוכנית הפרוגרמטית והכספית". מסמך זה, המבוסס על

המבנה הפרוגרמטי והנערך מידי שנה, הוא טבלה מסכמת המציגה את העלויות והתפוקות הצפויות של תוכניות הארגון

לטווח של מספר שנים, כך שמערכת אינפורמציה זו מהווה את האמצעי לשילוב רעיונות התכנון של הארגון עם תוכנית

העבודה המפורטת והתקציב. מבנה זה נותן כמובן אינפורמציה שונה לחלוטין מזו המתקבלת מתקציב קונבנציונלי. הוא

מצביע בבירור על סדר עדיפויות, על עלויות ותפקוודת של תוכניות ומידת תרומתן להגשמת היעדים של הארגון, וכן על

ההשלכות של פעולות הארגון לטווח זמן ארוך. השימוש בטכניקות ניתוח מתקדמות בתהליך הקצאת המשאבים מהווה

את היסוד השני של מתת"ת. הכוונה היא למכלול של טכניקות ניתוח כמו ניתוח עלות-תועלת, ניתוח עלות אפקטיבית,

ניתוח מערכות וניתוח מדיניות. אומנם רק חלק מהטכניקות האלה התגבש רק בשנים האחרונות, כתוצאה מההתפתחויות

בטכנולוגיות קבלת החלטות, אולם החידוש במתת"ת אינו בכך שהיא מצביעה על האפשרות לבצע ניתוחים בתחומי

הפעולה של המינהל הציבורי. ניתוחים רבים, תוך שימוש בטכניקות שונות, נעשו על בעיות המינהל הציבורי עוד לפני

יישומה של מתת"ת וללא קשר עמה, אך המאפיין מחקרים אלה הוא שרק למיעוטם הייתה השפעה של ממש על תהליכי

קביעת המדיניות, וזאת בעיקר משום שהמחקרים נעשו ללא זיקה לצרכים ולמאפיינים של תהליכי קבלת ההחלטות

ותהליכי התקצוב, עיתוים היה לא מתאים, ולא תמיד הובאו תוצאותיהם לידיעת קובעי המדיניות. תרומתה של מתת"ת

מתבטאת בכך שהיא יוצרת ביקוש לניתוחים, ומאפשרת לשלבם בתהליכי קבלת החלטות על בסיס שוטף. הביטוי

הפורמלי לכך הם שני מסמכים המהווים חלק מתהליך מתת"ת: "התזכיר הפרוגרמטי" ו"הניתוחים המיוחדים". "התזכיר

הפרוגרמטי" מהווה את הבסיס לכל הצעה של תוכנית חדשה, או להרחבה ניכרת של תוכנית קיימת. זהו מסמך המציג

את הבעיות העיקריות שהתוכנית באה לפתור, את היעדים שהתוכנית באה לשרת, את האלטרנטיבות השונות שנשקלו

ואת האלטרנטיבה שנבחרה, תוך ציון הקריטריונים לבחירתה. "הניתוחים המיוחדים" הם המחקרים הנעשים באופן שוטף

בנושאים כמו ניתוח יעדים, ניתוח אלטרנטיבות, בחינות אפקטיביות של תוכניות, והם מהווים את הבסיס להכנת "התזכיר

הפרוגרמטי". שילובם של מסמכים אלה בתהליך קבלת ההחלטות הוא בעל משמעות חשובה. שכן, דיון תקציבי המבוסס

על אינפורמציה בדיקה וניתוח שיטתי העשוי בכתב, יהא בהכרח שונה ברמתו ובאופיו מדיון המבוסס על טיעונים

סוגיה אחרת בעלת משמעות עקרונית ואסטרטגיתמתת"ת והתקציב הקונבנציונלימעורפלים ואינפורמציה מקוטעת.

