геополитика кризис социального государства и...

�

Вестник МГИМО-Университета № 5 ▪ 2009

В последнее время все больше исследователейподвергают сомнению эффективность выполне-ния государством своих функций в условиях гло-бализирующегося мира, указывая на реальныепризнаки «утраты» государствами суверенитетав рамках «эрозии Вестфальской модели мира».

Несмотря на обширную литературу по этойтеме, немногие исследователи пытались посмот-реть на эффективность современных западноев-ропейских демократических государств черезпризму дискуссии о будущем «государства все-общего благосостояния» в условиях массовойиммиграции.Такая постановка вопроса весьма по-лезна для политиков и уже поэтому не слишком по-пулярна. Однако изучать этот вопрос необходи-мо, поскольку острота вызовов нарастает.

Будет также полезно с самого начала пояснить,что мы понимаем под эффективным государ-ством. В настоящее время существует целый на-

бор показателей и критериев, определяющихуровень эффективности государства (governmenteffectiveness) и оценивающих качество государ-ственного управления («good governance»)1. Дляцелей данной статьи мы рассматриваем эффек-тивность государства с точки зрения качествапредоставляемых им социальных услуг (черезмеханизм перераспределения доходов) и адек-ватности ответов на современные вызовы.

Эффективное государствоБольшое значение для эффективности госу-

дарства имеет наличие перспективного и долгос-рочного проекта общества, объединяющего всех егочленов. Реализация задуманного проекта зависитот доверия, поддержки, активности и участия граж-дан страны, которые являются и электоратом, и на-логоплательщиками.Способность государства реа-лизовать долгосрочный проект развития и сплотить

КРИЗИС «СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА»И МАССОВАЯ МИГРАЦИЯ КАК ВЫЗОВЫГОСУДАРСТВУ-НАЦИИ В УСЛОВИЯХГЛОБАЛИЗАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ФРГ)

Н. Н. Большова*

Ключевые слова: государства-нации, Европейский союз, государство всеобщего благосостояния, социальнаяполитика, принимающие государства, интеграция иммигрантов, трудовая иммиграция, эффективное государство,глобализация, Германия (ФРГ), политические партии.

Keywords: nation-states, European Union, welfare state, social policy, receiving countries, integration of immigrants, laborimmigration, government effectiveness, globalization, Germany (FRG), political parties.

*Большова Наталья Николаевна – тьютор Кафедры политики и функционирования ЕС и СЕ Европей-ского учебного института МГИМО (У) МИД России, e-mail: [email protected].

Политология

В последние десятилетия в Западной Европе наблюдается интенсивное расширение миграционных потоков,следствием которых является повышение этнокультурной гетерогенности западноевропейских принимающих об-ществ. Необходимость включения неграждан или иммигрантов в системы социального обеспечения подрывает со-циальную солидарность, которая является основным условием успешного функционирования государства-нациив условиях глобализации. Данная статья рассматривает проблему снижения эффективности государства черезпризму наиболее острых вызовов современности – кризис социального государства и проблему регулирования мас-совой миграции. Они тесно взаимосвязаны между собой. Особое внимание уделяется политической дискуссии овлиянии иммиграции на принимающие общества на примере ФРГ.

�

вокруг него национальное сообщество дает госу-дарству легитимность, основанную на лояльностисобственных граждан, доверии со стороны основ-ных групп населения, уважении внешних партнеров,подчинении отдельных властных структур и кор-поративных интересов объединяющей идее.

Легитимная власть, пользующаяся доверием иуважением, получает возможность решать и дру-гие задачи эффективного государства, в частнос-ти, определять высшие приоритеты, принципы иценности, которым подчиняются и текущее зако-нодательство, и складывающаяся практика; уста-навливать общие правила игры и обеспечивать не-укоснительное соблюдение этих правил всемиигроками – регионами, местными властями, бизнес-сообществом, корпорациями, политическими ор-ганизациями, неправительственными объедине-ниями, группами интересов, частными лицами и т. д.

От эффективного государства граждане ожи-дают полного и качественного предоставления ус-луг, прежде всего, обеспечения безопасности и га-рантии достойной жизни. Для этого государствонаделяется мощным правоохранительным и пра-воприменительным аппаратом, осуществляетгибкое перераспределение доходов, стимулиру-ет производство и конкурентоспособность на-циональной экономики, поддерживает неком-мерческий сектор, проводит социальные про-граммы, заботится о сокращении безработицы, бе-рет на себя переподготовку кадров, помогаетсоциально уязвимым слоям населения и т. д.

Неотъемлемыми слагаемыми организации эф-фективного государства являются система сдержеки противовесов (подчинение власти закону и огра-ничение власти законом) и принцип разделения вла-стей. Кроме этого, следует отметить, что современ-ное государство все в большей степени выстраива-ется в соответствии с принципами субсидиарности,пропорциональностииэкономииресурсов.Этиприн-ципы требуют, чтобы решения принимались на воз-можно более низком уровне управления, для от-правления государственных функций использова-лось ровно столько времени и ресурсов, скольконужно,нибольшеинименьше,асебестоимостьока-зываемыхуслугтогожекачествапостоянноснижалась.Важнейшими политическими установками совре-менного государства становятся максимальная при-ближенностьструктуруправлениякнаселениюиегопотребностям,вовлеченностьгражданвпроцесспод-готовкиипринятиясоциальнозначимыхрешений,ин-формационная открытость и транспарентность2.

Государство-нация в условиях глобализацииВ последнее время состояние государства-нации

в условиях глобализации все чаще оценивается как

кризисное. Так, утверждается, что «государство-нация – это продукт своего времени»3, зародив-шийся в Европе в XIX в. в эпоху национальных ре-волюций и индустриализма, который уже перестаетадекватно отвечать новым реалиям и вызовам.

Немецкий философ и социолог Ю. Хабермас вы-сказал следующие соображения относительнопроцессов, происходящих с национальными го-сударствами в условиях глобальной конкуренции:«Глобализация как бы принуждает национальноегосударство внутренне открыться, впустив мно-жество чужих или же новых культурных образовжизни. В то же время она суживает пространстводля действий национальных правительств, от-крывая суверенные государства и вовне, по на-правлению к международным режимам. Еслицикл открывания–закрытия удастся без соци-ально патологических побочных последствий, тополитика, неразрывно связанная с глобализо-ванными рынками, должна будет осуществлять-ся лишь в таких институциональных органах, ко-торые не нарушают условий легитимности де-мократического самоопределения»4. Одновре-менно с «открытием» государств наблюдаетсяпадение эффективности государственных ин-ститутов, которое выражается в «сужении фис-кальной основы социальной политики» нацио-нальных государств, ослаблении управляемостиэкономических процессов, снижении гомоген-ности государственно-гражданской идентичности.Такая ситуация может вызывать «дефициты упра-вляемости и легитимации», поскольку гражданетеряют веру в то, что их государство способноуправлять современными процессами и решатьконкретные проблемы5.

Попробуем взглянуть на проблему сниженияэффективности государства через призму наи-более острых вызовов современности: кризисгосударства всеобщего благосостояния (соци-ального государства) и массовую миграцию. Онитесно взаимосвязаны между собой.

Можно предположить, что миграция будетпредставлять собой вызов для государства все-общего благосостояния, поскольку изначальносистемы социального обеспечения были пред-назначены для собственных граждан и не пред-полагали заботу об иммигрантах. В то же время,заявления об исчерпании ресурсов социального го-сударства, вызываемом миграцией, не имеют подсобой веских оснований, а «столкновение» меж-ду мигрантами и системами социального обеспе-чения в целом не ведет к неблагоприятным усло-виям, если мигранты интегрированы в рынок тру-да, благодаря чему не требуют больших бюджет-ных затрат от принимающего государства.

Политология Большова Н. Н.

�

Кризис государства всеобщего благосостоянияПо мере возрастания дополнительной нагрузки

на государственные институты в виде вызововглобализации, напрямую затрагивающих интере-сы государства, все больше внимания в государ-ственной политике развитых стран уделяется ре-шению глобальных проблем. Как следствие, госу-дарство начинает «давать сбои» в рамках выпол-нения своих традиционных компетенций передгражданами. Наиболее отчетливо данная тенден-ция проявляется в области социальной политикизападноевропейских стран, где с середины 1970-х гг.наметился постепенный демонтаж институтов го-сударства всеобщего благосостояния.

