中国城市（镇）化：

亿万农民市民化与制度变革

廖洪乐

2012 年 9月 25 日

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内容

2. 待转农民数量、结构及其特征

5. 农民市民化制度障碍

6. 农民市民化财政与金融问题

1. 中国城市化发展现状

3. 城乡居民权利差异

4. 农民市民化途径

7. 需要澄清的六个片面认识

8. 相关建议

3

1.1 反映城市化水平的 3 个指标

指标 1 ：市、镇数量

0

200

400

600

800

1000

1200

1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009

-60%

-40%

-20%

0%

20%

40%城市数量 年际增长率单位：个

1949 － 2010 年全国城市数量及增长情况

正增长 负增长

接近零增长 正增长 接近零增长

1997—2010 年，全国城市数量变化不大

4

1.1 反映城市化水平的 3 个指标

指标 1 ：市、镇数量

57%57%56%56%56%55%53%53%52%50%45%44%43%42%40%37%

35%33%30%23%21%21%20%

16%15%10%8%

0

20000

40000

60000

80000

100000

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

-40%

-20%

0%

20%

40%

60%

80%

镇 乡 镇占乡镇比重

单位：个

1984 － 2010 年全国乡、镇数量及镇占乡镇总量的比重

1984—2003 年建制镇数量及比重逐年增长； 2004 年以来建制镇数量及比重基本稳定

5

1.1 反映城市化水平的 3 个指标

指标 2 ：建成区

1986 － 2010 年全国城市建成区面积 1986 － 2010 年同心圆城市半径

10161

40058

1986年 2010年

单位：平方公里

CAGR＝ 6%

55

113

1986年 2010年

单位：公里

CAGR＝ 3%

年外扩 2.3 公里

6

1.1 反映城市化水平的 3 个指标

指标 3 ：城镇常住人口占总人口比重

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009

1949 － 2010 年全国城镇常住人口占总人口比重（常住口径）

到 2010 年，全国城镇常住人口占总人口比重接近 50%

相对而言，城镇常住人口占总人口比重更能准确地反映城市化水平

7

1.2 中国城市化进程与城市化水平

1949 － 2010 年中国城市化进程 （以常住口径划分）

中国从 1996 年开始进入城市化加速发展阶段，目前仍处于这一阶段

划分城市化进程的依据

R.诺瑟姆（美国地理学家）：拉平的 S型曲线

- 初期缓慢发展： <30%；- 中期加速发展： 30%~70%；

- 后期平稳发展： >70%：

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009

正常发展期

波动期 停滞期 正常发展期 加速发展期

中期：加速发展阶段初期：缓慢发展阶段

8

正常发展期

波动期 停滞期 正常发展期 加速发展期

中期：加速发展阶段初期：缓慢发展阶段

1.2 中国城市化进程与城市化水平

1949 － 2009 年中国城市化水平（率）（常住口径与户籍口径）

中国城市化水平被高估， 2009 年实际城市化水平比名义城市化水平低 14.5 个百分点

48.3%

33.8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009

常住口径 户籍口径 预测口径

9

1.2 中国城市化进程与城市化水平

2008 年各省市区两种口径城市化水平（率）差异

新疆、西藏差异小，浙江反而差异大

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

新疆上海西藏湖北江苏甘肃黑龙江北京宁夏吉林海南山东辽宁青海河北内蒙古广东四川山西贵州江西陕西河南云南福建天津安徽广西湖南重庆浙江

实际城市化水平 统计口径城市化水平

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内容

2. 待转农民数量、结构及其特征

5. 农民市民化制度障碍

6. 农民市民化财政与金融问题

1. 中国城市化发展现状

3. 城乡居民权利差异

4. 农民市民化途径

7. 需要澄清的六个片面认识

8. 相关建议

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2.1 待转农民数量与结构

1961—2009 年待转农民数量单位：万人

-5000

0

5000

10000

15000

20000

25000

1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009

296

19438

2009 年，待转农民达到 1.94 亿人（相当于 1961 年的 66 倍），已成为一个庞大的社会群体

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2.1 待转农民数量与结构

