Проект Программы развития ООН «Поддержка реформы социального сектора в Украине»

Отчет

Анализ и рекомендации относительно проведения

административной реформы в системе социальной поддержки в

Украине

По заказу ПРООН в Украине

Неофициальный перевод

Ноябрь 2011

2

Автор

_____________________________________________________________ Подготовлен Лидией Шулевой, ведущим специалистом в сфере социальной политики по проекту ПРООН «Поддержка реформы социального сектора в Украине»

Мнения, содержащиеся в этом документе, являются мыслями автора и необязательно отображают взгляды или политику ПРООН в Украине или иных организаций.

3

Содержание _______________________________________________________________

1. Основные приоритеты в социальной сфере .................................................................. 4

2. Административная реформа и функциональный анализ МСП ......................... 6

3. Создание Государственной социальной службы........................................................ 9

4. Объединение разных социальных служб .................................................................... 18

5. Объединение социальных Центров ................................................................................. 18

6. Стратегический анализ направления реформ с сфере соц. услуг. ................. 21

Выводы ................................................................................................................................................... 33

Приложения ......................................................................................................................................... 37

4

1. Основные приоритеты в социальной сфере _______________________________________________________________

Ведущим приоритетом в проведении реформ в социальной сфере должно стать повышение жизненного уровня и качества жизни. Сокращение бедности и противодействие социальной изоляции – важные направления работы по реализации данного приоритета. Планы действия в этой сфере представлены в ряде программных и законодательных документов.

Министерство социальной политики (МСП) во исполнение Программы экономических реформ на 2010–2014 годы «Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» (далее в тексте – ПРОГРАММА) сосредоточило свои усилия на разработку и применение новой модели, меняющей в стратегическом плане направление работы, проводимой государством в социальной сфере.

В документе отмечены основные проблемы, причины их появления и способы преодоления. Отмечено, что социальная поддержка населения проводится с использованием трех основных механизмов – предоставление социальных пособий, субсидий и социальных услуг.

Обозначены и основные проблемы системы социальной помощи:

недостаточная степень охвата слоев населения с низким достатком. Всего 56,8 % от населения с доходами ниже порога бедности получают какой-либо вид пособий;

не определены правильно целевые группы населения, получающие социальную помощь. Менее 23 % средств, выделенных на социальные пособия, доходят до бедных слоев населения. Остальные средства получают граждане, которые по жизненному уровню не находятся ниже черты бедности;

действующий ныне механизм жилищного субсидирования, основанный на завышенных нормах потребления, не стимулирует домохозяйства экономно пользоваться коммунальными услугами и это влечет за собой неэффективное потребление бюджетных средств.

Причины данных проблем:

отсутствие адекватного норматива, позволяющего правильно определить целевые группы;

отсутствие информации для мониторинга и контроля за фактическим потреблением социальных пособий и оценки доходов лиц, которые претендуют на ее получение;

5

отсутствие стимулов для эффективного использования выделенной социальной помощи. Не применяется эффективное нормирование расходов на потребление и размера их субсидирования.

Основная цель реформы, заявленная в ПРОГРАММЕ, – расширение степени охвата групп населения с низким достатком посредством форм социальной помощи, оказания социальных услуг и эффективного использования бюджетных средств. Достижение этой цели запланировано достигнуть посредством осуществления следующих шагов:

объединение различных видов социальных выплат в единую программу социальной защиты, действующую на принципах адресности и определения уровня доходов;

введение косвенных методов определения уровня доходов граждан, имеющих право получать социальные пособия;

интегрирование программы льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг и программы жилищных субсидий; введение изменений законодательного характера в процедуру выделения субсидий.

Вместе с удачно сформулированными выводами о наличии проблем и намеченными мерами по их преодолению, налицо и некоторые другие значимые причины, обуславливающие характер сложившейся на настоящий момент ситуации.

Во-первых, речь идет о наличии административной структуры центральных и местных органов исполнительной власти, занимающихся работой в области социальной помощи, не реформированной и содержащей ряд неэффективных и дублирующих друг друга звеньев. В значительной степени это связано с тем фактом, что в Украине не принят Закон о государственной администрации, регламентирующий структуру администрации, основные принципы организации ее деятельности, должности в ее составе и основные требования к претендентам на эти должности.

Во-вторых, отсутствует систематический подход к реализации реформ, как в отношении администрации, так и в отношении функциональной деятельности. Предпринимаются попытки изменения отдельных элементов системы, вступающих в большинстве случаев в конфликт, даже в коллизию с существующими законами и даже с Конституцией.

Отсутствие единого Закона о социальной помощи, действующего в отношении всех ее видов, устанавливающего органы, занимающиеся организацией и осуществлением различных функций, регламентирующего взаимоотношения и координацию между ними, а также дающего новое определение значительной части понятий в инструментарии социальной политики, в будущем будет служить сдерживающим ограничительным

6

фактором в ходе реформ. Без разработки и применения такого подхода немыслимо достижение основной цели ПРОГРАММЫ реформ, а именно:

«Объединение различных видов социальной помощи (выплат)в единую программу социальной защиты, действующую на принципах адресности и определения уровня доходов».

2. Административная реформа и функциональный анализ Минсоцполитики _______________________________________________________________

Функции Министерства социальной политики связаны с проведением государственной политики в сфере доходов и уровня жизни населения, социального обеспечения, социальной защиты оставшихся без работы и стимулирования занятости, развития рынка труда, трудовой миграции и свободного движения работающих, безопасности и обеспечения здоровых условий труда, социальных инвестиций, социальной защиты, социальной интеграции, заботы о детях и семьи, демографического развития, интеграции людей с инвалидностью, противодействия дискриминации в соответствии с законами страны и принятой правительством программой управления страной.

Существующий в настоящее время подход при определении функций органов исполнительной власти – центральной и местной – направлен на исчерпывающее перечисление видов деятельности, которые соответствующему органу следует выполнять. Это, так называемые, «Типовые положения о ....», утверждаемые Кабинетом Министров. Построение эффективной административной структуры должно предшествоваться структурно-функциональным анализом видов деятельности и ответственностей, который конкретный орган должен выполнять. На базе основных функций определяются основные структурные единицы, которым предстоит выполнять соответствующие виды деятельности. Процесс окончательного создания организационной структуры завершается исчерпывающим определением конкретных функций, которыми должна быть наделена соответствующая единица. Таким образом, получается четкое разграничение функций, обязанностей и ответственности и субординация структурных единиц. Все это расписывается в нормативном документе, утвержденном Кабинетом Министров, в котором четко указано, кто кому подчиняется, кто кого контролирует и кто какие функции выполняет.

Предоставление деятельности, связанной с защитой семьи и ребенка в ведение Министерства социальной политики, как часть административной реформы является шагом в правильном направлении. Объединение этих

7

видов деятельности позволит начать работу по применению комплексного подхода при решении вопросов, связанных с обеспечением поддержки уязвимым группам людей, семьям и детям из группы риска. С другой стороны, это поможет добиться оптимизации администрации, связанной с управлением этими видами деятельности. На настоящий момент налицо достаточно много дублирующийся и неэффективных структур.

Существующий в настоящее время подход к определению характера функций департаментов основан на характере видов деятельности по оказанию поддержки – льготы, денежные пособия и субсидии, социальные услуги, а не главным образом на стремлении к переходу на комплексный подход к решению проблем нуждающихся. Помимо этого налицо устаревший в европейском понимании подход, направленный на оказание поддержки, и все еще не утвердился подход, направленный на обеспечение социальной интеграции и социального приобщения.

Административная и функциональная реформы должны проводиться путем создания принципиально новой модели в рамках социальной политики, стратегически меняющей направление действия государства в социальной сфере.

С позиций пассивной социальной защиты следует переходить к раскрытию социального потенциала и активного привлечения людей к работе по решению их проблем. Основные цели подобной модели состоят в следующем:

сохранение и стимулирование занятости; повышение уровня доходов и борьба с нищетой; модернизация системы оказания социальной помощи; создание стабильной современной системы общественного обеспечения; развитие социального диалога.

Применение подобного комплексного подхода соответствовало бы главной цели Программы.

Проводимая в настоящее время административная реформа в связи с объединением функций по защите семьи и ребенка предоставляет удобный повод для переосмысления функций департаментов в министерстве - вместо механического добавления еще несколько новых департаментов следует провести изменения, связанные с приданием новых функций департаментам. Необходимо усилить и развить потенциал Министерства социальной политики путем создания звена, задача которого будет состоять преимущественно в координации, мониторинге и оценке политики социальной интеграции и которое будет отвечать за соблюдение требований сделать социальную интеграцию элементом любой отдельной сферы государственной политики.

8

Стандартный подход, характерный для европейской администрации, предполагает введение следующей структуры:

министр политический кабинет главный секретарь внутренний аудит инспекторат общая администрация специализированная администрация.

Общая администрация может иметь в рамках своей структуры следующие департаменты:

дирекция административного обслуживания и делопроизводства; дирекция информационного обслуживания и технологий; финансовая дирекция; дирекция общественных закупок и управления собственностью; юридическая дирекция; дирекция человеческих ресурсов и организационного развития; дирекция по связям с общественностью.

В Приложении 1 представлены примерные основные функции департаментов, которые должны стать частью специализированной администрации, но только по линии социальной защиты.

В ходе объединения было бы удачным придерживаться общего для европейской администрации принципа, в соответствии с которым Министерство посредством своих департаментов разрабатывает политику правительства, проводимую в соответствующих сферах, а исполнительные агентства на базе своих региональных структур проводят эту политику и предоставляют услуги гражданам. Применяемая в настоящее время в Украине организационная структура ориентирована на развитие региональных подразделений местных исполнительных властей, имеющих двойное подчинение – соответствующей местной администрации и министерству. Независимо от этого, они являются органами, имеющими характер, соответствующий исполнительным агентствам. Для улучшения координации их действий и процесса управления ими необходимо перейти к разделению функций на уровне Министерства. Предложение Комитета по проведению административной реформы о создании Государственной социальной службы, выполняющей функции исполнительного агентства как орган исполнительной власти, удачно и соответствует одной из поставленных в плане действия до 2012 г. в ПРОГРАММЕ задач.

9

3. Создание Государственной социальной службы _______________________________________________________________

Определение функций этой службы – главный элемент ее создания. Эти функции непосредственно связаны с перечисленными ранее приоритетами и целями правительства. Основные функции могут быть объединены в следующие группы:

1. Координация, планирование и развитие деятельности в сфере социальной защиты;

разработка стандартов проведения деятельности в сфере социальной защиты в соответствии с утвержденными Министерством методическими указаниями;

2. Мониторинг за соблюдением утвержденных критериев и стандартов осуществления деятельности в сфере социальной защиты;

контроль, осуществляемый силами инспектората, созданного в рамках структуры деятельности в сфере социальной защиты.

Примечание! Необходимо решить, возможно ли, без внесения изменений в несколько законов, делегировать новой службе ответственность, права и обязанности, необходимые ей для выполнения своих функций.

Структура администрации Службы может выглядеть следующим образом:

исполнительный директор; главный секретарь; инспекторат; общая администрация, в состав которой входят департамент анализа

административного и информационного обслуживания, финансово-хозяйственный департамент, департамент человеческих ресурсов и правового обслуживания;

специализированная администрация, в состав которой входят департамент социальных пособий, департамент социальных услуг и социальной интеграции;

департамент защиты ребенка.

Более подробно функции отдельных департаментов представлены в Приложении 2.

10

Специализированные департаменты в составе Государственной социальной службы должны ориентироваться на целевые группы, которым адресована работа по оказанию социальной помощи.

