151

ции, является Конституция Российской Федерации, принятая все-народным голосованием 12 декабря 1993 г.

Конституция — основной закон государства, определяющий его государственное устройство, форму правления, политический режим, порядок и принципы образования органов власти, избира-тельную систему, основные права и обязанности граждан.

Конституционный строй Российской Федерации основан на сле-дующих базовых принципах.

1. Россия — демократическое правовое государство с респуб-ликанской формой правления. Это положение, определяющее полити-ческий режим и форму правления, закреплено ст. 1 Конституции.

2. Признание народного суверенитета. В ст. 3 Конституции на-род Российской Федерации признается высшим сувереном на собст-венной территории. Здесь же закреплены механизмы реализации на-родного суверенитета: референдумы и выборы.

3. Гарантированность прав и свобод граждан. Этот принцип отражен в ст. 2 Конституции, где утверждается обязанность государства соблюдать права и свободы человека, которые объявляются высшей ценностью; в ст. 6, где обозначается равноправие граждан на всей тер-ритории РФ; в ч. 3–4 ст. 15, где провозглашается признание всех меж-дународных норм в отношении прав человека и невозможность приме-нять неопубликованные акты в этой области.

4. Целостность правового пространства. Она постулирована в ст. 4 Конституции, где обозначено верховенство Конституции РФ и центральных законов на всем пространстве РФ, верховенство сувере-нитета РФ и право РФ защищать целостность и неприкосновенность своей территории; в ч. 1–2 ст. 15, где Конституция РФ обозначается высшим документом, определяющим правовое пространство государст-ва; в ст. 16, где определяется верховенство гл. 1 Конституции («Основы конституционного строя») над всеми остальными положениями Конститу-ции. Статья 16 разъясняется в ст. 135, описывающей процедуру пересмот-ра положений гл. 1 Конституции и указывающей, что пересмотр основ кон-ституционного строя приравнен к принятию новой Конституции.

Выстраивается вполне определенная правовая система. Ее осно-ванием является гл. 1 Конституции, изменение которой приравнивается к принятию новой Конституции. Положения гл. 1 разворачиваются в остальных главах, особое положение среди которых занимают гл. 2 и 9: гл. 2 описывает права и свободы человека и гражданина, гл. 9 защища-ет Конституцию от сепаратного сговора ветвей власти по ее изменению в недемократичную сторону. Федеральные законы строятся на основа-нии Конституции и обладают приоритетом перед остальными законода-тельными актами центральных, региональных и местных органов вла-сти, обеспечивая единство правового пространства. Статья 6 Конститу-

152

ции, говорящая о равноправии граждан, также подкрепляет единство и целостность правового пространства государства.

5. Федеративное устройство и гарантии местного самоуправ-ления. Федерализм закреплен в ст. 1, 5 Конституции (частичная интерпре-тация их дана в ст. 11, где описывается основание разделения власти меж-ду центром и регионами), а автономия местного самоуправления — в ст. 12.

6. Принцип разделения властей. Существование законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти утверждено в ст. 10–11 Консти-туции.

7. Социальная защита населения. Это положение зафиксировано в ст. 7 Конституции. Для конституции демократического государства это яв-ный нонсенс, но он объясняется влиянием норм советской Конституции.

8. Равноправие всех форм собственности и свобода экономиче-ской деятельности. Эти принципы закреплены в ст. 8–9 Конституции.

9. Плюрализм и равноправие всех религий. Статьи 13–14 Кон-ституции дополнительно обеспечивают гарантии сохранения демокра-тии в государстве.

2.4.2. Основные характеристики конституционного строя Российской Федерации Одно из основополагающих понятий конституционного права — «го-

сударственный суверенитет», оно фактически является фундаментом для признания права государственных органов осуществлять управле-ние обществом.

Суверенитет — это полная независимость государства от других государств в его внешних и внутренних делах.

Государственный суверенитет является производным от народного суверенитета, признание которого зафиксировано в ст. 3 Конституции РФ. В ч. 3 ст. 3 прямо обозначено необходимое условие для признания государственного суверенитета и закреплены два механизма передачи народного суверенитета органам власти, на которых основывается представительная демократия: референдум и выборы.

Таким образом, государственный суверенитет вторичен по отноше-нию к народному суверенитету и не может ему противоречить (об этом говорит ч. 4 ст. 3 Конституции РФ). Вместе с тем народный суверенитет не может реализоваться иначе, чем через государственный суверени-тет, так как для осуществления народного суверенитета необходимы органы власти, его воплощающие. В этом отношении можно говорить о том, что народ сам выступает носителем государственности, через ко-торую он реализует собственный суверенитет63.

Есть также понятие «национальный суверенитет», противопостав-ляемое государственному суверенитету. Но в реальности национальный

63 Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. С. 109.

153

суверенитет имеет смысл только в государствах, где существует нацио-нальное угнетение, в рамках борьбы за равноправие. В демократических государствах, провозглашающих равенство людей независимо от расы, на-ции и религиозных предпочтений, говорить о национальном суверенитете будет ошибочным, а потому народный и государственный суверенитет представляют собой гармоническое единство, выражают волю всего много-национального народа, живущего в государстве.

Государственный суверенитет определяется следующими факторами. 1. Он всегда характеризует государство, определяя его независи-

мость, самостоятельность и верховенство. 2. Государственный суверенитет должен быть подкреплен выра-

женной волей народа. 3. В международных отношениях суверенитет является объектив-

ной данностью и не требует внешней регламентации64. Сказанное не противоречит праву государства жертвовать частью

своего суверенитета на добровольной основе в процессе создания ме-ждународных организаций, так как в данном случае это обусловлено суверенной волей самого государства.

Чтобы определить народ как носителя высшего суверенитета на данной территории, обусловливающего легитимность государственной власти через выборы и референдумы, вводится понятие «гражданст-во», характеризующее круг людей, которые входят в состав общности, обладающей народным суверенитетом. В этом смысле различают пра-ва человека и права гражданина: последние обеспечивают участие в изъявлении народного суверенитета; иными словами, негражданин не относится к народу государства.

Признание равноправия всех граждан, являющееся основанием гражданского общества,— условие существования единого народа в го-сударстве, а значит, и единства правового пространства, и единства са-мого государства. Однако построение реального гражданского общества реализуется только с формированием гражданской культуры.

Государство выступает формой организации граждан, которая оп-ределяет механизмы взаимосвязи и взаимодействия людей, объеди-ненных институтом гражданства, системой права и государственной власти65. Формы этой организации могут быть различными, а потому имеет смысл их классифицировать по важнейшим параметрам.

Существуют три характеристики, которые позволяют достаточно точно и однозначно поместить государство в ряд других государств с выделением основных объединяющих черт.

Первой и главной характеристикой организации власти является форма правления.

64 Атаманчук Г. Н. Теория государственного управления. С. 225. 65 Глазунова Н. И. Система государственного управления. С. 51.

154

Российская Федерация по форме правления — республика, что прямо обозначено в ст. 1 Конституции РФ. Косвенно этот факт признается в ч. 1 ст. 80, устанавливающей в качестве главы государства Президента, который в соответствии с ч. 1 ст. 81 избирается всем населением Россий-ской Федерации на основании всеобщего, равного и прямого голосования. Подобный способ избрания Президента, в котором равным образом участ-вуют все граждане по принципу «один человек — один голос», характеризу-ет Российскую Федерацию как народную республику.

Распределение полномочий между различными ветвями власти, которое закреплено в гл. 4–6 Конституции РФ, характеризует Российскую Федерацию как дуалистическую (смешанную) республику. Совершенно определенно проводится принцип совместного участия парламента и Президента в фор-мировании и отстранении Правительства, а сам Президент не является гла-вой Правительства, что обозначает самостоятельный статус премьер-ми-нистра, играющего собственную роль в проведении государственной полити-ки и зависимого в том числе от парламента. Однако согласно политической практике Россию вполне можно назвать президентской республикой.

Вторая существенная характеристика организации власти в госу-дарстве — политический режим.

В мире существуют демократические, диктаторские и абсолютист-ские властные режимы. Статья 1 Конституции РФ постулирует Российскую Федерацию как демократическое государство, но построение демократии не может быть реализовано одним только зако-нодательным ее закреплением. Конституционные гарантии выступают необходимым, но недостаточным условием реального функционирова-ния государства. Таким образом, политический режим — прежде всего характеристика практики государственного управления, а значит, это скорее управленческая, чем юридическая категория, которая в законо-дательстве может быть представлена не более чем декларативно.

Все же политический режим при несомненном преобладании в нем функциональной составляющей не является лишь элементом формы государства. Его содержательная составляющая демонстрирует уро-вень демократии в стране и характеризует политический климат госу-дарства. В частности, различие режимов управления может быть введено в рамках одного и того же базового политического режима, носящего назва-ние гражданского. Наряду с ним можно выделить режимы военного и чрез-вычайного положений, которые могут вводиться вполне конституционным путем и допускать временное ограничение прав и свобод граждан66.

Третьим важнейшим фактором, имеющим непосредственное отноше-ние к организации государственной власти, является легитимность.

Легитимная государственная власть — это власть, принятая большинством граждан данного государства и оцениваемая ими как справедливая и законная.

66 Чиркин В. Е. Государствоведение. С. 198–199.

155

В различных типах государств могут быть задействованы различ-ные варианты легитимности, которые определяют тип государственной власти. Типы власти и варианты легитимности взаимосвязаны. Соглас-но схеме М. Вебера, существуют три типа власти, каждому из которых соответствует собственное представление о легитимности, собственное основание, благодаря которому народ признает данную власть. Два наиболее распространенных типа власти основываются на двух основ-ных видах легитимности, один из которых апеллирует к сакральной воле сверхъестественных сил, а второй — к народу как основному источнику власти. В настоящее время доминирующим является второй тип леги-тимности, соответствующий демократическому режиму.

В Конституции Российской Федерации вид легитимности закреплен в ст. 3, где народ определяется носителем суверенитета и единст-венным источником власти. Там же описаны и основные формы демо-кратии, подразумевающие различные способы осуществления народом сво-ей власти.

Современная политическая наука различает две базовые концеп-ции и формы демократии: прямая (непосредственная, идентитарная) и представительная (репрезентативная).

Формы прямой демократии обеспечивают возможность для наро-да непосредственно, без представителей, выразить свою волю. К таким формам относятся различного уровня референдумы, выборы, досрочные отзывы представителей, обсуждения, общие собрания в пределах не-больших самоуправляющихся единиц, конференции и съезды, а также обращения в органы власти и самоуправления по вопросам государст-венной жизни. Прямая демократия может быть консультативной или решающей. К формам решающей демократии относятся выборы и рефе-рендумы, а также досрочные отзывы представителей. Первые две закре-плены в ст. 3 Конституции РФ.

Представительные формы демократии заключаются в выра-жении воли граждан через посредство свободно избираемых ими лиц. Представительная демократия всегда носит политический характер, так как дает обществу возможность консолидированно овладеть законода-тельной властью и использовать ее в определенных целях.

Основными принципами создания представительных органов вла-сти являются следующие.

1. Представительные органы власти должны выражать совпадаю-щие интересы всего народа и интересы различных групп населения.

2. Они должны играть главную роль в системе органов государст-венной власти.

3. Обсуждение и принятие решений должно основываться на ра-венстве и равноправии всех членов этих органов.

4. Члены этих органов, обладая необходимыми прерогативами и при-вилегиями относительно осуществления своей представительской дея-

156

тельности, не должны занимать привилегированного положения в общест-ве, отгораживающего их от народа.

Промежуточное положение между прямой и представительной формами реализации демократии занимает народная законодатель-ная инициатива67. Она находит выражение в том, что определенное число граждан-избирателей вправе предложить проект общегосударст-венного закона или решения на местном уровне. Соответствующий представительный орган обязан этот проект рассмотреть, и право при-нять решение остается за ним.

2.4.3. Гражданское общество и правовое государство в конституционном пространстве Российской Федерации Российское общество пытается эволюционировать в сторону демо-

кратии, преодолеть наследие коммунистического авторитаризма. Одной из главных проблем на этом пути является необходимость изжить гос-подство бюрократии во всех сферах общественной жизни.

Существует несколько описаний сущности бюрократии. В основном бюрократизм характеризуется следующими чертами: формирование особого корпоративного сознания представителей аппарата управле-ния, господство канцелярии и формалистики, превалирование буквы документа над его духом.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) — фор-ма осуществления политико-социального управления, при которой центры исполнительной власти посредством разветвленной сети чиновников и административного аппарата оказываются созна-тельно оторванными от членов общества.

Фактическая узурпация бюрократией власти происходит по ряду при-чин: из-за нерационального устройства государственного аппарата, слабого правового регулирования власти, низкого уровня контроля за соблюдением процедур, недостаточной профессиональной компетентности чиновников. В сущности же бюрократизм возникает из-за того, что деятельность по госу-дарственному управлению всегда является благоприятной возможностью для обеспечения собственного общественного положения, в том числе в ущерб самому управлению. Если у государства нет возможности контроли-ровать чиновников, а существующая система управления подразумевает сосредоточение в их руках большого набора функций, то бюрократизм ста-новится неизбежен. В этом отношении бюрократизм не является принад-лежностью какого-то определенного политического режима: он возникает при любом режиме. При демократии же существуют возможности для об-щественного контроля за деятельностью чиновничества, что позволяет частично снизить негативные проявления этого феномена.

67 Чиркин В. Е. Государствоведение. С. 204.

157

Один из возможных положительных аспектов существования бюро-кратии и бюрократизма усматривается в том, что именно бюрократия создала условия для формирования таких сущностных характеристик современного государства, как безличность, абстрактность, независи-мость от отдельных личностей, партий и групп влияния.

Кроме того, бюрократия выступает не только как косная реакционная сила, препятствующая всяким новаторским проектам, но и как сдерживаю-щий фактор, ограничивающий различные проявления политического и об-щественного авантюризма, способные принести большой вред обществу.

Развитие демократического сознания и основанного на нем созна-ния правового способно стать ограничителем власти бюрократии и обеспечить общественный контроль над ее деятельностью, что в опре-деленной степени будет способствовать установлению общественного контроля и над деятельностью государства.

Правовое государство — это государство с конституцион-ным режимом правления, реальным разделением властей, обла-дающее развитой и эффективной правовой системой и действен-ными механизмами социального контроля.

