主題一 公共政策基本概念

公共政策 暗器2

主題一 公共政策基本概念 3

1根據 Theodore Lowi 及 Robert Salisbury 兩人的看法，公共

政策可分成以下四種類型：分配性政策、重分配性政策、

管制性政策、自我管制性政策。試分別闡述四種政策的內

涵，並各舉我國兩項政策說明之。 【96 高考】

試界定分配性政策與重分配性政策之意涵，並舉例說明之。

【96 原住民】

請以政策成本集中或分散於標的人口的程度，以及政策利

益集中或分散於標的人口的程度做為交叉分類的標準，分

別詮釋管制政策（regulatory policies）、分配政策（distributive

policies）以及重分配政策（redistributive policies）所呈現出

來的不同特質，並請分別舉例說明之。 【96 地特】

行政院院會通過自 2010 年起取消軍教的薪資所得免稅優

待。試問從公共政策類型來看，前者屬性為何？內涵為何？

並從可行性評估的角度加以分析。 【98 高考】

何謂「管制性政策」（Regulatory Policy）？其與「自我管

制性政策」（Self- regulatory Policy）之間有何不同？近代

政府管制革新（Regulatory Reform）的方向為何？

【99 身心特】

何謂保守派政策（conservative policies）？何謂自由派政策

（liberal policies）？試各舉三個實際政策案例說明之。

【99 高考】

公共政策 暗器4

近五年出題情形詳如上述。

主題單元公共政策類型（型態）。

考題偏好與趨勢高考命中率較高。

答題重點與技巧

破題說明政策型態的意義，並能舉出代表性學者之分類

型態。

申論重點在於以下幾點：政策類型定義、屬性（零和或

是非零和）以及執行時是否容易取得順服或會有抗拒、

實際的政策舉例。

結論時盡量能舉出其他任一不同學者之政策分類！

政策型態（policy types）指政策在特定界限中所表示的特

質，故亦有學者將之稱為「政策領域」（policy arenas）。根據羅

威（Theodore Lowi）在其所著〈分配、管制、再分配：政府的

功能〉一文中，其將政策類型區分為分配性政策、管制性政策

及再分配性政策；而沙力斯堡（Robert Salisbury）則在其〈公共

政策的分析〉一文中則將此三種型態擴大，增列「自我管制性

政策」，茲就此四類型政策分述如后。

主題一 公共政策基本概念 5

分配性政策（Distributive policy）：

指政府機關將服務、利益或成本、義務分配給不同的標的

人口享受或承擔的政策。此類型基本上屬「非零和」

（non-zero sum）的政策，即此類政策之執行並不構成「他

方之所得乃是建立在另一方之所失」的基礎上，故較易被

接受。如各項社會福利政策中之「老人津貼」、「失業救濟

金」等。

管制性政策（Regulatory policy）：

指政府設定一種特定的原則與規範以指導政府機關或標的

人口從事某些行動或處理各種不同利益的政策。此類型屬

於「零和」（zero-sum）的政策，因為政策的執行常使一方

獲利而另一方失去利益，因此易受抗拒，如財稅政策、外

匯管制政策、限制山坡地開發、住宅區不得蓋工廠等。

再（重）分配性政策（Redistributive policy）：

指政府機關將某一特定標的團體之利益或成本移轉給另一

標的團體來享用或負擔的政策。此類型屬「零和」的政策，

因此易受抗拒，如我國之綜合所得稅採累進稅率即是；或

是即將實施之「負所得稅政策」亦屬之。

自我管制政策（Self-regulatory policy）：