Начало кризиса социального государства, сов-пало по времени с началом экономической ре-цессии в середине 1970-х в Западной Европе.Стагнация, рост безработицы и демографиче-ские проблемы уменьшили возможности финан-сирования социальной сферы, тем самым ослабивсоциальную роль государства. Отказ государст-ва от части своих социальных обязательств – до-статочно болезненное решение, как для общества,так и для самого государства, поскольку в опре-деленном смысле происходит его девальвация какглавного гаранта стабильности и безопасности на-ции. Прежняя модель государства «всеобщего бла-госостояния» с трудом стала вписываться в новыеэкономические, социальные и политические реа-лии, и вследствие этого уже в конце 1980-х гг. вакадемическом и политическом сообществах на-чала широко обсуждаться тема изменения пара-дигмы современной социальной политики госу-дарства в условиях глобализации.

В центр дискуссий был поставлен вопрос, чтодолжно быть во главе угла новой социальноймодели – «идея социальной включенности, ис-ключенности или нечто среднее? Будет ли она от-стаивать идею социальной справедливости длявсех, либо предпочтение будет отдано тольконаиболее нуждающимся, или только наиболее до-стойным (и как их определить)? Будет ли вы-бранная модель нацелена на достижение высо-кокачественного уровня жизни или остановитсяна варианте системы, обеспечивающей исклю-чительно минимальный уровень безопасности?»6.

Правительство любой страны стремится про-водить социальную политику, которая направле-на на выравнивание доходов и повышение уровняжизни различных групп населения, на поддержа-ние социальной стабильности в обществе. При этомважнейшим инструментом сглаживания социаль-ных контрастов является система перераспреде-ления доходов через бюджет государства. Как от-мечаетХ. Этцингер, функционирование государства

всеобщего благосостояния основано на равенст-ве всех граждан перед законом и чувстве «соли-дарности» внутри определенного политическогосообщества.Данные принципы являются основнойпричиной, по которой члены сообщества при-знают справедливость перераспределения дохо-дов. Несмотря на то, что перераспределение чащевсего осуществляется по одной линии, то есть отболее зажиточных и более обеспеченных к менеезажиточным и менее обеспеченным гражданам, со-циальным группам и регионам и т. д., важным мо-ментом здесь является то, что данные трансфертыидут в пользу тех потребителей, с кем плательщи-ки объединены чувством общности7.

Таким образом, одним из наиболее важныхусловий функционирования государства всеоб-щего благосостояния является существованиечеткой линии, отделяющей граждан государстваот всех остальных. Участие в сообществе должнобыть четко определено. Однако в эпоху глобали-зации и усиливающейся международной мигра-ции, соблюсти данное условие оказывается весь-ма проблематичным. Отсюда вопрос: как прими-рить открытость границ и замкнутость государстваблагосостояния? Г. Брокманн назвал это «пара-доксом иммиграции и благосостояния»8.

Единая социальная политика ЕС9

В конце ХХ—начале XXI вв. государства Евро-пейского союза оказались в новых политических,социальных и экономических условиях, в которыхв настоящее время постепенно происходит пе-ресмотр основ и реформирование государства все-общего благосостояния. С самого начала в соз-дании социального государства особую актив-ность проявили социал-демократы Европы (имен-но по этой причине известный теоретик либера-лизма Ральф Дарендорф назвал XX в. в Европе со-циал-демократическим10). Социал-демократыпродолжают играть активную роль в процессетрансформации государства благосостояния, вы-страивая модель социального государства уже врамках Европейского союза. При их участии в1989 г. была принята Хартия основных социальныхправ трудящихся, включающая в себя 12 различ-ных прав, начиная с права на труд в любом госу-дарстве-члене Сообщества. В Маастрихтский до-говор (1992 г.) был включен раздел «Социальнаяполитика, образование, обучение и молодежь»,смысл которого заключался в признании соци-альной политики самостоятельным направлени-ем деятельности ЕС, оказывающим непосредст-венное воздействие на все сферы жизни Сооб-щества11. В июне 1997 г. в Амстердаме на заседа-нии Европейского Совета его участники под-


�

твердили курс на создание социально ориенти-рованной Европы.

В программных документах Евросоюза провоз-глашается фундаментальный для деятельностиEC принцип подчинения экономической интегра-ции интересам повышения жизненного уровняграждан Евросоюза, что дает основание полагать,что политическая элита Европы всерьез осозналаважность приоритета социального измерения, непросто увеличения экономического благосостоя-ния, а повышения эффективности европейского об-щества. Главной задачей на ближайшее десятиле-тие стало построение в рамках ЕС новой социаль-ной модели, где права граждан будут гарантиро-ваться такими документами, как Хартия социаль-ных прав трудящихся. Это положило начало осу-ществлению новой социальной стратегии, прово-дящейся коммунитарными институтами – Евро-пейским социальным фондом, шестью постоян-ными комитетами по конкретным направлениям со-циальной политики, а также трехсторонним Ко-митетом по социальному диалогу.

В результате процессов расширения ЕС и ев-ропейской интеграции, активизировавших ми-грации как внутри ЕС, так и извне, европейский со-циум стал более многослойным и многообразнымв своих традициях, интересах, доходах, качествежизни и уровне развития. При этом стало оче-видно, что никакая успешная деятельность в рам-ках ЕС невозможна без учета позиций его граждан.Не случайно такие понятия, как «социальная со-лидарность», «социальное сплочение», «дове-рие» сегодня ложатся в основу долгосрочной по-литики ЕС. В частности, провозглашение и реа-лизация на наднациональном уровне концепций«Европейского социального диалога» и «Евро-пейской социальной модели» призваны снизитьуровень бедности, облегчить доступ к социальнымблагам и сохранить социальную сплоченность.

Социальная система в ЕС имеет два начала – на-циональное и наднациональное. Решение соци-альных проблем осуществляется не только за счетнационального бюджета. Социальные проблемыразрешаются и финансируются на наднацио-нальном уровне – из общеевропейского бюджетаЕС, а также из специализированных организацийи фондов (Социальный фонд, Фонд региональногоразвития, Фонд ориентации и гарантий в областисельского хозяйства и Фонд содействия эконо-мическому сближению государств-членов). В то жевремя, фундаментом данной системы до сих поростается уровень национальных правительств,поскольку львиная доля социальных расходовприходится на бюджеты правительств стран-участниц ЕС.

В механизме социальной защиты ЕС применя-ется разделение ролей между уровнями – отместного до наднационального по принципу суб-сидиарности. Посредством перераспределениянационального дохода поддерживается здраво-охранение, охрана труда, защита окружающей сре-ды, образование и профессиональное обучение.Обеспечивается социальная защита пенсионе-ров, частично или полностью нетрудоспособныхграждан, многодетных семей, безработных. Со-циальная политика институтов ЕС12 на надна-циональном уровне продолжает играть роль над-стройки, способствуя решению трех групп проб-лем, которые по своим масштабам не под силу на-циональным правительствам: специфических со-циальных, как отдельных категорий трудящихся(молодежи, женщин, пожилых людей и т. д.), таки трудящихся отдельных отраслей (транспорт,сельское хозяйство, рыболовство и т. д.); повы-шению качества жизни, улучшению охраны трудаи здоровья; постепенному сближению социальныхсистем стран-членов ЕС.

В то же время, по мнению некоторых европей-ских исследователей, социальная сфера и финан-сирование проблем «с социальным компонентом»может отвлекать слишком много средств от сти-мулирования экономического роста. В частности,бюджетные дефициты во Франции, Германии, Гре-ции и других странах, которые последние годы пре-вышают критерии Пакта о стабильности и росте, мо-гут быть вызваны большими социальными расхо-дами. Если делать ставку только на социальные рас-ходы, то в долгосрочной перспективе получитсяотрицательный социальный эффект.

Миграция и государство всеобщего благосос-тояния: к осмыслению проблемы

В условиях роста миграционного давления нагосударства Западной Европы со стороны менееразвитых регионов мира одним из приоритетныхнаправлений общественно-политической и науч-ной дискуссий в них становятся миграционные про-цессы. Актуальность изучения последствий ми-грации обусловлена, с одной стороны, обостре-нием вызванных ею проблем в принимающих го-сударствах, а с другой – растущими потребностямиэкономик этих государств в трудовых ресурсах, учи-тывая ухудшение демографической ситуации.

