Правила універсальної програмної послуги в

Європі: стандарти ЄС та практика в окремих

країнахCемінар: Правила УПП в Європі та

можливості для УкраїниКиїв, 12 жовтня 2012

Проф. Д-р Пеггі ВалкеЕксперт Ради Європи

Університет Льовен, Факультет права iMinds-ICRI

1. Стандарти ЄС

• Стаття 31 Директиви про універсальну послугу • практика Суду справедливості ЄС

ЦІЛІ: гармонізація та & раціоналізація(1) Держави-члени можуть накладати помірковані зобов'язання щодо УПП…

• …для передачі визначених каналів радіо- і телевізійного мовлення та додаткових послуг, особливо доступних послуг для забезпечення належного доступу користувачів з обмеженими можливостями,…

[напр. субтитрування; НЕ інтерактивні інформаційні послуги – див. визначення мовлення у Директиві про АВМП]

• …на підприємства, що знаходяться під їхньою юрисдикцією та забезпечують електронну комунікаційну мережу для розповсюдження громадського радіо- і телевізійного мовлення якщо значна кількість кінцевих користувачів таких мереж використовує їх в якості основного засобу отримання радіо- та телевізійних передач.

(поправки до Дир. про права громадян 2009)

Ст. 31 Директиви ЄС 2002/22/EC (Директива про універсальну послугу)

[…] Такі зобов'язання накладаються лише… • …якщо вони необхідні для задоволення загально

громадських інтересів, чітко визначених кожною державою • …мають бути пропорційними та прозорими.

Зобов'язання щодо УПП мають регулярно переглядатися.

(2) Держави-члени мають право встановлювати належну винагороду стосовно заходів, що вживаються відповідно до цієї статті, забезпечуючи відсутність у схожих обставинах дискримінації по відношенню до підприємств, що надають мережі електронного зв”язку. Якщо така винагорода надається, держави-члени забезпечують її надання у пропорційний та прозорий спосіб.

[Винагорода не є обов'язком держав (не встановлено, хто має платити: мовник, держава...)]

(поправки до Дир. про права громадян 2009)

Ст. 31 Директиви ЄС 2002/22/EC (Директива про універсальну послугу)

Практика Суду ЄС

1. UPC проти Бельгії, C-250/06 (тлумачення > Ст. 56 ДФЄС)Обставини: значні зобов'язання щодо надання УПП кабельними операторами у двомовному регіоні Брюсселя, канали визначаються міністерством, поєднання каналів з УПП у Фландрії та Валлонії (вкл. з платними каналами ТБ)

Рішення: Суд вважає зобов'язання надавати УПП обмеженням свободи послуг, але:

“§39. Суд неодноразово зазначав, що таке обмеження гарантованого Угодою основоположного права може бути виправдане лише якщо воно задовольняє переважні вимоги суспільних інтересів, служить досягненню поставленої цілі і не виходить при цьому за межі необхідного.” (“правило поміркованості”)

1° ціль суспільного інтересу?2° належне і необхідне для досягнення цілі?

Практика Суду ЄС

1. UPC проти Бельгії, C-250/06 (тлумачення > Ст. 56 ДФЄС)

1° ТАК: постійна практика підтверджує, що культурна політика може бути переважною вимогою щодо суспільних інтересів, виправдовуючи обмеження свободи надання послуг

Національне законодавство спрямоване на збереження плюралістичної природи телепрограм, доступних у двомовному регіоні Брюссель; є часткою культурної політики для забезпечення свободи вираження різних соціальних, культурних,релігійних, філософських чи мовних чинників у цьому регіоні.

Практика Суду ЄС1. UPC проти Бельгії, C-250/06 (тлумачення > Ст. 56 ДФЄС)2° Належна: ТАК – Необхідна, ЯКЩО:

• існує прозора процедура на засадах заздалегідь відомих мовникам критеріїв – лише заява про принципи та загальні цілі не вважається достатнім (!)

