1

א"אוניברסיטת ת

הפקולטה למשפטים

ולציה סביבתית על קידוחים ימיים בחופי ישראלבנושא רג עגולשולחן

הקדמה -דברי נעמה

נושא הרגולציה הסביבתית על קידוחים מביא את האיזון בין אינטרסים כלכליים לבין אינטרסים . וח כלכלי וגם של הנזק הסביבתיזאת בשל הגודל הפוטנציאלי של רו, ציבוריים במים לצורתו הקיצונית

הקושי העיקרי מצוי בשאלת ?תקינה הקיימת לפקח על פעולות הקידוחהחקיקה והאיך ניתן על בסיס י יכלול "ים קובע ששטח מימי-חוק השטחים התת. י מעבר לשטח המים הטריטוריאליים"כות של מהסמ

. ושם עולה השאלה מהו הדין החל, י היםמרבית הפעולות לניצול הקרקע נעשות מעל לפנ, את קרקע הים

מכתיב ב"מבנה הרגולציה בארה. מהי צורת הרגולציה הסביבתית הרצויה בישראל. חלק עקרוני: 2חלק הגישה באזור הים הצפוני מאפשרת גמישות בבחירת אמצעים ,לעומת זאת. את אמצעי הבטיחות הנדרשים

.טכנולוגיים

ר דוד שור"ד-ר"ברי היוד

מפגש זה הוא המפגש הראשון . בקרוב הפתרון לבעיות בנושא זה לא יימצאונראה ש, שא חשוב ביותרזהו נומכאן שקיימת חשיבות רבה , נושא הקידוחים הימיים צפוי ללוות אותנו במשך שנים רבות. בנושא עסקינן

.בעבודה משותפת של כל הגורמים המעורבים כדי להגיע לפתרונות טובים

המשרד להגנת הסביבה, הלשכה המשפטית, ד איריס שליט"עו

".המסגרת המשפטית לרגולציה סביבתית על קידוחים ימיים בישראל: "נושא

חוק משק ,י חוק הנפט"ה של נפט וגז נעשית עבתחום הריבונות של ישראל הסדרת פעולות החיפוש וההפקוהוא נמצא בסמכותו של שר , חוק הנפט הוא החוק העיקרי בהקשר שלנו. דיני הגנת הסביבהו, הגז הטבעי

יבים ברשיונות יכל חיפוש או הפקה של נפט מחו. מגדיר נפט בצורה רחבה מאדהחוק . התשתיות הלאומיותמשלים את חוק הנפט : חוק משק הגז הטבעי. מסודרים שבמסגרתם ניתן להתנות תנאים כאלה ואחרים

דינים שנמצאים בסמכותו של המשרד להגנת אלה: דיני הגנת הסביבה. ומסדיר את נושא הגז ושינועובמסגרת . מידה הם נותנים מענה מספק ואך עולה השאלה באיז, כל החוקים חלים בהקשר זה. הסביבה

י המשרד"אשר נעשה בה שימוש רב ע שמןבים מי פקודת מניעת זיהום דיני הגנת הסביבה יש למשל את מסדיר את פעילות ם ים ממקורות יבשתייםחוק מניעת זיהו. בעיקר בתחום האכיפה להגנת הסביבה

אך ההגדרה של מקור , מדבר אומנם על מקור יבשתיהחוק . משרדית למתן היתרי הזרמה-הוועדה הביןוזאת כיוון , עשוי להיות רלוונטי לנושא עסקינן חוק חומרים מסוכנים. יבשתי כוללת גם מתקן ימי

החוק הלה הוא עוד כלי שעשוי לעמוד לרשות . מסוכנים קטנות של חומרים שאסדות מחזיקות בכמויות לא . המשרד בהקשר זה

הנושא מחוץ למים הטריטוריאליים תהסדר

הריבונות מדף היבשת מחוץ למים טריטוריאליים תחול על ימיים קובע שגם -חוק השטחים התתלית חלה והחקיקה הישרא, עמדת משרד המשפטים היא שיש סמכות מלאה בזכות החוק. הישראלית