2020 年待转农民数量与结构（依据不同自然增长率、城市化水平，并假设待转农民年龄结构与 2008 年相

同）

418 690 9207191,189

1,585537

8881,184

371

614

818

2008年 2020年预测1 2020年预测2

单位：万人

60岁以上

16101

26619

35492

18146

30000

39999

17－ 60岁

14－ 16岁6－ 13岁0－ 5岁

2.0%

88.7%

3.0%

4.0%

2.3%

年龄段 占比

城市化水平 47% 假设： 55%

假设： 60%

待转农民结构与数量同等重要

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2.2 外出农民工群体特征

2008 年外出农民工总量与地区分布

济南

郑州

合肥南京

上海

台北福州

南昌杭州

广州

长沙

南宁

贵阳昆明

武汉重庆成都

兰州

银川呼和浩特

西宁

拉萨

乌鲁木齐

西安

太原石家庄

北京沈阳

长春

天津

哈尔滨

香港澳门

海口

＞ 1500万人

1000－ 1500万人500－ 1000万人

100－ 500万人＜ 100万人

图例

2008 年，外出农民工总量达到 1.9 亿，其中四川、河南、湖南和安徽四省之和占总量的 1/3

钓鱼岛

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2.2 外出农民工群体特征

外出农民工去向与来源特征 外出农民工就业特征

主要输往本省区及其周边省区

跨省主要输入地

跨省主要输出地

安徽、江西、湖北、河南、四川、湖南、广西、贵州、陕西、福建、河北、重庆等 12省是跨省流动农民工主要输出地，其跨省流动农民工占全国的 87%

广东（ 39%）、浙江（ 15%）、上海（ 9%）、江苏（ 7%）、北京（ 7%）和福建（ 4%），合计 81%

华北、东北、华东、华南和西部片主要在本省区

2/3在省内、 1/3跨省

65%

19%

11%

5%

0%

100%

2008年

受雇稳定工作

打零工

自主经营

其他

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2.2 外出农民工群体特征

省内、省外常住在外农民工年均收入与其就业所在省单位职工年均劳动报酬对比 外出常住省内农民工 常住省外农民工 地区 单位职工年均

劳动报酬 （元）

人数 人均 年收入

比本省职工 收入高比重

高于本省职工收入一半农民工比重

人数 人均 年收入

比所在省职工 收入高的比重

高于所在省职工收入一半的农民工比重

北京 55844 1 6000 0 0 天津 39990 2 15750 0 0 6 9167 0 0 河北 24276 177 8821 2. 8 16. 4 154 12016 2 9. 7 山西 25489 208 13214 1. 4 23. 6 16 14873 6 25 内蒙 25949 6 6267 0 16. 7 5 5000 0 0 山东 27179 226 9767 0. 9 16. 4 18 10133 0 27. 8 辽宁 23294 133 7669 3 13. 5 98 8963 3 13. 3 吉林 21764 133 8185 0 22. 6 38 8121 3 10. 5 黑龙江 52122 3 17467 0 0 上海 31297 232 10301 0. 4 12. 5 101 8789 0 12. 9 江苏 33622 123 20516 17. 1 41. 5 28 34425 36 57. 1 浙江 25703 215 9268 3. 3 20. 5 629 9733 1 6. 8 安徽 25555 346 10557 5. 8 27. 2 200 13594 8 23. 5 福建 20597 163 9357 6. 7 27 561 7819 1 7. 4 江西 26234 73 9548 1. 4 21. 9 35 10565 6 17. 1 河南 24438 139 10624 5 20. 9 257 9762 3 11. 1 湖北 22384 274 8063 1. 5 15. 7 419 6702 0 6 湖南 24146 126 7648 0. 8 13. 5 288 8401 0 6. 6 广东 33282 572 9953 1 7. 7 12 15342 20 50 广西 24798 180 6524 0. 6 4. 4 256 7348 2 6. 6 海南 21767 7 6151 0 0 四川 24725 151 10023 2. 6 20. 5 316 7939 0 4. 8 贵州 23979 119 9247 2. 5 15. 1 210 7082 1 5. 8 云南 23305 156 5889 2. 6 9. 6 21 5171 0 4. 8 西藏 26640 0 0 0 0 重庆 25478 18 5832 0 5. 6 105 7316 3 7. 7 陕西 23632 322 6636 1. 9 11. 5 205 7511 1 5. 9 甘肃 30101 94 9775 2. 1 20. 2 102 7407 1 7. 8 青海 30050 130 9254 2. 3 8. 5 8 4500 0 12. 5 宁夏 24686 59 3603 0 0 8 3259 0 0 新疆 55844 65 8944 6. 2 40 全国 4453 2. 7 16. 6 4096 1. 7 8. 8