• ґрунтується на об'єктивних критеріях щодо досягнення плюралізму; не повинна автоматично надаватися всім телеканалам, що транслюють приватні мовники, але чітко обмежуватися лише каналами, загальний контент яких відповідає цілям задоволення суспільних інтересів. Кількість каналів, відведених приватним мовникам з цим статусом не повинна переважати необхідну для досягнення таких цілей.

• Критерії повинні бути недискримінаційними;

рішення приймають національні суди [N.B. Державна рада Бельгії визнала ці вимоги НЕ виконаними.]

Практика Суду ЄС

2. Kabel Deutschland проти NLM, C-336/07 (Тлумачення > Ст. 31 USD)

Обставини: значні зобов'язання щодо надання УПП кабельними операторами в Німеччині (Нижня Саксонія), особливо в аналоговому режимі (більше половини спектру подекуди), вкл. з каналами, що вже передаються ефірними мережами (‘дублювання’)

Питання:чи відповідає Статті 31(1), якщо від оператора кабельних мереж вимагається надати доступ з застосуванням більше половини його аналогового ресурсу до програм, які вже передаються через DVB-T?чи відповідає Статті 31(1) якщо при браку каналів компетентний державний орган встановлює черговість кандидатів, що приводить до повного використання каналів, доступних для оператора кабельної мережі? Чи “телевізійні … послуги” у Статті 31(1) включають провайдерів медіа послуг або телемедіа, наприклад телемагазин?

Практика Суду ЄС

2. Kabel Deutschland v. NLM, C-336/07 (Тлумачення > Ст. 31 USD)

Рішення: на всі три питання відповідь - так-достатня кількість користувачів: аналоговий кабель покриває +/- 57% домівок;-канали ТБ визначені (вимогою щодо “визначення” каналів директива не намагається встановити кількісну умову);-Ст. 31(1) не визначає права кабельних операторів вибирати, які саме канали передавати, але обмежує це право в міру його існування у відповідних національних законах;-ціль суспільного інтересу: зберегти плюралізм телепослуг у Нижній Саксонії (частина культурної політики, що гарантує свободу слова різним соціальним, культурним та мовним складовим у цій землі)

Практика Суду ЄС

2. Kabel Deutschland v. NLM, C-336/07 (Тлумачення > Ст. 31 USD)

Рішення: на всі три питання відповідь - так

-Пропорційне? “щоб захистити кабельного оператора від нерозумних та свавільних зобов'язань, необхідно розглянути1.чи накладені зобов'язання необхідні для досягнення цілей плюралізму та різноманіття ЗМІ

• Так; система не передбачає автоматичного надання статусу УПП, але вона забезпечує передачу в аналоговому кабелі каналів, що також передаються ефірно

2.Чи ці обов'язки не приводять до надмірних економічних наслідків, що є питанням для національних судів

• Важливі фактори: право кабельного оператора вирішувати, чи канали транслюватимуться у його аналоговій чи цифровій мережі (остання не підпорядковується таким саме правилам)? Належна винагорода?

Практика Суду ЄС3. Європейська комісія проти Бельгії, C-134/10 (тлумачення >

Ст. 31 USD)

Три скарги про неправильну транспозицію:1.Відсутність чіткого законодавчого визначення цілей суспільного інтересу: Бельгійське законодавство посилається на цілі суспільного інтересу абстрактно, і в законах чи супровідних документах не визначено критеріїв відбору державними органами телеканалів, що модуть отримати статус УППСуд прийняв: Лише заява про загальні цілі [“для забезпечення плюралізму та культурного різноманіття”], без вказування на додаткові фактори, що дають операторам можливість заздалегідь визначити, яким саме умовам вони мають відповідати, подаючи заяву на статус УПП, не відповідає Ст. 31.

Бельгійське законодавство не визначило чітко критерії за якими державні органи вибирають мовників для УПП, тож закон недостатньо точно забезпечує відбір мовників, чий контент в цілому задовольняє цілі суспільних інтересів.

