欧盟一体化的经验及启示广州中山大学 陈瑞莲教授广州中山大学 陈瑞莲教授

本专题主要研讨如下三个问题： 一、欧盟概况 二、欧盟一体化的基本经验 三、几点启示

一、欧盟概况

（一） 欧盟的形成和发展 欧盟是当今世界上一体化发展的成功范例。欧盟的历史可追溯至 1951 年 4 月 18 日建立的欧洲煤钢共同体，当时只有六名成员国：西德、法国、意大利、荷兰、比利时及卢森堡公国。 1957 年 3 月，在煤钢联营顺利发展的基础上，创建了欧洲经济共同体。 1992 年2 月 7 日，通过了《马斯特赫特条约》，标志着欧洲联盟代替欧洲共同体正式诞生。

2002 年 1 月 1 日，欧元正式流通。 2004年 5 月 1 日，波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、塞浦路斯等中欧和东欧的 10 国正式加入欧盟，欧盟成员国增至 25 个。 2007 年 , 罗马尼亚、保加利亚加入欧盟，摩纳哥、安道尔等欧洲小国也与欧盟签订了特殊协议。

欧盟现有的 27个成员国是：法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、爱尔兰、英国、丹麦、希腊、西班牙、葡萄牙、芬兰、瑞典、奥地利、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、斯洛文尼亚、马耳他、塞浦路斯、罗马尼亚、保加利亚 。

（二）欧盟的组织架构 欧盟共有 5个主要机构，欧洲理事会、欧盟理事会、

欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院。其他重要机构还有欧盟审计院、欧洲中央银行、欧洲投资银行、经济和社会委员会、地区委员会、欧洲警察局和欧洲军备局等。

根据欧盟宪法条约（里斯本条约）的规定，现在欧洲理事会已设立常任主席职位，以代替原来的半年轮值主席制度。同时，设立欧盟外交部长职位。

2009 年 11 月 19 日，比利时首相赫尔曼 · 范龙佩在欧洲联盟特别峰会上当选欧洲理事会常任主席 ,成为首任“欧盟总统”。范龙佩已于今年 1 月 1日正式走马上任。

在此次峰会上 , 来自英国的欧盟贸易委员凯瑟琳·阿什顿被选为欧盟外交和安全政策高级代表。这一职位俗称“欧盟外长”。她成为了全球最高薪的女政治家 。

左图：欧盟首脑峰会

右图：欧盟议会在开会

二、欧盟一体化的基本经验

欧盟一体化的基本经验是： （一）构建多层次、网络状的组织架构 （二）形成多样化的协调模式 （三）采用多管齐下的政策工具

（一）构建多层次、网络状的组织架构1 ．纵向上多层次的区域协调机构 欧盟共有 5 个主要机构，欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院。 欧盟在上述机构及成员国政府中都设置了专门的区域协调机构和顾问机构。如欧盟委员会内设的第 16 事务部（ D-G16 ）即“区域政策事务部”；欧盟理事会内设的区域政策委员会；欧洲议会的区域政策委员会等等，在纵向上形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次的区域协调体系。

2 ．横向网络上的区域协调组织 欧盟横向网络意义上的区域协调组织名目繁多，如区域委员会、银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论、“欧洲”企业家联盟，欧洲商会，意大利商会等组织，都在其中扮演着重要的角色。

（二）形成多样化的协调模式 1 ．问题区域治理模式 在欧盟，一般按人均 GDP水平来确定某一地区是否属于落后区域，如果该国或地区人均 GDP低于欧盟人均 GDP的 75％，就被确定为落后区域，可以享受欧盟基金的资助。当然，受援者必须把本国财政赤字控制在 GDP的 3%以内，政府债务不得超过 GDP的 60%。目前，欧盟有超过 25％的人口、64个区域的人均 GDP低于 75％的欧盟均值，属于典型的落后区域。新加盟的 10个成员国， 65％的地区的 GDP低于欧盟均值 50％的水平。

2 ．创新区域模式 2000 年，葡萄牙里斯本召开的欧盟理事会，明确提出了建立欧盟区域创新评价指标体系的要求，以此提高欧盟的竞争力。目前欧盟已建有 235 个创新区域。 3 ．跨境合作模式 跨境合作模式主要有“两国一制”的跨国合作模式和跨省（州）、市的跨区协作模式等。

左图：在建中的横跨丹麦和瑞典之间的厄勒海峡大桥

上图：建成后的横跨丹麦和瑞典之间的厄勒海峡大桥厄勒海峡大桥 (也称欧尔松大桥 )跨度 16公里，连接哥本哈根和瑞典第三大城市马尔默，于 1995 年开始动工， 2000 年 6月建成完工，并于 7月 1日正式通车。