Из обозначенных в ПРОГРАММЕ основных проблем, с которыми сталкивается система оказания социальной помощи, - недостаточный охват группы населения с низким достатком и неправильно определенные целевые группы людей, получающих социальные пособия; видно, что основные приоритеты в работе будущих департаментов должны быть ориентированы на это. Конкретнее деятельность должна быть ориентирована на устранение причин, приведших к появлению этих проблем, а именно, отсутствие косвенных методов, посредством которых можно было бы правильно дифференцировать целевые группы. Создание методики социальной работы предполагает проведение социальной оценки, социальной анкеты, подходящего теста и др., в рамках которых используется индивидуальный подход, а основная функция специализированной администрации в составе новой службы должна состоять в оценке конкретных потребностей лиц и семей. Производит впечатление, что среди функций, выполняемых социальными инспекторами, подробно расписаны деятельность, связанная с проверкой материального и социального положения кандидата на получение помощи. Это, несомненно, важная составляющая контроля, но гораздо важнее разработать методику социальной оценки, проводимой социальными работниками. Если анализ проведен по утвержденным правилам и процедурам проведения оценки, позволяющим исчерпывающее отобразить материальный статус лица, и соответствующая анкета правильно заполнена, в том числе и в ходе посещений на дому, окончательная социальная оценка была бы значительно более достоверной. Можно даже сказать, что подобный тип социальной оценки позволяет более правильно определить реальные потребности кандидата на получение социальной помощи.

Другая очень важная функция Государственной социальной службы связана с разработкой критериев и методических указаний предоставления социальных услуг. На настоящий момент обладатели такого права составляют строго ограниченную группу, финансирование которой осуществляется на 100 % безвозмездно, а все остальные предоставляемые социальные услуги оплачиваются в полном объеме, что на практике приводит к отказу от их потребления. С целью расширения группы потребителей социальных услуг и более удачного распределения ограниченных бюджетных ресурсов необходимо обдумать возможность введения и разработать более гибкие критерии определения объемов государственного финансирования системы оказания социальных услуг.

Наряду с разработкой критериев и тарифов, по которым будут предоставляться такие услуги, другая не менее важная задача новой Государственной социальной службы связана с расширением круга поставщиков социальных услуг. Разработка критериев, которым должны

11

соответствовать поставщики социальных услуг, их регистрация и ведение базы данных, создание методологии проведения тендеров или конкурсов на выполнение работ, финансируемых полностью или частично государством или за счет средств из местного бюджета, должны быть включены в функциональную характеристику новой службы.

Примечание! Остается открытым вопрос, можно ли без внесения изменений в соответствующий закон считать проведение такой деятельности и, тем более, работу в этой области с потребителями, соответствующими закону.

Параллельно с разработкой и утверждением стандартов предоставления услуг следует решать и вопросы обучения персонала, занятого в территориальных управлениях и территориальных центрах. Составление программ обучения имеет исключительно большое значение для обеспечения высокого качества предоставляемых услуг. Государственная социальная служба должна разработать и методологию унификации практики в региональных службах – это фактор решающего значения для устранения неравномерности при предоставлении социальных услуг. Учитывая этот факт, территориальным службам предстоит после объединения с органами по защите семьи и опеки справиться с исключительно сложной работой по реализации целей, заявленных в ПРОГРАММЕ. Следовало бы рассмотреть возможность создания постоянно действующего учебного центра, проводящего непрерывный курс обучения персонала по вопросам новых стандартов работы, координации и унификации существующей практики в стране.

В соответствии с международными конвенциями о защите прав ребенка необходимо создание специального отдела (департамента) защиты ребенка.

В работе с людьми с инвалидностью – детьми и взрослыми, политика должна быть направлена на преодоление проблемы и акцент должен быть поставлен на их социальной интеграции, как в бытовой, так и в рабочей среде.

При распределении функций между министерством и новой службой необходимо учесть осуществление функций по разработке программ и мер оказания поддержки людям, входящим в группы риска, как детям, так и взрослым.

Другая важная структура Государственной социальной службы – инспекторат. Мониторинг и контроль над выполнением своих функций государственными органами имеет исключительно большое значение. Контролю подлежат, с одной стороны, территориальные управления и, с другой, территориальные центры предоставления услуг. В будущем, когда сформируется рынок услуг, и появятся негосударственные поставщики социальных услуг, проверки инспектората должны охватывать и их

12

деятельность. Проверке подлежат правомерность предоставляемых пособий и услуг, вид и размер пособия или услуги. Проверке подлежит также и в какой степени деятельность социальных служб соответствует поставленным задачам в конкретных для данного периода планах действия. Данная деятельность должна соответствовать целям, поставленным в рамках разработанной министерством политики. Часть работы инспектората может проводиться социальными инспекторами, находящимися в регионах в составе территориальных управлений. Другая часть, однако, должна проводиться инспекторами из состава Государственной социальной службы по графику, составленному директором.

4. Объединение служб социальной помощи и социальных услуг с органами поддержки семьи и ребенка _______________________________________________________________

На местном уровне организационная структура объединяет областные управления по вопросам труда и социальной защиты населения и местные управления на уровне района, города и села. Такая же структура на местном уровне существует в виде управлений по вопросам семьи, молодежи и ребенка. Объединение на уровне министерства естественным образом может быть осуществлено и на местном уровне. Необходимо еще раз отметить, что механическое объединение не сможет сыграть роль реально проводимой административной реформы. Региональные управления выступают в качестве фронт-офисов непосредственного обслуживания граждан и от организации этого обслуживания зависит в значительной степени и эффективность предлагаемых услуг. На настоящий момент предоставляемые гражданам услуги строго дифференцированы и предоставляются разным службам, а именно:

управления по труду и социальной защите населения – социальная помощь, льготы и субсидии и работа по вопросам занятости;

управления по делам семьи и молодежи и по защите детей; территориальные центры социальных услуг пенсионерам, инвалидам,

одиноким нетрудоспособным гражданам; центры социальных услуг семьи, детям и молодым людям.

Проблемы, вызванные таким разделением, связаны, прежде всего, с фактом, что невозможно применять комплексный подход и дать четкую оценку фактическим потребностям отдельного человека, а именно, что для него будет самым важным для решения его проблемы, с одной стороны, а с другой, какая помощь будет самой целесообразной для его активной социальной интеграции. Работа по оценке потребностей человека

13

предоставлена в руки людей, не всегда располагающих информацией о том, какие возможности они имеют и каков характер услуг, которые они могут предоставлять. Отсутствие единого центра социально-информационного обслуживания граждан значительно сказывается на ситуации в данной сфере деятельности. Идея обслуживания через «единое окно» не является новинкой, но ее реализация не связана лишь с проведением административной реформы и новым заполнением «ячеек» в организационной структуре административных учреждений. Реализация данной идеи связана с изменением образа мышления, с изменением подхода и, прежде всего, с изменением наличного потенциала кадров. Если будет внимательно рассмотрена существующая организационная структура региональных управлений обоих видов, отчетлива видно, что акцент там поставлен на административном аппарате, занимающемся решением юридически-технических и финансовых вопросов социальной помощи и защиты населения. Доля административного персонала в областных и районных управлениях составляет от 35 до 40 % от общей численности. Существует, естественно, приемная для граждан, в которой даются разъяснения относительно их прав и принимаются их заявления. То, чего не хватает – это высококвалифицированного социального работника или, скорее, эксперта, способного дать комплексную оценку потребностям конкретного человека и ориентировать его на необходимые последующие действия, ведущие к желанному результату.

Ключ к решению обозначенных в Программе проблем:

недостаточная степень покрытия населения с низким уровнем доходов. Всего 56,8% от населения, находящегося ниже порога бедности получают какой-то вид пособия;

не идентифицированы правильно целевые группы получателей социальной помощи. Менее 23% средств, предназначенных для выплаты пособий, доходят до бедных слоев населения. Остальную часть средств получают люди, не находящихся ниже порога бедности;

действующий сейчас механизм жилищно-коммунальных субсидий, использующий в качестве основы завышенные нормы потребления, не стимулирует домохозяйства к экономному потреблению коммунальных услуг и это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств;

может быть найден именно в этих будущих объединенных управлениях.

Объединение с органами опеки ребенка и помощи семьям, находящимся в группе риска, приведет действительно к возможности применения комплексного подхода при принятии решения о том, в каком именно виде помощи нуждается не только отдельный человек, но и семья в целом. Это именно та платформа, при помощи которой можно внедрить новую модель в

14

проводимую социальную политику, которая приведет к стратегическим изменениям направления действия государства в социальной сфере.

На настоящий момент основные функции сотрудников приемных управлений по вопросам труда и социальной защиты связаны с предоставлением информации конкретному кандидату о том, на получение каких видов помощи он имеет право. Это форма пассивной социальной защиты, а необходим переход к раскрытию социального потенциала активного приобщения людей к преодолению их собственных проблем. Подобный подход включает в себя содействие трудовой занятости, осуществление различных программ социальной интеграции и социального приобщения, превентивных действий и защиты. Такая работа, естественно, под силу только высококвалифицированным социальным работникам.

Одна из основных функций объединенных служб социальной поддержки должна состоять в проведении социальной оценки нуждающихся. Если новой Государственной социальной службой при поддержке МСП будет подготовлена методология проведения социальной оценки, будут разработаны формуляры проведения оценки доходов и социальных анкет, можно было бы применить более дифференцированный подход к определению вида и диапазона услуг, в которых нуждается конкретный кандидат. Такая закрепленная в текстах закона возможность предусмотрена во внесенном на рассмотрение в парламенте проекте закона о внесении изменений в закон о социальных услугах.

Другой особенно важный аспект связан с оказанием поддержки детям и семьям из группы риска. Естественно, в этом случае следует придерживаться проактивного подхода, чтобы создавать условия проведения профилактической работы и оказания своевременной помощи. Эффективность объединения функций находит подтверждение и в факте, что одни и те же социальные работники могут проводить социальную оценку членов семьи как в качестве нуждающихся в оказании социальной помощи или в предоставлении социальных услуг, так и для определения необходимости их участии в различных превентивных программах или программах преодоления зависимости от вредных привычек.

Утвержденная процедура согласно Постановлению № 1417 КМ об определении вида и объема социальных услуг, которые могут быть предоставлены конкретному гражданину Территориальным центром, значительно усложнена и растянута во времени. С одной стороны, служебный запрос в другой орган. на получение документов касательно лиц, обратившихся за получением услуг, введен с целью экономии усилий с их стороны , но, с другой стороны, необходимый социальный подход подменяется бюрократизированным. Сбор документов в служебном порядке может происходить лишь в случаях, когда лицо не может самостоятельно получить их по состоянию здоровья. Основной акцент при принятии решения о необходимых социальных услугах перенесен снова в сторону медицинских

15

заключений, а не с учетом оценки необходимости в социальной интеграции. Современный подход связан с проведением социальной оценки, на базе которой можно более точно определить характер потребностей кандидата.

Социальный отчет представляет собой обобщенную информацию в синтезированном виде на основе данных из Анкетной карточки и констатации в Социальной анкете о возможностях и потребностях нуждающегося и содержит оценку потребностей лица, рекомендации и конкретные предложения о социальной работе и меры по повышению его благосостояния, подготовленные социальным работником.

Социальная оценка – базовый элемент социальной работы, в котором дается оценка обстоятельств, ставших причиной изменения социального статуса лица и проблем в отношениях с окружающими. Дается оценка возможностей данного человека преодолеть зависимости от вредных привычек и вести относительно или полностью независимую жизнь, социального приобщения и интеграции. Оценке подвергаются потребностей человека в помощи и его взаимодействия с окружающей средой.

После проведения социальной оценки кандидату следует дать направление в соответствующие территориальные центры или в другую лицензированную организацию по оказанию социальных услуг для определения вида и объема таких услуг. Так как в большинстве случаев оценка конкретной потребности может быть выполнена только узкими специалистами, особенно когда речь идет о медицинской реабилитации или о медико-социальных услугах, лучше проводить это в самих организациях, оказывающих такие услуги. Естественно известны и другие модели, при которых еще на этапе социальной оценки происходит конкретизация вида и объема социальных услуг. В этих случаях при проведении оценки используются специализированные (мульти дисциплинарные) комиссии, к работе в которых привлекаются специалисты разного профиля и они периодически рассматривают заранее подготовленные социальные отчеты о кандидатах.