Иммиграция всегда была предметом споров вовсех без исключения европейских государствах,которым приходилось принимать у себя большиепотоки иммигрантов.Тем не менее, долгое время,пока ее масштабы не начали казаться угрожаю-щими, ее восприятие в целом не выходило за рам-ки традиционного европейского подхода в от-


�

ношении иммигрантов, особенно иммигрантов не-европейского происхождения.Так, согласно пре-обладавшей точке зрения, иммиграция носитвременный характер и является наиболее деше-вым способом решения проблемы нехватки ра-бочих рук для поддержания и развития промыш-ленности и других отраслей экономики.

До определенного момента иммигранты невоспринимались как серьезная политическая и со-циальная проблема, соответственно, проблема ин-теграции иммигрантов не воспринималась как вы-зов, на который нужно срочно реагировать. Поприбытии в страну назначения иммигрантам пре-доставлялись различные права в зависимости отих статуса. В дальнейшем дифференциация правчасто становилась причиной сегрегации имми-грантов, поскольку они не могли в полной мерепринимать участие в жизни общества и были ис-ключены из процессов принятия решений. Прак-тика «исключения» способствовала тому, чтобольшая доля иммигрантов второго поколениябыла даже более отчуждена от принявшего их об-щества, нежели их родители.

Однако на рубеже XX—XXI вв. европейскиестраны столкнулись с качественно новым опаснымвызовом – масштабной миграцией из стран«третьего» мира, противостоять которой оказа-лось сложно в одиночку, поскольку изменился нетолько масштаб и география, но и характер им-миграционных потоков. В условиях современ-ной объединенной Европы иммиграция стала за-кономерным и необратимым процессом. Общиепроблемы, связанные с иммиграцией из третьихстран и передвижением людей по территории ЕС,постепенно расширяют компетенцию институ-тов Евросоюза в сфере иммиграционной политики.Несмотря на это, основная часть ответственностипо-прежнему лежит на национальных государст-вах, которые оставляют за собой право действо-вать самостоятельно в выборе приоритетов в ре-гулировании иммиграции.

Общая численность международных мигран-тов13 составила в 2000 г. более 175 млн, а их доляотносительно численности населения Земли –2,9 % (против устойчивых 2 % в 1965—1990 гг.)14.Австралия и Северная Америка прочно удержи-вают лидерство по объемам принимаемых ми-грационных потоков. В Западной Европе удельныйвес мигрантов первого поколения в ее населенииколеблется от 2 до 8—10 %, а с учетом граждан,имеющих одного родителя-иностранца (и, соот-ветственно, автоматически получающих граж-данство), достигает 15—20 %. Доля иностранцевв населении продолжает расти в большинстве за-падных государств. Поликультурными и имми-

грационными стали все развитые страны, за ис-ключением разве что Исландии.

Говоря о характере миграции, западные госу-дарства можно условно разделить на три блока. Кпервому блоку относятся бывшие метрополии(Великобритания, Голландия, Франция), прини-мавшие на протяжении всего ХХ в. людей, при-бывавших из колоний в поисках работы. Ко вто-рому – страны традиционной трудовой иммигра-ции (Австрия, Бельгия, Дания, Люксембург, Гер-мания, Швеция). К третьему– государства, сами донедавнего времени остававшиеся поставщикамидешевой рабочей силы. В 1980-е гг. иммигра-ционными стали Италия, Испания, Португалия иГреция, а в следующем десятилетии – Финляндияи Ирландия. Перспектива превратиться в четвер-тую группу реципиентов миграции стоит передстранами ЦВЕ, но сегодня они, в основном, экс-портируют человеческий капитал в Западную Ев-ропу. Вместе с тем, хотя приток иностранной ра-бочей силы служит важным источником пополне-ния трудовых ресурсов развитого мира, «устой-чивая динамика иммиграции свидетельствует отом, что она стала автономным, мало зависимымот хозяйственной конъюнктуры процессом»15.

В ранний послевоенный период западноевро-пейские государства для восстановления эконо-мики осуществляли рекрутирование рабочей силына основе международных трудовых соглашенийи принципах ротации в основном с соседними ев-ропейскими государствами.Так, Германия и Швей-цария привлекали трудовых иммигрантов из Ита-лии, Испании, Португалии и Греции, Швеция – изсоседней Финляндии. Исключение составлялибывшие колониальные державы – Великобритания,Нидерланды, Бельгия и Франция, у которых гео-графия вербовки рабочих изначально была шире,поскольку включала также бывшие колонии (Аф-рику, страны Карибского бассейна и Азию). Им-миграционные потоки в этот период имели вну-трирегиональный характер, прибывавшие имми-гранты были европейцами. С конца 1960 гг. в свя-зи с исчерпанием трудовых ресурсов из соседнихстран западноевропейские государства расшири-ли круг стран-источников рабочей силы и стали «им-портировать» трудовых иммигрантов из других ре-гионов (Турции, Югославии,Северной и ЮжнойАф-рики, Латинской Америки, Азии и Океании)16. Им-мигранты новой волны отличались от коренного на-селения цветом кожи, обычаями, традициям, ре-лигией, то есть были далеки принимающим об-ществам не только в географическом, но, что бо-лее существенно, и в социокультурном отношении.

Переломный момент в трудовой иммиграции вЗападную Европу наступил в 1973—74 гг. в связи


�

с нефтяным кризисом, который стал причиной на-чала общеевропейской экономической рецес-сии. Спрос на иностранную рабочую силу резко со-кратился, в силу чего европейские страны пере-смотрели свою иммиграционную политику в сто-рону ее ужесточения.Чтобы ослабить напряжениев своих странах, вызванное высоким уровнембезработицы, западноевропейские правитель-ства заморозили программы вербовки и иниции-ровали программы содействия возвращению га-старбайтеров на родину после завершения срокаих контрактов.

В Германии с 1972 г. существуют государст-венные программы поддержки репатриации:GARP/REAG (Government Assisted RepatriationProgramme/Reintegration and Emigration Pro-gramme for Asylum-Seekers in Germany). Однакопредпринимавшиеся попытки возврата ино-странных рабочих существенного эффекта непринесли. На родину добровольно вернулисьиммигранты из стран Южной Европы (Португалии,Испании, Италии и Греции). Напротив, ино-странные рабочие из Турции, Югославии, Север-ной Африки и Азии не собирались покидать бла-гополучные западные страны и возвращаться до-мой, где у них было заведомо меньше шансов улуч-шить свое финансовое и социальное положение.Понимая, что двери в эти страны закрываются дляних надолго из-за мирового экономического кри-зиса, они использовали любые возможности, что-бы закрепиться на новом месте, и, пользуясь пра-вом на воссоединение семей, стали добиватьсяразрешения на приезд своих семей и ближайшихродственников. С годами эта тенденция не толь-ко не исчезла, но, напротив, лишь усиливалась.

Несмотря на официальный запрет ввоза ино-странной рабочей силы, общая численность им-мигрантов в Германии продолжала увеличивать-ся за счет потоков иммигрантов по легальным (полинии гуманитарной миграции (беженцы) и вос-соединения семей) и нелегальным каналам. Кро-ме того, данная ситуация в значительной мере спо-собствовала формированию и развитию так на-зываемых неформальных мигрантских сетей какосновного доступного иммигрантам ресурса взаи-мопомощи, поддержки и решения многих проблемв стране пребывания. В то же время, привыкая опи-раться исключительно на поддержку общины,иммигранты все больше становились социальнои экономически привязанными к ней, что нега-тивно отражалось на их интеграции в прини-мающее общество.

Таким образом, жесткая антииммиграцион-ная политика не принесла желаемых результатов,а, напротив, лишь стимулировала процесс пре-

вращения временных трудовых мигрантов в по-стоянных, вела к увеличению численности этни-ческих общин и способствовала их дальнейшейконсолидации.