היא הזיקה של מתת"ת לתקציב הקונבנציונלי. התיאוריה הקלסית של מתת"ת ראתה בה מערכת המיועדת לבוא במקום

תהליך התקצוב הקונבנציונלי, לפחות בטווח הארוך. כלומר, בסופו של דבר מתת"ת תהיה מערכת האינפורמציה היחידה,

שבמסגרתה תיקבענה החלטות על הקצאת משאבים. הרעיון הוא שההקצאה, ההרשאה, הביצוע והדיווח הכספי

והסטטיסטי ייעשו כולם על בסיס אותה מערכת אינפורמציה, ובמסגרת החלוקה הפונקציונלית של מתת"ת. בקונספציה

זו, התקציב שיקבל את התוקף החוקי של הרשות המחוקקת יהיה אותו החלק ב"תוכנית הפרוגרמטית והכספית"

המתייחס לשנה הראשונה. לכן קראו מפתחי מתת"ת לבתי המחוקקים לאמץ לעצמם את הפורמט של מתת"ת כבסיס

לאישור התקציבים, וזאת כדי ליצור מערכת אינפורמציה אחידה לתכנון ולתקצוב בין שתי הרשויות. לעומת זאת, כמעט

בכל המקומות בהם יושמה מתת"ת, היא לא שימשה תחליף לתקציב הקונבנציונלי, אלא באה כתוספת לו. היא הופעלה

כמערכת פנימית של הרשות המבצעת, כאשר בתי המחוקקים ממשיכים להתייחס לתקציב המסורתי. אפילו במשרד

, התקציב המוגש לקונגרס הוא עד היום התקציב המסורתי בעל1961ההגנה האמריקני, שם פועלת מתת"ת משנת

האוריינטציה לתשומות. מערכת האינפורמציה של מתת"ת אינה מוגשת לקונגרס ואינה משמשת בו בסיס לדיונים

התקציביים. דוגמה יוצאת דופן מבחינה זו היא הנסיון של מדינת ויסקונסין, שם קיבלה הרשות המחוקקת חוק, ששינה את

מבנה סעיפי ההקצבה והתאימם לצרכים ולמאפיינים של מתת"ת, אך אין עדיין אינפורמציה שבעזרתה ניתן להעריך את

משמעות השינוי. אחת הסיבות לכך שמתת"ת לא באה כתחליף לתקציב הקונבנציונלי, נעוצה בהתנגדות בתי המחוקקים

לוותר על התקציב הקונבנציונלי, התנגדות קשורה בסוגיית היחסים שבין מתת"ת והמערכת הפוליטית, שדיון בה יחרוג

ממסגרת מאמר זה. סיבה אחרת ולא פחות חשובה, קשורה בכך שהתקציב הקונבנציונלי ממלא פונקציות ארגוניות

חשובות, שאין מתת"ת ערוכה לענות עליהן. מערכת האינפורמציה של התקציב המסורתי משמשת למנהלי יחידות

אופרטיביות אמצעי יעיל לניהול שוטף ובקרה ארגונית. מבנהו ואופיו של התקציב המסורתי גם עושים אותו לאמצעי נוח

לפתרון קונפליקטים ארגוניים, ומכשיר פרוטיניזציה ביורוקרטית. זאת ועוד, התקציב הקונבנציונלי מאפשר לארגונים

והתאמה לאילוצים חיצוניים, כמו מגבלות פיסיקליות כוללות, שכן בעוד מתת"ת מדגישה את הצורך לבחון כל תוכנית וכל

פעולה לגופו של עניין, הרי תהליך הכנת התקציב המסורתי מאופיין בבניית סעיפי ההוצאה, מתוך מגמה להתאימם

לתקרה התקציבית הנקבעת מראש על יסוד שיקולים פיזיקליים. כך שהדרישה לראות את מתת"ת כמערכת היחידה

להקצאת משאבים מעידה על אי הבנת התפקודים שממלא התקציב הקונבנציונלי בתחום הניהול. גישה ריאליסטית יותר

מתת"ת ומידת הצנטרליזציהתראה במתת"ת מערכת, שתצטרך לפעול לצידו של תהליך התקצוב הקונבנציונלי.

אחת הבעיות הקשורות ביישום מתת"ת היא שיעור השפעתה על מידת הצנטרליזציה בקבלת החלטות.בקבלת החלטות

בהתייחסו ל"פילוסופיה המקורית" של מתת"ת, קובע בורקהד: "מתת"ת מחייבת דה-צנטרליזציה ניכרת בארגונים, הן

בשלבי הכנת התקציב והם בשלבי ביצועו. משתמע מכאן, שמנהלי יחידות חייבים לקבל סמכויות לעשות העברות בין

סעיפי הוצאה במסגרת תוכנית מוגדרת, כדי להבטיח את השגת היעדים". דעה דומה הביע קפרון באמרו "ניתן לקוות

