第四章 政府失灵理论

• 理想政府的评判标准

• 政府失灵

• 政府失灵的治理

主要内容

一、理想政府的评判标准

主观方面：所有的政府工作人员都必须一心为公，不追

求任何个人私利。

客观方面：要求政府在决策时掌握充分的信息，能够建

立确保作出正确决策的决策机制。

理想政府的评判标准

[ 视频 ]

杨善洲：亏欠“小家” 奉献“大家”

大公无私 甘于奉献

求真务实 勇于创新

勤政爱民 作风清廉

眼光长远 脚踏实地

行事谨慎 决策果断

优秀共产党员的特点

共产主义社会的基本特征

• 社会生产力高度发展，物质财富极大丰富。

• 社会成员共同占有全部生产资料。

• 实行各尽所能，按需分配的原则。

• 彻底消灭了阶级差别和重大社会差别。

• 全体社会成员具有高度的共产主义觉悟和道德品质。劳动者

都具有高度的科学知识、广泛的专业知识和高尚的道德品质，

在体力、智力等方面得到自由而全面的发展。

• 国家消亡。

二、政府失灵

政府不是万能的

政府失灵（ Government Failure ）：由于现实中的政府与

理想化政府之间存在差距，政府的不完善之处被称为政府失灵

或者政府缺陷，使得政府对市场的干预达不到改善市场效率的

预期目标。

公共决策中的“经济人”行为

公共决策中的信息失灵

公共决策者的能力有限

公共决策的程序缺陷

决策机构的低效率和扩张倾向

政府失灵的体现

1 、公共决策中的经济人行为

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个

是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主

体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上

活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员

（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能

给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过

政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案

和法律制度，两个市场中个人都是经济人行为。

美国总统大选投票率：

• 2008 年为 61.6%

• 2004 年为 55%

• 2000 年为 51.3%

• 1996 年为 49.1%

非总统选举年的国会选举平均投票率仅为 40% ，很多美国民众几乎从不投票。

选民——搭便车行为

政客——选票最大化

自由派 保守派

选民数量

中间派

甲 乙

NML

中位选民定理

政府设租：就是政府利用手中公共权力，有意或者无意为

服务对象设置关卡与障碍，借此向相关人员和机构或直接收

取或间接“逼”其交纳通向正当权利和利益的“过路费”。

企业寻租：指那些借助于权力的力量，来追求自身经济利

益的非生产性活动。

政府设租与企业寻租行为

2010年，共有 4名省部级高官落马，分别是：浙江省

人大常委会副主任张家盟，国家食品药品监督管理局副局

长、党组成员张敬礼，江西省政协副主席、省委统战部部

长宋晨光和内蒙古自治区政府副主席刘卓志。此外，今年

还有陈绍基、王华元等 11名省部级高官被判刑。

2010年高官落马情况

国家食品药品监督管理局原副局长张敬礼

中央纪委监察部在新闻通气会上公布了张敬礼的“四大罪状”：收受巨额钱款；违规从事营利活动并获得巨额利益；捏造受贿事实诬告陷害他人；生活腐化。

原铁道部部长因腐败落马

在刘志军落马的前一天，刘志军对 2011年铁路系统反腐倡廉工作作出部署，强调：“领导干部特别是主要领导干部要管住自己，对一些敏感事项不乱插手，坚决顶住各种说情、打招呼。”

2 、公共决策中的信息失灵

首先要掌握事实，然后你可以随意歪曲它们。

—— 马克 ·吐温 (Mark Twain)

世界上有三种谎言：谎言，该死的谎言，还有统计数据 。

——英国前首相 本杰明 ·迪斯雷利 (Benjamin Disraeli)

“ 四大虚”：领导的肾、秘书的稿、小姐的感情、统计局的表

国家统计局公布 1月 CPI数字 ，市场曾预期必将再创新高，甚

至有望接近 6%数字 ，可实际数字 4.9%却让人颇为意外。原因就是

统计局 CPI统计的新权重：居住类、医疗保健类、娱乐教育文化类

价格权重上升，食品类权重下降。

　各省市 2010年 GDP数字 公布，其中 29 个省份增速超过全国增

速。有人统计各省区 2010年的 GDP 之和为 43 万亿人民币有余，

而早前国家统计局公布全国 GDP约为 38 万亿元，相差 5 万亿。

2010年 2月，国家统计局发布中国 70 个大中城市房屋销售价格

较上一年同比上涨 1.5% ，已经完全脱离了各地群众的切身感受。

中国统计不是科学是艺术

3 、公共决策者的能力有限

原国家审计署审计长李金华曾说：“领导干部因决策

失误带来的巨大浪费，比装进个人腰包更严重。”

