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D8511－Urban Economic Policy and Management 城市经济政策与管理 第二讲 阅读案例

新加坡公共住房政策与管理

刘云华博士

新加坡南洋理工大学

S3-B2C-109

Nanyang Technological University Nanyang Avenue Singapore 639798

Tel: (65)-67904949 Fax: (65)-67930523

Email: ayuliu@ntu.edu.sg _________________________________________ 提要

一、新加坡公共住房现状

二、新加坡公共住房简史

三、新加坡建屋发展局（HDB）

四、新加坡公共住房的主要执行规则

附加材料

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新加坡公共住房政策与管理

一、新加坡公共住房现状

“ 安得广厦千万间，大庇天下寒士聚欢颜，风雨不动安如山” 。居者有其屋的

梦想在新加坡已成为现实。目前，新加坡约 85％的人口居住在政府建造的公共住房

里，人均居住面积达到 30 平方米。即使和目前的发达国家比较，新加坡在公共住房方

面所取得的成就也可说是独一无二的。

下面的图表是新加坡土地、人口和住房的基本情况。

表一、土地面积与人口(2001 年)

土地面积 683 平方公里

居民人口 330 万

--华人 76.8%

--马来人 13.9%

--印度人 7.9%

--其他 1.4%

居民人口增长率 1.3%

人口密度 每平方公里 4800 人

居民户口平均人数 每户 3.7 人

人均国民生产总值 38445(新加坡元)，约 22000 美元

受雇人士每月中值总收入 3063 新元

居住在建屋局组屋的人口，2000 年 85%

拥有政府组屋人口比例 82%

租赁政府组屋人口比例 3%

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图一、新加坡公共住房分布

表二、建屋局管理的产业

组屋类型 建屋局出售的组屋 建屋局出租的组屋

乐龄公寓 351

一房式 655 22,022

二房式 6,438 26,354

三房式 223,042 11,264

四房式 308,706 791

五房式 186,801 12

公寓式 67,064

总计 793,057 60,443

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图二、住在政府住房的人口比例变化

有关新加坡住房的名词解释

1、组屋：新加坡建屋局建设的高层套房式住宅称为组屋或政府组屋。包括 1－5 房式

套房和公寓式套房。所谓 4 房式，即三室一厅的套房。面积见图三。

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图三新加坡公共住房平面图式

三房式(69 平方米) 四房式(100 平方米)

五房式(120 平方米) 公寓式(140 平方米)

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2、公寓：一般指高层住宅的套房，但有较好的外部设施如游泳池，体育设施，停车场

等等。公寓在新加坡分私人公寓和政府的公寓式组屋。私人公寓在设计和面

积上都比政府的要好。政府的公寓式组屋并没有外部的设施。

3、政府执行共管公寓：设计和外部设施上接近私人公寓。因有外部的设施，所以要管

理。共管，即由政府或居民共同管理这些外部设施，由居民付钱。执行公寓

也即政府执行共管公寓。

4、共管公寓：不论私人公寓或政府公寓，外部设施一般都是共管的。

5、私人房产：私人房产有 99 年地契、999 年地契和永久地契之分。包括房产和地

产。

6、有地房产：一般指私人房产，但是，此种房产是占有土地的，一般指六层(建筑物

楼层总高度)或六层以下的私人房产，并不是高层建筑。

二、新加坡公共住房简史

1960 年以前的住房问题

新加坡公共住房的历史可以追溯到 1927 年的英国殖民政府时代。当时成立的

专门机构“ 新加坡改良信托局” ，负责市区的规划和改善新加坡岛基础设施，并为因

公共工程建设受影响的居民提供住房。第一个公共住房项目是 1932－1940 年间为手

工艺人建设的 558 个居住单位。然而，改良信托局并没有控制土地的权力，所以，直

到 1932，改良信托局仅能在道路设计和建设方面做一些工作。

1932 年，由于房屋的严重短缺，政府决定增加改良信托局为低收入家庭提供廉

价住房的职责。到 1941 年，改良信托局完成了 2049 处住房和 53 处商店。在日本占

领期间，改良信托局停止工作。1947 年后，由于人口激增和房屋严重短缺，大部分家

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庭只有一室居住，改良信托局加速建设住房，到 1959 的 13 年中，共建了 22115 个单