שמתת"ת אפקטיבית, תאפשר דה-צנטרליזציה, או כפי שאני מעדיף לקרוא לכך, היא תאפשר רציונליזציה של הסמכויות,

ע"י כך שיינתנו סמכויות מתאימות לראשי יחידות, וכן הלאה, לאורך קווי הפיקוד". ההסבר לגישה זו נעוץ בהבדלים שבין

מתת"ת לבין התקציב הקונבנציונלי. במסגרת התקציב המסורתי, חייבים מנהלי יחידות להישאר צמודים לסעיפי

התשושמות המפורטים, כאשר כל שינוי בהם טעון אישור הדרגים הגבוהים. על רקע זה ניתן להבין את הטענה המושמעת

עליתים קרובות ע"י מנהי יחידות אופרטיביות, שלמעשה אין מנהלים, שהרי כל דרכי הפעולה והתשומות ליחידותיהם

נקבעים מראש, והדבר היחיד שנותר להם מפונקציית הניהול הוא לשאת באחריות לתוצאות. לעומת זאת, גישת מתת"ת

עם האוריינטציה לתפוקות מאפשרת לתת יתר גמישות למנהלים, באשר לבחירת דרכי הפעולה והאמצעים, כל עוד

עומדים המנהלים בהשגת התפוקות ובמסגרת הכוללת שנקבעה. מכל מקום, על בסיס הנסיון ביישום מתת"ת, בעיקר

במשרד ההגנה האמריקני, טוענים חוקרים רבים שמתת"ת דווקא הביאה להגדלת הצנטרליזציה בקבלת החלטות. יתר

על כן, יש הטוענים שצנטרליזציה בתהליכי קבלת החלטות היא תנאי ליישום מוצלח של מתת"ת, כפי שהציד זאת מקקין:

"אם היה התקציב החדש של משרד ההגנה רק מערכת אינפורמציה, ולא היה מלווה בהגדלת הצנטרליזציה בסמכויות,

לא הייתה יכולה להיות לו כל השפעה על ההחלטות". זאת ועוד, כפי שמעיד מושר: "השפעתה של מתת"ת במשרד

ההגנה, הייתה לא רק בכיוון העברת העוצמה למעלה, מהשירותים הצבאיים אל שר ההגנה – אלא אף התבטאה

בהגברת העוצמה של סוג מסוים של מומחים – המומחים האזרחיים לניתוח כלכלי". למסקנה שונה הגיע שלזינגר

המחקרו על תהליכי התכנון והתקצוב במשרד ההגנה. הוא מציין שבתקופת הפעלת מתת"ת הוגברה אומנם מידת

הצנטרליזציה במשרד ההגנה, אך לדעתו, לא מתת"ת היא הגורם להגברת מידת הריכוזיות בסמכויות ההחלטה. הגורמים

העיקריים להגברת הריכוזיות היו אישיותו של שר ההגנה מק-נמארה, והגיבוי הרב שקיבל מהבית הלבן והקנגרס. בגלל

גורמים אלה, לדעתו, היה תהליך הריכוזיות גם לולא מתת"ת הייתה מופעלת. דעות אלה מצביעות על כך, שאפילו לגבי

אותו נסיון, קיימות הערכות שונות ואף סותרות באשר להשפעתה של מתת"ת על מידת הריכוזיות. מכל מקום, נראה

שיישום מתת"ת כרוך במספר תהליכים, שחלקם השפעה בכיוון של ריכוזיות, ולחלקם – בכיוון של דה-צנטרליזציה. האופי

האגרגטיבי של גישת מתת"ת, הדגשת הראייה הכוללת בתהליכי קביעת מדיניות והצורך לבחון את יחסי הגומלין בין

תוכניות, מחייבים העברת סמכויות החלטה לדרגים הגבוהים ביותר. זאת ועוד, מתת"ת מאפשרת לדרגים גבוהים לקבל

אינפורמציה שלא הייתה להם קודם לכן, והרי זו תופעה ארגונית ידועה, שאינפורמציה מהווה מקור עוצמה, ושליטה על

אינפרמציה מסמלת סטטוס ומחזקת סמכות. בנוסף על כך, הקמתן של יחידות ניתוח ליד הנהלות המשרדים הייתה גם

היא גורם לחיזוק עוצמתם משום שהידע מהווה את אחד ממקורות העוצמה ותורם לחיזוק הסמכות. רעיון המתת"ת