指政府機關對某特定團體之活動僅設定原則性之規範，而

任由該標的團體自行決定其活動方式。此類型屬「非零和」

的政策，執行上阻力較小，如教育政策中之「大學自治」

或「政府授權出口同業公會自行檢驗管制出口商品之品質」

等。

公共政策 暗器6

除開上述，學者瑞普利與法蘭克林（Ripley and Franklin）

根據政策利益－成本的分配、權力競爭的運作方式，將公共政

策區分為分配性政策、再分配性政策、保護性管制政策與競爭

性管制政策等四種政策類型。這四種類型在政治利益分配及權

力運作的方式上均有所差異，前三種類型與申論段落前三者意

涵相當，不再贅述，茲就其「競爭性管制政策」補述如下：

所謂競爭性管制政策（competitive regulatory policies）是指

政府為達社會整體資源的充分有效發揮，與某些管制性的目

的，從競爭團體中擇優賦予特定的運作權利與義務，並管制或

排除其他團體之運作。此類政策所管制之活動通常對社會的影

響力極為深遠。例如我國高鐵所採取的 BOT 政策（興建－

Build、營運－Operate、移轉－Transfer），即屬競爭性的管制政

策。例如甲公司得標並於興建完工的 30 年營運期間，政府管制

其他公司不得另建第二條高鐵，以保護甲公司的權益。

保守派政策（conservative policies）與自由派政策（liberal

policies）即指不同的政策型態之意；以下分述之：

基本意義：

自由派政策（liberal policies）涉及傾向保護消費者及弱勢

族群利益的政策。

主題一 公共政策基本概念 7

保守派政策（conservative policies）涉及傾向支持促進企業

經營者利益的政策。

實際政策案例說明：

自由派政策：

如消費者保護法、菸害防制法、各項社會福利政策皆屬之。

保守派政策：

如企業營業稅減免、獎勵投資條例、鼓勵大陸台商返鄉優

惠措施等皆為適例。

政策工具的類型、政策設計的類型（詳見本書主題四考題範

例 4）。

2「政策」與「決策」有何不同？又「政策」、「計畫」與「實

施方案」意含為何？其間之層級性為何，試舉例說明之。

請試按史達林（Grover Starling）的「公共政策連結性」概

念以及唐恩（William Dunn）之「政策結構層級性」觀念，

申論公共政策的基本特性─層級性。同時並舉國內的任一

簡例加以輔證說明。

公共政策 暗器8

近五年出題情形政大公行所考題。

主題單元公共政策層級性。

考題偏好與趨勢未來高考三級有機會出題。

答題重點與技巧

破題說明政策層級性之意義與重要性，並能舉出代表性

學者之分類看法。

申論重點在於詳細說明 Starling 與 Dunn 的政策層級看法

與內涵，並舉國內實際的政策案例佐證之。

結論時強調政策層級性之特性；並引伸關於政策層級的

不同觀點！

政策層級性意謂政策結構，即一項政策原則之下所統屬的

不同層級的計畫、方案、程序等以及層級間的關係，基本上是

上層指導下層，下層不僅不得違反上層，更應在妥善規劃以及

執行下達成上層所顯示的目標。以下就 Starling 與 Dunn 之概念

分別說明之。

Starling 的政策結構：

其將政策層級分為政策（policy）、計畫（plan）、實施方案

（program or project）及程序或步驟（procedure），其間關

係如下圖：

主題一 公共政策基本概念 9

可測量目標

G1

G3

G4

......... Gn

Goals

G2

政策(Policy)

政策目標

專案(Project)

A1

A3

A4

......... An

A2

Actions政策行動

計畫(Plan)