丹麦、瑞典两国跨境的“奥瑞桑德区域合作”（ Oresund Region ）是欧盟国家跨国合作的成功范例，它被经合组织（ OECD ）称为“跨境区域合作的佼佼者”（ OECD ，2003 ），奥瑞桑德区域合作之所以取得巨大成功，最关键的因素就在于这种合作有一整套健全的制度安排作保障。它包括两国间、区域主体间和各级政府间的区域合作组织体系。一是通过“斯堪的纳维亚国家部长理事会”和“奥瑞桑德发展委员会”，在国家层次加强政治合作；二是由“奥瑞桑德区域委员会”负责区域合作的行政执行工作，以促进经济发展、日常整合和区域联合。

奥瑞桑德区域委员会成员组织共有 13 个行政单位，包括 5 个县、 3 个城市、 2 个自治市、 1 个区域市政局、一个地区和一个镇。该委员会的日常运转，主要就是靠 13 个成员组织的财政支持。三是两国的官方机构，如丹麦的经贸部、环境部、大哥本哈根当局与瑞典的外交部、斯堪的纳维亚县政当局平时紧密合作，平等协商，甚至为共同利益和未来发展，达成了新的关税协议，设立了特别的税收办公室。四是奥瑞桑德区域合作的所有活动，自始至终都是基于地方、区域和国家层次的紧密对话。而这些对话的行动者，包括来自于市场、公民和政府各个层次的合作网络。

柏林－布兰登堡首都区域，则是欧盟国家地方政府跨境合作的一个成功范例。需要指出的是，两州的跨境合作并不是通过联邦政府自上而下的科层协调，或者“大鱼吃小鱼”的行政区划兼并方式来进行的，在行政建制上柏林和布兰登堡仍然是联邦下属的两个州，二者的权利和地位是均等的。

4 ．流域治理模式 随着工业化和城市化进程的急速推进，流域内上、中、下游地区如何协调发展，已成为摆在民族国家政府和地方政府面前的一道难题。欧盟境内有莱茵河、多瑙河、伏尔加河等众多国际河流，流域的协调发展和合作治理问题尤为突出。下面以莱茵河为例：

莱茵河（ Rhine ）为欧洲第三大河，全长 1320 公里，发源于瑞士境内的阿尔卑斯山脉，流经瑞士、列支敦士登、奥地利、德国、法国、荷兰等 6个国家，在荷兰的鹿特丹附近入北海。流域面积 22.4万平方公里，居住着 4种不同语言的民族。莱茵河是一条真正意义上的欧洲之河。

关于莱茵河流域的治理，欧盟 9 国形成了一套丰富而又实用的流域治理模式。一是成立了“莱茵河保护国际委员会”（ IKSR ）。二是签署了具有法律效力和制度约束力的“伯尔尼公约”。 三是 IKSR还设有由政府间组织 ( 如河流委员会、航运委员会等 ) 和非政府组织( 如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、化工企业、食品企业等 ) 组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施。四是签署了一系列流域水环境管理协议。五是规划实施了莱茵河流域可持续发展的 20年计划。

（三）采用多管齐下的政策工具 1 ．完备的法制工具 欧盟的区域协调政策是有法可依的，它奠基于宪政和相关的法律条文上。 1958年签订的《欧共体共同条约》（ TEEC ）是欧洲一体化的基本法律基础之一。该条约的第十四篇通篇明确了区域问题的重要性以及解决区域问题的法律规范。上述法律规定在后来的《欧盟条约》基本法中得以完全保留并愈加重视。德国的联邦宪法规定，联邦政府与州政府之间是一种相互协调的关系，在地区经济发展中联邦政府必须担当占 50 ％比重的任务。根据改善地区经济结构的法律，德国制定了“地区经济的框架计划”（每年度有一个框架计划），它规定什么地区该受援助，援助多少，是宪法精神的具体化。

2 ．精细的经济工具 欧盟区域协调发展的经济工具，集中体现在设计精细的多种扶持基金上面。这些扶持基金主要有结构基金（ Structural Funds ）、聚合基金（ Cohesion Fund ）、团结基金（ The European Union Solidarity Fund ）和预备接纳基金（ Pre-accession aid ）。 （ 1 ）结构基金。欧盟 2000－ 2006 年度结构基金的 94 ％集中于三个目标，一是帮助那些落后区域加快发展和追赶步伐；二是支持那些面临结构困境的工业、农村、渔场和城市区域的经济和社会的转变；三是实现培训的现代化和促进就业。（ 2 ）聚合基金。它只适用于人均 GDP 低于欧盟均值 90 ％的成员国，主要是新加盟的 10 个成员国，目的在于支持这些国家的环境保护和跨境基础设施建设项目，加快欧洲网络体系一体化步伐。

