第三讲 公共财政收入

曹 立

中央党校经济学部教授

一、 财政收入规模分析

二、 财政收入的分类与构成分析

三、 非税收收入分析及税费改革

一、财政收入规模分析

（一）财政收入的概念

（二）我国财政收入增长的趋势分析

（三）影响财政收入规模的主要经济因素

（四）合理调节财政收入规模的基本政策思路

（一）财政收入的概念 财政收入定义：

财政收入：是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。财政收入表现为政府部门在一定时期内（一般为一个财政年度）所取得的货币收入，体现的是一种分配关系。

财政收入是衡量一国政府财力的重要指标，政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围和数量，在很大程度上决定于财政收入的充裕状况。

理解：

（ 1 ）动态：一个分配过程，组织收入，筹集资金阶段

（ 2 ）静态：财政收入又是一定量的货币收入，即国家占有的以货币表现的一定量社会产品的价值，主要是剩余产品价值。 2013 年财政收入 129142.9 亿元，增长 10.1% 。 2014年预算 139530 亿元，增长 8% 。

（二）我国财政收入增长的趋势分析

1 、纵向比较 财政收入占 GDP 的比重由 1978 年的 31.3%

逐年下降到 1995 年的 10.7% ，而后有所提高， 2013 年为 22. 7% 。

2 、横向比较 1990 年美国为 34% 、法国为 46.3% 、英国

为 44.4% 、泰国为 21.3% 、印度（ 1987年）为 20.5% 、韩国（ 1992 年）为 18.5% 。

项目年份

财政收入 （亿元）

比上年增长 （ % ）

财政收入占GDP 的比重（ % ）

1978 1980 1985 1990 1995 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

1 132.3 1 159.9 2 004.8 2 937.1 6 242.2 13 395.2 21 691.0 26 355.9 31 628.0 38 760.2 51 304.0 61 316.9 68 476.9 8 3 080.3 103 740.0 117 209.7 129 142.9

29.5 1.2 22.0 10.2 19.6 17.0 14.7 21.4 19.8 22.5 32.4 19.5 11.7 21.3 24.8 12.8 10.1

31.2 25.7 22.4 15.8 10.7 15.0 18.6 19.3 17.3 18.4 20.8 20.3 20.4 20.8 21.8 22.6 22.7

我国财政收入增长变化趋势

财政收入规模（绝对额）趋势图

我国财政收入随着经济是不断增长而增长， 2013

年是 1978 年的 114.1 倍。

2013 年

129 142.9

亿元

0

5

10

15

20

25

30

35

1978

1982

1986

1990

1994

1998

2002

2006

2010

/ GDP财政收入

财政收入占 GDP 的比重（ % ）趋势图

我国 财政收入占 GDP 的比重由 1978 年的 31.2% 逐年下降到1995 年的 10.7% ，而后有所提高， 2012 年为 22 .6 % 。

2013 年 22.%

（三）影响财政收入规模的主要经济因素

1 、经济发展水平和生产技术水平对财政收入规模的制约

经济发展水平反映一个国家的社会产品的丰富程度和经济效益的高低。经济发展水平对财政收入的影响表现为基础的制约。

从世界各国的现实情况看：

1986 年低收入国

家

中等收入国家

高收入国家

英国 法国

意大利

荷兰

中央财政收入占GDP 的比重 %

15.4

24.0

37.9

40.9

36.7

51.6

从我国情况看：

1978 2013 增长国内生产总值

（亿元）

3624.1

56900

0

157.0

倍财政收入 （亿元）

1132.

312914

2

114.1

倍

生产技术水平对财政收入规模的影响

（ 1 ）技术进步往往以生产速度加快、生产质量提高为结果，技术进步较快， GDP 的增长也较快，财政收入的增长就有了充分的财源。

（ 2 ）技术进步必然带来物耗比例下降，经济效益提高，产品附加值所占比例扩大。扩大了财政收入的源泉。因此促进技术进步，提高经济效益，是增加财政收入的首要的有效的途径。

2 、分配政策和分配制度

经济体制的转轨使 GDP 的分配向企业倾斜

经济体制转换带来分配体制的转换是必然的。国有企业利润由计划体制下的全额上缴，改为依法缴纳企业所得税， 1994 年税率为33% 。 2008 年改为 25%, 这势必带来国民收入分配向企业倾斜。