外出农民工收入

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内容

2. 待转农民数量、结构及其特征

5. 农民市民化制度障碍

6. 农民市民化财政与金融问题

1. 中国城市化发展现状

3. 城乡居民权利差异

4. 农民市民化途径

7. 需要澄清的六个片面认识

8. 相关建议

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3. 城乡居民权利差异与户口商品属性

城乡居民九大权利差异

户口买卖

1. 选举权差异：- 1953—2009 年各级人大代表

2. 粮油供应及消费差异：- 统购统销促进了消费

3. 社会保险差异：- 90 年前 ?； 91年后覆盖面、水平与层次；城乡一体化？

4. 非农就业机会差异：- 政府同意（ 1958 年）；禁招农民工；就

业歧视

小城镇出售非农业户口：平均 8333元，相当于当时农民人均纯收入的 9倍 大中城市蓝印户口和城市增容费： 1—5万不等 大中城市郊区农业户口值钱：经批准，缴纳公益事业费后可取得农业户口

5. 义务教育差异：- 财政经费、师资和教育机会

6. 死亡赔偿差异：- 事发生地生活费用、人均收入

7. 住房拆迁补偿与保障差异：- 补偿差异；保障性住房、公积金

8. 农村土地及集体收益分配差异：- 承包地、宅基地和集体经济收益分配

9. 计划生育政策差异：- 二胎政策；社会抚养费征缴基数差异

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内容

2. 待转农民数量、结构及其特征

5. 农民市民化制度障碍

6. 农民市民化财政与金融问题

1. 中国城市化发展现状

3. 城乡居民权利差异

4. 农民市民化途径

7. 需要澄清的六个片面认识

8. 相关建议

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4. 农民市民化传统途径与探索创新

七大传统途径

近年来的探索与创新（农民就地市民化）

通过高考、参军转为城镇居民

通过接班顶替转为城镇居民

通过投靠转为城镇居民

直接购买城镇户口转为城镇居民

通过投资转为城镇居民

土地被征收后转为城镇居民

符合相关条件农民工就地或异地转为城镇居民

户籍改革（ 1）整户转市

民（ 2）统 一 户 籍

（做法与问题）

新型农村社区建设

（做法与问题）

农房集聚

（做法与问题）

农民自主城市化

（做法与问题）

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内容

2. 待转农民数量、结构及其特征

5. 农民市民化制度障碍

6. 农民市民化财政与金融问题

1. 中国城市化发展现状

3. 城乡居民权利差异

4. 农民市民化途径

7. 需要澄清的六个片面认识

8. 相关建议

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5. 农民市民化：制度障碍

就业制度

社会保障制度

城市住房保障及补贴制度

教育制度

城市基层社区自治制度

户籍歧视

除部分农民外，多数农民不能参加城保，农民工参保率低（ 1/6）

城乡社保不衔接 城镇社保统筹层次低 未来城镇养老保险支付压力大

城镇住房保障仅限城镇居民 农民无公积金和住房补贴

农民工子女异地入学难 不能异地高考

外来农民工参与程度很低

城市制度障碍

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5. 农民市民化：制度障碍

农村土地制度

农村财产制度

集体经济组织管理制度

农村自治制度

承包经营权不稳定：土地调整，行政干预农地流转 农村集体建设用地使用权受限制 国家垄断建设用地一级市场

农民宅基地和房屋不能入市交易和变现 没有产权交易与管理系统 宅基地使用权和农民住房不能抵押

集体经济组织成员资格主要取决于户籍，而非贡献 集体资产股权量化难以实行“新不增、死不减”；不能流转、继承 集体经济组织具有封闭性，既是企业也是“准政府”组织 改制后的集体经济组织难以登记注册为公司