O1

O3

O4

......... On

O2

Objectives

「政策」、「計畫」與「實施方案」是有區別的：

政策是根據優先順序所排列的一組目標系列；它是屬於

以政策目標（Policy goals）為主體的原則性宣示。

計畫是為達成上述目標，一組可測量目的之組合；它是

以政策目的（Policy objectives）為主體的行動策略。

實施方案則是為完成政策目的，一組特定行動之組合；

也就是具體的行動措施。

例如：空氣污染防制政策的目標為「維護國民健康、生活

環境，以提高生活品質」；「藍天計畫」是為達成空氣品質

目標而推動之計畫，至於具體的實施方案則如對機動車輛

的檢查、污染性工廠的稽查等。

Dunn 的政策結構：

其將政策結構區分如下：

主要政策（major policies）：

代表政府的全面性目標，包括對長期目標及社會未來可

能發展的預測，並指導以下各級政策或計畫的規劃、協

公共政策 暗器10

調與執行。如我國大陸政策的「國家統一綱領」。

二級政策（secondary policies）：

依照主要政策的目標，所設定較具體或可行的政策、法

令，並界定出標的團體、利害關係人（stakeholders）。如

兩岸人民關係條例、國家安全法、港澳關係條例、海基

會監督條例等。

功能性政策（functional policies）：

指的是各機關所需預算、財政等總體資源分配的方案

（alternatives），如各機關的年度單位預算書、各種經費

支付標準。

次級政策（minor policies）：

代表達成政策目標所需的各種方案（projects），如大陸政

策中「就養榮民赴大陸地區長期居住就養給付發給辦

法」、「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定

居許可辦法」、「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦

法」、「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」

等。

標準作業程序或規則（standard operating procedures or

rules）：

指的是各運作單位的組織規程及運作準則，如人事法規。

由上述可知，政策層級性具以下重要特質：高層政策所

面對的問題複雜性以及政治性愈高：因此，上層目標愈顯模糊

而多樣，在各多樣的目標指引下，行政機關各下屬業務單位規

主題一 公共政策基本概念 11

劃並執行各級更為具體可行的計畫。愈高層政策愈缺乏可逆

性（irreversibility）：由於高層政策涉入成本投資大，政策一經

決定後短期內不易改變政策方向，以免造成巨大政潮及無所適

從性。若欲修正，則從下級政策或更低層計畫方案進行實質性

修正，獲致成果並累積後，再由上層政策予以公開確認。

此外，國內亦有學者將公共政策分為四個層次，可為參考：

政治政策（political policy）：

又稱為政黨政策，這是指政黨向社會民眾所提出的公共政

策，通常具有一般性、原則性或理想性的色彩；如民進黨

曾於民國 89 年總統大選時提出「清流共治，全民政府」的

政治政策。

政府政策（government policy）：

又稱為國家政策，政黨一旦取得執政權，入主政府部門，

就開始組閣，形成自己的政策主張，以落實政黨的政治政

策。因此，政府政策通常比政治政策更為具體，例如：連

戰當選副總統後提出「國家競爭力提昇」計畫。

首長政策（executive policy）：

又稱為執行政策，是指機關首長在政府政策的指示下，依

據計畫的優先順序與預算配置的狀況而擬定的政策，例如

在國家競爭力提昇計畫中，最重要的一項首長政策是行政

院經濟建設委員會所主辦的「亞太營運中心計畫」。

行政政策（administrative policy）：

這是指為了實踐政府政策與首長政策所擬訂的一系列行動

綱領，包括：成立相關單位、配置相關預算、研擬行動計

畫、建立監督機制等具體的細部計畫，如經濟部為了實現

公共政策 暗器12

亞太營運中心計畫，特別研擬以高雄港為中心的境外轉運

中心計畫，這些政策都牽涉預算與人力的配置問題，必須

要很具體，才能實現政府政策與首長的預定目標。

3政策主張（policy advocate）與政策分析（policy analysis）有

何不同？政策分析具有那些特性？ 【96 身心特】

近五年出題情形詳如上述。

主題單元政策分析之內涵。

考題偏好與趨勢特種考試較有機會出題。

答題重點與技巧

破題說明政策分析一詞之起源與其基本意義。