. ל של המים הנמצאים מעל מדף היבשת"במלואה על מה שקורה במדף היבשת מבלי לפגע במעמד הבינ . החוק יחול ככל שהפעילות מתבצעת על המדף עצמו

2

אזור אשר מצוי מחוץ למים , קובעת את זכות המדינה להכריז על אזור כלכלי נלווה: אמנת משפט היםבו יש למדינה זכויות מחקריות וזה בעצם אזור ש, (טריטוריאלייםמ מהמים ה"ק 07-כ)הטריטוריאליים

שימוש באמנה זו מחייב הליך חקיקה מוסדר שבו המדינה מכריזה . כלכליות מהדיג ושאר אוצרות הטבעוההצעה מגדירה . 2772-בצה הטיוטא של ההצעה הופ: הצעת חוק האזורים הימיים. על אזור כלכלי נלווה

מותר למדינה ואשר בה , מיילים 24שאורכה כ השטח הכלכלי הנלווה בתוך כרצועה שנמצאת סמוך רואזההצעה קובעת את . כספים ובריאות, מספר נושאים כדוגמת מכסלעשות שימוש בסמכויות שלה לצורך יים שיחולו באזור לאעה קובעת את רשימת הדינים הישרההצ. רשימת הדינים באזור הכלכלי הנלווה

הכלכלי האזור ד העביר רשימה של חוקים שהוא מעוניין שייעשה בהם שימוש בתוךהמשר. הכלכלי הנלווהאך לעת עתה נראה כי היא לא מצליחה לקרום עור וגידים , עניין שההצעה תקודם יש למשרד. הנלווה

. באופן משמעותי

. םימי-התת ל מוסדרת באמצעות חוק השטחים"הבינ הבעייתיות במישור: הבעייתיות בחקיקה הקיימתבהקשר הדינים. של הדינים השונים הארכאי במשפט הפנימי והיא נובעת מניסוחםגלומה עיקר הבעייתיות

או שהם לא כוללים הסדרה של כל ההיבטים , או שהם לא מתאימים בשל הוראות מפורשות בהם עסקינןהחוק ,ה מזאתיתר .שלא מתייחס כלל להיבט הסביבתי חוק הנפט הוא חוק מיושן, כך למשל .הסביבתיים

הצעת חוק אזורים ימיים כוללת תיקונים מקיפים . הבנייהו התכנון הלה פותר קידוחים מהיתר לפי חוק . של רשימת דינים אחרים

המדובר בהצעה . י אגף ים וחופים ואגף שפכי תעשייה"ההצעה הוכנה ע: קידום הצעת החלטה לממשלהובמים במים טריטוריאליים, פיתבסביבה החושנועדה להסדיר את פעולות החיפוש וההפקה של הנפט והגז

הימנעות ממתן זכויות והיתרים ; תיקון חוק הנפט; הוספת כח אדם ותקציבים להסדר הנושא; הכלכלייםהצעת . הטבעי אלא לאחר קבלת הסכמת המשרד להגנת הסביבה הגז כח משקממכח חוק הנפט או

אמנת ברצלונה שישראל חתומה במסגרת . ההחלטה עסקינן מבקשת לאשרר את פרוטוקול מדף היבשת

מסדיר את והוא , OFFSHORE PROTOCL מכונהאחד מהפרוטוקולים האלה , עליה יש מספר פרוטוקוליםהמשרד מנסה . 2707האמנה נכנסה לתוקף בדצמבר . הפעילות הסביבתית והבטיחותית במדף היבשת

בלי. שרר את האמנהלאלמפות את הפערים בין החקיקה הישראלית הקיימת לבין הוראות הפרוטוקול כדי ביבתיים להסדרת תיקון חוק הנפט או ללא הצעת חוק אזורים ימיים ספק רב אם יהיו מספיק כלים ס

