社会福利工作讲座主讲人：程良波

社会福利工作讲座

主讲人：程良波

省政府“三定”方案赋予了社会福利和慈善事业促

进处 5 项主要职能，即：老年人福利、儿童福利、残疾

人福利、福利彩票法规政策、慈善事业法规政策。


一、社会福利及其特点

二、我省的社会福利工作

三、社会福利事业发展方向

四、有关养老工作的几个具体问题


一、社会福利及其特点

（一）社会福利概念社会福利是一项社会政策，由于经济和社会发展水平的差异，不同国家和地区其内涵和外延不尽相同。一般而言，社会福利被分为剩余性社会福利和制度性社会福利。剩余性社会福利又称为补缺型社会福利，国家只为部分公民承担最低限度的社会福利和相关服务，市场、非政府组织和劳动者个人承担了主要的社会福利责任。制度性社会福利又称为普惠型社会福利，政府在社会福利的分配上采取涵盖所有公民的普惠主义原则，为所有公民提供福利津贴或服务。这种模式在西方发达国家尤其是北欧国家比较普遍。


（二）我国的社会福利及其特点


社会福利一词在当代中国不是作为理性概念逐渐形成的，而是应政府行政实践需要而建立起来的。 2006 年 10 月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要发展以“扶老、助残、救孤、济困”为重点的社会福利。党的十七大报告表明，我国社会福利从属于社会保障，与社会保险、社会救助共同构筑了社会保障的三大基础。其中，社会保险是基石，社会救助是底线，社会福利代表了社会保障的水平。我国的社会福利具有以下 3个重要特征：


补缺性。改革开放以来，我省一直实行以老年人、残疾人、孤儿等弱势群体（主要是其中的城镇“三无”人员）为重点保障对象的社会福利制度。从一定意义上说，这种社会福利属于拾遗补缺型的社会福利。供养性。我国社会福利对象的特殊性，要求我们的福利保障必须实行资金保障和服务保障相结合。也就是说，既要“供”，通过资金供给保障其基本生活，又要“养”，通过建立福利服务设施为他们提供扶（抚）养服务。同时，还要满足他们多样化、多层次的福利服务需求。救济性。建国初期，社会福利和社会救济的标准都是低水平的，很难清晰地将它们分开。改革开放后，我国社会福利事业开始由救济型向福利型转变，旨在解决人们生存问题的基础上，提高物质和精神生活水平。

二、我省的社会福利工作

（一）老年人社会福利工作

（二）儿童社会福利工作

（三）残疾人社会福利工作


（一）老年人社会福利工作。

1. 我省面临人口老龄化严峻形势。

第六次人口普查数据显示，全省 60岁以上人口已达 797.4 万、占总人口的 13.93%，高于全国 0.67个百分点。其中， 80岁以上人口 80.67 万、占老年人口的 10.12%，失能老人约有 40多万，他们中的多数需要提供照料服务。预计到 2015 年，全省 60岁以上老年人将达到 1000万，其中 80岁以上老年人将上升到约 110万。



2. 全省社会养老服务体系建设取得了一定成效。截至 2011 年底，全省城乡福利机构 2496 个、床位 22.4万张，较好地解决了城乡“三无”对象集中供养问题，并在一定程度上有效缓解了社会养老服务供需矛盾。（ 1 ）大力加强公办福利机构设施建设，城镇“三无”对象的供养条件和生活质量得到明显改善。 2008年省政府出台了《关于转发省发改委省民政厅等部门关于加强全省公办城市社会福利机构建设推进城镇“三无”对象集中供养意见的通知》，全省共筹集资金近 10亿元，资助建设项目 83 个，使县级以上城市基本拥有 1 所集养护、康复、娱乐等功能于一体的公办城市福利机构。省批项目计划外，武汉市第一社会福利院、黄石金山老年公寓等投资过 2亿元的大型建设项目正抓紧建设。