EU Case Law3. Європейська комісія проти Бельгії, C-134/10 (тлумачення > Ст. 31

USD)

Три скарги про неправильну транспозицію :2. Принцип прозорості згідно Ст. 31 не дотримано, оскільки закон Бельгії

надає статус УПП будь-якому негромадському мовнику, якого призначає король наказом Ради міністрів:

відсутність критеріїв в законі для надання статусу УПП;

відсутність уточнення про те, які саме канали можуть отримати статус УПП (лише ті, чий загальний контент задовольняє вимоги цілей суспільного інтересу);

Можлива дискримінація (неясність щодо вимоги заснування каналу на території Бельгії).

EU Case Law3. Європейська комісія проти Бельгії, C-134/10 (тлумачення > Ст. 31

USD)

Три скарги про неправильну транспозицію :3. Неповага до сфери дії Ст. 31: закон не зводить зобов'язання щодо

УПП до операторів, що мають значну кількість користувачів.

містить лише можливість органів влади зняти зобов'язання УПП з операторів, якщо кількість користувачів, що використовують цю мережу як основне джерело отримання телепрограм, недостатнє.

Це все ж дозволяє органам влади накладати зобов'язання на операторів без значної кількості передплатників.

Більше того, такий оператор має довести, що він відповідає умовам для звільнення його від зобов'язань.

2. Національна практика• Цілі регулювання?• Які платформи підлягають УПП?• Які канали/контент виграють від УПП?• Альтернативні/додаткові правила?• Роль регулятора?

15

Ситуація в державах-членах Цілі регулювання

• Найпоширеніші: o Доступ для всіх до каналів громадського мовлення (ГМ) та/або

каналів з зобов”язаннями ГМ• часто лише ціль регулювання (DK, GR, HU, LV, NL, NO, RO, SE)

• Інші:o Забезпечити різноманітний контент ( BE, LU, PL, LT, MT)

Інколи спрямований на:• новини, освіту, мистецтво• суспільні дискусії• національну мову та культуру• європейські справи• контент для молоді та дітей

o Підтримка малих мовників, місцевих каналів ( FR, DE, PT)o Підтримка нових послуг (AT, IE)o Підтримка місцевого контенту

16

Ситуація в державах-членахЯКІ ПЛАТФОРМИ

• Здебільшого: кабельні мережі• Інші традиційні платформи:

o Наземні ефірні (DTT) ( AT, BE(fr), DE, GR, IE, MT, ES, SK + також аналогові: LU, BU, DK, NO)

o Супутникові ( FR, LU, DE, RO, PT)

• Нові медіа-платформи:o Мобільне 3G: BE(fr), ES

o Мобільне DVB-H: AT, BE(fr), DK, DE, LT, ES

o IPTV / TV через DSL: BE(fr), DK, FR, LT, PL, RO, SE, ES

=> Технологічна нейтральність!

17

Ситуація в державах-членахЯКІ ПЛАТФОРМИ (прод.)

• “Достатня кількість користувачів”?o В більшості держав немає чіткого визначенняo Нім.: виключені з зобов”язання УПП:

• Платформи на відкритих мережах (UMTS, Internet)• Дротові платформи з підключенням менш ніж 10.000 домів• Бездротові платформи з менш ніж 20.000 користувачами

o Бельгія(нідерл.):• Уряд визначає мережі кожні 3 роки (за рекомендацією

органу регулювання ЗМІ Фландрії)

• Хто надає платформи?o Оператори мереж ТА/АБО дистрибутори (збирачі)o В різних державах по різному

18

Ситуація в державах-членахЯКІ КАНАЛИ

• Здебільшого: канали ГМ / з зобов”язаннями ГМ (національні/місцеві)

• Інші: різноманіттяo місцеві/регіональні канали (крім ГМ)o “суспільні мовники”

• напр., Польщаo канали для меншин ( DE, RO)o парламентський канал ( FR)o комерційні канали ( AT, BE, CZ, DE, IE, LU, інколи

навіть платні чи канали телепродажу, LU, DE) o іноземні (ГМ) канали ( BE, DK, DE, LU, NL, PL, RO)