位的住房，形成了早期的亚力山大和女皇镇卫星城。当时，有 8.8%的人口住在政府房

屋里。市中心人口密度太大，随意占地，违章建筑，卫生和供水设施不足是当时的严

重问题。

1960 年以后的住房问题

1960 年新成立的新加坡建屋发展局（HDB），取代“ 新加坡改良信托” ，成为

新加坡主要的公共住房建设与管理机构。新加坡公共住房过去四十年的发展过程，可

以划分为如下四个阶段。

1。发展低成本住房以求尽快解决紧迫的住房危机（始于 1960 年）

新加坡 1959 年取得自治。当时接手的城市有 25 万人居住在低质量的房屋中，

30 万人住在棚屋区。自治后通过的住房和发展法案授权给建屋发展局进行居民的住房

建设、管理、市区改造以及处理有关的问题。当然，建屋发展局有权接受政府的资

助。新成立的建屋发展局立即调查了住房的短缺情况。调查结果是，要根本解决住房

问题，新加坡在十年内需要 15 万个住房单位。建屋发展局的计划是在十年中建造 11

万个单位。（60-65，5 万，66－70，6 万）。到 1970 年，结果完成 11.7 万个单位。

在 1963 年，有 18％的人口租用建屋发展局的房子。

这一期间，主要建造低成本住房。以高层建筑式的一、二、三房式套房为主。

或者叫政府组屋。使用面积分别是 23，37，54 平方米。租金是由政府补贴的。申请

的条件是，五口之家，收入 800 新元以下。当时建房的另一个特点是住房就近工作地

点建造，以节省交通费用。

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2。推行居者有其屋计划（始于 1964 年）

1964 年起政府决定推行居者有其屋计划。两个主要的原因是：（1）政府希望

满足人民拥有财产自由的心理。(2)政府房屋出租需要庞大的管理工作。但是，最初出

售房子的效果并不令人满意。1964 年推出的 2068 套房只卖出 1600 套。到 1967

年，只卖出 6000 套。调查原因是购买力不足。于是，1968 年九月，政府通过了可以

使用中央公积金购买政府组屋的决定。在 65~70 中，申请购买政府组屋的人便有大幅

度增加。

同时，居民对住房的质量有了更高的要求。于是推出了四房式组屋。居住区的

综合设施也得到改善，如学校，商业，工业区等都得到合理的布置。由于当时的要求

是居民在购买政府组屋后，住满三年便可转售出去。公共住房变成了商品房。

3。公共住房的商品化（始于 1970 年）

由于政府组屋出售状况良好，同时也为了加快居者有其屋计划的实施，建屋局

在 1970 年代起扩大了政府组屋的建造计划。1971－1975，计划建造 10 万单位，

1976－1980，12.5 万单位。结果完成 25 万单位。

在加速居者有其屋计划和公共住房的商品化的过程中，建屋局采取了如下的措

施。(1)控制建筑材料的供给。建屋局自己建设了或征用了花冈石厂，砖厂，磁砖厂，

水泥厂，和钢材厂。(2)建屋局自己拥有设计和建设队伍。(3)改进组屋的设计。(4)改

进土地的使用和新镇的规划。(5)放宽申请政府组屋的资格。(6)增加中央公积金的比

率。

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4。公共住房作为社会工程和经济政策的机制（始于 1970 年代末期）

当大多数人口住在政府组屋时，政府就可以设计一些政策来影响社会的形态甚

至经济的状态。新加坡政府通过建屋局推行政府组屋政策所达致的社会工程主要有如

下三个方面。

(1)推行亚洲价值观，如大家庭的观念。调查显示，68－81 年间，大家庭减少

10％。78 年以来的新政策鼓励大家庭的存在。如子女和父母在一定距离内买房可获得

三万元的补助。81 年允许为靠近父母的居住地的原因换房。另外，在住房分配的过程

中，也有优先权。

(2)种族和谐计划。89 年开始推行种族居住比例计划。任何新的政府组屋区，种

族比例的要求是，华人 84％，马来人 22％，印族人 10％。任一种族不应超过以上比

例。

(3)新加坡主要的收入在分配手段，减少人民的贫富差距，保持社会稳定。

三、新加坡建屋发展局（HDB）

建屋发展局于 1960 年二月一日开始运作，取代改良信托局，是新政府因应二

次大战后人口迅速增长造成的房屋短缺而建立的。

建屋发展局的责任与权力

新加坡建屋发展局是属于国家发展部的法定机构。其主要职责是清理土地，改

造市区，建设和管理公共住房。

建屋发展局有权依法征用土地。

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至 2001 年，建屋局管理着 85 万套公共住房，其中，79.3 万套属于居民所有，