（ 2）加快发展社会办养老机构，养老服务社会化加快推进。省级先后出台了《湖北省社会福利机构民办公助办法 ( 试行 )》和《湖北省社会福利机构公办民营指导意见 (试行 )》、《湖北省人民政府关于加快实现社会福利社会化的决定》、《湖北省人民政府办公厅转发省老龄办等部门加快发展养老服务业意见的通知》、《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强老龄工作的意见》等文件，在规划、土地、城建、税收等方面对社会办养老机构给予政策优惠。我省武汉、黄石、宜昌、荆州等大中城市纷纷出台了民办公助政策，对民办养老机构给予一次性建设补贴和运营补贴，有效吸引了社会力量兴办养老服务业。

社会福利工作讲座（ 3）开展社区居家养老服务，夯实社会养老服务基础。在社区养老服务设施方面，截至去年底，全省共建立街道养老服务中心 76 个、床位 866张，社区养老服务站 580 个、床位 1512张。各大中城市相继开展了政府为困难老人购买居家养老服务试点，区分服务对象，采取无偿、低偿和有偿相结合的方式，为居家老人开展多样化的服务，逐渐形成了一些特色和品牌。武汉市精心打造 10 分钟养老服务圈，宜昌市民办福利机构“伍阿姨养老服务中心”，黄石市、伍家岗区养老服务信息网络初显成效。全省有武汉、十堰、鄂州、大冶、沙市、伍家岗、远安、钟祥、利川、神农架林区等地建立了高龄老人津贴制度。创新办院方式。部分公办福利机构充分整合利用现有资源，坚持开门办院、辐射社区，开展上门、日托等服务，有效拓展了机构养老服务功能，充分发挥了公共资源效益。


（ 4）培育了一批养老服务示范典型，带动全面发展。 2005 年以来，我省按照“先行试点，以点带面，有序开展，整体推进”的思路，精心培育了江汉区、武昌区、沙市区、黄石港区、伍家岗区、孝南区和钟祥市等 7个“全国养老服务社会化示范活动示范单位”。今年，樊城、远安、孝昌和宜都又被民政部批准命名为第四批全国养老服务示范单位。近年来，示范单位积极创新，相继打造出一些品牌和特色。去年以来，积极开展农村互助式养老服务试点工作。省厅及时出台了《关于开展农村互助式养老服务工作试点的指导意见》，要求各地按照村级主导、政府支持，因地制宜、量力而行，自助互助、社会参与的原则，探索建立农村互助式养老服务新模式。省厅要求鄂州、仙桃、潜江、枝江 4个省级试点单位于今年 6 月底前分别完成 25 个试点村的任务，其他地方每个县、市、区至少选择一个乡镇、每个乡镇选择 1－ 3 个村开展试点工作。

社会福利工作讲座（ 5 ）加强政策创制，指导社会养老服务体系建设健康发展。一是着力加强养老服务规范化、标准化建设。先后研制出台了《湖北省社会福利机构管理实施细则（试行）》、《湖北省养老服务机构服务质量规范（试行）》、《湖北省养老服务体系建设示范单位考评试行办法》和《湖北省养老服务机构等级评定办法（试行）》等系列规范性文件，强力推进养老服务标准体系建设，去年，我省有三个文件被民政部以参阅件转发。二是制定宏观政策科学引导。今年，出台了《省民政厅关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的实施意见》等文件，《湖北省社会养老服务体系建设规划（ 2011—2015 ）》即将发布实施。


3. 养老服务工作挑战与机遇仍然并存。

当前，我省社会养老服务体系建设仍处于起步阶段，与人

口老龄化发展形势的要求和广大老年人的养老期待仍有较大差

距，特别是养老服务设施总量不够、养老资金投入不足、政策

落实不到位、社会化养老程度不高、专业化养老服务人员缺乏、

行业监管滞后等问题仍然十分突出，养老服务压力还将长期存

在，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重而艰巨。


十七届五中全会鲜明地提出了“优先发展社会养老服务”的方针。 2011 年，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划（ 2011-2015 年）》。民政部于今年召开了全国社会养老服务体系建设工作会议，此前又专门发文，部署“十二五”期间在全国连续开展“社会养老服务体系建设推进年”活动，并启动“敬老爱老助老工程”。湖北省“十二五”规划纲要、省委 2010 年 7号和 2011 年 21号文件也都对新时期养老服务工作作了谋划和安排。今年，省政府还首次将“建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系”写入政府工作报告。我省社会养老服务体系建设面临难得的发展机遇。


