政治大學行政管理碩士學程選修 兩岸經貿政策 黃智聰

政治大學社會科學學院 行政管理碩士學程選修課程名稱：兩岸經貿政策

授課老師：黃智聰

授課內容：兩岸工業園區的發展政策與影響

日期： 2004 年 3 月 25 日

政治大學行政管理碩士學程選修 兩岸經貿政策 黃智聰

閱讀文獻 田君美〈 2000 〉，「臺灣新竹科學工業園區的

發展經驗」，《臺研兩岸前瞻探索》， 19 民 89.01 頁 75+77-88 。

劉其昌〈 2002 〉，「兩岸發展科學工業園區之策略比」，《信用合作》， 73 民 91.07 頁 61-76 。

張家銘 邱釋龍〈 2002 〉，「蘇州外向型經濟發展與地方政府：以四個經濟技術開發區為例的分析」，《東吳社會學報》， 13 民 91.12 頁 27-75 。

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台灣工業園區的設立 科學工業園區的興建始於 1960 年代的美國，

最著名的加州矽谷則是大學與工業界合作的結晶。

日本也於 1963 年成立茿波科學成，韓國於 1974 年成立大徳科學工業園區，新加坡亦於 1981 年成立新加坡科學工業園區。

1980 年底台灣新竹科學園區正式成立，歷經發展，新竹科學工業園區，已成為台灣高科技產業的核心。

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設置的背景與成長 蔣經國總統於其行政院長任內，指示由國家科

學委員會主辦，教育部、經濟部協同籌設科學工業園區。

其主要任務為提供優良投資環境，引進高級技術工業及科學技術人才，以激勵國內工業之研究創新，並促進高級技術工業之發展。

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年份累計入區家數(家 )

登記資本額(新台幣百萬元

)

實收資本額(新台幣百萬元

)

員工人數(人 )

營業額(新台幣億元

)

營業額成長率

(%)

1993 150 82,359 66,890 28,416 1,290 48.3

1994 165 116,726 93,498 33,538 1,778 37.8

1995 180 193,846 147,698 42,257 2,992 68.3

1996 203 389,251 258,353 54,806 3,182 6.4

1997 245 537,089 375,647 68,410 3,997 25.6

1998 272 666,265 510,628 72,623 4,550 13.9

1999 292 734,660 566,022 82,822 6,509 43.1

2000 289 922,260 694,484 102,775 9,293 42.6

2001 312 1,138,020 858,823 96,515 6,625 -28.8

2002 334 1,228,360 909,955 98,616 7,054 6.4

2003 408 1,278,720 958,509 101,598 5,764 -18.8資料來源：《科學工業園區統計季報》， 1993-2003年 12月，科學工業園區管理局編印。

表 1: 新竹科學工業園區發展概況

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園區的產業發展

新竹科學工業園區，目前佔地約 600 公頃，已入區營運的公司中，可分為積體電路、電腦及周邊、通訊、光電、精密機械及生物科技等六大產業。

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表 2: 2003 年新竹科學工業園區產業分類統計

產業別 入區家數（家）

實收資本額（新台幣百萬元

）

現有員工（人）

營業額（新台幣百萬元

營業額成長率（%）

積體電路 163(40.0)

722,336(75.4)

60,694(60.6)

563,275(65.7)

23.6

電腦及周邊 62(15.2)

68,246(7.1)

12,419(12.4)

134,771(15.7)

11.1

通訊 60(14.7)

32,756(3.4)

7,034(7.0)

56,549(6.6)

-0.2

光電 65(15.9)

126,707(13.2)

18,289(18.2)

94,335(11.0)

57.2

精密機械 25(6.1)

4,657(0.5)

1,013(1.0)

5,789(0.7)

7.4

生物技術 33(8.1)

3,807(0.4)

777(0.8)

1,841(0.2)

30.0

合計 408(100.0)958,509(100.0)

100,236(100.0)

857,809(100.0)

22.3

資料來源： 《科學工業園區統計季報》， 2003年 12月，科學工業園區管理局編印。註： ( )內數字為百分比。

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表 3: 新竹科學工業園區進出口統計單位：新台幣億元，成長率 %