工资制度的改革以及分配制度不健全、分配秩序混乱，使 GDP 的分配向个人倾斜

我国市场经济体制下的分配制度和分配政策是明确的，即按劳分配为主，多种分配方式并存；效率优先，兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配；保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入。我国居民收入可分为：制度内收入或称正常收入；制度外收入或称非正常收入，这部分收入急剧增长。

国民收入分配向企业倾斜、向个人倾斜

年份

1978 年 1994年

增减变化

政府收入 31.3% 12.0% -19.3 个百分点

企业收入 18.2% 21.5% +3.3 个百分点个人收入 50.5% 66.5% + 个 16百分点

政府收入 2012 年提高到 22.6%

3 、价格对财政收入的影响 价格总水平上升的影响

项目

年份

零售物价上升率

财政收入增长率

财政收入实际增长率

结论

1984 1985

2.8 8.8

20.2 22.0

+17.4 +13.2

名义增长实际增长

1986 6.0 5.8 - 0.2 名义增长

1987 1988 1989

7.3 18.5 17.5

3.6 7.2 13.1

- 3.7 -11.3 - 4.4

名义增长实际是负

增长

引发物价总水平上升原因的影响

（ 1 ）银行货币发行量过大，引起通货膨胀，对财政收入的影响

如果信用膨胀是通货膨胀的主要原因，财政收入实际下降。

财政收入

流转税

所得税

产品销售价格涨幅大于原材料价格涨幅的企业

产品销售价格涨幅小于原材料价格涨幅的企业

（ 2 ）财政赤字向银行透支，引起通货膨胀，对财政收入的影响

国家财政通过财政赤字从 GDP再分配中分得更大的份额。

财政收入的增量

GDP正常增量的分配所得

价格再分配所得，即“通货膨胀税”

4 、现行财政收入制度的影响

（ 1 ）实行以累进所得税为主体的税制

纳税人适应的税率，会随着名义收入的增长而提高，即出现“档次爬升”效应，从而财政在价格再分配中所得的份额将有所增加，税收收入的增长快于物价上涨率，财政收入既有名义增长，又有实际增长。

（ 2 ）实行以比例税率的流转税为主体的税制

意味着税收收入的增长率等同物价的上涨率，财政收入只有名义增长，而不会有实际增长。

（ 3 ）实行定额税

税收与物价没有关系，在物价总水平上升的情况下，税收收入的增长总要低于物价上涨率，所以财政收入即使有名义增长，而实际必然是下降的。

5、产品比价关系变动的影响

（ 1 ）产品比价变动会引起货币收入在企业、部门和个人各经济主体之间的转移，形成GDP 的再分配，使财源分布结构发生变化。

（ 2 ）财政收入在企业、部门和个人之间分布呈非均衡状态，或者说各经济主体上缴财政的比例不同。

产品比价变化

财源分布结构改变

财政收入分布非均衡状态

相关经济主体上缴财政的税利有增有减

财政收入

A 行业税收负担率 30%

B 行业税收负担率 20%

比价下降

比价上升

2011 年我国的国内生产总值 GDP 为471564 亿元，同比增长 9.2% 。全国财政收入 103740 亿元，比上年增加 20639亿元，同比增 24.8% ，其中中央财政收入增长 20.8% ，明显高于 9.2% 。

财政收入的快速增长，主要是得益于我国国民经济保持平稳较快的发展，企业效益有比较大幅度的提高。

第一个因素：价格因素。财政收入是以现价计算的，而 GDP 的数字是以不变价计算的。如果是按照现价来计算的话， 2011 年我国GDP 的增幅应该是 17.4% ，这个增幅与财政收入增长基本上比较接近了，特别是与中央财政收入增长幅度相比也就差 2 、 3 个百分点。 2011 年财政收入增长当中，还有物价因素占了 10 个百分点左右。

