공공관리자 제도의 효과 와 바람직한 공공 의 역할

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건주포럼 세미나. 공공관리자 제도의 효과 와 바람직한 공공 의 역할. 2009. 10. 15. 주택산업연구원 김 덕 례. 4. 1. 발 표 순 서. 2. 공공관리자 제도 도입배경 및 추진현황. 공공관리자 제도 도입 예상 효과. 3. 공공관리자 제도의 한계와 문제점. 도시정비사업에서 바람직한 공공의 역할. 1. 공공관리자 제도 도입배경 및 추진현황. 1. 공공관리자 제도 도입배경 및 추진 현황. 1.1. 공공관리자 제도 도입배경. - PowerPoint PPT Presentation

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건주포럼 세미나건주포럼 세미나

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비용 부담 : 시공사 선정시까지 공공

자료 : 서울특별시 클린업시스템 (http://cleanup.seoul.go.kr/cleanup/)

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자료 : 서울특별시 클린업시스템 (http://cleanup.seoul.go.kr/cleanup/)

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- 성동구청장 ( 공공관리자 ) 이 정비업체 선정 , 추진위원회 구성시까지 공공관리 시행- 사업경비 : 서울시 부담- 관리기관 : 추진위 구성시까지 , 이후 공공관리 지속 여부 추진위 선택

1 구역 2 구역 3 구역 4 구역

42.6% 27.6% 49.2% 46.5%

자료 : 서울특별시 클린업시스템 (http://cleanup.seoul.go.kr/cleanup/)

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사업추진 단계별 적용방안 - 재개발 /재건축 484 개 사업장 중 329 사업장 ( 전체 68%) 에 공공관리자 적용 의무 - 정비구역 지정 41 개 사업장 , 조합설립 114 개 사업장은 주민선택 ( 자금 융자와 연계 )

추진위 미구성 (175 개 ) + 추진위 구성 (154 개 )

향후 추진계획 - 연내 도정법 개정을 통한 공공관리자 제도 관련 사항 현실화

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자료 : 서울특별시 , 2009.7.1, “ 서울시 주거환경개선정책 실행계획”

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- 공사비 : 낙찰율 80%, 설계변경율 5%, 물가연동율 3%

- 대여금 : 이자율 7.5% → 4.3%, 사업기간 : 8 년 → 6 년- 예비비 : 공사비의 6% → 공사비의 2%

추진위 설계 기타 기타 대여금

조합운영비 감리비 용역비 철거 본공사 경비 이자

현행 3,717 39 79 43 527 54 2,637 76 140 122 세대당

개선 3,032 33 87 42 527 42 2,092 107 65 37 1억원

증감 - 19% - 15% 10% - 2% 0% - 22% - 21% 40% - 53% - 70% 감소

현행 4,206 40 87 38 393 87 3,220 44 130 166 세대당

개선 3,317 34 105 38 393 62 2,504 79 57 45 7천만원

증감 - 21% - 15% 21% 0% 0% - 28% - 22% 80% - 56% - 73% 감소

A지구

B지구

구 분 계 보상비공사비

예비비 효과

A 지구 ( 조합원 660 명 , 세대수 1,230 세대 ), B 지구 ( 조합원 1,250 명 , 세대수 1,600 세대 ) ( 단위 : 억원 )

공사비 ( 약 20%), 대여금 이자 ( 약 50%), 예비비 ( 약 70%) 감소에 따른 사업비 감소 기타경비 ( 약 40%~80%), 설계감리비 ( 약 10%~21%) 증가

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- 정비사업비는 정비기반시설설치율 ( 무상귀속 , 무상양여 ), 국공유지비율 , 미동의자 비율 등

사업장 여건에 따라 달라지기 때문에 동일 기준으로 계량화 할 수 없음

따라서 2 개 대표 사업장 추정 결과로 , 타 사업장에 대한 절감효과 예측 한계

오히려 , 공공관리 도입 후 부담금 1 억원 감소효과 없을시 , 역 민원 발생 우려

- 대표 사업장의 평당공사비 과다 ( 그림 1), 예비비 과다 ( 그림 2)

따라서 2 개 사업장을 대표성 있는 일반사업장으로 보는 것에 한계가 있음

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- 입찰방식 개선을 전제로 한 절감효과임 . 현재 시공사의 공사비는 설계가 확정된 기본설계를