年份 出口額 出口額成長率 進口額 進口額

成長率 貿易額 貿易額成長率

1993 864 -- 551 -- 1,415 --

1994 1,183 37% 810 47% 1,993 41%

1995 1,994 69% 1,461 80% 3,455 73%

1996 2,040 2% 2,137 21% 4,177 11%

1997 2,377 17% 2,495 17% 4,872 17%

1998 2,753 16% 2,760 25% 5,513 13%

1999 3,408 28% 3,317 22% 6,725 22%

2000 4,906 44% 4,676 41% 9,582 42%

2001 2,838 -42% 2,285 -51% 5,123 -46%

2002 2,752 -3% 2,490 9% 5,242 2%

2003 3,866 40% 2,139 -11% 6,005 15%

資料來源：《科學工業園區統計季報》， 1993-2003年 12月，科學工業園區管理局編印。

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廠商研發 研究發展是園區的重要特色之一。園區公司每年

用於研發費用的支出，占營業額的比例約為 4.2～ 6.2 ％，而國內一般製造業，用於研發費用的支出，占其營業額的比例，平均只有 1 ％左右。

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表 4: 2003年新竹科學工業園區員工年齡結構及教育程度

年齡 % 教育程度 %

14-1920-2930-3940-4950-59其他

1.8344.3342.499.781.370.19

博士碩士學士專科高中其他

1.2019.0022.7623.7626.806.47

合計 100.0 合計 100.0

資料來源： 《科學工業園區統計季報》， 2003年 12月，科學工業園區管理局編印。

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產業別 積體電路 電腦及周邊 通訊 光電 精密機械 生物技術 合計

研發經費

研發經費占營業額比率（％）

研發經費

研發經費占營業額比率（％）

研發經費

研發經費占營業額比率（％）

研發經費

研發經費占營業額比率（％）

研發經費

研發經費占營業額比率（％）

研發經費

研發經費占營業額比率

（％）

研發經費

研發經費占營業額比率（％）

19941995199619971998199920002001

3,516 4,648 7,42811,68915,99922,53726,26834,351

6.35.85.07.48.06.24.5

9.14

1,6332,0272,8473,7844,7557,2576,0604,059

3.12.72.33.13.43.62.9

6.12

698 954

1,2011,1102,0372,1632,3632,569

5.87.37.15.88.56.74.6

4.64

230 484 785 974

1,3963,1704,2146,379

6.715.4 7.8 5.6 5.2 6.2 4.6

4.26

168154223185170 96380168

11.0 8.1 8.9 6.7 5.1 2.0 5.9

2.83

48 79 86 82119230780267

16.5 6.7 42.8 27.5 30.3 34.5 65.120

6,293 8,34612,57017,82424,47635,45440,06448,243

5.04.84.25.66.25.44.2

7.29

表 5: 1998 年新竹科學園區研發經費 單位：台幣百萬元，％

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面臨的問題與未來發展

新竹科學工業園區，目前正面臨空間不足及電力供應不穩的問題。行政院於 1995 年核定設置台南科學工業園區。 1997年台南科學工業園區開發籌備處正式成立。台南科學工業園區至 1999 年 3月止，已受理廠商投資申請計 50 家，預估十年計畫投資額 17,977億元。

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表 6: 台南科學工業園區廠商投資概況

產業別

新竹園區擴廠 新設公司 合計

家數預估十年計畫投資金額（億元）

家數預估十年計畫投資金額（億元）

家數預估十年計畫投資金額（億元）

積體電路 17 13,050 6 3,426 23 16,476

電腦及周邊 2 105 1 1 3 106

通訊 3 12 2 10 5 22

光電 5 695 7 535 12 1,230

精密機械 2 60 -- -- 2 60

生物技術 -- -- 5 83 5 83

合計 29 13,922 21 4,055 50 17,977

資料來源：工商時報「台灣科學工業園區專刊」， 1999年 4月 9日。

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兩岸發展科學工業園區之策略比較 中國大陸自 2001 年開始實行中關村科技園區條例，發展高新科技技術產業，中關村係以北京地區為重，包括附近之北京大學、清華大學和各研究機構在內，系中國大陸高新技術產業之集結區域，為了充分落在各個學術研究機構中所蘊藏之研發能量。

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我國科學工業園區之設立甚早，中國大陸相

較則甚晚。 （一）我國科學工業園區設置管理條例自民

國 68 年 7月迄今已經過八次較大幅度之修正。中關村科技園區條例則係 2000 年 12月 8 日經北京市第 1屆人民代表大會常務委員會第 23次會議之通過公布，並自 2001年一月一日開始實施。