В целом правовому государству свойственны следующие сущност-ные характеристики:

1) главенство закона и права во всех областях жизни общества и государства;

2) взаимная ответственность государства и личности, что вылива-ется в защиту прав человека государством и добровольное подчинение человека законам;

3) жесткое разделение властей, каждая из которых выполняет соб-ственные функции68.

В правовом государстве жизнедеятельность людей основывается на идеях и нормах права. Западно-европейский опыт государственного строи-тельства позволяет выделить здесь следующие важнейшие основы:

1) рациональное отношение к государственному управлению, отказ от сверхъестественного понимания природы власти, принятие совре-менной теории легитимности, считающей единственным носителем власти народ;

2) признание естественных (неотъемлемых) прав человека и их до-минирование над законами государства, созданными людьми в соответ-ствии с этими естественными правами;

3) верховенство закона, который является основанием власти и пе-ред которым равны все граждане;

4) законодательное ограничение как власти правительства, так и власти большинства, способного к непродуманным действиям под влия-нием неожиданного порыва;

68 Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. С. 126–127.

158

5) представление о предназначенности власти для служения об-ществу, что подразумевает законодательное закрепление ответствен-ности должностных лиц перед народом.

Для построения правового государства недостаточно правовой ба-зы, оно возможно только при последовательном изменении обществен-ного сознания. Необходимо формирование общественного климата, способствующего тому, чтобы личность активно участвовала в происхо-дящих в обществе процессах, признавала права других личностей и за-коны, а также активно защищала собственные права при их нарушении. Создание такого общества невозможно без формирования личности, характеризующейся определенными чертами.

Таким образом, построение правового государства подразумевает одновременное становление государства, общества и личности, харак-теризуемое следующими сущностными чертами:

1) воспитание личности в духе уважения к праву; 2) обеспечение правовых методов достижения правовых целей, что

подразумевает как разработку таких методов, так и принципиальный отказ общества от неправовых методов;

3) единство правового пространства и независимость права от местно-сти, в которой оно применяется, и личности того, к кому оно применяется;

4) разделение властей; 5) развитие местного самоуправления, способного обеспечить удов-

летворение непосредственных потребностей человека, живущего на той или иной территории;

6) признание международного права и взаимодействие с остальными государствами на его основе;

7) реальная демократизация отношений человека с органами госу-дарственной власти;

8) существование гражданского общества69. Гражданское общество, правовое государство и демократия явля-

ются взаимосвязанными феноменами, чье существование невозможно друг без друга.

Контрольные вопросы 1. Что такое конституционный строй? 2. Каковы базовые принципы конституционного строя Российской

Федерации? 3. Что такое государственный суверенитет? 4. Каковы форма правления и политический режим в Российской

Федерации? 5. Что представляет собой феномен бюрократии? 6. Каковы основные признаки правового государства?

69 Глазунова Н. И. Система государственного управления. С. 80–81.

159

Задания для углубленного изучения 1. Проанализируйте перспективы построения гражданского об-

щества и правового государства в Российской Федерации. 2. Определите, в чем проявляется асимметричность государст-

венно-правовых статусов субъектов федерации. 3. Сформулируйте современные проблемы взаимоотношений субъ-

ектов федерации и пути их решения. 4. Определите современные проблемы государственного управ-

ления, связанные с необходимостью разграничения предметов веде-ния между федеральными и региональными уровнями власти.

5. Определите специфику внутреннего государственно-полити-ческого устройства субъектов федерации.

6. Охарактеризуйте систему органов государственной власти субъектов РФ, ее основные принципы.

7. Сформулируйте основные положения, касающиеся института высшего должностного лица субъекта федерации (статус, правовое положение).

8. Определите проблемы проявления регионального автаркизма, экономического сепаратизма, регионального монополизма и пути их решения.

160

Глава 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1. Формы организации исполнительной власти 3.1.1. Природа исполнительной власти и ее формы Исполнительная власть государства ведает исполнением законов,

принятых законодательной властью. Смысл выделения этой ветви вла-сти в том, что она должна действовать в интересах государства, а не тех людей, которые ее представляют. Ограничить возможный произвол исполнительной власти по отношению к обществу можно только при вы-ведении из-под ее юрисдикции процессов принятия, изменения и трак-товки законов.

Исполнительная власть всегда строится иерархически и обладает солидарной ответственностью. Фактический глава исполнительной вла-сти (глава государства или глава правительства — в зависимости от формы организации исполнительной власти) несет всю полноту персо-нальной ответственности за осуществляемую в стране политику.

В законодательных органах власти всю полноту ответственности несет каждый конкретный избираемый или назначаемый представитель (депутат), который отчитывается перед своими избирателями или на-значающей инстанцией за результаты своей деятельности. В исполни-тельной же власти отдельный министр ответствен только перед ее гла-вой, который отвечает за действия правительства перед обществом, в том числе за действия конкретного министра.

Подобное положение дел позволяет обеспечить вертикаль исполни-тельной власти и реальную управляемость обществом, которая была бы невозможна при ином распределении ответственности. Глава исполни-тельной власти представляет собой всю исполнительную власть в целом.

Исполнительная власть осуществляет деятельность по управлению страной на различных уровнях ее включенности в хозяйственный меха-низм общества, поэтому уровней исполнительной власти может быть много. Мы можем четко выделить две ее важнейшие части.

Часть исполнительной власти определяет текущую политику госу-дарства, решает тактические вопросы и ставит цели, в рамках реализа-ции которых и будет осуществляться управление государством. Это по-литические органы исполнительной власти. Вторую часть составляют неполитические органы государственной власти — оплачиваемая государственная служба, в состав которой входят институты и должно-

161

сти, предназначенные для исполнения воли политических органов ис-полнительной власти. Чиновники на государственной службе являются несменяемыми и, как правило, не утрачивают своих постов в случае смены власти в стране после очередных выборов, в отличие от чинов-ников политических органов власти.

Функционирование исполнительной власти весьма значительно зави-сит от ее формы. Можно выделить семь форм исполнительной власти:

1) парламентская; 2) ограниченная президентская; 3) дуалистическая; 4) коммунистическая; 5) неограниченная президентская; 6) милитаристская; 7) абсолютистская. Первые три формы исполнительной власти характерны для демо-

кратических государств, остальные — для недемократических. В неде-мократических государствах название главы исполнительной власти может быть различным: «революционный лидер» (в Ливии), «религиоз-ный лидер» (в Иране), «председатель национального совета примире-ния» (в Нигере) и т. д. Однозначно судить о форме исполнительной власти на основании названия ее главы нельзя.

Первой важной характеристикой современного разделения властей является организация тесного взаимодействия между исполнительной и законодательной властью. Французский государствовед Ж.-Л. Шабо раз-личает государства, где деятельность представительной и исполнительной власти основана на их разделении (США), и государства, в основе кото-рых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобритания) или «смешение» властей (авторитарные режимы) как противоположность разделения. Таким образом, само понятие «разделение властей» отно-сительно и сводится к особенностям некоторых национальных систем го-сударственного управления.

Обязательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является закрепление в ней возможности рос-пуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства. И то и другое способствует эффективности управления, в частности при разрешении серьезных кризисов, но имеет мало общего с классически-ми представлениями о взаимонезависимости властей.

Важной чертой функционирования современной системы управле-ния государством является усиление исполнительной власти. Со-гласно концепции разделения властей законодательная власть разра-батывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализа-цией, судебная осуществляет контроль и наказание за их нарушение. Органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80–90 % законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной

162

компетентностью для проработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и при-нимать непротиворечивые документы, превосходящие по сложности простые дилеммы типа «да — нет». Кроме того, постоянно увеличива-ется значение актов исполнительной власти: в большинстве современ-ных государств существует сфера исключительной компетенции прави-тельства или исполнительной власти в целом, куда парламент не впра-ве вмешиваться либо не вмешивается по традиции. Классический при-мер — сфера регламентарной власти правительства во Франции. Дру-гое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции — многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем пред-шествующие им законы. В России такую роль играют указы Президента и постановления Правительства, а также многочисленные ведомствен-ные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция раз-работки законов, и значительная часть собственно нормотворческих функций. Если исполнительная власть и политически доминирует над законодательной (мажоритарные парламентские режимы с партийной дисциплиной, суперпрезидентские республики и т. д.), можно говорить даже о законотворческой функции исполнительной власти, когда прохо-ждение законов через парламент — формальная процедура. В совре-менной России ситуация противоположна: отношения Государственной Думы и исполнительной власти иногда характеризуются противостояни-ем — каждый участник стремится к максимальной самостоятельности. В результате деятельность высших органов государственной власти отли-чается сравнительно низкой эффективностью. Естественный выход — усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотвор-чества.

Усиление исполнительной власти проявляется также в росте числен-ности и сложности используемого аппарата. В России в 1995 г. работники органов исполнительной власти (и государственные служащие, и работни-ки, не имеющие этого статуса) составляли около 91 % общей численности людей, работающих в органах государственной власти и управления. Наря-ду с повышающейся ролью административных актов это дает некоторым исследователям основание для того, чтобы говорить об администрации как о «четвертой власти», противопоставляемой не только законодательным органам, но и собственной политической верхушке — правительству.

3.1.2. Исполнительная власть в демократических государствах Парламентская форма организации исполнительной власти

принята в 56 государствах, из которых 31 — конституционные монархии, а 25 — республики. Парламентскую форму называют еще вестмин-

163

стерской моделью, ибо она была впервые создана в Великобритании. Учитывая, что 29 государств из тех, в которых принята эта форма, неко-гда входили в состав Британской империи, можно предположить, что принятие ими данной модели было обусловлено исторически.

Парламентская форма существует в либерально-демократических государствах и молодых демократиях. Это позволяет утверждать, что она способствует наиболее быстрому переходу общества к демократии, так как в ее рамках практически невозможно осуществлять диктаторское правление. Молодые демократии с парламентской формой правления наиболее стабильно движутся по пути демократизации.

Данная форма правления преобладает в небольших государствах. Ис-ключение составляет Индия, но ее история после обретения независимости показывает, что в этой стране парламентская модель действует неэффектив-но, провоцируя частые политические кризисы. Парламентская форма пред-почтительнее именно для маленьких государств, в больших она создает не-устойчивую систему власти, которую некому стабилизировать в отсутствии независимого от парламента главы исполнительной власти.

Парламентскую форму правления характеризуют следующие ос-новные черты.

1. Полномочия главы государства четко отделены от полномочий главы правительства и от политических процессов в парламенте и стране. Глава государства исполняет преимущественно церемониаль-ные и представительные функции, его роль в функционировании испол-нительной власти невелика. Он возглавляет не исполнительную власть, а государство в целом, но имеет для этого государства символическое значение. Глава государства — король или избираемый парламентом президент. В странах Британского Содружества с такой формой прав-ления главой государства является британский монарх, представляе-мый генерал-губернатором.

2. Правительство формируется законодательным органом. Срок правления не ограничен, он определен расстановкой сил в парламенте.

3. Лидер партии или коалиции назначается на должность премьер-министра главой государства с согласия большинства, после чего он по соглашению с партиями, вошедшими во властную коалицию, определя-ет кандидатуры членов будущего кабинета.

Существуют парламентские модели с двухпартийной системой; они наиболее стабильны, и премьер-министры в них обладают значитель-ными полномочиями. Многопартийные парламентские государства, нао-борот, порождают слабые правительства и слабых премьер-министров, которые меняются чаще, чем происходят парламентские выборы. Су-ществуют и однопартийные парламентские модели. Представляющие их страны в основном расположены в Азии. В последнее время намети-лось их движение в сторону многопартийной системы (Япония и Индия, в частности, уже сделали это).

164

Можно утверждать, что при небольших размерах государства вест-минстерская модель идеально подходит для организации власти.

Ограниченная президентская форма организации исполни-тельной власти преобладает в мире. Она существует в 72 государст-вах. Характеризуют ее следующие ключевые особенности.

1. Президент исполняет свои полномочия в течение вполне опреде-ленного срока и совмещает функции главы государства и главы прави-тельства. В первой роли он символизирует государственность и госу-дарственную власть в целом, во второй — руководит исполнительной властью, выступая в качестве главнокомандующего армией, определяя внешнюю политику и обладая правом законодательной инициативы.

2. Президент может быть лишен своего статуса только посредством процедуры импичмента при нарушении им конституции страны.

3. Президент осуществляет руководство исполнительной властью при помощи подотчетного ему кабинета.

4. Некоторые полномочия президента ограничены законодательной властью. Так, в РФ существует исключительное право Федерального Собрания, которое может преодолеть вето Президента квалифициро-ванным большинством голосов (2/3). Назначение некоторых должност-ных лиц Президентом РФ нуждается в одобрении парламентом, между-народные договоры тоже вступают в силу после ратификации их квали-фицированным большинством и т. д.

Система ограниченной президентской власти характерна в большей степени для стран молодой демократии (46) и в меньшей — для стран с либерально-демократическим режимом (26). При этом в промежутке с 1988 по 1999 г. количество государств с парламентской формой правле-ния увеличилось почти на четверть (с 43 до 56), в то время как число де-мократических президентских республик возросло почти вдвое (с 35 до 72) за счет стран, освободившихся от авторитаризма в различных его проявлениях. Ограниченная президентская власть из-за сосредоточе-ния в руках главы государства столь большого числа полномочий спо-собна легко преобразоваться в один из типов авторитарных режимов.

В то же время для больших государств с огромной территорией и высокой численностью населения ограниченная президентская форма организации власти предпочтительнее, чем парламентская, так как обеспечивает более гибкое и устойчивое управление громоздким поли-тическим и административным аппаратом страны и бóльшую управлен-ческую стабильность.

Впрочем, распространенность ограниченной президентской модели связана с тем, что многие переходящие к демократии и вновь образуе-мые государства, не связанные генетически с Британским Содружест-вом, перенимают американскую модель государственного управления.

В конституциях большинства ограниченных президентских респуб-лик время пребывания президентов у власти ограничено одним сроком (7), двумя сроками (25), тремя сроками подряд (4). Существует высокий

165

нижний возрастной предел для вступления в эту должность: в США, Бразилии и Польше — 35 лет, на Филиппинах — 40 лет, в Монголии — 45 лет. Оба эти ограничения направлены на то, чтобы обеспечить по-стоянную ротацию кадров на эту должность, но кадров опытных, что дополнительно обеспечивает государственную стабильность.