토대로 경쟁입찰로 확정하는 방식임 따라서 , 낙찰률 적용은 관련규정 개정 없이 불가

- 대여금 이자 금리는 공공관리자 뿐 아니라 조합이 추진하는 일반사업장에도 적용 가능

따라서 , 공공관리제도를 도입 /적용하는 사업장만의 효과로 보는 것에 한계가 있음

- 특히 , 국토부는 정비사업 실효성 확보를 위해 ‘공공재원 지원 강화 조치’실시

=> 기초조사비 , 정비기반시설 및 임시수용시설의 사업비 , 세입자보상비 , 주민 이주비 등 50% 이내 보조 , 80% 이내 융자 또는 융자 알선 ( 법 63 조 , 영 60 조 )

=> 그 외에 시 /도 조례가 정하는 경우는 그 이상의 융자 및 융자 알선 가능 ( 영 60 조제 4 항제5 호 )

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공공관리비용의 공공관리비용의 공공부담공공부담 원칙에 따라 원칙에 따라 , , 각 각 지자체지자체의 의 재정여력재정여력이 가장 중요함이 가장 중요함

부산시 정비기금 출처 : http://www.koreapost.com

- 사업장당 지원 가능액 ( 재개발만을 고려할 경우 )

서울시 : 22.3 억원 , 부산시 : 7.6 억원

※ 서울시는 부산시보다

구역수는 3.4 배 많지만 ,

정비기금은 10 배가 많음 .

구역당 지원가능한 금액도 2.9 배가 많음

- 경기도 : 재정비촉진사업 12 개시 22 곳 추진 중 , 재정비촉진 특별회계 및 정비기금 약 390억원 → 지구당 지원 가능액 : 17 억원 ( 자료 : 경기도 , 2009.9.23, 경기도 뉴타운 업그레이드 전략발표 및 세미나 )

지구당 지원금액으로 구역별로 지원 가능액은 훨씬 작아짐

예 ) 부천 고강지구 13 개 구역 : 구역당 지원 가능액 1.3 억원

구분 구역수 정비기금 구역당 지원 가능액(A)서울시 448( 68%)전국 1약 조원 22.3억원(B)부산시 131( 20%)전국 1000약 억원 7.6억원

A/B 3.4배 10배 2.9배

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- 시급도시 중 74% 는 재정자립도가 전국 평균 (53.9%) 에도 못미침

- 도시 /주거환경정비기본계획 수립의무 도시의 재정자립도 (2008 년 ) : 34.6%~88.3%

서울 (88.3%), 성남 (74%), 인천 (71%) vs. 전주시 (34.6%), 남양주시 (40.6%), 청주시 (43.2%)

전국 평균 재정자립도 : 53.9

재정열악 : 지자체의 공공관리 한계

서울 (88.3)

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구별 평균 사업장수 : 20 개

구별 평균 재정자립도 : 50

정비사업지원 어려움

정비사업지원 양호

서울시 재개발 /재건축사업장 523 개 분석

- 자치구별 재정여력이 충분하면

공공관리를 위한 별도 예산 책정 가능

but, 재정여력이 충분하지 못할 경우

공공관리를 위한 별도 예산 확보 불가

- 특히 , 정비사업장이 많지만

재정여력이 낮은 지역의 경우 ,

공공관리를 위한 지원 한계

- 따라서 , 재정여건이 좋은 지역과

그렇지 못한 지역의 정비사업

양극화 발생 가능성 있음

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참여주체 ( 정비업체 , 조합 , 시공사 ,

행정관청 , 기타 관련업체 ) 의 이해관

계에 따라 다른 사업주체와 금품으로

해결하려는 과정에서 발생

재개발 /재건축 비리 23% ‘ 공무원 연루’

< 도시정비사업 뇌물 수수자수 사건수 > (1993~2006 년 사이 )

부패 발생 원인 및 구조 부패 발생 유형

1. 추진위원회 단계 업체선정을 둘러싼 비리

2. 안전진단 단계 안전진단 심사위원에게 뇌물 제공

3. 조합설립 단계 업체선정 비리 , 조합운영비리

시의원 /관련 공무원 뇌물지급

4. 사업시행인가 단계 담당공무원 로비

5. 관리처분단계 공사비 증액 관련 뇌물 제공 ,

계약체결과정의 비리

6. 이주 및 철거 / 착공 후 공무원상대 아파트 특혜분양 ,

공무

원매수 , 조합장 개인비리 등

정비업체

행정관정

자금 지원주민동의

시공사 확보대리전용역이권

부여

사업실무

( 주민동의 ,

법률지원 )

금품제공

사업승인편의

청산절차 승인 편의금품제공

설계변경

분양승인 편의

운영자금 지원 설계변경 요구

설계변경 승낙 고분양가 유도

부패 방지 한계

자료 : 한국주택학회 , 2005, 재개발재건축분야 부조리 방지대책 , p.55~63.

