Земельная политика и градостроительство в России: 20 лет спустя

Лимонов Л.Э., МЦСЭИ «Леонтьевский центр»

10 сентября 2011 г.

Распределение земельного фонда РФ по формам собственности на 1.01.2009; млн.га, в %

На 1.01.2010 г.: Земли в собственности граждан 123,2 млн. га 7,82 %

Земли в собственности юридических лиц 10,3 млн. га 0,65 %

Земли в государственной и муниципальной собственности

1442,8 млн. га

91,53 %

Приватизация земли в России

• В СССР – государство – единый субъект собственности• 1993 г. – частная собственность на землю провозглашена в

Конституции РФ, но не созданы механизмы для её реализации• 2001 г. – принят Земельный Кодекс РФ (прописан механизм

приватизации)• Земля переходит в частную собственность граждан в виде

паёв от участия в колхозах и совхозах, и для ведения подсобного садово-огородного хозяйства. ▫ Первичные документы о регистрации собственности разрознены. ▫ Земельные паи не размежёваны на участки и не могут являться

предметами сделок. ▫ 2008 г. – 25%, 2010 г. - 18% земельных паёв не востребованы,

большинство из востребованных – не размежёваны и не зарегистрированы в кадастре -> не вовлечены в хозяйственный оборот.

▫ Стоимость межевания и перерегистрации прав собственности слишком высока для граждан, а процедура – длительна и сложна.

Государственная и муниципальная собственность на землю в России• Государственная и муниципальная собственность на землю

должна быть разделена на федеральную, региональную и

муниципальную -> конфликт интересов -> низкие темпы разграничения земельных участков -> 2009 г. – разграничено только 19% земель государственной и

муниципальной собственности -> земля не вовлечена в хозяйственный оборот

• Среди разграниченных земель в государственной и муниципальной собственности, предметом сделок могут быть 7% (1,3% от всего земельного фонда России), остальные 93% - земли лесного и водного фонда, и особо охраняемые земли, которые исключены из рыночного оборота

Доля земель в частной собственности в субъектах РФ с наименьшим и наибольшим инвестиционным риском, 2008 г.

Ранг инвестиционного риска в РФ

Название субъекта РФ Доля земель в частной собственности, %

Регионы с наименьшим инвестиционным риском:

1 Липецкая обл. 63,0

2 Краснодарский край 47,1

3 Ростовская обл. 64,64 Санкт-Петербург 16,9

5 Пензенская обл. 46,6

6 Москва 2,0

7 Воронежская обл. 58,0

Регионы с наибольшим инвестиционным риском:

75 Ненецкий авт. округ 0,001

76 Р-ка Дагестан 0,04

77 Р-ка Калмыкия 13,5

78 Камчатская обл. 0,11

79 Магаданская обл. 0,00780 Чукотский авт. округ 0

81 Р-ка Тыва 0,29

82 Р-ка Ингушетия 0,19

83 Чеченская р-ка 0,05

Россия 7,8

• Чем выше доля земель в частной собственности в регионе, тем ниже инвестиционный риск

• Чем ниже доля земель в частной собственности в регионе, тем выше инвестиционный риск

Проблемы развития земельного рынка в России

• Отсутствие стимулов для частных собственников регистрировать свои земельные участки (дорого и долго)

• Большая часть земель в частной собственности – земельные доли (18 % из них – не востребованы и не выделены в натуре)

• В рыночном обороте находятся только 7,3 % земель РФ

• Отсутствие динамики соотношения форм собственности на землю с введением Земельного Кодекса (в 2001 г. – 7,5 % земель в частной собственности, в 2010 г. – 8,5 %)

Структура собственности на землю в России, %

1877*

1905*

2010**

Частная собственность, в т.ч.: 24,9 25,8 8,5

физических лиц 97,4 84,8 92,3

юридических лиц 2,6 15,5 7,7

Крестьянская надельная 31,0 35,1 -

Государственная, церковная, учреждений (в 2010 – государственная и муниципальная)

44,1 39,1 91,5

*Дроздова Н.П. История экономики России / Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 5 Вып. 3 (№ 19), с. 9** Данные Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (www.reestr.ru)

Две цитаты

«Не может земледельчество процветать тут, где никто не имеет ничего собственного»

Екатерина II, «Наказ», ст. 295, 1767 г.

«В России вся собственность выросла из «выпросил», или «подарил», или кого-нибудь «обобрал». Труда собственности очень мало. И от этого она не крепка и не уважается.»

В.В. Розанов, «Уединенное», 1912

Состояние земельного фонда Санкт-Петербурга по формам собственности на 1.01.2010; тыс.га, в %

Распределение плотностей населения в Париже и Марселе. 1992г.

Распределение плотностей населения в Санкт-Петербурге и Москве. 1992г.

Динамика количества жилищного фонда в зависимости от удаленности от центра Санкт-Петербурга

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

0 10 20 30 40 50 60 70

расстояние до центра, км

об

ща

я п

ло

ща

дь

жи

ли

щн

ого

фо

нд

а, т

ыс.

кв.м

.