Дуалистическая форма организации исполнительной власти существует в 17 государствах. Для нее характерно совмещение традицион-но сильного президента (или монарха) с сильным премьер-министром, ко-торый обладает достаточной долей политической самостоятельности.

Обычно данная форма организации власти возникала при преобразо-вании других форм. Во Франции, например, устойчивое равновесие между президентом и премьер-министром сложилось в результате конституцион-ной реформы при возникновении Пятой республики, когда оказавшийся несостоятельным в управлении страной парламентский режим Четвертой республики был трансформирован в сторону усиления президентской вла-сти. В Шри-Ланке, наоборот, произошел переход от ограниченной прези-дентской республики к парламентской, в ходе которого полномочия были значительно перераспределены в пользу премьер-министра.

При дуалистической форме организации исполнительной власти су- ществуют различные способы обеспечения равновесия. Глава государст- ва избирается всенародно (в республике) или получает власть по наслед- ству (в монархии), что дает ему самостоятельный источник легитимности помимо парламента (как в ограниченной президентской республике), а вот процедура назначения премьер-министра строится по парламентской модели: он назначается президентом (монархом), но должен пройти про- цедуру утверждения в парламенте.

При этом полномочия обоих руководителей четко разделены. Как правило, в ведении президента (монарха) сосредоточены стратегичес-кие вопросы управления, а в распоряжении премьер-министра остаются вопросы тактические. Это позволяет второму проводить собственную поли-тику в интересах парламентского большинства, а первому — вводить стра-тегические ограничения на эту деятельность. Если же парламентское большинство и президент (король) придерживаются различных полити-ческих взглядов, то возникает возможность и необходимость поиска гибкого компромисса внутри самой исполнительной власти.

В данной схеме существуют и исключения. Так, в Ливане и Камбодже дуалистическая модель явилась инструментом обеспечения политической стабильности в обществе, расколотом на крайне разнородные группы.

В Камбодже в качестве таких групп выступали представители поли-тических режимов, последовательно свергавших друг друга на протяже-нии полувековой истории независимости этой страны. Благодаря дуали-стической модели здесь удалось остановить войну и сохранить во вла-сти то же соотношение сил между сторонами, которое сложилось в мо-мент переговоров.

166

В Ливане премьер-министр и президент принадлежат к двум различ-ным религиозным группам из трех, примерно равных по численности. Пре-зидент должен быть христианином-маронитом, премьер-министр — мусульманином-суннитом. Спикер парламента — мусульманин-шиит, что завершает систему распределения власти между основными рели-гиозными группами населения.

Дуалистическая модель организации исполнительной власти эф-фективно функционирует только в государствах с богатой демократиче-ской историей, в странах же молодой демократии наблюдается посто-янная тенденция нарушения стабильности системы. Так, Чад, Шри-Ланка, Финляндия, Португалия и другие государства постепенно переходят к пар-ламентской модели.

3.1.3. Исполнительная власть в недемократических государствах Коммунистическая форма организации исполнительной власти

впервые была создана в нашей стране и длительное время господствовала в ней. В настоящее время она существует в пяти государствах.

Уже на заре становления коммунистического государства в СССР сложилась двойственная система органов управления: государственная и партийная. Это было связано с необходимостью для захвативших власть коммунистов первоначально маскировать свое стремление к монополь-ному обладанию ею и создавать видимость демократичности государства, так как стремление к народовластию и демократии было доминирующим в российском обществе в период революции 1917 г. и последовавшей за этим Гражданской войны. Именно обещание подлинного народовластия, равно-правия наций, отсутствия всякого угнетения и гарантировало большевикам окончательную победу в политическом противостоянии.

Органы государственного управления, сложившиеся после Граж-данской войны и образования в 1922 г. Советского Союза, имели многие формальные признаки парламентской демократии, а в государственном устройстве постулировался федерализм. Должность главы государства формально закреплялась за председателем ЦИК СССР, а правительст-во было подотчетно председателю Совнаркома.

Параллельно складывалась система партийного управления, в ос-нову которой был положен принцип «демократического централизма», лишивший эту организацию подлинной демократичности и позволивший сконцентрировать высшую власть в государстве на вершине политиче-ской пирамиды. В свою очередь в партии формальная власть принад-лежала высшим политическим органам (политбюро, оргбюро, секрета-риат), но ввиду расплывчатости принципа демократического централиз-ма формальное подчинение этих органов съездам партии сделало воз-можным создание системы единовластия в лице человека, способного сконцентрировать в своих руках подбор и расстановку кадров. Так как партия доминировала над государством, заложенные в государственное

167

управление демократические механизмы в действительности не функ-ционировали, жесткий централизм партийной власти обеспечивал то-тальный контроль партии над всеми вопросами управления в СССР.

Юридически исполнительная власть в коммунистических государст-вах полностью подчинена законодательной, так как законодательные органы могут принимать к рассмотрению и решать любые вопросы госу-дарственного управления. Но поскольку сама законодательная власть фактически полностью зависит от партийного руководства, отсутствие независимости исполнительной власти на деле оборачивается еще большим отсутствием независимости власти законодательной. И если ранее должности в системах государственного и партийного управления совмещались редко, то в настоящее время, как правило, фактические лидеры коммунистических партий занимают и высшие государственные посты, причем в системе исполнительной власти, что означает полное подавление исполнительной властью власти законодательной.

Так, председатель КНР Ху Цзин Тао полностью подчинен в своей деятельности Всекитайскому собранию народных представителей (ме-стному высшему законодательному органу власти). Но деятельность ВСНП направляется Коммунистической партией Китая, которой руково-дит генеральный секретарь — тот же Ху Цзин Тао, благодаря чему его формальное подчинение на самом деле означает скрытое управление, а за ширмой демократической парламентской власти скрывается всевластие КПК в лице ее лидеров. В настоящее время руководство исполнительной властью в коммунистических государствах (за исключением Кубы), скорее, коллегиально и роль руководителя партии ниже, чем была еще недавно.

Условно может быть обозначена как неограниченная президентская форма организации исполнительной власти в ряде государств с национал-социалистическим, авторитарно-националистическим и исламско-национа-листическим режимами.

В отличие от коммунистических государств, где господствует госу-дарственная идеология, в странах с неограниченной президентской формой организации исполнительной власти определяющую роль иг-рают национальные интересы, проводником которых и выступает на-циональный лидер, чье господство во многом обусловлено его способ-ностью представлять эти интересы.

Подавляющее большинство неограниченных президентских республик были образованы относительно недавно, и в них продолжает сохраняться стремление к утверждению национальной самоидентичности (Эритрея, Экваториальная Гвинея, Азербайджан и т. д.). В некоторых государствах приход к власти харизматического лидера произошел вследствие граждан-ской войны, которую удалось остановить только путем отказа от демократии (Таджикистан, Руанда, Сирия и т. д.), оказавшейся нежизнеспособной из-за сильных общественных противоречий, в основном межэтнических.

Неограниченные президентские республики дают нам достаточно ши-рокий спектр конкретных политических ситуаций. Например, в некоторых

168

государствах действующие лидеры достигли своего положения в ходе кро-вавых военных переворотов, а сами государства очень неустойчивы (Азер-байджан, Конго, Ливия, Сирия). Другие были истощены гражданскими вой-нами и пограничными мятежами (Афганистан, Эритрея, Руанда, Таджики-стан). Третьи политически стабильны (Казахстан, Мальдивы, Сенегал).

Главной характерной чертой неограниченной президентской формы организации исполнительной власти является полное отсутствие ре-ального политического выбора, альтернативы господствующему поли-тическому курсу, причем курс этот не связан с господством определен-ной идеологии или традиции, а основан на доминировании в политиче-ской жизни страны одной личности, приспособившей под свою власть представления о национальном интересе, сложившиеся в стране. Авто-ритарные лидеры подобного типа сочетают различные средства управ-ления государством — от грубой военной силы до массового внушения через средства массовой информации, контролируемые властью.

Подобные формы организации власти не подразумевают распреде-ления ответственности между соратниками по правящей верхушке. По-литические лидеры этих государств склонны избегать назначения на ключевые государственные посты сильных и харизматических лидеров, а потому реальное управление зачастую сталкивается с высоким уров-нем некомпетентности управляющих высшего звена. Кроме того, отсутствие у подобного лидера мощной устойчивой базы в обществе (вроде армии или партии, представляющей самостоятельную силу) делает такие общества нестабильными и чрезвычайно зависимыми от политической конъюнктуры. О неустойчивости харизматической власти писал еще М. Вебер.

Военная форма организации исполнительной власти сущест-вует в восьми государствах: Бурунди, Гвинея-Бисау, Демократическая Республика Конго, Коморские Острова, Мьянма, Нигер, Сомали, Судан. Она сходна с коммунистической тем, что в государственном управлении фактически складываются две параллельные структуры, которые это управление и осуществляют. Одна из них — формальная государствен-ная система властных органов, она зачастую практически в неприкосно-венном виде остается от предшествующего режима, на смену которому и приходят военные в ходе переворота. Поэтому во многих госу-дарствах, находящихся под правлением военных, сохраняются фор-мальные демократические институты.

Существует дополнительная система организации властного управ-ления в стране, костяком которой выступает армия (по аналогии с вла-стной вертикалью партийных органов при коммунистическом правле-нии). Внутри армии поддерживаются строгая военная дисциплина и беспрекословное подчинение приказам вышестоящего начальства. В ситуации, когда ключевые государственные посты в исполнительной власти занимают военные, продолжающие службу в армии, обеспечи-вается полная подконтрольность военной хунте всех институтов испол-нительной власти. Данная схема, конечно, не распространяется на за-

169

конодательные органы власти, а потому армии приходится изобретать дополнительные механизмы, при помощи которых она обеспечивает контроль над законодателями.

В отдельных случаях это приводит к временному приостановлению деятельности органов законодательной власти, но чаще, как, например, в Индонезии при Сухарто (1967–1998), руководители армии формируют или подчиняют себе марионеточную политическую партию, которая служит их интересам в выборном процессе и обеспечивает господство в законодательном органе власти. Именно такие военные правления ока-зываются наиболее устойчивыми и способными к проведению долго-срочной прогрессивной политики. Военные же режимы, пытающиеся обеспечить свое господство только при помощи грубой военной силы, рано или поздно утрачивают власть (пример — судьба нигерийских во-енных диктаторов И. Бабангиды и С. Абачи).

Военная форма организации исполнительной власти, если она подкре-пляется адекватным контролем над законодательными органами власти, может успешно осуществлять государственное управление. Зачастую воен-ные приходят к власти в периоды гражданских кризисов, сильных политичес-ких противоречий и конфликтов. Иногда это происходит, когда гражданская форма правления исчерпывает себя, делает недееспособным государствен-ный аппарат управления. В этом случае эффективная политика по преодоле-нию кризиса, умеренность в осуществлении политического подавления в стране, способность к комбинированию силовых методов с манипулятивными могут создать для военного диктатора возможность сохранить свою власть при переходе к гражданскому правлению, выиграв на демократических выбо-рах (например, Дж. Роулингс в Гане и Б. Капраоре в Буркина-Фасо).

Кроме восьми военных режимов управления, существующих в нас-тоящее время, можно назвать значительное число государств с иными формами организации исполнительной власти, в которых военные со-храняют большое влияние, а иногда и оказываются важным механиз-мом при смене персонального состава верхушки аппарата государст-венного управления (Таиланд, Парагвай, Перу, Гватемала и т. д.). В этих странах время от времени устанавливались военные режимы как средство стабилизировать положение дел после бездарного правления гражданской администрации (например, режим А. Пиночета в Чили), или же они лишь недавно отошли от правления военных под внешнеполи-тическим давлением, отчего все важные признаки данной формы орга-низации исполнительной власти продолжают сохраняться.

Абсолютистская форма организации исполнительной вла-сти характеризуется полным доминированием исполнительной власти и ее главы в политическом управлении страной. В этом отношении она родственна неограниченной президентской форме власти, но в отличие от последней глава государства здесь приобретает свое положение благодаря не индивидуальной харизме, которая позволила ему совер-

170

шить переворот или же победить на выборах, а традиции, легитимиро-ванной основополагающим законом (чаще всего конституцией).

Абсолютистские государства созданы по существовавшему еще не-давно и безусловно доминировавшему до эпохи Просвещения традицион-ному типу власти (в классификации М. Вебера). В период колониального господства все эти государства (кроме Ватикана) оказались в сфере влия-ния Британской империи и сохранили свое политическое устройство благо-даря соглашению с высшими органами власти метрополии. Впоследствии они сохранили тесные связи с Британией, благодаря которым зачастую и продолжают препятствовать демократическим преобразованиям.

В Ватикане абсолютизм является следствием сложившегося поряд-ка управления католической церковью, а так как гражданство в этом го-сударстве — дело добровольное, то вопрос демократизации режима не поднимается.

В 9 из 12 абсолютистских государств нет политических партий. Ис-ключение составляют Свазиленд, где правящая партия, как и в странах неограниченной президентской формы организации исполнительной власти, обслуживает интересы правителя, и Иордания, где в 1991 г. были проведены многопартийные выборы.

В Иордании существуют конституция и сильный законодательный орган власти, поэтому можно говорить об эволюции государства в сторону демо-кратии. Такие же процессы протекают в настоящее время и в Бутане, где с 1998 г. король пошел на ряд ограничений собственной власти и согласился на формирование правительства, подотчетного парламенту.

Большая часть абсолютистских государств расположена на Ближ-нем Востоке, где господствующей религией является ислам, а наличие богатых месторождений нефти и газа при относительно небольшой численности населения обусловливает крайне высокий уровень ВВП. Таким образом, эти страны могут обеспечить высокий доход для подав-ляющего числа своих граждан, что гарантирует им политическую и со-циальную стабильность.

В государствах с абсолютистской монархической формой правле-ния (кроме Ватикана) существует система, при которой управление страной находится в руках одного человека (в Саудовской Аравии — семьи). Именно этот человек сосредоточивает в своем ведении приня-тие решений по ключевым вопросам текущей жизни страны. В этом отношении абсолютизм допускает еще большую концентрацию государ-ственной власти, нежели неограниченная президентская республика, так как монарх не должен считаться с национальными интересами, ко-торые выступают идеологической подоплекой власти неограниченного президента, но может управлять ими. Кроме того, в конституциях неог-раниченных президентских республик все же закреплены формальные механизмы отстранения главы государства от власти, законодательные же акты абсолютных монархий чаще всего не допускают подобного.

