Переход России к новому федерализму

Россия: переход к новому федерализму

Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Все права защищеныВпервые опубликовано (на английском языке)в феврале 2001 г.

Институт Всемирного банка был создан Всемирным банком в 1955 г. для обучения должностных лиц,отвечающих за планирование развития, разработку стратегий, анализ инвестиций и реализацию проектов вряде развивающихся стран. В настоящее время в своей работе ИВБ делает акцент на макроэкономический ана-лиз и анализ стратегии в секторах. Посредством разнообразных курсов, семинаров, научно-практических кон-ференций и других учебных мероприятий, большинство из которых проводится в других странах в сотрудни-честве с местными организациями, ИВБ старается обеспечить развитие навыков, применяемых для анализастратегии, а также лучше познакомить с опытом отдельных стран в области экономического и социальногоразвития. Несмотря на то, что публикации ИВБ предназначены для проводимых им учебных мероприятий,многие из этих публикаций представляют интерес для гораздо более широкой аудитории.

Данный отчет был подготовлен сотрудниками Всемирного банка. Представленные в нем суждения необя-зательно отражают точку зрения Совета Исполнительных директоров или правительств тех стран, которые онипредставляют.

Разрешение на воспроизведение глав фотокопировальным способом для целей внутреннего или лич-ного пользования, а также для целей внутреннего или личного использования конкретных клиентов илииспользования в классах при обучении предоставляется Всемирным банком при условии поступлениясоответствующего платежа в адрес Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA01923, U.S.A.; telephone 978-750-8400, fax 978-750-4470. Пожалуйста, прежде, чем копировать, свяжитесьс Центром Copyright Clearance Center.

Чтобы получить разрешение на репринтное воспроизведение отдельных статей или глав, пожалуйста,направьте факс с запросом и указанием полных данных в Отдел переизданий этого Центра (RepublicanDepartment, Copyright Clearance Center), факс 978-750-4470.

Все другие запросы, связанные с получением прав и лицензий, следует направлять в Отдел публика-ций Всемирного банка по вышеуказанному адресу или по факсу 202-522-2422.

Перечень ранее вышедших публикаций Всемирного банка представлен в ежегодном Индексе публи-каций, который можно получить в Отделе публикаций.

Хорхе Мартинес-Васкес является профессором экономической теории и директором международных ис-следований в Школе общественной политики Эндрю Янга, Университет штата Джорджия. Джеймсон Бо явля-ется старшим исследователем в программе международных исследований в Университете штата Джорджия.

Публикации в серии «Учебные материалы» предназначены для использования в курсах и семинарах ИВБ.Вопросы, связанные с политикой экономического развития, и выводы, сделанные из полученного опыта,представлены в них в форме, понятной для людей, не имеющих глубоких общих знаний по предмету илитехнических знаний. Данная серия будет особенно интересна для читателей, занимающихся проблемамиобщественной политики.

Всемирный банк1818 H Street, N.W.Washington, D,C, 20433, U.S.A.

Teлефон: 202 477 1234Факс: 202 477 6391Интернет: www.worldbank.orge-mail: [email protected]

УЧЕБНЫЕ МАТЕРИАЛЫ ИВБ

Россия: переход к новому федерализмуХорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Редакторы серии «Бюджетно-налоговая децентрализация»:Роберт Эбел

Бланка Морено-ДотсонВиктор ВергараСердар Йылмаз

Опубликовано для Всемирного банка

Издательство «Весь Мир»Москва

2002

УРК 321ББК 67.400.6Март 29

Перевод книги на русский язык осуществлен Московским представительствомИнститута Всемирного банка

Март 29 Россия: переход к новому федерализму. / Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо /Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 136 с.ISBN 5-7777-0184-1

В книге, подготовленной Институтом Всемирного банка, представлен подробный анализреформирования государственного устройства и центральных и местных органов власти в Рос-сии в современных условиях. Издание предназначено для руководителей, ученых-политологов,преподавателей и студентов.

Первоначально опубликовано в 2001 г. в Соединенных Штатах Америки на английском языке какRussia’s Transition to a New Federalism / Jorge Martinez-Vazquez and Jameson Boex.The World Bank. Washington D.C. (ISBN 0-8213-4840-X).

ООО Издательство «Весь Мир» является официальным дистрибьютором публикацийВсемирного банка в Российской Федерации

Наш адрес: 101831, Россия, Москва, Колпачный переулок, 9аТел.: (095) 923-68-39, 923-85-68Факс: (095) 925-42-69e-mail: [email protected]://www.vesmirbooks.ru

В Издательстве можно приобрести или заказать по каталогулюбые издания международных организаций

Подготовка к печати русского издания —Отдел международных изданий Издательства «Весь Мир»

Корректор Агарева Е.Ю.Руководитель производственного отдела: Кузнецова Н.А.Верстка: Вострикова С.С.

Лицензия ИД № 03510 от 15.12.2000 («Весь Мир»)Подписано в печать 29.04.02. Печать офсетная. Формат 60 × 84 1/8 . Печ. л. 17,0

ООО Издательство «Весь Мир»101831, Москва-Центр, Колпачный пер., 9а

Отпечатано в России

ISBN 5-7777-0184-1© 2001Международный банк реконструкции и развития/Всемирный банк 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A.

Содержание

Предисловие .................................................................................................................................... ix

Вступительное слово ..................................................................................................................... xi

Выражение признательности ........................................................................................................ xvi

1 Динамика децентрализации в Российской Федерации ........................................................ 1Движущие силы децентрализации в Российской Федерации............................................. 2Обзор межбюджетных отношений в 1992–1998 гг.............................................................. 6Роль политики в процессе децентрализации ........................................................................ 10

2 Ответственность за расходы .............................................................................................. 15Как были закреплены расходные функции?......................................................................... 15Каковы результаты работы системы? ................................................................................... 24Закрепление расходов: нерешенные вопросы ..................................................................... 31

3 Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования...................................... 41Существующая система закрепления доходов .................................................................... 41Тенденции в сборе доходов ................................................................................................... 48Результаты работы системы................................................................................................... 52Роль искаженных стимулов и мягких бюджетных ограничений ....................................... 60Роль налогового администрирования ................................................................................... 61Реформирование системы закрепления доходов: дальнейшие шаги ................................. 63

4 Система трансфертов .......................................................................................................... 67Развитие системы трансфертов ............................................................................................. 67Действующая в настоящее время система трансфертов ..................................................... 71Результаты работы системы трансфертов ............................................................................ 75Дальнейшие задачи в деле реформирования системы трансфертов .................................. 83

5 Заимствования, долг и меры финансового контроля на региональном иместном уровнях .................................................................................................................... 91Развитие законодательной базы заимствований .................................................................. 91Анализ дефицита и долга на региональном и местном уровнях ........................................ 92Пересмотр практики заимствований на региональном и местном уровнях:дальнейшие шаги.................................................................................................................... 97

6 Осуществление реформы....................................................................................................... 101

v

Содержаниеvi

Несогласованная или единая реформа.................................................................................. 101Характер федерализма (асимметричный или единообразный) ирешение проблемы бюджетного дисбаланса ....................................................................... 102Соблюдение регионами федеральных законов .................................................................... 104Взаимодействие между властями федерального и регионального уровней ..................... 105Определение формы бюджетного федерализма .................................................................. 106

7 Послесловие: недавние реформы в области бюджетных отношений междуразными уровнями власти в Российской Федерации .......................................................... 109Реформирование вертикали власти ....................................................................................... 110Закрепление расходов и ответственность за бюджет .......................................................... 112Распределение доходов и налоговые реформы.................................................................... 113Изменения в системе межбюджетных трансфертов ............................................................ 116

Заключение ..................................................................................................................................... 117

Библиография ................................................................................................................................. 119

Таблицы1.1. Хронология важнейших событий в России в переходный период ................................. 42.1. Распределение расходных функций, 1997 г. ..................................................................... 162.2. Распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в % ВВП)......................... 182.3. Распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг.

(в % от общего значения) .................................................................................................... 192.4. Функциональное распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в %) .... 202.5. Средний размер расходов регионов по категориям, 1994–1997 гг.

(в % от общих расходов регионов)..................................................................................... 232.6. Структура расходов нижестоящих уровней власти в реальном выражении,

1992–1997 гг. ........................................................................................................................ 232.7. Экономические различия между регионами: ВРП на душу населения, некоторые

годы, 1992–1996 гг. (в тыс. рублей) ................................................................................... 252.8. Показатели горизонтального фискального дисбаланса: консолидированные расходы

в регионах на душу населения, 1992–1997 гг. (в тыс. рублей) ........................................ 252.9. Показатель выравнивания на разных этапах закрепления доходов, 1992–1997 гг.

(коэффициент вариации кумулятивного распределения на душу населения)............... 272.10. Региональные социально-экономические и демографические переменные:

дескриптивная статистика................................................................................................... 272.11. Детерминанты расходов на душу населения, 1994–1997 гг. .......................................... 282.12. Детерминанты расходов на душу населения по статье «народное хозяйство»,

1994–1997 гг. ........................................................................................................................ 302.13. Детерминанты расходов на душу населения на жилье и коммунальные услуги,

1994–1997 гг. ........................................................................................................................ 302.14. Детерминанты расходов на душу населения на образование, 1994–1997 гг. ............... 312.15. Детерминанты расходов на душу населения на общественное здравоохранение и

физкультуру, 1994–1997 гг. ................................................................................................ 32

Содержание vii

2.16. Закрепление расходов в Бюджетном кодексе 1998 г. ...................................................... 343.1. Закрепленные законом доли участия в поступлениях от основных налогов,

1992–1998 гг. (в % от общей суммы) ................................................................................. 413.2. Закрепление налогов за уровнями власти в Налоговом кодексе 1998 г. ....................... 473.3. Собственные доходы и долевые поступления как процент от консолидированного

показателя доходов властей регионального и местного уровней (за исключениемтрансфертов и субвенций), 1992–1997 гг. ......................................................................... 48

3.4. Распределение доходов среди уровней власти, 1992–1997 гг. (в %) .............................. 503.5. Консолидированные показатели собственных доходов властей регионального и

местного уровней, 1997 г. ................................................................................................... 513.6. Сводная таблица: полномочия в отношении собственных доходов на региональном

и местном уровнях, 1997 г. ................................................................................................. 543.7. Распределение доходов между уровней власти, 1992–1997 гг. (в % ВВП).................... 553.8. Структура доходов региональных и местных уровней власти в реальном выражении,

1992–1997 гг. ........................................................................................................................ 563.9. Показатели вертикальной бюджетной диспропорции для властей регионального и

местного уровней, 1997 г. ................................................................................................... 573.10. Показатели вертикальной бюджетной диспропорции для властей регионального и

местного уровней. Сопоставление стран........................................................................... 573.11. Показатели бюджетного неравенства между регионами: собранные доходы на душу

населения (включая федеральную долю), 1993–1997 гг. (тыс. рублей) ......................... 583.12. Концентрация общих доходов (включая федеральную долю) в различных регионах,

1993–1997 гг. (процентная доля общих доходов, собранных в некоторых регионах) .. 583.13. Концентрация доходов региональных властей в различных регионах, 1992–1997 гг.