好心办坏事

珠海机场的惨痛教训

珠海机场被珠海市列为一号“政绩工程”、曾经号称

“全国最大最先进最新潮”的珠海机场“仅基建拖欠就达 1

7亿元”，该机场建成后每月客流量四五万人次，只相当于

广州白云机场一天的客流量。机场设计客流量是１年１２

００万人次， 2000年只有 57 万人次，利用率不过１／２

４， 2010年旅客吞吐量也仅为 182 万人次。

4 、公共决策的程序缺陷

公共决策机制

• 集中决策机制

• 直接民主决策

全票通过原则

多数票 通过原则

• 间接民主决策

集中决策机制，即由一个人或者少数人代表全体人员独自作出公共决策，如君主制、独裁制等。

优点：

• 决策效率高

• 不排除部分决策者追求社会公共利益最大化、增进全社会福利的可能性。

缺点：

• 对决策者难以作出有效的监督和制衡。

• 可能产生的决策失误问题足以完全抹杀其效率上的优点。

集中决策机制

专制象一条豪华的小船，它航行顺利，直到某个昏庸的

船长把它开到礁石上为止。而民主则象一个木筏，它永不

沉底，但该死的是：你的鞋却总是湿的。

费希尔 埃姆斯（ Fisher Ames ）

直接民主决策

直接民主决策（ Direct democracy ），是指决策中

所有具有相关利益的人都能直接参与投票决策的制度，即

通过一人一票的原则，投票表决能否通过公共决策方案。

一致同意原则

多数同意原则

全票通过原则（一致同意原则）

优点：

通过的方案必定是最优的；

不能把自己的意愿强加给别人；

避免“搭便车”行为。

缺点：

决策成本大、决策时间长；

无法排除个别参与者利用其否决权进行敲诈活动。

多数票通过原则 超过半数或半数以上某一比例 简单多数 绝对多数

特点： 相对容易作出决策。 易形成多数人的暴政 助长了个人忽视投票权的行为 可能出现投票循环（投票悖论）

中位选民定理

三个人，三个方案：

甲的排序为： A>B>C；

乙的排序为 :C>B>A；

丙的排序为 :B>C>A

表决结果：

A和 B表决： B胜出

B和 C表决： B胜出

多数票规则的结果所反映了中位选民的偏好。

多数人的暴政

多数人的暴政（ Majority Tyranny ）：以多数人名义行

使的无限权力导致多数人剥削少数人的情况。

例：

一项工程成本为 100 ，有甲、乙、丙三个人，如果采取

税收筹集费用，每人分担比例为 33.3% ，但是其受益大小

是 35 、 35 、 0 ，则很可能甲、乙两个人合作以 2 ： 1 通

过以征税方式筹集工程成本。

女生被投票赶走后自杀

三个人，三个方案：

甲的排序为： A>B>C； 乙的排序为 :C> A> B； 丙的排序为 :B>C>A表决结果：

A和 B表决： A胜出 B和 C表决： B胜出 A和 C表决： C胜出出现投票循环，谁控制了决策程序，就控制了决策结果

投票悖论

如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选

方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结

果，也被称为阿罗悖论（ Arrow Paradox ） 。

肯尼思·J· ——阿罗 1972年度诺贝尔经济学奖获得者，

美国经济学家。

阿罗不可能定理（ Arrow’s impossibility theorem ）

有 15 个人，有两个方案 A 、 B ，一部分人支持 A ，一部

分支持 B ，问需有多少人支持 A ，方能使 A 方案获得最终通

过？

过程决定结果

8 人？

有没有其他可能？

2+1

2+1

3

2+1

3

分五个组

A3 票

B2 票

A 获胜

投票交易

投票交易：在存在多种选择的情况下，参与者之间可能通过互投赞成票，谋求增大各自的利益。

例：

有甲、乙、丙三个参与者，有三个方案 A 、 B 、 C可供选择，甲支持 A 方案，乙支持 B 方案，丙支持 C 方案，如果每人只有一个选择，在多数同意原则下，则三个方案都不能通过。如果每个人可以选择两个方案，甲和乙可以达成相互支持协议，甲通过投票支持 B 方案换取乙对 A 方案的支持，这样在多数同意原则下， A 、 B 两个方案都能得到通过。

