公共危机管理—— 嘉善县公务员更新知识培训

中共嘉善县委党校 蒋星梅

美五角大楼“秘密报告”• 2004 年 2 月 22 日的英国《观察家报》，

披露了美国的一份关于全球气候变化预测的“重要”报告。《气候突变的情景及其对美国国家安全的意义》

• 关于 2010 年全球气候变化的预测主要有： • —— 亚洲和北美洲的年平均温度下降达 5 华氏度

(2 ． 8 摄氏度 ) ，北欧下降 6 华氏度 (3 ． 3 摄氏度 ) 。整个澳洲、南美洲和非洲南部的关键地区年平均温度上升达 4 华氏度 (2 ． 2 摄氏度 ) 。

• —— 在欧洲和北美洲东部人口密集的农业产区和水资源供给地区，干旱将持续几十年。

• —— 冬季暴风雪和大风增强，西欧和太平洋北部将遭受更强烈的大风天气。

• 报告中特别提到了 2010 年的中国气候状况： • —— 中国南部地区在 2010 年前后将发生持续整

整 10 年的特大干旱。中国现在“南涝北旱”的降水分布型，到时候可能变成“北涝南旱”的降水分布型。

• —— 夏季风可以为中国带来降水，但也会引起负面效应，如洪水可使水土流失更加严重。由于水汽蒸发冷却作用的降低，会引起寒冬延长，夏季高温增加。

• “ 寒冬延长，夏季高温增加”是符合中国 2009年实际情况的。

• 报告的作者之一施瓦兹解释道：“尽管报告中所提到的有关全球气候变化的景象似乎超乎人们想像，但却非常值得提前采取措施，正如美国人曾对历史上其他一些重大事件事前就作出评估一样——比如，在 1983 年美国就开始为前苏联的解体提前进行筹划， 1995 年我们就曾对世界贸易中心是否会遭受飞机撞击进行研究。”

• “这份报告提醒我们，气候问题不再是一个简单的科学问题，而是一个关系到国家安全的问题”。因为气候突然变冷，会导致农业产量降低，引起食物短缺；洪水和干旱这些气候极端事件将导致淡水供应和水质降低；冰和风暴将导致战略性化石能源的供应中断。“这些都会直接关系到国家安全。”

• 中国却缺乏这样的综合性的研究，中国科学家还没有超脱专业局限。

拉马德雷现象• 太平洋十年涛动亦称“拉马德雷”现象，是

美国海洋学家斯蒂文·黑尔于 1996 年发现的，在气象和海洋学上被称为“太平洋十年涛动” Pacific decadal oscillation

• “拉马德雷”是一种高空气压流，分别以“暖位相”和“冷位相”两种形式交替在太平洋上空出现，每种现象持续 20 年至 30年。

• 2000 年进入了拉马德雷冷位相时期。灾害呈链状连接，彼此激发。

1. 1. 强震、台风、飓风频发 强震、台风、飓风频发 • 2003 年 12 月 伊朗 6.6级强震• 2004 年 2 月 摩洛哥 6.5级地震• 2004 年 12 月 26 日印度洋 8.5级以上大地震和海啸

• 2005 年 2 月 伊朗南部 6.4级地震 • 2005 年 3 月 苏门答腊 8.7 级强震 • 2005 年 3 月 日本南部 7 级地震 • 2006 年 5 月 印尼爪哇 6.2级地震 • 2007年 9 月 12 日印尼 8.5级强震• 2007年 8 月 秘鲁 8级强震• 2008 年 5 月 12 日汶川 8.0级强震 • 2009 年 9 月 30 日印尼 7.9级强震 • 2010 年 1 月 12 日海地 7.0级地震• 2010 年 2 月 27日智利 8.8级强震• 2010 年 4 月 14 日玉树 7.1级强震

强震频发得到证实

2.2.低温、暴风雪和流感世界大爆发 低温、暴风雪和流感世界大爆发 • 郭增建的“深海巨震降温说” ，海洋及其周边地

区的巨震产生海啸，可使海洋深处冷水迁到海面，使水面降温，冷水吸收较多的二氧化碳，从而使地球降温近 20 年。

• 2008 年初中国南方发生了 50 年一遇的严重冰雪冻灾， 2009 年 11 月至 2010 年 1 月北半球遭遇50 年一遇的低温暴雪袭击。

• 2009 年的甲型 H1N1 流感世界大流行。

3.3.南涝北旱向南旱北涝转变南涝北旱向南旱北涝转变• 中国南部地区在 2010 年前后将发生持续整

整 10 年的特大干旱。中国现在“南涝北旱”的降水分布型，到时候可能变成“北涝南旱”的降水分布型。并将在 2014-2016 年达到高潮，必须做好预防准备。

• 2010 年西南大干旱。

• 2004 年印尼地震海啸已经揭开了自然灾害再现的序幕，根据美国国防部秘密报告和拉马德雷准 60 年周期， 2010-2020 年全球气候剧变，我们已经进入高风险社会，必须做好充分的准备，并不断提高应对的灾害的能力，是当前不容置疑的燃眉之急。