В последнее десятилетие, особенно после«восточного расширения ЕС» (наибольшего рас-ширения по людским и территориальным пока-зателям и наименьшего по показателям ВВП)17,происходит переосмысление влияния миграциина жизнь принимающих обществ. Как показы-вают опросы общественного мнения, в настоящеевремя среди коренного населения западных страндостаточно широко распространены опасения, чтоиммиграция наносит большой вред их экономи-ческому и социальному благосостоянию. Нега-тивному настрою во многом способствует со-стояние политического дискурса о миграции в этихстранах, которое на деле может больше отражатьборьбу различных сил за власть, а не реальные ин-тересы граждан. Манипулирование страхами на-селения (традиционное использование образа«чужого») объясняется стремлениями политикови/или чиновников отвлечь внимание населения отдругих проблем, переложить часть вины за своиошибки на «чужих» или разыграть «миграционнуюкарту» в предвыборной борьбе за голоса изби-рателей. Значительную роль играет также нега-тивный тон СМИ при освещении сюжетов, свя-занных с иммигрантами. В результате, в сознанииграждан принимающих стран формируется сте-реотип «неприязни к иммигрантам», укрепляют-ся убеждения, что иммигранты – это бремя для го-сударственного бюджета, что по сравнению сместными жителями они меньше платят налогови социальных взносов в государственную казну ибольше получают от государства социальныхльгот и других благ. При этом общественное мне-ние обычно не учитывает потенциальные пози-тивные «непрямые эффекты» миграции (indirectfiscal effects) на макроэкономическую ситуацию ирынок труда в стране18.

Здесь возникает вопрос относительно объек-тивности научных дискуссий вокруг иммигра-ции. Однако и у академического сообщества нетконсенсуса, в то же время тема миграции на-столько «горяча», что иногда выводы делаются –возможно, неосознанно, – исходя из личногоопыта19. В данной статье анализ политического иакадемического дискурсов необходим, чтобылучше сориентироваться в многообразии эф-фектов, которые миграция оказывает на различ-ные стороны жизни государства.

Согласно мнению многих либеральных эко-номистов, открытые границы выгодны для бла-госостояния мирового сообщества. Однако из


�

этого еще не следует, что это также выгодно дляблагосостояния отдельных стран. Практически всеевропейские государства – это государства се-общего благосостояния. Как было показано выше,открытость государства иммиграции и закры-тость государства благосостояния примиритьтрудно, поскольку иммиграция требует прони-цаемых границ, в то время как государство бла-госостояния лучше всего функционирует как бо-лее закрытая система, границы которой совпадаютс границами национального государства.

Скептики отмечают, что дальнейшая имми-грация может вызвать демонтаж государства все-общего благосостояния («американизацию ев-ропейской политики социального обеспечения»20)и ослабление социальной солидарности. В каче-стве главных причин указываются низкий уровеньзанятости иммигрантов, высокая степень зави-симости от социальных выплат, низкая социаль-ная мобильность, незнание языка принимающейстраны и низкий уровень образования.

Важным вкладом в развитие научной дискуссиио миграции стала вышедшая в 2004 г. работа эко-номистов Гарвардского университета А. Алесины(Alberto Alesina) и Э. Глейзера (Edward LudwigGleaser) «Борьба с бедностью вСША и Европе», до-казывающая, что повышение этнокультурной ге-терогенности в результате иммиграции подрыва-ет социальную солидарность государства всеоб-щего благосостояния21. Анализируя макропока-затели 54 стран, авторы установили отрицатель-ную корреляцию между степенью расслоения поэтническому признаку и уровнем социальных рас-ходов. По словамАлесины, скоро «европейская сис-тема соцобеспечения столкнется с давлением состороны политических партий, утверждающих,что государство не может позволить выплачи-вать социальные пособия иммигрантам, как этоуже происходит в США. Это вызовет споры о том,каким образом можно исключить иммигрантов изсистемы социального обеспечения»22.

Директор Института по исследованию насе-ления и социальной политики Университета г. Би-лефельд, профессор Х. Бирк (Herwig Birg) сравнилвклад иммигрантов в системы пенсионного, со-циального, медицинского страхования, их на-логовые отчисления в бюджет Германии и объе-мы социальных пособий и других трансфертов,которые получают иммигранты от государства, ипришел к выводу, что перераспределение дохо-дов немцев происходит в пользу иммигрантов23.

Бирк также ссылается в своей работе на ре-зультаты исследования Института экономиче-ских исследований (ИФО, Мюнхен), в которомбыли проанализированы возможные последствия

волн миграции для рынка труда и перераспре-делительной системы Германии в результате рас-ширения ЕС на Восток. Данное исследованиебыло проведено сотрудниками института спе-циально для Федерального министерства трудаи социального обеспечения ФРГ24. Согласно его ре-зультатам, иммигранты, с одной стороны, являют-ся нетто-вкладчиками («net contributors») системпенсионного обеспечения и страхования по ухо-ду (care insurance system) и нетто-реципиентами(«net recipients») бюджета в медицинском стра-ховании и страховании по безработице – с другой.И чем меньше срок их пребывания в Германии, тембольше данный эффект. В 1997 г. чистый бюд-жетный доход от иммигрантов был перекрытрасходами на них, в результате общее влияние им-мигрантов на систему благосостояния оценива-лось как негативное. Исключением оказалисьиммигранты, прожившие в Германии более 25 лет,чистый доход в государственный бюджет от ко-торых составил на 1,670 DM с человека больше, чемсоциальные трансферты (см. Таблицу 1).

Авторы исследования отмечали, что с точки зре-ния экономической теории существует вескийаргумент в пользу свободного передвижения ра-бочей силы. Миграция может иметь позитивныйэффект, если в стране назначения создан гибкийи мобильный рынок труда25. Однако ограничения,существующие в государствах континентальнойЕвропы, в том числе ФРГ, сильно снижают этот по-ложительный эффект: во-первых, рынки труда не-достаточно мобильные и поэтому неспособныэффективно поглощать новых иммигрантов; во-вторых, система перераспределения доходов,существующая в государствах благосостояния, сее социальными льготами, финансируемыми засчет налоговых поступлений, может являться до-полнительным мотивом для иммиграции26.

По словам директора ИФО, профессора Х. Зин-на (Hans-Werner Sinn) решить данную проблемуможно, если «отложить включение иммигрантов»в социальную систему принимающей страны на не-сколько лет для проведения реформ.Такое реше-ние «частичного включения» ставит под сомнениепринципы ЕС по включению в социальные про-граммы работников, однако, по мнению Зинна, «по-литика частичного включения дает возможность са-монастройки и отбора потока иммигрантов, даваялучшие результаты, чем даже самый благожела-тельно настроенный бюрократ. Более того, такаяполитика облегчит налоговое бремя на налого-плательщиков принимающих стран, предотвращаяраспад существующей в Западной Европе соци-альной системы, который может начаться с цельюпредотвратить дорогостоящую иммиграцию»27.


�


В то же время, по мнению Г. Менца (GeorgMenz), активные мигранты могут не только полу-чать социальные пособия, но и вносить вклад в сис-темы социального обеспечения28. Будущее евро-пейских государств всеобщего благосостояниянаходится под угрозой из-за ограничений на рас-ходование государственных средств, резкого со-кращения социальных расходов, вызванного гло-бализацией и демографическими изменениями(старением населения). Однако число получателейсоциальных пособий и пенсий постоянно растет вЕвропе, а мигранты зачастую являются молодыми

и плодовитыми и тем самым расширяют базу по-тенциальных вкладчиков. В этом смысле миграциядействительно может внести вклад в разрешениегрядущего кризиса пенсионного и социальногообеспечения, хотя, безусловно, не является па-нацеей. Однако, как указывает Менц, есть огра-ничение, ослабляющее позитивный эффект ми-грации. Мигранты перенимают показатели рож-даемости принимающих обществ в течение одногопоколения.

Зинн и Менц частично развеивают миф, окру-жающий миграцию, представления об иностран-

«Прямые эффекты» миграции1 – Западная Германия 1997 г.