171

Особый пример абсолютистского управления — Объединенные Араб-ские Эмираты — государство, в котором демократия существует на уровне федерального центра, так как правители отдельных эмиратов выбирают главу государства, но при этом каждый из эмиратов является полноценной абсолютной монархией.

Зачастую в абсолютистских государствах ключевые посты в органах исполнительной власти занимают ближайшие родственники монарха, его друзья и выдвиженцы, а законодательные органы, если имеются, оказываются вынужденными сотрудничать с теми деятелями исполни-тельной власти, которых представит им монарх.

3.1.4. Различие демократической и недемократической форм исполнительной власти Формы организации исполнительной власти, таким образом, могут

быть подвергнуты следующей классификации. Главным и основопола-гающим критерием соотношения между формами организации исполни-тельной власти следует считать признание государственной системой принципа разделения властей. Если в государственном управлении принцип разделения властей используется в качестве фундаментально-го основания системы, мы говорим о демократической организации ис-полнительной власти, в противном же случае — о недемократической.

В демократической исполнительной власти существуют ограничения, традиционно задаваемые законодательными органами власти, в недемо-кратической таких рамок не существует, исполнительная власть безусловно подчиняет себе законодательную и приспосабливает ее к своим целям.

В рамках демократической организации исполнительной власти по признаку преобладания конкретных механизмов организации власти в стране и соподчинения основных фигур в системе исполнительной влас- ти — президента (монарха) и премьер-министра (главы правительства) — можно выделить три формы: президентские (ограниченные президент-ские), парламентские (с доминированием премьер-министра) и дуалисти-ческие республики. В парламентских республиках общий баланс между ветвями власти чуть смещен в сторону законодательной власти, в прези-дентских — в сторону исполнительной.

Эти формы имеют свои достоинства и недостатки. Парламентская форма подразумевает бóльшую ответственность власти перед общест-вом и более быструю обратную связь между ними, более гибкую реак-цию общества на неадекватные действия исполнительных властей, а потому является более демократичной. Но в больших государствах, особенно многонациональных, в странах, где присутствует слишком много политических интересов, могущих быть представленными в пар-ламенте, подобная форма власти не может обеспечить политическую стабильность в долгосрочной перспективе, особенно в странах молодой демократии, где политическая культура общества еще не сформирова-лась окончательно. Поэтому для таких государств форма ограниченной президентской республики значительно более целесообразна.

172

Промежуточная дуалистическая модель не может быть признана успешной, так как требует значительной политической культуры, а в период общественной нестабильности скорее ослабляет государство, чем усиливает его. Чаще всего она используется для перехода от одно-го основного типа республики к другому.

В недемократических государствах можно выделить формы с пре-имущественно коллегиальным управлением, в которых реальная верти-каль власти существует параллельно с официально декларируемой и при наличии формально демократических инструментов управления контроль правящей верхушки над обществом зачастую обеспечивается существованием мощной иерархически организованной группы, из чле-нов которой и подбираются кадры для органов исполнительной власти. Конкретных форм здесь две (в зависимости от того, каков характер груп-пы, управляющей обществом): коммунистическая и военная.

Есть и формы с преимущественно индивидуальным управлением, когда вся полнота власти принадлежит одному человеку, который и осу- ществляет управление государством. При этом он может опираться на партию, созданную для проведения его воли в законодательном органе власти; армию — для подавления оппозиции; средства массовой ин- формации, контролируемые правительством; религию или националь-ные интересы; но все они служат лишь инструментами для проведения единовластия и не представляют системообразующей силы. При абсо-лютизме глава государства определяется путем традиционного насле-дования власти, а при неограниченной президентской форме (хотя ли-дер не обязательно называется президентом) — путем ее захвата.

Контрольные вопросы 1. Какую роль играет в обществе исполнительная власть? 2. Каковы формы исполнительной власти? 3. Каковы основные черты парламентской формы организации

исполнительной власти? 4. Какие особенности характеризуют ограниченную президент-

скую форму организации исполнительной власти? 5. Когда чаще всего возникает дуалистическая форма организа-

ции исполнительной власти? 6. Как соотносятся государственная и партийная системы орга-

нов управления в коммунистических государствах? 7. В чем специфика неограниченных президентских республик? 8. Чем характеризуется исполнительная власть при абсолютист-

ской форме ее организации? 9. Как различаются формы исполнительной власти в демократи-

ческих и недемократических государствах? 10. Каково влияние исполнительной власти на законодательный

процесс?

173

Задания для углубленного изучения 1. Проанализируйте различие положения главы государства в пар-

ламентской и ограниченной президентской формах организации испол- нительной власти.

2. Объясните, почему дуалистическая форма организации испол-нительной власти встречается сравнительно редко и считается не очень эффективной.

3. Покажите, в чем проявляется вмешательство главы государства в процесс взаимодействия законодательной и исполнительной власти.

4. Раскройте механизмы разрешения конфликтов исполнитель-ной и законодательной власти.

3.2. Законодательная власть и формы ее организации 3.2.1. Законодательная власть и мировые тенденции ее развития Фундаментальным вопросом, от ответа на который зависит опреде-

ление границ подлинного народовластия, является вопрос о взаимоот-ношениях законодательной и исполнительной ветвей власти в процессе осуществления ими государственного управления.

Говорить о демократичности государственного управления можно толь-ко в том случае, если система управления подразумевает действенный контроль и ограничение деятельности исполнительных органов власти, тог-да как отличительным признаком всех недемократических форм организа-ции исполнительной власти является их преобладание над законодатель-ными органами. В конечном счете ограничить деятельность исполнитель-ных органов власти может только само общество, в котором они действуют, а законодательные органы власти выступают тем единственным инстру-ментом, при помощи которого данное ограничение может быть осуществ-лено на практике.

В мире существует множество форм организации законодательной власти: одно- и двухпалатные законодательные собрания, законода-тельные собрания с прямыми и косвенными выборами, с системой на-следования или назначения, с особыми членами. Такое многообразие отражает различие исторических, этнокультурных и социальных осно-ваний общественного бытия тех или иных государств.

Самым главным критерием, по которому можно судить об успешности организации законодательной власти в стране, является то, может ли законодательный орган, представляющий основные политические инте-ресы общества, эффективно ограничивать исполнительную власть таким законодательным полем, где она будет действовать в интересах граж-дан, а не в своих собственных. И здесь законодательные органы власти сталкиваются с фундаментальной проблемой. В некоторых системах государственной власти реализуется вариант «фантомного» управле-

174

ния, когда формально законодательный орган власти наделен весьма широкими полномочиями, но на практике не может реализовать даже основные из них без согласия органов исполнительной власти. Чаще все-го это обеспечивается не прямым насилием, но сложными механизмами ограничения подлинного народовластия, встроенными в избирательную систему и систему организации органов законодательной власти.

В частности, в Советском Союзе существовала такая система вла-сти, обеспечивавшая свое доминирование как незаконными средствами (контроль над СМИ и запрет инакомыслия), так и вполне легальными, закрепленными в законодательстве мерами (ст. 6 Конституции СССР и замещение части вакансий в законодательном органе при помощи на-значения партийными органами).

Как уже было отмечено, в мире наблюдается тенденция к снижению значимости законодательных органов власти и расширению спектра стран, где законодательные органы полностью отсутствуют. Даже в демократических странах, в которых некогда законодательные органы играли весьма значительную роль, на протяжении всего ХХ в. шли по-литические процессы, приводившие к утрате ими своего положения. В данный момент наиболее «сильные» законодательные органы, способ-ные оказывать влияние на систему государственного управления, сохра-нились лишь в некоторых странах (Италия, Коста-Рика, Нидерланды, США, Швеция). В этих государствах основная масса законов вырабаты-вается в недрах самих законодательных органов, а исполнительные орга-ны власти имеют довольно слабое влияние на процесс их выработки.

В ряде государств основные функции законотворчества в ХХ столетии переместились из законодательных органов в исполнительные. Это было связано как с укреплением партийной системы, почти полностью вытес-нившей из власти независимых представителей, так и с увеличением коли-чества необходимых законодательных актов, разработка которых, таким образом, оказалась непосильной для каждого из политиков в отдельности. В настоящее время в большинстве стран законопроекты подготавливаются органами исполнительной власти и лишь потом представляются на рас-смотрение законодателей. Вследствие этого роль законодательного органа власти все больше сводится к утверждению этих документов с соответст-вующими поправками (наиболее яркий пример — Великобритания).

Сказанное не означает, что законодательная власть вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципиально отли-чаются от представлений двухсотлетней давности. Западные исследовате-ли отмечают, что европейские и североамериканские парламенты, лишаясь де-факто законотворческих функций, играют все большую роль в качестве органов контроля над деятельностью исполнительной власти и обществен-ной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее акту-альных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, деятельность специальных парламентских комиссий и т. д. Нако-нец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представительные

175

функции, донося до «центров принятия решений» голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь.

Итак, в современном мире существует явная тенденция к тому, что в деятельности законодательных органов начинает преобладать не законо-творческая, а политическая сторона. Они становятся политическими фору-мами, лишь частично способными влиять на происходящие в стране события.

Одновременно с этим увеличивается число государств, в которых зако-нодательные органы отсутствуют. В шести государствах они никогда не существовали (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия), в Бахрейне законодательный орган действовал на протяжении всего двух лет (1973–1975 гг.). В некоторых государствах, особенно с военным правлени-ем, деятельность законодательных органов приостановлена (Мьянма и др.). Тем не менее в них действуют некоторые формы вроде всевозможных советов, исполняющих чисто консультативные функции.

Подобные тенденции обусловлены развитием и укреплением пар-тийной инфраструктуры, а также усилением роли правительства в управлении государством, что связано с выросшим темпом обществен-ной жизни и необходимостью увеличения гибкости в управлении все более усложняющимися процессами в обществе.

В однопартийных государствах традиционно сильно влияние испол-нительной власти на законодательные органы, но такая же ситуация су-ществует и в странах с двухпартийной системой, так как ввиду особен-ностей подсчета голосов в системе относительного большинства (на-пример, в Великобритании) усиление малых партий приводит к сниже-нию процента необходимых для правящей партии голосов. Несмотря на больший видимый демократизм парламентской модели, здесь мы стал-киваемся с исключением из правила.

В государствах с ограниченной президентской властью порой дейст-вуют эффективные механизмы, ограничивающие исполнительную власть и защищающие законодательный орган. Сохраняют прежнее влияние и зако-нодательные собрания в парламентских многопартийных республиках, но в них это приводит к издержкам многопартийного парламентаризма, связан-ного с быстрой сменой коалиций большинства, а значит, и правительств.

Дж. и Я. Дербишайры предлагают следующие критерии70, на осно-вании которых можно исследовать соотношение между органами ис-полнительной и законодательной власти:

1) наличие у законодательных органов права законодательной ини-циативы;

2) способность законодательных органов решать политические во-просы;

3) возможность для органов законодательной власти критиковать, ограничивать и распускать органы исполнительной власти.

70 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 83.

176

В отношении первого пункта уже отмечалось, что в последнее вре-мя значение парламентов в большинстве стран мира начинает сни-жаться. Их роль сводится к принятию уже разработанных исполнитель-ной властью законопроектов и внесению поправок в них. Наиболее зна-чимым исключением здесь являются Швеция и США.

При принятии политических решений влияние законодательного органа тоже крайне невелико из-за партийной системы и действующей в ее рамках партийной дисциплины, несмотря на то что формально данная прерогатива существует у всех парламентов. Исключение — также Швеция.

Для осуществления политического контроля над органами исполни-тельной власти существуют специальные парламентские механизмы. В парламентских республиках одним из них является регулярное тестиро-вание министров, которое может закончиться голосованием о доверии. В президентских же и отдельных парламентских республиках сущест-вуют специальные парламентские комитеты, которые обладают правом расследовать деятельность министров и служащих и привлекать их для дачи показаний. Наиболее эффективные комитеты действуют в США, Германии, Италии и Японии.

В парламентских республиках существует теоретическая возможность отстранения правительства от власти. В некоторых государствах сделать это достаточно легко (Италия, Папуа — Новая Гвинея). В других существу-ют ограничительные нормы, действие которых затрудняет этот процесс (Германия, Франция). В президентских республиках процесс смены главы исполнительной власти еще более сложен, так как, во-первых, кроме уча-стия парламента он, как правило, требует еще участия высшего судебного органа страны, а во-вторых, подразумевает ограниченное число обвинений, на основании которых такая процедура может быть применена.

Все это показывает, что в большинстве стран мира в данное время на-блюдается тенденция перераспределения функций между ветвями власти.

Еще одним важным фактором, негативно характеризующим разви-тие мирового парламентаризма и тесно связанным с указанным, явля-ется постепенное видоизменение характера представительства в со-временных органах законодательной власти. Основой парламентской демократии изначально считалось представительство интересов насе-ления, но параллельно с ним развивались две другие формы: предста-вительство партийное и представительство отдельных групп населения (одной из разновидностей которого является лоббизм). На протяжении всего ХХ в. происходило постепенное усиление представительства пар-тийных и лоббистских интересов в парламентской деятельности, что не могло не снизить долю представительства населения, а значит, и ответ-ственность парламентария перед избравшими его гражданами. Партий-ное представительство усиливалось по мере того, как в мире станови-лось все более популярным голосование по партийным спискам, которое в целом приводит к появлению между гражданином и депутатом посредника в виде партии. Лоббизм позволяет сформировать параллельную систему

177

поддержки для депутатов, которая обеспечит их избрание в случае частич-ной утраты к ним доверия со стороны избирателей. Все это приводит к рос-ту коррупции, а значит, и зависимости от исполнительной власти.

3.2.2. Функции и структура органов законодательной власти Можно выделить четыре важнейшие функции, которые выполняют

органы законодательной власти государства, причем степень исполне-ния ими этих функций весьма значительно зависит от страны и типа существующего в ней режима.

1. Посредством законодательного органа легитимируется по-литика государства.