课程提纲

• 一、公共危机管理概述• 二、我国现代公共危机管理体系的建设• 三、公共危机管理中的媒体应对法则• 四、提高危机管理能力的战略途径

一、公共危机概述一、公共危机概述• 公共危机简单地说就是一个事件突然发生，对大众

正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。• 公共危机的分级：四级

中国突发公共事件四级响应机制 中国突发公共事件四级响应机制 颜色 威胁程度 确认与响应

红 特别重大 I级

规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作。

橙 重大II级

规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制。

黄 较重III级

后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制 。

蓝 一般IV

影响局限在基层范围，可被县级政府所控制。

一、公共危机概述一、公共危机概述• 公共危机简单地说就是一个事件突然发生，对大众

正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。• 公共危机的分级：四级• 公共危机的分类：自然灾害 事故灾难 突发公共卫生事件 社会安全事件

自然灾害——不测风云自然灾害——不测风云• 气象灾害• 地震灾害• 地质灾害•海洋灾害• 生物灾害•森林草原灾害

重庆特大洪水

遭遇的雪灾遭遇的雪灾

西南干旱

·受灾人数： 6130.6万人·饮水困难： 2425万人·饮水困难大牲畜： 1584万头·耕地受旱面积： 1.16亿亩·作物受旱面积： 9068万亩·绝收面积： 111.5万公顷·直接经济损失： 236.6亿元

4 月 14 日青海玉树地震，损失惨重。

3 月 12 日，新疆和田地区，强沙尘暴如一堵高墙奔腾而来，部分县市出现黑风，最严重时能见度几乎为零。

3 月 19 日到 22 日，我国经历了一场大范围的沙尘天气。包括北方大部地区以及南方部分地区在内的 16 个省( 市、自治区 ) 均出现了不同程度的沙尘天气， 2.7 亿人遭沙尘侵扰。

2010 年 4 月 25 日，十七年来最大沙尘暴袭虐河西走廊

4 月 26 日 13 时 40 分左右，石家庄市区突然暗云压境，西部天空完全被昏黄暗红的云层笼罩，市区能见度霎时降低，有如黑夜即将降临。

5 月 2 日下午 15 时 20 分许，在甬台温高速奉化尚田路段及甬金高速洞桥出口路段，因为天空突降冰雹致使在该路段行驶的车辆悉数被砸。

５月５日以来，四川、重庆、贵州、江西、广东等南方部分省份相继遭受暴雨袭击，重庆、贵州同时伴随大风冰雹天气。截至 5 月 8 日，这次灾害过程已造成 255 万人受灾，农作物受灾 10 万公顷，因灾死亡 65 人，失踪 14 人（其中重庆因大风倒房死亡 31 人、失踪 1 人），倒塌房屋近万间。

2010 年 3 、 4 月冰岛火山喷出烟雾上升到 6700米的高度

2010 年 2 月 27 日 8.8 级智利地震

事故灾难——无妄之灾事故灾难——无妄之灾•工矿商贸等企业的各类安全事故•交通运输事故• 公共设施和设备事故•核泄露核辐射事故 •环境污染和生态破坏事件

在各类事故中交通事故占最大比例在各类事故中交通事故占最大比例

• 2009 年全国道路交通事故情况显示， 2009 年，全国共发生道路交通事故 238351 起，造成 67759 人死亡、 275125 人受伤，直接财产损失 9.1亿。

•浙江省公安厅交通管理局通报了 2009 年全省道路交通事故情况， 2009 年全省共发生道路交通事故 23390 起，死亡 5689 人，受伤 25487人，直接经济损失 8846.3万元。

南京“ 6·30” 重大交通事故 10 月 28 日，衢州江山一满载乘客客车翻落山崖， 11 人死亡

2009 年四月的交通事故

• 2 日凌晨，海盐一辆全顺车冲破护栏入河， 7 死 3伤

• 11 日，皮卡坠入金华金兰水库， 5名女子死亡• 12 日，武义一车坠河， 3 死 1伤• 14 日，沪杭高速嘉兴段，货车相撞冲破护栏撞上依维柯， 4 死 9伤

• 16 ，河南集装箱车在 318 国道南浔段，撞上摩托车， 4 人死亡

2010 年 4月 5日浙江台州人大代表驾驶疯狂宝马，导致四死六伤

2009 年 2 月 22 日凌晨 2 时，山西焦煤集团西山煤电屯兰煤矿发生瓦斯爆炸事故死亡 78 人。

2009 年黑龙江鹤岗新兴煤矿发生瓦斯突出和瓦斯爆炸事故，死亡 108人

•2009 年 10 月 8 日，湖南省锡矿山闪星锑业有限责任公司南矿 2号井发生坠罐事故，造成 26 人死亡、 5人重伤。

2009 年 6 月 27 日上海市莲花河畔景苑

2007 年 8 月 13 日湖南凤凰县在建大桥整体垮塌

湖南浏阳镉污染尿镉超标 509 人

2005 年松花江水污染事件

• 重大传染病疫情•不明原因疾病 •食品药品卫生安全•职业卫生安全•饮用水污染

公共卫生事件——切肤之痛公共卫生事件——切肤之痛

2003 年爆发的非典

2005 年高致病性禽流感2009甲型H1N1流

感

• 2009 年 8 月青海鼠疫

• 2009 年 6 月浙江诸暨的假药案 张海超被逼无奈 “开胸验肺”

