liuyi Lecture-5 1

第五讲 公共支出分析

liuyi Lecture-5 2

主要内容

购买性支出 转移性支出 公共支出的成本效益分析 公共支出的增长

liuyi Lecture-5 3

2003年中国财政支出结构

经济建设费30. 06%

社会文教费26. 24%

国防费7. 74%

行政管理费19. 03%

其他支出16. 92%

2005 年全国财政支出执行数： 33708.12 亿元。

liuyi Lecture-5 4

公共支出以是否能够直接得到商品和劳务为标准，可以分为购买性支出和转移性支出两类。

liuyi Lecture-5 5

购买性支出是指政府购买日常政务活动所需商品和劳务的支出以及进行公共投资所需的支出。这类支出的共同特点是遵循等价交换的原则，政府一手付出货币，一手得到所需的商品和劳务。一般来讲，政府增加购买性支出，会直接或间接地引起社会需求的扩大，其结果是企业生产规模的扩大和就业人数的增加。

购买性支出分为社会消费性支出与投资性支出两大类别。

一、购买性支出

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1 、社会消费性支出

社会消费性支出是维持政府机构正常运转和政府提供公共服务所需经费的总称，主要包括国防支出、行政管理支出、教育支出、文化支出、科学研究支出以及卫生保健支出等内容。

liuyi Lecture-5 7

国防支出，是国家用于国防建设、国防科技事业、军队正规化建设和民兵建设方面的军事支出。

各国实践证明，引起国防支出预算规模变化的因素是多方面的，比如国家安全受到威胁的程度、对安全受到威胁的认识、国家财政收支状况、世界格局的变化以及公共决策过程等。

liuyi Lecture-5 8

国防支出

国防支出 支出总额 %占财政支出的

1998 934. 70 10798. 18 8. 66%

1999 1076. 40 13187. 67 8. 16%

2000 1207. 54 15886. 50 7. 60%

2001 1442. 04 18902. 58 7. 63%

2002 1707. 78 22053. 15 7. 74%

2003 1907. 87 24649. 95 7. 74%

2005年执行数： 2474.93亿元，占支出总额的 7.3%。

liuyi Lecture-5 9

行政管理支出，是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关及外事机构行使其职能所需要的经费支出，这类支出为国家政权机构的存在和运转提供了经济保障。

按照中国政府预算收支科目的分类，行政管理支出包括行政管理费支出、武装警察部队支出、公检法司支出和外交外事支出等内容。

liuyi Lecture-5 10

行政管理支出行政管理支出 支出总额 %占财政支出的

1998 1600. 27 10798. 18 14. 82%

1999 2020. 60 13187. 67 15. 32%

2000 2768. 22 15886. 50 17. 42%

2001 3512. 49 18902. 58 18. 58%

2002 4101. 32 22053. 15 18. 60%

2003 4691. 26 24649. 95 19. 03%

2005年执行数： 5138.68亿元，占支出总额的 15％。

liuyi Lecture-5 11

科教文卫支出，包括公共支出中用于科学、教育、文化、卫生等部门的人员经费和公用经费以及其他事业发展等方面的支出。按照中国政府预算收支科目的分类，科教文卫支出包括科学事业费、教育事业费、文体广播事业费和卫生经费等内容。 科教文卫支出 2005年执行数： 6060.78亿元，占支出总额的 18％。

liuyi Lecture-5 12

教育支出1998 1999 2000 2001 2002 2003

教育支出 1726.30 1927.32 2179.52 2636.84 3105.99 3351.32

占财政支出 %

15.99 14.61 13.72 13.95 14.08 13.60

占 GDP%

2.17 2.35 2.44 2.71 2.96 2.87

2005年执行数： 3951.59亿元，占支出总额的 11.72％。

liuyi Lecture-5 13

科学研究支出1998 1999 2000 2001 2002 2003

科学研究支出

438.60 543.85 575.62 703.26 816.22 975.54

占财政支出 %

4.06 4.12 3.62 3.72 3.70 4.49

占 GDP%

0.56 0.66 0.64 0.73 0.78 0.83

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2 、公共投资支出基本建设占财政总支出的比重

经济建设支出 支出总额 %占财政支出的

1998 4179. 51 10798. 18 38. 71%

1999 5061. 46 13187. 67 38. 38%

2000 5748. 36 15886. 50 36. 18%

2001 6472. 56 18902. 58 34. 24%

2002 6673. 70 22053. 15 30. 26%

2003 7410. 87 24649. 95 30. 06%

2005年执行数： 9228.35亿元，占支出总额的 27％。

liuyi Lecture-5 15

公共投资支出主要是政府用于道路、桥梁、港口、码头、农业等基础设施或行业的支出。这类支出集中于私人投资表现出市场失灵的领域，就其范围来讲主要包括自然垄断行业、基础设施、风险投资以及农业等方面。

