关于跨流域调水 工程运行管理体制的几点思考

王国志黑龙江省引嫩工程管理处

摘 要

由于特殊的地理位置，决定了我国水资源时空分布不均匀，跨流域调水工程对我国国民经济均衡发展具有不可替代的基础性、战略性作用。目前我国工业化、城市化、市场化、信息化和国际化的进程不断加快，体制转轨和社会转型全面推进，加强和创新跨流域调水工程的管理是十分必要的。本文从制度层面对跨流域调水工程的运行管理体制进行了探讨。

关键词：跨流域调水工程 运行管理 体制

1 、引 言

特殊的地理环境决定了我国水资源时空分布不均，跨流域调水工程是解决水资源短缺地区水资源问题及生产力布局的一项重要措施。在 2400 多年前我国就有了跨流域调水工程的实践。新中国成立后，以满足农业灌溉及城市供水为目标，陆续兴建了江苏省江水北调工程、广东省东深供水工程、山东省引黄济青工程、新疆引额济海济克工程、甘肃省引大入秦工程等一大批调水工程。进入二十一世纪，随着我国城市化进程的加快，又建设了一批以水资源调配为首要目标的城市调水工程，如山西省引黄入晋工程、山东省胶东引黄调水工程。举世瞩目的南水北调东线、中线一期工程开工建设。我国水资源配置“四横三纵，四片联通、南北调配、东西互济”的总格局正在逐步形成。

跨流域调水工程其实是流域连通工程、人造流域工程，与其他水利工程相比具有以下特点：

1 、引 言

一是水权关系复杂。水量调配涉及调水区及受水区的利益关系、不同部门的利益关系、调水与防洪排涝的关系、调入水与当地水的关系。 二是技术管理复杂。由于调出区与调入区不在同一流域，水文现象具有随机变化的特征，两个流域的径流量呈丰、平、枯不同遭遇，其调出区可调水量、调入区需水量的变化直接影响工程供水量。调水工程一般输水线路较长、水工建筑物种类较多，工程涉及不同地形地貌、水文地质、土壤、植被条件不一。 三是利害双重性。调水工程效益是主要的，但对于调出区、输水线路区、调入区均有一定的负面影响。 四是工程受益区范围较大，调入区需水的轻重缓急程度、经济社会发展水平、水价承受能力有较大区别。 五是工程项目规模大，工程投资量大，回收期长，项目具有自然垄断性。 六是工程战线长、跨地区，工程保护、安全管理及水事纠纷处理复杂。

１、引 言

综合上述特点，在调水工程规划设计、建设实施及运行管理各阶段明确界定政府、调水工程经营者、调水工程受益者的权利和义务。在行政上、技术上、经济上、法律上妥善处理好水权、产权诸多关系，对实现调水工程良性运行，充分发挥工程效益是至关重要的。

2 、我国跨流域调水工程管理体制现状及存在的问题

2.1 管理体制现状 所谓管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说，管理体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置，各管理机构职权的分配以及机构间的相互协调。

2 、我国跨流域调水工程管理体制现状及存在的问题

我国在不同年代，不用地域修建的跨流域调水工程管理模式多样，管理水平差异较大，存在多级管理的现象。一般原则是，跨流域调水工程在一个行政区域内的，由该区域的水行政部门组建机构统一管理，调水工程跨两个或两个以上区划的，则由上一级水行政部门组建机构管理或委托一个主要受益地区组建机构管理。目前主要有三种组织机构形式，一种是枢纽工程与输水工程由一个管理机构管理，如引黄济青工程实行统一管理、分级负责制；第二种是枢纽工程与输水工程分别由两个或几个管理机构管理，如引滦工程管理实行海河水利委员会和地方分级管理的模式；第三种是实行企业化和股份制管理，如南水北调工程主体工程资本金由中央政府和地方政府共同出资建设，中央政府和地方政府均授权代表组成董事会，由董事会组建有限责任公司作为项目法人建立法人治理机构，负责资产的运营和管理。根据调水沿线各地方政府所承诺的需调水量，核定资金额度，