6 万套供出租。建屋发展局还拥有其他产业如，1.9 万项商业屋宇，1.3 项工业屋宇，

101 处市场和 17741 个摊位，1404 处停车场（47.8 万车位），4646 公顷土地。

建屋发展局的组织结构 建屋发展局目前有 8200 名左右雇员。（2001 年）

主席、董事会成员

直接向主席报告

总执行官

副总执行官 副总执行官 行政

建设发展署 产业和土地署 行政和财务署

建筑设计

民用工程

结构工程

电器与机械工程

合同管理处

土地测量与管理

商业产业处

产业管理

住屋管理

工业产业处

公司发展处

财务处

信息处

研究和计划处

法律

内部审计

四、新加坡公共住房的主要执行规则

高空、高密度、新镇模式

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建屋局在设计新镇或卫星城时依据的是英国公共住房的模式。由于缺乏土地的

原因，新加坡采用了高密度和向高空发展的模式。1977 年完成的大巴窑新镇获得联合

国的新镇设奖。为了使新镇设计工作进行的完美，建屋局成立了新镇工作委员会。

1991 年获得了联合国颁发的世界居住环境奖。

标准公寓设计与发展

建屋局对公共住房采取标准设计。随着人民收入的不断增加，建屋局不断推出

高标准的公共住房。目前，政府组屋的类型有一、二、三、四、五房式和执行共管公

寓。对于较高收入家庭，建屋局为他们提供两种公寓式住房。公寓式住房在面积和设

计都较一般组屋的标准要高，售价也相对较高，但比私人房产价格要低。其中一种是

中等入息公寓。现在已停建。目前推行的是政府执行共管公寓。在设施上，执行共管

公寓已接近私人公寓。如具备游泳池，花园，体育设施，门卫，自己的停车场等。

公共住房的主要金融政策

金融政策是公共住房商业化能够推行的一项基本措施。新加坡的公共住房金融

政策主要由三个部分组成。

(1)中央公积金可用于购买公共住房。1968 年 9 月开始实施。1981 年，公积金

也可以用于购买私人房产为居住用。例如，一个家庭月入＄2000，每月公积金存款是

＄800，其中，＄600 可以用来购买政府组屋。1989 年，公积金也可以用于投资私人

产业。目前，公积金可用于购买房屋保险。另外，建屋局也提供为期 10 年的装修贷

款。公积金提存率见表三。

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表三、中央公积金（CPF）提存率（公积金/月工资）1955－2001

年份 雇员 ％ 雇主％ 总比率％

1955 年 7 月 5.0 5.0 10.0

1968 年 9 月 6.5 6.5 13.0

1970 年 1 月 8.0 8.0 16.0

1971 年 1 月 10.0 10.0 20.0

1972 10.0 14.0 24.0

1973 11.0 15.0 26.0

1974 15.0 15.0 30.0

1977 15.5 15.5 31.0

1978 16.5 16.5 33.0

1979 16.5 20.5 37.0

1980 18.0 20.5 38.5

1981 22.0 20.5 42.5

1982 23.0 22.0 45.0

1983 23.0 23.0 46.0

1984 25.0 25.0 50.0

1986 年 4 月 25.0 10.0 35.0

1988 24.0 12.0 36.0

1989 23.0 15.0 38.0

1990 23.0 16.5 39.5

1991 22.5 17.5 40.0

1992 22.0 18.0 40.0

1993－97 20.0 20.0 40.0

1998 20.0 10.0 30.0

1999 20.0 10.0 30.0

2000 20.0 16.0 36.0

2001－02 20.0 16.0 36.0

2003 20.0 13.0 33.0

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(2)建屋局提供低息购房贷款。当购房者的现金和公积金不足支付购房款时，建

屋局为居民提供低息购房贷款。年息一般比商业银行低 3－4 个百分点。（见表四）。

表四第二列是公积金存款利率，第三列是商业银行平均利率，第四列是建屋局从政府

借款利率，第五列是居民从建屋局贷款利率。

表四、利率 1968-1994

年 公积金存款 利率

金融市场平均利率

建屋局从政府借款利率

居民向建屋局贷款利率

1968 5.5 8.00 6.00 6.25 1969 5.75 8.00 6.00 6.25 1970 5.75 8.00 6.00 6.25 1971 5.75 8.00 6.00 6.25 1972 5.75 7.50 6.00 6.25 1973 5.75 9.00 6.00 6.25 1974 6.5 10.25 6.00 6.25 1975 6.5 7.08 6.00 6.25 1976 6.5 6.78 6.00 6.25 1977 6.5 7.02 6.00 6.25 1978 6.5 7.65 6.00 6.25 1979 6.5 9.48 6.00 6.25 1980 6.5 13.60 6.00 6.25 1981 6.5 11.83 6.00 6.25 1982 6.5 9.33 6.00 6.25 1983 6.5 8.98 6.00 6.25 1984 6.5 9.40 6.00 6.25 1985 6.5 7.20 6.00 6.25 1986 5.38 6.10 5.38 5.48 1987 3.31 6.10 3.31 3.41 1988 2.16 6.13 2.16 2.26 1989 3.39 6.25 3.39 3.49 1990 3.77 7.73 3.77 3.87 1991 4.54 7.10 4.54 4.64 1992 4.59 5.55 4.59 4.69 1993 2.5 5.34 2.5 2.6 1994 2.5 6.49 2.5 2.6