공무원

기업 /은행

정당 /정치

조합 기타 계

2300

1900

300 5000

400 9900

자료 : 서울시 ,2009.7, 주거환경개선정책 실행계획

조합 , 행정관청 , 시공자

사이에서 발생하고 있는 부패는

공공관리자 제도 도입으로

방지되기 어려움 .

오히려 증가할 개연성이 높음

정비업체

행정관정

자금 지원주민동의

시공사 확보대리전용역이권

부여

사업실무

( 주민동의 ,

법률지원 )

금품제공

사업승인편의

청산절차 승인 편의금품제공

설계변경

분양승인 편의

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- 사업시행인가 후 조합과 비상대책위원회 등의 갈등 발생

-> 소송진행으로 인해 사업추진 답보 상태

예 1. 서초구 잠원동 반포한양 : 시공사 GS 건설 선정 , 2006 년 9 월 20 일 관리처분 인가 신청

→ 업무정지 가처분 신청 계류 상태로 사업진행 정지 상태

예 2. 반포동 신반포 ( 한신 1차 ) : 시공사 대림산업 선정 → 관리처분인가 반려 취소 계류 중

예 3. 송파구 가락동 시영 1/2차 아파트 : 시공사 현대건설 , 삼성건설 , 현대산업개발

→ 사업시행계획 승인 결의 무효판결

예 4. 용두제 5 구역 : 시공사 대림산업 선정

→ 비대위 측에서 조합설립인가 소송을 내고 승소해 조합측에서 항고한 상태 자료 ) 건설경제 (2009.10.6)

- 공공관리를 통해서도 현재 조합과 비상대책위원회의 갈등 문제는 해결하기 어려움

특히 , 성수전략사업지구의 경우 추진위원장 선거율이 41.5%(2 구역 27.6%) 로 낮기

때문에 향후 조합설립 과정이나 그 이후에도 조합원간 갈등 발생 가능성 상존

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- 공공관리를 통해 초기자금을

투입해도 사업성이 매우 낮은

지역은 사업진행에 한계가 있음

- 따라서 , 공공예산 투입에 비효율성

초래 가능성 상존

- 특히 , 사업성이 매우 낮아

주민이 100% 공공관리를 원해도

재정여력이 낮은 지자체는 사업추진이 곤란해 , 새로운 갈등 유발

- 신설되는 정비기반시설 ( 도로 , 공공공지 , 공원용지 , 학교 등 ) 의 비용부담 주체에 대한 논란

자료 : 졸고 , 재정비촉진사업 활성화를 위한 사전사업성분석 연구 , p.120.

< 재정비촉진지구내 주택재개발사업지의 순이익률 >

사업성이 낮은 지역

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- 국토부 , ‘ 공공성 , 투명성’강화정책 기 추진 ⇚⇛ 서울시의 도정법 개정

-

구 분 제 도 개 선 사 항

공공성

강화

공공의 역할 강화

1. 사업 장기지연 사업장 등에 지자체 등 사업참여 범위 확대 ( 도정법 8 조 4 항 /09.2.6 개정 )

2. 시장 · 군수의 정비계획 수립 의무화 ( 도정법 4 조 /09.2.6 개정 )

3. 안전진단실시 요청권한 지자체 일임 및 시기 조정 ( 도정법 12 조 /09.2.6 개정 )

공공의 재원지원 강화

1. 조합 등에 공공의 보조 및 융자 범위 확대 ( 도정법 63, 영 60 조 /08.12.17 개정 )

2. 추진위원회 운영자금 및 안전진단 등에 정비기금 활용범위 확대 ( 영 60 조 /09.8.11 개정 )

3. 지자체 재정여건을 고려한 기반시설 설치비 국고지원 의무화 ( 도촉법 29 조 /08.12.31 개

정 )

투명성

강화

부조리 방지

1. 정비업자의 업무범위 현실화 , 선정절차 및 방법 구체화 ( 도정법 69 조 ,84 조의 2/09.2.6 개

정 )

2. 주민대표기구의 투명성 강화 ( 도정법 23 조 ,25 조 /09.2.6 개정 )

3. 시공사 선정방법 및 절차 구체화를 통해 투명성 확보 ( 정비사업의 시공자 선정기준 고시 )

절차적 투명성 강화

1. 추진위원회에 대한 감독권한 대상 확대 ( 국토부 및 지자체 감독 ) ( 도정법 77 조 /09.2.6

개정 )