Это основная функция законодательного органа, через нее осуществ-ляется «правление закона». Как уже ясно из сказанного, данная функция базируется на современном понимании природы государства, которое оп-ределяет первоначалом власти волю народа. В современном обществе официально признается только легитимный тип власти, а потому любая власть, независимо от подлинного источника своего происхождения, нуж-дается в легитимации, дабы обеспечить себе международное признание. Именно с этим связано то обстоятельство, что законодательные органы власти отсутствуют только в сравнительно небольшом числе государств, которые постоянно сталкиваются с проблемами своей легитимации на ми-ровой арене. Это может быть приемлемо только в отношении абсолютистс-ких государств, апеллирующих к традиции, но не государств харизматичес-кого типа или с иными недемократическими формами власти.

Законодательные органы власти могут выполнять данную функцию с разной степенью эффективности. На одной из крайних позиций спектра находятся страны с сильной законодательной властью, полностью осуще-ствляющей процесс законотворчества. Далее идут страны, в которых зако-нотворчество инициируется исполнительной властью и только контролиру-ется законодателями. И наконец, на дальней позиции спектра располагают-ся недемократические страны, где законодатели не влияют на реальный процесс законотворчества, а только утверждают принятые решения.

2. Законодательные собрания представляют население страны и призваны выражать мнение общества.

Эту функцию, кстати, могут осуществлять и консультативные выбор-ные органы, не имеющие законотворческих полномочий. Другое дело, что донесение воли народа до сведения исполнительной власти по большому счету бессмысленно, если нет возможности заставить эту власть к данному мнению прислушаться. Законодательные органы могут в разной степени представлять общество и в разной степени влиять на происходящие в стране события и исполнительную власть.

3. Законодательный орган власти становится ареной политических баталий между ведущими группами интересов и политическими силами, благодаря чему происходит выработка реального политического курса.

178

Общество втягивается в эти прения и получает представление о происходящих в стране событиях. При однопартийной системе законо-дательный орган не может быть такой ареной, дебаты переносятся в «подполье», в закрытые институты внутри партии и исполнительной власти, отчего общество утрачивает связь с ними. Тем не менее даже при таком весьма несовершенном парламентаризме данная функция законодательного органа может иметь большое значение.

4. Деятельность законодательного органа направлена на посто-янный контроль исполнительной власти.

Именно законодательные органы способны осуществлять функцию контроля за деятельностью исполнительной власти, способны обратить внимание общества на те негативные последствия ее политики, которые могут быть неочевидны для общественного мнения. Для этого и су-ществует парламентская оппозиция, защищенная в большинстве демокра-тических стран статусом неприкосновенности парламентария.

Сочетание указанных функций описывает то деятельностное поле, в рамках которого функционирует законодательный орган, являющийся в конечном счете главным проводником влияния народа на власть.

Среди законодательных органов власти можно выделить органы с различной структурой. При этом наиболее ярким признаком, на основании которого может быть осуществлено деление, является количество палат.

Однопалатные парламенты, как правило, существуют в унитарных го-сударствах, только 51 из 168 таких государств имеет двухпалатный высший орган законодательной власти. При этом сам факт наличия унитарных госу-дарств с двухпалатными парламентами можно объяснить стремлением обеспечить даже при такой форме государственного устройства макси-мально возможную автономию регионов в рамках единого государства.

В некоторых государствах (например, в Великобритании) верхняя па-лата сложилась исторически в период, когда влияние аристократии на по-литику страны было еще слишком велико. Она выражает интересы наслед-ственной знати в противовес интересам остального общества, т. е. являет-ся, по сути, сословным пережитком. Поэтому в настоящее время в таких государствах довольно часто поднимается вопрос об ограничении прерога-тив верхней палаты, а то и о полном ее упразднении.

Можно утверждать, что наличие верхней палаты парламента — один из существенных признаков федерализма, механизм представления воли регионов на общефедеральном уровне. Среди 24 федераций мира 19 имеют двухпалатный парламент.

3.2.3. Полномочия палат Сами названия палат — «верхняя» и «нижняя» — пришли из анг-

лийского парламента, где заседали аристократы и простолюдины. Это не соответствует современному положению вещей, ибо в настоящее время реальная политическая власть сосредоточена преимущественно

179

как раз в нижней палате, в то время как верхняя занимается большей частью региональным (или сословным) представительством.

Процедуры выборов в верхнюю палату парламента в разных госу-дарствах различаются. Допускаются прямые и косвенные выборы; на-значение органами региональной власти; иногда в верхнюю палату на-ряду с региональными представителями избираются представители от государства в целом.

Главной целью верхней палаты является согласование интересов отдельных регионов государства. При ее помощи интересы регионов учитываются в законотворческой деятельности центра, а потому феде-ративные государства с однопалатным высшим законодательным орга-ном не могут быть признаны полностью федеративными. Унитарные государства, в которых существует «палата регионов» (например, Испания), на деле являются государствами с гораздо более демократичными отно-шениями между регионами, чем однопалатные федерации.

Впрочем, в отдельных случаях верхняя палата может выступать в роли инструмента, который исполнительная власть использует для того, чтобы ограничить полномочия нижней палаты. Подобной цели на заре английского парламентаризма служила палата лордов. Аристократия могла препятствовать развитию общественных отношений в направле-нии, которое ее не устраивало. Хотя в настоящее время подобная воз-можность формально у нее сохранилась (взять хотя бы решение о за-прете псовой охоты, которое она заблокировала), в целом традицион-ным стало снижение ее влияния в политической жизни страны. Именно для этих целей используется верхняя палата парламента Беларуси (совет рес-публики), так как процесс выборов ее членов полностью подконтролен ме-стным администрациям, а через них — президенту.

Нижние палаты высших законодательных органов власти имеют больше силы, чем верхние, или равны им по полномочиям. Но сущест-вуют исключения из этого правила — верхняя палата имеет больше полномочий в парламентах Беларуси, Нигерии, США и Филиппин.

Распределение полномочий между палатами строится по следую-щей схеме. Реальная законотворческая деятельность осуществляется нижней палатой, в то время как верхняя налагает вето на принимаемые законы или вносит в них свои поправки. В ряде стран верхняя палата обладает только возможностью отклонения принятых нижней палатой законодательных актов. В некоторых странах не все законодательные акты могут быть отвергнуты верхней палатой. Например, в Великобри-тании палата лордов не может отклонять законы, касающиеся финансо-вых вопросов, и законы, принятые на основании предвыборного мани-феста победившей партии.

В некоторых государствах верхняя палата может лишь временно приостановить вступление в силу законодательных актов (во Франции — на месяц по финансовым законопроектам и на год по остальным). В отдельных случаях нижняя палата может преодолеть вето верхней квали-

180

фицированным большинством голосов (Польша, Германия). Существуют, впрочем, и страны, где вето верхней палаты обладает исключительным значением (США) и на принятие некоторых решений (не касающихся фи-нансовой сферы) требуется ее обязательное согласие.

В федеративных государствах соотношение полномочий палат пар-ламента является эффективной моделью функционирования государст-венного управления и действительного присутствия демократии в полити-ческой жизни страны. Чем более стабильна федеративная конструкция, чем выше демократия в отношениях между центром и регионами, тем сильнее верхняя палата парламента по сравнению с нижней. Государства со слабой верхней палатой являются государствами со слабым федера-лизмом, мало отличающимся от однопалатного.

Здесь показателен пример США. Американский федерализм возник из свободного союза североамериканских колоний, объединившихся в борьбе с английским колониализмом. Первоначально степень интегра-ции штатов была крайне незначительной, лишь с течением времени об-щефедеральные органы смогли перераспределить власть в свою поль-зу. Тем не менее традиционная самостоятельность отдельных штатов продолжает оставаться крайне высокой.

Огромное число современных федераций трансформировалось из унитарных государств, в которых значительно ослабла центральная власть, а потому сам процесс перераспределения полномочий носил ха-рактер «уступки», которую, естественно, стремятся впоследствии макси-мально нивелировать.

3.2.4. Состав законодательного органа Обычно состав высшего законодательного органа государства оп-

ределяется в процессе выборов. Исключения из этого правила позво-ляют очень многое понять в политической жизни конкретных государств.

Несколько парламентов в мире имеют смешанный состав предста-вительства, в рамках которого выборы совмещаются с назначением. Чаще всего это осуществляется органами исполнительной власти. Можно выделить государства, в которых существует сословное пред-ставительство, сохранившееся с раннего периода парламентаризма (Великобритания) или являющееся выражением реального влияния аристократии на политические процессы в стране. Здесь особые члены парламента назначаются монархом и могут как принадлежать к отдель-ной палате, так и включаться в состав одной палаты с выборными чле-нами. Существуют государства (например, Королевство Тонга), где на-значенные члены парламента не являются сословными представителя-ми. Подобная схема может использоваться для обеспечения контроля авторитарной исполнительной власти над законодательным органом, но может быть и механизмом временного обеспечения согласия между властями в переходный период. Здесь важно то, насколько велика чис-ленность назначаемых членов парламента.

181

В отдельных случаях назначение членов парламента используется для обеспечения политических представительских квот. Например, в Танзании смешанный способ формирования палат предусматривает условия для регионального, женского и партийного представительства. В Бангладеш 30 мест в национальном законодательном собрании зарезервированы для женщин. В национальном законодательном собрании Пакистана 10 мест принадлежат христианам, индусам, персам и другим политическим мень-шинствам. В Румынии в палате депутатов за представителями националь-ных меньшинств сохранены 15 мест. В индийском Лок Сабха ассигнованы 2 места для англо-индийского сообщества. В Сингапуре правила группы представительных избирателей гарантируют, что минимум 15 членов пар-ламента имеют некитайское происхождение. В Зимбабве 10 мест законода-тельной палаты принадлежат вождям71.

Существующая в однопартийных (особенно коммунистических) го-сударствах система выборов близка к системе прямого назначения, так как кандидатуры претендентов на членство в законодательном органе про-ходят отбор внутри партии. Таким образом, несмотря на формальные вы-борные процедуры, происходит назначение парламентариев исполнитель-ными органами, контролируемыми правящей партией. Система назначения, распространенная на весь парламент, в этом случае уже не может служить для согласования интересов и является средством политической манипу-ляции с целью сохранения власти. Непартийные представители, иногда включаемые в парламент, реальной власти не имеют.

Система назначения членов парламента наиболее распространена в странах Карибского региона и Британского Содружества, находящихся под влиянием британской модели. Пожизненное членство в верхней палате существует только в Великобритании.

В странах с проамериканской моделью государственного управления, которая на данный момент считается главной альтернативой вестминстерс-кой модели, используется выборная система формирования состава палат.

Выборные системы отдельных стран имеют свои особенности. 1. В ряде стран существует особая система назначения некоторых

членов нижней палаты, призванная поддержать баланс в верхней пала-те: правом назначения членов обладают премьер-министр и официаль-ный глава оппозиции (Антигуа, Багамские Острова и Барбадос, Белиз, Гренада, Сент-Люсия, Тринидад и Тобаго).

2. В отдельных странах действует такая система выборов членов верхних палат, при которой они проходят косвенно или многоступенчато (Австрия, Бельгия, Франция, Германия, Индия, Ирландия, Нидерланды и др.). В большинстве случаев этот процесс начинают органы законода-тельной власти регионов.

3. Члены верхней палаты Германии выбираются членами прави-тельств земель.

71 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 77.

182

4. В Индии существует так называемый «передаваемый голос», ко-торый при выборах в верхнюю палату парламента один из кандидатов может отдать другому.

5. В Малайзии члены верхней палаты не могут избираться на свои посты более двух сроков подряд.

6. В некоторых государствах для членов законодательных органов власти существуют образовательные цензы (Ботсвана, Гамбия, Каме-рун, Коста-Рика, Кения, Малави, Сингапур, Филиппины).

Все эти особенности обусловлены не только спецификой той или иной страны, культурой населяющих ее народов, но и историей возник-новения в ней парламентаризма, которая, как правило, восходит к той из стран с богатыми демократическими традициями, чья политическая система и была выбрана в качестве прообраза.

Таким образом, например, ограничение сроков пребывания в долж-ности членов верхней палаты связано с наличием непрямой системы выборов, при которой промежуточное избрание действующего предста-вителя наиболее вероятно. Образовательные цензы имеют смысл в странах «третьего мира», где образовательный уровень населения крайне невысок, отчего возникает опасность прохождения в законода-тельный орган некомпетентных людей. Мера эта принята не в самых демократических странах, а потому конкретные мотивы ее введения могут быть обусловлены стремлением создать еще одно препятствие на пути неугодных кандидатов.

Существуют и другие ограничения парламентской деятельности, ко-торые служат обеспечению более эффективного представления выбор-ным лицом интересов избирателей. Одна из них — возрастной ценз. В нижних палатах парламента наиболее распространены такие цензы: 21 год (Бразилия, Венесуэла, Румыния), 23 года (Франция), 25 лет (Ар-гентина, Индия, Италия, Пакистан, США, Таиланд, Уругвай, Филиппины, Япония). Для верхних палат парламента цензы иные: 30 лет (Аргентина, Венесуэла, Индия, Пакистан, Румыния, США, Уругвай, Япония), 35 лет (Таиланд, Филиппины, Франция), 40 лет (Италия). Членство в верхних палатах, как правило, требует более солидного возраста, так как счита-ется, что оно сопряжено с более значительной ответственностью.

Сроки исполнения полномочий членами законодательных органов власти также значительно различаются. Чаще всего члены нижних палат и однопалатных парламентов избираются на пять лет, что понятно и тех-нически, и политически. Технически проведение выборов является слож-ным и дорогостоящим мероприятием. В политическом же отношении сле-дует учитывать, что осуществление всяких политических действий рас-считано на длительный период времени, после которого только и могут быть видны их результаты. Слишком частое проведение выборов приве-ло бы к ликвидации долгосрочных политических проектов и не обеспечи-ло бы единого государственного курса в перспективе.

183

Вместе с тем во многих европейских государствах с богатыми демокра-тическими традициями существуют укороченные сроки пребывания у власти членов законодательных органов. К их преимуществам относится более ос-торожная политика правительств, боящихся потерять поддержку населения. К недостаткам же можно причислить то обстоятельство, что избирательная кампания в этих государствах фактически не прекращается. Для стран с усто-явшейся демократией подобная ситуация неопасна, но молодые демократии не способны эффективно функционировать в таких условиях.