במסגרת הצעת ההחלטה עסקינן מבקש המשרד לתקן את , כמו כן. הפעילות שמתבצעת באתרי הקידוחכנית לאומית ת)ת "תלמההחלטה נוגעת ב: ףדבר נוס. בהיתרחוק התכנון והבניה כדי שהקידוחים יחויבו

והיא קובעת חובה של כל 2772-בי הממשלה "התכנית אומצה ע(. למוכנות בתגובה לזיהומי ים ושמן (. מפעלים; רשויות מקומיות)הגופים שמחזיקים ברצועות חוף

הקשור חוק הנפט הוא אומנם חוק מיושן ולוקה בחסר בכל : המשתתפיםי אחד "וטענה שהועלתה ע דיוןבבד יש לזכור שחוק זה מגובה בתקנות הנפט שכן נותנות מענה ומתייחסות -אך בד, להיבט הסביבתי

. להיבט הסביבתי בתהליך ההפקה של נפט

?האם ניתן לעשות שימוש בחוק המים וחוק רישוי עסקים לצורך רגולציה על קידוחים ימיים: ר דוד"ד

וזאת הפרשנות הנהוגה , יםזאת כיוון שים הוא לא מקור מ, לא רלוונטי בים חוק המים: תשובת איריס מחוזה י הים אין רשות רישוי והעניין נמצא בסמכות באזור. עקרונית הוא חל: חוק רישוי עסקים. במשרד

נוהג לתת המשרד. גם אם החוק חל אין רשות מסודרת שמפקחת על העניין .הממונה מטעם משרד הפניםהנושאים שיחולו במים בהצעת חוק קידוחים ימיים יש הגדרה של. חיםלרבות תנאים לקידו יםאישור

. והיא אמורה לחול על מתקנים ימיים ומלאכותיים, כלכליים

האוניברסיטה העברית בירושלים, הפקולטה למשפטים, מר יצחק קורנפלד

The environmental impact assessment industry: נושא

התופעה אינה (. הקישון למשל)בעיתונים שמתייחסות לזיהומי ים ונחלים לאחרונה אנחנו עדים לכותרות . דבר שהוא בעייתי מלכתחילה, מאחורי העולם בפיקוח על דיני איכות הסביבה שנה 27י נמצאת "מ. חדשה

. נדה ממשלתית של הזנחת הנושא'קיימת בעיה של תקציבים שנובעת מאג

3

ה מחייב הפעלת לחץ אדיר להזרמת התהליך הז. ונים רביםתהליך העברת הגז הטבעי מחוף הים כרוך בסיכפיצוץ בלב .מליארד פיט משולש שבו מבוצעות חפירות 234ידוחים של ישראל מראה שטח של מפת הק .הגז

. לגרום לאסון אדיר עלול אשקלוןאו ים או בחוף מול חיפה

תץ אין לנו תוכנית דומה שאומרבאר. national environmental policy act of 1969-ב יש את ה"בארההחוק הזה עובד די . יה רציניתבע וזו, טבע ואיכות הסביבהנה סדורה של המדינה לשמור על ה'שמדובר באג

דבר שמתמרץ את הממשלה לעשות כמעט הכל כדי לגונן , ב ויש תביעות באלפים נגד הממשלה"טוב בארה . על עצמה

: StreamNord – ריםמקרה נורד סט

. יר גז לגרמניה ובשל שיקולים פוליטיים הם העבירו את הצינורות בים במקום ביבשהלהעב הרוסיה רצתהתכנית הרוסית לא כללה אכיפה לשמירה על בעלי החיים ועל הוראות הבטיחות וזאת חרף העובדה שבים

. לטי יש מאגרי נשקהב

ESPO : קיימת . נוספות 02ו ולאחר מכן התווספ, מדינות 20אמנה אירופאית שבתחילת דרכה חתמו עליהוזכות והבעיה שאין אכיפה, האמנה עסקינן לשים איזה ערך לזכות הסביבה מכח לכל חברה מחויבות