Огромные не только финансовые, но и людские ресурсы задействованы в администрировании выплат и т.н. льгот. Неправильным является подход предоставления подобного вида льгот разным категориям людей – начиная с имеющие особые заслуги перед государством, присоединяя к ним представителей определенных категорий государственных служащих, и доходя до людей с нарушенным состоянием здоровья в результате бедствий, аварий или выполнения служебного долга. Такой подход, унаследованный от социалистического прошлого, когда вся собственность принадлежала государству, базируясь на тезисе о максимальной степени зависимости гражданина от государства, действительно создает множество проблем в наше время. С одной стороны, привилегии, установленные законом, являются весьма значительным финансовым ресурсом, а, с другой, административный аппарат, занятый оформлением заявлений, наведением справок,

16

составлением отчетности, проведением выплат и т.д. огромен по своей численности и потребляет не малый сам по себе финансовый ресурс. Налицо и другой параметр, находящий выражение, с одной стороны, в нехватке финансовых средств и, с другой, в отсутствии возможности оказания адекватной помощи людям, относящимся к группам риска, и находящимся ниже порога бедности. Данный вопрос многократно подвергался обсуждению и продолжает обсуждаться, и выработано, разумеется, множество самых разнообразных предложений по его решению или по изменению создавшегося статуса-кво.

Предложение, изложенное в настоящем материале, подготовлено с учетом проводимой административной реформы в сфере социальной деятельности, необходимости повышения эффективности в деятельности социальных служб и расширения возможностей эффективного распределения ресурсов там, где существует максимальная необходимость в их использовании.

Принимая во внимание наличие одного из самых жестких ограничительных условий, а именно Конституции запрещающей отмену предоставленных привилегий, вносится предложение исчислить размер месячных льгот в денежном выражении, соответствующем компенсации скидок, получаемых гражданином, входящим в соответствующую группу льготников. Размер данной компенсации определяется с привязкой к определенной дате и, начиная с этого момента, не меняется. В будущем он не должен зависеть от изменений нормативов или уровня цен на коммунальные или другие виды услуг, а должен быть однократно зафиксирован с привязкой к определенному моменту и таким образом заменить существующую льготу. Целесообразно рассматривать компенсацию как неотъемлемую часть индивидуальной заработной платы или пенсии конкретного льготника. Так как основная категория льготников люди пенсионного возраста или госслужащие, в организационном отношении это не вызовет особых трудностей. Некоторое затруднение могло бы возникнуть лишь при определении количества льготников, работающих в частном секторе, так как только для них необходимо будет делать ежемесячные денежные переводы, если не будет выбран какой-либо иной метод безналичных платежей. Преимущества данного предложения состоят в следующем:

Освобождается огромный административный ресурс, ежемесячно занятый обработкой миллионов заявлений, проведением проверок и осуществлением денежных переводов. По приблизительным расчетам речь идет о более чем 5 тыс. служащих по всей стране с размером фонда заработной платы и взносов в фонды социального страхования примерно в 135 млн. гривен;

Прекращается предоставление новых видов льгот; Так как для категории государственных служащих компенсация

превращается в часть индивидуальной заработной платы, нет

17

необходимости предоставления новоназначенным сотрудникам существовавших до данного момента привилегий;

Создается возможность предоставления пособий и льгот реально нуждающимся людям.

Если подобная радикальная реформа будет проведена, это позволит освободить ресурс – кадровой и финансовый, который может быть использован для проведения деятельности, реально связанной с оказанием социальной помощи и защитой населения.

Разрешение вопроса с льготами позволит осуществить реальное оказание помощи нуждающимся гражданам. Помощь, оказываемая в виде жилищно-коммунальных субсидий, имеет особо большое значение для групп населения с низким достатком. В отличие от ежемесячных социальных денежных пособий, пособия на оплату энергоносителей в зимний период должны предоставляться более широкому кругу представителей групп риска. Установление подходящих критериев на базе уровня доходов, возраста и нарушений состояния здоровью приведет к более справедливому распределению ограниченного бюджетного ресурса, выделенного для нужд социальной поддержки.

Другой связанный с административной реформой территориальных управлений вопрос относится к дублированию деятельности, связанной с развитием рынка труда. В круг функций управлений входят виды деятельности, которые по своему характеру должны проводиться структурами Центра занятости. Это обстоятельство, по всей вероятности, обусловлено фактом, что Центр занятости не имеет характера органа исполнительной власти, и министерство не располагает другими собственными структурами для проведения государственной политики. Европейская практика говорит о том, что средства фондов, создаваемых за счет взносов для страхования от безработицы, используются в основном для выплаты пособий по безработице, в то время как деятельность, связанная с развитием рынка труда – стимулы, программы и мероприятия – получают финансирование из государственного бюджета. Это является предпосылкой проведения со стороны государства посредством своих структур – исполнительных агентств или служб - разработанной и принятой политики в соответствующей сфере.

В случае, если будут предприняты шаги в направлении передачи в ведение Центра занятости функций по проведению государственной политики, следовало бы освободить территориальные управления от выполнении этих функций. Необходимо, разумеется, проводить серьезное сотрудничество и координацию между звеньями для обеспечения комплексного обслуживания и социальной и прочей интеграции людей, относящихся к группе риска.

Основные функции департаментов в территориальных управлениях приведены в Приложении 3.

18

5. Объединение Территориальных центров социальных услуг с центрами оказания поддержки семьи и ребенка _______________________________________________________________

В настоящий момент в стране работают 736 территориальных центров предоставления услуг и 283 центра предоставления услуг детям и семьям. Обращает внимание на то, что, например, социальных центров для матерей и детей всего 14, что центров социальной психологической помощи всего 21, центров социально-психологической реабилитации детей и молодых людей с инвалидностью всего 14. В то время как территориальными центрами по работы с одинокими нетрудоспособными пожилыми людьми достигнуто относительно хорошее покрытие территории страны, центрами по работе с проблемными детьми и семьями население обеспечено значительно меньше и неравномерно. Другая проблема, привлекающая внимание, связана с услугами, оказываемыми этими организациями. В этом плане также налицо исключительная неравномерность и даже неравноправие . В некоторых регионах развита система оказания множества услуг, как по виду, так и по охвату, в то время как в других предлагается ограниченное количество услуг ограниченному кругу потребителей.

Основной недостаток в организации работы состоит в унаследованном со времен социализма учрежденческом подходе. Административная структура является в значительной степени копией структуры и организации работы учреждений больнично-интернатного типа. Складывается впечатление, что ведущей является медицинская, а не социальная модель. Центры, в которых предоставляются услуги, должны осуществлять функцию поддерживающей среды, а не больничного заведения. Предоставление услуг в территориальных центрах поставлено в зависимость от строго определенного минимального числа потребителей, записываемых далее в отделения по подобию больничных или пансионатских учреждений. Данный подход, разумеется, весьма отдаленно можно связать с такими понятиями, как социальная интеграция, социальное приобщение и предоставление услуг сообществу. Учитывая характер работы и одну из основных отличительных характеристик этого подхода с европейской точки зрения, а именно предоставление услуг в рамках сообщества как альтернатива деятельности государственных органов, как современный способ де институционализации, нынешний способ работы территориальных центров выглядит в еще большей степени устаревшим.

В результате создания данной законодательно регламентированной организации работы получается, что в структуре территориальных центров акцент делается на такие должности, как заведующие отделениями, старшие мед. сестры и соответствующие заместители, вместо того, чтобы было больше

19

социальных работников, которые работали бы для социальной интеграции и создавали бы чувство, что люди находятся в поддерживающей их среде, а не в больничной обстановке. Что касается центров социальных служб семьям, детям и молодежи, для маленького городка, такой центр, например, состоит из 4 человек: директора, бухгалтера и двух социальных работников. С административной точки зрения это исключительно неэффективная административная единица. Слияние центров более чем необходимо, так как это не только приведет к освобождению излишнего административного персонала, но и будет способствовать перенаправлению освобожденных ресурсов и их реальному использованию для предоставления услуг – деятельности, которая находится в значительном дефицитом. В стране уже существуют примеры объединения двух типов центров оказания услуг (Переяслав-Хмельницкий – для одиноких нетрудоспособных пожилых лиц и детей с инвалидностью) и практика подтверждает, что подобный тип организации более эффективен.

Как уже было отмечено, учрежденческий подход в работе центров не является гибким и не позволяет адекватным образом удовлетворять потребности в услугах. В результате налицо несколько групп проблем.

На первом месте требование о наличии минимального количества потребителей отдельной категории услуг как условие создания соответствующего отделения, назначения определенного количества сотрудников, предоставляющих услуги. На местах появляются проблемы, связанные с необходимостью проводить сокращение персонала при уменьшении количества потребителей и наверно не изолирована практика оформления «мертвых душ» для поддержания определенного уровня занятости и бюджетного финансирования. Предусмотрена возможность передать деятельность по оказанию ухода в руки физических лиц (предоставление компенсации лицам, осуществляющим уход), но все это урегулировано очень непрофессионально и неэффективно. Все это подтверждает, что необходимо менять философию организаций по предоставлению социальных услуг и их превращение в более свободные, гибкие формирования, которые могли бы адекватно реагировать на потребности. Естественно, данный подход в большей степени возможен при работе с представителями негосударственного сектора, оказывающими социальные услуги. Наряду с развитием рынка услуг существующие территориальные центры должны постепенно пройти через процесс реформирования.

Другой очень важный аспект, связанный с проведением реформы в сфере социальных услуг, имеет отношение к обучению и одинаковыми возможностями для кадров, представляющих услуги. Как было уже отмечено, существует предусмотренная законом возможность предоставления социальных услуг (ухода) силами физических лиц. Несмотря на то, что при использовании такой возможности выдвигается условие, чтобы кандидаты на

20

получение компенсации за предоставление ухода были безработные, таким образом, они не получают зарплаты и в их пользу не делаются отчисления в фонды социального страхования, а они получают всего лишь небольшую по размеру денежную компенсацию. В этом случае налицо значительная степень неравноправия , так как за один и тот же труд – предоставление социально-бытовых услуг, работники соответствующих отделений Территориальных центров получают зарплату, физические лица вне их штата – компенсации. Различие состоит в том, что отделение создается единственно при наличии необходимого количества потребителей. В обоих случаях, однако, не проводится необходимое обучение, гарантирующее качественное предоставление услуги, даже все еще не утверждены и соответствующие стандарты. Так как численность предоставляемых услуг большая и имеет «плавающий» характер, было бы удачным разработать краткосрочную программу обучения для физических лиц – поставщики социальных услуг, проводимого через Центры занятости. Это с одной стороны создаст предпосылки увеличения занятости, а с другой приведет к повышению квалификации персонала. Это является и одной из предпосылок, необходимых для стимулирования активности на рынке услуг.

В ходе административной реформы территориальных центров было бы удачным подумать о возможности более гибкой организации работы. Подумать над возможностью после изучения потребностей и утверждения отдельных видов услуг, оказываемых в данном центре, нанимать социальных работников и специалистов как нештатный персонал по гражданским договорам или на почасовую ставку в зависимости от конкретного количества потребителей.

Несомненно, ведение документации и отчетности важная часть работы, но существующая практика производит впечатление серьезного перекоса в сторону работы с документацией. Нет необходимости открывать отделение для человека, нуждающегося, например, в юридических или иного вида информационных услугах, составлять специальный архив и зачислять его в соответствующее отделение. Производит впечатление так же, что парикмахерским и другим услугам, например, по пошиву одежды, придается чересчур большое значение - независимо от наличия иных видов услуг, они постоянно присутствуют в штатном расписании.