В государствах, где нижние палаты избираются на шесть и более лет, для сохранения устойчивой связи с обществом зачастую использу-ется система непрерывной ротации, т. е. обновления части состава палаты. Это позволяет законодателям более гибко реагировать на из-менение политического климата в обществе. Так, в Аргентине, Марокко и Франции парламенты избираются на девять лет, но каждые три года заменяется треть их состава. В Бразилии парламент избирается на во-семь лет, и каждые четыре года меняются треть или две трети его сос-тава. В Алжире, Нидерландах, Филиппинах и Японии вновь избранный парламент действует шесть лет, а через три года меняется на треть. В Ин-дии, Пакистане и США законодательное собрание избирается на шесть лет, и каждые два года его состав на треть меняется. В Казахстане четырехлет-ний парламент меняется наполовину через два года.

3.2.5. Численность законодательного органа Численность высших законодательных органов государства также

весьма значительно изменяется от страны к стране. И тут принципиаль-ное значение имеют два фактора:

1) численность парламента должна быть выше в государствах, в ко-торых выше численность населения, так как в парламенте должно обес-печиваться пропорциональное представительство;

2) чрезмерное увеличение численности высшего органа законода-тельной власти невозможно, так как по мере ее роста функционирова-ние парламента становится все более неэффективным.

Очевидно, что при большой численности населения страны, как прави-ло, более многочисленными становятся и законодательные органы; одно-временно растет и число людей, которых представляет каждый депутат. Так, в Сан-Марино каждый депутат представляет всего 400 чел., в то время как в Индии с высокой численностью населения — примерно 1,7 млн чел. Вместе с тем подобное увеличение делает законодательные органы боль-ших государств менее представительными, так как депутат становится не в состоянии выражать интересы такого большого числа людей. Причем сами эти органы становятся громоздкими, негибкими в принятии решений и проведении адекватной долгосрочной политики.

Наиболее наглядный пример — высший законодательный орган Ин-дии, чья деятельность после сведения на нет доминирующего положе-ния в нем Индийского национального конгресса (ИНК) характеризова-

184

лась постоянной сменой правительств и политических курсов, что при-вело к возрождению политической монополии ИНК. Политический плю-рализм вызвал засилье в парламенте малочисленных партий, не способ-ных сформировать устойчивое правительство, и панацеей стала одно-партийная система.

Именно из-за снижения эффективности громоздких парламентов больших государств для них является предпочтительной ограниченная президентская республика.

Существует два исключения из указанного правила корреляции между численностью населения и размером высшего законодательного органа.

В коммунистических и национал-социалистических государствах, а также Индонезии и Тайване из-за декларируемого стремления властей обеспечить представительность высшего органа законодательной вла-сти эти органы имеют непропорционально большие размеры. В Китае в его состав входят 2979 членов, в Ливии — 1112. Функционирование таких громоздких парламентов в текущем режиме государственного управления было бы совершенно невозможно, поэтому они собираются редко и лишь для принятия ключевых решений по вопросам политиче-ского и экономического развития страны на длительный срок. В проме-жутках между созывами действуют постоянные комиссии и секретариа-ты или же постоянные национальные законодательные собрания, кото-рым делегируются полномочия этих гигантских выборных органов.

Реальный смысл подобной системы двухуровневого законодатель-ствования заключен в том, чтобы создать еще один механизм, направ-ленный на обеспечение сохранения власти в руках правящей верхушки. С одной стороны, в многочисленных органах власти более проблема-тично появление случайной оппозиции, с другой — в процессе выборов постоянных законодательных органов возникает возможность обеспе-чить полный контроль над ними благодаря обладанию большинством во временном высшем органе законодательной власти.

Другое исключение — Великобритания с ее гигантской палатой об-щин в 659 членов и еще более огромной палатой лордов, состоящей сегодня из 750 наследственных пэров, 470 пожизненных пэров, а также 1038 членов, обладающих правом голоса72.

Контрольные вопросы 1. Как изменяется роль законодательной власти в современных

государствах? 2. Каковы критерии, позволяющие охарактеризовать соотноше-

ние исполнительной и законодательной власти в государстве? 3. Каковы функции законодательных органов власти? 4. Чем отличается верхняя палата парламента от нижней? 5. Какие существуют способы избрания членов верхней палаты?

72 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 83.

185

6. Сколько палат имеют парламенты федеративных государств и почему?

7. Каков диапазон нижнего возрастного предела парламентария? 8. Что такое система непрерывной ротации? 9. Каковы пределы численности законодательных органов? 10. Почему в некоторых странах (прежде всего коммунистичес-

ких) существует гигантский высший законодательный орган?

Задания для углубленного изучения 1. Объясните, почему палата парламента, имеющая «меньший»

вес, называется «верхней». 2. Объясните, в чем разница функционирования и природы верх-

них палат в Великобритании и США. 3. Объясните, почему в отдельных странах существует практи-

ка назначения некоторых членов парламента. 4. Охарактеризуйте особенности системы непрерывной ротации.

3.3. Системы проведения выборов 3.3.1. Роль системы выборов в современном государстве и ограничения избирательного права Выборы являются главным инструментом обеспечения действи-

тельной демократии, ибо только через них становится возможным фор-мирование исполнительной и законодательной власти, ответственной перед народом, чего требует принцип признания суверенитета народа в качестве основания легитимности власти.

Большинство государств добровольно или принудительно признают принцип народного суверенитета, а потому формируют представитель-ные органы власти на основании народного волеизъявления в процессе проведения выборов. Существует всего шесть государств, в которых институт выборов отсутствует полностью (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия); в десяти государствах ввиду сложной поли-тической ситуации выборы фактически не проводятся, несмотря на за-крепление их наличия в основных законодательных документах; еще в трех странах (Китай, Ливия, Руанда) выборы заменены назначением.

Все остальные государства имеют те или иные виды представи-тельства. Важнейшим признаком, по которому можно однозначно опре-делить роль выборов в политической жизни страны, является количест-во партий. Выборы могут проводиться на однопартийной и многопар-тийной основе.

При многопартийной политической системе население имеет воз-можность выбирать между политическими программами и курсами, а по-тому в процессе выбора появляется возможность для радикальной сме-ны направления развития общества.

186

При однопартийной системе такая смена политического курса фак-тически невозможна, так как все выбираемые кандидаты заведомо при-надлежат к одному и тому же политическому лагерю. Возможен только выбор персоналий внутри партии, что снижает реальную значимость вы-боров. Существуют однопартийные системы, при которых вообще не предоставляется альтернативы: в списки для голосования вносится одна фамилия, которую можно либо вычеркнуть, либо оставить. При иных однопартийных системах в списки вносятся несколько кандидатов, что соз-дает видимость выбора, а попутно позволяет руководству партии отслежи-вать наиболее перспективных ее членов.

При выборах на однопартийной основе сами выборы играют не свойственную им в демократическом обществе роль. С их помощью правящий режим создает видимость своей поддержки обществом, а так-же легитимирует свою политическую власть в глазах населения и на международном уровне.

В этом отношении, кстати, следует понимать разницу между харак-тером выборов в коммунистических и некоммунистических однопартий-ных государствах. При коммунистическом режиме политический курс государства определяется партийной идеологией, в то время как в не-коммунистических странах такая идеология зачастую отсутствует, а в ее роли выступают национальные интересы, которые не определены идео-логически. Поэтому если в некоммунистическом государстве существует однопартийная альтернативная система выборов, то в перспективе вы-боры могут привести к весьма значительной смене политического курса. Правящая партия, скрепленная личной преданностью харизматическо-му вождю, может стать проводником политических решений, которые способны повлиять на развитие общества. Это особенно значимо для попу-листских диктатур, где харизматические вожди не являются убежденными сторонниками тех или иных взглядов, что дает им возможность подстраи-вать свои убеждения под некоторые общественные настроения.

Так как в основе современной концепции природы государственной власти лежит идея суверенности народа как источника власти, то оче-видно, что выбор должен осуществлять народ. Вместе с тем само поня-тие «народ» может трактоваться различным образом, вследствие чего могут существовать различные ограничения на право индивида осущест-влять власть, участвуя в волеизъявлении народа — выборах. Именно этим объясняется тот факт, что, несмотря на существующую в большин-стве стран мира концепцию всеобщего избирательного права, нет ни од-ной страны, где участие в выборах мог бы принять всякий желающий.

Первое ограничение связано с гражданством. Власть в конкретном государстве избирают только его граждане. В демократических государ-ствах институт гражданства однозначно определен и четко закреплен в законодательных актах. В качестве примера можно вспомнить законы о гражданстве Эстонии и Латвии, принятые после распада Советского Союза. Эти законы признавали гражданами страны только лиц, являю-

187

щихся потомками граждан этих стран, бывших ими на момент советской оккупации. Таким образом, гражданство не было предоставлено не только переселенцам из остальных местностей Советского Союза в годы существования единого государства (не было учтено постоянное проживание), но и родившимся в Эстонии и Латвии их потомкам. Едино-го понимания феномена гражданства в мире до сих пор не выработано, а потому и возможны подобные политические трюки.

Вторым по важности ограничением является ценз дееспособности (правоспособности), лишающий избирательного права лиц, которые не могут отвечать за свои поступки. Обычно это запреты на участие в вы-борах умалишенных и людей моложе определенного возраста. Возраст этот варьируется от 15 лет (Гвинея-Бисау, президентские выборы Ира-на) до 25 лет (Монголия, сенатские выборы Италии), но в 2/3 стран он равен 18 годам.

Существуют и другие ограничения, которые, однако, не могут быть признаны вполне соответствующими сложившейся демократической пра-вовой практике, например ограничение выборных прав женщин. До не-давнего времени, несмотря на признание всеобщего избирательного пра-ва и равенства людей перед законом, женщины не могли избирать и быть избранными. Основой запрета служило представление об ограниченной дееспособности (правоспособности) женщин, господствовавшее в мире до начала ХХ в. Только в 1893 г. было признано право женщин участво-вать в выборах. Правда, есть страны, где этого до сих пор не произошло.

Еще одним важным, отмененным сейчас повсеместно, было расо-вое ограничение, тоже основанное на концепции ограниченной дееспо-собности (правоспособности) представителей цветных рас. Последним государством, отказавшимся от такого ограничения, была ЮАР, где оно было частью апартеида — лишения определенных групп населения в зависимости от их расовой принадлежности политических, социально-экономических и гражданских прав.

Однако формальная гарантия прав еще не означает фактической их реализации; отказ от прямой сегрегации иногда компенсируется некото-рыми косвенными методами.

Современное право стремится сформировать единое понимание феноменов гражданства и дееспособности (правоспособности) с целью проведения в жизнь общества демократических ценностей.

3.3.2. Выборы простым большинством голосов и по партийным спискам Наиболее упрощенной выборной системой является система про-

стого большинства голосов, при которой выбор считается сделан-ным на основании самого факта предпочтения избирателей без учета конкретного процента их голосов, которые были поданы за ту или иную партию. Подобный способ организации выборного процесса является самым старым; он впервые сформировался на заре демократии в Западной

188

Европе, когда партийная система была неразвита, а система представи-тельства только находила теоретическое осмысление. Тогда считалось, что представитель той или иной местности, избранный большинством ее граж-дан, является адекватным выразителем их интересов в системе государст-венной власти. При этом все множество голосов, отданных против побе-дившего кандидата, автоматически отбрасывалось.

К недостаткам системы простого большинства голосов традиционно относят:

1) вероятность выигрыша кандидатом, который не пользуется под-держкой большинства;

2) возможность манипуляций, когда можно управлять выборами, раскалывая голоса противников введением партий и кандидатов, ориен-тирующихся на ту же идеологию. Так, в споре двух кандидатов с при-мерно равными шансами, исповедующих противоположные политиче-ские идеологии, шансы первого резко возрастут, если ввести третьего кандидата, который будет копировать платформу второго, так как голоса единомышленников последнего разделятся;

3) возможность для мощной партии с общенациональной поддерж-кой не допускать к власти мелкие региональные партии, что особенно актуально для больших государств (пример — правление Индийского национального конгресса);

4) в стране, где существуют районы компактного проживания этни-ческих меньшинств, неизбежно господство их выбора и получение ими непропорционально высокого относительно их численности количества мест в законодательном органе;

5) несбалансированность количества мест в парламенте с числом поданных голосов, когда партия, имеющая чуть большую поддержку на-селения, значительно выигрывает у отстающих. В каждом избиратель-ном округе голоса подсчитываются раздельно, а значит, статистика рас-пределения предпочтений срабатывает на каждом конкретном кандида-те. Удачных выигрышей в отдельных округах, где сыграли свою роль личная привлекательность кандидата или нестандартность электората, оказывается мало, чтобы обеспечить представительность политической оппозиции. Для третьей партии возможность адекватно представить своих сторонников в парламенте вообще пропадает. Подобная ситуация обычно складывается на выборах в Великобритании.

Система простого большинства голосов сохраняется в самых ста-рых демократиях Европы, скорее, из-за национальных традиций. Боль-шинство же молодых демократических стран Центральной и Восточной Европы склонны отказаться от нее из-за ее недемократичности. Пред-почтение этой системе отдают страны с самой медленно развивающей-ся демократией, в основном расположенные в Африке. Система эта распространена в 28 % государств.

Вместе с тем для Италии с ее рыхлой партийной структурой переход в 1994 г. к системе простого большинства голосов стал выходом из тупика

189

бесконечных партийных перестановок в парламенте и правительственных кризисов. По-видимому, данная система превосходит остальные при усло-вии, если в обществе нет устоявшейся партийной структуры.

Если стабильная партийная структура в стране присутствует, т. е. в ней существует небольшое число партий, отражающее все возможные части политического спектра и остающееся неизменным на протяжении многих выборов, то более удобной является система партийных списков. При ее использовании выбирают не между конкретными кандидатами, а между политическими партиями, действующими в стране, которые уже сами пред-лагают избирателям списки фамилий кандидатов, которых они готовы на-звать в качестве своих представителей в парламенте.

Основное достоинство этой системы заключается в том, что она по-зволяет максимально привести к соответствию процент голосов, подан-ных за какую-либо партию, с процентом полученных ею в парламенте мест. Процент соответствия может достигать 94 %. Никакая другая вы-борная система такого результата не обеспечивает.