按照中国政府预算收支科目的分类，公共投资支出包括基本建设支出、企业挖潜改造资金和科技三项费用、流动资金、地质勘探费、支农支出、城市维护建设支出等内容。

liuyi Lecture-5 16

* 中国的基础设施投资分析

基础设施内容比较复杂，概念可以分为狭义和广义两种。从狭义的角度看，基础设施主要指经济基础设施，主要包括能源、运输、水利等设施；从广义角度看，基础设施还包括社会事业方面的基础设施，主要有卫生、教育以及其他城市基础设施（水、电、气、热、道路、通信等）。

liuyi Lecture-5 17

能源投资情况

“ ”十五 计划期，随着能源需求的迅速扩大，能源建设投资出现迅速增长。 2000 年，中国能源投资总额为 3800 亿元； 2004 年，增加到 6397 亿元。年均增长率达到 13.9 ％。其中煤炭投资年均增长 34.3%, 电力投资年均增长 14.3％。

liuyi Lecture-5 18

能源投资资金来源构成

能源投资资金构成

政府投资国内贷款

外 资企业自筹

政府投资5%

国内贷款38%

企业自筹52%

外资5%

liuyi Lecture-5 19

交通运输投资情况 2001 － 2004 年，中国交通运输业投资总额为

1.7 万亿元人民币，年均增长 15.8 ％。其中公路投资年均增长 19.11 ％；水运投资年均增长 31.7 ％；铁路、航空投资增长速度较慢。与能源投资比较，交通运输投资增长较慢，而垄断性较强的铁路、民航业投资增长更为缓慢。

liuyi Lecture-5 20

交通运输投资资金来源构成

政府投资13. 19%

国内贷款36. 46%

企业自筹47. 55%

外资3%

liuyi Lecture-5 21

水利投资情况

中国目前的水利建设主要包括防洪除涝、江河治理、农田灌排骨干工程、水土保持、水资源保护、供水等方面，主要是公益性或准公益性设施。在水利投资中，以政府投资为主。但与国际比较，政府投资所占比重偏低，投资力度也不足。这些情况，导致中国水利建设相对经济发展速度比较缓慢。“十五”计划期间，水利建设的速度开始加快。

liuyi Lecture-5 22

水利投资资金来源构成

政府投资51. 50%

国内贷款12. 72%

外资1. 45%

企业自筹34. 33%

liuyi Lecture-5 23

城市基础设施投资情况

城市基础设施作为一个整体看，具有公共产品特征。但进一步分析，还可以划分为公共产品和准公共产品。改革开放以来，中国的城市基础设施建设投资从政府为主向政府与市场结合的模式转变，出现了财政融资、债务融资、企业积累资金和经营资源融资等四种模式。

liuyi Lecture-5 24

财政融资指政府财政投资；包括中央财政专项拨款、城市维护建设税及公用事业附加费、地方财政拨款等三个部分。 1990 年以前是城市基础设施建设的主要资金来源，占城市建设资金的 40 ％左右。 1990 年以后逐渐下降，目前仅占 20 ％左右。

liuyi Lecture-5 25

债务融资包括债券融资和银行贷款两种方式。1986 年时，仅占城市建设资金来源的 2.4 ％。随着市场化改革的推进，这一融资方式在城市建设资金筹集中的作用很快增强， 2001 年时，这一融资方式筹集的资金，占城市建设资金的比重已经达到 29.4 ％。

liuyi Lecture-5 26

随着城市公共事业收费和价格改革的实施，经营城市基础设施的企业积累资金增长迅速，在城市建设资金中的比重较快提高。在城市建设资金中的比重，由 1992 年的 9 ％提高到 2001年的 16.2 ％。

liuyi Lecture-5 27

经营资源融资主要是指通过土地开发和城市基础设施建设带动土地升值，升值后的土地进行招标、拍卖，从而得到资金的融资方式。目前在城市建设融资中居于重要地位。具体数据还难以准确统计，但从观察角度看，已成为大多数城市建设的主要资金来源。

liuyi Lecture-5 28

社会事业投资情况

社会事业中，政府参与教育和卫生事业的投资较多。

liuyi Lecture-5 29

教育事业投资情况

随着财政分权的改革，教育事业投资也由中央政府为主，转变为由各级地方政府为主，多渠道筹集教育资金的模式。其主要特点是：城市中小学教育资金来源于市、区政府财政拨款、城市教育附加费和学生的学杂费；农村中小学教育资金来源于县乡财政拨款、农村教育附加费、学杂费和社会捐助、集资。