Иммигрант2

Срок пребывания (лет) В общем

0 – 10 10 – 25 25 +

Бюджетные доходы (DM)

Медицинское страхование 1.817 2.237 3.792 2.773

Пенсионное страхование 4.053 4.731 6.330 5.290

Страхование на случай необходимости постоянного ухода 252 311 470 368

Страхование по безработице 701 1.091 1.393 1.157

Налоги 6.044 6.046 9.687 7.576

Итого доходов 12.866 14.415 21.672 17.164

Бюджетные расходы (DM)

Медицинское страхование3 2.970 2.321 3.696 3.018


Страхование на случай необходимости постоянного ухода3 67 83 126 98

Страхование по безработице 452 667 2.408 1.353

Социальные выплаты, финансируемые за счет налоговыхпоступлений, и социальные льготы 4

12.646 12.358 11.644 12.337

Итого расходов 12.498 17.019 20.001 18.584

Баланс (DM)

Медицинское страхование -1.154 -84 96 -245


Страхование на случай необходимости постоянного ухода 185 228 344 269

Страхование по безработице 249 424 -1.015 -196

Социальные выплаты, финансируемые за счет налоговыхпоступлений, и социальные льготы

-6.602 -6.312 -1.957 -4.760

Общий баланс -4.631 -2.603 1.670 -1.4191 Представленные числа отражают примерные позиции одного иммигранта, который жил в Западной Германии в 1997 г.Прямая экстраполяция на иммигрантов из восточно-европейских стран невозможна в силу существенных различий вструктуре иммиграций.2 К мигрантам относятся жители Германии НЕнемецкой национальности; лица, которые родились не в Германии; лица, укоторых мать – не немка; а также лица, прошедшие натурализацию в Германии.3 Оценка будущих социальных обязательств государства (имплицитный государственный долг – implicit public debt)

4 Выплаты частным хозяйствам и средние расходы обеспечения общественных благ

Источник: Sinn, H.-W. и др. авторы, EU-Erweiterung und Arbeitskräftemigration. Wege zu einer schrittweisen Annäherungder Arbeitsmärkte, ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Nr. 2, München 2001, S. 227.

Таблица 1. Влияние миграции на финансово-бюджетную систему

�

цах как об исключительно дотационной социаль-ной группе, живущей за счет коренного населения.Интересно, что большинство эмпирических ис-следований, проводившихся в Великобритании,свидетельствуют в целом о положительном влия-нии иммигрантов на систему социального обес-печения, социальные расходы на мигрантов не пре-вышают налоговых поступлений от них29. В отли-чие от Великобритании, эмпирические исследо-вания в Германии фокусируются, в основном, на«прямых эффектах» (direct fiscal effects) мигра-ции. Кроме этого, случай Германии отличается отВеликобритании режимом социального обеспе-чения. В Великобритании действует либеральнаямодель государства благосостояния, основаннаяна предоставлении минимальных социальных по-собий и финансировании за счет налоговых сборов.В Германии система социального обеспеченияфинансируется в основном за счет налогов, свя-занных с занятостью, а не за счет широкого нало-гообложения. Резкий рост числа и доли имми-грантов-получателей помощи означает рост ко-горты тех, кто не вносит своего вклада в рост все-общего благосостояния, но при этом пользуется егоплодами. Поэтому вызов миграции государству все-общего благосостояния особенно заметен в систе-мах социального обеспечения, зависимых от уров-ня занятости. Они сознательно предлагают болеенизкий уровень обеспечения, и в этом случае вы-сокие показатели на рынке труда не играют ре-шающей роли. Этим в значительной степени иобъясняется преобладание негативных оценоквклада иммигрантов в Германии. Однако следуеттакже иметь в виду, Швеция располагает одной изсамых развитых систем социального обеспече-ния в мире, и, несмотря на это, вклад мигрантов вшведский бюджет оценивается как позитивный.

Партийная дискуссия вокруг нового Закона обиммиграции в ФРГ

Вопросы иммиграции уже давно вошли в по-литическую повестку дня всех крупных партий вФРГ. Во второй половине XX в. иммиграционнаяполитика стала полем столкновения различныхподходов в области регулирования иммиграциии интеграции иммигрантов. В то время как ос-новная часть населения и блок ХДС/ХСС неу-клонно выступали за жесткий государственныйконтроль иммиграции и ограничение числа ино-странных рабочих на рынке труда, частные пред-приниматели в условиях нехватки дешевой ра-бочей силы, напротив, были заинтересованы в по-стоянном притоке трудовых мигрантов.

В области регулирования иммиграции в Германиисуществовало четыре концепции, представленные

правительству в виде собственных документовфракциямиХДС,СДПГ,СвДП и партией «Зеленых».

Наиболее сложные споры в процессе разра-ботки проекта нового закона об иммиграции ка-сались регулирования трудовой миграции. Оп-позиция – партии блока ХДС/ХCC, ссылаясь на ростбезработицы в Германии, выступила категоричес-ки против отмены запрета на ввоз наемной ра-бочей силы (действующий с начала 1970-х гг.), по-скольку, по их мнению, создание легальных ка-налов для въезда в страну трудовых иммигрантовприведет к замещению на рынке труда коренно-го населения иммигрантами.

С самого начала все партии признали необхо-димость проведения квотирования – селективнойиммиграционной политики. Инструментом дан-ной политики могла стать «система пунктов»,эффективно действующая во многих иммигра-ционных странах мира. Однако под давлениемблока ХДС/ХСС была принята жесткая модель, ко-торая исключала иммиграцию малоквалифици-рованной силы и разрешала въезд и пребываниетолько тем высококвалифицированным специа-листам из государств, не входящих в ЕС, в которыхГермания остро нуждается. В результате цент-ральная реформаторская идея «зеленых» так и невошла в проект нового закона об иммиграции.

Социал-демократическая партия Германии(СДПГ) достаточно поздно включилась в обще-национальные дебаты по проблеме иммиграции,представив свою концепцию «Новая политика вобласти иммиграции: управление, интеграция ивнутренний мир»30 только в июле 2001 г. Внутрифракции не было единого мнения по поводустратегии будущей иммиграционной политики.Перед партийными лидерами стояла трудно-преодолимая дилемма: сохранить консервативнуючасть своего электората, традиционно высту-пающую за ужесточение правил, регулирующихиммиграцию, и против «засилья иностранцев»,или удовлетворить желания либеральных пред-принимательских кругов, выступающих за от-крытие границ для более широкой трудовой им-миграции, но при этом потерять существеннуючасть своего электората.

Социал-демократы, позиционирующие себя,прежде всего, как «партия для всех», выбралиочень осторожную позицию в отношении имми-грации. На первое место партией ставилось ре-шение проблемы внутренней безработицы в стра-не с помощью таких механизмов, как курсы по-вышения квалификации, профориентация, до-полнительное профессиональное образование, по-вышение квалификации и сохранение офици-ального запрета на ввоз иностранной рабочей


��

силы31. Основное внимание в концепции СДПГ уде-лялось проблемам защиты прав беженцев и ин-теграции иммигрантов, длительное время живу-щих в Германии. Как объявлялось в программе, до2010 г. немецкая экономика не будет испытыватьострой необходимости в масштабном привлече-нии рабочей силы из-за рубежа. При этом такжеподчеркивалось, что трудовая иммиграция долж-на ограничиваться потребностями германскойэкономики в конкретных специалистах, для отборакоторых предусматривалась «система пунктов»,используемая в Канаде.

Из всех партий наиболее активным участникомв дискуссии об иммиграции являлся блок «Сою-за 90/Зеленых». С 1980-х г. эта тема составлялаважную часть политической повестки «Зеленых».Партия позиционировала себя как наиболее по-следовательного сторонника идей толерантностии мультикультурализма, и поэтому считала своейглавной целью изменить в позитивную сторону на-строения в немецком обществе в отношении им-мигрантов и их вклада в развитие страны. В во-просах интеграции «Зеленые» требовали урав-нивания иммигрантов в правах с немецкимигражданами. В то время как большинство в СДПГи консервативный блок ХДС/ХСС категорическинастаивали на обязательной интеграции имми-грантов в сферу немецкого языка и культуру (De-utsche Leitkultur), партия «Зеленых» признавалаза иммигрантами право на сохранение своейкультуры и самобытности.

Основные положения концепции иммигра-ционной политики «Союза 90/Зеленых» анало-гичны тем, которые содержатся в законодатель-ствах традиционных иммиграционных стран(США, Канады и Австралии). Так, предлагалосьввести «систему пунктов», которая способствовалабы покрытию дефицита на рынке труда и улуч-шению демографической ситуации. Это положе-ние в дальнейшем стало ядром иммиграционнойпрограммы правящей «красно-зеленой коали-ции», однако, оно получило отпор со стороны оп-позиционных ХДС и СвДП.

Свободная демократическая партия (СвДП) с1982 по 1998 гг. входила в правящую коалицию сХДС/ХСС и поэтому инициативы по реформирова-нию закона «об иностранцах и беженцах» долгоевремя были трудно реализуемыми из-за консерва-тивной позиции по этому вопросу большинствапредставителей блока ХДС/ХСС. Сразу после сме-ны правительства, в ноябре 1998 г., демократы вы-двинули свой первый проект закона об ограниче-нии иммиграции (Zuwanderungsbegrenzung), ко-торый так и не получил поддержку других партий.Затем 27 июня 2000 г. фракция представила в Бун-

дестаге новый проект закона о регулированиииммиграции (Regelung der Zuwanderung), однако,на этот раз его обсуждение было отложено самойфракцией в связи с началом работы специально соз-данной иммиграционной комиссии (Zuwanderun-gskommission). Было решено разработать более сов-ременный и актуальный законопроект уже на ос-нове выводов итогового доклада Независимойиммиграционной комиссии и концепций имми-грационной политики от СДПГ и ХДС.