Главный недостаток системы состоит в том, что в случае, если пар-тийная структура общества меняется, у избирателя отсутствует возмож-ность идентифицировать ту или иную партию с той или иной частью политического спектра, чтобы верно оценить ее будущую политику с точки зрения своих интересов.

Существует два варианта системы партийных списков. В некоторых странах избиратель может голосовать только за партию, но не за вы-ставляемых партией кандидатов поименно (Израиль, Испания). В других странах при голосовании учитываются и личные предпочтения (Бельгия, Финляндия). В первом случае больше власти оказывается в руках руко-водства партии, во втором — партии становятся общенародными в пол-ном смысле этого слова, так как получают реальную связь с обществом. В Люксембурге и Швейцарии избиратели могут даже вносить в списки фамилии членов партии, которые в них отсутствуют.

Чтобы избежать слишком дробного состава парламента, вводится минимальный процент голосов от общего числа, который необходимо набрать партии для прохождения в парламент. Там, где этого процента не установлено, реальная парламентская работа оказывается фактиче-ски парализованной из-за огромного количества представленных в пар-ламенте партий, отдельные из которых могут иметь всего по несколько мест. Так случилось на выборах в парламент Польши в 1991 г., когда в его состав вошли 29 партий, а самая многочисленная фракция пред-ставляла 12 % населения.

Существуют различные минимальные избирательные пороги для пар-тий: 2 % (Дания), 4 % (Болгария, Молдова, Румыния, Швеция), 5 % (Венгрия, Германия, Латвия, Польша, Словакия, Чехия, Эстония), 12,5 % (Шри-Ланка).

В 55 государствах в настоящее время действует система партийных списков. Подобная система преобладает в Восточной и Центральной Евро-пе и является удобным основанием для многопартийных политических

190

коалиций и многопартийных правительств, которые более компромиссны, чем однопартийные. Но для существования и успешного функционирования полученной таким образом коалиции необходима устойчивость политиче-ской системы общества в целом и в первую очередь четкое понимание избирателем того, какие именно программы представляют партии.

3.3.3. Альтернативные системы выборов В 24 странах применяется система дополнительного членст-

ва. Здесь в рамках одной палаты совмещаются два принципа предста-вительства: общенародное (как при партийных списках) и местное (как при простом большинстве голосов). Эта система является компромис- сной по своим достоинствам и недостаткам. Число полученных голосов и мест в парламенте при использовании данной системы более пропор-ционально, чем при простом большинстве голосов, а связь избирателей и парламентариев лучше, чем при системе партийных списков.

Существуют и некоторые тонкости. Так, весьма различается доля мест в парламенте, занимаемая в соответствии с партийными списками: 12 % (Тунис), 15 % (Гватемала), 1/5 (Азербайджан, Армения, Южная Корея), 1/4 (Италия), 1/3 (Сейшельские Острова), 40 % (Мексика, Япо-ния), 58 % (Сенегал), 64 % (Грузия).

Данная система имеет весьма значительные преимущества на ста-дии становления демократии. Она, во-первых, постепенно вводит в политическую культуру общества такую столь непривычную для тотали-таризма (особенно коммунистического) форму выборов, как партийные списки, а во-вторых, оставляет возможность в дальнейшем выбрать ту систему — простое большинство голосов или партийные списки,— ко-торая наиболее подходит этому государству с учетом его исторических, культурных и политических особенностей, влияние которых может про-явиться в процессе становления парламентаризма.

Еще одной формой пропорционального представительства являет-ся система единого передаваемого голоса, которая способна дове-сти показатель соответствия числа мест в парламенте с числом подан-ных голосов до 95–100 %. В этом случае в каждом из округов избирате-ли голосуют не за одного кандидата, а сразу за всех. Человек, пользую-щийся у них наибольшими симпатиями, получает 1 балл, а остальные — меньше, вплоть до нуля. От каждого из округов выбирается не один кандидат, а несколько, чаще всего три. Для определения победителей ис-пользуется квота, которая получается делением общего числа голосов на число мест плюс один. Сначала подсчитывают высшие баллы, и кандида-ты, набравшие квоту, получают мандат парламентария. Потом, если оста-лись вакантные места, из бюллетеней избирателей, давших победителям один балл, берутся вторые баллы и распределяются между оставшимися кандидатами. Определяются победители, и если места еще остались, то в бюллетенях, обеспечивших эту победу, берутся вторые (или даже третьи) баллы и т. д. до заполнения всех вакантных мест.

191

В этой системе, если партии выдвигают на выборы в каждом округе по несколько кандидатов, которые претендуют на вакантные места, появляется возможность общественного влияния на рост и отбор пар-тийных кадров. Для подобной системы требуются маленькие избира-тельные округа, высокая политическая культура общества и устойчи-вость политической системы.

Данная система голосования действует на выборах в нижние пала-ты Ирландии, Мальты и Малави, сенаты Ирландии и Австралии, верхнюю палату индийской ассамблеи. Она применяется в Тасмании при выборах в нижнюю палату, на президентских выборах в Шри-Ланке, на выборах мест-ных органов власти в Северной Ирландии. Столь малое ее распростране-ние объясняется организационными трудностями проведения.

Ограниченное голосование — еще одна система, которая пред-назначена для осуществления пропорционального голосования на об-щенациональном уровне. В этом случае вся страна делится на большое число избирательных округов, но в каждом из них избирают не одного кандидата, как при простом большинстве голосов, а трех-пятерых, как при системе единого передаваемого голоса. В отличие от последней, в системе ограниченного голосования каждый избиратель имеет право про-голосовать только один раз за одного из кандидатов. Претенденты, заняв-шие первые три-пять мест по числу голосов, считаются избранными.

Данная система применяется в шести государствах. В Гвинее-Бисау, Лихтенштейне, Маврикии, Сан-Марино она действует только на выборах в нижнюю палату, в Испании и Японии — в верхнюю. До 1994 г. она рас-пространялась и на выборы в нижнюю палату японского парламента, но была отменена из-за того, что обеспечивала преимущество правящей партии, которая могла при помощи скользких политических соглашений удерживать контроль над парламентом.

Недостаток этой системы состоит в том, что она практически не ос-тавляет маленьким партиям шанса получить серьезную поддержку из-бирателей, а также позволяет быть избранными кандидатам, не имею-щим почти никакой поддержки, если лидер (или два лидера) соберут по-давляющее число голосов.

Система ограниченного голосования в XIX–XX вв. была широко распространена в Европе (Испания, Португалия, некоторые округа Ве-ликобритании), но потом постепенно ее вытеснили более совершенные технологии. При высоком уровне пропорциональности по сравнению с системой простого большинства голосов она открыта манипуляциям и сговору, не застрахована от совершенно неожиданных результатов, в том числе в масштабах страны.

Система простого большинства голосов, которая подвергалась зна-чительной критике из-за своего несоответствия реальному положению дел, нашла достаточно действенные механизмы реагирования на этот вызов. Были разработаны сложные системы голосования, призванные обеспечить более справедливое представительство. Одной из них ста-

192

ла система альтернативного голосования, которая называется сей-час в числе самых справедливых и в то же время самых простых для пони-мания избирателя.

От каждого округа выбирается по одному депутату, но избиратель имеет право не только на один голос: он ставит против фамилии чело-века, которого хочет избрать, цифру «1», а затем против фамилии того кандидата, которого он предпочел бы во вторую очередь,— цифру «2». После окончания голосования подсчитываются бюллетени с единицами, но если ни один кандидат не набрал 50 % + 1 голос, то рассматривают-ся голоса, которые отмечены цифрой «2». В итоге выбирается если и не самый популярный, то самый компромиссный кандидат.

Главным недостатком системы альтернативного голосования счи-тается то, что выиграть выборы может человек, которого предпочитает относительно небольшая доля населения, но он занимает устойчивое второе место в общественном сознании, т. е. не вызывает антипатии у представителей других политических сил. В то же время представители политического спектра, имеющие сильную конфронтацию с остальными политическими силами, занимающие крайне маргинальную позицию, будут полностью вытеснены из власти, как произошло с экстремистской партией Австралии «Единая нация», которая в 1998 г., набрав 8 % голосов избира-телей, не получила ни одного места в парламенте.

Другим недостатком системы является достижение политического компромисса не в парламенте, а на подступах к нему, а потому четкие политические позиции смешиваются и вытесняются за пределы власти.

На данный момент такая система применяется только на выборах в нижнюю палату Австралии.

Еще одна система, основанная на простом большинстве голосов,— перебаллотировка, которая значительно более распространена, хотя и основана на том же принципе, что и система альтернативного голосования.

Система перебаллотировки предполагает два тура голосования. В первом туре выбор осуществляется на основании простого большинст-ва голосов. Если ни один из кандидатов не набрал необходимого боль-шинства голосов 50 % + 1, то проводится второй тур, в ходе которого выбор осуществляется также на основании простого большинства голо-сов, но из списков для голосования вычеркиваются кандидаты, которые набрали меньшее число голосов.

Наиболее распространенный вариант системы перебаллотировки подразумевает, что во втором туре принимают участие только те два кандидата, которые заняли в первом туре первые два места, т. е. полу-чили наибольшее количество голосов избирателей.

Смысл подобной системы заключается в том, чтобы позволить об-ществу, которое не может найти явного лидера, прийти к некоему струк-турному компромиссу, когда представители слабейших политических сил соглашаются с тем кандидатом из доминирующий пары, который для них наименее неприятен.

193

У этой системы существуют серьезные недостатки. В частности, она обеспечивает еще худшую представительность и пропорциональность, чем системы альтернативного голосования и простого большинства голосов, т. е. является системой с худшими показателями адекватности выбора реальным политическим симпатиям.

Перебаллотировка не только вычищает из власти крайние силы по-литического спектра, что чрезвычайно опасно, так как приводит к обще-ственной нестабильности, но и унифицирует выбор. Политические силы, нацеленные на реальные дела, при такой системе (за исключением крайне редких случаев) всегда будут проигрывать сторонникам сохра-нения существующего порядка вещей. В ситуации, когда обществу тре-буются реформы, но нет социального согласия о путях их проведения, данная система голосования может быть губительна. Кроме того, она очень дорого обходится государственной казне.

Сегодня 25 государств применяют систему перебаллотировки на вы-борах в нижнюю палату. В некоторых странах она используется на прези-дентских выборах: это Беларусь, Болгария, Гватемала, Кипр, Перу, Сальвадор, Украина, Эквадор. В ряде стран (Азербайджан, Албания, Армения, Грузия, Венгрия, Литва) она выступает частью системы до-полнительного членства.

3.3.4. Современные требования к выборному процессу Как видно из сказанного, все существующие избирательные систе-

мы можно классифицировать в зависимости от того, какой принцип представительства положен в их основу.

1. Общенациональное представительство, стремление к тому, чтобы распределение мест в парламентах обусловливалось распреде-лением политических пристрастий в обществе, дает пропорциональ-ную систему, к которой относятся партийные списки, дополнительное членство, единый передаваемый голос и ограниченное голосование.

2. Местное представительство, когда каждая местность в целом имеет реальный голос в виде избранного депутата (эта система нацеле-на на удержание у власти наиболее перспективных и показавших свою профессиональную пригодность правительств), дает систему боль-шинства голосов, к которой относятся простое большинство голосов, альтернативное голосование и перебаллотировка.

Предпочтение, отданное одному из этих подходов, приводит к понима-нию власти как права выражения воли каждого (пропорциональность) или нацеленности на эффективность управления (большинство голосов).

Ни одна избирательная система не застрахована от главной проб-лемы всяких выборов: адекватность представительства может быть обеспечена, только если на выборы пришло достаточно большое число людей, настолько большое, чтобы можно было в соответствии со стати-стическими закономерностями пренебречь погрешностью в определе-нии политических симпатий.

194

Таким образом, для определения легитимности новых органов власти важно обеспечение явки на избирательные участки достаточного числа граждан. В этом отношении все государства мира легко можно разделить на группы, для которых характерны устойчивые соотношения.

Для либерально-демократических стран Старого Света характерен высокий уровень гражданской ответственности, унаследованный, по-видимому, еще с того времени, когда эти государства отстаивали демо-кратию в борьбе с монархическим авторитаризмом. Явка здесь сравни-тельно высока: 71–77 % в Великобритании, 78–91 % в Германии, 65–83 % во Франции, 80–90 % в Скандинавских странах. В Швейцарии, которая не имеет богатого авторитарного прошлого, явка на выборы составляет около 50 %. В других развитых странах мира, расположен-ных в Азии и Океании, она равна 67–86 %. В США, чья политическая судьба некоторыми чертами напоминает Швейцарию, в выборах участ-вует в среднем 53 % взрослого населения. Это, возможно, и вынуждает проводить столь зрелищные и масштабные президентские кампании, которые привлекают около 80 % граждан, в то время как на остальные выборы приходят от силы 40 %.

В бедных либерально-демократических странах, как правило, суще-ствует обратная тенденция. Явка, как и политическая активность граждан в необеспеченных слоях общества, очень низка. В Индии, Непале, Бутане и Пакистане в выборах участвуют в среднем 40–60 % избирателей, в Мек-сике — 50 %, Колумбии и Экваториальной Гвинее — 40 %. Однако и здесь есть исключения. Несмотря на вопиющую бедность и неграмотность большей части граждан, выборы в некоторых странах собирают доста-точно большое число голосующих: 90 % в Камбодже в 1993 г., 89 % в ЮАР в 1999 г., Шри-Ланка и Багамские Острова давали иногда выше 85 %. На последних выборах в Гамбии, Гондурасе, Марокко и Вануату участвовали 80 % избирателей, в Коста-Рике, Доминиканской Республике и Суринаме — 75 %, Барбадосе и Малайзии — 70 %, Папуа — Новой Гвинее — 65 %.

В некоторых странах существуют архаичные ограничения, значи-тельно влияющие на результаты выборов и явку. Например, в Ливане избиратели должны голосовать в своих родовых деревнях и городах, что снижает явку до 50–55 %.

Стабильно высокой явкой избирателей на выборы характеризуются ав-торитарные государства. В коммунистических странах партийный аппарат обеспечивал явку более 95 % населения. В национал-социалистических и авторитарно-националистических государствах явка обычно чуть ниже, нап-ример в Индонезии — около 90 %. Любопытно, что в большинстве стран, освободившихся от авторитарных режимов, явка населения на выборы нача-ла неуклонно снижаться, например, в России в 1993 г. она составила 55 %. В то же время в государствах, не сменивших авторитарный режим, явка остает-ся традиционно высокой: Азербайджан, Туркмения, Узбекистан — выше 90 %.