Развитие структур государственных и частных, предоставляющих социальные услуги, должно быть обусловлено главным образом работой управлений социальной защиты и инициативностью органов местного самоуправления. В связи с этим следует приложить усилия для создания предпосылок развития новых услуг или совершенствования существующих. Одним из шагов в этом направлении должно быть хорошо организованное исследование потребностей представителей уязвимых групп населения и граждан, относящихся к группе риска. В подобном звене можно было бы проверить эффект от целостного объема работы, проведенной по вертикали:

21

была ли разработана политика в сфере предоставления социальных услуг – министерство;

была ли создана методика исследования потребностей и разработаны стандарты качества предоставления услуг – Государственной социальной службы;

было ли организовано и проведено исследование потребностей на местном уровне, было ли аргументировано и защищено требование предоставления новых услуг и увеличения количества потребителей – территориальные управления службы социальной защиты;

достигнут ли необходимый уровень качества услуг – территориальный центр или иной поставщик услуг.

6. Стратегический анализ направлений реформирования в сфере социальных услуг. Анализ нормативной базы. _______________________________________________________________

Один из основных приоритетов в социальной сфере – развитие и модернизация социальных услуг. Сама по себе это деятельность, распространяющаяся на очень широкий круг людей, в основном представителей самых уязвимых социальных групп и групп риска.

Основной закон, регулирующий данный вид деятельности, – Закон Украины «О социальных услугах». Разработан и внесен в парламент и Закон Украины «Про внесение изменений к некоторым законам Украины относительно предоставления социальных услуг». Еще в 2007 г. принята Концепция реформирования социальных услуг и для ее реализации разработан и принят план действий до 2012 г.

В Концепции реформирования социальных услуг проведен очень содержательный анализ состояния системы предоставления социальных услуг.

Идентифицированы основные проблемы, стоящие перед системой:

Специализированные учреждения долгосрочного размещения являются традиционной формой предоставления социальных услуг. Социальные услуги, предоставляемые в сообществе – это услуги, предоставляемые в семейной среде или в среде, близкой к семейной. Даже так называемые услуги, предоставляемые в сообществе, осуществляются в специализированных учреждениях – территориальных центрах социального обслуживания детей и взрослых;

22

Существующие учреждения не располагают механизмом управления качеством и эффективностью социальных услуг. В качестве основной причины этого отмечено отсутствие стандартов их предоставления, имеющих обязательный характер для всех поставщиков социальных услуг;

Централизованный подход определения потребностей, зависящий, главным образом, от бюджетных ограничений;

Отсутствие механизмов контроля и мониторинга качества услуг.

Подробно описаны цели и способы их достижения. В Плане действия на 2010 г. и реализации концепции до 2012 г. подробно описаны предпринятые действия и ожидаемые результате. В Плане действия департамента социальных услуг подробно описаны приоритеты, цели и действия, необходимые для реформирования и модернизации социальных услуг.

Отмечая, что выбранный путь проведения реформ ведет в правильном направлении, в настоящем документе будут рассмотрены лишь некоторые вопросы практического и процедурного характера.

Первое, что производит впечатление, - исключительно медленные темпы подготовки и реализации реформ, в том числе изменения соответствующей нормативной базы. Так, например, работа по подготовке изменений и дополнений в Закон о социальных услугах начата в 2008 г. и только сейчас, в 2011 г. они внесены на рассмотрение в парламент.

Таким же образом с 2009 г. ведется работа над различными концепциями, научными разработками, методическими указаниями и т.д., цель которых состоит в расширении диапазона социальных услуг и создания рынка поставщиков, но, к сожалению, и на сегодняшний день вопрос остается открытым. Налицо уже и отставание от последнего разработанного Плана действия департамента социальных услуг.

На практике оказывается, что многие хорошие констатации и рекомендации остаются в качестве добрых пожеланий из-за бездействия и проявленной медлительности при их реализации. С другой стороны существуют нормативные документы, которые практически не используются и они также имеют лишь рекомендательный характер.

Данная констатация относится в значительной степени почти ко всем нормативным документам, перечисленным ниже.

23

Нормативно-правовые акты, разработанные во исполнение Закона Украины «О социальных услугах»:

- Постановление Кабинета Министров Украины от 14.01.2004 г. № 12 «О порядке предоставления платных социальных услуг и утверждении их перечня»;

- постановление Кабинета Министров Украины от 29.04.2004 г. № 558 «Об утверждении Порядка назначения и выплаты компенсации физическим лицам, которые предоставляют социальные услуги»;

- постановление Кабинета Министров Украины от 29.04.2004 г. № 559 «Об утверждении Правил организации и проведения конкурса на привлечение бюджетных средств для предоставления социальных услуг»;

- постановление Кабинета Министров Украины от 09.04.2005 г. № 268 «Об утверждении Порядка регуляции тарифов на плате социальные услуги»;

- приказ Минтруда от 27.07.2004 г. № 165 «Об утверждении Критериев оценки конкурсных предложений о привлечении бюджетных услуг для предоставления социальных услуг».

На первый взгляд все нормативные документы, относящиеся к созданию рынка услуг, налицо, но на практике ничего не происходит. При анализе причин выявлены пропуски в законодательстве, фактически блокирующие действие перечисленных документов. На базе подготовленных изменений в несколько законов ожидается устранение некоторых из существующих несоответствий.

Обращает на себя внимание продолжающаяся тенденция и, скорее, уклон в сторону институционализации. В стратегических документах делается вывод, что ударение следует поставить на развитие социальных услуг, предоставляемых в сообществе. Это услуги, предоставляемые в семейной среде или в среде, близкой к семейной, и в то же самое время в последнем варианте закона снова говорится об услугах, предоставляемых в учреждения, причем в некоторых случаях только в государственных.

В Законе Украины «Об объединении граждан» написано:

«Статья 8. Государственные социальные нормативы в сфере социального обслуживания (предоставление социальных услуг)

Государственные социальные нормативы в сфере социального обслуживания (предоставление социальных услуг) устанавливаются для определения размеров государственных гарантий социальной поддержки пожилых граждан, инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей, других лиц, нуждающихся в социальной поддержке.

С этой целью определяются:

24

перечень, виды и объемы услуг, предоставляемых учреждениями социального обслуживания (предоставление социальных услуг) и финансируются за счет государственного и местного бюджетов и социальных фондов;

нормы и нормативы социального обслуживания (предоставление социальных услуг) пожилых граждан, инвалидов, детей, находящихся на содержании государства;

нормы питания и обеспечения товарами в государственных и коммунальных учреждениях социального обслуживания (предоставление социальных услуг);

показатели (индикаторы) качества социального обслуживания (предоставление социальных услуг)».

Вопросы, вызванные этой статьей, следующие:

как будут развиваться услуги, предоставляемые негосударственными поставщиками лицам в семейной среде;

будет ли на практике реализована идея предоставления юридическим лицам, зарегистрированным как НПО (которые не имеют целью получения прибыли) права проведения деятельности, финансируемой полностью или частично за счет государственного бюджета?

В Законе Украины «О социальных услугах» от 2011 г. в тексте, определяющем субъекты, имеющие право предоставлять социальные услуги проводится различие между учреждениями и всеми остальными поставщиками, что приводит к выводу, что перечисленные нормативы относятся только к учреждениям и не относятся к остальным поставщикам социальных услуг.

абзац одиннадцатый предлагается изложить в следующей редакции:

«Субъекты, оказывающие социальные услуги - специализированные предприятия, учреждения и заведения социального обслуживания государственной или коммунальной собственности, которые находятся в сфере управления соответственно центральных или местных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления (далее - государственные и коммунальные субъекты), юридические лица, в том числе общественные и благотворительные организации, созданные в рамках действующего законодательства, которые не имеют целью получения прибыли (далее - негосударственные субъекты), физические лица»;

Другая проблема, которая может быть вызвана приведенным выше текстом, связана с регламентацией законом возможности предоставления полностью платных социальных услуг – например, деятельность частных домов для престарелых. Это социальная услуга, предоставляемая юридическими лицами с целью получения прибыли и оказывающие

25

подобную услугу должны быть включены в реестр оказывающих социальные услуги, так как их деятельность подлежит регулированию и контролю.

Вопрос о доступе к социальным услугам, а также о способе их оказания - бесплатно или за определенную плату один из самых дискуссионных и порождающих достаточно много проблем, связанных с реальной практикой. В общем европейском понимании принципа равных возможностей доступа, социальные услуги должны предоставляться на основании индивидуальной оценки потребностей и в соответствии с желанием и личным выбором лиц. Получить возможность стать потребителями социальных услуг должны все лица, которые по состоянию здоровья, по причинам возраста, по социальным и другим независящим от них причин не могут самостоятельно собственным трудом или за счет дохода от имеющегося у них имущества, или с помощью обязанных по закону содержать их лиц обеспечить удовлетворение своих основных жизненных потребностей. Использование социальных услуг должно быть добровольным и зависеть исключительно от воли потребителей. В законодательстве никоем образом не следует допускать вмешательства со стороны государства или иного органа при выборе социальных услуг со стороны потребителя. Должно существовать единственное ограничение, согласно которому социальные услуги в специализированных учреждениях должны предоставляться только после исчерпания возможностей оказать услугу в сообществе. Данное ограничение должно касаться поставщиков услуг, но не потребителей. Порядок использования социальных услуг взрослыми людьми и детьми должен отличаться.

Что касается оплаты социальных услуг, в большинстве европейских стран введен принцип государственного субсидирования их оказания представителям различных групп риска. Доля государственной субсидии устанавливается в зависимости от характеристик возраста, медицинских показателей и социального статуса потребителей, с одной стороны, и от возможностей государственного бюджета, с другой. Если будет предусмотрена, хотя и небольшая, но обязательная доля собственного финансового участия со стороны почти всех групп потребителей социальных услуг, создастся, с одной стороны, возможность расширить распространение услуг среди нуждающихся, а, с другой, появиться предпосылки для большей степени контроля и взыскательности с их стороны. К сожалению, законодательство в Украине вводит исчерпывающих список имеющих право на полностью бесплатные социальные услуги и оставляет для достаточно широкого круга граждан, которые по определению входят в состав уязвимых групп и групп риска, другую возможность получения лишь полностью платных услуг. Это относится и к цитированным выше текстам Статьи 8. Государственные социальные нормативы в сфере социального обслуживания (предоставление социальных услуг).

Практика показывает, что уровень доходов не только пожилых людей, но и не малой части молодых, от которых, согласно законодательству Украины,

26

ожидается оказание материальной помощи пожилым, практически не позволяет пользоваться платными услугами. Именно поэтому, между первым и вторым чтением законопроекта «Про внесение изменений к некоторым законам Украины относительно предоставления социальных услуг» следует рассмотреть возможность дополнить его примерно такими положениями:

Социальные услуги оказываются при оплате тарифов или по договоренности с лицами, получающими эти услуги.

Тарифы на социальные услуги, полностью или частично, финансируемые за счет средств из государственного бюджета, утверждаются Кабинетом Министров.

Тарифы на социальные услуги, финансируемые за счет средств из муниципального бюджета, утверждаются органами местного самоуправления.

Оплата социальных услуг, предоставляемых частными поставщиками, производится по договорености.

Социальные услуги могут быть предоставлены при совместном участии на основании договора между государством, муниципалитетами и частными поставщиками.

Независимо от характера тарифов для отдельных лиц, они не могут превышать фактические месячные расходы на содержание одного лица. Разумеется, существуют группы, для которых оплату социальных услуг должно принять на себя государство: дети, которым не исполнилось 16 лет; лица без доходов и сбережений; лица, проживающие в приютах; лица в возрасте от 18 до 21 года, проживающие в социальных общежитиях, после выхода из интернатов для детей-сирот и лишенных опеки

Следующий вопрос касается видов социальных услуг. Как было отмечено ранее, складывается впечатление, что и в новом законе не уделяется достаточно внимания предоставлению услуг в сообществе. Социальные услуги, оказываемые в сообществе, без отрыва от семейной среды регламентированы как виды деятельности, содействующие лицам вести самостоятельный образ жизни и расширяющие их возможности в этом направлении. Социальные услуги ориентированы на содействие лицам в осуществлении повседневной деятельности и достижения социального приобщения. Такие услуги предоставляются в соответствии с желанием и личным выбором лиц, нуждающихся в них. С развитием социальных услуг обеспечиваются возможности организации досуга, осуществления социальных и личных контактов, проводится деятельность, помогающая лицам расширить свои возможности ведения самостоятельного образа жизни, обеспечивается возможность получения социальной помощи

27

профессионалами разного профиля – медиками, социальными работниками, педагогами.