第二个因素：税收因素。财政收入是由 19 个税种的收入、非税收入构成的，这些税收不是都对 GDP征收的，各自都有各自的税基，每个税种收入的增速主要由其税基的增速决定。比如增值税的税基基本上是工业增加值和商业增加值，与 GDP 有对应关系；进口关税和进口环节的增值税、消费税，它的税基就是进口额；财产税的税基是单位使用的经营性的房子。因此税收的增长可能出现快 GDP 的增长。

第三个因素：进口数量。近几年进口数量都保持比较快的增长，所以相应的进口环节税收也就有了大幅度增长。相对于 GDP 的增幅来说，它起的作用也是不小的。 2011 年，外贸进口增长 24.9% ，相应带动了进口货物增值税、消费税增 29% ，关税增 26% 。

第四个因素：预算口径的调整。预算外资金全部纳入到预算管理，公共财政收入增长很快了。初步测算大概有 2500 亿左右。这个数目相当于地方收入的 5 个百分点，相当于全国财政收入的 3 个百分点左右。如果把这个去掉，财政收入增长也就是 20%左右。

（三）合理调节财政收入规模的基本思路

1 、正确理解和处理政府与市场的关系，将财政收入规模控制在适当的水平上；

2 、兼顾“以支定收”和“以收定支”方针，确定财政收入规模的合理区间；

3 、将预算外财政收入并入预算内，适当提高财政收入占 GDP 的比重；

4 、对税收制度和税收政策进行有增有减的结构性调整。

5 、严格控制政府性基金收入的增长，继续税费改革，坚决取缔滥收费。

二、 财政收入的分类与构成分析

（一）按财政收入的形式（项目）分类（二）按财政收入的所有制来源分类（三）按财政收入的部门来源分类（四）按财政资金的管理方式分类

财政收入在学术界的分类 （ 1 ）波丹的分类 法国的波丹将财政收入分为七类：公有土地收入、掠夺财务收入、赠与收入、征服地贡纳、公共贸易收入以及关税与税收。

（ 2 ）亚当·斯密对财政收入的分类 亚当·斯密将财政收入分为两类：来自君主私产或国家公产的收入与来自人民财产的收入，后者即指税收收入。

（ 3）亚当斯将财政收入分为三类 直接收入——政府来自公共财政与公共企事业的收入； 派生收入——政府凭借政治权利和行政权利获取的收入（税收与罚金）； 预期收入——募集公债和发行国库券的收入。

（ 4 ）塞力格曼将收入分为五类 市场价格收入、公共定价收入、规费收入、特别课征、税收 （ 5 ）道尔顿将收入分为三类 强制收入：税收 代价收入：公产收入、自由公债收入 其他收入

综观上述分类，其依据大体可以归为两种：一种是以收入来源作为分类依据，如波丹、德国官房学派以及亚当 ·斯密等人的分类；另一种则是以政府获取收入时凭借的权利（或手段）作为分类依据，如塞力格曼和道尔顿等人的分类。

