学习贯彻《社会救助暂行办法》 推动社会救助改革创新

社会救助处 陆 敏 2014 年 4 月 11 日

《社会救助暂行办法》

2014年 2月 21日，李克强总理签署国务院第649号令，公布《社会救助暂行办法》，自 2014年5月 1日施行。

一、《社会救助暂行办法》解读 二、我市社会救助工作基本情况 三、贯彻落实《办法》的措施及建议

《社会救助暂行办法》解读（一）《社会救助暂行办法》制定的意义及背景1、意义：（ 1）维持市场经济高效运行的基础性制度安排；（2）以法治形式推进社会救助制度建设；（ 3）明确了社会救助的内容；（ 4）为《社会救助法》的科学制定积累更多经验。2、背景：《社会救助法》是民政部门的夙愿（ 1994年民政部即开始筹划起草），但目前仍面临着需要更多部门认识上统一、实践经验提炼、制度持续创新，尚无法完全定型等问题。同法律相比，行政法规的灵活性更强一些，为下一步推进改革、获取经验、创新发展提供了空间。

《社会救助暂行办法》解读（二）《社会救助暂行办法》主要内容 共十三章、七十个条款。 第一章 总则 （主要规定社会救助的制度功能、原则、各级 各相关部门职责以及保障措施）； 第二章至第十章 （分章节明确了社会救助制度体系基本内容： 8项制度 +社会力量参与）； 第十一章至第十三章 （主要规定了监督措施、法制责任及执行时间）。

《社会救助暂行办法》解读（三）《社会救助暂行办法》提出的新要求 《办法》在梳理、归纳原来以其他法制形式分立的社会救助制度的同时，对各项社会救助作出了一系列新规定，提出了一些新要求，为在新形势下做好社会救助工作提供了依据，为发展社会救助事业指明了方向，主要体现在十个方面：

1 、综合构建社会救助制度体系。《办法》首次明确将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等 8项制度和社会力量参与作为社会救助基本内容，构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的具有中国特色的社会救助制度体系。《办法》同时赋予民政部门统筹全国社会救助体系建设的职责，规定县级以上人民政府建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，有利于统筹解决社会救助工作面临的问题，实现各项制度之间的协调发展和有效衔接，共同推进社会救助体系建设。

2、统筹推进城乡社会救助发展。突破城乡二元思维，统筹城乡发展，努力实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平，是《办法》的基本立足点。在最低生活保障方面，《办法》规定了相同的制度安排和申请流程，实现了困难群众申请低保的权利公平。在特困人员供养方面，《办法》将农村五保供养制度与城市“三无”人员救助制度，统一为特困人员供养制度。在医疗救助方面，《办法》不再区分城市医疗救助和农村医疗救助，而是规定了相同的制度安排，实现了救助内容、救助方式、救助资金和救助程序的城乡统筹。在临时救助方面，《办法》同样规定了城乡统一的资格条件、申请审批流程和救助方法。

3、明确全面建立临时救助制度。《办法》设专章对临时救助制度的功能定位、对象范围、实施程序等作出规定，明确对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的低保家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。以行政法规形式规范临时救助制度，不仅填补了国家层面救助制度的空白，而且为下一步全国全面实施奠定了坚实基础。

4、提供建立经济状况核对机制法定依据。近年来，推进居民家庭经济状况核对机制建设，越来越需要法定依据。《办法》规定，县级以上民政部门根据申请或者已获得社会救助家庭的请求、委托，可以通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，代为查询、核对其家庭收入状况、财产状况。这一规定，赋予了民政部门查询、核对申请人家庭经济状况的条件。《办法》同时规定，县级以上民政部门应当建立社会救助家庭经济状况信息核对平台，这为各地核对机构和平台建设提供了依据。

5、提出救急难的方针性要求。《办法》将托底线、救急难、可持续作为社会救助工作方针，其中，救急难是一个新提法，也是一项新要求。《办法》着眼于发挥医疗救助、教育救助、住房救助等救助制度功能和社会力量参与的协同作用，突出临时救助的救急难功能，解决群众生活中可能遭遇的突发性、临时性、紧迫性困难问题，为开展救急难工作提供了指引和条件，有利于进一步织密编牢社会救助安全网，守住人民群众基本生活安全的底线。