注： 自 1986 年 3 月 1 日起, (1)公积金利率每半年根据市场调节一次。 (2)建屋局十年借款利率等于公积金存款利率。 (3)向建屋局贷款利率等于公积金利率加 0.1％。

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资料来源：各年新加坡统计年鉴，建屋局年度报告。

(3)政府资助。建屋局以低价出售公共住房。政府必须给予补助。表五是政府逐

年对建屋局的资助额。（新加坡元）。

表五、历年政府给建屋发展局的拨款 1960-1993/94

年 金额 1960 $2,000,000 1965 $4,000,000 1970 $3,000,000

1975/76 $45,000,000 1980/81 $40,000,000 1981/82 $6,000,000 1982/83 $92,000,000 1983/84 $121,000,000 1984/85 $32,000,000 1985/86 $46,000 1986/87 $1,173,000 1987/88 $1,032,000 1988/89 $950,000 1989/90 $860,000 1990/91 $18,000 1991/92 $162,000 1992/93 $279,000 1993/94 $134,000

资料来源：各年建屋局年度报告。

公共住房申请资格与分配系统

购买政府组屋的合格条件见附加材料。合格购买政府组屋的收入标准见表六。

一个核心家庭只能拥有一套政府组屋。购买第一套组屋五年后可以申请第二套政府组

屋。1996 年的房地产降温措施改为十年后才可以申请第二套组屋。原有的组屋必须在

购买第二套组屋半年内出售。

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表六、购买政府组屋的家庭收入的最高顶限，1964－2001

年 三房式 四房式 五房式 公寓式 中等入息公

寓

1964 $1,000 1970 $1,200 $1,200 1971 $1,200 $1,200 $1,500 1974 $4,000 1979 $1,500 $1,500 $2,000 $2,500 1980 $6,000 1981 $1,500 $3,500 $3,500 $3,500 1985 $4,000 $4,000 $4,000 $4,000 $6,000 1989 $5,000 $5,000 $5,000 $5,000 Noceiling

1991/92 $6,000 $6,000 $6,000 $6,000 1992/93 $7,000 $7,000 $7,000 $7,000

1994~2003 $8,000 $8,000 $8,000 $8,000

资料来源：各年建屋局年度报告。

居者有其屋计划

居者有其屋计划的细节见附加材料。一般说来，在发达国家中，住房的开支约

占居民收入的三分之一。目前，新加坡人在住房方面的开支在 25－28％。

表七政府组屋的居民付款计划(1999)

房型 面积

平方米

组屋平均售价(1999)

家庭平均月收入(1998)

月公积金额(30%x

月收入)

可用于购房公积金

每月分期付款(30 年期)

四房式 85-95 $137,000 $2,610 $783 $626 $556

五房式 110-115 $237,000 $3,800 $1,140 $912 $962

公共住房的政府售价

公共住房售价/收入比见表八。

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表八、政府组屋平均售价与家庭平均年收入的比率

平均家庭年收入

政府组屋平均售价 政府组屋平均售价与家庭平均年收入的比率

年 ＄ 三房式 四房式 五房式 三房式 四房式 五房式

1972 7529 9500 15500 27500 1.3 2.1 3.7 1973 8413 9500 15500 27500 1.1 1.8 3.3 1974 10090 13500 20500 34500 1.3 2.0 3.4 1975 11697 13500 20500 39500 1.2 1.8 3.4 1976 12465 13500 20500 39500 1.1 1.6 3.2 1977 13558 13500 20500 39500 1.0 1.5 2.9 1978 14571 13500 20500 39500 0.9 1.4 2.7 1979 16118 13500 20500 39500 0.8 1.3 2.5 1980 18430 20200 30500 45600 1.1 1.7 2.5 1981 21022 24300 36600 54800 1.2 1.7 2.6 1982 24242 33000 47800 70800 1.4 2.0 2.9 1983 26043 34600 52000 79800 1.3 2.0 3.1 1984 28461 37400 56000 83900 1.3 2.0 2.9 1985 31299 37400 56000 86000 1.2 1.8 2.7 1986 31799 37400 56000 86000 1.2 1.8 2.7 1987 32351 37400 56000 86000 1.2 1.7. 2.7 1988 34033 37400 56000 86000 1.1 1.6 2.5 1989 37538 37400 56000 86000 1.0 1.5 2.3 1995 121600 187533 1997 56592 133017 220583 2.4 3.9 1998 146000 246000 2001 132000 224000