Создание хорошо функционирующей сети оказания социальных услуг, предоставляемых в сообществе с целью обеспечения социальной защиты и интеграции самых уязвимых групп населения, - очень важный этап реформирования социальной политики.

В Статье 5. «Виды социальных услуг и формы их предоставления» перечислены подробно услуги, оказываемые в основном в территориальных центрах социальных услуг. Так называемые социально-бытовые услуги близки к тому, о чем идет речь выше, но их объем и диапазон далеки от идеи реального развития подобного вида деятельности. Предусмотрено также предоставление услуг по уходу со стороны физических лиц, которые при этом не должны иметь оплачиваемой работы, при этом, для осуществления такой деятельности, они не проходят через курсы обучения, а также не получают оплату и социальное обеспечение, фактически соответствующие их труду. Действительно, в Украине нет достаточного опыта в предоставлении социальных услуг в сообществе, но было бы удачным подумать, по крайней мере, о более удачной регламентации в законе на данном этапе, чтобы создать предпосылки для более широкого распространения пилотных проектов по оказанию подобных услуг, занимающих ведущее место в странах ЕС.

Что характерно для данного типа услуг? С одной стороны определенному кругу представителей особо уязвимых групп предоставляются качественные услуги в необходимом объеме, а, с другой создаются реальные возможности для обеспечения занятости другой группе людей, также подверженных определенным рискам, в основном риску оказаться безработными. Какими могут быть эти услуги?

- личный ассистент, работающий у потребителя в рамках полного рабочего дня.

В качестве потребителей данной социальной услуги могут выдвигать свои кандидатуры лица с устойчивыми нарушениями здоровья, которые не в состоянии обслуживать себя самостоятельно, со степенью устойчивой потери работоспособности 90 % и более, для которых назначена услуга по предоставлению помощи; с 90 и более 90 % устойчивой потери работоспособности, без назначенной посторонней помощи; лица, имеющие более низкий процент устойчивого недуга с установленной невозможностью самостоятельного обслуживания на момент оценки потребностей; дети в возрасте до 16 лет с видом и степенью недуга, соответствующим 50 и более 50 % или дети в возрасте от 16 до 18 лет с 50 и более 50 % устойчивой потери работоспособности, с назначенной посторонней помощью или с установленной невозможностью самостоятельного обслуживания на момент оценки потребностей.

28

В качестве личных ассистентов имеют право выдвигать свои кандидатуры лица в трудоспособном возрасте, отвечающие следующим требованиям: безработные лица в возрасте старше 50 лет; занятые трудовой деятельностью лица, которые могут заниматься дополнительной работой по часовой ставке; неактивные лица (студенты или получившие право раннего ухода на пенсию по условиям труда в трудоспособном возрасте), которые могут заниматься дополнительной работой по часовой ставке, или являющиеся членами семьи или родственниками по восходящей или нисходящей линии до второй степени, по побочной линии до второй степени, или сожительствующие лица, или члены семьи родственников и близких, когда речь идет о ребенке с устойчивым недугом, принятом в этой семье.

- социальный ассистент, имеющий почасовую занятость у потребителя услуги. Социальная услуга «Социальный ассистент» предназначена для удовлетворения повседневных потребностей, организации досуга людей с устойчивыми недугами или тяжелобольных одиноких людей, для проведения деятельности по их социальному приобщению.

- социальные услуги в семейной среде – домашний помощник, домашний социальный патронаж. Неблагоприятные демографические процессы и старение населения, особенно в сельских районах, значительно увеличили потребности в социальных услугах, содействующих закреплению людей к семейной среде.

«Домашний социальный патронаж» и «Домашний помощник» представляют собой услуги в сообществе, имеющие значительный социальный эффект, особенно в малых населенных пунктах.

Лицами, нуждающимися в предоставлении социальных услуг домашнего социального патронажа и домашнего помощника, могут быть: люди, в том числе и дети, с разными видами недугов, накладывающих ограничения медицинского характера, которые держат их в изоляции и/или определяют невозможность самостоятельно организовать осуществление деятельностей повседневного характера; одиноко проживающие люди, которые по разным причинам медицинского характера не в состоянии самостоятельно организовать свой быт и поддерживать гигиену в своем доме.

Потребители этих видов социальных услуг могут пользоваться ими по недельному и месячному графикам, разработанным оказывающим социальную услугу с учетом пожеланий и потребностей этих лиц.

При оказании услуги «Домашний социальный патронаж» могут выполняться следующие работы:

поддержание личной гигиены и гигиены в доме обслуживаемых лиц; бытовые работы – покупка продуктов и предметов первой необходимости; оплата коммунально-бытовых услуг – водопровод, свет, телефон и др. за счет средств обслуживаемого лица; сопровождение при посещении врача, вызов

29

врача; покупка медикаментов при необходимости, содействие при приобретении необходимых медицинских изделий и/или, приспособлений и устройств; содействие при общении и поддержании социальных контактов, организация развлечений и досуга дома и вне дома.

«Домашний помощник» может оказывать следующие услуги:

текущая уборка, поддержание личной гигиены;

питание – приготовление пищи из продуктов обслуживаемого лица, доставка готового питания, подготовка к питанию и содействие при питании;

покупка продуктов, материалов, лекарств и предметов первой необходимости на средства обслуживаемого лица;

мелкие ремонты по дому и/или содействие при их проведении;

бытовые услуги – покупки, оплата счетов за свет, телефон, водопровод, налогов и др. за счет средств обслуживаемого лица;

снабжение отопительными материалами за счет средств обслуживаемого лица;

мелкие технические ремонты и др.

Важно отметить, что подобная организация предоставления услуг – это предпосылка поэтапного отказа от содержания этих людей в специализированных заведения (предпосылка де институционализации) и создания альтернативы для большого числа людей, особенно для детей - инвалидов. Такой подход обоснован и экономически, так как значительно дешевле назначить мать или другое безработное лицо личным ассистентом и платить ему зарплату и взносы в фонды социального обеспечения, чтобы оно ухаживало за ребенком-инвалидом в домашней среде, нежели содержать этого ребенка в специализированном учреждении. Финансовый норматив бюджетной обеспеченности одного человека в домах-интернатах за 2010г. составлял 2232 гривны в месяц и несомненно он был выше минимальной заработной платы вместе с взносами в фонды социального страхования. Отсутствие такой возможности обрекает, например, маму, решившую воспитывать дома ребенка, оставаться всю жизнь безработной и лишает ее пенсии по достижении соответствующего возраста. Это исключительно несправедливо, так как она реально экономит средства государства, и, разумеется, действует очень демотивирующие, когда речь идет о воспитании ребенка в семейном среде.

Серьезно недооценен в новом законе вопрос обучения социальных работников.

30

социальный работник - лицо, имеющее необходимые навыки работы с отдельными целевыми социальными группами или отдельными лицами и непосредственно предоставляющее социальные услуги, не требующие специальной подготовки;

Чтобы добиться достижения одной из целей, поставленной во многих из стратегических документов в области социальной политики, а именно: повышение качества услуг, кадры, осуществляющие эту деятельность обязательно должны пройти специальное обучение, связанное со стандартами работы и это должно быть обязательно зафиксировано в законе. Это касается не только персонала территориальных центрах, но и всех физических лиц, которые будут предоставлять услуги самостоятельно или через лицензированных поставщиков социальных услуг. Помимо этого, для определенного вида услуг, предоставляемых в сообществе, необходимы и другие, в большей степени специализированные, знания и требования к их профессиональной квалификации. Вот почему было бы целесообразно подумать о более широкой формулировке понятия «социальный работник», так как оно не должно быть ограничено рамками существующих на настоящий момент функций.

В зависимости от источника финансирования, социальные услуги относятся к двум группам: социальные услуги, входящие в круг ответственности государства, финансируемые за счет средств из государственного бюджета через местные бюджеты и социальные услуги, входящие в круг ответственности органов местного самоуправления и финансируемые за счет средств местного бюджета (мало представленные). Социальные услуги могут получать финансирование и за счет средств частных поставщиков, но этот вопрос все еще не имеет регламентации в текстах закона. Круг возможных поставщиков социальных услуг сильно ограничен – такими могут выступать государство и некоторые благотворительные организации и все еще нет законодательства, стимулирующее социальное предпринимательство. Государство все еще остается непосредственным поставщиком социальных услуг, а его роль должна ограничиваться предоставлением финансирования из государственного бюджета для определенного круга услуг. Децентрализация находит выражение в делегировании прав по определению перечня услуг органам местного самоуправления. Выражением действительной децентрализации управления социальными услугами является право органов местного самоуправления наряду с управлением социальными услугами распоряжаться открытием новых социальных услуг, соответствующих потребностям людей в местном сообществе. Нормально, чтобы социальные услуги оказывались при совместном участии на базе заключенного договора между государством, муниципалитетом, физическими и юридическими лицами. В отличие от других двух видов поставщиков социальных услуг – государства и муниципалитета – частные поставщики социальных услуг для того, чтобы иметь возможность оказывать их, должны получить регистрацию,

31

дающую право осуществлять этот вид деятельности, путем занесения в реестр Государственной социальной службы, а к поставщикам социальных услуг для детей, следовало бы предъявлять и дополнительные требования при выдаче лицензии.

Другой вопрос, который следует рассмотреть в свете предстоящих реформ, связан с обеспечением финансирования услуг. По этому вопросу проводилось множество анализов и исследований и однозначно установлено, что существует проблема, связанная с недофинансированием услуг и неравномерным распределением их предоставления в разных регионах страны. Вносились разные предложения касательно определения размера финансирования социальных услуг в зависимости от демографических и социальных характеристик региона или в соответствии со средними по стране показателями потребностями на душу населения. Причину проблемы искали в несовершенстве формул перераспределения бюджетных средств, выделяемых на предоставление социальных услуг в отдельных областях и районах.

Предоставление услуг, однако, не может быть полностью регламентировано в административном порядке. Оно, с одной стороны, зависит от идентификации потребностей, с другой – от кадрового потенциала поставщиков и не на последнем месте - от финансовых возможностей бюджета.

Один из самых распространенных приемов при составлении бюджетов состоит в т.н. условно «историческом подходе» - расчет финансирования базируется на размере расходов истекшего года. Это понятно, исходя из принципа осторожности, - не могут потребности и поставщики резко возрасти в течение года, но с другой стороны часто это служит серьезным тормозом для введения большего количества и новых услуг. И таким образом получается, что там, где предлагаются ограниченные перечень и объем услуг, будет труднее преодолеть неравномерность.

Предложение, содержащееся в настоящем материале, связано с определением т.н. «финансового стандарта» социальной услуги, являющейся ответственностью государства. Это означает, что все услуги, одобренные к оказанию как стандарт качества, должны получить стоимостное выражение. Это относится ко всем услуг, независимо от того, получают ли они полное или частичное финансирование из бюджета. Делегированные бюджеты и межбюджетные трансферты должны рассчитываться исходя из определенных областными управлениями потребностей.

Некоторая попытка введения понятия финансового стандарта предпринята в проекте Порядка разработки государственного стандарта социальных услуг или как еще он назван Матрице стандарта социальных услуг:

32

2.2. Алгоритм стандарта социальных услуг:

…………..

3) использовать ресурсы:

…....................

- Финансовые ресурсы и общие подходы к расчету стоимости предоставления социальных услуг;

Необходимо, однако, разработать настоящие финансовые стандарты.