הלהיב את הנשיא ג'ונסון משום שראה בו כלי שליטה מרכזי על הרשות המבצעת. ואולם, מתת"ת לא הגשימה את

התקוות שתלו בה בשל התנגדות יחידות הרשות המבצעת, שאת התנהגותן היא ביקשה לכוון. לדברי פיטרס, המתת"ת

הייתה כחרב המכוונת נגד התפקיב המרכזי שמילאו יחידות הממשל בקביעת מדיניות, ולפיכך לא היה מקום לצפות

להצלחתה. טבעם של יעדים שהם עיוורים לגבולות ארגוניים ולהתחייבויות קודמות. כאשר קושרים משאבים ישירות

ליעדים, היחידות הארגוניות מאבדות מחשיבותן והופכות לכלי שרת בלבד, שנחיצותו אינה מובנת מאליה. המתת"ת לא

הצליחה להעניק לבית הלבן את השליטה המרכזית שייחל לה, וייתכן זו הסיבה שנשיאים אחרי ג'ונסון ניסו אמצעי שליטה

חלופיים. במקום להשליך יהבם על העוצמה הטמונה במידע ובניתוח, השתמשו ניקסון ורייגן בכלי שליטה ישן – מינויים

פוליטיים למשרות מפתח. ניקסון למד, "שמינוי פקידים נאנמים לתפקידים שמתחת לדרגת שר היה חשוב באותה מידה

שיטת התקצוב(ZBBתקצוב על בסיס אפס )כמו מינוי שר. הממשל של רייגן הבין זאת ופעל בהתאם מן ההתחלה".

המסורתית היא תוספתית, דהיינו, היא מוסיפה לתקציב השנה הקודמת או גורעת ממנו, ולפי דוח ועדת קוברסקי, זו אחת

מחולשותיה. בשיטת התקצוב על בסיס אפס, לעומת זאת, התקציב כולו נבחן מאפס. את הרעיון הגה פיטר פיר לשימוש

גייס ג'ימי קרטר, אז מושל מדינת ג'ורג'יה, את פיר כדי ליישם את השיטה בענייני1972בחברה עסקית גדולה. בשנת

ניהול המדינה. השיטה יושמה במדינות, בערים ובארגונים ציבוריים אחרים בארה"ב. משנבחר לנשיא הורה קרטר לראשי

. לפי שיטה זו, כל משרד המכין את תקציבו1979המשרדים הפדרליים ליישם את שיטת התקצוב החדשה החל משנת

השנתי יידרש להצדיק את ההוצאה המבוקשת, למן הדולר הראשון. שלושה מרכיבים לשיטה: א. זיהוי יחידות החלטה –

ארגונים או אגפים בארגון שההחלטה התקציבית נוגעת אליהם. ב. בניית חבילות החלטה – כל ההחלטות הנוגעות

למכלול פעולותיה של היחידה. כל יחידת החלטה מכינה לפחות שלוש חבילות: "חבילת המזער", המציינת את מזער

התקציב הדרוש להגשמת יעדי היחידה, "חבילת המשך" המעריכה את גודל ההוצאות הדרושות להמשך התוכניות

והפעולות הקיימות, בלא שינוי משמעותי במדיניות, ו"חבילת גידול" המערכיה את הגידול בהוצאות בהשוואה לתקציב

הנוכחי. ג. דירוג החבילות לפי סדר חשיבות. את הדירוג קובעת היחידה הממונה על יחידת ההחלטה הרלוונטית. לכאורה

יש בשיטה זו מענה לבעיות שמעוררת השיטה המסורתית. כאמור, בשיטה נתוספתית מרגע שאושרה תוכנית כלשהי,

יקשה לבטלה שמום שבד"כ אין מגיעים לבחון אותה ולבדוק אם היא נחוצה כלל. לפיכך, לתוכניות חדשות, ואולי נחוצות

יותר, יש פחות סיכוי לקבל הקצבה מלתוכניות ישנות, ואם מתעורר צורך דוחק במיוחד, הנטייה היא להגדיל את התקציב

ולא לנסות לבחון אם מוטב לבטל תוכניות קיימות ולממן בתקציבן תוכניות חדשות במקום לחרוג ממסגרת התקציב. גם

בשיטה התוספתית אפשר לבחון תוכניות חדשות במקום לחרוד ממסגרת התקציב. גם בשיטה התוספתית אפשר לבחון