6、明晰规范申请办理的途径。为解决困难群众求助有门、受助及时问题，《办法》在规范各项社会救助申请、受理渠道的同时，从两个方面明晰了救助申请办理途径。一是突出了民政部门的责任。申请人不清楚向谁提出申请时，可以先向社会救助经办机构或县级民政部门求助，由社会救助经办机构或县级民政部门办理或转办。二是要求在乡镇（街道）建立统一受理社会救助申请的窗口，并及时受理、转办申请事项。这些规定对于畅通社会救助申请办理渠道，实现一门受理、协同办理，确保困难群众求助有门、受助及时具有重要意义。

7、昭示社会力量参与的支持条件。社会力量是社会救助事业发展的重要主体，社会救助是社会力量发挥积极作用的重要领域。《办法》对社会力量参与作出四方面支持性规定。一是鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助；二是明确社会力量参与社会救助，可以按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；三是规定县级以上地方政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务；四是要求社会救助管理部门及相关机构建立社会力量参与社会救助的机制和渠道。

8 、拓展社会救助工作方式。《办法》明确要求，县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。这一规定，既是落实党中央建设宏大社工人才队伍决策部署的重要措施，也是推动社会救助工作方式由传统的、单一的物质救助，向物质保障、生活帮扶、精神慰藉、心理疏导、能力提升相结合的专业化、个性化、发展型救助转变的创新之举。

9 、为基层能力建设提供保障条件。一是将社会救助经办机构纳入法规表述，规定了其法定作用和责任；同时将流浪乞讨人员救助站调整表述为救助管理机构，明确了机构管理属性。二是将社会救助资金和工作经费纳入财政预算，实行专项管理，分账核算，专款专用，完善了社会救助资金、物资保障机制。三是加强信息化建设，要求县级以上地方人民政府按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现 社 会 救 助 信 息 互 联 互 通 、 资 源 共 享 。

10、健全违法违纪责任追究机制。为解决社会救助管理中的违法违纪问题，《办法》对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等七种行为，提出了明确的责任追究要求。同时规定，对截留、挤占、挪用、私分社会救助资金、物资的，由有关部门责令追回，没收违法所得，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对于骗取社会救助资金、物资或者服务的，由有关部门决定停止社会救助，责令退回非法所得并处罚款，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。健全社会救助违法违纪责任追究机制，对解决长期存在的骗助、错助问题，是有力的管理手段，也能够促进经办人员和负责干部增强责任感，进一步堵塞漏洞，防止出问题。