（二）儿童社会福利工作。

近年来，儿童福利得到了党和国家前所未有的高度重视，

建立了全新的孤儿保障制度，特别是孤儿基本生活保障标准得

到了大幅度提高。


1. 孤儿保障制度全面建立。全省现有孤儿 3万多名。《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》出台后，省政府办公厅于 2011 年 1月 8 日在全国第一个出台了《关于加强孤儿保障工作的实施意见》（鄂政办发 [2011]2号，以下简称《实施意见》），建立了以孤儿最低养育标准为重点，以教育、医疗、就业、住房等保障制度相配套的新的全省孤儿保障体系。一是确定了孤儿最低养育标准。我省孤儿最低养育标准为：社会散居孤儿每人每月 600元，福利机构集中供养孤儿每人每月 1000元。孤儿养育标准包含伙食费、服装被褥费、日常用品费、教育费、基本医疗费和康复费，不包含儿童大病医疗救助费、寄养家庭劳务费等。

社会福利工作讲座二是提高医疗康复保障水平。将孤儿纳入城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、大病医疗救助等制度范围。三是落实教育保障政策。学龄前以及接受各阶段教育的孤儿都应按照国家有关规定予以优先照顾。孤儿成年后仍在校就读的，继续享有相应政策，学校为其优先提供勤工助学机会。切实保障残疾孤儿受教育的权利，通过随班就读、设立特教班、特教学校或送教上门等途径，为他们提供特殊教育。四是积极开展就业援助，扶持孤儿成年后就业。五是加强住房保障和服务工作。居住在农村的无住房孤儿成年后，优先纳入农村危房改造计划予以资助。居住在城市的孤儿成年后，符合城市廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房保障条件的，要优先安排配租、配售。对有房产的孤儿，监护人要帮助其做好房屋的维修和保护工作。


2. 实施了“三个计划”。

（ 1 ）建立“残疾孤儿手术康复明天计划”长效机制，维护残疾孤儿合法权益。“明天计划”实施以来，全省社会福利机构中 2530名具有手术适应症的残疾孤儿得到了手术康复，为他们回归家庭、融入社会创造了条件。与此同时，争取民政部在武汉、襄樊、宜昌市儿童福利院建立了 3 个“明天计划”脑瘫康复训练基地，积极康复训练脑瘫患儿。“明天计划”康复儿童很多被国内外家庭收养，重新获得了家庭的关爱和温暖。


（ 2）实施“儿童福利机构建设蓝天计划”，加强儿童福利设施建设。我省从 2006 年起，大力实施全省“儿童福利机构建设蓝天计划”项目。全省 17个市、州、直管单位及赤壁市共18个项目获国家民政部和发展改革委批准立项。目前，已有 15个项目动工建设，其中 10个项目已建成投入使用。新建的儿童福利院基础设施、配套设备、养育功能得到了全面提升，并辐射到了社区。（ 3 ）创新实施“重生行动”，推动适度普惠型儿童福利事业的发展。为帮助贫困家庭唇腭裂及相关畸形的儿童手术康复治疗，我省于 2008年开始实施“重生行动——贫困家庭唇腭裂儿童手术康复计划”。截至目前，已免费为近 2000名贫困家庭患儿实施了手术，有效减轻了患儿心理和生理上的痛苦，并直接为贫困家庭减轻负担 1300万元。


（三）残疾人社会福利。 1. 做好残疾人的生活保障。在城市，民政部门针对低保残疾对象实施“分类救助”，重点保障。对于轻度残疾人，一般是按当地低保标准全额发放低保金；对于重度残疾人，则在当地低保标准基础上，上浮 10％－ 30％的比例发放低保金。在农村，全省通过建立和实施农村低保制度和农村“五保”供养制度，有效保障了困难残疾人的基本生活。