社会安全事件——人自作孽社会安全事件——人自作孽•恐怖袭击事件• 重大刑事案件•经济安全事件•较大规模群体性事件•涉外事件

2001 年美国“ 911” 事件

2004 年 3 月 11 日西班牙马德里爆炸案

2009 年新疆 7.5 事件2008 年拉萨 3·14事件

•短短 1 个月 13 天时间内，国内发生的校园砍杀事件： 5 月 12 日，陕西南郑幼儿园发生砍杀事件，致 9死 11伤； 4 月 29 日，泰兴男子幼儿园内砍伤 32 人； 4 月 28 日，雷州男子砍伤 16师生； 4 月 12 日，合浦男子砍死8岁小学生； 3 月 23 日，南平郑民生杀 8名小学生。

“亲爱的爸爸妈妈，我上学去啦。希望这不是永别，我要活着回家。亲爱的老师校长，我来上学啦。您不能让坏人碰我，我要活着回家。亲爱的叔叔阿姨，我在上学啊。您有不满去上访，我要活着回家。”——郑渊洁在泰兴幼儿园凶杀案之后作

2008 年 6 月贵州瓮安群体性事件

2009 年 7 月吉林通钢喋血事件

2009 年 8 月 19 日，林钢大门口，有工人打出横幅，反对侵吞国资

群体性事件的诱因•改革引发利益格局剧变，造成矛盾激化，贫富分化引发社会心理失衡

•利益表达渠道不畅• 地方党政领导缺乏民主和科学决策观念，

大局观念和群众意识淡薄，存在腐败问题。

一、公共危机概述一、公共危机概述• 公共危机简单地说就是一个事件突然发生，对大众正常的

生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。• 公共危机的分级：四级• 公共危机的分类：自然灾害 事故灾难 突发公共卫生事件 社会安全事件· 公共危机的特征：

公共危机的特征

• 高度不确定性 这种不确定性包括危机发生的原因，结果，影响因素都难以作出判断，所以很难进行预测，应急预案的选择也不确定性，很多危机发生之前总是被认为是不可能发生的，但是他们确实发生了，而且导致意想不到的结局。

• 美国气象学家爱德华·罗伦兹（ Edward Lorenz） 1963 年在一篇提交纽约科学院的论文中分析了这个效应：“一只蝴蝶在巴西轻拍翅膀，可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风。”

• 其原因在于：蝴蝶翅膀的运动，导致其身边的空气系统发生变化，并引起微弱气流的产生，而微弱气流的产生又会引起它四周空气或其他系统产生相应的变化，由此引起连锁反应，最终导致其他系统的极大变化。

20052005 年年 77 月月 2525 日协和式超音速客机坠毁事件。日协和式超音速客机坠毁事件。• 一架美国大陆航空公司的客机从巴黎机场起飞。在起飞过程中，发动机外表的一个金属紧固件脱落，掉在了跑道上（初始条件的误差：日常疏于检查保养）→5 分钟后，法国航空公司的协和客机也从这条跑道起飞（事物间存在相互依赖性），左起落架的轮胎从这个金属紧固件上压过，导致轮胎爆破（初始条件的误差：未及时清理跑道）→一块很大的轮胎碎片碰巧击中飞机左翼下方，冲击力破坏了位于左翼上方的油箱密封口，导致燃油外泄（不可预测性因素）→另一块轮胎破片则击中了起落架控制系统的一根电源线（不可预测性因素）→电源线的断头打出火花，点燃外泄的燃油，导致飞机起火（不可预测性因素）→此时飞机尚未离开跑道，塔台指挥人员发现了险情，立即警告协和客机机长，机长未能判明事故状况，在飞机已经超过折返速度的情况下决定继续升空（侥幸心态）→起飞 70秒后，飞机失控坠毁。

• 高度的危险性• 对人的生命持续的否定，对社会秩序的破坏，对社会核心价值的解构，对现存政权的否定与对现存生活方式的否定。总之对生命财产等有形无形的财产的威胁。

•吉林双苯厂发生特大爆炸事故， 100吨污染物流入松花江，形成 135 公里的污染带顺流而下，以每小时 3 公里的速度流向哈尔滨。事发 9 天过后中国环保总局才在网站上声明双苯厂发生爆炸后，造成水质污染，松花江污染超标 108倍。相关责任人被问责。

• 2001 年 2 月 10 日上午 8 时 45 分，美国“格林威尔”号撞沉日本“爱媛号”渔船，日本政府要员反应迟缓，致使日本政局风声鹤唳，动荡不安。

• 高度的紧迫性• 危机必定紧急，危机的产生有一个较长时

间的酝酿期，但是危机一旦爆发，就让人措手不及。

•决策紧迫性：信息有限，时间紧迫，资源有限

• 高度的超常性 水灾、地震、恐怖袭击

• 事件的可转化性在应对 SARS的过程中促使我们的应急体系

建立起来

SARS暴露中国危机管理体系的不足

• 危机应对比较有力，危机防范重视不够；– 指挥部模式为主，缺乏应对危机的常设机构；– 部门、地方各自为战，综合协调不够：– 政治动员能力强，社会动员能力不够；– 政府提出要求多，资源落实不够；– 缺乏社会学习机制，总结经验教训不够；