תוכניות קיימות "מאפס", אך בחינה כזאת, גם אם היא נעשית, היא אקראית ואינה מבטיחה שדווקא אותן תוכניות שהן

המועמדות הטובות ביותר לביטול אכן ייבדקו. לעומת זאת, בשיטת התקצוב על בסיס אפס הדרישה היא להעריך ולבחון

את כל התוכניות והפעולות של הממשלה כולה בשיטתיות כדי שיהיה אפשר להחליט אם לבטל או לצמצם תוכניות פחות

חשובות או דחופות, לשפר את יעילותן של תוכניות אחרות, ולאפשר מימון תוכניות חדשות וחשובות יותר. לכאורה, הרעיון

שביסוד השיטה ראוי לשבח. ואולם, שני טיעונים עיקריים הועלו נגד תקצוב על בסיס אפס. הטיעון האחד הוא, כי הרעיון

חסר הגיון: מה הטעם להעמיד פנים שהכל נתון לשינוי, ומה הטעם לבחון מהיסוד הכל, אם ממילא אפשר לשנות רק

בשוליים? ומדוע לנסות לשכוח במתכוון את לקחי העבר ולהימנע מלבנות על החוכמה שהצטברה בעמל רב לאורך שנים

רות? טיעון זה מחזיר אותנו לויכוח בין גישת הרציונליות הכוללת לגישה התוספתית. גם כאן המצדדים בתקצוס על בסיס

אפס מאשימים את חסידי התוספתית בשמרנות )קידוש העבר(, ואילו חדיסי התוספתית טוענים כי הרציונליסטים לוקים

בחוסר הבנה בסיסית של פוליטיקה ושל חיי ארגון. הטיעון האחר הוא, שגם אם יש ברעיון איזהשהו הגגיון, אין להגזים

בחשיבותו, משום שהוא פשוט אינו בר-יישום. ראינו בפרקים הקודמים, כי עורכי התקציב בישראל התנגדו לרעיון ותמכו

בלהט בגישה התוספתית. התנגדותם נשענה על חוסר האפשרות לבחון הכל מחדש מידי שנה. לפי המומחה לתכנון

רוברט אנתנוי, "כלבעל נסיון בתקצוב יודע, שתקצוב על בסיס אפס אינו אפשרי". הוא בחן את הטענות בדבר יישום

מרמת ההוצאה בשנה80%השיטה בג'ורג'יה וגילה, כי כבר בשנת התקציב הראשונה עמד "בסיס האפס"כביכול על

שרואיינו( אמרו, שהשיטה החדשה הובילה להקצאה13הקודמת. רק שני ראשי מחלקות בממשל ג'ורג'יה )מתוך

דיווחו7 תקציבאים לא דיווח על העברה של סכומים גדולים מתוכנית לתוכנית, רק 32מחודשת של משאבים, איש מבין

טענו כי לא היו שינויים. מחקרים אחרים על יישום השיטה בממשל הפדרלי חיזקו את המסקנה21על העברות ספורות, ו-

מדינות בארה"ב שיישמו4 ערים ו-4שהשיטה לא תרמה לחסכון או להסבה משמעותית של משאבים. במחקר מקיף על

את שיטת התקצוב על בסיס אפס מצאו שיק והארטי, כי ברוב רובן לא נערכה בחינה מאפס. לצמרות שמה, שיטת

התקצוב על בסיס אפס היא עדיין שיטת תקצוב המתמקדת בתוספות קטנות. אף שבשנה הראשונה נעשה נסיון לערוך

בדיקה יסודית מאפס, התקשו המנהלים להשתלט על הנהלים החדשים, ורק לעיתים רחוקות היו מסוגלים לספק מידע

יסודי על חלק מהתוכנית שבאחריותם. בשנה שלאחר מכן הם ויתרו גם על המעט שעשו בשנה הראשונה. שיק והארטי

גילו כי במקום להתחיל מאפס, ברוב המקרים דיברו על רמת ההוצאה ש"מתחת לבסיס", ומבלי משים יישמו בעצמם את

השיטה התוספתית. עוד מסקנה המסתמנת מהמחקרים היא, שהשיטה הניבה ערמות עצומות של ניירת. לפי דוח של

, ואלפי1979 חבילות החלטה פנימיות לקראת שנת הכספים 25,000 מנהלי יחידות הכינו כ-9,500הבית הלבן, "יותר מ-