申論重點為政策分析與政策主張（倡導）之定義與特性。

結論引伸公共政策之主要活動內容。

「政策分析」一詞之產生，主要應歸功於學者林布隆

主題一 公共政策基本概念 13

（Charles E. Lindblom）於 1958 年的提出，其次公共行政學者卓

爾（Y. Dror）在 1967 年之〈公共行政評論〉發表一文，呼籲政

治學及公共行政學方面的專家學者應致力發展「政策分析」科

學，亦功不可沒。戴伊（Thomas Dye）指出：「政策分析就是描

述與解釋政府活動的原因與結果」，點出政策分析的基本特質，

以下依題意分述如后。

政策分析：又稱為實證的政策分析

政策分析主要在於描述、解釋各種政策的肇因及其後

果，研究政府的實際功能，政府為何制定此種政策？政

策內容為何？由此政策之執行會產生什麼後果等。

政策分析過程具相當的活動力，透過客觀而精確的處理

方法，以提高分析的解釋力。是以，政策分析主要在解

釋不同政策的原因和結果的活動，並透過科學的、系統

的調查與分析，以發現其關聯性和因果性。

由此可知，政策分析具有三個明顯的特徵：

政策分析者的主要旨趣在解釋（Explanation），而非規

範性（Prescription）的探討。

針對政策的前因及後果作一嚴謹的研究和科學的推

理。

對公共政策的前因與後果的問題，致力發展統一的命

題，並逐漸累積具有一般性，能夠普遍適用的、可靠

的研究成果。

公共政策 暗器14

政策主張（倡導）：又稱為規範的政策分析

指對一項公共政策的本質、目的、價值與理念，進行討

論、辯護、建議與批判等。其目的在規範政府去追求被

視為好的政策活動。

一 般 說來 ， 成 功 的 政策 倡 導需 要 靠雄 辯 的能 力

（Rhetoric）、說服的能力（Persuasion）、組織的能力

（Organization）及活躍的表現（Activism），才能達到倡

導政策的目的。因此，它是主動的、主觀的，且具有價

值判斷的。

由以上政策分析及政策倡導的說明，可知公共政策研究大

致包括了三類活動：

描述性活動：

主要包括對政策內容、過程或階段的敘述。

解釋性活動：

目的在於建構公共政策運作的普遍通則或因果關係，企圖

為公共政策的推廣或控制，找出一個有效而可靠的立論基

礎。

規範性活動：

討論公共政策所涉及的哲學理念、價值倫理與運作原則，

以期促使政府得因「正確」政策的實施（如對財務結構不

良蓄意淘空公司資產的股東，可否給予紓困）而邁向合理

的社會。

主題一 公共政策基本概念 15

政策制定過程與政策分析過程（詳見下題範例）。

4政策制定可劃分成那幾個階段？每個階段的政策分析方法有

何不同？各有何特性？試分別說明之。 【93 高考】

近五年出題情形詳如上述。

主題單元政策分析過程。

考題偏好與趨勢特種考試較有機會出題。

答題重點與技巧

破題說明政策分析一詞之起源與其重要性。

申論重點為詳述政策制訂有哪些階段以及有哪些分析方

法。

結論可引伸 Dunn 的政策分析架構作為呼應。

「政策分析」一詞之產生，主要應歸功於學者林布隆

公共政策 暗器16

（Charles E. Lindblom）於 1958 年的提出，其次公共行政學者卓

爾（Y. Dror）在 1967 年之〈公共行政評論〉發表一文，呼籲政

治學及公共行政學方面的專家學者應致力發展「政策分析」科

學，亦功不可沒；然而政策制定過程（Policy-making process）

與政策分析過程（Policy-analytical process）之區別，必須予以

澄清。茲依題旨分別說明如下。

政策制定過程之意義：

政策制定過程是指公共部門實際制定公共政策之過程，這

個過程充滿「政治性」，參與此一過程之政策行動者相當

多，幾乎所有政策利害關係人都包含在內；這個過程包含

下列步驟：需求認定；建議形成；政策採納；政

策執行；政策評鑑。由此看來，政策制定過程具有以下

四項特色：

它是一項公共政策之「實際」形成過程。

政策制定過程必然涉及許多政策參與者。

政策制定過程是充滿政治性的。

政策參與者多數以「自然語言」進行溝通；以「經驗知

識」作成判斷；以「應用邏輯」進行思考。

政策分析過程之意義：

政策分析過程是指政策分析家站在政策制定者或其他利害

關係人之背後，以政策科學之方法論，觀察政策制定過程

之邏輯過程。由此觀之，政策分析過程具有以下四項特色：

政策分析家本身之世界觀與分析技巧扮演重要角色，當

主題一 公共政策基本概念 17

他觀察政策制定過程之每一階段皆應適用不同之方法。

政策分析過程是傳統政策科學家所建構之後設過程

（Meta-process），不一定是實際之政策制定過程。