1979 год 2010 год 2 линейный фильтр (2010 год) 2 линейный фильтр (1979 год)

Динамика количества нежилого фонда в зависимости от удаленности от центра города

0

5000

10000

15000

20000

25000

0 10 20 30 40 50 60 70

расстояние от центра, км

об

ща

я п

ло

ща

дь

не

жи

ло

го ф

он

да

, ты

с.кв

.м.

1979 год

2010 год

2 линейный фильтр(2010 год)

2 линейный фильтр(1979 год)

Наиболее существенные сдвиги в структуре землепользования С-Петербурга за 1987-2010 гг., %

1987 г. *2010 г.

**

Акватория (водные объекты) 10 4,7

Жилая и общественная застройка 21 15,8

Зеленые насаждения общего пользования 16 3,7

Нежилая застройка 16 20,6

•* Посчитано на основе: Народное хозяйство Ленинграда и Ленинградской области за 70 лет. Стат. сб. - 1987; Генеральный план развития г. Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 г. (http://www.niipg.ru/)

** Посчитано на основе: данные Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Санкт-Петербургу (http://www.kzr.spb.ru/info_landstructure.asp), Закон Спб “О зелёных насаждениях общего пользования” № 430-85 (с изменениями от 30.06.2010 г.)

Исследование процедур и издержек приобретения земельных участков, а также получения разрешений на строительство в Санкт-Петербурге

• Цель - анализ транзакционных издержек (временные и финансовые затраты, организационные и правовые барьеры для потенциальных инвесторов)

• Метод - глубинные интервью с профессионалами земельного и строительного рынков (11 строительных + 3 консалтинговых компаний)

• Время проведения – октябрь-декабрь 2010 г.

Основные результаты исследования: оценка процедур приобретения земельных участков под строительство

• Покупка земли у частного собственника – наименьший риск и наименьшие временные издержки

• Аренда с «полным пакетом» - низкий риск, но часто не выгодно для инвесторов, т.к. документы разрабатываются под конкретную компанию

• Аренда с «коротким пакетом» - высокий риск, но возможность получить участок в собственность или в аренду на 49 лет намного дешевле, чем при покупке

• Торги нерегулярны, планы по выставлению земельных участков на торги меняются в течение года, объявления о назначении торгов печатаются за 1 месяц до их проведения

• Изыскательские работы – риск потери участка по истечению срока, высокий потенциал для коррупции, возможность «растянуть» инвестиции

Основные результаты исследования: издержки согласования проектов строительства• Длительный срок согласования проекта строительства

любой сложности (минимум 9-10 месяцев от получения градостроительного плана земельного участка до получения разрешения на строительство, при необходимости разработки ППТ – 2-2,5 года) <- много инстанций, последовательность согласований, разрозненные нормы и правила, касающиеся разных аспектов строительства

• Высокие финансовые издержки (10% от сметы строительства - в среднем на покупку земли, 0,5-2% - на согласование проекта. Если есть необходимость разработки ППТ, то 20-30%. Неофициальные издержки на согласование проекта могут достигать 20-50% от стоимости разработки и официального согласования)

• Сложность взаимодействия с предприятиями инженерной инфраструктуры (ОАО «Ленэнерго», ГУП «Водоканал», ГУП «ТЭК СПб», ООО «Петербурггаз»)

Основные результаты исследования: оценка изменений в законодательстве

Положительная оценка:• Принятие Генерального плана СПб (2005) и ПЗЗ (2009)• Планируемый отказ от «изыскательских работ»=> Прозрачность при принятии решений органами

исполнительной власти

Негативная оценка:• Частое изменение законодательства• Федеральный Закон «Об обращениях граждан» (2006)• Отмена целевого назначения под строительство жилья

(2004)• Необходимость инвесторам самим разрабатывать ППТ,

если он ранее не утверждён для квартала, где планируется строительство

За 20 лет в С-Петербурге:

- Рост сферы обслуживания и жилья, их разнообразия;- Уплотнение застройки;- Искажение облика города из-за сноса исторических зданий и распространения посредственной современной архитектуры;- Неэффективное использование зоны промышленного пояса;- Отставание в развитии общественного транспорта, дорожной сети и иных инфраструктур;-Изношенная инфраструктура и нехватка мощностей в центре города;- Дефицит инженерно подготовленных и юридически оформленных территорий под застройку;- Расползание агломерации (в том числе на территории Ленинградской области)

Институциональные факторы и причины:

-Сложное, противоречивое и изменчивое законодательство;- Отсутствие ясной стратегии и соответствующих действий;- Высокие риски и транзакционные издержки застройщиков;- Некачественное межевание;-«Охранительный» подход к памятникам, отсутствие стимулов к их сохранению и использованию;- Негативное отношение горожан к планам властей и проектам застройщиков, отсутствие механизма не формального, а реального согласования интересов в ходе общественных слушаний по проектам градостроительных документов;- Легкость изменения Генерального плана и Правил землепользования и застройки под проекты крупных инвесторов;-Слабая координация планов и действий города и области по развитию Санкт-Петербургской агломерации