מנהלים נוספים סקרו הצעות תקציב אלה ודירגו אותן. אחרי שאיחדו חבילות וביטלו את אלה שקיבלו דירוג נמוך הגישו

חבילות למשרד המרכזי לתקצוב וניהול...". היו גם יתרונות לא מעטים לשיטה החדשה. מנהלים בכל10,000היחידות כ-

רמות המדרג נעשו שותפים לזיהוי יעדים ולמשמעת תקציבית. הבחינה מאפס של כל התוכניות, גם אם הייתה חלקית

ולא התחילה מאפס, וגם אם לא תמיד עמדה בקריטריונים של איכות, ייצרה מידע שבעבר לא עמד לרשות עורכי

התקציב. ואולם, אף שנודעת חשיבות לבחינה מחדש של תוכניות שזה שנים חודשו כמעט אוטומטית, יש להודות, כי

לאחר שנבחן עצם הצורך בתוכנית מסוימת, שוב אין טעם רב לחזור על אותה בחינה יסודית כעבור שנה. מעניין להיווכח,

לבחון ביסודיות רק שליש מהתוכניות כל שנה. לכך נוספה הדרישה לתקצוב90כי בשוודיה הוחלט בראשית שנות ה-

תלת-שנתי של התוכניות. ההנחה הייתה כי כך יהיה אפשר לבחון את כל תוכניות הממשלה בתוך שלוש שנים )משך

הקדנציה(, ולהימנע מהצורך לבחון כל תוכנית אחת לשנה. לפי דוח המחלקה לתקציבים במשרד האוצר השוודי, כבר

בשנה הראשונה ליישום השיטה החדשה הכיו רק מחצית מן היחידות תוכניות תלת-שנתיות, ובמקרים אחרים לא הייתה

מההבדיקה יסודית דייה. כעבור שנתיים הוחלט לזנוח את המסגרת התלת-שנתית ולעבור למסגרת שש-שנתית.

בדמוקרטיה הפרלמנטרית מן הסוג שלנו, הממשלה היא נאמנה של הקופהה ציבורית, אחראית על הדרך שבההתחדש?

המגזר הציבורי משתמש במשאבים שאזרחי המדינה משלמים תמורתם. בעבר, אחריות זו מולאה בעזרת פיקוח צמוד על

ההוצאות. משרדי הממשלה קיבלו תקציבים – סכום למשכורות, סכום להדפסה, סכון לבניית משרד חדש ... נראה

נטו חוקרים רבים לראות במתת"ת כמעט כורח היסטורי. ההסבר המקובל להופעת השיטה70 וה-60הגיוני? בשנות ה-

, לתקציב שיסייע60 וה-50החדשה היה הצורך להתקדם מהשליטה המינהלית שאפיינה את התקצוב בשנות ה-

בתפקידים המורכבים יותר של הממשל, בתכנון אסטרטגי. שיק, שולץ ואחרים נעזרו במסגרת המושגית שפיתח אנתוני

והראו, כי מתת"ת אינה גחמה מקרית, אלא שלב בהתפתחות: משליטה כספית שאפיינה את תקציב ארה"ב בראשית

המאה, לתכנון אסטרטגי. שולץ ראה בשיטה החדשה ביטוי מלא ומתוחכם של השלב השלישי בתהליך התפתחות

התקציב. לשלושת התפקידים המרכזיים של התקציב – שליטה, ניהול ותכנון – הוסיף פרמצ'אנד את התפקיד הכלכלי,

. בטבלה שלהלן מוצגים70שזכה למעמד מרכזי נוכח המשברים הכלכליים שפקדו רבות מהמדינות מאז ראשית שנות ה-

תקצוב הוצאותארבעת התפקידים, המטרות והאפיונים של כל תפקיד, כמו גם השיטות התקציביות הנלוות לו.

)א. להבטיח נשיאה באחריות בפני הפרלמנט. ב. להפחיתתכלית ואפיון)שליטה( תפקיד מרכזיהשוואה: ציבוריות

א. להבטיחתכלית ואפיוןניהול, תפקיד מרכזי)ביקורת פריטים(.שיטה תקציביתהוצאות או שיעורי גידול אחרים.(

תפקיד הערכת ביצוע, מדדי ביצוע שיטה תקציביתנשיאה באחריות בפני הפרלמנט. ב. להבטיח ערך לכסף המוצא.