• 如何进一步提高我国危机管理体系的能力？

SARS成为中国危机应对体系建设的转折点

• “ 一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿，关键是要善于总结经验和教训”。——温家宝总理

• 2003 年惊心动魄的抗击非典斗争给我们的深刻启示：– 在全面建设小康社会的进程中，必须牢固确立和认真落实全

面、协调、可持续的科学发展观，切实搞好“五个统筹”，构建社会主义的和谐社会；

– 要在全社会建立有效的应急机制。不仅要加快建立突发公共卫生事件应急机制，而且要建立健全其他方面的突发公共事件应急机制。

• 在吸取 SARS危机的沉痛教训后，我国加快了危机管理体系建设。

• 体系建设——“一案三制”– 预案：国家总体预案、 25 个专项预案、 80 个部门预案、 地方应急预案、企事业应急预案– 体制：领导机构、指挥机构、办事机构、专家顾问组– 机制：预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、 恢复重建、调查评估– 法制：包括相关法律、行政法规、部门规章 2007年 8 月 31 日，全国人大通过《突发事件应对法》

并于 2007年 11 月 1 日正式实施。

一案三制是我国危机管理体系的核心一案三制是我国危机管理体系的核心

二、我国现代公共危机管理体系的建设

（一）建立健全和完善应急预案体系（一）建立健全和完善应急预案体系 • 2003 年非典爆发后，国务院成立应急预案小组，提出我国的应急预案建设。

• 2004 年全面推进预案建设。• 2005 年预案体系初步完成，标志就是我

国出台了《国家突发公共事件总体应急预案》

1

25

80

国家突发公共事件应急预案框架体系

总体应急预案

专项应急预案

部门应急预案

• 重点问题：– 突出一案三制（预案、体制、机制与法制）；– 横向到边（预案是否覆盖全面）；– 纵向到底（落到实处，制度保障）。

• 总体特点：– 充分吸取古今中外的经验与教训；

– 领导重视、政府主导，同时充分发挥专家的作用；

– 上、下、左、右有机互动；

– 高度关注预案中的各种协调问题。

国家应急预案的特点国家应急预案的特点

应急预案的不足应急预案的不足•综合性缺陷和操作性不足• 应急预案备而不练，等于备而无用

（二）要建立健全和完善应急管理体制（二）要建立健全和完善应急管理体制• “ 应急体制”是指在应急管理过程中，各个主体（政府、企业、军队、个人等）的权利和义务怎么分配的问题，是一个静态的权利义务分配过程。

• 分级负责、属地管理、以块为主的应急体制 。• 政府主导、军地协同、社会动员的应急机制，确保各种应急力量的迅速集中和高效使用。

（三）要建立健全和完善应急运行机制（三）要建立健全和完善应急运行机制 • “ 应急机制”是指在突发事件的事前、事中、事

后整个过程中，我们应急管理如何展开，根据《突发事件应对法》的规定，可以分预防、预备、预测、预警、预控、处置、救援、恢复、重建、善后等十个环节，是一个动态的过程。

• 危机预防：基础设施设备防灾抗灾能力不足• 应急预备：应急设备和物资储备仍然显得匮乏• 预警预控：有关部门未能根据气象信息及时准确做出评估和判断

• 应急处置：事前技能准备、智库准备欠缺

（四）要建立健全和完善应急法制（四）要建立健全和完善应急法制 • 2007年 11 月 1 日《中华人民共和国突发

事件应对法》• 行政紧急权纳入法治轨道 P53

法律框架－突发事件应对法法律框架－突发事件应对法• 突发公共事件的分类，报告和公布• 应急处理的预备、等级和阶段• 应急机构和人员，紧急立法措施，紧急行政措施• 应急行政征用、征收、征调、征召；• 对公民基本权利，人身自由，财产权利等的限制；• 司法诉讼和国家补偿补贴• 突发事件处置法与相关法规的衔接与配套；• 全国性法规与与地方危机管理法规衔接；

三、公共危机管理中的媒体应对法则三、公共危机管理中的媒体应对法则• 汶川 8·0级强震• 不到十分钟国家地震局就发布了正式的地震消息，并及时

发布各地的震感信息。各地震局也在第一时间发布权威消息。

• 四川省地震局一个下午连续召开三次新闻发布会。• 一个多小时之后中央做出响应，胡锦涛总书记做出批示，

温家宝总理两小时内奔赴抗震救灾前线，并且抗震救灾总指挥部也宣布成立。

• 军队随即也第一时间启动应急预案，并做好先期准备和随后的快速介入。

• 专业救援队伍也于当晚迅速抵达受灾地区。• 中央电视台打断正常的节目播放，启动 24小时滚动直播最新情况。

• 同时在第一时间进行辟谣，没有引起群众情绪恐慌。

第一时间原则第一时间原则•靠封锁消息，搞“后发制人”几乎不可能•谣言是飞毛腿•舆论传播中有“先入为主”的规律•阶段式新闻发布

• 在这次灾难救援中，采取全透明、全开放的救援方式，不断主动举行新闻发布会披露信息。

• 允许记者特别是外国记者自由进入地震灾区采访，他们在一线发回的公正的、真实的报道对中国改善在国际社会的形象大有好处，极大地改变了西方媒体和公众对中国政治体制和对中国军队的刻板印象。