(процентная доля доходов региональных властей, собранных в некоторых регионах) .... 583.14. Анализ сбора региональных НПР, 1994–1997 гг. ............................................................. 604.1. Фонд финансовой поддержки регионов ............................................................................ 704.2. Формула распределения трансфертов ФФПР, 1999 г. ..................................................... 724.3. Источники получения средств для регионов, 1992–1997 гг.

(средние размеры средств по источникам как процент от общих расходов)................. 764.4. Федеральные трансферты регионам, 1992–1997 гг. (в % ВВП) ...................................... 764.5. Состав трансфертов властям регионального и местного уровней в реальном

выражении, 1992–1997 гг. .................................................................................................. 774.6. Анализ регрессии: трансферты ФФПР на душу населения, 1994–1997 гг. ................... 784.7. Анализ регрессии: прочие трансферты на душу населения

(за исключением бюджетных ссуд), 1994–1997 гг. ......................................................... 794.8. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения),

1994 г. ......................................................................................................................................... 804.9. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения),

1995 г. ......................................................................................................................................... 804.10. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения),

1996 г. ............................................................................................................................................ 814.11. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения),

1997 г. ............................................................................................................................................ 81

Содержаниеviii

4.12. Объяснение интенсивности сбора налогов для поступлений регионального уровня,1994–1997 гг. ....................................................................................................................... 82

4.13. Объяснение интенсивности сбора налогов для всех поступлений(включая федеральную долю), 1994–1997 гг. .................................................................. 83

4.14. Исполненная доля ФФПР в каждом регионе, 1995–1997 гг.(в % от суммы, заложенной в бюджет) .............................................................................. 85

5.1. Исполнение консолидированного бюджета, 1992–1997 гг. (в % ВВП).......................... 945.2. Относительные размеры долга регионального и местного уровней;

сравнение некоторых стран ................................................................................................ 945.3. Анализ регрессии: прочие источники финансирования на душу населения,

1994–1997 гг. ....................................................................................................................... 967.1. Предусмотренные законами доли участия в доходах от основных налогов,

1999–2001 гг. (в %) ............................................................................................................. 977.2. Федеральная доля и доля регионального и местного уровней в консолидированных

налоговых доходах, 1998–2001 гг. (в %) ........................................................................... 1167.3. Предложение по бюджету 2001 г.: федеральная и региональная доля

консолидированных доходов (млрд руб.).......................................................................... 117

Предисловие

В Советском Союзе в 1970-е — 1980-е годы происходил процесс децентрализации — переход кчастным предприятиям и развитие рынков. Несмотря на то, что в советские времена какие-точастные инициативы, например совместительство или малые сельскохозяйственные предприя-тия, всегда существовали — в основном в неформальном секторе экономики, — с середины1980-х годов отмечалось их значительное развитие в рамках политики приватизации, котораяначала осуществляться центральным правительством. Это была эра Михаила Горбачева, так на-зываемая «перестройка».

С увеличением в рамках советской системы движения за политическую самостоятельность ипередачу полномочий, связанных с решением бюджетных вопросов, на местный уровень, полити-ческий и общественный ландшафт также претерпел значительные изменения. Затем, в ноябре1991 г., Советское государство распалось. В результате практически сразу возникли вопросы, свя-занные с управлением и с решением проблем межгосударственных (межправительственных) от-ношений — как между бывшими республиками, ставшими теперь новыми независимыми госу-дарствами, так и в рамках самих этих государств. С этой точки зрения проблемы децентрализациибюджета и распределения ролей в государственном секторе, которое проводилось из центра, нетолько приобрели столь же важное значение, как и экономическая децентрализация, но и превра-тились в ключевые вопросы для успешного осуществления целей реформирования национальныхгосударств — макроэкономической стабилизации, снижения бедности, приватизации государст-венных предприятий и национального строительства. Действительно, вопрос определения пра-вильного перечня мер межправительственного бюджетного урегулирования был одной из главныхпроблем, с которыми столкнулись Россия и государства бывшего Советского Союза.

Как сказала Кристин Уоллич в своем вступительном слове к данному изданию книги «Рос-сия: переход к новому федерализму», с доводами которой сами авторы, Джеймсон Бо и ХорхеМартинес-Васкес, в значительной степени согласны: «тень истории витает... над любой дискус-сией по вопросу бюджетного федерализма в России» (стр. xii). Данная книга анализирует нетолько эту историю, но также прослеживает ее вплоть до сегодняшнего времени и той ситуации,в которой оказалось нынешние руководители России под руководством Владимира Путина, итесно связывает выбор страны с широким кругом проблем, встающих перед любой страной впроцессе государственной реформы. Таким образом, в дискуссию о динамике развития возмож-ностей для России — при решении вопроса, кто и какие общественные услуги предоставляетгосударство и как финансировать эти услуги, — авторы вводят темы изменений в бюджетнойполитике или межгосударственных или межрегиональных сдержек и противовесов для власти.Более того авторы связывают эти темы с вопросами, как добиться хорошего управления: должноли оно быть разделенным или объединенным, асимметричным или единым, руководимым изцентра или контролируемым местными органами?

Эта книга, кроме того, открывает серию исследований, которые будут опубликованы в се-рии ИВБ «Учебные материалы», в выпусках по вопросам управления и децентрализации, по-

ix

Предисловиеx

скольку они входят в широкий ряд проводимых ИВБ программ по государственным финансам ифинансовому управлению.

Спектр программ ИВБ охватывает три следующие темы.

• Глобализация как отражение прогрессивной интеграции мировой экономики и локали-зация, отвечающая потребностям в большей самостоятельности и влиянии на управле-ние простых граждан страны, — эти два понятия произрастают от одних корней и уси-ливают друг друга. Оба они отражают влияние более совершенных информационных икоммуникационных технологий и оба направлены на создание новых институтов, в тоже время укрепляя и старые — на международном, национальном и местном уровнях.Таким образом, глобализация ограничивает национальные правительства не только вуправлении рынками, но и в способности руководить принятием ряда решений по бюд-жету, что легко осуществлялось ими ранее. Эта тенденция привела к тому, что прави-тельства стали передавать свои бюджетные, политические и административные полно-мочия местным правительствам; однако часто темпы передачи власти правительствамине соответствуют росту потребностей в усилении полномочий граждан на местах илитемпам децентрализации собственно экономики.

• Переход от управления и институтов, посредством которых политическая власть осуще-ствляет свое руководство, к более динамичному процессу, с привлечением участияграждан, когда люди коллективно определяют уровень и состав налоговых и обществен-ных наборов услуг, неотделим от вопроса проведения децентрализации государства. Де-централизация — это одновременно и дисциплина, пронизывающая все общественноеустройство, и тема, которая простирается от вопроса о роли и устройстве государствен-ного сектора до анализа того, какие уровни управления (правительства, правительств)должны руководить предоставлением общественных услуг, контролировать и оплачи-вать его.

• Приближенность местных правительств к бедным, близость и понимание разнообразнойинституциональной среды, в которой бедные существуют в различных регионах и об-щинах, предоставляют значительные преимущества децентрализованным правительст-венным подразделениям для планирования и осуществления политики, направленной наборьбу с бедностью.

Для успешного осуществления поставленных задач ключевым фактором являются инвести-ции в человеческий капитал посредством эффективного развития и распространения знаний.Центральным звеном программ Института Всемирного банка является определение того, какпомочь людям, чтобы они в результате смогли помогать самим себе, за счет предоставления ре-сурсов, необходимых для обмена знаниями, наращивания потенциала и формирования партнер-ства.

Мы с удовлетворением открываем эту бюджетную серию таким своевременным и важнымвкладом.

Винод Томас,Вице-президент

Института Всемирного банка

Вступительное слово

Куда идет Россия? Этот вопрос стал ключевым с тех самых пор, когда распался СССР в декабре1991 г. Как отличающаяся большим разнообразием страна, включающая 11 временных поясов,88 регионов и много национальностей, Россия продолжает нести бремя наследия социалистиче-ской системы. Политические и экономические вызовы, вставшие перед Россией в процессе пе-рехода к более демократическому обществу и рыночно ориентированной экономике, имеютмного аспектов. Книга обращается к одному из наиболее важных из этих аспектов: децентрали-зации советского государства, коим является Россия, и значению федерализма для роста россий-ской экономики, для обеспечения равенства и благополучия ее разнообразных народов и нацио-нальной интеграции.

Эта книга — третья из серии книг ИВБ по бюджетной децентрализации в России и другихстранах с переходной экономикой. В первой книге — «Россия и вызовы бюджетного федера-лизма» (Russia and Challenge of Fiscal Federalism, Wallich, 1994) — исследовались первые шагидецентрализации в России, и был сделан вывод, что страна осуществляет сложный переход откомандной экономики к рыночной, и проект хорошо работающей межправительственной бюд-жетной системы является ключом к достижению широких политических целей — макроэконо-мической стабильности, равного предоставления социальных услуг, функционирования системысоциальной защиты и особенно политической интеграции. Книга очерчивает природу проблем ивозможных конфликтов, связанных с разделением полномочий между центром и регионами, ите способы, посредством которых умело построенная система межправительственных отноше-ний, сможет снизить их количество.