在现实的大多数公共政策决策中，并不是由全体选民直

接投票来进行公共决策，而是由他们通过投票，选举产生

一定数量 的代表，并授权这些代表代替选民来作出公共决

策。这种集体决策制度被称为间接民主决策（ Indirect de

mocracy ），间接民主制可以看作是多层次的直接民主制，

也被称为代议制。

间接民主决策

在西方政治体制下，利益集团、行政官僚和政治家被

称为铁三角，对政策的制定起决定性的作用。

利益集团（ interest groups) 是由具有相同价值需求

和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟，它代表

成员的利益，履行利益表达的功能。

利益集团影响公共决策的方式或途径主要有院外活动、

舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。

铁三角

全美长枪协会拥有 400多万会员，每年的预算开支超过

8000 万美元。在枪支管制问题上，全美长抢协会呼吁抵制

枪支管理法案，防止美国政府剥夺人民持枪的自由，积极

参与全国、州和地方的各级选举，鼎力支持那些同协会立

场一致的候选人，各个候选人对其影响力都不敢小觑。

全美长枪协会

比利时人举行裸体抗议集会，抗议国家长时间陷入无政府状态

美国联邦政府多次因预算问题关门或濒临关门

对民主的反思

丘吉尔说： " 民主不是一个好东西，但目前还没有找到一个比它

更好的东西，所以我们不得不用它。 "

俞可平（中央编译局副局长）： 民主是个好东西，不是说民主什

么都好，不是说民主就没有痛苦的代价，不是说民主可以为所欲为，

能解决一切问题 。但是，在人类迄今发明和推行的所有政治制度中，

民主是弊端最少的一种。也就是说，相对而言，民主是人类迄今最好

的政治制度。

胡锦涛：人民民主是社会主义的生命。人民当家作主是社会主义民

主政治的本质和核心。

5 、公共机构的低效率和扩张倾向

一方面，由于政府官员花的是纳税人的钱，没有产权约

束，没有降低成本的激励机制，社会公众的监督信息不完备，

行政资源趋向于浪费；

另一方面，由于官僚机构垄断了公共产品的供给，没有

竞争对手，可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会

需要的公共产品。因此，政府机构具有天然的低效率和自我

膨胀倾向。

为自己办事 为别人办事

花自己的钱 最为经济 最有效率

花别人的钱 最为浪费 最不负责任

米尔顿 ·弗里德曼（ Milton Friedman ）的花钱矩阵

官僚——部门预算的最大化

官僚产出模型

美元

O QQ1Q*

效 益 曲 线（ V ）

成 本 曲 线（ C ）

边际成 本 （ MC ）

边际效 益 （ MV ）

印度造这座跨海大桥历时

8年，而在此期间中国建了 7

座大桥，包括世界上最长的杭

州湾大桥。尽管杭州湾大桥长

度是孟买跨海大桥的 7倍，但

其修桥时间仅 4年，是孟买大

桥的一半。

印度政府效率低下是其落后的根源

印度孟买 班德拉 -沃利跨海斜拉桥

2010年印度政府清廉指数 3.3 ，全球排名第 87位。

中国政府三公浪费问题

2009年 6月，全国人大常委会办公厅研究室特约研究

员王锡锌在中央电视台的《新闻 1+1》栏目中披露的，

中国官方“三公”费用，（公款吃喝、公车消费和公费旅

游）就接近 9000亿 -10000亿人民币，占总行政开支的 3

0% 。

山西省沁水县端氏镇政府办公大楼

山西省沁水县端氏镇中山岭村小学

安徽贫困县修建豪华办公楼 占地超 8 个白宫

三、政府失灵的治理

无限政府

有限政府

对政府作用的反思

强化问责机制

引入竞争机制

市场化改革

分权改革

宪政改革

公开透明

鼓励公民参与

发展非政府、非营利组织

政府失灵的治理

韩总理提名人辞职 承认妻子曾公车私用

政府购买服务

闵行区对公建配套民办幼儿园给予财政补贴

补贴对象：在我区依法设立并参照公办幼儿园管理费标准招收公建配套规定划区内有常住户口（或业主）适龄儿童的民办幼儿园。

补贴标准 ：公建配套的民办幼儿园，参照相同等级公办幼儿园收费标准接收本公建配套规划区内幼儿（简称“小区生”），即可获财政补贴。补贴标准为每收一名“小区生”，财政补贴 3500元 /年（ 2010年标准），以弥补办园成本之需。