公开透明原则公开透明原则• 美国心理学家奥尔波特： 流言流通量 =问题的重要性×证据 的暧昧性

唐山大地震死亡人数的披露时在震后三年。

• 本次救灾初期响应最核心目标就是拯救生命，一方面尽一切努力搜救困在废墟中的幸存者，另一方面调集医疗力量尽力救治受伤的群众。

• 温家宝总理赶到灾区后冒着余震和风雨不停地奔走于各个灾区，向遇难者遗体三鞠躬，爬上破损的建筑，满含热泪安抚受惊的孩子，手拿扩音器高声慰问，划破手臂也不顾，展现了与灾民共患难的的平民总理形象。

• 胡锦涛总书记指示赶快救伤员，救人。• 解放军救援部队以坚强的意志，徒步攀登，绕水而走，空中强降，进入灾区，近百位将军直接参与抗震救灾，又是一个奇迹。

• 《洛杉矶时报》评论：“一个越来越人性化的政府知道这样能给人们带来精神上的安慰，让受难者知道他们有国家在背后支持。”

•俄新社《中国·挺住》：“一个总理在两小时内就飞赴灾区的国家，一个能够出动十万救援人员的国家，一个企业和私人捐款达到数十亿的国家，一个因争相献血、自愿抢救伤员而造成交通堵塞的国家，永远不会被打垮，希望必将与中国同在！”

情感原则情感原则•陈述解决措施之前，应当首先表明自己的悲痛之情，以及对遇难者家属的同情和慰问。

• 如果有失误，应当先道歉，不要随意推卸责任、辩解，否则会引起更多的批评。

第三方原则第三方原则•与危机没有直接联系的“第三方”人士说

的话更容易让人觉得真实、公正。• 2006 年 7 月上海冠生园“大白兔”成功突

围“甲醛门”。• 2004 年 11 月，巨能钙有毒危机。

坦诚原则坦诚原则•坦诚包括：诚意：及时向公众说明情意，必要时致歉，以赢得同情和支持。诚恳：不回避问题和错误，敢于负责，特别是敢于面对和回应负面报道和谣言。诚实：不说谎。

苏联切尔诺贝利核电站事故

三三 TT 原则原则 英国危机公关专家里杰斯特提出危机处理必须遵循的三 T原则：

•以我为主提供情况（ Tell you own tale ）

•提供全部情况（ Tell it all ）•尽快提供情况（ Tell it fast ） 主动、充分、迅速地沟通！

口径一致原则口径一致原则•由新闻发言人或指定的新闻发言人统一对外表态，做到“用同一个声音说话”。

•表态前应该事先认真准备，力求科学、严谨、避免矛盾。

•拟定统一的表态口径。

留有余地原则留有余地原则•说话要留有余地• 不要过度承诺•除非特大突发事件，尽量不要让一把手在第一时间出面新闻发言人

四、提高危机管理能力的战略途径四、提高危机管理能力的战略途径

• 1.预防 • 2.识别• 3.管理 • 4.总结

• 中国古代故事：“曲突徙薪无恩泽，焦头烂额为上客”

有一家人灶上砌了一个直直的烟囱，靠近烟囱的地方还堆积着很多柴草。一位客人看到这个情况认为很危险，建议应该把烟囱改成弯曲的，柴草搬远一点，否则容易失火。但主人不以为是。过不多久，他们家果然失火，邻居纷纷来帮忙总算把火给扑灭了。这家人为此大摆宴席，答谢邻居。凡是被烧得焦头烂额的人都被奉为上座。但那个劝他采取防火措施的客人却没有被请来。其实，如果主人听从客人的劝告，就不会有火灾，也就根本不用破费请客了。

墨菲定律： “有可能出错的事情，就会出错（ Anything that can go wrong will go wrong）。”如果你不希望这件事发生，往往会发生这件事情。

• 墨菲定律：• 爱德华·墨菲 (Edward A. Murphy) 是一名工程师，他曾参加美国空军在 1949 年进行的MX981实验。这个实验的目的是为了测定人类对加速度的承受极限。其中有一个实验项目是将 16 个火箭加速度计悬空装置在受试者上方，当时有两种方法可以将加速度计固定在支架上，而不可思议的是，竟然有人有条不紊地将 16 个加速度计全部装在错误的位置。于是墨菲作出了这一著名的论断，并被那个受试者在几天后的记者招待会上引用。