村民自治主要以“行政村”为单位

农村制度障碍

政府对农民的优惠政策 计划生育 针对农民的补贴政策

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5. 农民市民化制度障碍

6. 农民市民化财政与金融问题

1. 中国城市化发展现状

3. 城乡居民权利差异

4. 农民市民化途径

7. 需要澄清的六个片面认识

8. 相关建议

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6. 农民市民化：财政与金融

农民市民化的资金需求

资金需求主要包括：- 征地搬迁补偿- 过渡安置- 社保- 安置房- 基础设施- 公共服务设施与公共管理费用- 其他

部分机构和单位测算结果：- 成都：人均 20万元（ 12—53万元）- 重庆： 6.7万元；城市进口端 4.1万元， 农村出口端 2.6万元- 国务院发展研究中心农民市民化课题组：

7.7—8.5万元- 中国发展基金会课题组：人均 10万元

资金筹集：以重庆为例

资金来源：- 政府- 集体经济组织- 农民个人- 金融机构- 企业

重庆市农民转市民资金需求总量 2010 亿元， 其中：

- 企业承担 61%： 用于养老、医疗、住房、 购买“地

票”和流转土地等- 农民个人承担 23%：

社保缴费、住房和教育等费用- 政府投资 16%：

超龄农民社保缴费补助、公租房、学校等配套设施

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6. 农民市民化：财政与金融

农民市民化主要财政负担测算

2008 年2020 年

（城市化水平 55% ）

2020 年（城市化水平 60

% ）外出农民工及家属 (万人 ) 18994 30102 40136

新增住房

住房套数 (万套 ) 4851 7687 10249

住房面积 ( 亿平方米 ) 33.9 53.8 71.7

新增财政补贴 (700 元 /M2) 23730 37660 50190

新增教育投入

生均经费 ( 亿元 ) 338.6 537.6 717

生均资产 ( 亿元 ) 2271 3606 4809

小计 2610(40%) 4143 5526

新增养老保险支出 ( 亿元 ) 1644 2609 3475

新增最低生活保障 ( 亿元 ) 124

集体建设用地使用权和农民住房不可抵押 土地承包经营权不可抵押金融问题

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内容

2. 待转农民数量、结构及其特征

5. 农民市民化制度障碍

6. 农民市民化财政与金融问题

1. 中国城市化发展现状

3. 城乡居民权利差异

4. 农民市民化途径

7. 需要澄清的六个片面认识

8. 相关建议

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7. 农民市民化：需要澄清的六个片面认识

需要澄清的六个片面或错误认识

以土地换社保（保障）：社保水平？土地双重属性

农民市民化后应收回承包地、宅基地和集体收益分配权，否则会引发新的不平等（相对原城镇居民）

城镇只能建在国有土地上

农民必须先转市民才能与享受城镇居民待遇

农业规模经营和现代化的出路在于农民市民化

农民很愿意转为城镇居民

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内容

2. 待转农民数量、结构及其特征

5. 农民市民化制度障碍

6. 农民市民化财政与金融问题

1. 中国城市化发展现状

3. 城乡居民权利差异

4. 农民市民化途径

7. 需要澄清的六个片面认识

8. 相关建议

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8. 农民市民化应遵循三项原则

三项原则

自愿原则

市场经济基本原则（产权清晰，交易平等）

城乡一体原则（生产要素在城乡自由配置；城乡社保接轨）

30

8. 农民市民化的九点建议

1. 加强农民市民化顶层制度设计：机构，基本政策

2. 跨省农民工市民化试点：珠三角和长三角地区

3. 取消农业与非农业户口划分办法：将公民政治、经济权利与户口剥离

4. 城乡社保一体化和缴费衔接：农民工与城镇职工、城乡居民一体；缴费与待遇发放衔接

5. 城乡住房保障一体：将外来农民工纳入城镇公租房或城镇住房补贴体系

6. 建立农村财产登记与交易制度：对集体土地所有权、承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权等权利予以登记、颁证，并允许流转变现

7. 集体资产股权量化到人：实行“新不增、死不减”，并允许继承

8. 农村宅基地实行有偿使用，收益主要归集体

农民市民化的九点建议

9. 修改《土地管理法》：严格界定公共利益，实行集体土地与国有土地“同地、同权、同价”