Во время голосования в Бундестаге в мае 2003 г.за Закон об иммиграции «За» проголосовали пар-тии правительственной коалиции (СДПГ и «Зеле-ные»), «Против» – блок ХДС/ХСС и Партия демо-кратического социализма (ПДС), фракция СвДПвоздержалась. Эксперт СвДП по вопросам внут-ренней политики Макс Штадлер (Max Stadtler)призвал ХДС/ХСС и правительственную коали-цию достичь соглашения по вопросу о принятии но-вого иммиграционного закона и в качестве ком-промиссного предложения представил проектзакона, разработанныйСвДП32. В своем третьем ва-рианте законопроекта фракция попыталась уре-гулировать спорные вопросы между правительст-вом и оппозицией. В его основу была положена сле-дующая «триада»: выравнивание перекосов в им-миграции (более строгая ориентация на интере-сы Германии), неукоснительное соблюдение всехпринятых Германией правовых и гуманитарныхобязательств, усиление интеграционных мер33.

В своей концепции иммиграционной политики(2001 г.) СвДП подчеркивала, что, несмотря на ростбезработицы в стране, дефицит рабочей силы неуменьшается: «Иммиграция не обостряет проб-лему безработицы, а, наоборот, вносит вклад в еерешение»34. Поскольку нехватку специалистовощущают многие отрасли экономики, и на рынкетруда существует потребность в работниках раз-ной квалификации, то иммиграция не должнаограничиваться исключительно квалифициро-ванными и высококвалифицированными специа-листами или предпринимателями. По этой причинеСвДП сначала поддержала идею независимойиммиграционной комиссии о внедрении в имми-грационное законодательство ФРГ «системы пунк-тов». Однако впоследствии, видя непримиримуюпозицию ХДС и ХСС, которую поддерживала боль-шая часть электората, СвДП пришлось исклю-чить «систему пунктов» из третьего компромисс-ного варианта законопроекта об иммиграции.

Вопрос о правах беженцев СвДП всегда счита-ла центральным пунктов либеральной Конститу-ции. СвДП еще во времена, когда была партнеромблока ХДС/ХСС по правящей коалиции, пыталасьпродвигать идею тесного сотрудничества евро-


��

пейских государств в области создания единой за-конодательной базы по правам беженцев и лиц,ищущих убежища (Flüchtlings- und Asylrecht) содинаковыми для всех стран обязательствами. Вто же время, с целью минимизировать приток не-желательных иммигрантов, так называемых псев-добеженцев (экономических беженцев – Wirtsc-haftsflüchtlinge), фракция предложила «модельдвух дверей» (Zwei-Türen-Modell), согласно кото-рой, например, те иммигранты, кто получили от-каз в предоставлении статуса беженца, больше неимеют право повторно претендовать на получе-ние статуса беженца. Таким образом, потенци-альные иммигранты должны предварительно ре-шить, в какую «дверь» им «стучаться».

Консервативный блок ХДС/ХСС изначально за-нималнаиболеежесткуюпозицию вдискуссии. Впе-риод правления Христианско-демократическогосоюза проблемам интеграции иммигрантов в прин-ципе уделяли мало внимания. Действенной инте-грационнойпрограммыинемоглобытьвгосударстве,в котором иммигрантов де-юре не существовало.

В январе 1999 г. ХДС представила доклад «Ин-теграция и толерантность»35 на комиссии, посвя-щенной проблемам интеграции, иммиграции и во-просам гражданства, которая проходила подпредседательством известного политика Ю. Рют-герса (ХДС). В 2000 г., перед выборами в ландтаг,именно Ю. Рютгерс выдвинул лозунг: «Kinderstatt Inder» – «Дети вместо индийцев». Имелисьв виду индийские программисты, которых канцлерШредер задумал пригласить на работу в Герма-нию. Рютгерс хотел сказать: лучше подготовитьсвоих, немецких программистов, чем звать напомощь иностранцев. Этот лозунг в виде одно-стишия стоил ему кресла премьер-министра зем-ли Северный Рейн-Вестфалия.

Основные принципы регулирования иммигра-ции, сформулированные в докладе, вошли в даль-нейшем в концепцию иммиграционной политикиХДС/ХСС «Управлять и ограничивать иммигра-цию»36, принятуюСоюзом в июне 2001 г. Разработкаконцепции иммиграционной и интеграционнойполитики была поручена иммиграционной ко-миссии ХДС, организованной под руководствомпремьер-министра землиСаар П. Мюллера.ХДС вы-ступал против отмены запрета на ввоз иностраннойрабочей силы в Германию, мотивируя это тем, чтодля Германии, относительно небольшого госу-дарства (по сравнению с США,Австралией или Ка-надой) с высокой плотностью населения, большимуровнем безработицы и развитой системой соци-ального обеспечения, переход в статус страны, офи-циально принимающей мигрантов, будет озна-чать настоящую социальную катастрофу.

В то же время, с постепенным осознаниемнеотвратимости иммиграции в Германию, опре-деленная часть политиков ХДС/ХСС выразила го-товность объединить усилия с представителямидругих партий для выработки общей стратегии им-миграционной политики Германии. В ходе меж-партийной дискуссии родился новый совмест-ный проект. Была создана «Независимая комис-сия по миграции» под руководством Р. Зюсмут,представительницы левого крыла партии хри-стианских демократов. Она подготовила отчет, вкотором был провозглашен принцип новой им-миграционной политики ФРГ: «Помогать ино-странцам, но и требовать от них», или «Имми-грация вместе с интеграцией»37. Название отчетаи принципы отражают суть изменений, происхо-дящих в иммиграционной политике современнойГермании, а именно, совершенствование меха-низмов отбора иммигрантов и содействие их ин-теграции. Основные рекомендации независимойиммиграционной комиссии легли в дальнейшемв основу проекта иммиграционного закона, раз-работанного Министерством внутренних дел ФРГво главе с О. Шили (СДПГ). Однако с момента вне-сения данного законопроекта на обсуждение вБундестаг до вступления в силу нового закона обиммиграции в ФРГ политические партии провелиоколо пяти лет в напряженных политических де-батах, пока, наконец, не договорились о том, как«помогать интеграции и что и в какой мере тре-бовать от иностранцев». Министр внутреннихдел О. Шили, бывший одним из инициаторов за-конопроекта, отметил: «С принятием Закона в Гер-мании наконец признали, что иммиграция – ре-альность, что она имеет положительный эффект,что ею надо управлять».

Весной 2002 г. на фоне серьезных разногласиймежду конкурирующими партиями относительнобудущей иммиграционной политики ФРГ былпринят новый федеральный Закон об иммиграции,ориентированный на либерализацию государст-венного регулирования иммиграции, активноепривлечение в страну квалифицированных ми-грантов и интеграцию иммигрантов в основной со-циум. Однако, даже одобренный федеральнымпрезидентом Й. Рау, он так и не вступил в закон-ную силу. В декабре 2002 г. Конституционный судГермании признал его недействительным, по-скольку закон был утвержден с процедурными на-рушениями при голосовании в Бундесрате.

После этого, в 2003 г. федеральное правительствопредставило его вновь на голосование в парламент.И как уже говорилось выше, 9 мая 2003 г. Бундестагпринял во втором и третьем чтениях Закон об им-миграции. Далее закон был передан для голосо-


��

вания в палату земель федерального парламентаФРГ – Бундесрат. Учитывая, что большинство в Бун-десрате традиционно составляют представителиблока ХДС/ХСС, который выступил против пред-ставленного правительственной коалицией зако-нопроекта в той форме и требовал внесения внего ряда поправок, для обсуждения нового Законаоб иммиграции была созвана согласительная ко-миссия Бундестага и Бундесрата.