א. תכנון צמיחה, בהנחה שהמשאבים זמינים. ב. הבטחת הקצאה יעילה באמצעות הערכתתכלית ואפיוןתכנון מרכזי

השקעות ובחינת חלופות. ג. ניתוח כלכלי של השפעות התקציב. ד. תכנון לטווח ארוך. ה. תכנון מדיניות עם הכרה

תקצובשיטה תקציביתמפורשת במגבלות המשאבים. ו. תכנון תקציבי בהתחשב ברמות שונות של זמינות משאבים.

תוכניות, מתת"ת, ניתוח עלות-תועלת, מושגים ומדדים כלכליים שונים., תקצוב רב-שנתי, בחינה מחדש של תוכניות,

א. גמישות בתקציבי הממשל שתפצה על תנודות ברמתתכלית ואפיון כלכלה תפקיד מרכזיתכנון על בסיס אפס

הפעילות הפרטית ותבטיח יציבות כלכלית. ב. ניהול המשק. ג. בלימת הוצאות בתקופת אינפלציה. ד. הגבלות כלכליות

הוספות והפחתות בהוצאות באמצעות מדדי אד-הוק, או נמגנון ממוסד. שליטה על הגרעון שיטה תקציביתעל ההוצאה.

הכולל כ-% מהתמ"ג, הגבלת מזומנים, מגבלות חוקתיות... היום לא קל למצוא תומכים למתת"ת, שהפכה מטרה לחיצי

, אינו חדש. שיטות שלOECDביקורת ולמשל לרפורמה שאפתנית, שהניבה ניירת מיותרת. הדגש על ביצוע, כותב דוח

תכנון-תכנות-תקצוב, תקצוב על בסיס אפס או של ניהול לפי יעדים, נוסח בשני העשורים האחרונים. "מה ששונה

ברפורמות עכשיו הוא גישה כוללנית, השואפת לחבוק את כל ההיבטים של ניהול, וכן הכרה שדרוש שינוי תרבותי בסקטור

הציבורי. אין זה סתם עניין של שינוי הליכים ביורוקרטיים ... שינוי תרבות הניהול הוא תהליך ארוך-מועד. ממשלות אינן

יכולות לצפות לתוצאות מידיות". מעבר לגישה הכוללנית, השינויים בניהול תקציבי מיושמים בד בבד עם חיזוק השליטה

על המסגרת התקציבית. מדינות רבות קבעו יעדים לסך ההוצאה הציבורית )כמו קצב גידול מותר בהוצאה הציבורית, או

שיעור גג של ההוצאה הציבורית או של הגירעון מסך התמ"ג(, שרק במסגרתם מותר לערוך התאמות ושינויים. במדינות

נכללים1980אחדות )אוסטרליה, דנמרק וקנדה( נהוג לקבוע מסגרת תקציבית לכל משרד ממשלתי, ובהולנד, מאז

הגישה ועדה בלתי תלויה של1993הפרמטרים העיקריים של ההוצאה הציבורית בהסכמים הקואליציוניים. במרץ

המלצות מוגדרות לרפורמה מקיפה.113כלכלינים ומדעני המדינה שמינתה ממשלת שוודיה את ממצאיה, בצירוף

הועדה, שכונתה "הועדה הכלכלית", או ועדת לינדבק, ניתחה את המשבר הכלכלי שאליו נקלעה שוודיה והמליצה לנקוט

צעדים קיצוניים בתחום הכלכלי והפוליטי. דוח הועדה הדגיש, כי המשבר הכלכלי בשוודיה הוא גם משבר פוליטי ומוסדי.

תהליך התקצוב הוא אחד הנושאים המרכזיים שבחנה הועדה. מחברי הדוח מזכירים לקוראים, כי החוקה השוודית משנת

הכריזה, כי זכותו עתיקת היומין של העם השוודי למסות את עצמו תממומש אך ורק ע"י הפרלמנט. התפקיד1809

המסורתי של הפרלמנטים האירופיים היה לשמש מעיין מגן על האזרחים מפני שרירות הלב של המלך, ולימים של

הרשות המבצעת, ולתת גושפנקה למסים שהגוף הביצועי ביקש להטיל כדי לממן את פעולותיו. הועדה הכלכלית הצביעה

חל היפוך תפקידים: הרשות המבצעת, ובעיקר משרד האוצר, הפך גורם מרסן, ואילו הפרלמנט היה20על כך שבמאה ה-

לגורם העיקרי הדוחף להגדלת נטל המסים. חברי הועדה ייחסו התפתחות זו להתחזקות השפעתן של קבוצות אינטרס.