Для обеспечения качества социальных услуг следует разработать нормативные критерии и стандарты их предоставления, имеющие обязательный характер для поставщиков социальных услуг. Их несоблюдение со стороны частных поставщиков приводит к отзыву их регистрации и к невозможности предоставлять социальные услуги. При выявлении в соответствующем порядке нарушений критериев и стандартов социальных услуг в специализированных заведениях и при оказании услуг в сообществе, когда речь идет о проводимой государством деятельности, одна из санкций состоит в их закрытии.

Основные стандарты и критерии относятся к: местонахождению и материальной базе, питанию, медицинскому обслуживанию, образовательным услугам и информации, организации досуга и личных контактов, обслуживающему персоналу.

Структурным звеном, проводящим специализированный контроль над соблюдением стандартов и критериев предоставления социальных услуг, должен быть инспекторат при Государственной социальной службе. Помимо контроля со стороны государства социальные услуги должны подвергаться и гражданскому контролю со стороны общественных советов и советов потребителей социальных услуг, или их попечителей.

Предоставленный материал «Порядок разработки государственного стандарта» сравнительно хорошо описывает подход к разработке стандартов. Важно показать в течении каких сроков будут закончены конкретные разработки, предусмотренные документом, и есть ли адекватной правовой базы.

33

Заключение _______________________________________________________________

Основой общепринятых европейских принципов социальной защиты и социального приобщения служит обеспечение возможности всех пользоваться благами экономического развития. Основные элементы этой системы, способствующие достижению целей более совершенной и более широкой защиты, следующие:

гарантированные права; обеспеченный доступ к использованию этих прав; солидарность и социальная ответственность в обществе; дифференцированный и индивидуальный подход к каждому; обеспеченные ресурсы; четко обозначенные ответственности.

Один из ведущих принципов состоит в обеспечении равных возможностей для всех. Для его реализации без ущемления принципа равенства предусмотрены специфические права и меры, улучшающие и выравнивающие шансы разных групп полноценного участия в жизни общества и использования его ресурсов и благ. Среди этих групп – люди с ограниченными возможностями, дети, молодые люди, люди старшего возраста и другие.

Равный доступ к услугам со стороны уязвимых групп населения имеет решающее значение для их эффективного социального приобщения к обществу и участия в его жизни. Хотя и гарантированное законом, право доступа к различным услугам реализуется практически затруднительно представителями самых уязвимых групп. Причины этого имеют комплексный характер – сюда относится и незнание со стороны уязвимых групп части своих прав. Причины взаимосвязаны. Ограниченный доступ со стороны безработных и представителей других уязвимых групп к системе социального обеспечения приводит к росту риска их перевода в схемы оказания социальной помощи и, в большинстве случаев, к их зависимости от предоставления социальных пособий. Доступ к услугам связан и с предотвращением возможности оказаться в состоянии бедности и выпасть из социальных структур общества. В разных секторах услуг проблемы уязвимых групп разные.

В системе социальных услуг отсутствие развернутой сети услуг в сообществе и поставщиков таких услуг в стране затрудняет доступ значительной части граждан к ним, а также процесс децентрализации прежде всего по отношению к людям с инвалидностью и детям. Низкое качество и неудовлетворительная подготовка персонала в рамках некоторых из предлагаемых услуг также ущемляет права граждан.

34

Усложненный доступ к медицинскому обслуживанию представителей группы, подверженной максимальному риску социального отторжения, приводит к ухудшению общего состояния их здоровья и росту смертности среди них. Не в полную меру и эпизодически проводится деятельность по пропаганде, профилактике, лечению, реабилитации.

Низкий уровень образования один из основных факторов бедности и социальной изоляции. Обеспеченность доступным транспортом, приспособленным к потребностям людей с инвалидностью, все еще мало характерна для всей страны, в большинстве небольших населенных пунктов подобный транспорт практически отсутствует.

В последние годы как область, в которой необходимо применять специфические меры, наметилось обеспечение равных возможностей женщин и мужчин. Проведение политики равных возможностей женщин и мужчин -основной компонент общегосударственной политики в области обеспечения равных возможностей для всех. Социальная оценка инициатив по уменьшению степени бедности в группах, выпавших из охвата инициатив по развитию, может быть облегчена введением оценки влияния проведения политики одинакового отношения к мужчинам и женщинам при проведении инициатив по стимулированию социального приобщения. Интеграция оценки влияния политики достижения равноправия полов в состав социальной оценки, приведет к выбору адекватных инициатив в области социального приобщения представителей уязвимых групп. Нищета приводит к разным последствиям для женщин и мужчин. Такие последствия увеличивают степень уязвимости женщин и мужчин в результате воздействия и других структурных различий (возраст, этническая принадлежность, ограниченные возможности и др.).

Усилия по созданию устойчивой и эффективной системы социальной защиты и социальной интеграции, являются вызовом для стран с переходной экономикой. Социальная модель Украины находится в процессе совершенствования с целью ее приведения в соответствие с достижениями европейского законодательства, политики и социальной практики. Для достижения прогресса по проблемам бедности и социального отторжения необходимо применение новой модели социальной политики, а именно – увязывание социальной политики с остальными политиками, проводимыми государством, что будет способствовать переходу от пассивной к активной социальной защите в целях создания человеческого, физического и социального капитала, в т. ч. и активное включение представителей уязвимых групп в повышение их собственного социального благосостояния; направление фокуса не на последствия, а на причины, порождающие отрицательные тенденции в обществе, прежде всего бедность и социальное отторжение как и ряд других. Такой стратегический подход должен лежать в основе государственной политики в области социальной защиты и социальной интеграции и применяться в будущем в целях обеспечения

35

основных приоритетов, обозначенных в ПРОГРАММЕ и зафиксированных в национальной политике улучшения качества жизни граждан Украины, путем обеспечения занятости, уровня доходов, обеспечивающих достойное существование, социальное обеспечение и заботу о социальной интеграции.

Качественно новым подходом при проведении реформ стало бы введение принципов программного бюджетирования. Посредством этой модели должна быть достигнута большая степень интеграции политик в зависимости от намеченных целей общей политики. Введение подхода программного бюджетирования приведет к более эффективному распределения наличных бюджетных ресурсов, а также к их эффективному расходованию. Основное преимущество данного подхода по сравнению с традиционным, состоит в возможности отразить четко в структуре бюджета политические намерения правительства. В структуре бюджета намерения обретают форму конкретных элементов – фактически это сами программы. Посредством программного бюджетирования ясно прослеживается связь между активной политикой на рынке труда, политикой повышения стандартов жизни и доходов населения, в т. ч. и политики в области предоставления социальной помощи. Программы идентифицируются в зависимости от стратегических целей правительства. Разработанные таким образом бюджетные документы можно уже оценивать по тому, достигнуты ли заявленные цели и результаты, а не только по тому, расходовались ли средства целесообразно и в соответствии с действующим законодательством.

Взаимосвязь между политикой в области социальной интеграции, пенсий, здравоохранения и долгосрочного ухода и политикой экономического роста и увеличения количества рабочих мест, лучших параметров должна приниматься во внимание не только при программировании средств государственного бюджета, но и во всех политических программах и планах, подлежащих принятию. Неминуемо эти сферы также как и их цели, взаимно связаны и достигнутый в каждой отдельной политической сфере прогресс влияет и на остальные. Достижение более высокого экономического роста, сокращение безработицы в стране, создание новых стабильных рабочих мест и повышение уровня образования и квалификации человеческих ресурсов невозможно проводить без модернизации и совершенствования систем социальной защиты и социальной интеграции, способствующих достижению этих целей. В контексте проводимой целостной политики обеспечения благосостояния, целенаправленная политика социальной защиты и социальной интеграции все в большей степени подчеркивает свое значение как одного из моторов экономического развития. Посредством проведения такой политики поддержку получает большее количество представителей уязвимых групп на рынке труда путем обеспечения занятости, социального обеспечения, образования с учетом специфики различных групп, находящихся в неравноправном положении.

36

Экономическая трансформация, проводимая в Украине, отражается на всем население, но с наибольшей силой на уязвимых группах в обществе. Результаты экономического роста принадлежат всему обществу. В связи с этим политика увеличения производительности труда, создание большего количества рабочих мест, отвечающих потребностям рынка труда, введение новых современных технологий, реформы в сфере образования и обслуживания граждан и т.д. вносят свой вклад в политику социальной защиты и социальной интеграции.

В целях лучшего управления политикой социальной защиты и социальной интеграции следует применять всеобъемлющий, согласованный управленческий подход. Его основные элементы следующие:

прозрачность в процессе принятия решений и участие заинтересованных сторон, в т. ч. и лиц, на которые направлена политика, в процессе ее разработки, проведения и мониторинга;

согласованность действий учреждений, участвующих в ее осуществлении;

координация различных видов деятельности; проведение постоянного контроля в процессе осуществления; предоставление информации гражданам; связь между действиями центральных государственных органов и

органов местного самоуправления и другие.

Самой главной предпосылкой реализации всех реформ в социальной сфере продолжает оставаться необходимость в повышении институционального и административного потенциала органов местной и исполнительной власти что требует проведения соответствующего обучения людей, которые отвечают за проведение социальной деятельности и непосредственно занимаются этой деятельностью.

В заключении следует отметить, что реформа в области социальной помощи может быть осуществлена лишь при четко определенной политической воле и сильной поддержке со стороны основных участников системы.

37

Приложения _______________________________________________________________

Перечень документов, предоставленных Министерством социальной политики Украины:

Программа экономических реформ на 2010 – 2014 годы «Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство»

Законопроект о внесении изменений в закон о социальных услугах

Закон Украины “Про внесение изменений к некоторым законам Украины относительно предоставления социальных услуг”

Концепция реформирования социальных услуг

План действий по реализации Концепции реформирования системы социальных услуг на период до 2012 года

План действий департамента социальных услуг

Состояние выполнения приоритетных направлений работы департаментa социальных услуг

Проект порядка разработки государственного стандарта социальных услуг

Аналитические материалы относительно:

организации и предоставления социальной помощи и социальных услуг в Украине

видов социальных услуг

реформирования системы социальных услуг

Система государственной социальной помощи

Cоциальная помощь – обзор 2011

Система социальных услуг в Украине. Обзор процесса реформирования. Выполнен по заказу Международной организации труда.

EU Project “Development of Integrated Social Services for Exposed Children and Families”

An Introduction to Ukraine System of Social Care Services Prepared for the World Bank Mission in Ukraine

38

Типовыe структуры:

Органы МСП

Деиствующая структура ЦОИВ в сфере соцполитики

Проект Положения о Министерстве социальной политики Украины

Проект Положения о Государственной социальной службе Украины

Функции Департамента социальных услуг

Функции Департамента государственной социальной помощи

Положение о Главном управлении труда и социальной защиты населения областной, Киевской городской государственной администрации, управление труда и социальной защиты населения Севастопольской городской государственной администрации

Методические рекомендации по типовой структуре Управления труда и социальной защиты населения районной, районной в городах Киеве и Севастополе государственной администрации при централизованной и децентрализованной выплате всех видов социальной помощи

Организационная структура главного управления труда и социальнои защиты

Структура управления труда и социальной защиты населения городского совета

Положение об управлении по делам семьи, молодежии спорта областной, Севастопольской городской государственной администрации

Об утверждении типовых положений о службе по делам детей

Положение о социальном инспекторе управления труда и социальной защиты населения районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций

Типовое положение о социальном центре матери и ребенка

Типовое положение о социальном общежитии для детеи-сирот и детеи

Типовое положение о центре для ВИЧ-инфицированных детеи и молодежи

Типовые штатные нормативы количества персонала территориального центра социального обслуживания (предоставление социальных услуг)

Общее положение о центре социальных служб для семьи, детей и молодежи

39

Приложение 1 _______________________________________________________________

Функции специализированной администрации и инспектората в Министерстве социальной политики Украины

Департамент «Уровень жизни, социальная безопасность и демографическое развитие»:

1. Проводит координацию разработки, проведения и осуществления мониторинга в сфере государственной политики в отношении уровня жизни, социальной защиты и демографического развития (прим.: исключительное значение для Украины); проводит анализ, дает оценку и составляет прогнозы уровня трудовых доходов, расходов на жизнеобеспечение и официального порога бедности;

2. Составляет и участвует в разработке предварительных, текущих и последующих оценок воздействия применения стратегических и программных документов и нормативных актов, в т. ч. при введении международных стандартов в области поддержания уровня жизни и социальной защиты;

3. Участвует в разработке, выполнении и анализе результатов стратегий, планов, программ и проектов в области оплаты труда, социальной защиты и демографического развития;

4. Организует, координирует и участвует в разработке стратегий, программ, планов действия и докладов по вопросам социальной экономики и проводит наблюдение за состоянием, тенденциями и развитием лучших практик в этой области, проводит их анализ;

5. Содействует проведению консультаций министра с социальными партнерами и с неправительственными организациями по вопросам, связанным с уровнем жизни, социальной защитой и демографическим развитием;

6. Участвует в разработке, осуществлении и координации международных проектов и программ, связанных с демографическим развитием;

7. Составляет доклады и аналитические документы в области, связанной с уровнем жизни, социальной защитой и демографическим развитием, обслуживает базы данных статистического, социологического и административного характера по теме труда и социальной политики и издает периодический бюллетень «Доходы и уровень жизни».