（ 3）欧盟团结基金。成员国申请的条件是，遭受的损失达 30亿欧元或超过年国民总收入（ GNI）的 0.6 ％。（ 4 ）预备接纳基金。这种基金专门针对那些准备加入但又尚未被正式接纳的中、东欧国家。欧盟借助于上述扶持基金的组合使用，落实了区域政策，使落后区域追赶发达区域，重构那些衰败的老工业区域，振兴萧条的农村区域，扶持城市或国家跨界地区的滞胀区域。值得注意的是，虽然欧盟区域政策的目的在于加强整个欧盟经济、社会和区域方面的聚合，但其首要关心的问题是创造就业机会，并不是把经济增长当作区域扶持的第一目标。而且，受助区域的资格条件和扶持额度是全面把关的，涉及区域面积、人口规模、 GDP 和失业状况等因素。

3 ．规范的行政工具 一是区域发展基金的筹集具有制度保障。欧盟预算收入来源有三，即关税及农业税、增殖税和成员国GDP 的 1% 。 二是确立了区域援助的通用规则。主要有：（ 1）财政援助必须根据当地的实际情况，不得瞒报；（ 2）在政府资金资助方面，对落后地区的资金资助应设定上限，每个国家最多不能超过 GDP 的 4％；（ 3）所有援助计划应该是透明的，使欧盟了解其援助程度；（ 4）政府援助的地区要非常明确，不能因此而影响该国市场上的竞争；（ 5）要有伙伴制，即有合作伙伴；（ 6）欧盟的经费不能取代成员国或区域的公共支出。

三是具有严格的项目报批流程。（ 1）每个国家或地区首先酝酿一份申请计划，（ 2）完成申请计划书后，以官方文件的形式提交欧盟委员会。（ 3）由申请国与欧盟委员会就申请计划书内容和落实基金进行协商。（ 4 ）当双方在所有问题上达成一致意见后，欧盟委员会将批准这些业已建立的计划和项目，并且给申请方提供一份项目实施指导意见。（ 5）成员国政府和区域当局决定项目的实施细节，并把详细实施方案报欧盟区域委员会备案。（ 6）遴选项目负责人。（ 7）必须在项目规定的最后限期内完成。（ 8）项目负责的行政当局在一个由经济、社会和环境人员组成的监控委员会的协助下，对项目的进展情况进行日常的管理。他们必须向欧盟委员会报告项目进展情况，并提出证据表明项目经费正处在一个良性运作的状态。欧盟委员会负责全面评估监控工作。

四是规定了项目文件的必要内容。包括：（ 1 ）区域的优劣势分析（ SWOT ）；（ 2）项目活动的详细描述；（ 3）项目的量化目标；（ 4）每年的融资方案；（ 5）每个层级的融资水平等具体措施必须细化到国家或区域管理主体的层次。 五是决策程序科学合理。（ 1）欧盟委员会下设的区域总司（ DG－ 16 ）提出议案，内部协商论证后形成动议稿；（ 2）欧盟专门委员会讨论形成修正案；（ 3）欧盟理事会批准；（ 4）欧洲议会批准；（ 5）欧盟委员会执行。

三、几点启示

（一）确立合作理念 （二）构建合作体制 （三）进行机制创新

（一）确立合作理念 欧盟合作的前提和基础是成员国各方具有共同的合作理念，尤其是法德两国。法德百年来为争夺领土和霸权几次兵戎相见结下深仇大恨，没有法德的和解很难实现欧洲一体化。在推行欧洲一体化的进程中，法德两国正确处理历史恩怨，摒弃前嫌向前看，从猜疑妒嫉的敌国转变成紧密联盟中相互依存的轴心，从互谅互让发展到互相信赖互相尊重；其他各成员国也有强烈的合作共识，因此推动了欧盟一体化的发展。 欧盟的合作理念确实值得学习。推进海峡两岸城市间的交流合作，首先需要树立协作治理的现代公共管理新理念。

（二）构建合作体制 如前所述，为了实现欧洲一体化，欧盟建立了多

层次、网络状的组织架构。 学习欧盟经验，推进海峡两岸城市间的交流合作，

必须进行如下体制创新： 1 ．构建政府推动、市场主导、社会协同、公众

参与的组织网络体系； 2 ．设立具有综合指挥协调功能的区域合作机构。

（三）进行机制创新 欧盟推进区域一体化的一条重要经验就是设计了精细化的协调机制。 学习欧盟经验，推进海峡两岸城市间的交流合作，

应构建如下机制： 1 ．利益协调机制 2 ．资源互补机制 3 ．信息共享机制 4 ．绩效评价机制

主要参考书目 [ 美 ] V· 奥斯特罗姆等：《美国地方政府》（中译本），北京大学出版社， 2004 年。 [ 德 ] 贝亚特 · 科勒 - 科赫等：《欧洲一体化与欧盟治理》（中译本），中国社会科学出版社， 2004 年。 陈瑞莲：《区域公共管理理论与实践研究》 ，中国社会科学出版社， 2007 年。