. לפי האמנה אפשר לפתור כל בעיה סביבתית במודל רציונאלי. תביעה

פוליטית שמחייבת הפעלת מכבש לחצים על פוליטיקאים בכדי להביא ' הפרוצדורה בהקשר עסקינן פרוצבשיתוף עם מדענים צריכים לעבוד . אכיפה ומדע הפתרון לבעיות בתחום זה מחייב ומצריך. לשינוי הנכסף

. ואם לא אזי לא תהיה כל התקדמות, משפטנים

גליל מערביהמכללה האקדמית -ר בועז ברק"ד

.מיסוי וביטוח, "השערת פורטר: "היבטים כלכליים סביבתיים: "נושא

ישנם משאבים כלכליים רבים החשובים לרווחת הציבור . מדיניות כלכלית מוליכה למדיניות משפטית מליון 2חשוב במדינה שבה מבקרים מדי שנה בסביבות הים מהווה משאב תיירותי, לצד זאת. בכללותו

. יש צורך בעקרונות שישלבו את כל הדברים האלה יחדיו. אוריה כלכליתיתוך כל זה יש צורך בתב. תיירים . סביבה ותעשייה, עקרונות כלכליים שמספרם מועט משלבים את שלושת המרכיבים של רווחת ציבור

:ייםלהעקרונות הכל

ומוציאם החוצה וברגע , המדובר בעלויות שהמפעל לא רואה בהם כשלו. הפנמת עלויות חיצוניות: 0עקרון עקרון זה , יתמבחינה חוק. ישנה את הפעילות שלו שהמפעלהרי , שהוא יפנים אותם ויקח אחריות עליהם

. המזהם משלם לכללמתורגם

הפעילות , כל עוד מדובר בפעילות כלכלית שיש לחברה עניין בה. תועלת שולית שווה לנזק שולי: 2עקרון אזי כדאי לתת , הזיהום חוסך למפעלים יותר כסף מאשר הוא יוצר נזקגורמת זיהום וכל עוד הנזק מ

. היטלי הזרמה הם דבר רע כשלעצמו אך קשה בלעדיו לקיים תעשייה, כך למשל. למפעלים להמשיך לזהםנקודה זו היא הנקודה שבה הנזק השולי שנגרם הוא . נרשה פגיעה בסביבהשעד אליה ודהנקשהיא ויש איז

. ח של המזהםגדול יותר מהרוו

ראוי ליצור מצב בו התעשייה פועלת בצורה יעילה כלכלית השוואת עלויות שוליות של מפעלים :3 עקרוןאת הטכנולוגיה להפסקת כל עוד מפעל שמאד מזהם או שאין לו: הדרך לעשות כן היא כדלקמן. וסביבתית

מפעל אחר שקל לו לגרום לו אבל אם הוא לא יוכל להשתפר א.. מה טוב -אם הוא יוכל להשתפר, זיהוםיעשה את הפעולה שתאזן את העלויות השוליות ותביא למקסימום רווחה כלכלית אזי הוא, יותר להשתפר

. וחברתית

לכלכלנים יש דעה . כללים לניצול משאבי טבע מתחדשים ולא מתחדשים -HOTELLINGכללי : 3עקרון וגם לתעשייה שמנצלת את המשאבים , פן ההתקדמותבעניין זה בכל הקשור לאופן ביצוע הפעולה ולגבי או

4

האינטרס הציבורי , מנקודת מבט כלכלית. יש את העקרונות של איך לנצל את זה בצורה היעילה ביותר . והעסקי הם די אחידים

ברגע שאנחנו סוטים מהמנגנון הזה אנחנו עוברים בעצם . מחיר=עלות שולית -השוק התחרותי: 4עקרון . של שוק שמחייב התערבות מאיזה שהוא מנגנון מתקןלשוק שיש בו כ