危机事件危机事件 ==风险因素＋社会体系脆弱性风险因素＋社会体系脆弱性

危机事件

风险因素 社会体系脆弱性

预防危机——改变社会体系脆弱性预防危机——改变社会体系脆弱性

Hazard

危机事件

预防危机——风险分析预防危机——风险分析

• 人口： 60亿（当今）→ 90亿（ 2050）；– 高度集中、高流动性、复杂性（如 SARS问题）

• 环境：二氧化碳、水、环境污染– 二氧化碳与全球气候变化– 水资源的缺乏与污染；

• 技术系统：网络性、高速变革– 不确定性，高风险

• 城市化：高速发展– 近年来，我国平均每年增加 20 个城市和 1.4 %城镇人口。目前，已有城市 665座，建制镇近 2万个，城镇人口 5.6亿，城镇人口占 43%。而且形成了一批城市密集地区。预计到 2020 年，我国城镇人口将达到 8亿多，再净增 3亿。

– 城市公共安全面临的风险：• 城市灾害的多样性和复杂性；

• 城市灾害的连锁性（次生、衍生和耦合）；

• 城市灾害受灾对象的集中性和严重性；

• 社会经济结构变化：城乡差距、贫富不均…– 城乡差距，地区差距引起的人口流动和社会矛盾；

• 转型期社会治理体系的失范– 生产安全规章制度不健全，落实不利；– 监管机构建设问题

• 地方安监局集体辞职问题

预防危机——建立社会学习机制预防危机——建立社会学习机制

• 从危机事件中学习– 1986 年 1 月 28 日美国航天飞机挑战者号失事调查– 2003 年 SARS应对

• 社会模拟演习– 1989 年 8 月 , 旧金山进行了一次上千人的地震救灾反

应演习 .6 个星期后 , 旧金山大地震发生 ,由于演习使得救灾和医疗抢救非常及时 ,大大减少损失 .

– 12 月 15 日希腊雅典公共汽车人质劫持事件，司机由于受过奥运反恐训练，及时拔下车钥匙逃走，为平安解决事件奠定基础 。

孙家湾煤矿事故分析孙家湾煤矿事故分析

• 2005 年 2 月 14 日 15 时 01 分，辽宁省阜新矿业（集团）有限责任公司（以下简称阜矿集团公司）孙家湾煤矿海州立井发生一起特别重大瓦斯爆炸事故，造成 214 人死亡， 30 人受伤，直接经济损失 4968.9万元。

• 井下瓦斯爆炸的三个必要条件：– 氧气；瓦斯浓度超限；有火源。– 这三个条件是如何具备的（错误链条是如何连接的）？

孙家湾矿难的错误链条孙家湾矿难的错误链条• 事发 11 分钟前井下发生里氏 2.5级矿震引起瓦斯涌出；• 监测仪器发出瓦斯浓度超限警报，监测中心值班人员请示值班矿长是否断电，领导指示再查原因，他再把电话打到井下……

• 此时，几个工人在 3316准备工作面的架子道内按计划挪一台风机，检修照明信号综合保护装置，改动电源线；

• 肇事电工没有按规定带便携式甲烷检测仪下井，检修时没有察觉身边瓦斯浓度已达到爆炸临界值；

• 为了省力，他们违反操作规程操作，没有断电，带电检修，产生火花，引起爆炸；

• 事发前，为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的 3316工作面与邻近的 3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道，致使 3316工作面的瓦斯爆炸直接波及 3315工作面的 137名死者；

• 事故一共造成 214 人死亡。

这些错误是否可以避免：这些错误是否可以避免：• 井下生产指挥决策体系

– 瓦斯超值应当立即断电，但煤矿调度室没有尽到井下生产的指挥部作用，调度员只能充当一个“传声筒”，没有指挥权和决策权。因为一断电就会导致井下停产，会给煤矿带来经济损失，这个责任矿领导才负得起；

• 工人培训和管理：– 电工必须经过严格培训，考试合格后方能持证上岗。而此次矿难违章作业引爆瓦斯的电工是矿上外包队的民工，未经培训，违章上岗。在孙家湾矿从事日常井下作业的有两个外包队农民工，共 149 人，在这次事故中遇难 40多人。记者发现，矿上对这些工人实行由包工头以包代管的管理方式，没有签订用工合同，也缺乏安全培训。3 个月的培训只进行了 3 天；且不论矿工素质，就连孙家湾矿的矿长—— 58岁的宋佳木也只有小学文化。