公开是腐败的天敌，透明是腐败的克星

名次 各省排名 综合评分 百分比（ % ）满分 1180.00 100.00

1 福建 739.39 62.662 内蒙古 400.76 33.963 安徽 380.83 32.274 北京 361.42 30.635 辽宁 320.36 27.156 江苏 316.60 26.837 天津 277.75 23.548 四川 262.47 22.249 河南 247.63 20.9910 青海 242.85 20.58

20092009年中国省级财政透明度排行榜年中国省级财政透明度排行榜

名次 各省排名 综合评分 百分比（ % ）

11 广东 241.18 20.44

12 西藏 231.73 19.64

13 贵州 229.51 19.4514 山东 228.35 19.35

15 上海 224.51 19.03

15 浙江 224.51 19.03

15 湖北 224.51 19.03

18 湖南 223.35 18.93

19 江西 222.58 18.86

20 陕西 220.23 18.66

名次 各省排名 综合评分 百分比（ % ）21 新疆 217.85 18.4622 山西 210.51 17.8423 广西 200.76 17.0124 河北 199.70 16.9225 重庆 194.18 16.4626 宁夏 192.61 16.3227 黑龙江 189.93 16.10

28 海南 186.18 15.78

29 云南 179.51 15.21

30 吉林 174.51 14.79

30 甘肃 174.51 14.79

政府机构大部制和扁平化改革

大部制，即为大部门体制，为推进政府事务综合管理与协调，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。

扁平化：相对于传统的等级结构管理模式而言，目的是为了解决等级式管理的“层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下”等弊端，加快信息流的速率，提高决策效率。与金字塔状组织机构的集权管理体制相对应。

省直管县，乡财县管

深圳试行“行政三分制”

深圳市人民政府机构改革方案（ 2009年）

改革后深圳市政府设置 31 个工作部门，比改革前减少 15 个，精简幅度达到了三分之一，并按照大部制思路对现有机构进行全面重组，建立起了“委”、“局”、“办”的政府架构。“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。　　将决策权、执行权、监督权分开，被人们称为“行政三分制”，即将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，使权力相互制约，相互协调，从而达到防止公职人员滥用权力的目的，提高行政效率。

车船税法草案收到 10 万条意见 过半要求降低税负

中新网 2010 年 12 月 14 日电 全国人大常委会今日通过中国人大网，公布了征求社会公众对车船税法 ( 草案 ) 意见的情况。本次征求意见，共收到近 10 万条意见，其中：赞成草案将行政法规上升为法律的 35779 条，占 36.77 % ，要求对草案进行修改、降低税负的 53137 条，占 54.62 % ，反对制定车船税法的 8379 条，占 8.61

% 。

　自 2010 年 10 月 28 日 18 ： 30 至 11 月 30 日 24 ： 00 ，全国人大常委会通过中国人大网向社会公开征求对《中华人民共和国车船税法 ( 草案 ) 》 ( 以下简称“草案” ) 的意见，全国各地社会公众通过网络、来信和报刊等方式踊跃表达意见。中国人大网共收到 9729

5 条意见，群众来信 40 封。在全部 97295 条公众意见中，北京、广东、上海等 10 个省市反馈了 71284 条，占 73.26% 。

绿色和平 (

Greenpeace)

组织 , 国际性的非政府组织，以环保工作为主，总部设在荷兰的阿姆斯特丹。

非政府组织（ NGO ）、非营利组织（ NPO ）

1992年，美国著名的进步政策研究所研究员兼美国州长

政策顾问委员会成员戴维 ·奥斯本在与特德 ·盖布勒合著的《

改革政府》一书中，认为新公共管理模式有十个方面的内涵：

（ 1 ）政府职能应是掌舵而不是划桨；

（ 2 ）重视授权而不是事必躬亲；

（ 3 ）注重服务提供中引入竞争机制；

（ 4 ）注重目标使命并简化繁杂的办事程序；

新公共管理运动

（ 5 ）重产出而不是投入；

（ 6 ）政府应具备“顾客意识”；

（ 7 ）有收益而不浪费；

（ 8 ）有预见性并重视预防而不是治疗；

（ 9 ）重参与协作的分权模式而不是等级制的集权模式；

（ 10 ）采用市场机制调节而不是仅靠行政指令控制。

“ 人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，

不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，

实现了把他们关在笼子里的梦想。我现在就是站在笼子里向你

们讲话。”

——美国总统乔治 . 布什（据说）

• 背景

• 过程

• 危害

• 反思

政府失灵案例：大跃进

视屏：奔腾的岁月——大跃进运动

大跃进和三年自然灾害图片