: שיטות יישום העקרונות שלעיל

לפי שיטה זו עושים תקנות ואוכפים . COMMAND AND CONTROL -י ציווי ובקרהלשימוש בכל: 1שיטה ולא מצליח לשלב את עלילבהרבה מקרים הטיפול של השיטה עסקינן הוא לא כלכלי בשהבעיה היא . אותן

. הסביבה והתעשייה, שלושת המרכיבים של רווחת ציבור

מיסוי , מסחר בהיתרים: לדוגמא. INCENTIVE BASED REGULATIONשימוש בתמריצים : 2שיטה . פליטות ותמריצי מס

ת לא התאורייה הזא. של ציווי ובקרה על שני מרכיביו את הרעיון אחת השיטות שיישמו: השערת פורטרהתאוריה קובעת כללים . היא משלבת את הדברים. יבאה מההיבט הסביבתי וגם לא מההיבט התעשיית

החדשנות . ליצירת רגולציה סביבתית מחמירה אך גמישה שמובילה לחדשנות עסקית ושיפורים סביבתייםשהוא מאד דבר , תחרותיות ואף עליה בפריון התפוקה, העסקית במקרים רבים מובילה לשיפור ביצועים

אנחנו מזהים שפורטר מצליח ליצור את הכללים .עהפריון זה התפוקה שנובעת מההשק יצוין .חשוב לנו . שנה ויושמה בתחומים שונים 27התאוריה צברה וותק של . לרעיון שלעיל

:עיקרי המלצות השערת פורטר

ש וראשונה יש לפי התאוריה של פורטר ברא: קביעת סטנדרטים סביבתיים ולא את אופן השגתםלפי התאוריה אנשי הסביבה . האופן שבו ניתן להשיג אותםאת לקבוע סטנדרטים סביבתיים ולא

מאד קשה לגוף ממשלתי . יקבעו את הדרישות שלהם ואנשי המקצוע יעשו את שאר המלאכהלמפעלים ותעשיינים קל יותר להציב את , כך למשל. להגיע לרמה של התעשייה בכל תחום ותחום

. ולהוביל את הגז מאשר לממשלההאסדות

תעשיינים מפחדים משינויים ברגולציה ולאו דווקא מרגולציה , לתעשייה חיוניתהוודאות . סביבתית

התאמת קצב הרגולציה לקצב השקעות בתעשייה .

ל"הרמוניזציה של התקנות הישראליות לאלו הנהוגות בחו.

הימנעות מחקיקה של ציווי ובקרהBAT .שנצבר בתחום התבררה כפחות הניסיוןם דרישה זו ע . יעילה

שקיפות

ניתזהימנעות מסבסוד פעילות לא סביבתית ובזב.

יצירת מערך מתקדם של מדידות המאפיינים הסביבתיים .

קביעת מחירים מדויקים ככל האפשר לערכים סביבתיים.

הממשלה וארגונים סביבתיים, חיזוק הקשר בין התעשיות.

טעויות אנושב שקורות מקורן טעויות רבות: דם להפחתת טעויות אנושהשקעה בהכשרת כח א, . הדברים האלה קורים חרף ההתקדמות הטכנולוגית

עידוד חדשנות והשקעות במחקר ופיתוח .

Environmental Regulations and Technological Change in the Offshore Oil and Gas Industry

, May 2005Land Economicsas. Managi, Opaluch, Grigalun

המחקר מאושש את . offshore oil and gas industry-תייחס להבמחקר זה בדק את השערת פורטר . ישימהכשיטה , בעקבות מחקר זה, השערת פורטר מתבררת. השערת פורטר גם בתעשייה בה אנחנו דנים

. על פריון מאשר חידושים טכנולוגיים נמצא כי מעבר טכנולוגיות בין חברות יש לו השפעה רבה יותרלמשל עזרה בכספי }להכריח את הפועלים בים להשוות מחברות באיזה שהיא צורה צריך לנסות ו מחוקקה