2. 进行福利企业资格认定。

我省福利企业的审批权已下放到市州，有的市州将审批权下放到了县级民政部门。全省共有福利企业 754家，安置残疾职工 1.7 万多人。民政部门既有福利企业审批的权利，也有监管、年检的职责。如果不认真履行职责，审批不严，有可能因企业弄虚作假骗税漏税而使民政部门成为被告。 3. 假肢企业审批和残疾人用品免税。根据民政部规定，这两项工作职责都在省民政厅，当事人必须到省厅办理相关审批手续。

三、社会福利事业发展方向

社会福利已被上升到国家战略高度。从发展趋势

看，随着经济社会的发展，社会福利必将成为民政工作

最核心的业务之一。当前，社会福利事业发展方向可以

概括为：推进“一个转变”，实现“三个结合”。



（一）拓展社会福利保障范围，推进由补缺型社会福利向适度普惠型社会福利转变。党和国家提出了“发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业”，结合民政部对构建适度普惠型社会福利制度的宏观设想和学界的研究，“适度普惠型社会福利制度”可以初步界定为：面向全体老年人、残疾人和孤儿弃婴，以扶老、助残、救孤、济困为重点，坚持政府主导和社会参与相结合，资金保障与服务保障相并重，统筹城乡发展，逐步形成与经济社会发展相适应的基础设施、资金保障、人才技术、服务标准、运行机制和监管制度，不断满足服务对象多层次多样化的物质和精神需求。


在保障范围上：从城乡“三无”老人向全体老年人延伸，从机构供养孤儿弃婴向全体孤儿弃婴、困境儿童拓展，从生活困难残疾人向所有残疾人迈进。在保障方式上：从资金单方面保障向资金和服务保障相结合转变。在保障程度上：从城乡二元向城乡一体转型，从保障基本生活向尽量满足他们不同层次多样化需求转变。在保障机制上：从政府举办向政府主导和社会参与相结合转变，在多元合作架构中推进社会福利向前发展。


（二）坚持家庭、社区和机构相结合，进一步健全社会福利服务体系。一是强化家庭在社会福利服务体系中的基础作用。从国情和世情来看，抚幼、养老、助残，都必须发挥好家庭的基础作用。二是进一步加强社区福利服务，充分发挥社区的地缘优势和依托作用。国家要求“十二五”期间，在城乡社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施增强养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。

社会福利工作讲座三是大力加强社会福利机构建设。首先，是公办城市社会福利院。机构养老服务主要针对城乡“三无”老人、低收入失能半失能老人，提供专业的养护、康复、托管等服务。养老服务机构重点建设供养型、养护型、医护型养老机构，具备生活照料、康复护理、紧急救援、文化娱乐、心理慰藉等功能。鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。鼓励老年养护机构利用自身资源优势，支持社区养老服务工作，充分发挥示范、辐射、带动作用。其次，要大力发展社会办养老服务机构。通过规范投资准入机制，创造公平竞争环境，制定完善和落实扶持优惠政策及民办公助制度，大力引导和鼓励社会力量参与养老服务业，力争使社会办养老服务机构床位数的比例在“十二五”末超过公办养老机构。


第三，加强农村养老服务设施建设。依托现有乡镇中心福利院，继续实施“霞光计划”，改建、扩建、新建乡镇中心福利院 500 所，完善生活配套、公共服务基础设施和服务功能，在确保农村五保对象自愿集中供养的基础上，拓展服务范围，逐步实现乡镇福利院向区域性社会养老服务中心转型。第四，是儿童福利设施。一般来说，人口在 100万以上的地方应单独建立儿童福利院，其余地方要在社会福利机构中设立儿童部。在建立儿童福利机构的基础上，重点要配备配齐养育设施设备，完善功能。