根据财政收入的四大分类依据，可对财政收入分类如下：

（ 1 ）以财政收入的形式为标准分类，可将财政收入分为税收收入和非税收收入两大类。

税收是财政收入的最主要来源，也是主要的宏观经济调控手段。通过税收这种财政收入形式，政府所能筹集到的财税收入量最大，通常是一个国家政府财政的主要收入。

非税收入主要包括国有资产收入、国债收入、政府收费收入和其他收入等。

（ 2 ）以征收权力为标准分类，可以将财政收入分为强制性财政收入和非强制性财政收入。

强制性财政收入主要内容包括税收收入、罚没收入、强制公债；

非强制性财政收入主要内容包括国有资产收益、自由公债收入、规费收入和其他收入。

（ 3 ）以财政收入来源为标准分类，包括两种具体的分类角度：

一是以财政收入来源中的所有制结构为标准，将财政收入分为来自于国有经济的收入、集体经济的收入、中外合资经济收入、私营经济收入、外商独资经济收入和个体经济收入等等。

二是以财政收入来源中的部门结构为标准，将财政收入分为来自于工业部门收入、农业部门收入、商业流通部门收入、建筑业收入、邮电通讯业收入等。

（ 4 ）以财政收入的管理权限为标准，按税种可以将财政收入分为中央税、地方税和中央地方共享税。

财政收入形式分类

税收收入

其他收入

企业收入

企业亏损补贴

能源交通基金

预算调节基金

教育费附加

其他收入

排污费收入

城市水资源收入

国有资源收入

事业收入

规费收入

罚没收入

（一）按财政收入的形式（项目）分类

财政收入分项目构成（ % ）年份 各项

税收企业收入

企业亏损补贴

能源交通基金

预算调节基金

教育费附加

其他收入

19801985199019951996199719981999200020012006

49.3101.9 96.2 96.7 93.3 95.2 93.8 93.3 93.9 93.4 89.8

37.5 2.2 2.7

-25.3 -19.7 - 5.3 - 4.6 - 4.3 - 3.3 - 2.5 - 2.1 - 1.8 -0.46

7.3 6.3 0.3 0.1

4.5 0.6 0.2

1.3 1.3 1.2 1.1 1.2 1.1 1.0 1.2

13.2 13.9 10.2 6.4 9.7 7.9 8.4 8.1 7.1 7.4 9.5

税收收入

非税收收入 7107 占 11.6% 社会保险基金收入

贷款转贷回收本金

债务收入

专项收入

行政事业性收费收入

罚没收入

国有资本经营收入

国有资源 、资产有偿使用收入

其他收入

54223 1554 2135 899 2519

88.4 2.53 3.48 1.46 4.11

2008 年财政收入（ 61330 亿元）构成

2013 年财政收入构成

公共财政预算收入

政府性基金预算收入

国有资本经营预算收入

社会保险基金收入

亿元 129143 52239 1651 34516

比重 59.4 24.0 0.8 15.8

（二）按财政收入的所有制来源分类

按财政收入所有制来源分类

国有经济收入

集体经济收入

私营经济收入

中外合营经济收入

外商独资经济收入

个体经济收入

高培勇在复旦大学的学术会议上称， 2010 年中国政府的财政收入来源中， 92% 以上来自于企业的税收，其中，国有企业占 14.9% ，股份公司占 43.3% ，私营企业占 10.6% ，涉外企业占 21.1% 。来自个人的税收逾 6% 。

（三）按财政收入的部门来源分类

财政收入部门来源分类

工业财政收入

农业财政收入

商业财政收入

交通运输业财政收入

建筑业财政收入

其他业财政收入

财政收入部门来源分类

第一产业财政收入

第二产业财政收入

第三产业财政收入

财政收入部门构成（ % ）

第一产业 第二产业 第三产业年份 农业 工业 建筑业 商业 交通运输 其他19781980198519901995

2.8 2.9 4.4 4.3 5.8

+3.0

74.6 77.4 59.6 46.5 43.9-30.7

0.2 0.1 0.4 1.5 2.0 +1.8

12.1 1.4 7.2 24.7 32.6+20.5

7.2 6.0 6.5 7.9 3.6 -3.0

3.1 12.2 21.9 15.1 12.1 +9.0

19781995

2.8 5.8 +3.0

74.8 45.9 -28.9

22.4 48.3 +25.9

（四）按财政资金的管理方式分类

财政资金的管理方式

预算内收入

预算外收入

3 、预算外资金的范围

（ A ）地方财政部门管理的预算外资金

各项税收附加、集中的企业资金、统管的事业收入和其他杂项收入。可用于城市维护、农村公益事业、企业挖潜革新改造等支出。

预算外资金的含义

1 、预算外资金的性质：属于不纳入国家预算的一种财政性资金 ;

2 、预算外资金的特点：财政性、专用性、分散性 ;