Вторая книга, с более широким охватом стран Центральной Европы и Содружества не-зависимых государств (СНГ), называется «Децентрализация социалистического государст-ва» (The Decentralization of the Socialist State, Bird, Ebel, and Wallich, 1995) и представляетсистематизированный обзор и анализ межправительственных бюджетных проблем в семистранах с переходной экономикой. Ключевыми темами книги были: «местное финансирова-ние — проблема неместная» и «осуществление реформирования субнациональных финан-сов, которое происходит практически в каждой стране с переходной экономикой, значитель-но отличается от этого процесса в странах с рыночной экономикой, очень похожих друг надруга, и важно это осознавать». Книга дает представление о процессе зарождения финансо-вой централизации в таких странах, как Венгрия и Польша (которые уже далеко продвину-лись по пути реформ местного управления и могут уже сейчас приступать ко второму поко-лению реформ), и вместе с тем в странах, только начинающих процесс реформ, таких какАлбания, Румыния и Украина.

Настоящая книга является продолжением более ранних исследований, в ней эти темы об-суждаются в более широком страновом и сравнительном контексте, на основе намного болееполных эмпирических данных, чем в предыдущих работах. Эта книга содержит множество дан-ных, полученных на местах — на уровне областей и районов, и предлагает более четкий поли-тический план по сравнению с теми, что использовались в прежние времена.

xi

Вступительное словоxii

Ранние издания, посвященные переходу от командной системы к рыночной экономике, сосре-доточивались обычно на крупных вопросах, таких как быстрая реформа цен, приватизация пред-приятий, политика макроэкономической стабилизации. Позже внимание сконцентрировалось навтором поколении реформ, затрагивающих такие проблемы, как реформирование правительства,гражданской службы, юридической и судебной систем; вопросы, связанные с банкротством; опре-деление роли государственного сектора. Тема бюджетной децентрализации, происходящей в Рос-сии и других странах бывшего Советского Союза и советской системы и в странах с переходнойэкономикой из Восточной и Центральной Европы, получила сравнительно мало внимания. Одна-ко, то, как были решены проблемы межправительственных финансов (т.е. проблемы разделенияфинансов между правительствами разных уровней — Прим. ред.), влияет на процесс перехода,макроэкономическую стабилизацию, поддержание системы социальной защиты, что являетсяключевым фактором в обеспечении поддержки реформ. Таким образом, данная тема и эти книгизаполняют большой пробел в литературе, посвященной переходному периоду.

Бюджетная децентрализация происходит в начале переходного периода, ее предпосылкамиявляются повышение экономической эффективности и политическая необходимость в большейнезависимости от центральных структур власти. Характеристикой ранних реформ по децентра-лизации был объем полномочий в расходовании средств, переданных субнациональным и реги-ональным правительствам. Во многих странах макроэкономические ограничения для централь-ных правительств привели к тому, что бремя расходов, включая расходы на социальное обеспе-чение, образование, здравоохранение, легло на субнациональные правительства. Однако приэтом, редко когда регионы обладали правами налогообложения, а системы трансфертов обычнооставались лимитированными, требовали специальных договоренностей и иногда взаимноговыравнивания. В силу макроэкономических причин центральные правительства стран данногорегиона обычно сохраняют основные национальные налоговые поступления для своих бюдже-тов. В целом отсутствие права распоряжаться бюджетом, ответственности за бюджет и подот-четности, наряду с общим отсутствием самостоятельности в распоряжении бюджетными дохо-дами и возможности устанавливать местные ставки налогов, ограничивает субнациональныебюджеты и негативно влияет на оказание общественных услуг на субнациональном уровне и наих эффективное и равное распределение.

В ранних исследованиях предполагалось, что для анализа вопросов децентрализации в стра-нах с переходной экономикой требуется широкая аналитическая программа. Такая программа не-обходима для следующего. Во-первых, необходимо принять во внимание, что субнациональныеправительства сохраняют значительную долю собственности на предприятия, и этот фактор необ-ходимо учитывать в программе при оценке стимулов для приватизации. Во-вторых, анализ следу-ет сосредоточить на роли субнациональных структур в макроэкономической стабилизации. Хотясубнациональные расходы и дефицит бюджета сами по себе не способны создавать макроэконо-мические проблемы (субнациональные правительства не могут печатать деньги), мягкие бюджет-ные ограничения, вводимые многими правительственными учреждениями, означают, что субна-циональный бюджетный дефицит в странах с переходной экономикой может быть (и часто быва-ет) ликвидирован путем денежной эмиссии. В-третьих, в соответствии с тем объемом полномо-чий, связанных с системой социальной защиты, который передается на субнациональный уровень(или реализуется с целью стабилизации), программа должна обратить пристальное внимание напроблемы распределения, особенно в странах, где доходная база широко не распределяется.

Тень истории витает над этой книгой и над любой дискуссией по проблемам бюджетногофедерализма в России. В СССР в начале 1990-х годов бюджетные отношения между централь-

Вступительное слово xiii

ным правительством и пятнадцатью республиками были очень строгими, а Советский союз былединой страной. Но к концу 1991 г. власть и деятельность центрального правительства СССРзначительно сократились. Важным катализатором распада были решения республик Союза, подруководством России и Украины, остановить передачу собираемых доходов и трансфертов всоюзный бюджет. Это было кульминацией в процессах гибели союзного бюджета и фактическо-го распада центральных органов. Кроме того, когда стало невозможным противостоять давле-нию в отношении получения политической самостоятельности, в ноябре 1991 г. Россия провоз-гласила о своей независимости.

Для России — Российской Федерации и ее 88 областей вопрос бюджетного федерализмастоль же важен, как и для СССР. С самого начала были очевидны вставшие перед Россией про-блемы децентрализации: потенциально огромные доходы от налоговых поступлений при про-даже природных ресурсов могли оказаться предметом раздора в отношении того, кто и какуюдолю получает, и могли резко меняться, если цены подскакивали до мирового уровня.

Очевидно также то, что этнические и региональные различия и требования бюджетного су-веренитета сепаратистски настроенными регионами России возросли, и то, что, как и в бывшемСоюзе, межправительственная система могла сыграть важную роль в увеличении (снижении)политических напряженностей. Таким образом, учитывая значительные центробежные силы, скоторыми сталкивается сейчас Россия, вклад бюджетного федерализма в национальное строи-тельство нельзя игнорировать.

Ясно также и то, что перед страной стоит огромная проблема — обеспечить равноправиероссийского населения, которое распределено на территории 17 075 кв. км, почти в два разапревышающей территории Китая и США и в пять раз — территорию Индии. Контрасты междурегионами огромны. Пять из 88 регионов России дают 40% всех доходов и 52% всех федераль-ных сборов и доходов, связанных с ресурсами. Один автономный округ в Сибири — Ханты-Мансийский, — по размерам равный Франции, имеет население, численность которого состав-ляет 1/50 численности населения России, добывает 80% нефти, т.е. столько же или более, чем вТехасе или Кувейте. Однако в столице региона всего одна мощеная улица, по которой ходят пе-шеходы и домашний скот, стены домов сделаны из бруса, а окна — из картона, и это в регионе,где температура опускается до 40 градусов С и ниже. Во многих домах никогда не было водо-провода. Экологический ущерб от эксплуатации нефтяных и газовых скважин придает этому,одному из самых богатых ресурсами городу, весьма непривлекательное отличие — быть в числе10 зон, определенных Программой ООН по окружающей среде как «переживающие экологичес-кую катастрофу», когда число врожденных дефектов и других нарушений здоровья превышаетвсе возможные допустимые уровни. Российская система бюджетного федерализма и трансфер-тов внесла свой отрицательный вклад в неспособность таких регионов поднять стандарты пре-доставления общественных услуг до уровня, среднего по России.

Эта книга анализирует формирующийся процесс бюджетного федерализма и влияние не-давно принятого законодательства на межправительственные отношения в России. Она оцени-вает силу и слабость новых структур и намечает возможные направления дальнейшего рефор-мирования. Книга, исследующая политическую динамику децентрализации, ответственность зарасходы, нормативы по доходам, управление налогами, трансферты и заимствования, представ-ляет интегрированный взгляд на бюджетный федерализм в России.

Анализ сосредоточен на периоде 1992–1998 гг., и многие из аналитических, и эмпирическихработ содержат данные на начало 1992 г. Книга начинается с анализа динамики децентрализа-ции в России, включая исторический обзор и оценку политики до начала процесса децентрали-

Вступительное словоxiv

зации. Центробежные силы в России велики и оказывают значительное влияние на бюджет.Учитывая растущие несоответствия (диспаритет) в развитии региональной экономической базы,федеральное правительство уязвимо перед политическим давлением, исходящим от благопо-лучных регионов, которые выступают против перераспределения доходов и субсидированиябеднейших регионов. Некоторые регионы, такие как Дагестан и Татарстан, даже отказались отэтой системы и пошли на заключение двусторонних соглашений, фактически создавая системуасимметричного федерализма, при которой более благополучные регионы вводят свое собст-венное понятие федерализма, в то время как существующая официальная система применяетсяпо отношению к их более слабым собратьям.

Растущие экономические и бюджетные несоответствия привели к резко выраженной дивер-генции интересов среди регионов и отсутствию консенсуса в национальной политике. Это осо-бенно верно для регионов, разрабатывающих природные ресурсы, и для сравнительно неболь-шого числа регионов, промышленность которых интегрирована в систему международной тор-говли. Федеральное правительство должно или заниматься более справедливым перераспреде-лением ресурсов между регионами, или стремиться к достижению более быстрого, но географи-чески неравномерного экономического роста. Авторы поднимают вопрос о том, будут ли специ-ально выделены такие находящиеся на более низких ступенях развития регионы, что тем самымобеспечивает основу для дальнейшего разделения. Они справедливо утверждают, что эти тен-денции должны сдерживаться в интересах национальной интеграции, сбалансированного ростаи макроэкономической стабилизации.