Депутат от ХСС Норберт Гайс (Norbert Geis) об-винил правительственную коалицию в том, что онане учла представленные ХДС/ХСС предложенияотносительно внесения изменений в проект данногозакона. По мнению Гайса, интеграция живущих в Гер-мании иностранцев может быть успешной только втом случае, если будет сделана попытка «серьезноограничить иммиграцию». Заместитель председа-теля фракции ХДС/ХСС в Бундестаге ВольфгангБосбах (Wolfang Bosbach) предупредил, что этипартии будут голосовать в Бундесрате против закона.

В ответ на критику ХДС/ХСС по поводу вновьпредставленного правительством проекта Законаоб иммиграции федеральный министр внутреннихдел Отто Шили (Otto Schily) заявил, что в услови-ях глобализации Германии нужно держать дверии окна открытыми, обвинив эти партии в том, чтоони не имеют «всеобъемлющей концепции» им-миграционной политики.Однако руководитель де-легации ХДС/ХСС в согласительной комиссии Пе-тер Мюллер (Peter Muller) еще раз подтвердил, чтооппозиция даст добро лишь на «закон без пунктов».

В результате, новый Закон об иммиграции2005 г. был принят без «системы пунктов» и сох-ранил запрет на ввоз рабочей силы. Данные мерызащиты способствуют усилению фильтрации при-нимаемых мигрантов и обеспечивают приоритетна рынке труда немецких граждан над иностран-цами, но, к сожалению, не работают на повышениеконкурентоспособности труда немецких работ-ников. Миграционное законодательство благо-приятствует въезду высокообразованных спе-циалистов, а также некоторых групп квалифици-рованных рабочих, пользующихся повышеннымспросом. Высококвалифицированные специали-сты, работающие в сфере компьютерных техно-логий, могут получить бессрочный вид на жи-тельство сразу по прибытии в Германию. Притоккоммерческих иммигрантов, обладающих капи-талом и ориентированных на предприниматель-ство и инвестирование, даже поощряется. Остав-ляя определенные ниши и для временных, в томчисле сезонных, неквалифицированных работ-ников, новое законодательство ужесточает правилавъезда в страну иностранцам с низкой квалифи-кацией и неквалифицированным рабочим.

Были расширены возможности иностранныхбеженцев, подпадающих под критерии Женевскойконвенции. Для них предусмотрена облегченнаяпроцедура получения вида на жительство. Болеетого, теперь статус беженца могут получить ино-странцы, подвергающиеся преследованиям народине в связи с их нетрадиционной сексуальнойориентацией. На жительство в Германию для вос-соединения семьи могут переехать и дети пре-тендентов на политическое убежище, а также бе-женцев, если возраст детей не превышает 18 лет.

Горячая политическая дискуссия между пра-вительством и оппозицией вокруг новой редакцииЗакона, развернувшаяся в обеих палатах феде-рального парламента, спровоцировала широкуюи острую полемику в обществе. В настоящее вре-мя продолжается обсуждение иммиграционногозакона как политическими партиями, так и об-щественностью. Сторонники либеральной им-миграционной политики (политики «открытыхдверей») в Германии утверждают, что иммигран-ты обеспечивают принимающее общество недо-стающими трудовыми ресурсами и вносят весомыйвклад в экономическое и культурное развитиестраны. С другой стороны, большая часть насе-ления до сих пор не может смириться с мыслью,что государство будет поощрять, хотя и в огра-ниченном количестве, приток иностранцев в ФРГ.

Настрой общественного мнения в Германии, не-сомненно, не способствует политике «открытыхдверей». Одновременно законопроект вызвалкритику со стороны многих организаций и пред-приятий, которые работают с иностранцами38.Власти вынуждены «подстраиваться» под на-строения общества, и в то же время обязаны учи-тывать реалии мировой «борьбы за умы», демо-графическое, экономическое и социальное раз-витие Германии. Вследствие этого в закон до сихпор вносятся различные поправки.

***Как свидетельствует проведенный в работе

анализ, подходы к оценке эффективности совре-менного европейского государства нуждаются впересмотре. Государство не в состоянии более бы-стро и адекватно отвечать на новые вызовы, свя-занные с процессами глобализации. Так, кризисмодели государства всеобщего благосостояниявыражается, в частности, в кризисе перераспре-деления, т. е. в отказе государства от части своихсоциальных обязательств, а также в размываниичувства солидарности граждан государства.

В литературе отсутствует однозначная оценкароли миграции. Тем не менее, очевидны и свя-занные с этим издержки – дополнительная на-


��

грузка на инфраструктуру и социальную сферу.Миграция может представлять вызов системам со-циального обеспечения, когда она приводит к вы-сокому уровню социальных выплат и низкомууровню участия иммигрантов на рынке труда.Вследствие этого европейские государства стре-мятся регулировать миграционные потоки, про-водя различие между экономическими «полез-ными» и гуманитарными «обременительными» ми-грантами, активно привлекают трудовых ми-грантов с тем, чтобы возместить нехватку на рын-ке труда и преодолеть «демографический дефи-цит» и трудности в социальной политике.

Возвращение к модели эпохи трудовой ми-грации произошло под лозунгом создания кон-курентоспособного государства и обеспечения ин-вестиционной привлекательности государствана саммите в Лиссабоне в 2000 г. Однако даже вэтом случае политика может оказаться беспо-лезной и привести к повторному появлению техже самых проблем, которые создала более ранняяэпоха гастарбайтеров.

Эффективной модели государственного регу-лирования постоянно усиливающейся внешнеймиграции также пока не найдено. Европейские го-сударства-члены ЕС ищут подходы к формирова-нию общей социальной политики, однако речьидет скорее о поиске общих основ и стандартовс целью социального сплочения пространстваЕвросоюза, нежели о реально значимых процес-сах перераспределения в рамках общей соци-альной политики.

Снижение степени эффективности европей-ского государства (по крайней мере, понимаемой

традиционно) может оказаться крайне опасным сточки зрения радикализации и манипулированияобщественными настроениями. Как показываетмежпартийная дискуссия в ФРГ, вопросы мигра-ции – как ответ на запрос избирателей – стали важ-ной составляющей политической повестки днявсех крупных партий в стране. Однако для пре-дотвращения излишней политизации социальныхвызовов и вызовов миграции государству необ-ходимо по возможности превентивно формули-ровать политику регулирования на этих направ-лениях, передавая часть функций на наднацио-нальный и субнациональный уровни. Эффектив-ность государства будет, в частности, зависеть оттого, насколько адекватно будет осуществленэтот процесс передачи.

Natalia N. Bol’shova. Welfare state crisis andmass migration as challenges to the nation-state inthe age of globalization (the case of the Federal Re-public of Germany)

In recent decades Western Europe has faced an increaseof migration resulting in a more diverse population. As adirect consequence, the problem of adequate inclusion ofimmigrants into the welfare state arose. However the in-clusion of non-nationals or immigrants into welfare statesundermines the social solidarity, the basis of nation-statesin the globalized world. The article examines the effective-ness of modern nation-states in the context of its challen-ges – mass immigration and crisis of welfare state. Theyare closely interconnected. Special attention is given to theongoing political debates about immigration effects on thereceiving countries using as an example the case of the Fe-deral Republic of Germany.


1. Всемирный Банк (World Bank) ежегодно составляет рейтинг качества государственного управления на основе данных из 33 раз-

ных источников, отражающих мнения тысяч экспертов бизнес-структур, неправительственных и государственных органи-

заций, а также мнения десятков тысяч респондентов в различных странах и регионах мира. http://info.worldbank.org/gover-

nance/wgi/index.asp.

2. Энтин М. Л. Эффективное государство / ДОКУМЕНТЫ – ГРУППА ОТНОШЕНИЙ ЕС И РФ. http://www.recep.ru/ru/group-eurf-

docs.php?subaction=showfull&id=1113465600&ucat=19.

3. Цит. по: Гайдар Е. «Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории».

4. Хабермас Ю. Постнациональная констелляция и будущее демократии // Хабермас Ю. Политические работы. М., 2005. С. 107, 128.

5. Там же. С. 269—340.

6. Григорьева Н. С. «Активное гражданство»: стратегия и механизм современной европейской социальной политики.

http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_research/applied_research/document5591.shtml.

7. Han Etzinger. «Open Borders and the Welfare State» in Migration without Borders. Essays On The Free Movement Of People. Edited

By Antoine Pécoud And Paul De Guchteneire. UNESCO Publishing, Paris and Berghahn Books, NewYork, Oxford, 2007. P. 119—137.