公共住房的转售

1971 年以前，政府组屋不可以转售。但可以以原价卖回给建屋局。1971 年以

后，居民住满三年，可按市场价出售政府组屋，一年内不可以再申请政府组屋。1973

年，居住期改为五年，但在 30 个月内不可以申请政府组屋。1979 年又改为三年居住

期，但可以立即申请政府组屋，交 600 新元申请费。转售时交 5％转售税。85 年以

后，转售税取消。居住期又改为五年。政府组屋转售价见表九。

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表九、转售组屋平均售价

年 三房式 四房式 五房式

季度平均

1979/1 $14,340 $27,506 $49,000 1979/2 $15,036 $29,323 $49,181 1979/3 $15,551 $29,524 $47,318 1979/4 $16,036 $35,404 $54,734

1980/1 $16,537 $35,927 $61,289 1980/2 $16,921 $34,796 $63,356 1980/3 $18,969 $42,634 $67,112 1980/4 $20,461 $41,299 $72,916

1981/1 $20,169 $46,324 $81,167 1981/2 $24,014 $49,459 $96,093 1981/3 $30,234 $60,471 $106,715 1981/4 $35,120 $65,801 $123,984

1982/1 $36,469 $65,589 $121,867 1982/2 $39,606 $74,900 $123,116 1982/3 $39,608 $78,223 $121,459 1982/4 $37,526 $78,666 $120,146

1983/1 $41,888 $75,113 $121,117 1983/2 $42,459 $77,130 $122,553 1983/3 $41,956 $79,306 $126,902 1983/4 $43,372 $83,373 $122,360

1984/1 $43,572 $78,714 $121,619 1984/2 $41,119 $78,031 $120,152

年度平均

1987 $42,966 $75,915 $120,907 1990 $43,100 $88,600 $126,600

季度平均

1991/4 $42,050 $75,425 $138,675 1994/1 $90,000 $180,000 $270,000 月平均

1994/7 $95,000 $175,000 $280,000 1995/6 $112,000 $213,300 $317,200

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2002 年第三季度组屋转售平均估价

新镇 一房式 二房式 三房式 四房式 五房式 公寓式

宏茂桥 AngMongKio * $81,800 $142,400 $213,400 $347,300 $500,000

勿洛 Bedok * $82,800 $138,500 $203,500 $322,000 $431,400

碧山 Bishan * * $151,100 $283,500 $404,800 $496,000

武吉巴督 BukitBatok * * $120,800 $206,800 $320,800 $398,800

武吉知马 BukitMerah $36,100 $67,000 $135,300 $263,600 $398,900 * BukitPanjang * * $115,700 $184,300 $263,600 $360,500 BukitTimah * * $158,100 $273,800 $391,000 $483,200

中央区 Central * $91,900 $162,200 $263,400 $384,500 *

蔡厝港 ChoaChuKang * * $111,900 $205,000 $300,700 $388,300

金文泰 Clementi * * $144,400 $226,600 $354,100 $431,900 Geylang * $63,700 $115,100 $209,200 $331,100 $424,000

后港 Hougang * * $124,000 $215,600 $324,100 $413,800

裕廊东 JurongEast * * $126,800 $211,100 $300,900 $408,600

裕廊西 JurongWest * $57,000 $101,000 $181,700 $254,600 $350,000 Kallang/Whampoa * $76,800 $129,900 $255,900 $372,100 $445,400 MarineParade * * $172,000 $252,700 $434,600 * PasirRis * $129,000 $102,000 $235,700 $317,800 $423,400

女皇镇 Queenstown * $68,900 $126,400 $305,600 $457,800 $586,600

三巴望 Sembawang * * * $201,900 $281,300 $385,600

盛港 Sengkang * * * $210,300 $314,000 $418,700

实龙港 Serangoon * $77,000 $130,800 $216,700 $318,500 $418,700

淡宾尼 Tampines * * $161,700 $234,700 $324,300 $435,700

大巴窑 ToaPayoh * $90,500 $147,700 $271,600 $399,400 $474,800

兀兰 Woodlands * * $108,300 $186,900 $268,200 $383,500

义顺 Yishun * * $121,800 $171,900 $271,100 $357,500

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图四、组屋转售价格指数

公共住房的翻新

见附加材料。“ 居者有其屋计划” 2001，建屋发展局材料。