社会福利工作讲座（三）坚持政府主导与社会参与相结合，大力推进社会福利社会化。社会福利社会化的总体要求是：投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化，服务方式多样化、服务队伍专业化和志愿者队伍相结合。影响制约社会福利社会化发展进程的主要原因包括：传统观念和支付能力的制约；政府主导不够，资金投入不足；国家出台的一系列优惠扶持政策，有的不够完善，有的操作性不强，有的刚性不够，加上有的地方落实不够到位，在一定程度上影响了社会力量兴办社会福利机构的积极性。推动各项社会福利事业的发展，是各级政府的应尽职责。政府的主导作用，主要体现在制定政策、下拨资金、培育典型、加强监管等方面，发展社会福利事业，离开政府的主导不行，但完全由政府包揽既不现实也不可能，必须坚持以市场为导向，进一步调动社会各方力量的积极性，促进社会福利事业的发展。


（四）坚持法制化、专业化、标准化相结合，提升中国社会福利事业发展水平。建立一个目标明确、体系完整、覆盖面广的法律法规体系是推动社会福利事业的健康持续发展的关键。目前，国家正在修订或完善《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》、《中华慈善事业促进法》等等，正是顺应了法制化这一要求。建设一支高素质、专业化的服务队伍，是提高福利服务水平的重要条件。重点是要切实解决养老护理人员的待遇问题，健全培训工作制度，探索社会福利服务人才培养机制，积极倡导志愿者服务，形成专业人员引领志愿者的联动机制。标准化管理是现代社会福利服务和管理的重要手段。要进一步研究制定针对老年人、残疾人、孤残儿童服务的服务设施、服务资质、服务质量、服务安全卫生等方面的具体规范，进一步建立和完善社会福利领域的标准体系。

四、有关养老工作的几个具体问题

（一）关于公办养老机构的改革与发展问题

（二）关于如何加快推进社区养老服务问题

（三）关于如何支持和培育社会力量参与养老服务问题

（四）关于如何开展农村互助养老服务试点问题



（一）关于公办养老机构的改革与发展问题

我省公办福利机构的发展在中部六省乃至全国都是走在前

列的，每个县基本上都有一所公办福利机构，全省共有床位 2.

6万多张，床位利用率达到 70%，三无对象集中供养率接近 50%，

职工院民比例为 1:4，按供养对象算人平是 1万元，这是我们

的大致现状。但是也还存在一些问题。公办福利机构要起到示

范、辐射和带动作用，还要在以下几个方面做些努力：


1 、完善基础设施和配套设施。公办福利机构基础设施建设任务很多地方已完成，现在重点要做的是院内配套设施这一块，包括老人活动室、院内美化、绿化、无障碍设施等。 2 、社会代养规模较大的公办福利机构应实行“分区管理”或“一院两制”。如果有的地方公办福利机构建设规模大、床位多，可以拿出一栋楼或一部分床位出来代养社会老人，最好是引进市场主体或民非实体进行管理，实行“分区管理”或“一院两制”，以增强福利院发展的生机和活力。 3 、公办机构要积极探索和开展文化建设。一方面是院民文化。探索院民文化建设，要有载体，要看得见摸得着，有实际效果。另一方面，是职工文化。


4 、公办福利机构要开门办院，为民办养老机构和居家养老服务提供支持。定期向社会老人开放娱乐健身设施和医疗保健设施等；向社会发起为老志愿者注册和“认亲”倡议，让“三无”老人也可以有自己的子女；在公办福利机构加挂“ **县（市、区） **社区居家养老服务指导中心”的牌子，通过这个平台，开展日间照料或托管现有的社区养老服务中心，组织机构内护理和医疗技术骨干，为社区居家困难老人上门提供无偿或低偿的生活照料、医疗康复、配送餐等服务；加强与民办养老机构联系与交流，为其开展培训，起到示范、引导作用。


（二）关于如何加快推进社区养老服务问题 1 、社区养老服务机构如何建立。居家养老服务，是从服务内容、项目来讲的；社区养老服务，是从平台、设施来讲的，具有居家养老和日间照料两类支持功能。社区养老服务可以从三个层次来推进。第一个层次是低标准起步、低层次的，只需简单的康复和娱乐平台，先把活动开展起来。第二个层次是，有娱乐、有康复、有配餐送餐等，能提供上门服务。第三个层次，除有上述功能外，还有日间照料、日托、全托等服务。