2. 추진위원회 및 조합의 자료공개의무 강화 → 위반시 형사 처벌 ( 도정법 81 조 /09.2.6 개정 )

3. 주민설명회 및 공람기간 확대 (14 일→ 30 일 )

4. 지분쪼개기 방지 ( 건축제한 근거 마련 , 조합원 인정 제한 기준 보완 ) ( 도정법 5 조 /09.2.6 개

정 )

5. 분쟁위원회 설치 의무화 ( 도정법 77 조의 2/09.5.27 개정 )

6. 지자체가 회계감사 기관 및 감정평가 기관 직접 선정 ( 도정법 76 조 , 48 조 /09.5.27 개정 )

7. 세입자 보호 강화 ( 도정법 30 조 , 81 조 /09.5.27 개정 )

자료 : 한국주택협회 내부 검토 자료

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- 재개발 /재건축사업이 시행되고 있거나 시행이 예정되어 있는 구역내 주민들

공공관리 도입을 주장하며 새로운 사업검토 요구 → 새로운 법정소송 발생

예 ) 가락시영 : ( 조합 ) 종상향 (2종 일반→ 3종 일반 ) vs. ( 비대위 ) 조합해산 후 공공관리 도입 ( 자료 : 한국경제 , 9.18)

※ 추정의 전제 : a. 평균 추진위 및 조합운영비 26 억원 ( 서울시 검토 사업장 2 개 , 조사 사업장 9개 평균치 )

b. 조합설립 사업장 26 억원 적용 , 추진위 구성 사업장 전체의 50% 투입 가정

- 추진위 구성 , 조합설립 등 484 개 사업장 전면 적용시 : 8,307 억원 손실 예상

- 추진위 구성 등 329 개 사업장 적용시 : 4,277 억원 손실 예상

- 서울시의 경우 공공관리제도 시행을 위해 공공관리과 신설 (1 과장 3팀장 9 팀원 , 총 13명 )

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- 신도시 , 신시가지 위주의 도시 확장 정책 → 기존 도시의 새로운 기능 도입 및 창출

- 지역별 : 서울 54%, 부산 17%, 대전 6% 등 사업별 : 주택재개발 50%, 주택재건축 39%

자료 : 도시재생사업단 , 2007, 사전기획보고서 , pp.58~59.

- 일본 : 다양한 공공과 민간의 파트너쉽 (PPP : public private partnership) 을 통한 시가지 정비

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특징

중앙과 지방정부간 다층적 협력 ,

민관의 파트너쉽 , 다양한 자금지원

쉐필드시의 역할

- 민간부문 투자유치

- 민간업체의 개발 및 계획허가

관련 행정지원 및 상담

- 재생관련 사업에 대한 주민설명

및 광고

- 기반시설 설치

- 공적지원 → 민간개발자의

적극적 참여와 협력 유도

참여주체

재개발추진협회의 , 매니지먼트협회 ,

간담회 , 치요다구 , 동경도 ,

재생본부

동경도의 역할

-국가와 민간 , 민간과 치요다구간의

중간적 입장에서 중재와 의견의

전달자 역할

-민간의 원활한 추진을 위해 제도

개선 , 절차의 간소화 등에 신속하게

대응 → 지역의 사업방식 제도화

- 구체적인 정비방안 제시

- 재원확보 및 주변지역 정비 유도

공공은 참여주체간 의견조정 및 전달을 위한 중간자 사업추진 촉진을 위한 제도 / 절차 간소화 , 행정지원 및 상담 공적지원 ( 보조금 등 ) 을 통한 민간사업자 적극적 참여 유도

일본 하루미 트리톤스퀘어

특징

1 계획 2 시행자 ( 동지구 :도시공단 ,

서지구 : 재개발조합 ) 에 의하여

단계적 정비

민간사업자에 대한 지원

-공적기관 융자제도 : 사업에 대해

주택금융공고 ( 주택 ), 일본정책

투자은행 ( 상업 ,오피스 ) 의 융자

-세제감면

사업에 대한 세제 ( 조합 )

부동산 관한 세제 ( 권리자 )

-보조금

사업성 확보를 위한 국가와

지자체에 의한 보조

영국 쉐필드시일본 동경 마루노우치

우리는 우리는

어떠한어떠한가가 ??