liuyi Lecture-5 30

医疗卫生事业投资情况 与教育事业相同，医疗卫生事业投资也随财政

分权改变了资金筹集方式，由政府投资为主转向多方面集资为主。医疗卫生机构，主要依靠所在地的政府财政拨款和市场化运行获得的收益，形成投资资金来源。在这一资金筹集方式下，公立医疗机构的比重较快下降。到 2002 年底，中国的医疗机构中，国有全资占 32 ％、集体全资占 18 ％、私营占 46 ％，联营、股份合作、外资等类型占 4 ％。

liuyi Lecture-5 31

二、转移性支出（一）转移性支出构成 转移性支出是指政府单方面把一部分收入所有权无偿转移出去而发生的支出。代表着各种补贴、往来拨款、资本转移和债务利息等支出。按照国际标准，转移性支出主要由社会保险和社会福利这两大部分构成，具体包括政府支付的补贴、养老金、失业救济等等。

转移性支出对收入再分配具有最直接的影响，有利于促进经济发展和社会稳定目标的实现。

liuyi Lecture-5 32

转移性支出

社会保险：养老、医疗、伤残、失业保险等。

社会救济：对因各种原因无法维持最低生活水平的城乡居民提供的物质帮助。社会优抚和社会福利：对盲聋残哑和鳏寡孤独等社会成员提供的各种物质帮助。

地区间的福利转移：由于各地区天然存在的经济、社会发展差异，中央政府通过财政拨款方式用于对贫苦落后地区进行援助，帮助发展经济，促进社会综合平衡发展方面的支出。

2005年执行数：

抚恤和社会福利救济支出 706.68亿元，占支出总额的 2.1％。

社会保障补助支出 1794.22亿元，占支出总额的 5.3％

中央对地方税收返还和补助支出合计 11473.68亿元，占支出总额的 34％。

liuyi Lecture-5 33

（二）转移性支出形式—— 以财政补贴为例

1 、补贴标准 Hicks 标准 : 补贴使价格变动前后消费者的效用水平保持不变。

Slutsky 标准：补贴使消费者在价格变动前后能够买到的商品组合保持不变。

liuyi Lecture-5 34

A

A´

C BC´ C"

A"

Slutsky 标准

E1

E3

Hicks 标准

X

E2

U´

U

liuyi Lecture-5 35

补贴内容

政策性补贴支出 粮棉油价格补贴 平抑物价等补贴 肉食品价格补贴 其他价格补贴

2005年执行数： 992.39亿元，占支出总额的 2.9％。

liuyi Lecture-5 36

2 、补贴形式(1）明补与暗补

明补：指消费者因产品涨价而从政府手中得到的现金补贴。明补不改变商品的价格。

暗补：指消费者以低于市场均衡价格购买商品时得到的补贴。由于消费者不是从直接可见的形式中获得补贴，而是在购买补贴商品时才享受到补贴，所以这种补贴形式被称为“暗补”。暗补会改变商品的价格。

应该采取什么样的补贴形式来实现既定的目标？

liuyi Lecture-5 37

A

A’

C C’

E1

X

U1

U2

X2X1

Y

Y2

Y1

E2

O

明补不改变商品的相对价格，只产生收入效应

liuyi Lecture-5 38

A

C B

E1

X

U1

U2

X2X1

Y

Y1

Y2

E2

O

暗补改变商品的相对价格，产生收入效应和替代效应

Y3

X3

E3

A′

B′

liuyi Lecture-5 39

A

A’

C BC’

E1

E3

在补贴金额相同的情况下，明补所能达到的效用比暗补大。

X

U1

U3

U2

X2X3X1

Y

Y1

Y3

Y2

R

E2

OS

m

liuyi Lecture-5 40

A

A’

CB

C’

E1 E3

要达到同样的效用水平，明补比暗补花费小。

X

U1

U2

X2X3X1

Y

Y1

Y3

Y2

R

E2

S

E2S＞ A’A

Q

m

liuyi Lecture-5 41

E

A

FC B

H

Y

X

票证制度与暗补相同之处在于都是以优惠价格购买商品。不同之处在于暗补在购买量上没有限制，而票证在购买量上有限制。

票证制度

liuyi Lecture-5 42

liuyi Lecture-5 43

（ 2）实物补贴与现金补贴

实物补贴是以发放实物的形式给予受益者一定量的补贴。

实物补贴与现金补贴效应分析

liuyi Lecture-5 44

A

N

B D

E1

E2

面粉月消费量（公斤）

U1

U2

U3

Y

R1

R3

F1

E3

O

实物补贴的数量超过补贴接受者的需要

C

大米月消费量（公

斤）

10

50

40 50

62.5

F3

liuyi Lecture-5 45

A

N

B D

E

E′

面粉月消费量（公斤）

Y

R

R′

FO

实物补贴的数量低于补贴接受者的需要

C

大米月消费量（公

斤）

50

40 50

62.5

F′

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墨西哥的 Progresa计划从 1997 年开始实施，它是一项综合性的减贫计划。该计划为农村贫困家庭的教育、医疗服务和营养提供补贴，目的是减少现在的贫困，增加穷人对人力资本的投资，打破贫困的代际链。 Progresa计划涵盖 260 万人口，约占该国农村极端贫困人口的 80% 。