לדבריהם, חוסר היכולת של הפרלמנט להעמיד את האינטרס הכללי מעל זה של קבוצות בעלי אינטרסים צרים מעיד על

הצורך ברפורמה בתהליך התקצוב. כיצד אפשר להגן על הכלכלה ועל הדמוקרטיה מפני פוליטיקה פופוליסטית? כצפוי,

הועדה המליצה להגביל את הפשעת הפרלמנט ולהעניק ליחידות התיאום המרכזיות )משרד רוה"מ ומשרד האוצר(

סמכות לגבש הצעה לסך ההוצאה ולמסגרת ההקצאה לכל משרד, וזו תובא לדיון בפרלמנט. גם בפרלמנט הוצע לחזק

את מעמדה של הועדה המרכזית לנושא התקציב – ועדת הכספים. לפיכך, הציעה הועדה, כי אחרי שהפרלמנט יקיים דיון

כללי בהצעת הממשלה, היא תועבר לועדת הכספים, וזו תצביע על מסגרת שתחייב את חברי הפרלמנט ואת חברי

הועדות הקבועות הנוגעות לתחומי הוצאה שונים. בכל ועדה כזאת ייערכו דיונים במסגרת ההוצאה שנקבעה לכל תחום.

ההצעות כולן ישובו לועדת הכספים וזו תכין את ההצעה לאישור הפרלמנט. חברי הועדה מיהרו להסביר, כי תהליך קפדני

כזה אינו עומד בסתירה לרעיון של הליך דמוקרטי, שכן השינויים המוצעים יצריכו שינויים בחוקה, ואלה יתקבלו, אם

יתקבלו, באישור הפרלמנט, מרצונו שלו, ולא מכוח כפייה מבחוץ. יתר על כן, תפקיד הפרלמנט אינו מסתיים באישור

התקציב, אלא רק מתחיל בו. על הפרלמנט לפקח על פעולות הרשות המבצעת ועל הוצאותיה, ועל כן יש לחזק את יכולתו

למלא תפקידי פיקוח. המלצה אחרת של הועדה, המובאת בהקשר אחר, היא להעמיד את תקופת הכהונה של הפרלמנט

(, משום שבמצב הקיים אין לממשלה די זמן לעצב מדיניות ציבורים ארוכת טווח. מלות המפתח3 שנים )במקום 4-5על

של הרפורמה במה שנוגע לשלב ביצוע סעיפי התקציב הן תמריצים, גמישות והישגים. הצעד הראשון בכל הרפורמות הוא

לאפשר מרחב גדול למדי של חופש פעולה בהחלטות תקציביות. גמישות מושגת באמצעות הקטנת מספר סעיפי

, "גישה המוצאת לה מהלכיםOECDהתקציב והסרת מכשולים המכבידים על העברת כספים מסעיף לסעיף. לפי דוח

היא איחוד כל ההוצאות המינהליות, כוןלל שכר, לסעיף אחד של הוצאות שוטפטת, בכפוף למגבלה כוללת של מזומנים".

צעד זה מלווה בביטול הנוהל הקיים במרבית המדינות, שלא לאפשר חסכון משנת תקציב אחת לבאה אחריה. בכולן

מודעים לחיפזון להוציא כספים לקראת תום שנת התקציב )שמא אי הוצאתם תעיד כי הסכום שנותר אינו נחוץ ותביא

לקיצוצו(, ומבקשים לעודד יעילות וחסכון. אחת הדרכים לעשות זאת היא פשוט לבטל את הנוהל, ואף לאפשר למחלקה

שחסכה ליהנות מפירות החסכון. דרך אחרת היא להעניק "הקצבה נטו". בשיטה זו אין גופי ממשל מקבלים את מלוא

התקציב, אלא את ההפרש בין ההוצאה המתוכננת להכנסה המתוכננת )מאגרות שהם גובים על שירותים(. שיטה זו

מתירה למשרדים להשתמש בכל ההכנסות שהם גובים או בחלקן ובכך היא משמשת תמריץ חשוב לשיפור תפקודם

ולייעול.