2 、社区养老服务设施如何建设。一要充分整合社区资源：

依托社区现有办公用房；利用社区闲置的房产改扩建；租赁房屋。无论是建还是租，服务站最好是在社区公共卫生服务站附近。只有把社区建设和养老服务结合起来，社区建设才会有声有色，社区才能成为我们养老服务的试点，实现双赢。二要依托民办养老机构建设社区养老服务平台。民办养老机构如果只搞集中供养，不足以形成人气和影响，难以创造品牌效应，只有实行开放办院，支持社区养老服务，才能积攒人气，越办越红火。


3 、社区养老服务关键在机制。一是开展养老服务的社区

应该成立“老年服务协会”。二是要依托市场主体，提供居家养老服务和社区照料服务。三是争取部分公益岗位承担部分服务管理工作。四是在经费上给予适当资助。 4 、目标。“十二五”期间，社区养老服务设施建设都将是社会福利工作的重点。今年，县、市城关镇要抓紧开展试点，争取年内运作起来。大、中城市以中心城区、街道来推广，培育一批示范点，加快推进社区居家养老服务。


（三）关于如何支持和培育社会力量参与养老服务问题社会养老体系的“社会”二字，有两层含义，一是养老服务目标群体是社会所有老人，二是养老服务体系建设必须走“社会化”路子，培育和支持社会力量参与这项工作。这既是老年人的多样化需求决定的，也是社会养老体系的定位使然。 1 、参与形式。一是直接兴办。二是合作经营。三是租赁经营，或者公建民营。四是托管。五是加盟。


2 、支持和培育的方式方法。一是民办公助，对民办养老

机构给予一次性建设补贴和运营补贴等。二是公建民营，社会

代养功能可以交由社会力量管理。三是购买服务。四是与医疗

机构合作，走“医养一体”的模式。五是培育家政服务公司转

型。六是以服务促发展。七是加强评估和监督。


（四）关于如何开展农村互助养老服务试点问题 1 、试点的必要性。中央到地方都非常关爱农村空巢老人。按常住人口算，农村老龄化程度远远高于城市。民政部也要求实现养老服务城乡一体化。 2 、路径选择。一是农村互助照料活动中心。二是乡镇福利院转型开门办院。三是社会办农村“托老院”、“托老所”，或“托老站”、“托老中心”。四是村办或个人办“幸福院”。我们首推农村互助照料活动中心，这也是有些地方已经开展起来的工作。


3 、多种形式、多快好省地推进农村互助照料活动中心建

设。一是场地问题。可以利用村委会闲置房产，可以利用农村

中心户或农村现有村民集散地，如小餐馆、商品代销店、麻将

馆以及外出务工人员空置房舍等建设“老年人互助照料活动中

心”。二是资金问题。以募捐为主；镇、村适当予以补助；通

过福彩公益金“以奖代补”提供资助，一年给 2000多块钱，基

本就可以运转。


4 、枝江模式。枝江开展试点有 4个特点：一是启动早、行动快、效率高、有成效。二是在解决设施来源上，其动员农村中心户提供闲置房产开展互助照料活动的模式值得借鉴。三是做到了“四统一”，即：统一为农村互助照料活动中心配备了标识和牌匾、及室内外宣传图画；统一配齐了活动管理制度及协会职责章程；统一配备文化娱乐设施；统一以村为单位成立老年人互助协会，通过协会开展活动。四是 30个互助照料活动中心试点基本做到了连线成片。下一步要完善的地方：一是在设施上，以村委会附近的农村留守妇女和留守老人提供闲置房产为佳。二是进一步发挥老年人互助协会作用。三是丰富活动形式和内容，打造一批重点和亮点，形成示范。

社 会 福 利 工 作 讲 座 主讲人：程良波

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