2.1 管理体制现状

2 、我国跨流域调水工程管理体制现状及存在的问题

各出资方根据其在公司中所占的股权，享有相应的所有者权益并承担有限责任，其建设和运行管理体制遵循“政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理、用水户参与”的原则，应该说这是一种全新的尝试，但尚未经过实际检验。 多数跨流域调水工程管理单位被定性为准公益型事业单位（二类事业单位、差额补助）或经营性单位（三类事业单位，自收自支、企业化管理），劳动工资执行事业单位标准，人事管理实行事业单位管理体制，财务管理按照分级管理的原则执行《水利工程管理单位财务会计制度》（ 94）财资字第 397号。

2.1 管理体制现状

2 、我国跨流域调水工程管理体制现状及存在的问题

2002 年 9月，国务院出台的《水利工程管理体制改革实施意见》中将水管单位存在的主要问题概括为：管理体制不顺，机制不活；经费不足，价格形成机制不合理；水利经营性资产管理不善；工程得不到正常维护，效益得不到充分发挥。上述问题也存在于诸多的跨流域调水工程管理单位中。问题的根源有些产生于规划设计阶段和建设实施阶段。

2.2存在的问题

2.2.1规划设计阶段 2008 年 10月之前《调水工程设计导则》（ sl430-2008）没有颁布实施。由于没有规范的指导和要求，设计文件编制中对工程建设的必要性和任务缺乏深入的分析和论证，水资源供需分析与配置表达模糊；项目审查偏重技术方案的审查，而对工程运行管理方案、投资方案、经济评价等方面没有严格的要求，甚至对调水工程的负面影响考虑不足。受项目上马的影响，设计周期较短，这与国外调水工程建设形成鲜明对比，项目建成后存在先天不足。

2 、我国跨流域调水工程管理体制现状及存在的问题

2008 年 10月之前《调水工程设计导则》（ sl430-2008）没有颁布实施。由于没有规范的指导和要求，设计文件编制中对工程建设的必要性和任务缺乏深入的分析和论证，水资源供需分析与配置表达模糊；项目审查偏重技术方案的审查，而对工程运行管理方案、投资方案、经济评价等方面没有严格的要求，甚至对调水工程的负面影响考虑不足。受项目上马的影响，设计周期较短，这与国外调水工程建设形成鲜明对比，项目建成后存在先天不足。

2.2.1规划设计阶段

2.2.2 建设实施阶段 跨流域调水工程建设中项目法人制度及法人资本金制度是两项重要制度。实行项目法人制度的本意是建立投资责任约束机制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产保值增值全过程负责，以此控制工程投资，降低运营成本。但在实际运作中，由于种种原因，项目法人只是“二业主”，主管部门才是“大当家”，项目法人决定不了工程实施方案和资金筹措方案，避免不了重建轻管，盲目上马。

2 、我国跨流域调水工程管理体制现状及存在的问题

实行法人资本金制度的目的是建立投资风险约束机制，控制投资规模，提高投资效益。但法人资本金制度在实际运作中起不到应有的作用，投资风险最后仍然会转移到政府头上，而法人资本金筹集不到位乃至地方政府匹配资金不到位，反而成了项目建设阶段的绊脚石，导致主体工程与配套工程建设不同步，出现停建、缓建、半截子工程等现象，工程项目迟迟不具备验收条件，不能按时发挥作用。

2.2.2 建设实施阶段

2.2.3 运行管理阶段 跨流域调水工程国有资产管理不到位。目前水利国有资产管理执行的是 1996 年由国有资产管理局 、水利部联合下发的《水利国有资产监督管理执行办法》（国资发【 1996】 5号，按照该办法对水利国有资产实行分级监督管理，但目前的管理仅限于资产变卖、报废等项的审查，对国有资产的保值增值并没有真正建立并执行考评指标体系，多数调水工程管理单位也没有建立资产运营责任制。单位会计制度执行收入实现制还是权责发生制说法不一。

3 、我国跨流域调水工程完善运行管理体制的总体思路及几点建议

跨流域调水工程是水资源配置项目，与其他项目相比更具有公益性、基础性、战略性、垄断性的特点。调水工程的投资规模要与其发挥的社会经济效益和生态环境效益相匹配，要依据社会经济发展的不同阶段和其经济承受能力科学合理地制定工程实施方案和筹资方案。“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则不适合调水工程建设。调水工程项目实施必须由政府主导，主要由政府投资，才能使调水工程尽快建成，早日见效。为提高产权效率，可以在工程良性运行机制建立起来后部分出让国有产权。欧美等国家供水机构管理和水价政策都在政府的有效控制之内，不以盈利为原则，但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新改造所需开支的自理，这对我国的调水工程运行管理具有借鉴意义。调水工程运行管理可以做到产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学，但做不到成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体。