• 矿山违反安全规定– 为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的 3316工作面与邻近的

3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道；• 核心问题

– 生产至上，忽视安全

识别危机—危机事件的识别与定性识别危机—危机事件的识别与定性

• 按照正常管理程序，分配资源，实施管理

• 事前可以准备预案并进行演练 .但在使用当中需要根据情况进行适当调整。

• 尽早识别与常规性突发事件不同的地方并对其做出迅速反映

日常管理

运作

常规型危机事件

罕见型危机事件

危机事件常态事件

管理危机－应急管理管理危机－应急管理• 1 、隔离危机→必须尽快控制事态的蔓延

– 建立“防火墙”，启用专门机构处理危机。根据具体情况决定主要人物的卷入程度；

– 保证系统内 其他部分正常运转，减少连带损失；•SARS主要的损失不是来自医疗救助成本

• 2 、属地管理– 华建敏到重庆去处理开县井喷时，一到当地就说，

我来是帮助大家解决解决不了的问题，需要协调的问题。现场指挥还是重庆当地领导。

• 3 、启动危机管理模式→非程序化决策及执行– 权利迅速集中原理

• 分散与集中的优势与劣势• 有经验和有决断能力

– 非常规思维原理• 以原有思维应对危机，往往效果不好。面对危机，

要有一个小组跳出原有范围思维，提出建议，供领导者决策参考。

– “911” 中的美国新任航空局长很快做出全国飞机停运的决定。如果是老局长，可能会更多地顾虑全国飞机停飞的正常后果。

– 2005 年 7月 7日的伦敦大爆炸后，英国警方在2 天时间内没有找到任何线索，便邀请各国侦探高手会诊，使破案跳出了原有的思路，几天就破案了。

• 4 、预案的执行与随机应变– 911 事件中的五角大楼救急

• 5 、高效的资源调配体系－>解决紧急峰值需求– 年初冰雪灾害：破冰工具和器械– 汶川地震：救灾队伍、专用设备

• 6 、政府民间互动的社会动员体系– 汶川地震后各种NGO组织、各个方面捐助等

• 7、建立有效的责任机制和协调机制–责任明确的问责制

•政治领导责任：判断力、表率…•行政责任：规则的遵守、裁量权的使用…•道德责任：价值观的排序…•法律责任：与公共职位适应的社会基本规范

• 8 、建立权威公众沟通渠道– 掌握舆论主动权：成为最快最新消息发布渠道；

– 建立沟通渠道的信誉•确立信息沟通的可信度和权威性• 关于危机的具体技术判断→技术专家（信息）• 关于政府的应对措施→政府官员（信心）

– 规则信息发布渠道和新闻发言人的作用• 新闻发言人的职业训练

总结危机总结危机•圆满处理善后 ,并利用机会 ,变危险为机遇

– 98 年洪水后重视生态保护；– SARS后对公共卫生体系的重视。

• 6 个月改革原理– 危机过后，通常有 6 个月的时间段，可供人们去做相

应的适合应对危机需要的改革。这些改革在没有危机时很难推动。同样，在危机结束的 6 个月之后再想推动就很难了。

• 分析危机产生的宏观因素，改革体制和机制– 中国危机管理体系建设– 科学发展观的提出

中共嘉善县委党校 蒋星梅

公共危机治理结构

危机1 、 6 、 7 、8 、 9 、 10

政府管理 3

媒体协理4

民众响应5

第一章 公共危机管理概述

危机

定义 P12

基本特征

分类

分级

周期及应对原则

不安全性不确定性超常性紧迫性可转化性

中国突发公共事件四级响应机制 中国突发公共事件四级响应机制 颜色 威胁程度 确认与响应

红 特别重大（ I级）

规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作。

橙 重大（ II级）

规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制。

黄 较重（ III级）

后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制 。

蓝 一般（ IV） 影响局限在基层范围，可被县级政府所控制。

突发事件的分类突发事件的分类类型 危机事件示例

自然灾害水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等

事故灾难民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等

公共卫生事件突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。

社会安全事件 重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件

经济危机 资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件

（ 1）

（ 2）

（ 3）

（ 4）

（ 5）

（ 6）

危机事前

危机事发

危机事中 危机事重

危机事终

危机事后

突发事件

诱发因素

危机爆发

优化

恶化

触发点 临界点 转折点

公共危机的六阶段模型及应对原则

智库原则 信息原则 第一时间原则 责任原则 法治原则 学习原则

第二章 公共危机管理的法治环境

一、危机应对遵循的原则 P40

（从法治行政要求）

合法性原则

合理性原则

保障公民权利原则

责任原则

时效原则

将危机管理纳入法治化的轨道，是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项原则，也是现代行政法的一项重要法律原则。