Авторы приводят сильные доказательства в пользу более эффективных нормативов ответст-венности в расходовании средств. Они рассматривают растущие несоответствия в расходах по ре-гионам: в 1992 г. более богатые регионы России тратили в 12 раз больше средств на душу населе-ния, чем беднейшие; а к 1997 г. этот разрыв достиг 22 раз. Авторы утверждают, что эти растущиеразличия не идут на пользу национальной интеграции. Система трансфертов, которой не было вначале децентрализации, была введена в 1993 г., но она уже оказала огромное воздействие на сте-пень равенства регионов. В то время как эта система предназначена для мягкого выравнивания(трансферты связаны обратно пропорциональной зависимостью с региональными ВВП на душунаселения), ее возможностей недостаточно для компенсации других, более мощных тенденцийповышения концентрации экономического благополучия в тех регионах, которые выигрывают отреформ, интеграции в международную торговлю или запасов природных ресурсов.

Кризисное состояние бюджетов во многих регионах привело их к необходимости заимство-ваний, таким образом, субнациональный долг значительно возрос. Авторы не связывают это яв-ление непосредственно с кризисом рубля 1997 г., но отмечают, что попытки федерального пра-вительства переложить свой дефицит на субнациональные бюджеты путем передачи ответст-венности и мандата по расходам были только отчасти успешными и в конце концов обернулисьтем, что правительство вынуждено было брать кредиты, чтобы частично профинансироватьсубнациональный дефицит. И в зависимости от того, в какой степени для ликвидации этого де-фицита потребовалось прибегать к денежной эмиссии, это могло оказать косвенное влияние накризис.

Авторы делают вывод, что несмотря на то, что все необходимые реформы по бюджетнойдецентрализации были взаимосвязанными, здесь необходимо применить разделенные, но систе-матические подходы. Эта ситуация отражает трудности в достижении национального консенсу-са: в отношении основных целей децентрализации, в определении степени и природы федера-лизма в России, по вопросам желаемой степени выравнивания и эффективности использования

Вступительное слово xv

бюджетных ресурсов, создания стимулов для мобилизации доходов и даже поддержания финан-совой дисциплины и ответственности на уровне субнациональных правительств.

Поскольку процесс определения всеобъемлющей стратегии бюджетного федерализма в Рос-сии будет трудным и медленным, авторы рекомендуют такие институциональные механизмы,как Национальная консультативная комиссия, — для обеспечения консенсуса и формированиядолговременной концепции системы.

Хотя книга концентрируется на проблемах России, похожие тенденции и проблемы отмече-ны и для других бывших республик Советского Союза и таких же стран в других регионах. Тех-ническая поддержка Коминтерна, предоставленная СССР в 1950-е годы, способствовала перено-су тех или иных вариантов советской системы межправительственных финансовых отношений вцелый ряд других стран, включая бывшую Югославию, Китай, Народно-Демократическую Рес-публику Корею и Вьетнам. В связи с этим, данная книга будет интересна не только в государст-вах бывшего СССР, но и в других странах, которые переняли советскую систему межправитель-ственных финансовых отношений, а сейчас, возможно, также нуждаются в новых формах и под-ходах к децентрализации.

Хотя авторы являются академическими учеными, и излагаемый материал адресован скорееисследователям, данная книга представляет проблему межправительственных финансовых от-ношений в России и для широкой аудитории. Предназначена она для экономистов, специалистовпо государственным финансам, академических исследователей, лиц, определяющим политику, иих советников; эта книга также представляет большой интерес для всех, кто занимается пробле-мами переходного периода. Интересна она будет и тем, кто специализируется в области системсоциальной защиты, макроэкономической стабилизации, приватизации и роли государства изаконодательства в ускорении перехода к рыночной экономике.

Таким образом, данная книга важна для всех тех, кто вступает в лабиринт российских про-блем. Вместе с другими книгами она предупреждает политиков о ключевой роли бюджетногофедерализма в ускорении успешного перехода к рыночной экономике. В России важные изме-нения в субнациональных бюджетных отношениях будут еще какое-то время продолжаться.Все, кто заинтересован в успешном переходе, не должны пренебрегать связанным с ними рис-ком. Бюджетный федерализм в России — это нетривиальное дело, которое может быть отложе-но «на потом», после принятия «крупных» решений по таким вопросам, как приватизация и ста-билизационная политика. Как раз напротив, то, как страна решает проблему бюджетного феде-рализма, будет ключевым фактором для проведения широких реформ.

Кристин И. Уоллич,Всемирный банк и Азиатский банк развития,

октябрь 2000 г.

Выражение признательности

Мы хотели бы выразить благодарность Рою Балу, Майклу Беллу, Ричарду Бэрду, ЛьвуФрейнкману, Альберту Игудину, Галине Курляндской, Джону Майкселлу, Елене Николаенко иСалли Уоллес за ценные комментарии и многие полезные предложения. Мы благодарим ЛьваФрейнкмана, Александра Морозова и Степана Титова, которые поделились с нами различнымивидами данных. Это исследование осуществлено при финансовой поддержке Агентства между-народного развития США в рамках Проекта по российской бюджетной реформе, осуществляе-мого Университетом штата Джорджия и Институтом Всемирного банка. Мнения, выраженные вданном исследовании, принадлежат только самим авторам и не могут быть отнесены на счетИВБ и Всемирного банка.

1Динамика децентрализации в Российской Федерации

Отношения между органами власти различных уровней составляют на сегодня, пожалуй, на-иболее спорный вопрос в Российской Федерации. Сложные, запутанные проблемы, влияю-щие на состояние федеральной бюджетно-налоговой системы, включают в себя недавнийраспад Советского Союза, войну в Чечне, этнические, языковые, религиозные и историчес-кие различия, существующие на огромной территории Российской Федерации, значительнаянеравномерность в наделенности полезными ископаемыми, растущие экономические и бюд-жетные различия между регионами и местными правительствами, а также распространенноеубеждение в том, что некоторые регионы смогут улучшить свое положение, выйдя из соста-ва Федерации. Сохранение Российской Федерации зависит от наличия работоспособной иприемлемой системы межбюджетных отношений.

Во время провозглашения независимости в 1991 г. общепринятым считалось, что един-ственной политической системой, которая соответствовала бы размерам и разнообразиюРоссии, будет федеративное устройство государства (Polishchuk, 1996). С момента образова-ния Российской Федерации в ней постоянно присутствуют требования децентрализации. Этостремление обрести большую автономию на региональном и местном уровне диктовалоськак позитивными, так и негативными мотивами: с одной стороны, наблюдалось желаниеобеспечить более эффективную и справедливую работу государства, с другой — отмечалосьотсутствие общенациональной солидарности, из-за чего действия ряда регионов противоре-чили общегосударственным интересам. В условиях политической нестабильности и пере-ходной экономики основное влияние на развитие межбюджетных отношений в РоссийскойФедерации оказывали негативные мотивы.

Установленная в законодательном порядке система бюджетных отношений между раз-личными уровнями власти сильно отличается от реального положения дел. В годы, прошед-шие после распада Советского Союза, на бумаге появились прозрачные и симметричныекомпоненты таких отношений. Прежде дифференцированные доли поступлений от долевыхналогов были стандартизированы; на смену системе договорных трансфертов пришел меха-низм выравнивания, в основе которого лежала определенная формула. Статьи 71 и 72 Кон-ституции 1993 г. Российской Федерации распределяют ответственность за расходы междуфедеральным правительством и «субъектами Федерации». Однако на деле межбюджетныеотношения страдают от общей неразберихи, неудовлетворенности, а иногда — и открытогополитического конфликта между федеральным правительством и регионами, а в ряде случа-ев — между региональными и местными органами власти. Начиная с провозглашения неза-висимости от Советского Союза, центральное правительство боролось за власть с регио-нальными структурами. Нечеткость положений, определяющих ответственность за расходыи закрепленных в Конституции 1993 г., а также наличие многочисленных двусторонних со-глашений между федеральным правительством и отдельными регионами привели к сниже-нию заложенной изначально прозрачности и симметрии межбюджетных отношений в Рос-сийской Федерации.

1

Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо2

Движущие силы децентрализации в Российской ФедерацииВ соответствии с положениями Конституции 1993 г., в состав Российской Федерации входят89 субнациональных регионов, или «субъектов Федерации», в том числе 49 областей, 21 ре-спублика, 6 краев и 2 города (Москва и Санкт-Петербург). Кроме того, в Российской Феде-рации имеется 11 округов, которые являются подразделениями в составе более крупных об-ластей, но имеют собственные бюджеты. За исключением Чечни, которая не является чле-ном Федерации, национальное правительство поддерживает регулярные бюджетные отно-шения с 88 регионами.

Главный экономический аргумент в пользу децентрализации в России (сходным с теми, чтоприводятся в других странах с переходной экономикой) заключается в крахе социалистическоймодели экономики и централизованного государственного контроля, который она представляла.Бюджетная децентрализация в России поддерживается убежденностью в том, что децентрализа-ция является действенным способом повышения эффективности правительства и укреплениядемократических институтов. До недавнего времени политики практически не обращали внима-ния на риски, связанные с этим процессом, в частности более неравное распределение ресурсови возможную угрозу макроэкономической стабильности.

Борьба за бюджетные полномочия

Децентрализация в Российской Федерации шла «сверху вниз»: федеральное правительстводелегировало регионам ряд полномочий по расходам. Кроме того, центральное правительст-во ввело для органов власти регионального и местного уровней жесткие положения относи-тельно расходов, одновременно предоставив им ограниченные возможности по сбору дохо-дов (Igudin, 1988). В качестве средства децентрализации делегирование обеспечивало непре-рывный централизованный контроль за расходами и помощь из федерального бюджета. Од-нако Конституция 1993 г. предоставила региональным властям конституционное право уп-равлять собственными делами, формулировать и исполнять собственные бюджеты практиче-ски без вмешательства со стороны федеральных властей. Считалось, что такая передача от-ветственности (или подход «снизу вверх») придала Российской Федерации черты федера-тивного государства.