3.1 总体思路

3 、我国跨流域调水工程完善运行管理体制的总体思路及几点建议

由此，跨流域调水工程项目运作的总体思路是：政府主导、财政资金保证、准市场运作、公司化经营。只有在政府与跨流域调水工程管理单位之间建立起职能清晰、权责明确的管理体制，调水工程管理单位内部才能建立起管理科学、经营规范的运行机制。政府对跨流域调水工程运行管理阶段的公共管理职能是调整水权、水市场、审批水价 ( 联合物价管理部门 ) 、安全监督管理。国有资产出资人负责维护国家资产权益、考核、监督调水工程管理单位经营管理工作、任命单位负责人，使经营性资产保值增值，公益性资产安全、完整，正常发挥功能；成立行业协会负责调水工程的技术指导及考评工作；调水工程管理单位负责技术管理、经营管理、安全管理等项工作。

3.1 总体思路

3 、我国跨流域调水工程完善运行管理体制的总体思路及几点建议

3.2.1 应该把对跨流域调水工程的行政监管调整为国务院及省级水行政主管部门二级监管，重大调水工程由国务院水行政部门或流域机构监管，其他调水工程一律由省级水行政部门监管，负责调整水权、调处调水单位与受水单位的关系、审批水价 ( 联合物价主管部门 ) ，组织安全监管、负责特殊情况下的水量调配。

3.2.2 现阶段应由国务院及省级水行政主管部门组成专门的机构履行国有资产出资人责任，建立国有资产经营预算制度和经营业绩考核体系，并组织对相关单位的经营业绩考核，据此任命单位负责人。该机构还需要负责协调财政部门落实好公益性资产耗费补偿及准公益性单位基本支出和维护养护经费。待时机成熟后以国有资产为纽带组建全国性的水网公司。

3.2 几点建议

3 、我国跨流域调水工程完善运行管理体制的总体思路及几点建议

3.2.3 成立中国水利工程协会调水专业协会，负责统计行业信息，掌握行业运行状态，进行市场调研与价格协调，代表调水单位与政府沟通，维护调水单位权益，参与国家产业政策的研究与制定，制定行业标准，组织行业技术管理考评。

3.2.4 在跨流域调水管理单位中深入推行《水利工程维修养护定额标准》（试行）、《水利工程管理单位定岗标准》（试行），人员编制一旦确定不能增加，维修费用一旦确定不能减少。黑龙江省中部引嫩工程管理处从 2003 年起实行人员按岗位管理、工效挂钩，在单位内部建立起有效的约束和激励机制，取得了很好的效果。

3.2 几点建议

3 、我国跨流域调水工程完善运行管理体制的总体思路及几点建议

3.2.5 调水工程运行管理的主要原则应由权威机构制定办法固定下来。例如调入水与当地水如何实现统一配置，不同用水户供水保证程度与优先顺序等在被批准的设计文件中尽管都有论述，但设计文件约束力较软，在执行中受人为影响因素较大，必须制定办法才好执行。广东省东深供水工程的安全运行从法规、安保、水质上多方面保障，广东省人大、省政府出台工程管理及水质保护相关规定，省公安厅批准成立深圳市公安局东深工程分局，负责供水工程的安全保卫工作。只有建立起完整的政策、法律支撑体系才能为调水工程经营管理创造良好的外部环境。3.2.6 由于大多数跨流域调水工程为多目标调水工程，承担着农业供水及生态供水任务，宜考虑实行税收减免或税收优惠政策。

3.2 几点建议

4.结束语

随着我国城镇化进程的加快，人口向中心城市聚集、生产力布局的调整以及应对全球气候变化影响等因素，经济社会发展对水资源配置的要求越来越高，高坝、大库、跨流域调水是必然手段。我国调水工程也朝着长距离、大流量、供水目标综合化、供水对象多元化方向发展。随着南水北调工程的实施，相信不久的将来会建成全国的水网，成立全国的水网公司。

参考文献

【 1】水利部南水北调规划设计管理局编。跨流域调水与区域水资源配置 中国水利水电出版社 2012

【 2】调水工程建设与管理法律法规选编 中国水利水电出版社 2004.

致 谢

谢谢各位专家给予指导！