二、依法行政与公共危机管理

依法行政的原则

危机管理中政府的职责 P51职权法定原则

法律优先原则法律保留原则职权与职责原则

紧急行政权力及其规制

纳入法治轨道的原因 P53

法律规制

范围规制

程度规制

程序规制目的和条件规制

紧急行政权的内容P53

三、《突发事件应对法》

总体思路与意义 P48—50

突发事件应对工作中存在的突出问题P49

立法目的及适用范围 P57

基本原则 P57

不可克减原则 公开原则

比例原则 权利救济原则

军队参加原则 国际合作原则

主要内容59—66

组织机构与职责预防与应急准备监测与预警

应急处置与救援措施

恢复与重建

法律责任

1. 从法治行政角度讲，危机应对遵循的原则有哪些？ P402.如何理解公共危机管理中政府的职责？ P50-51

依法行政 P51法律优先 P52职权 P52

3.行政紧急权包括哪些内容，为什么要把行政紧急权及其运用纳入法治轨道？行政紧急权在运用中主要受到哪些方面的法律规制？ P53-54

5.《突发事件应对法》的目的是什么？适用范围是什么？基本原则是什么？主要内容有哪些？ P56-66

4.突发事件应对中存在的突出问题有哪些？ P49

概念：

问题：

第二章 公共危机管理的法治环境

第三章 公共危机管理的政府体制

领导体制

决策体制

运作机制

公共危机管理的政府体制

决策特点 P79

决策机制构成 P80

决策方法

决策者能力

要求 P70

机构设置

善后与评估机制

预防与预警机制控制与转化机制

1.阐述我国建立突发事件应急管理体制的要求。 P702.列举危机决策的特点。 P79

3.列举公共危机管理决策机制的构成。 P80

4.阐述公共危机管理的运作机制。 P87

第三章 公共危机管理的政府体制

问题：

沟通机制建设四大原则 P101

各阶段的沟通方式与策略

媒体报道的功能 基本法则

新闻发布机制

功能 P114

第四章 公共危机管理的沟通机制

公共危机管理的沟通机制

保证正规的渠道畅通

保持信息口径一致

保证公众的知情权

保证社 会的稳定性

潜伏期爆发期 P108恢复重建期

新闻发布的原则

第四章 公共危机管理的沟通机制

1. 简述公共危机管理沟通机制的四大原则。 P101

流言传播的基本法则 P103

2.论述危机爆发期的沟通方式与策略。 P1083.论述媒体在公共危机管理沟通机制中的功能。 P114

媒体危机报道的扩散效应 P114

5. 简述危机事件新闻发布的基本原则。 P125

4. 建立危机事件新闻发布机制的意义。 P125

问题：

概念：

第五章 公共危机管理的民众参与机制

民众参与机制

民众及民间社团

危机文化建设危机响应

公共危机教育社会动员

重要性 要求 作用

意义

特点

措施

内容

应急文化内容

发展社区自治应急机制

自愿者组织的应急功能

民众心理及救助

第五章 公共危机管理的民众参与机制

概念：

问题：

1.民众参与危机管理的重要性。 P132

组织和组织化 P133

2.应急文化的基本要素及其功能。 P137

危机应急文化建设 P138

3.公共危机教育的内容和意义。 P149

第六章 自然灾害管理

自然灾害管理

含义 基本特征 我国特征 浙江特征

紧急救助

恢复重建

应急体系

应急响应等级体系各级政府基本措施

社会捐助制度

存在问题如何建设

第六章 自然灾害管理概念：

自然灾害 P155

自然灾害的紧急救援 P164

社会捐助制度 P173问题：

1. 我国自然灾害的特征。 P157

2.浙江自然灾害的基本特征。 P159

3. 自然灾害应急响应体系划分的依据。 P164

4. 自然灾害的应急响应中，县级政府应该采取的主要措施。 P167

5. 我国政府自然灾害应急体系与发达国家相比存在的差距。 P175

6.如何建设具有中国特色的自然灾害应急体系？ P176

第七章 生产安全事故灾难管理

特点

预防

应急救援

调查处理和善后

生产安全事故灾难管理

基本方针

预防环节

生产安全事故灾难的特点

生产安全工作的特点表现

安全第一、预防为主

意识 法制 责任 科技 投入

体系建设 应急预案

现场抢救 事故报告

职责权限 主要原则 基本程序 善后

第七章 生产安全事故灾难管理概念：

安全第一、预防为主 P190

“ 四不放过”原则 P200问题：

1.我国生产安全事故灾难的特点。 P186

2.我国现阶段安全生产工作的特点。 P188

3.事故灾难预防工作的主要环节。 P190

4.目前，我国生产安全应急救援工作存在的问题。 P195

5.我国生产安全应急救援体系建设原则。 P195

6.事故调查处理的主要原则。 P200

突发公共卫生事件

特点： 一般特点

我国的特点

影响因素： 五大因素

应急治理： 法制机制建设 紧急应对管理

第八章 突发公共卫生事件管理

第八章 突发公共卫生事件管理

概念：

公共卫生事件 P208

问题：

1.公共卫生事件的特点。 P208

2.我国公共卫生事件的特点。 P210

3.传染病流行的新特点。 P212

4. 影响公共卫生安全的主要因素有哪些？ P212

5.如何加强突发公共卫生事件的法制机制建设？ P218

6.如何加强突发公共卫生事件的信息管理工作？ P226

基本内容：内涵、特点、 性质、分类、分级、诱因、趋势 P233

预防：四大措施 P240

处理：

修复：三方面内容

五大基本原则

七大基本方法

突发社会安全事件

第九章 突发社会安全事件管理

第九章 突发社会安全事件管理概念：

突发社会安全事件 P233

以人为本原则 P244

慎用警力原则 P246

心理干预 P251

2.试述我国当前突发社会安全事件的诱因及趋势。 P237

4.突发社会安全事件应急处置的基本原则。 P2445.突发社会安全事件处理的基本方法。 P246

1.突发社会安全事件进行分类和分级。 P235

3.试述我国突发社会安全事件的预防措施。 P240

问题：

第十章 重大公共危机挑战及其管理

经济安全 P257

1.目前我国金融风险隐患的主要因素以及防范和化解措施。 P259

恐怖主义 P261

2.试述恐怖主义的特点。 P2623.中国能源风险的突出问题。 P2674.我国如何应对能源安全？ P270

5. 简述粮食危机的基本特征。 P2736.我国粮食安全面临着三大现实是什么？ P2757.试述提高我国粮食综合生产能力的主要措施。 P278

概念：

问题：

试题类型：

单项选择题

判断题

名词解释

简答题

分析题