（ B ）行政事业单位管理的预算外资金

有工交商事业收入、农林水气象事业收入、文教科卫事业收入、城市公用事业收入、社会福利事业收入、工商管理事业收入和行政机关收入。主要用于相应事业的需要。

（ C ）国有企业及主管部门集中的各项专项基金

基本折旧基金、税后留利，主管部门集中的各项基金。

（ D ）地方和中央主管部门管理的预算外资金包括交通部远洋船队的盈利、以矿养矿收入、

以港养港收入、以电养电的小水电收入、地方小铁路等收入。

1993 年以前（A）预算外资金增长过快

年份 1978 1992 1992/ 1978

预算外资金 347.11

3854.92

11.1 倍

财政收入 1132.26

3483.37

3.08 倍

预算外资金相当于财政收入的比重

30.65%

110.7%

单位：亿元

（ B ）预算外资金历年的增长速度均超过同年的 GDP 和预算内收入的增长速度

项目 1978—1992 年

预算外资金年均递增 18.76%

GDP 年均递增 15.31%

预算内收入年均递增 8.36%

（ C ）结构变化

项目 1978 1992 1998 2006

行政事业性预算外资金收费

18.3 23.0 64.3 69.6

政府性基金收入 0 0 15.5 6.5

乡镇自筹 、统筹资金 0 0 10.9 3.5

地方财政预算外资金收入

9.0 2.4 0 0

国有企业和主管部门预算外资金收入

72.8 74.7 1.8 0.9

其 他 收入 0 0 7.5 19.6

单位%

（ D ）预算外资金管理不严 财经纪律松弛，化预算内资金为预算外资金；化生产资金为消费资金；化公为私现象滋长和蔓延。

1993 年后调整了预算外资金的范围

（ A ） 1993 年拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列为预算外资金。

（ B ） 1996 年电力建设基金、铁路建设基金等主要建设性基金纳入财政预算管理。

中央财政

企业自有资金

（ C ）地方财政部门按照国家规定收取的各项税收附加，作为地方财政固定收入，统一纳入地方财政预算。

地方财政收入 （ D ）事业单位和社会团体通过市场获得的并不体现

政府职能的经营服务收入，不作为预算外资金管理，但要依法纳税。

事业单位自有资金 （ E ） 1996 年将乡自筹、统筹资金纳入预算外资金管理。

纳入预算外资金管理

（ C ）地方财政管理的预算外资金的比重较低而且呈下降趋势

1993 年 ~1997 年 由 8.01% 下 降 到4.10% 。 1998 年取消。

预算外资金的管理1996 年 的《规 定》与 1986 年 的《通

知》在广度和深度上都有突破1 、重新界定预算外资金的性质和范围。从

长远发展和整体管理模式上，提出加强预算外资金管理，不是使其规模不断扩大，而是最终要全部纳入预算内管理。

2 、部分预算外资金纳入预算管理。性质上明确预算外资金属于财政资金，不是部门的自有资金，必须纳入财政管理；社会保障基金在建立社会保障预算之前，暂按预算外资金管理办法进行管理。

3 、严格控制行政事业性收费和政府性基金规模。各部门、各单位必须按规定的审判权限设立收费项目。

4 、建立预算外资金预决算制度。管理方法上改变过去部门和单位自收自支，坐收坐支的管理方法，要求参照预算内资金管理模式，建立预算外资金的预决算制度，实行收支两量条线；