Это смешение моделей децентрализации явно выражено в Конституции 1993 г., где ис-ходная точка бюджетной власти намеренно обозначена нечетко (Teague, 1996). В реальностиэти полномочия делятся между центром и регионами, но решения относительно их распреде-ления пока не принято. «Механизм безопасности», предусмотренный в Конституции 1993 г.,позволял федеральному правительству заключать двусторонние договоры с региональнымивластями. Когда в 1994 г. были заключены первые такие договоры, стало понятно, что регио-ны смогут обходить положения Конституции 1993 г. (OECD, 1997a; Teague, 1996). Неуваже-ние к федеральным законам проявлялось в принятии конституций и законодательных актоврегиональными законодательными собраниями. McLure, Wallich, and Litvack (1996) отмечали,что российское государство является федерацией только по своему названию. Авторы обра-щали внимание на незначительные правовые полномочия регионов и практическое отсутствиеу них независимости в вопросах доходов. В то же время многие регионы объявили о том, чтоим принадлежат такие полномочия, которые по сути существуют в конфедеративном государ-стве: они отказывались переводить налоговые поступления в центральный бюджет или бралина себя полномочия федерального правительства в регионе. Бюджетные отношения, для кото-

Динамика децентрализации в Российской Федерации 3

рых были характерны конфронтация, а иногда хаотичная борьба за власть, получили в Россий-ской Федерации название «бюджетного феодализма» (Lavrov, 1998).

Кроме того, благоприятные условия, предоставленные Российской Федерацией националь-ным республикам, таким как Татарстан и Башкортостан, привели к зависти и спровоцировали состороны многих других регионов попытки подражания1. Лояльность федерального центра к на-циональным регионам спровоцировала асимметричное развитие федерализма, когда одни реги-оны оставляли за собой больше ресурсов, чем другие.

Политические факторы

Реформирование системы межбюджетных отношений в Российской Федерации включает в себямассу экономических и технических вопросов, однако децентрализация остается прежде всегополитическим процессом. Политическая природа бюджетной децентрализации в РоссийскойФедерации, безусловно, связана с огромными размерами территории страны, глубокими разли-чиями в уровне промышленного развития и наличия ресурсов, а также национальным и языко-вым разнообразием. Эти факторы провоцируют центробежные стремления, противостоять кото-рым можно лишь при наличии интегрированной экономики, позволяющей регионам быть болееблагополучными в том случае, если бы они оставались частью Российской Федерации, нежеличем при существовании в качестве независимых государств. По состоянию на 1999 г. переход крынку не обеспечил экономического роста и процветания для всех регионов или хотя бы длябольшинства из них.

Российская Федерация была создана в 1991 г., когда Россия и другие бывшие республикиСССР отказались перечислять налоги в союзный бюджет, заявили, что их законы предшествуютсоюзным, и в конечном итоге объявили о своей независимости. Вследствие данного дезинтегра-ционного процесса начальная политическая позиция России оказалась слабой; возник преце-дент, на основании которого российские регионы стали требовать все большей автономии(Teague, 1996). В период 1992–1993 гг., когда президент Борис Ельцин и парламент сами быливовлечены в борьбу за власть, регионы (особенно национальные республики) стали все болееагрессивно «захватывать» полномочия.

В качестве временного решения проблемы в марте 1992 г. был подписан Федеративный до-говор, призванный отрегулировать отношения между федеральными и региональными властя-ми, однако Татарстан и Башкортостан отказались подписать этот документ. Федеративный до-говор не снял вопросы относительно разделения власти между федеральными и региональными;ответов на них не было и в последовавшей за ним Конституции 1993 г. Краткая хронология ос-новных событий в переходный период в России представлена в табл. 1.1.

Позиции относительно вопросов и стратегий федеративного устройства все больше расхо-дились между «богатыми» и «бедными» регионами. Регионы-доноры отдавали в виде налоговбольше, чем получали в виде долей от налоговых поступлений и трансфертов, в то время какдотационные регионы получали из Москвы чистый приток средств. Состав группы регионов-доноров был несколько неоднородным, с точки зрения политики трансфертов и деления налого-вых поступлений, и включал в себя Москву, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Самарскую,Свердловскую, Волгоградскую, Тюменскую области, Ханты-Мансийский округ, Красноярскийкрай и Республику Саха (Якутия).

—————1 Заявить о том, что большинство их населения составляют представители основной национальности,

из 21 национальной республики могут лишь шесть.


Таблица 1.1. Хронология важнейших событий в России в переходный период

Дата СобытиеИюнь, 1991 Борис Ельцин становится первым общенародно избранным президентом РоссииОктябрь, 1991 Вводится в действие закон «Об основных принципах бюджетной системы и бюд-

жетного процесса»Декабрь, 1991 Россия, Украина и Беларусь объявляют о роспуске СССР и создают Содружество

независимых государствДекабрь, 1991 Введен в действие закон «Об основных принципах налоговой системы в Российской

Федерации»Март, 1993 Съезд народных депутатов голосует за наделение себя полномочиями отстранять

президента от власти за неконституционные действия и приостанавливать действиепрезидентских указов

Апрель, 1993 Введен в действие закон «Об основах бюджетных прав и прав формирования и ис-пользования внебюджетных фондов»

Декабрь, 1993 В ходе референдума принята новая Конституция; проведены выборы в парламент;усиливается поддержка представителям национальных образований

Август, 1995 Введен в действие закон об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации

Декабрь, 1995 Проведены выборы в парламент; значительный успех КПРФИюль, 1996 Проведены президентские выборы; Ельцин побеждает кандидата от коммунистов

ЗюгановаСентябрь, 1997 Введен в действие Закон о финансовых основах деятельности органов местного са-

моуправленияАпрель, 1998 Ельцин отправляет в отставку Черномырдина и назначает премьер-министром Ки-

риенкоИюль, 1998 Правительство достигает договоренности с МВФ о предоставлении крупного анти-

кризисного пакета займов. Государственная Дума одобряет Бюджетный кодекс, ноне принимает остальные компоненты антикризисной программы

Август, 1998 Правительство объявляет о девальвации рубля и приостанавливает выплаты по го-сударственным облигациям

Сентябрь, 1998 –август, 1999

Кириенко отправлен в отставку; последовательно назначаются и отправляются вотставку несколько премьер-министров

Декабрь, 1999 Ельцин уходит; премьер-министр Путин становится исполняющим обязанности пре-зидента

Источник. Авторы.

За формальное объединение этих регионов выступал мэр Москвы Юрий Лужков. Несмотряна то, что для «торга» с федеральным центром регионы создавали широкие объединения по гео-графическому признаку (например, Северо-Западное, Поволжское, Центрально-Черноземное,Уральское и Сибирское региональные объединения), основным фактором политического про-цесса все чаще становится разрыв между регионами-донорами и дотационными регионами.

По мере развития демократических институтов на региональном и местном уровнях всебольшую роль в процессе децентрализации стала играть передача полномочий. Значительныеизменения в балансе власти между федеральным правительством и регионами произошли послепринятия Конституции 1993 г. и последующего закона, который требовал, чтобы во всех субъ-ектах Российской Федерации к окончанию 1996 г. все главы исполнительной власти были на-значены по результатам общенародного голосования. К установленному сроку эту задачу вы-полнили все субъекты, кроме пяти; к 1997 г. данная система распространилась на все субъекты


Федерации без исключения. До выборов многие регионы послушно выполняли распоряжения;однако после губернаторских выборов федеральным властям пришлось с каждым региономвступать в индивидуальные переговоры.

Негативные тенденции набирали силу частично и вследствие того, что федеральные властине обеспечили региональные правительства достаточными средствами для оказания базовыхуслуг, а региональный электорат был уверен в том, что в Москве процветали злоупотребления,мошенничество и кумовство. Сепаратистские требования и открытое противодействие феде-ральным властям после 1993 г. получили значительное подкрепление в условиях вакуума влас-ти, который образовался во время финансового кризиса 1998 г., когда было отправлено в отстав-ку правительство Кириенко. На этот раз (как и раньше в переходный период) несколько регио-нов заявили о том, что они прекращают перечислять средства в центральный бюджет. В рядедругих регионов ввели меры контроля за ценами и запретили вывоз продовольствия. В Кали-нинграде даже намеревались ввести режим чрезвычайного положения.

Асимметричный федерализм

Реагируя на сопротивление регионов и центробежные силы, федеральные власти систематичес-ки предоставляли «политически сложным» регионам больше преимуществ и льгот, чем «лояль-ным»; из-за этого система федерализма оказалась асимметричной (Wallich, 1994). Многие ис-следователи отмечали закономерность, которая в явном виде стала проявляться в 1992 г.: пре-имущественный подход в отношении 21 национальной республики, выражавшийся в более зна-чительной государственной поддержке, разрешении оставлять за собой большую часть налого-вых доходов, а также в выпуске специальных указов, предоставляющих экономические льготы(Lavrov, Treisman, 1996, 1998b).

Асимметричный федерализм, принимающий форму конкретных политических и экономи-ческих положений, нередко воспринимается как гибкая политика, учитывающая особенностирегионов, и успешно применяется в Канаде и Испании (McLure, Wallich, and Litvack, 1996). Онтакже провозглашался удачным инструментом для решения проблемы, связанной со все боль-шим противоречием интересов и расхождением между богатыми регионами, обладающими бо-лее крепкой экономической базой и более сильными стимулами для сопротивления межрегио-нальному перераспределению, и более бедными регионами, которые все сильнее зависят от фе-деральных трансфертов (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998).

Неопределенность Статей 71 и 72 Конституции 1993 г. в отношении разделения полномо-чий между федеральным правительством и субъектами Федерации, а также положения, позво-ляющие федеральным властям заключать двусторонние соглашения с отдельными регионами,указывают на законность асимметричного федерализма. Двусторонние соглашения служат до-говорной основой, на которой подробно выстраиваются договоренности о функциональных обя-занностях центра и региона, в том числе в сфере бюджетных отношений, закрепления доходов иответственности за расходы, государственного имущества, отраслевого регулирования, а такжео правах собственности и использования природных ресурсов, положения о защите окружаю-щей среды и региональной миграции. До 1995 г. такие соглашения использовались для проясне-ния межбюджетных отношений, существовавших между Российской Федерацией и националь-ными республиками.