19

Ситуація в державах-членахЯКІ КАНАЛИ

• Здебільшого: визначено в законодавстві; в документах провайдерів

• Інше: (1) Уряд./регулятор призначає додаткові канали УППo Напр. Бельгія(нідерл): Уряд за реком. регулятора може надати

статус УПП каналам (вкл. з приватними/комерційними), які :• Пропонують новинні програми, вироблені власними редакціями;• Надають різноманітний та плюралістичний вибір програм, вкл. з

інформаційними та культурними, певний % яких є голландською мовою; • Надають послуги з субтитрування людям з проблемами слуху у певному %

програм

(2) Регулятор визначає винятки ( SK)

20

Ситуація в державах-членах

ВИНАГОРОДА• Пізні підходи:

o Інколи мережі платять мовникамo Інколи мовники платять мережамo Інколи ніхто не платитьo Інколи винагорода зазначені в законі (хоча методи

відшкодування визначаються в комерційних угодах)

o Дуже часто даних немає!

21

Ситуація в державах-членах

УНІВЕРСАЛЬНА ПОСЛУГА ПРОПОЗИЦІЇ

• Явно: CZ, FR, NO, BE-FR (деякі), UK (не реалізується)

• Неявно (зобов”язання покриття, напр. для каналів ГМ): у більшості держав

22

Деякі рекомендації• МЕТА: формулювати якомога конкретніше (не просто “плюралізм

ЗМІ”, але: “збереження програм мовами меншин у двомовних регіонах”, “гарантії доступу громадян до місцевих та національних новин, інформації, освіти, культурних та суспільних дебатів тощо їхніми рідними мовами’...)

• Бенефіціари: o ‘Канали’, не ‘мовники’ o Достатня кількість (точна кількість > загальна спроможність мережі,

кількість передплатників, стратегічна ціль...)o Лише канали, що служать суспільним інтересам:

• Канали з суспільним (публічним, державним) фінансуванням• Але можна і ширше: приватні канали з функціями ГМ (напр., регіональне

ТБ) або такі, що пропонують загальний громадський контент, який не розповсюджувався б за інших звичайних ринкових умов (напр. шкільне ТБ, місцеве ТБ...)

23

Деякі рекомендації• Платформи:

o Технологічна нейтральність ТА пропорційністьo Численні платформи (Німеччина: УПП в кабелі виправдане, навіть якщо

до каналів є доступ через DVB-T)o (!) Багатошаровий підхід:

поєднувати УПП з універсальною послугою пропозиції• Всі мовники зі статусом УПП повинні мати паралельне зобов'язання УП

пропозиції щоб надавати свої програми всім провайдерам платформ без дискримінаційних умов

та з зобов'язанням дистрибуції• у випадку не вертикально інтегрованих провайдерів мереж може бути

потрібним визначити• зобов'язання розповсюджувати певний контент окремо від • зобов'язання резервувати достатній ресурс (оператор мереж)

статус УПП має також включати доступ до асоційованих груп, таких як CAS, API, EPG, а також DRM, мультиплекси, пошукові системи (порівн. Cullen Report 2006)

Що ще почитати• EPRA (Deirdre Kevin), Background Paper on “Must-Carry rules:

Valuable Tool or Sacred Cow?”, 27th EPRA meeting, Riga, May 14-16 2008, http://www.epra.org/attachments/206

• IRIS Plus, “Must-Carry: Renaissance or Reformation?”, 2012-5, http://www.obs.coe.int/oea_publ/iris/iris_plus/2012-5.html

• IRIS Special, “To Have or Not to Have: Must-carry Rules’”, 2005, http://www.obs.coe.int/oea_publ/iris_special/2005_02.html

• Cullen International, ‘Study on the Regulation of Broadcasting Issues under the New Regulatory Framework’, December 2006, pp.32-36 and pp.77-89 (+ annex 1: Tables 4, 14-17) http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/ext_studies/index_en.htm#2007

Дякую за увагу!Питання?

peggy.valcke@law.kuleuven.be