40

Департамент «Социальные услуги и равные возможности»:

1. Разрабатывает, координирует и проводит мониторинг, анализ и оценку государственной политики в области социальных услуг, интеграции людей с инвалидностью, социальной защиты уязвимых групп и равных возможностей;

2. Организует, координирует и участвует в разработке нормативных актов, стратегий, программ, планов действия, проектов и докладов по теме социальных услуг, интеграции людей с инвалидностью, социальной защиты уязвимых групп и равных возможностей, а также поводит наблюдение и анализ состояния, тенденций и развития удачных практик в этой области;

3. Координирует, составляет отчеты и анализы осуществления стратегий, планов, проектов и программ в области социальных услуг, интеграции людей с инвалидностью, социальной защиты представителей уязвимых групп и в сфере обеспечения равных возможностей;

4. Участвует в подготовке предложений, экспертных мнений, аналитических документов, презентаций, информационных материалов и других документов по теме социальной защиты представителей уязвимых групп и обеспечения равных возможностей – равноправия полов и преодоления дискриминации, представляет интересы Украины при участии страны в работе комитетов, органов, рабочих групп и форумов Совета Европы, направляет для участия в них своих представителей;

5. Способствует проведению сотрудничества и стимулирует такое сотрудничество с гражданскими организациями с целью их привлечения к активному участию в процессе формулирования, проведения политики в области социальной защиты представителей уязвимых групп, интеграции людей с инвалидностью и обеспечения равных возможностей;

6. Содействует Государственной социальной службе в разработке стандартов социальных услуг для пожилых людей и людей с инвалидностью в виде делегированных со стороны государства видов деятельности;

7. Координирует работу по проведению политик в области социальной защиты со стороны Службы социальной помощи и Фонда социальной защиты инвалидов.

Департамент «Социальная помощь»

1. Разрабатывает, координирует и осуществляет проведение мониторинга, анализа и оценки государственной политики в области оказания социальной помощи в виде денежных пособий, компенсаций, льгот и субсидий;

2. Организует, координирует и участвует в разработке нормативных актов, стратегий, программ, планов действия, проектов и докладов по теме предоставления социальной помощи, денежных пособий, компенсаций, льгот

41

и субсидий, а также поводит наблюдение и анализ состояния, тенденций и развития удачных практик в этой области;

3. Проводит координацию, составляет отчеты и анализы осуществления стратегий, планов, проектов и программ в области оказания социальной помощи;

4. Утверждает методологию проведения социальной оценки и содействует Государственной социальной службе в разработке форм оценки доходов и социальных анкет, а также других косвенных методов определения материального и социального статуса нуждающихся в помощи;

5. Координирует проведение Государственной социальной службой политики в области предоставления социальной помощи в рамках своей компетентности;

6. Способствует проведению сотрудничества с общественными организациями и стимулирует такое сотрудничество с целью их привлечения к активному участию в процессе формулирования, проведения политики в области социальной защиты детей и семьи, людей с инвалидностью, пострадавших в результате аварии на ЧАЭС, ветеранов и пенсионеров.

Департамент «Социальная интергация»

1. Разрабатывает, координирует и осуществляет проведение мониторинга, анализа и оценки государственной политики в области социальной интеграции, поддержки и оказания социальных услуг детям и семьи;

2. Организовывает, координирует и участвует в разработке нормативных актов, стратегий, программ, планов действия, проектов и докладов по теме социальной интеграции, поддержки и оказания социальных услуг детям и семьям, а также поводит изучение и анализ ситуации, тенденций и развития удачных практик в этой области;

3. Проводит координацию разработки и выполнения национальных планов действия в сфере соц. интеграции и проводит мониторинг их выполнения;

4. Проводит координацию, ведет отчетность и осуществляет анализ реализации стратегий, планов, проектов и программ в области социальной интеграции, поддержки и оказания социальных услуг детям и семьи;

5. Участвует в подготовке экспертных мнений, предложений, аналитических документов, презентаций, информационных материалов и других документов по теме социальной интеграции, заявляет и отстаивает позиции и интересы Украины при участии страны в работе Совета Европы и в других международных организациях, направляет для участия в них своих представителей;

42

6. Способствует проведению сотрудничества с общественными организациями и стимулирует такое сотрудничество с целью их привлечения к активному участию в процессе формулирования, проведения политики в области социальной интеграции, поддержки и оказания социальных услуг детям и семьи;

7. Содействует Государственной социальной службе в разработке стандартов социальных услуг, оказываемых детям в виде делегированной со стороны государства ответственности;

8. Координирует проведение Государственной социальной службой политики в области предоставления социальных услуг детям и семьи в рамках своей компетентности.

Департамент «Государственная политика в области защиты ребенка»:

1. Разрабатывает направления развития государственной политики защиты ребенка на базе анализа социальной практики, деятельности органов защиты ребенка, существующих и разрабатываемых международных стандартов и практик;

2. Участвует в разработке и актуализации нормативных актов, вносит предложения касательно нормативных актов, связанных с защитой прав ребенка;

3. Исследует и анализирует состояние системы ухода за детьми в заведениях и защиты ребенка на местном и на национальном уровнях;

4. Совместно с Министерством иностранных дел составляет национальные и периодические доклады о соблюдении Конвенции о правах ребенка в Украине;

5. Разрабатывает методики, методические указания и материалы, связанные работой по защите и обеспечению прав ребенка;

6. Проводит координацию процесса репатриации детей-граждан Украины в случаях с участием детей из Украины, оставшихся без сопровождающих лиц, и детей-жертв торговли людьми, возвращающихся из зарубежья;

7. Участвует в координации и оказывает содействие взаимодействию между органами защиты ребенка, способствует проведению сотрудничества с международными организациями и учреждениями.

Инспекторат

1. Инспекторат находится в прямом подчинении министра и осуществляет административный контроль над деятельностью министерства и подведомственной ему администрации;

43

2. Инспекторат проводит общие, специализированные и текущие проверки по утвержденному министром годовому плану, а также внеплановые проверки по отдельным сигналам, жалобам или в резонансных случаях.

3. Деятельность инспектората направлена на всеобъемлющее, объективное, беспристрастное и точное выяснение характера подвергаемых проверке проблем и предлагаемых мер по их решению.

4. Инспекторат:

4.1. следит за соблюдением внутренних правил организации деятельности администрации;

4.2. анализирует степень эффективности деятельности министерства и подведомственной ему администрации;

4.3. рассматривает поступившие сигналы о случаях коррупции среди сотрудников министерства в подведомственной ему администрации, проводит проверки и информирует министра о результатах этих проверок; при наличии сигналов о случаях коррупции, конфликта интересов или нарушений закона со стороны государственного органа или госслужащего, занимающего руководящую должность, в обязательном порядке направляет копию сигнала в Кабинет Министров;

4.4. проверяет ход выполнения плана действий соответствующей администрации по рекомендациям, предоставленными по результатам проверки;

4.5. проводит проверку сигналов, заявлений и жалоб по поводу незаконных или неправильных действий или бездействия со стороны сотрудников администрации;

4.6. вносит предложения по открытию дисциплинарного производства при выявлении нарушений служебных обязанностей, а также Кодекса поведения сотрудников государственной администрации (прим.: при наличии таких документов);

4.7. анализирует проблемы, связанные с проведением отдельных политик, входящих в круг компетенции министра, и достижение намеченных целей;

4.8. на базе сделанных выводов и констатаций в результате проверок и проведенного анализа готовит обоснованные предложения вниманию министра о внесении изменений в нормативные акты;

4.9. готовит 6-месячный доклад министру с выводами и предложениями предпринимаемых действий и мер и о степени эффективности контроля;

4.10. готовит ежегодный отчет о проведенной деятельности на рассмотрение министром;

44

4.11. решает также другие задачи по линии административного контроля, предусмотренные нормативными актами или поставленные министром.

Приложение 2 _______________________________________________________________

Функции администрации в Государственной социальной службе

Инспекторат

1. Инспекторат находится в прямом подчинении исполнительного директора службы и проводит специализированный контроль над выполнением нормативных актов в соответствии с действующим законодательством в области предоставления социальной помощи;

2. Рамки проводимого контроля: 2.1. региональные управления по вопросам труда и социальной защиты; 2.2. специализированные учреждения оказания социальных услуг и

социальные услуги, предоставляемые на уровне сообщества. 3. Инспекторат проводит контроль над деятельностью управлений и

специализированных учреждений оказания социальных услуг, как то: 3.1. организует и проводит контрольную деятельность в отношении

управлений силами своих сотрудников – социальных инспекторов; 3.2. осуществляет контроль в отношении:

3.2.1. предоставления социальных пособий в виде денежных выплат и/или в натуральном виде;

3.2.2. соблюдения критериев и стандартов предоставления социальных услуг;

3.2.3. предоставления семейных пособий для детей; 3.2.4. проведения деятельности, связанной с социальной

реабилитацией и интеграцией людей с инвалидностью; 3.2.5. принятия, расходования и учета гуманитарной помощи и

пожертвований, полученных в службе и в региональных управлениях;

4. осуществляет контроль над деятельностью отделов опеки в региональных управлениях;

5. проводит проверки по национальным и международным программам, связанным с деятельностью в области оказания социальной помощи;

6. проводит проверки в системе социальной помощи в стране по заранее утвержденному исполнительным директором службы плану или по поступившим сигналам;

7. проводит совместные проверки вместе с другими учреждениями и организациями, связанные с деятельностью агентства;

8. осуществляет анализ результатов проведенных проверок и вносит предложения по устранению допущенных нарушений на рассмотрение

45

исполнительным директором службы; 9. издает административные акты о допущенных нарушениях при

применении нормативной базы, действующей в области предоставления социальной помощи;

10. вносит обоснованные предложения на рассмотрение исполнительным директором агентства о наложении штрафных санкций при нарушении законодательства в области предоставления социальной помощи;

11. готовит ежеквартальные доклады о своей деятельности.

Общая администрация

Общая администрация может быть создана в следующих департаментах:

дирекция «Анализ, административное и информационное обслуживание»;

дирекция «Финансово-хозяйственные виды деятельности»; дирекция «Человеческие ресурсы и правовое обслуживание»;

Департамент "Анализ, административное и информационное обслуживание":

1. Планирует и составляет краткосрочные и долгосрочные программы развития службы

2. Готовит анализы и прогнозы, связанные со стратегическими целями службы;

3. Создает и поддерживает базу данных по социальным показателям: социальные помощь, социальные услуги и работа по линии опеки;

4. Готовит регулярные мониторинговые доклады о деятельности в сфере оказания социальной помощи, предоставления социальных услуг и деятельности по защите ребенка.