Хотя такие двусторонние соглашения носят законный характер, они были довольно нега-тивно восприняты в регионах с однородным национальным составом. Начиная с 1995 г., дого-ворные положения стали распространяться и на другие типы регионов, такие как области, края,


округа, а также города. Соответственно, федеральным властям пришлось одновременно вестицелый ряд переговоров, в ходе которых уступки одному региону вступали в конфликт с теми,что предоставлялись другим регионам. Результаты оказались асимметричными, так как не всеучастники обладали равной убедительностью и весом в ходе переговоров (Solnick, 1995), при-чем наиболее строптивые регионы Москва скорее поощряла, чем наказывала.

В итоге все регионы были заинтересованы в том, чтобы не слишком строго следовать феде-ральным законам и требовать особого к себе отношения. Практика асимметричного федерализ-ма привела к ослаблению государства и ухудшению экономической ситуации во всех регионах(Treisman, 1996). Почему федеральные власти остановили свой выбор на механизме, которыйвызывает раздор и недовольство со стороны регионов, что в конечном итоге грозит распадомРоссийской Федерации? Согласно Solnick (1995), федеральное правительство могло пойти назаключение отдельных двусторонних соглашений, рассматривая этот шаг в качестве более оп-тимального решения потому, что было не способно ввести единые правила и требовать их со-блюдения. Иначе говоря, необходимость для федерального правительства «покупать» согласиерегионов могла быть вызвана политической реальностью. До введения в действие системы дву-сторонних соглашений некоторые региональные правительства постоянно сопротивлялись фе-деральной фискальной дисциплине. Можно считать, что двусторонние соглашения ослабилискоординированные действия и требования национальных республик и предотвратили выходТатарстана из состава России. В итоге асимметричный федерализм, с одной стороны, подпиты-вал центробежные силы в России, а с другой — помогал с ними бороться. Двусторонние согла-шения — лишь одна из нескольких причин низкой фискальной заинтересованности и собирае-мости доходов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Начиная с 1993 г. в Российской Федерации отсутствует стройное представление о децентра-лизации. Наличие разных точек зрения у регионов делает невозможным достижение консенсуса.В Российской Федерации сохранятся трудности при реализации общей стратегии реформ и по-иске верного сочетания основных целей децентрализации: справедливости в распределении ре-сурсов между регионами, стимулировании экономического роста и сохранении макроэкономи-ческой стабильности и бюджетной и кредитно-денежной дисциплины.

Обзор межбюджетных отношений в 1992–1998 гг.Децентрализация государственных функций является неотъемлемой частью процесса переходаРоссийской Федерации к рынку; в ней можно выделить три этапа: а) ранние годы перехода(1992–1993), б) процесс реформ, начавшийся в 1994 г., и в) недавние реформы (1997–1998). По-сле данного обзора будет рассмотрена роль политических обстоятельств, которые имели оченьбольшое значение при оформлении каждого этапа политики децентрализации.

Ранние годы перехода, 1992–1993 гг.

Наиболее яркой характеристикой раннего этапа децентрализации было продолжение подходов иметодик, унаследованных от бывшего Советского Союза, когда для финансирования всех бюд-жетов субъектов Федерации и муниципальных образований использовались индивидуальныедоли участия в налоговых поступлениях и договорные трансферты. Однако в процессе переходаответственность за расходы во многих областях (в том числе оказание государственной под-держки при обеспечении продуктами питания и медицинскими услугами, дотации предприяти-ям общественного транспорта и коммунальных услуг, что раньше было сферой ответственностифедерального правительства) была переведена на уровень органов власти муниципальных обра-


зований. Это означало значительное расширение участия властей этого уровня в экономике.Кроме того, в Российской Федерации регионам были делегированы полномочия по осуществле-нию многих программ социального обеспечения и инвестиционных программ.

Рост ответственности органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований зарасходы сопровождался увеличением их доли в общих государственных расходах и повышениемважности межбюджетных трансфертов. Эти изменения происходили на фоне резкого сокращенияучастия государства в экономике; совокупные государственные расходы сократились с 52% валово-го внутреннего продукта (ВВП) в 1992 г. до 42% в 1994 г. (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998).

Региональные власти получали средства из трех различных источников: доходы от регио-нальных и местных налогов, доли в поступлениях от основных налогов, от налога на доходпредприятий (НДП), подоходного налога с физических лиц, налога на добавленную стоимость(НДС) и акцизов, а также трансферты. Регионы имели ограниченную бюджетную автономию,что было главным фактором, препятствовавшим полной децентрализации2. Региональные и ме-стные органы власти не только не располагали сколько-нибудь значительными полномочиямипо сбору доходов; они находились в двойном подчинении у федеральных властей и властейсубъектов Федерации и муниципальных образований.

На протяжении всего советского периода доли участия в поступлениях от основных налоговсохранялись на достаточно низком уровне и большинство регионов получали ежегодные суб-венции из союзного бюджета. В начальный период перехода федеральное правительство сохра-нило свои традиционные полномочия по регулированию доли отчислений по крайней мере од-ного основного налога, тем самым фактически сократив объем средств, поступающих в областис широкой налоговой базой, и увеличив приток средств в регионы с более узкой базой. В 1992 и1993 гг. доли участия в налоговых поступлениях были увеличены до такой степени, что общиесубвенции из федерального бюджета требовались меньшему числу областей. Однако в одномлишь 1993 г. доля участия в поступлениях менялась трижды. Трансферты в 1992–1993 г. осуще-ствлялись в форме договорных субвенций, которые использовались в том случае, когда доходовиз двух других источников не хватало для покрытия оговоренных минимальных требуемых рас-ходов бюджета.

На местном уровне в районах (единицы административно-территориального деления, сход-ные с округами в США) и городах имелась сходная общая структура источников финансирова-ния, а доли от доходов и субвенции из регионального бюджета они получали тем же образом,что и региональные власти — из центрального бюджета. Каждый орган местной власти имеетсобственную долю в налоговых поступлениях применительно хотя бы к одному основному на-логу, доходы от которого делятся между региональными и местными властями. Такой регули-рующий принцип в разделе налоговых доходов позволил вышестоящим властям перераспреде-лять средства в пользу образований, располагающих меньшими доходами. «Платой» за возмож-ность «регулировать» доходы таким образом стало устранение бюджетной автономии нижесто-ящего уровня государственной власти и формирование отрицательных фискальных стимулов. Вчастности, региональные органы власти нередко возвращали (или «выцарапывали») себе излиш-ки средств в местном бюджете за предыдущий год или нивелировали любое увеличение мест-ных доходов (например, благодаря улучшению собираемости), просто сокращая местную долюв подлежащих разделу налоговых поступлениях.

—————2 Полная децентрализация была предоставлена в 1991 г. законом «Об основных принципах бюджет-

ной системы и бюджетного процесса» и в 1993 г. — законом «Об основах бюджетных прав».


В период с 1991 по 1993 г. ряд законов, которые были приняты для регулирования бюджет-ных вопросов, также предвосхищали положения Конституции 1993 г.: закон «Об основных прин-ципах бюджетной системы и бюджетного процесса» (октябрь 1991 г.), закон «Об основных прин-ципах налоговой системы в Российской Федерации» (декабрь 1991 г.), закон «Об основах бюд-жетных прав и прав формирования и использования внебюджетных фондов» (апрель 1993 г.).Многие их положения (особенно те, что были предусмотрены 2аконом «Об основных принципахналоговой системы») не выполнялись (Igudin, 1998; Lavrov, 1998; Wallich, 1994). Хотя случаи не-соблюдения национальных законов регионами имели место и в советское время, из-за продолжа-ющегося сопротивления часть этих положений превратились в декларации. В итоге возник преце-дент «избирательного соблюдения» федеральных законов регионами.

Вскоре после распада СССР некоторые национальные республики (прежде всего Саха (Яку-тия), Татарстан и Башкортостан) прекратили перевод налогов в Москву и стали настаивать навведении «одноканальных отношений», согласно которым регионы оставляли бы у себя все до-ходы от налогов и совершали бы в федеральный бюджет единственный платеж, размер которогоопределялся бы в ходе переговоров. Либо из-за того, что шла напряженная борьба между зако-нодательной и исполнительной властью, либо вследствие отсутствия действенных инструмен-тов, позволявших обеспечить исполнение законов, единственной реакцией федерального прави-тельства на эти требования стала передача регионам ответственности за осуществление всех фе-деральных программ.

Итак, в период 1992–1993 гг. продолжала действовать советская система. Региональные иместные бюджеты фактически являлись продолжением инструментов национального уровня, адля системы межгосударственных отношений была характерна жесткая централизация финан-сов. Участие в налоговых поступлениях и межбюджетные трансферты, размер которых опреде-лялся в номинальном выражении исходя из норм расходов, устанавливаемых в ходе перегово-ров, по-прежнему использовались как инструменты учета для балансировки бюджетов субъек-тов Федерации и муниципальных образований. Из того небольшого числа изменений, которыебыли внесены в бюджетную систему на начальном периоде перехода, самым существеннымстало значительное перемещение ответственности за расходы с федерального на уровень субъ-ектов федерации и муниципальных образований. Такое перераспределение полномочий частич-но объяснялось необходимостью сбалансировать федеральный бюджет, а также попытками пре-кратить предоставление субсидий и услуг, на которые у государства больше не было средств.

Реформы 1994–1997 гг.

В период 1994–1997 гг. региональные органы власти приобрели большую бюджетную незави-симость, и федеральное правительство прекратило практику бессистемной передачи ответствен-ности за расходы органам власти субъектов Федерации и муниципальных образований, котораябыла характерна для более ранних этапов перехода. Однако обязанности разных уровней властипо-прежнему не были определены удовлетворительным образом, а федеральное правительствопо-прежнему предоставляло полномочия органам власти субъектов Федерации и муниципаль-ных образований, не подкрепляя их соответствующими финансовыми возможностями. При рас-пределении доходов доли в отношении всех основных налогов, которые делились между феде-ральным правительством и региональными властями, были стандартизированы для всех регио-нов и оставались практически неизменными все десять лет. Для компенсации отмены регулиру-емых долей участия в поступлениях в 1994 г. был введен механизм выравнивания, в основе ко-торого лежала определенная формула. Кроме того, региональные власти получили еще большую


независимость в области формирования поступлений, — положения федеральных законов раз-решали им вводить новые местные/региональные налоги. Также регионам было разрешено со-кратить ставку налога на доход предприятий (НДП) в пределах с 22 до 0%.