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시장실패를 전제로 한 공공개입 , 공공개입이 용인되기 위해서는

첫째 , 공공이 시장실패 정도를 계산할 수 있어야 하며

둘째 , 공공이 시장에 효율적으로 개입할 수 있어야 하며

셋째 , 공공이 공익을 위해 최선을 다할 수 있어야 함

그러나

해결해야 할 문제 및 정책 수행과 관련된 비용 및 편익 정확히 모름

그로 인해 , 추가적으로 정책집행을 위해 막대한 비용 지불 불가피< 그림 6> 도시정비의 시장실패와 공공개입

자료 : 졸고 , p.27.

공공개입으로 주워지는 공공의 역할은

첫째 , 계획적인 정비사업의 추진과 계획의 공공성 확보

둘째 , 민간 참여를 위한 수단으로 공공의 개입

셋째 , 부동산 시장의 교란 방지

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- 정책발표 이전에 관련기관간의 충분한 협의 절차 완료 → 시장 혼란 방지

- 중앙 - 지방 - 사업지구 차원의 도시재생사업 전반을 총괄하는 전담기구 설치

예 ) 영국의 도시재생회사 (URC), 일본의 도시재생기구 등

- 공공자금 소요되는 사업에는 명분이 있어야 함 → 문제 사업장으로 한정하여 개입 ※ 사업초기의 탈법과 비리방지를 위한 초기자금 지원 , 지나친 분쟁으로 인한 사업지연 장기화 ,

대상지내 높은 국공유지 비율 , 매우 낮은 사업성 등의 경우는 공공개입을 통한 사업시행 정당화

- 주민 요구만으로 공공지원이 필요 없는 사업장 , 시급하지 않는 사업장에 대한 개입 재검토

→ 당해 지역에 대한 특혜 , 기 추진 사업장에서의 새로운 갈등 유발

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- 공공과 민간이 역할분담을 하여 , 사업진행을 촉진하는 파트너로 기능할 수 있음

→ 공공의 과도한 사업참여는 민간업체를 단순 하도업체로 전락시킬 수 있음

- 사업주체별 개발특성을 고려해 공공과 민간의 적정한 공조체계 통해 구축 → 바람직한 정비사업

※ 공공 ( 공공성 , 사업관리 ) vs. 민간 ( 창의력 , 효율성 )

공공 ( 사업구상 및 계획수립 단계 ) vs. 민간 ( 사업시행단계 )

구분사업구상단계 계획수립단계 사업시행단계

토지소유권 확보 구역지정요건 계획의 입안 계획의 결정 사업시행

추진력 우선 가치 자본 /예산 확보

주민요구 대응 개발기간

민간주도개발 △ × △ × ● 사업성우선 ● ● ●

공공주도개발 ● ● ● ● △ 공익성우선 △ △ △

비고 공권력에 의한 토지수용 입안권 : 공공

입안권 : 공공 의사결정단계 민간자본

유치경제성 /융통성 금융비용 등

사업주체별 개발의 특성

자료 : 유천용 , 2005, 강북균형개발 활성화의 제도적 실천방안 , p.69.( 우수 (●), 보통 (△ ), 불리 (×))

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- 서울시 개선방안의 대부분은 도정법 개정을 전제로 하고 있음

- 현재 도정법 개정안이 국회 계류중으로 도정법이 개정되지 않을 경우 , 사업추진에 차질 발생

- 불필요한 인허가 절차 개선 및 기간 개선 → 사업기간 단축 → 총사업비 감축 ※ 재개발 /재건축사업 환경영향평가 단계 (3 단계 → 2 단계 ) 단축 ,

그로 인해 사업기간 13 개월에서 8 개월 단축 가능 ( 건설경제 , 10.8)

- 참여주체의 이해관계 조정 → 조합원간 충돌로 발생하는 법정소송의 합리적 조정

※ 수도권내 주택재건축재개발 관련 소송건수 : (2004 년 ) 741 건 → (2008 년 ) 2,265 건 : 약 3 배 증가

※ 최근 대법원이 ‘조합설립무효’ 및 ‘관리처분무효’을 행정소송으로 판시함에 따른 재개발재건축관련 소송 감소 예상 → 불필요한 소송관련 사회적 비용 절감 , 사업추진 가속화 ( 한국경제 , 10.8)

- 사업부진구역에 대한 적극적 지원 방안 모색 → 공공관리 도입

- 사업비 지원 방안 모색 : 정비기반시설 설치 비용 지원 및 부담 , 다양한 금융지원 방안 도입 등

자료협조에 도움을 주신 모든 분들께 진심으로 감사드립니다자료협조에 도움을 주신 모든 분들께 진심으로 감사드립니다 ..