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（二）雙方條例規範之精神與重點導向和立法技術方面似乎並不一致。

（三）我國科學工業園區設置管理條例，除重視地理區位之選擇與規劃外，針對政府有關部門已規劃發展之高科技產業方向與策略作明細部分之協調與規定，中關村科技園區條例之內容則比較從大的方面在規範科技產業之發展，強調市場主體與競爭之秩序、政府行為之規範、資金之支持和國際經濟計數之合作等，此與雙方不同之政治背景、經濟機制之差異有關。

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（四）北京市政府在規劃科技園區上扮演一

定之角色，我國科學工業園區設置管理條例以中央政府行政院國家科學委員會為主導單位，各地方縣市政府配合之角色。

（五）中關村高新技術產業發展政策相較於我國的科學工業園區設置管理條例、促進產業升級條例等相同之賦稅減免或優惠規定夠為寬鬆和有利高科技產業之發展與生根。

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蘇州發展外向型經濟的原因與過程

原因： 蘇州地區在中央的經濟發展戰略的主導背景

之下，採取外向型經濟的路線。透過對外開放來進行內部改革，正式蘇州發展外向型經濟的背景原因。

第一種途徑走的是農村工業化的道路，即所謂的「蘇南模式」，黨的十一屆三中全會以來，位於江蘇省南部的蘇州、吳錫、常州三市的城鄉區域，以其輝煌的經濟與社會發展成就而飲譽中外，引人矚目。

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「蘇南模式」的兩個重大問題：第一是與現代市場經濟要求相比，鄉鎮企業在體制和運行機制上都存在明顯的不適應，存在著種種弊端：政企不分、產權不清、責任不明、分配關係不順、集體資產流失社區管理約束了制度創新、社區庇護下存在短期行為、企業非經營行為處處存在等。

第二個是鄉鎮工業經濟增長方式轉變問題，主要體現在：企業的組織程度偏低，經濟總量大，單體規模小，內在素質弱；企業的技術檔刺、管理水平還不高；企業的自我積累能力差，負債率偏高，低水平重複建設項目偏多，造成內部過度無序競爭，資源浪費。

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蘇州當局，改變外向型經濟戰略的觀念和作法，

重心從外貿轉到外資上來，以招商引資的方式，帶動大量的外資進駐，以促進蘇州地區的經濟發展。

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過程： 蘇州在改革開放後的工業發展主要經過了三

個階段：第一階段為 1978 年至 1985 年，是鄉鎮企業崛起和興盛的時期，創造名聞遐邇的「蘇南模式」，面臨許多的瓶頸和困難，轉變為外向型經濟的實行；第三階段是在 1995 年之後，進一步強化外資的直接投資，發展重點在於經濟結構的調整和產權制度的轉型。

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蘇州地區雖然稍早就採行外向型經濟，但是，大量的招商引資和外資進駐主要是在 90 年代以後。

這個階段吸收的外資以來自美國、日本、歐洲、香港、新加坡、台灣及韓國為主，絕大部分都是從事製造生產的企業。

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政府的角色極其發展策略 中央政府在 80 年代初開始實施的財政「分灶

吃飯制」，讓地方政府擁有相當程度的財經自主。已從以往的被動式全國利益執行者轉向主動式的地方利益追求者。

地方政府在經濟上的發展策略變成地方未來發展的關鍵和指標。

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政府的角色 蘇州目前的經濟發展，可以從四個經濟單位的力量來分析，分別是國家（中央政府）、地方政府、蘇州本地資本（主要是指鄉鎮企業）以及外資外商（跨國公司）。

國家的介入角色分為四類：「管理者」（ custodian）、「造物者」（ demiurge）、「助產者」（midwifery）及「耕種者」（ husbandry）。

中國政府在當地外向型經濟發展中，是扮演著類似「管理者」及「造物者」的雙重傳統角色。

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大陸對於引進外商的態度並不是予取予求，而

是有所規定和計畫，採取監督和鼓勵兩面進行。分為「歡迎」、「限制」及「禁止」三個投資計畫項目表。

中國政府更進而扮演著類似造物者的角色，以國家資本直接介入產業發展，座落在蘇州市東郊的新加坡工業園區的設立就是一個顯例。

從實際運作的情形觀察，地方政府才是真正的落實者，擁有相當大的自主發揮空間。

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至於地方政府的運作，比較傾向於兼具管理者和造物者的雙重角色。