8. Brochmann, G. 1999.The mechanisms of control. G. // Brochmann andT. Hammar (eds), Mechanisms of Immigration Control: A Com-

parative Analysis of European Regulation Policies. Oxford, Berg. Рp. 1—27; Bommes, M. 1999. Migration und nationalerWohlfahrtsstaat.

Ein differenzierungs-theoretischer Entwurf. Opladen, Germany, Westdeutscher Verlag.

9. В понятие «единая социальная политика» Европейский Союз включает наряду с оказанием поддержки людям, оказавшим-

ся в трудном экономическом положении, также сотрудничество между социальными партнерами, органами власти: различных

уровней, коммунитарными институтами, добровольными общественными и международными организациями, отдельны-

ми гражданами.

��


10. Dahrendorf R. Fragment eines neuen Liberalismus. Stuttgart, 1987.

11. Орлов Б. С. Социал-демократическая перестройка // Современная Европа. Журнал общественно-политических исследова-

ний. Институт Европы РАН. № 2 (18). Апрель—июнь 2004 г.

12. Наднациональную политику осуществляют головные институты ЕС – Европейский Совет, совет, парламент, Комиссия, суд.

На социальном направлении работают соответствующие комитеты: Экономический и социальный, Комитет регионов, а так-

же специализированные организации – Постоянный комитет по занятости, структурные фонды (прежде всего Европейский

социальный фонд), Европейская служба занятости, Система взаимной информации по политике занятости и т. д.

13. Мигрантов, живущих за пределами своих стран больше года, в том числе беженцев.

14. См.: International Migration Report. Geneva, 2002 (www.un.org); Tendences des Migrations Internationelles. Paris, OECD, 2003

(www.oecd.org).

15. Семененко И. С. Интеграция инокультурных сообществ в развитых странах. МЭИМО. 2006. №№ 10, 11.

16. Schierup, Carl-Ulrik, Hanse, Peo, Castles, Stephen. 2006. Migration, Citizenship, and The European Welfare State. Oxford University

Press Inc. / NewYork. Р. 36—40.

17. Восемь стран (Чешская республика, Эстония, Венгрия, Литва, Латвия, Польша, Словакия и Словения и средиземноморские

островные государства Мальта и Кипр) вступили в ЕС 1 мая 2004 г. Еще две страны (Болгария и Румыния, которые не были

готовы к расширению 2004 года) получили членство 1 января 2007 г.

18. The Impact of Immigration on Germany’s Society. The German Contribution to the Pilot Research Study «The Impact of Immigration

on Europe’s Societies» within the framework of the European Migration Network. German National Contact Point. Federal Office for

Migration and Refugees Migration and Integration Research Department, 90343, Nürnberg Germany, October 2005. S. 18—45.

19. Хауг С. Миграция из стран Центральной и Восточной Европы в Германию / Тенденции международной миграции: Доклады,

представленные на секцию 143 XXV Конференции IUSSP – Международного союза научных исследований в области наро-

донаселения, 18—23 июля 2005 года, Тур, Франция / Гл. ред. В. А. Ионцев. М.: МАКС Пресс, 2006. С. 87—102. Научная серия:

Международная миграция населения: Россия и современный мир. Вып. 16.

20. Freeman, Gary P. 1986 «Migration and the Political Economy of the Welfare State». Annals of the American Academy of Social and

Political Sciences 485 (1) (May): 51—63.

21. Alesina, A. and Glaeser, E.L. (2004). Fighting Poverty in the US and Europe. A world of Difference. Oxford University Press.

22. http://www.worldbank.org/html/prddr/trans/pdf/russian/April—June_2005.pdf.

23. Birg, H. 2003. Migrationsdiskurse in Deutschland zwischen Politik, Propaganda und Wissenschaft. Eröffnungreferat zur Jahrestagung

der Deutschen Gesellschaft für Demographie zum Thema transnationale und interregionale Mugrationsprozesse. Wiebaden, Ger-

many: Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung.

24. Sinn, H.-W., Flaig, G.,Werding, M., Munz, S., und Hofmann, H. 2001. Eu-Erweiterung und Arbeitskräftemigration. Wege zu einer schrit-

twesen Annäherung der Arbeitsmärkte, ifo Beiträgezur Wirtschaftsforschung. Munich: Institut für Wirtschaftsforschung.

25. Гибкий рынок труда – это складывающаяся современная форма функционирования рынка труда в развитых странах, адекватно

реагирующая на изменения в соотношении предложения рабочей силы и спроса на нее, а также на колебание цены труда.

26. Sinn, Hans-Werner and Werding, Martin. (2001), «Zuwanderung nach der EU-Osterweiterung: Wo liegen die Probleme?», ifo

Schnelldienst 54 (08), 18—27.

27. Зинн Х.-В. Запрет на льготы, а не на иммиграцию. Copyright: Project Syndicate, September 2002. http://www.project-syndica-

te.org/commentary/sinn1/Russian.

28. Menz, Georg. «“Useful”Gastarbeiter, Burdensome Asylum Seekers, and the Second Wave of Welfare Retrenchment: Exploring the

Nexus between Migration and the Welfare State» in Craig Parsons and Timothy Smeeding (eds.), Immigration and the Transforma-

tion of Europe, Cambridge: Cambridge University Press, 2006. Р. 393—418.

29. 1) Lalonde, R./Topel, R. (1997): Economic impact of international migration and the economic performance of migrants. In: Rosen-

zweig, M. R./Stark, O. (Hg.), Handbook of Population and Family Economics, 1B. Amsterdam, NewYork and Oxford: Elsevier Scien-

ce North-Holland, 799—850.

2) Smith, J. P./Edmonson, B. (1997): Do immigrants impose a net fiscal burden. Annual estimates. In: dies. (Hg.), The New Americans:

economic, demographic and fiscal effects of immigration. Washington, D. C.: National Academy Press, 254—296.

3) Gott, C./Johnston, K. (2002):The migrant population in the UK: fiscal effects. Occasional Paper 77. London: Home Office (Research,

Development and Statistics).

30. http://www.spd-landtag.de/downl/ZuwaEckp.pdf.

31. Matthias Geis.Vom Gastarbeiter zum Schläfer in: DIE ZEIT 15.04.2004. Nr. 17. http://www.zeit.de/2004/17/04_zuwand_vsp_hz_txt?page=1.

32. Die Rede von Max Stadler in der 44. Sitzung des Deutschen Bundestages am 09.05.2003.

33. Entwurf Zuwanderungs- und Integrationsgesetzt (2003).

34. Zuwanderungskonzept der FDP-Bundestagsfraktion (2001): 3. Paradigmenwechsel in der deutschen Zuwanderungsdebatte, S. 90.

35. Integration und Toleranz, Eckpunktpapier der CDU/CSU-Bundestagsfraktion (1999): http://www.cdu.de/doc/pdfc/0501_Gemeinsa-

mes_Positionspapier_von_CDU_und_CSU_zur_Steue.pdf.

��

��


36. Der Beschluss des Bundesausschusses der CDU «Zuwanderung steuern und begrenzen» vom 7. Juni 2001 in Berlin:

http://www.cdu.de/doc/pdfc/070601_zuwanderung_steuern.pdf; http://www.jum.baden-wuerttemberg.de/servlet/PB/show/1142639/

beschluss_zuwanderung.pdf.

37. «Структурировать иммиграцию и поощрять интеграцию» – «Zuwanderung gestalten – Integration fördern» Bericht der Unabhängigen

Kommission «Zuwanderung», Berlin, den 4. Juli 2001. http://www.bmi.bund.de.

38. Шансы непризнанных беженцев в установленный срок трудоустроиться расцениваются как ничтожные. Во-первых, свиде-

тельства об образовании большинства стран, из которых бежали эти люди, в Германии не признаются. Во-вторых, в последние

20 лет непризнанным беженцам было запрещено работать, поэтому многие из них уже потеряли квалификацию. В 2007 г. были

приняты Поправки к Закону об иностранцах. В основном, они касаются лиц, подавших прошение о предоставлении поли-

тического убежища, но не получивших статуса беженца. В соответствии с Предлагаемыми поправками непризнанным бе-

женцам (их примерно 180 тыс. чел.) было разрешено получить ограниченный по сроку вид на жительство, если смогут в те-

чение двух с половиной лет после принятия поправок (до конца 2009 г.) найти работу. Обладатели этого статуса при этом

не смогут пользоваться социальными благами наравне с гражданами ФРГ.

геополитика кризис социального государства и...

Documents