Реформы, осуществленные в 1994 г., не смогли обеспечить прозрачной, стабильной и раци-ональной системы бюджетных отношений между органами власти разных уровней. Единооб-разные положения об участии в налоговых поступлениях соблюдались регионами не всегда, аправо вводить новые налоги, предоставленное региональным/местным властям, привело к появ-лению огромного числа мелких налогов, что вызвало существенные экономические искажения.Кроме того, не были решены фундаментальные проблемы с закреплением доходов. Например,базой для деления поступлений от НДС по-прежнему являлось место его уплаты, а не местопроизводства добавленной стоимости.; поступления от НДП делились в зависимости от того,где располагалась головная контора предприятия-плательщика. Из-за ограниченности финанси-рования и серьезных проблем, присущих механизму выравнивания, способность новой системытрансфертов, основанной на расчетной формуле, выровнять расходы по регионам, была ограни-ченной. Новая формула была предназначена для устранения разрыва между уровнем собираемо-сти и размерами нормативных расходов, а не для выравнивания фискальных возможностей ифактических потребностей в расходах. Недовольство регионов данной формулой заставило за-конодательную власть все чаще пускаться в политические переговоры относительно результа-тов, полученных при использовании формулы. Федеральное правительство так и не дополнилотрансферты, предоставляемые по расчетной формуле, системой категориальных или условныхдотаций, призванной отвечать отраслевым целям. Вместо этого федеральное правительство со-хранило бессистемный и непрозрачный механизм взаимных расчетов. Такие не указанные в бю-джете и формируемые главным образом на договорной основе фонды определяются на стадииисполнения бюджета. Кроме того, федеральное правительство по-прежнему предоставляло ре-гиональным властям ссуды, которые часто не возвращались.

Положения Конституции 1993 г. и реформы 1994 г. укрепили позицию федерального прави-тельства по отношению к регионам и обеспечили определенный порядок и стабильность в от-ношениях разных уровней власти. Двусторонние договоры, которые первоначально подписыва-лись с национальными республиками (Татарстан, Республика Саха (Якутия) и Башкортостан),упорядоченным образом передавали часть полномочий регионам. Реформы, прошедшие в пери-од 1992–1994 гг., позволили успешно решить проблему регионального сепаратизма, сохраниввсе регионы (за исключением Чечни) в составе Российской Федерации.

На этом промежуточном этапе практически единственной областью реформ были бюджет-ные отношения между федеральными и региональными властями. Региональным властям былопозволено строить отношения с местными властями по своему усмотрению. По большей частибюджетные отношения внутри регионов закрепляли советскую модель.

Реформы 1997 и 1998 гг.

Начиная с конца 1997 г. и вплоть до девальвации рубля и финансового кризиса в августе 1998 г.правительство осуществляло масштабные реформы, основанные на проекте Налогового кодекса,Бюджетном кодексе, законе «О финансовых основах деятельности органов местного самоуправ-ления», а также Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федера-ции. В Бюджетном кодексе, принятом в 1998 г., рассматривались вопросы расходов и бюджета,в проекте Налогового кодекса — вопросы закрепления доходов. Концепция реформы, разрабо-танная межведомственной рабочей группой во главе с представителями Министерства финан-


сов, продемонстрировала готовность федерального правительства упорядочить бюджетно-налоговые системы внутри самих регионов. В частности, региональные власти должны былисогласовывать средние минимальные коэффициенты долевого участия в налоговых поступлени-ях для основных налогов с местными властями. Концепция реформы также требовала серьезныхизменений в системе трансфертов, однако в этой области содержащаяся в ней программа, не-смотря на ее амбициозность, была неполной и недостаточно скоординированной.

Роль политики в процессе децентрализации

В Российской Федерации в процессе разработки и осуществления отношений между разнымиуровнями власти в бюджетной сфере политика присутствует постоянно. Однако наблюдателисущественно расходятся во мнении относительно того, какое влияние оказала политика на об-щие результаты деятельности системы. Согласно одной точке зрения, неспособность политичес-кой системы учесть чрезвычайно разнообразные экономические и политические интересы реги-онов провоцировала конфликт и способствовала росту экономической нестабильности в Россиив переходный период (Ordeshook, 1995; Polishchuk, 1996). По другому мнению, политическаясистема успешно предотвратила распад страны, прибегнув к практическим решениям, таким какпредоставление особого бюджетного статуса территориальным образованиям, благодаря чемувсе регионы (за исключением Чечни) отказались от выхода из состава Российской Федерации(Freinkman, Titov, and Treisman, 1998; Treisman, 1996, 1998a, 1998b).

Половина из 450 депутатов Государственной Думы была избрана по общенациональнымпартийным спискам. Соответственно, Государственная Дума не представляла в достаточнойстепени региональные интересы, которые впоследствии преследовались региональными адми-нистрациями почти исключительно через Совет Федерации. Согласно некоторым заявлениям,депутаты из менее экономически развитых регионов постоянно «скупались» представителяминациональных сил, которые контролировали значительные ресурсы и собственность(Ordershook, 1995; Polishchuk, 1996).

Влияние политического процесса на содержание межбюджетных отношений можно поде-лить на три четких периода: а) до принятия Конституции (1992–1993), б) после принятия Кон-ституции (1993–1996) и в) рост озабоченности политиков в связи с увеличением «стоимости»двусторонних налоговых договоров (1997–1998). Совпадение по времени политических перио-дов и этапов в развитии межбюджетных отношений подчеркивает важность политики в делеформирования бюджетно-налоговых отношений между разными уровнями власти в России.

Период до принятия Конституции, 1992–1993 гг.

До принятия Конституции 1993 г. для политических отношений между федеральным и регио-нальными правительствами была характерна политическая «дерзость» со стороны регионов поотношению к федеральным властям. Ряд национальных республик развернули политическиекампании (так называемый «парад суверенитетов»), направленные на получение особого стату-са, и впоследствии подписали с федеральным правительством двусторонние договоры.

В этот период центральное правительство в одностороннем порядке перевело в регионы от-ветственность за расходы и определенные мандаты; при этом, с точки зрения регионов, не былообеспечено в достаточном объеме дополнительное финансирование. В ответ на этот шаг регио-нальные власти пригрозили прекратить перечисление в федеральный бюджет налоговых по-ступлений, собранных на их территории. Несмотря на то, что в начале 1992 г. перечисление до-


ходов в бюджет прекратили или сильно сократили только Татарстан, Чечня, Саха (Якутия) иБашкортостан, к концу этого года отказались платить налоги 20 регионов, а к 1993 г. еще 10 ре-гионов задерживали у себя средства, причитающиеся федеральному бюджету (Wallich, 1994).Коллективный вес регионов по сравнению с федеральным правительством выражался также втом, что регионы фактически отказались следовать положениям о закреплении доходов, кото-рые были включены в закон «Об основных принципах налоговой системы» от декабря 1991 г.Среди прочих мер данный закон предусматривал исключительное закрепление НДС, налогов навнешнеторговые операции и некоторых акцизов за федеральным правительством, а личный по-доходный налог и налог на доход предприятий передавал регионам.

Подходы в период после принятия Конституции, 1993–1996 гг.

Второй период начался с принятия новой (1993 г.) Конституции и с применения жестких мер состороны федерального правительства по отношению к консервативному Верховному Совету инедовольным регионам. Конституция 1993 г. предоставляла существенные полномочия федераль-ной исполнительной власти по сравнению с законодательной властью и регионами, однако не далачеткого определения полномочий и не разрешила прежние споры между центром и регионами.Конституция также предоставляла федеральному правительству возможность заключать со мно-гими регионами двусторонние соглашения. Несмотря на то, что конфронтация между федераль-ным центром и некоторыми регионами по-прежнему подвергала Российскую Федерацию «про-верке на прочность» в посткоммунистический период, природа разногласий изменилась: на сменуцентробежным стремлениям на разных уровнях власти пришло соперничество между регионамиза особое к себе отношение и получение наиболее выгодного фискального режима.

Все чаще напряженность между регионами усиливалась из-за имевшихся между ними эко-номических и бюджетных различий. В то время как бедные регионы поддерживали более высо-кие ставки федеральных налогов и увеличение объемов трансфертов, более богатые резко воз-ражали против таких действий. Несмотря на то, что политические противоречия встречаются нетолько в России, здесь сложилась особенно опасная ситуация: не совпадающие экономические иполитические интересы могли быть четко обозначены региональными границами, что создавалоблагоприятные условия для развития сепаратистских настроений (Polishchuk, 1996).

С учетом постоянного давления со стороны недовольных регионов сформировалась болееорганизованная и долгосрочная форма договорных отношений между национальными органамивласти и властями субъектов Федерации и муниципальных образований. Федеральный центр,получив полномочия согласно Конституции 1993 г., заключил с регионами ряд двустороннихдоговоров, пытаясь найти равновесие между региональными целями и национальными интере-сами. Регионы, сначала используя националистические лозунги, а затем угрозы и требования,старались получить (и получили) льготный фискальный режим, предусматривающий, помимопрочего, договорные налоговые положения, создание свободных экономических зон и принятиепрограмм регионального развития. В то же время более бедные регионы требовали увеличитьперераспределение доходов между регионами; ряд регионов требовал от федеральных властейснова взять на себя финансирование многочисленных общественных благ и услуг, ответствен-ность за которые прежде была передана регионам.

Эти требования регионов в наиболее явной форме удовлетворялись выделением трансфер-тов. Lavrov (1995) and Treisman (1996, 1998a, 1998b), среди прочих исследователей, обнаружили,что федеральные трансферты чаще предоставлялись в ответ на политическое давление, а не длядостижения таких целей, как выравнивание или обеспечение справедливости. Федеральное пра-


вительство систематически использовало трансферты, чтобы «задобрить» своих региональныхоппонентов и недовольных. Так, те регионы, которые не поддержали Бориса Ельцина и его сто-ронников на выборах, или на раннем этапе перехода объявили о своем суверенитете, получилибольше средств, чем «лояльные» регионы.