政策分析過程是理性的、非政治性的。

政策分析家以「建構語言」進行溝通；以「專業知識」

作判斷，以「重建邏輯」進行思考。

政策分析過程是指政策分析家觀察政策制定之過程，這個

過程基本上是理性的、非政治性的；政策分析之目的是希

望能找出政策制定過程何以出現問題？政策目標設定是否

正確？解決方案是否可行？政策結果是否發生正面影響

等。

政策制定過程是一種政策形成之實際程序，這個過程基本

上是藝術的、政治性的。同時，政策制定者為一實務者，

相當仰賴經驗知識，以應用邏輯進行政策規劃與管理；政

策分析家則是一位研究者，相當仰賴科學知識，以重建邏

輯或方法論進行政策之分析。

政策制定過程與政策分析過程之區別在於兩者所適用之工

具不同，前者所需要的是藝術、政治分析能力；後者則強

調技術、科學分析的技巧。無論如何，這兩個過程是密切

相關的，若不充分了解政策制定過程，則政策分析活動將

顯得貧瘠；而政策分析過程則可以協助吾人更了解政策制

定過程之實際情況。茲繪圖比較二者關係如下：

公共政策 暗器18

政策制定過程

需求認定 建議形成 政策採納 政策執行 政策評估

資料分析樣本調查政策模擬因果分析預測技術

方案設計風險分析決策分析科技評鑑

實驗方法時間序列資訊系統審 計快速評估

政治可行性政治聯盟政治行為預算技術

組織設計學習曲線時程模式誘因決策需求彈性

政策分析方法

除開上述，吾人認為最足以反映政策科學之政策規劃架構

者乃是 Dunn 之政策分析過程；Dunn 認為構成政策規劃架

構者有兩大要素，正足以說明題旨之核心概念：

政策相關資訊（policy-relevent information）：

指政策規劃時希望產生之知識與資訊，包括政策問題

（policy problem）、政策行動（policy action）、政策結果

（policy outcome）、政策績效（policy performance）與政策

未來（policy future）五部分。

政策分析方法（policy-analytical methods）：

指進行政策分析，期望產生政策相關資訊時所可能運用之

方 法 ， 包 括 問 題 建 構 （ problem structuring ）、 推 薦

（recommendation）、追蹤（monitoring）、評估（evaluation）

與預測（forecasting）。

主題一 公共政策基本概念 19

5學者 David L. Weimer 與 Aidan R. Vining 在論及政策分析家的

專業倫理時，曾由分析的整合性、主雇的責任、對社會觀念

的堅持等面向，對三類政策分析家的專業倫理認知進行分

析。試述其內涵為何？並舉例說明之。 【98 高考】

近五年出題情形詳如上述。

主題單元政策分析家類型。

考題偏好與趨勢高考有機會出題；並注意 Meltsner 的分

類問法。

答題重點與技巧

破題說明依據題意分類標準，將政策分析家區分為哪三

種類型。

申論重點在於詳述每一類型分析家之特質。

結論時可補充其他學者的分析家類型並做比較；其次可

引述一個分析家應該具備的條件特質為何亦屬佳作；或

者論述分析家的專業倫理精神為何亦能貼近題意。

威瑪與范寧兩位學者將政策分析專家依據分析的整合性、

公共政策 暗器20

主雇的責任、對社會觀念的堅持等面向，區分為「客觀的技術

家」（objective technician）、「顧客擁護者」（client’s advocate）

與「議題倡導者」（issue advocate）三種類型，茲分別說明如下。

「客觀的技術家」：

非常重視政策分析之完整性，幾乎將政策分析視為學術性

之社會科學研究，對理論架構之建立、資料的蒐集、分析

的技術等，皆極為重視。他們以嚴謹的方法與妥當之技術，

去分析政策方案，並向顧客提供客觀詳實之政策建議。他

們視「顧客」為「必要之惡」（necessary evils）：即依賴顧

客維生，而向顧客提供周延實用之政策建議，以為回報；

但認為應與顧客保持距離，絕不宜干預政治問題。

「顧客擁護者」：

非常強調他們對「顧客」之責任，不僅賴其以維生，顧客

也為他們提供參政的機會。他們對顧客忠貞不貳，一則扮

演醫生的角色，一則又扮演律師角色，必須保護顧客並促

進其利益。顧客擁護者固然不會刻意誤導其顧客，然而，

當他們一旦了解其顧客對某特定問題已經胸有成竹，並已

表明立場，則一定會以顧客之利益與立場為自己行動之依

歸，並且將自己對政策方案之偏好隱而不發。

「議題倡導者」：

其與「顧客擁護者」對所謂政策分析完整性看法是相當接

近的：他們認為沒必要將政策分析當作學術性之社會科學

研究來處理；甚至認為，政策分析報告帶有某種程序之模