不論是國家或是地方政府，在蘇州的經濟發展所扮演的是比較傳統的角色，亦即上述的「管理者」及「造物者」。

在外向型經濟發展過程，地方政府要扶持地方資本的成長是一件很困難的工作，這始得蘇州各級政府只能全心致力於招商引資的工作。

對於跨國企業是相當「禮遇」的，競相提出優厚的獎勵措施，一方面希望跨國公司能夠不斷地增資投產，在當地生根；另一方面則是藉由良好的服務，發揮「以外引外」的效果，帶動更多跨國公司來此投產。

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蘇州經濟發展中的三角聯盟關係（政府—本地企業—跨國企業的連結關係），是一個多少有些緊張的不平衡和不穩定的伙伴關係。

蘇州的外商幾乎是獨資企業，形成一種「外資直接投資模式」（ FDI模式）。

蘇州各級政府已經記技術開發區作為發展的策略和基地，其所呈現的面貌正反映了這樣的模式。

在地方資本缺席的狀況下，只留下地方政府和跨國企業間的一種「線性關係」。

從這個角度來看，跨國企業目前為止對蘇州地區並沒有完全發揮深化其經濟發展的作用。

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發展策略 政府重視招商外資的工作。 從蘇南模式讓渡到外向型經濟，並且抓住機

遇。 優化硬體建設，實施軟體服務 -- 「親商」政

策的實行。 以專業的外向型經濟人才成立服務外商的團

隊。

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在確立外向型經濟的戰略目標之後，蘇州各級地方政府無不以招商引資為工作重心，具體作法是以優化的軟硬體建設來創造投資環境。

最重要的部分就是經濟技術開發區的建設與經營。並且從新加坡引進一種「親商政策」，引伸出許多積極主動的、權宜彈性的作法。

地方政府在整個外向型經濟的發展過程中猶如一個「公司」或「企業」，亦算是一種另類的「政經合一」的模式。

吳江政府目前不但以台資企業為招商對象，更是以電子產業為引資重點，所以，對於服務台商特別殷勤。

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經濟技術開發區的設立：意義和模式

1978 年以後，中國城市空間結構上的一個重要特徵就是經濟技術開發區（ ETDZ）的發展。

以下針對其所設立的四個經濟技術開發區進行比較，他們分別是蘇州新區、新加坡工業園區、昆山經濟技術開發區、吳江經濟技術開發區。

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經濟技術開發區設立的意義 在陸續設立經濟特區後，中國政府又於 1984

年開放沿海城市，並先後批准其中 12 個城市開辦經濟技術開發區，至 1993 年底共有 19 個這樣的開發區。目的是利用這些城市現有的優勢，形成吸收外商的環境，改進技術與管理的水準，加速產業的升級。

簡單的說，經濟技術開發區就是「以工業為主，以吸收外資為主，以拓展出口為主，致力發展高新技術產業」。

昆山地區是以設立經濟技術開發區來實行對外開的開放。

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同樣地，吳江經濟技術開發區和蘇州新區、甚至是新加坡工業園區設立的意義都是如此。

開發區的設立也必然附帶產生另一個重要的意義，那就是所在城市的綜合發展。

致力於水電交通設施的建設、住宅區的興建、教育體制的改善、醫療設備的提升、文化與娛樂設施及活動的提供、生活環境衛生及治安的強化等周邊工程。

開發區的設立也衍生了第三個重要的意義，放寬來自中央或地方政府的直接控制和干預，提高其決策和經營管理的自主權。

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由於各個城市及其開發區的條件不同，其所招引的外資外商有著國籍或區域的差異，產生一種「選擇性的親近性」的現象，有所謂的「日本人和新加坡人的蘇州」、「台灣人的昆山和吳江」等通俗說法。