5 、严格规定预算外资金的使用范围。要专款专用。明确财政部门是预算外资金管理的职能部门，财政部门要积极作好各项服务工作，及时拨付预算外资金；

6 、积极稳妥地推行税费改革。

2011 年将预算外资金全部纳入预算管理。

三、 非收税收入分析及税费改革

（一）税费体制分析

（二）我国的税费改革

（三）政府性基金收入和国有土地使用权出让收入分析

（一）税费体制分析

1 、税收、收费形式必然性的理论基础

纯公共物品

效用的不可分性、消费的非排他性、受益的非竞争性、效益的外溢性

强制性的税收

准公共物品

效益有限外溢性，需要政府和市场的双重介入，外溢部分只能采取强制性的税收；直接受益部分可以通过市场交换收费。

税收

收费

私人物品

效用的可分性、消费的排他性、 受益的竞争性、效益的完全内敛性

市场价格

2 、税收和收费的区别

税收 无偿性 强制性 普遍性

公共收费

有偿性可售性受益性直接性受益与负担的对称性

选择性自愿性强制性或半强制性

政治程序决策

市场机制与政治程序决策相结合

3 、发达国家公共收费的特点 （ 1 ）市场经济相对成熟的发达国家，各级

政府都有一定比例的财政收入来自规费和使用者付费。税收为主，收费为辅。使用者付费，与其取得的公共服务之间，存在明显的对应关系。

（ 2 ）政府收费而形成的财政收入，纳入国家预算，收费的规范程度比较高，管理比较严格。

（ 3 ）地方政府收费占财政收入的比重大于中央政府。

（ 4 ）收费的权力在政府本身，并要经公众认可。任何部门无权自行制定收费计划，核定收费标准和范围。

（ 5 ）具体的收费规模和收费结构及其变动，取决于需要，伸缩性较大，但一般都有与政府服务对应而不具有单纯筹集收入的色彩。

4 、发达国家规范化的收费类型：（ 1 ）规费：指国家机关为居民和团体提供特殊服务和实施行政管理所收取的手续费和工本费。

（ 2 ）使用费：为交换公共部门所提供特殊商品和服务而进行的支付。凡是公共部门可以通过市场提供的商品和服务就可以采用收费形式。

（二）我国的税费改革

1 、税费改革的概念 税费改革是将可以以税收形式取得收入的“收费”改为税收，取消各项不合理的收费，规范合理收费的改革。税费改革是治理整顿预算外资金、规范政府收入机制的一种有效措施。

2 、我国收费的现状1980 年，国务院在节约非生产性开支、反对浪费的通知中规定：一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中合理地组织收入，以解决经费不足问题。

（ 1 ）收费规模迅速膨胀我国收费包括：预算内收费、预算外收费、体制外收

费。 1992-1996 年费大于税，收费与税收之比在1.13-1.55之间。

（ 2 ）大量政府收费收入游离于国家预算管理 预算内的收费占财政收入的比重 1989-1991

年为 11% ，在此之后逐步下降， 1996 、 1997 年已降到 1% 。问题是预算外收费和制度外收费规模过大，这两项收费相当于预算内财政收入的比重， 1993-1996 年分别为105.2% 、 131.0% 、 124.5% 、 133.3% 。，如 1996年预算内收入 7405亿元，两项收费收入 9873亿元。

（ 3 ）收费项目繁多、重复收费严重 1997年 4月，经国务院及有关部门批准

的行政事业性收入项目共计 371 项。其中涉及企业的项目有 217项。全国各类部门基金有 421 项。

3、费改税的基本思路 一是规范费（清、转、改、留） A 、取缔不合理的收费；（清） 1999年 5月，中央部门宣布取消向企业不合理收

费 973项，省级取消4288项，地市以下政府累计取消 21410项。总计取消不合理的收费 26610项，涉及金额每年 985亿元。为了从根本上治理乱收费，保证企业和人民利益。

B 、从行政事业性收费中分离出经营性收费；（转）

C 、将那些直接体现政府职能，具有税收特征，便于税收征管的现行收费项目改为相应的税收，纳入政府税收体系。（改）

D 、保留必要的行政收费项目；规范的收费项目纳入预算管理。（留）

二是实行费改税 A 、设立新税种。如社会保险税、环境保护

税、农村公益事业建设税、教育税、燃油税、车辆购置税等。车辆购置附加费已于 2001年开始改为“车辆购置税”。

B 、并入现有的有关税种。如土地使用费并入现有的土地使用税、将与资源有关的收费项目并入资源税、将与城市建设维护有关的收费并入城市维护建设税、将证券及期货市场监管费并入债券交易税等。

(三 )政府性基金收入和国有土地使用权出让收入分析

1 、政府性基金收入

国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的收入。目前有34 项。

管理方式：在一般预算之外编制政府性基金收支预算，构成政府预算体系的重要组成部分。 2013 年全国政府性基金收入 52238.6

亿元，其中，中央政府性基金收入 4231.7

亿元，增长 27.5% ，占 8.1%；

地方政府性基金本级收入 48006.9 亿元，增长 40.3% ，占 91.9%

管理原则：

“以收定支、专款专用、结余结转使用”。自求平衡，不编赤字预算。

进一步完善政府基金预算制度

一是控制基金规模；

二是完善预算编制；

三是推进与其他预算的相互协调。

2 、国有土地使用权出让收入

市县人民政府依据国家的法律和政策规定，以土地所有者的身份出让国有土地使用权所取得的收入。 2013 年国有土地使用权出让收入 41249.5

亿元，占地方政府性基金本级收入的 85.9% ，比2012 年的 83.1% 增加 2.8 个百分点。国有土地使用权出让收入实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。

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