В некоторых странах явка на выборы является обязанностью граж-дан, которых даже штрафуют за невыполнение гражданского долга, что,

195

впрочем, мало влияет на результативность выборов. В Австрии, Бельгии и Италии, где голосование обязательно, явка составляет 85–95 %, как и в целом по Европе. А в Бразилии, еще одной стране с обязательной яв-кой, очень частым явлением оказываются пустые бюллетени и бланки. По всей видимости, несмотря на кажущуюся эффективность, подобная мера обеспечения явки непродуктивна.

В настоящее время подавляющее большинство стран мира (176) из-бирают высшие органы государственной власти, что делает особенно актуальной для политической системы проблему сменяемости власти. Проигравшая выборы политическая сила должна согласно демократиче-ским правилам уступить власть победителям. Не всегда действующая власть готова на такой шаг, а потому существует достаточно высокая вероятность мошенничества в ходе избирательных кампаний и процес-се подсчета голосов. Для желающей сохранить свою власть вопреки мнению народа политической группы актуальна, таким образом, про-блема методов и средств искажения народного волеизъявления, а для гражданского общества — проблема недопущения подобных фальсифика-ций. Отсюда следует, что сам факт проведения в стране выборов еще не может быть показателем существования в обществе политического плюра-лизма и демократии: самые демократичные на первый взгляд процедуры могут прикрывать диктатуру и подавление. Поэтому выборы, чтобы быть признанными демократическими, должны удовлетворять ряду условий.

1. Правом голоса должны обладать граждане данной страны, дос-тигшие определенного возраста, независимо от национальной, религи-озной и прочей принадлежности.

2. Голосование должно быть тайным, на всем протяжении этого процесса вмешательство в него других лиц не допускается.

3. Выборы должны быть регулярными, а время их проведения за-креплено в конституции.

4. В обществе должна существовать свобода выдвижения кандида-тов и создания политических организаций для участия в выборах и про-ведения предвыборной агитации.

5. Должен существовать разумный регламент предвыборных кампа-ний, предусматривающий предоставление всем политическим силам доста-точного времени для проведения кампании, одинакового доступа к средст-вам массовой информации и ограничение максимальных затрат.

6. Подсчет голосов должен производиться под наблюдением бес-пристрастной и независимой комиссии людьми, не заинтересованными в результатах выборов.

7. Все партии и кандидаты должны согласиться с выводами незави-симой комиссии и осуществить передачу власти в определенное зако-нодательством время.

В настоящее время подобные условия существуют лишь в 145 стра-нах, но даже в них периодически или постоянно нарушаются, а потому можно говорить лишь о частично демократических выборах. Практически

196

полностью отсутствуют возможности для демократического волеизъявле-ния в коммунистических и других однопартийных государствах (наруше-ние четвертого условия). Во многих авторитарных государствах, гаранти-рующих плюрализм, нарушаются второе, пятое и шестое условия. К либе-рально-демократическим государствам, в которых не соблюдаются все условия демократичности выборов, в первую очередь относят Мексику, Сингапур, Египет, Малайзию.

Полностью соответствуют условиям демократичности выборов толь-ко 60 государств, расположенных преимущественно в Северной и Запад-ной Европе, Северной Америке, Океании и на Карибском море. На осно-вании последних выборов к списку этих стран можно добавить еще 22 го-сударства Центральной и Восточной Европы, Азии и Африки (в их числе и Российская Федерация). Но в отношении этих государств пока нельзя говорить об устоявшейся традиции демократичности выборов, а потому они относятся к странам, обеспечивающим честные выборы, только ус-ловно, с поправкой на возможные негативные изменения в будущем.

Достаточно часто в государствах, где не соблюдаются условия демок-ратичности выборов, предвыборные кампании сопровождаются эскалацией насилия между противоборствующими сторонами (яркими примерами яв-ляются выборы в Камеруне, Конго, Косово, Пакистане, на Филиппинах), что способствует дестабилизации общества и ослаблению правящего режима.

Своеобразной формой народного волеизъявления, получившей большое значение в последнее время, является референдум, в ходе которого население непосредственно принимает некоторые решения путем всенародного голосования. Это форма прямого демократического волеизъявления, которая отличается от представительной большей демо-кратичностью и приближенностью к идеалу прямого народовластия. Дина-мика проведения референдумов в мире такова: 1941–1960 гг. — 111, 1961–1980 гг. — 254, 1981–1993 гг. — 218.

Наиболее частыми основаниями для проведения референдумов являются:

1) изменение в государственном статусе (референдумы об объеди-нении или независимости). Примеры: Словения (1990); Эстония, Латвия, Литва, Армения, Грузия, Туркменистан, Азербайджан, Узбекистан, Ук-раина, Хорватия, Северный и Южный Йемен (1991); Босния и Герцего-вина (1992); Эритрея и Белау (1993); Черногория (2006). Любопытно, что только в Йемене вопрос стоял об объединении, во всех остальных странах — о независимости;

2) изменение государственной структуры (референдумы о переходе от унитаризма к федерализму и конфедерализму, а также обратно; кро-ме того, вопрос может стоять об уровне централизации или сохранении централизованного государства). Примеры: СССР (1991), Бельгия (1993), Ирландия (1998);

3) вхождение государства в региональные и международные орга-низации. Например, таким способом принимали решение о вхождении в

197

Европейский союз большинство стран Старого Света; некоторые стра-ны ратифицировали путем референдума Маастрихтский договор;

4) принятие новой конституции страны (в последнее время это наи-более частое основание для проведения референдума). Примеры: Ал-жир (1989); Гана (1992); Андорра, Перу, Россия (1993); Армения, Казах-стан (1995);

5) одобрение значительного изменения политического режима. Чаще всего это референдумы о введении многопартийности: Замбия (1990); Мавритания, Сьерра-Леоне (1991); Конго (1992); Малави (1993). Сюда же можно отнести референдум белого населения ЮАР о даровании черно-кожим избирательных прав (1992);

6) одобрение внесения изменений в тип исполнительной власти. Примеры: Бангладеш (1991) — решение о переходе к парламентской форме правления; Бразилия (1993) — сохранение ограниченной прези-дентской формы правления; Россия (1993) и Белоруссия (1995) — ре-шение о расширении полномочий президента;

7) одобрение изменений в избирательной системе. Примеры: Новая Зеландия (1993), Италия (1993–1994);

8) одобрение продления сроков полномочий руководителей испол-нительной власти. Это основание часто используется авторитарными режимами для сохранения своего господства в обход действующей конституции; целью является недопущение выборов.

Общий анализ результатов референдумов показывает, что в боль-шинстве случаев прямое демократическое волеизъявление обнаружи-вает консервативность общества. Народ склоняется к сохранению сло-жившегося порядка вещей и крайне неохотно идет на радикальные ме-ры, за исключением, пожалуй, тех случаев, когда референдум является следствием глубокого политического кризиса.

Контрольные вопросы 1. Какова роль выборов при современном понимании природы власти? 2. Зачем проводятся выборы в однопартийных государствах? 3. Как определяется победитель выборов по простому большин-

ству голосов? 4. Что представляет собой система голосования по партийным

спискам? 5. Как проводятся выборы по системе единого передаваемого голоса? 6. Почему система ограниченного голосования является анахро-

низмом?

Задания для углубленного изучения 1. Охарактеризуйте возможные ограничения всеобщего избира-

тельного права. 2. Определите, какая система выборов эффективнее: простого

большинства или партийных списков.

198

3. Объясните, целесообразно ли выносить на референдум ключе-вые вопросы государственной политики.

4. Объясните, почему в авторитарных государствах явка на вы-боры выше, чем в демократических.

3.4. Партийная структура общества и роль политических организаций в государственном управлении 3.4.1. Многообразие политических интересов и группы влияния Политические партии являются выразителями политических инте-

ресов людей. Интересы эти многообразны и во многом определяются общественным статусом индивидов. К. Маркс сформулировал свою теорию, положив в ее основу утверждение, что интересы человека опре-деляются его местом в системе общественного разделения труда, а на основании этого уже могут быть выделены в явном виде интересы раз-личных классов.

Нельзя не отметить правоту К. Маркса в том, что социальная диф-ференциация общества (не только классовая) обеспечивает наличие в нем людей с противоположными политическими интересами. Тем не менее даже внутри одной социальной группы могут существовать раз-личные политические интересы. Это связано, в частности, с культурны-ми и религиозными представлениями, которые господствуют в той или иной части данной группы. Большое значение могут иметь и собственно политические представления, принадлежность к тем или иным идеологи-ческим течениям в обществе.

Надо отметить, что политические интересы в обществе первоначально вполне укладывались в марксову схему. Так было, например, в жестко со-словно детерминированном средневековом обществе, где индивидуальные качества человека в достаточной мере поглощались его статусом. Специ-фику пришедшего ему на смену буржуазного общества составила двухпо-люсность схемы политических отношений и ее обусловленность «экономи-ческими факторами». Иначе говоря, политическая позиция человека зави-сит от его места в системе производственных отношений.

Однако (и в этом заключается принципиальное отличие феодального общества от буржуазного) новая модель организации власти и обоснования ее легитимности не были совместимы с социальной сегрегацией. Опреде-ление народа в качестве источника власти заведомо предопределяло при-знание равноправия людей и их равенство перед законом. Внесение в дан-ную систему представлений некоторых ограничений прав приводило к внут-реннему противоречию, а потому отторгалось обществом. Другими слова-ми, принятие европейским обществом идеи народного суверенитета ла-тентно содержало в себе демократические отношения и разрушение всех социальных барьеров, существующих в обществе.

199

По мере развития буржуазной демократии и вовлечения все большей части общества в процесс демократического волеизъявления политиче-ские силы победившего нового порядка все более дифференцировались, обозначая все более тонкие нюансы интересов при сохранении общего согласия относительно демократического пути дальнейшего развития об-щества. Не принимавшие этот магистральный выбор силы маргинализи-ровались и вытеснялись за пределы политической борьбы.

В современном обществе интересы людей достаточно многообразны и не сводятся к интересам больших социальных групп, связанных с распреде-лением людей в системе организации труда, классовым интересам. В дейст-вительности многообразие интересов может значительно варьироваться: от чисто эгоистических до общегосударственно-патриотических. Здесь можно ус-мотреть два явных вектора дифференциации.

Во-первых, уровень дифференциации общественных интересов весьма значительно зависит от уровня развития общества и типа куль-туры, которая в этом обществе сложилась.

Для обществ с невысоким уровнем развития оправданной является марксова схема. Можно утверждать, что структура групп интересов в таком обществе моноцентрична. С одной стороны, существует мощная полити-ческая группа, обладающая властью, заинтересованная в сохранении сло-жившегося положения вещей и отождествляющая свои интересы с нацио-нальными; с другой — дезорганизованная и разобщенная масса, представ-ляемая отдельными группировками маргинального толка, не способными консолидировать вокруг себя массы, интересы которых они представляют.

Для развитых государств с устойчивыми традициями демократии об-щественный интерес сильно дифференцирован и по преимуществу выне-сен за пределы интересов классовых. Борьба народов за свои права здесь давно завершена, а сложившиеся политические силы, стремящиеся расширить свой электорат, стараются апеллировать ко всем значитель-ным социально-экономическим группам, способствуя этим сохранению мира и равновесия.

Во-вторых, в личном плане существует столь же сильная дифферен-циация интересов в зависимости от уровня развития отдельного лица.

Понятно, что в развитых странах диапазон этой дифференциации ши-ре, что и позволяет существовать в них устойчивой партийной системе.

Те или иные интересы людей не могут быть представлены в систе-ме управления обществом сами собой. Необходимо, чтобы появились люди или группы людей, которые эти интересы будут представлять и проводить в жизнь путем принятия конкретных политических и управлен-ческих решений. Таким образом, для воплощения интересов некой группы людей требуется соответствующая организация, которая будет консоли-дировать группу, объединенную этими интересами, для реальных мер.

Подобные организации достаточно многообразны. Некоторые главным образом содействуют выдвижению каких-либо интересов с целью привлечь внимание к нуждам определенных категорий людей, скажем, одиноких ма-

200

терей или инвалидов. Другие, например общества защиты окружающей среды, озабочены сохранением естественных природных условий и пла-чевным состоянием экологии. В этом ряду выделяют также профсоюзы и иные подобные им организации, которые нацелены на реализацию не узко-специфических интересов, а интересов больших групп населения.

В этом отношении следует различать заинтересованную группу и группу влияния.

Заинтересованная группа — совокупность людей, которая ориентирована на реализацию неких общественных интересов и готова поддержать их при народном волеизъявлении.

Группа влияния — реальная политическая организация, спо-собная осуществлять политические действия с опорой на заинте-ресованную группу.

Только группа влияния является действительным участником поли-тического процесса и входит в систему управления обществом, конечно, в зависимости от типа системы и собственных возможностей.

Отношение к группам влияния значительно разнится в государствах с различной политической системой.

3.4.2. Типы государств по отношению к группам влияния. Политические партии В зависимости от отношения к группам влияния государства под-

разделяются на монистические, плюралистические и корпоративные. В монистических государствах группы влияния рассматриваются

как негативные проявления политической активности. Спектр реакций на такие группы со стороны власти достаточно широк — от открытого подав-ления всеми возможными способами до неодобрения и стремления вы-теснить за пределы действительной политической жизни.

Наиболее яркий пример монистического государства — государство коммунистическое, где единая государственная идеология претендует на статус научности и требует полного общественного единодушия по отноше-нию к себе. Так как политические механизмы монистических государств (большая часть из которых — однопартийные) подразумевают видимость реальных демократических процедур, то подобная система может сохра-няться только при отсутствии в обществе институционализированной аль-тернативы правящей партии. Наличие выбора либо приведет к смене пра-вящего режима демократическим путем, как случилось в 1989 г. в Польше, либо вынудит коммунистов отказаться от функционирования даже видимой демократии, что чревато политической нестабильностью.

Существование мощных групп влияния опасно для монистического государства — именно в этом причина их неприятия. Особое положение в таких государствах занимают церковь и профсоюзы, которые рас-сматриваются властью в качестве своеобразных потенциальных групп влияния. Поэтому правящая группа стремится захватить контроль над