5. Проводит анализ и оценку состояния и динамики системы оказания социальной помощи, предоставления социальных услуг и мер по защите ребенка;

6. Разрабатывает программы постоянного обучения персонала в системе управления и в территориальных центрах;

7. Разрабатывает методологию унификации практики в региональных структурах;

8. Проводит анализ и обобщение ежеквартальных докладов региональных управлений социальной защиты по основным показателям;

9. Проводит анализ статистических данных об оказании социальной помощи, предоставлении социальных услуг и деятельности по защите ребенка в стране и составляет прогнозы их влияния на работу системы;

10. Разрабатывает принципы и показатели анализа и оценки социальной помощи, предоставления социальных услуг и деятельности по защите ребенка;

46

11. Готовит анализы, прогнозы и организует деятельность по управлению риском в агентстве;

12. Проводит организацию и координацию работы по составлению годового доклада о деятельности агентства;

13. Координирует проведение исследовательской деятельности (исследования, анкеты, аналитические разработки и др.);

14. Предлагает стратегии развития службы; 15. Составляет статистический бюллетень службы; 16. Организует и обеспечивает проведение деятельности по работе над

предложениями, сигналами, жалобами и заявлениями граждан и по административному обслуживанию физических и юридических лиц;

17. Организует и отвечает за делопроизводство в агентстве; 18. Разрабатывает и осуществляет программное и техническое

обеспечение деятельности агентства.

Специализированная администрация

Может быть организована в виде структуры с наличием следующих департаментов:

Департамент социальной помощи; Департамент социальных услуг и социального приобщения; Департамент защиты ребенка.

Департамент социальной помощи:

1. Координирует и содействует проведению деятельности территориальных подразделений при органах местной исполнительной власти в области предоставления социальных пособий и льгот;

2. Осуществляет методическое руководство деятельности по предоставлению социальных пособий и льгот;

3. Разрабатывает методику проведения оценок, в т. ч. определения уровня дохода, социальных анкет и др. необходимых документов;

4. Издает методические указания по принятию, распределению и учету получаемых гуманитарной помощи и пожертвований;

5. Участвует в разработке проектов нормативных актов по теме социальных пособий и льгот;

6. Готовит указания и методические материалы по применению нормативных актов касательно социальных пособий и льгот;

7. Участвует в подготовке концепций, в осуществлении и координации работы по программам и стратегиям защиты лиц из групп риска;

8. Проводит анализ полученных предложений, жалоб, сигналов и заявлений связанных с социальными пособиями и льготами;

9. Обрабатывает, проверяет и составляет ответы на поступившие жалобы, сигналы, заявления и предложения касательно

47

социальных пособий и льготами; 10. Осуществляет прием граждан и предоставляет консультации

физическим и юридическим лицам по вопросам, связанным с социальными пособиями и льготами.

Департамент социальных услуг и социального вовлечения:

1. Координирует и содействует проведению деятельности региональных подразделений при органах местной исполнительной власти в области предоставления социальных услуг и по линии социального вовлечения;

2. Осуществляет методическое руководство деятельности по: - предоставлению социальных услуг в специализированных учреждениях

и в местном сообществе; - социальной реабилитации и интеграции людей с инвалидностью; - созданию условий для трудоустройства лиц, получающих пособия; 3. Участвует в разработке проектов нормативных актов по теме

социальных услуг и социального вовлечения; 4. Составляет указания по принятию нормативных актов в области

социальных услуг и социального вовлечения; 5. Разрабатывает в соответствии с утвержденными министерством

методическими указаниями стандарты проведения деятельности в сфере социальной защиты;

6. Участвует в подготовке концепций, в осуществлении и координации работы по программам и стратегиям социальной защиты лиц из групп риска;

7. Готовит предложения и вносит на рассмотрение исполнительным директором службы об открытии, изменении вида и/или изменении масштаба и прекращении работы по социальной услуге, когда такие услуги представляют собой делегированные государством виды деятельности;

8. Разрабатывает критерии, которым должны соответствовать поставщики социальных услуг;

9. Ведет реестр физических и юридических лиц, которые имеют право работать по предоставлению социальных услуг;

10. Разрабатывает методологию проведения тендеров или конкурсов на проведение деятельности, финансированной полностью или частично за счет средств из государственного или местных бюджетов;

11. Проводит анализ поступивших предложений, жалоб, сигналов и заявлений в связи с социальными услугами, социальным вовлечением и правами людей с инвалидностью;

12. Обрабатывает, проверяет и составляет ответы на поступившие жалобы, сигналы, заявления и предложения в связи с социальными услугами, социальным вовлечением и правами людей с ограниченными возможностями;

13. Проводит прием граждан и предоставляет консультации физическим и

48

юридическим лицам по вопросам, связанным с социальными услугами, социальным вовлечением и правами людей с инвалидностью;

14. Готовит методические указания по организации и проведению обучения и консультаций безработных касательно их трудоустройства, связанного с общественными услугами в виде социального патронажа на дому и уходу за детьми в возрасте от одного года до трех лет, финансируемыми за счет средств из государственного бюджета.

Департамент защиты ребенка:

1. Осуществляет методическое руководство деятельности по защите ребенка;

2. Участвует в разработке проектов нормативных актов по теме защиты ребенка;

3. Готовит указания и методические материалы по применению нормативных актов по теме защиты ребенка;

4. Осуществляет методическое руководство при предоставлении социальных услуг детям;

5. Осуществляет сбор и анализ оперативных данных о состоянии специализированных учреждений предоставления социальных услуг детям и о состоянии работы по предоставлению социальных услуг детям в местном сообществе;

6. Участвует в разработке концепций, в реализации и координации работы по программам и стратегиям защиты ребенка;

7. Проводит анализ поступивших предложений, жалоб, сигналов и заявлений в связи с защитой прав ребенка;

8. Обрабатывает, проверяет и составляет ответы на поступившие жалобы, сигналы, заявления и предложения по защите прав ребенка;

9. Проводит проем граждан и предоставляет консультации физическим и юридическим лицам по вопросам, связанным с защитой прав ребенка;

10. Каждый месяц обобщает и анализирует информацию о показателях, характеризирующих работу по защите ребенка, проводимую в региональных и территориальных управлениях социальной помощи;

11. Готовит ежегодные отчетные доклады о деятельности дирекции; 12. Готовит предложения и вносит на рассмотрение исполнительным

директором службы об открытии, изменении вида и/или изменении масштаба и прекращении работы по социальной услуге детям, когда такие услуги представляют собой делегированные государством виды деятельности;

13. Выступает с предложениями по подготовке, применении и реализации программ и схем безвозмездного финансирования деятельности в области защиты ребенка.

49

Приложение 3 _______________________________________________________________ Основные функции департаментов в составе региональных управлений

Областные управления:

1. Осуществляют государственную политику в области социальной помощи, защиты ребенка и социальной реабилитации и социальной интеграции людей, получивших увечья, на территории области;

2. Осуществляет координацию и контроль над деятельностью районных и городских управлений;

3. Оказывают методическую помощь районным и городским управлениям в области по вопросам:

а) предоставления социальной помощи;

б) социальной реабилитации и социальной интеграции людей с инвалидностью;

в) защиты ребенка;

г) проведения программ трудовой занятости;

д) принятия, расходования и составления отчетности по полученной гуманитарной помощи и пожертвованиям;

4. Изучают потребности населения в социальной помощи и социальным услугам;

5. Готовят мнения и вносят на рассмотрение исполнительным директором службы предложения об открытии, изменении вида и/или изменение масштаба и прекращение работы по социальной услуге детям, когда такие услуги представляют собой делегированные государством виды деятельности;

6. Проводят проверки и составляют ответы на поступившие предложения, жалобы, сигналы;

7. Проводят анализ поступивших предложений, жалоб, сигналов и заявлений;

8. Осуществляют контроль над исполнением мер по защите ребенка;

9. Проводят проверки по жалобам и сигналам о нарушенных правах ребенка;

50

10. Оказывают содействие и сотрудничают с юридическими лицами, проводящими деятельность в области защиты ребенка;

11. Осуществляют сотрудничество с администрацией органов местного самоуправления и с неправительственными организациями при проведении политики в сфере социальной защиты представителей групп риска в области;

12. Занимаются организацией и проведением региональных совещаний по вопросам оказания социальной помощи и защиты ребенка;

13. Осуществляет прием граждан и предоставляет консультации физическим и юридическим лицам по вопросам, связанным с оказанием социальной помощи, защитой ребенка и правами людей с инвалидностью;

14. Оказывают организационно-методическую поддержку и осуществляют контроль над деятельностью районных и городских управлений;

15. Поддерживают и актуализируют базу данных на областном уровне;

16. Составляют ежеквартальные отчеты о своей деятельности.

Районные и городские управления

1. Осуществляют государственную политику в области социальной помощи, защиты ребенка и социальной реабилитации и социальной интеграции людей, получивших увечья, на территории соответствующего города и района;

2. Находят нуждающихся в социальной помощи лиц и такие семьи;

3. Проводят деятельность по приему документов лиц и семей, желающих получать социальные пособия;

4. Проводят проверки на месте, получают документацию и проводят сбор информации о предоставляемой социальной помощи отдельным лицам и семьям;

5. Проводят целостную деятельность по предоставлению права на социальную помощь, выплате, отказам в предоставлении и прекращению социальной помощи и пособий семьям на воспитание ребенка;

6. Проводят деятельность по социальной реабилитации и интеграции людей с инвалидностью;

7. Проводят текущую практическую деятельность по защите ребенка в соответствующих муниципалитетах;

8. Проводят временное размещение детей в семьи родных и близких, в приемные семьи и в специализированные учреждения и временное

51

прекращение такого размещения;

9. Намечают и проводят конкретные меры по защите детей и осуществляют контроль над их выполнением;

10. Предоставляют целевую финансовую помощь, предназначенную для оказания материальной поддержки ребенка и семьи в превентивных целях и в целях интеграции, воспитания ребенка в семьях близких и родных и приемных семьях;

11. Исследуют потребности населения в социальных услугах в соответствующих городах и районах;

12. Проводят конкретную социальную работу, направленную на поддержку представителей групп риска с целью их социального приобщения к сообществу;

13. Проводят деятельность по выводу из социальных учреждений и размещению в такие учреждения, информируют потребителя о возможностях использования социальных услуг в местном сообществе и возможностях интеграции;

14. Предоставляют консультации и проводят индивидуальную работу с каждым нуждающимся в социальной адаптации и интеграции;

15. Вносят предложения на рассмотрение мэром соответствующего населенного места о предоставлении альтернативных услуг в рамках местного сообщества;

16. Вносят предложения в областные управления оказания социальной помощи об открытии, изменении вида и/или изменении потенциала и закрытии социальных услуг в виде делегированной государством деятельности;

17. Оказывают методическую помощь и содействие органам местного самоуправления в предоставлении социальных услуг в сообществе и в специализированных учреждениях;

18. Проводят проверки и составляют ответы на поступившие предложения, жалобы, сигналы и заявления по вопросам оказания социальной помощи и защиты ребенка;

19. Проводят анализ поступивших предложений, жалоб, сигналов и заявлений;

20. Содействуют физическим и юридическим лицам, проводящим работу по защите ребенка и оказанию социальных услуг и осуществляют сотрудничество с ними;

21. Осуществляют сотрудничество с администрацией местного

52

самоуправления и с неправительственными организациями при проведении политики в области социальной защиты представителей групп риска в соответствующих населенных местах;

22. Осуществляет прием граждан и предоставляет консультации по вопросам, связанным с оказанием социальной помощи, защитой ребенка и правами людей с инвалидностью;

23. Составляют ежеквартальные отчеты о своей деятельности.