Progresa为穷人家庭每名年龄在 18岁以下、上小学 3 年级至中学 3 年级间的孩子提供补助。所读的年级越高，补助额越大，而且女孩的补助略高于男孩。一名中学 3 年级学生所获得的补助，约相当于一个农民年收入的 46% 。如果学生在 1 个月内旷课时间超过学时的 15% ，则该学生在当月不能获得补助。

Progresa 提高了所有年龄段孩子的入学率，对小学 6 年级升入中学 1 年级这个过渡时期（传统上这个阶段很多儿童辍学）的影响最大（入学率提高了 17%）。

liuyi Lecture-5 47

在 Progresa项目下，墨西哥政府决定取消对牛奶和玉米饼 的补贴，而采取直接对郊区的贫困母亲发现金补助。

liuyi Lecture-5 48

三、公共支出的成本效益分析 在英吉利海峡修筑海底隧道的效益应该如何衡量？旅游收入的

增加？就业人数的增加？时间的节约？更安全的交通方式？还是仅仅因为英国人需要一个大项目来鼓励自己？

20世纪 30 年代，美国首先将成本效益分析法运用于公共项目的评估中。

1936 年，美国政府通过的《洪水控制法案》，开创了运用成本效益分析法评价公共支出项目的先河。进入 60 年代，成本效益分析法开始得到推广。

1960 年，英国对伦敦—伯明翰的公路建设就运用了成本 - 效益分析技术。 1967 年英国政府发表的白皮书正式承认了成本效益分析法的作用。

1975 年世界银行发表了《项目的经济分析》，此后，项目评估技术得到广泛的运用。

成本效益分析有助于确保公共决策的一致性。

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计算项目可能带来的全部收益和成本； 对成本流和收益流进行贴现； 对不同项目进行比较分析后作出选择。

进行成本收益分析的步骤：

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水力发电工程的成本和效益收益 成本

有形的直接的 水力发电 建设设备、维修

间接的 航运、灌溉、防洪、旅游

淹没土地使生态平衡遭到破坏

无形的直接的 水库风景美化 破坏自然环境

间接的 风景美化（对非居民）

高压线影响电视清晰度

1 、公共项目的效益与成本的度量

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1）对能够直接以货币形式反映的成本与效益可以从市场收集数据对其进行度量。可采用的方法有市场价格、消费者剩余等。

2）对于难以直接以货币形式来度量其价值的成本与效益可以使用下列方法：

非数量化：指对成本效益分析中不能用数量分析的部分所采用的定性分析。

liuyi Lecture-5 52

补偿差异：指的是一个计划项目的存在使社会经济系统内的某些元素的现有存在状况产生差异——受益或受损。正的补偿差异使受益者愿意付出某笔支出而让计划项目存在；负的补偿差异使受损者因得到某笔收入而让计划项目存在。

影子价格：指并不存在于市场，但真正反映社会边际成本的社会价格。

liuyi Lecture-5 53

• 需求变动的影子价格

SD’D

P1

补贴

缺货

P2

P3

E2

Q1 Q2

E1

Q3

A

B

liuyi Lecture-5 54

D

Pa

Pb

PcEb

Qc Qb Qa

SS’

Ea

缺货

补贴

• 供给变动的影子价格

liuyi Lecture-5 55

其他方法

时间价值的估计 生命价值的估计 成本 - 效果分析 社会成本节约价值的估计

liuyi Lecture-5 56

2 、公共项目的评价标准 净现值标准（ NPV）

内含报酬率标准（ IRR）（ NPV=0）

效益成本比率

0)1(

.......)1(1 2

221100

ttt

i

CB

i

CB

i

CBCB

n

tt

tn

tt

t

C

B

r

C

r

B

PV

PV

00 )1()1(

n

tt

tn

tt

t

r

C

r

BNPV

00 )1()1(

liuyi Lecture-5 57

3 、关于贴现率的选择•对私人投资来说，企业资金的机会成本被公认为合适的贴现率。•那么公共投资项目呢？可供选择的方案：• 私人部门的收益率

–税前收益率（如果资金来自私人投资的减少）–税后收益率（如果资金来自消费的减少）–税前、税后收益率的加权平均数

• 社会贴现率

liuyi Lecture-5 58

项目 G 的边际效益

MH

O

MG

OGH

4 、项目决策

•财政资金在不可分割项目之间的分配

•公共支出在可分割项目之间的分配项目 H 的边际效益

liuyi Lecture-5 59

四、公共支出的增长