不同國籍的外商進駐蘇南區域之後，會逐漸聚集在一個地方或開發區，甚至形成一個聚落。

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名稱項目 新加坡工業園區 蘇州新區 昆山經濟技術開發

區吳江經濟技術開發

區

隸屬單位 蘇州市政府 蘇州市政府 昆山市政府 吳江市政府

開發區等級 國家級 國家級 國家級 省級

主要外資 歐美、日韓、新加坡

歐美、日本為主，台灣、東南亞少數

台灣為主，日本、歐美其次 台灣為大宗

基礎設施 先招再建 先建後招 先建後招 先建後招

地價 最高 高 低 最低

地理位置 東側 西側 東北邊 南邊

產業結構 電子、輕工、化工/醫藥、精密工程

電子信息通訊、精細化工精密機械

電子信息、精密機械、生物醫藥、紡織、食品、建材

資訊電子

稅率 兩免三減半 兩免三減半 兩免三減半 兩免三減半

工商管理 法制化、規範化 規範化但有彈性 頗具彈性 頗具彈性

組織結構 管理委員會 管理委員會 管理委員會 管理委員會

海關 有 有 有 無資料來源：整理自本研究。

表 7: 蘇州地區四個開發區比較

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在到處都設有經濟技術開發區的情況下，土地

的成本自然成為一些中小企業投資考慮的關鍵點，一些歐美大企業還是會以選擇制度完善的開發區投資，土地成本的因素較不重要，這方面蘇州新區及新加坡工業園區比較佔優勢。

四個開發區在工商管理方面，新加坡工業園區是採用新加坡的經驗和體制，比較制度化，相對的則是較沒有彈性。

四個開發區中有兩個比較有特點的現象，其一是新加坡工業園區的「公基金制度。

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新國際分工理論指出，新興工業國家興起的結構性原因，是由於產品循環的最後環節從中心一到邊陲所造成的。

新國際分工理論悲觀地看待第三世界發展的依賴性格，以及過份地彰顯跨國公司在經濟投資上的主導地位。此一理論也不能說明跨國公司以大陸廣大的市場作為投資指標，而非只是單純的低成本效應，很多國際廠商進駐蘇州地區投資，更是看好大陸華東地區的重要性。

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區位理論的主旨在闡述聚集經濟的本質，並揭示區位間財貨、要素的流動原因，廠商對於區位進行直接投資，經由不斷的直接投資，該處漸漸成為一個聚集或結塊的經濟，因而能更進一步的降低生產成本，吸引本國或外國投資者前往該區域。

但是區位理論在解釋象蘇州地區的區域發展時，缺少說明蘇州地區內部因素（如地方政府）的主導作用，因為跨國企業對於投資地區的考慮，不只是聚集經濟的效益，更是投資地區（尤其是大陸地區）地方政府的行為表現。

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蘇州的地方政府在吸引外商投資過程中，就懂得降低跨國企業投資的不確定因素，為企業解決問題。

學習型區域理論主張，知識的獲得及技術的擴散對於產業區位的發展特別重要，社會往落在知識上或技術上的聚集、流通及積累，對於一個區域的經濟發展有其特殊的效力。

蘇州的經濟發展宰創新和體制的學習方面，時間上的積累並不長。因為蘇州是在短時間內從一個遊戲（ 1985 年以前，是一種內部化、社會主義的經濟體制）轉移到另一個遊戲（ 1985 年以後，是外向型、市場經濟或是全球資本主義體制）。

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就學習型區域的積累功能來衡量，其在知識與技術的創新學習上可以說是非常低度的。

蘇州做為後進的經濟全球化地區，有機會吸收、學習先進國家的知識技術和制度，但目前卻沒有足夠的在地條件與能力去實行。

從長遠來看，蘇州政府需要進一步尋求、甚至成立研究學習機構，並積極培養當地企業，帶領地方廠商和外商進行產銷配套，建立產官學各界相互支援與合作的機制，這樣蘇州地區才能進一步工業化，形成學習型區域的優勢。

政治大學行政管理碩士學程選修 兩岸經貿政策 黃智聰

台商在大陸工業區的尋租行為表 8: 台廣公司二○○○年所繳付的各種規費

項目明細 應繳納金額 實際繳納金額 權責單位勞動調配費 90,000 30,000 勞動局社會保險費 820,800 220,000 社保局員工健康檢查費 49,000 1,200 防疫站排污費 155,772 36,000 環保局廠外清潔費 600 600 街道管理委員會環境監測費 2,140 2,140 環保局治安管理費 2,400 2,400 派出所食具檢測費 512 512 防疫站計量儀器檢測費 1,500 1,500 技術監督局防雷檢測費 3,000 3,000 防雷站各項上崗證年審費 5,000 5,000 財政局、公安局‥‥‥消防相關檢測費 10,000 10,000 消防局垃圾處理費 84,000 84,000 環保局外包公司房產稅 59,260 39,450 房產局合計 1,224,724 396,352

資料來源 : 本研究調查整理。