. אלא גם של התפוקה, מעבר הידע מגביר את הפריון לא רק של הסביבה. {ביטוח של משקיעים

5

מסקנות ועדת ששינסקי: מדיניות פיסקאלית

כל העקרונות הכלכליים בהם עסקנו . ובטח שאין חקיקה כלכלית מתקדמת, קה סביבתיתבישראל אין חקיהדיון הרציני היחידי שנערך מבחינה כלכלית בישראל עד היום היה ועדת . נעדרים מהחקיקה הישראלית

מבטאת יחס (להלן)המשוואה . קרי שינוי המס של האנשים, סקליתיהוועדה עסקה במדיניות הפ. ששינסקי

ייכנס DEVELOPMENTו explorationעבור כל שקל שהתעשייה משקיעה ב. כמות הרווח להוצאות בין . {הכנסות פחות הוצאות שוליות} ה יהיו ההוצאות השוטפותונבמ. להם למכנה

כאשר המספרים יוצבו פנימה וכתוצאה יינתן איזה, הועדה ממליצה על יישום מדיניות המס בישראל

ומהרגע שנעבור את , ם מיסיםהמפעל לא יצטרך לשל 0.5-ערך שכל עוד הוא נמוך מיקבל ש Rשהוא מספר להמשוואה כוונה . מס 57%וברגע זה החברה תגיע ל 2.3-ל יגיע מס עד שאותו מדד 27%ישלם המפעל 0.5-ה

. בצורה שמה שהממשלה תשלשל לכיסה יהיה דומה בהיקפו למה ששאר מדינות העולם נוהגת לגבות

אין שום העדפה לפעילות סביבתית שתוליך לכיוון . יל אין ביטוי כלל וכלל להיבט הסביבתיבמשוואה שלע . גם בהיבט הכלכלי זנחו את ההיבט הסביבתית. הדברים האלה

מה שכן היה ניתן לעשות זה להכניס לתוך התמרוץ של הגופים שפועלים בים פרמטרים אחרים כמו מבנה העדפת גורמי ייצור סביבתיים ; הכשרת כח אדם ושמירה על איכותו; עומס סיכונים, פעילות ושעות עבודה

כל . איסוף נתונים וחדשנות סביבתית, ביצוע מחקרים; השקעות בחדשנות טכנולוגית; ומניעת בזבוזורק ככה ניתן יהיה להגיע למצב שלא רק נוכל , י תמרוץ התעשייה"הדברים לעיל יעזרו במניעת האסון ע

. נע אותו מלכתחילהלטפל באסון אלא שנמ

אגף ים וחופים יתקשה מאד , כך למשל. הקידוחיםמ שנובעים הממשלה לא בנויה לטפל לבדה בסיכוניםהמשרד . וקיים צורך שהוא יגדיל את כח האדם למאות, ספוריםהאגף מונה אנשים . לשאת בנטל לבדו

ראוי לחפש מנגנונים . עיללהגנת הסביבה ומשרד התשתיות יתקשו ליישם את כל הדברים שעמדנו עליהם ל . אחרים שיעשו את המלאכה

ביטוח

יצויין שביטוח נמצא כבר בשימוש . גורם נוסף שיכול לגרום לכך שסיכונים במקור יפחתו זה מנגנון ביטוחהתעשייתי , נטרס הציבורייחד עם כל האמור יש לזכור שהאינטרס שלנו הוא האי. בחברות שונות

כונים ושיתוף בעלויות שיווצרו לאחר מכן יקרי מכניזם שיפעל להפחתת ס, ראוי ליצור אחדות. והסביבתי . החברות והביטוח, בין הממשלה

אירועים סביבתיים הם אירועים ארוכי טווח שמחייבים להעמיד מאחוריהם גופים גדולים שיכולים . יםלהבטיח פיצויים מספקים לנפגע

חקיקתית שתבוא ותיישם את מדיניות מוניטארית ומדיניות, קליתחקיקה פיס, השילוב בין ביטוחים . להיערך למצב המאתגרם יהיו הדברים שיוכלו לעזור לנו העקרונות הכלכליי