我市社会救助工作基本情况

在各级党委、政府的高度重视和正确领导下，经过十

多年不懈努力，经过各级党委、政府十多年的努力，我市

的社会救助工作逐步从简单生存救助向综合保障救助发展

，从单项救助制度向新型救助体系建设推进，从单纯政府

保障向多元化社会保障转变，从补缺性社会救助逐步向适

度普惠性社会救助过渡，为促进民生改善、构建和谐社会

发挥了积极作用。主要表现在：

我市社会救助工作基本情况

一是救助体系逐步健全。基本建立起了以最低生活保障

和特困人员供养制度为基础，以医疗救助、住房救助、教

育救助、灾害救助、就业救助、特殊困难残疾人生活救助

、临时生活救助等专项救助制度为重点，以慈善救助、社

会帮扶为补充的广覆盖、多层次的新型社会救助体系，编

织了一张保障城乡困难群众基本生活 “ ”的 安全网 。

我市社会救助工作基本情况

二是救助水平稳步提高。先后建立了与居民收入直接挂钩

的城乡低保标准和特困人员供养标准增长机制、困难群众物价

上涨动态补贴机制以及适度普惠制节日慰问补助制度， 2013

年 7月，全市以辖市区为单位实现了城乡低保标准一体化。截

至 2013年底，全市共保障城乡低保对象 20726 户 39184人，

占户籍总人口 1.4%，年发放低保金 1.23亿元。

我市社会救助工作基本情况

三是管理服务不断规范。深入推进社会救助规范化建设

，实现了操作程序化、公示制度化、救助分类化、管理动

态化、发放社会化、建档标准化。 2013年，市级层面加大

推进力度，建立了跨部门、多层次、信息共享的救助申请

家庭经济状况核对机制，进一步提高了救助对象认定的准

确性。

我市社会救助工作基本情况

不足和问题：

虽然我市社会救助工作总体上呈现出标准合理、对象准

确、管理有序的工作格局，有效保障了困难群众的基本生活

，但对照《社会救助暂行办法》提出的新规定、新要求，还

存在一些不足和问题，主要表现在：社会救助体制机制需进

一步健全和理顺；社会救助制度需进一步完善；政策宣传培

训需进一步加强；基层基础工作需进一步夯实。

贯彻落实《办法》措施及建议

3月 14日，民政部李立国部长在全国民政系统贯彻落

实《办法》视频会上要求：“做好《办法》的贯彻实施工

作，是当前及今后一个时期各级民政部门的头等大事，增

列为今年民政重点工作综合评估唯一“一票否决”事项。

根据上级要求，结合我市实际，需从以下几个方面来完善

社会救助工作：

贯彻落实《办法》措施及建议

　（一）加强统筹协调，形成社会救助整体推进合力　　社会救助由多个部门共同实施，对象多样、内容丰富，必须整体设

计、统筹协调、整合资源，发挥救助体系的整体效能。按照《办法》要

求，我市民政部门要担当起统筹社会救助体系建设的重要责任，首先，

需要加强民政系统内部统筹协调，建议由局领导牵头，建立由局办公室

、救助处、救灾处、社区处、福事处、民间组织管理处、组织人事处等

处室参加的社会救助协调实施工作机制，共同研究我市贯彻落实《办法

》、完善社会救助体系的具体措施，发挥民政部门整体功能。例如，合

力研究救助制度衔接完善、社会力量参与社会救助的方式途径等问题。

贯彻落实《办法》措施及建议

其次，建议提请政府成立由民政部门牵头的社会救助工作组织协调

机构，明确部门职责，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部

门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，整体推进社会救

助体系建设。第三，全力推进救助家庭经济状况核对机制建设，在

市区层面，着力建立核对长效机制；在辖市层面，重点推进辖信息

核对共享平台建设，年内力争实现救助核对机制全覆盖，进一步提

高救助对象认定的准确性。

贯彻落实《办法》措施及建议

　　（二）优化完善制度，增强社会救助兜底保障能力 对照《办法》要求的各项社会救助制度的功能定位、具体条件和

救助内容，对现行由民政部门实施的救助政策进行梳理，抓紧做好政

策调整、修改、完善的准备工作。从实际出发，当前，有两项制度需

调整完善。一是临时救助制度。通过适时完善调整临时救助制度，进

一步扩大救助范围、明确救助内容、提高救助标准、规范救助程序，

解决好支出型贫困救助问题，切实发挥临时救助制度托底线、救急难

的重要作用。

贯彻落实《办法》措施及建议

　　（二）优化完善制度，增强社会救助兜底保障能力 二是特困人员供养制度。《办法》在农村五保供养制度基础上，

将城市“三无”人员供养与农村五保供养合并为特困人员供养制度。

　　　　据了解， 2011 年 12月，省政府办公厅出台《关于加强我省城

市“三无”老人保障工作的意见》（苏政办发〔 2011〕 173号），要

求建立城市“三无”老人供养制度 ，但这项制度在我市尚未建立，

市区城市“三无人员”除少数在福利院集中供养外，大部分享受的是

城市低保待遇。

贯彻落实《办法》措施及建议

　　（三）强化基层基础，提高社会救助经办能力 一部好的法规关键靠落实，基层社会救助经办能力直接关系到救

助制度的实施效果。对照《办法》要求，下一步，需要在以下方面进

一步夯实基础工作基础：一是建立“一门受理”平台。在街道（镇）

建立统一受理社会救助申请的窗口，为及时受理、转办申请事项创造

条件，确保困难群众求助有门、受助及时。

贯彻落实《办法》措施及建议

　　（三）强化基层基础，提高社会救助经办能力 二是充实管理力量。继续推动各地通过政府购买服务，按照救助

对象的一定比例配备救助协员员，进一步充实基层工作力量，形成健

全的基层社会救助工作网络。同时，结合社会工作者队伍建设，着力

探寻借助社会工作者队伍的力量解决救助能力不足的问题；三是提升

人员素质。加强对基层社会救助工作人员的岗前培训和定期轮训，不

断提高管理人员政策水平和业务能力。

贯彻落实《办法》措施及建议

　　（二）强化基层基础，提高社会救助经办能力 四是落实管理责任。建立健全社会救助监督检查长效机制，强化

社会监督，建议参照民政部和省民政厅的做法，建议制定全市民政重

点工作综合评估方案，对辖市区进行年度考核，将《社会救助暂行办

法》贯彻落实情况作为“一票否决”事项，推动《社会救助暂行办法

》全面有效落实！

谢 谢！