Опасения относительно двусторонних соглашений, 1997–1998 гг.

В период, последовавший за принятием Конституции, темпы инфляции сдерживались благо-даря рестриктивной кредитно-денежной политике, однако федеральное правительство решалопротиворечащие друг другу бюджетные требования путем привлечения внутренних, а впос-ледствии и внешних заимствований для того, чтобы финансировать растущий дефицит бюд-жета. Высокие процентные ставки и «короткая» природа заимствований привели к значитель-ному росту платежей по обслуживанию долга, а в конечном итоге к девальвации рубля и де-фолту в августе 1998 г. Помимо растущего давления на бюджет, предоставление многим реги-онам особого бюджетного режима сопровождалось и другими издержками. Среди этих неде-нежных издержек — недовольство и обиды между регионами, компрометация цели по созда-нию единого национального рынка, а также появление условий, которые позволяли требоватьособых условий практически любому региону, где органы исполнительной и законодательнойвласти (теперь избираемые по демократической процедуре) не могли не защищать узких, ме-стнических интересов своих избирателей.

Однако в период с 1997 по 1998 г. среди федеральных властей росло понимание негативныхпоследствий таких двусторонних соглашений для федеральной бюджетной политики. Помимобольшого числа налоговых льгот и освобождений, предоставленных Российской Федерацией вранние годы перехода, двусторонние соглашения рассматривались как фактор, который обу-славливал неудовлетворительную собираемость федеральных налогов. Впрочем, устранитьущерб, нанесенный двусторонними соглашениями, оказывается гораздо сложнее, чем отменитьналоговые льготы и освобождения.

Приведение двусторонних соглашений в соответствие с общей законодательной базой обес-печило бы наделение всех регионов стандартными коэффициентами долевого участия в поступ-лениях от основных налогов. Не совсем ясно, была ли в какой-то мере выполнена эта задача.Главным инструментом, с помощью которого федеральные власти добиваются соблюдения со-ответствующих положений, является удержание выравнивающих средств, предназначенных дляФонда финансовой поддержки регионов, и других трансфертов. Однако даже если правительст-во попыталось бы ограничить объемы финансирования регионов, немалое число регионов(включая наиболее проблемные в политическим отношении) не почувствует эффекта от этоймеры; они не получают выравнивающих трансфертов, а в рамках взаимных расчетов им посту-пают лишь незначительные средства.

Аспекты бюджетной децентрализации в Российской ФедерацииНиже приведен подробный анализ различных аспектов российской системы бюджетных отно-шений между разными уровнями власти. В каждой главе рассматривается какой-то один кон-кретный компонент бюджетной децентрализации в Российской Федерации. Представление рос-сийской системы таких отношений в дальнейших главах подкрепляется данными эмпирическогоанализа. Большинство данных, использованных для этой цели, поступили из Министерства фи-нансов Российской Федерации. Здесь, что типично для стран с переходной экономикой, надеж-ность бюджетных данных представляется ограниченной, поскольку в России широко применя-


ются такие методы государственного финансирования, которые не отражены в сообщаемых ци-фрах бюджета и включают в себя частое использование неденежных бюджетных операций. На-пример, органы власти нередко осуществляют взаимные расчеты, в рамках которых задолжен-ность по предоставлению бюджетных средств обменивается на задолженность по налоговымплатежам. Кроме того, в январе 1997 г. была проведена деноминация рубля: один новый рубльстал соответствовать 1000 «старых». Там, где об этом не сообщено дополнительно, все суммыприведены в «старых», неденоминированных рублях.

2Ответственность за расходыНесмотря на то, что структура ответственности за расходы в России была «унаследована» от Совет-ского Союза, нижестоящие власти с самого начала переходного периода имели возможность доста-точно свободно принимать решения относительно расходов. В данной главе рассматривается фор-мальное распределение ответственности за расходы, а также фактические расходы в период 1992—1997 гг. Кроме того, рассматриваются результаты работы системы распределения расходов. В заклю-чение приводятся обобщение и анализ возможных вариантов распределения расходов.

Как были закреплены расходные функции?При анализе распределения ответственности за расходы в России в период перехода следует учиты-вать несколько аспектов. Во-первых, каким образом ответственность за расходы распределена (де-юре и де-факто) среди различных уровней власти? Во-вторых, менялся ли характер такого распреде-ления со временем? В-третьих, какие тенденции или закономерности можно вывести, анализируярасходы по основным функциональным областям на протяжении переходного периода?

Законодательное закрепление ответственности за расходы

Четкого закрепления расходных функций в Российской Федерации не содержится ни в Конститу-ции, ни в каком-либо ином законодательном акте. Во время перехода лишь в Статьях 71 и 72 Кон-ституции 1993 г. содержалось явное указание ответственности за расходы: одни виды расходов за-креплялись исключительно за федеральными властями, другие передавались для совместного ис-полнения федеральным и региональным уровнями. За региональными властями каких-либо особыхрасходных функций не закреплено. При этом конституционные положения весьма туманны. Кон-ституция 1993 г. не содержала решений в отношении противоречий между федеральными и регио-нальными властями в областях совместного ведения и не давала представления о том, кто несет ос-новную ответственность за осуществление совместных функций, указанных в Статье 72. Ближе все-го к решению задачи по более четкому закреплению расходных функций подошли в рамках Бюд-жетного кодекса, который был принят Государственной Думой в 1998 г., однако вступил в силутолько с 1 января 2000 г.

Хотя в Конституции 1993 г. заявлено, что федеральные или региональные власти могут делеги-ровать функции местным органам власти, в ней не указано, какая конкретно ответственность лежитна местных властях. Поэтому перечень расходных полномочий местных органов власти содержалсяв законе «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от августа 1995 г. Согласно Статье 6 данного закона, федеральные и региональные власти не обла-дают прямой компетенцией в осуществлении расходных функций на местном уровне (Igudin, 1998).

То, каким образом было реализовано закрепление ответственности за расходы в течение по-следних шести лет, мало соответствует положениям, указанным в Конституции 1993 г. Факти-ческое закрепление расходных функций в России в значительной мере соответствует общемупринципу, согласно которому каждый уровень власти должен отвечать за расходы в пределахсвоих территориальных границ (табл. 2.1). Федеральное правительство должно отвечать за пре-

15


доставление услуг, имеющих значение для всей страны, такое как национальная оборона и безо-пасность. Услуги, которые важны для многих сообществ, (например, специализированные кли-ники), находятся в ведении властей субъектов Федерации, в то время как услуги, влияющие наположение членов данного конкретного сообщества (например, удаление бытового мусора) —сфера компетенции властей муниципальных образований.

Таблица 2.1 Распределение расходных функций, 1997 г.

Вид расходов Федерация Регионы Местные властиОборона 100%, за исключением

жилья для военнослужа-щих

Строительство жилья длявоеннослужащих

Нет

Правосудие/ внутренняябезопасность

100% Нет Нет

Внешнеэкономическиесвязи

Национальные программы Некоторые регионы осу-ществляют связи самосто-ятельно

Нет

Образование Все университеты и ис-следовательские институ-ты

Все технические и про-фессиональные училища

Зарплата, строитель-ство и эксплуатация исодержание всех на-чальных и среднихшкол

Культура и парки Национальные музеи итеатры

Музеи областного значе-ния

Нет

Здравоохранение Научные медицинскиеучреждения

Больницы высокой кате-гории, психиатрическиебольницы, больницы дляветеранов, диагностичес-кие центры, специальныебольницы (кардиология ит.д.)

Больницы средней ка-тегории, первичноеклиническое обслу-живание, лекарства

Дороги Строительство и содержа-ние дорог федеральногозначения

Строительство и содержа-ние областных дорог

Содержание дорограйонного значения игородских дорог

Общественный транспорт Нет Большая часть общест-венного транспорта

Некоторые виды об-щественного транс-порта, включая систе-мы метрополитена

Пожарная охрана Нет Большая часть пожарнойохраны

Добровольные пожар-ные дружины, воени-зированные дружины ислужбы предприятий

Библиотеки Специальные библиотеки(например, Библиотекаим. Ленина)

Специальные библиотеки Большинство местныхбиблиотечных служб

Милицейская служба Национальная милиция Дорожная милиция(ГИБДД) и национальнаямилиция

Местная милиция бе-зопасности

Удаление бытового мусора Нет Нет Удаление бытовогомусора

Канализация Нет Капиталовложения в ин-фраструктуру

Большая часть экс-плуатационных рас-ходов

Коммунальные службы (газ,электричество и вода)

Нет Субсидии предприятиям Субсидии предприя-тиям

Ответственность за расходы 17

Вид расходов Федерация Регионы Местные властиЖилищное строительство Нет Частичное строительство

и субсидирование жильяЧастично строитель-ство, субсидированиеи содержание жилья

Субсидирование цен Часть субсидий продо-вольствия и медикаментов

Нет Топливо; обществен-ный транспорт; про-довольствие (молоко,хлеб); медикаменты

Компенсации по линии со-циального обеспечения

Частично в ведении цент-рального правительства

Частично в ведении обла-стных властей

Управление програм-мами, финансируе-мыми более высокимиуровнями

Окружающая среда Экологические проблемынационального масштаба

Местные экологическиепроблемы (например, ох-рана лесов)

Нет

Государственные пред-приятия

Федеральные инвестици-онные программы, доти-рованный кредит, дотацииопределенным отраслям(угольный сектор, сель-ское хозяйство, налоговыельготы)

Субсидии в определенныеотрасли (сельское хозяй-ство), инвестиции, бес-процентные ссуды, нало-говые льготы

Различные явные искрытые дотации ильготы

Источник. Обновленные данные по Martinez-Vazques (1994).

Существует много расходных областей, в которых ответственность делится между двумя или тремяуровнями власти (см. табл. 2.1). Конституционные и нормативно-правовые положения внесли ещебольшую неясность, так как ими не были разграничены расходные функции с точки зрения ответст-венности за финансирование, регулирование и непосредственно осуществление расходов.

Главные изменения в распределении расходных функций имели место в 1992 и 1993 гг., когдафедеральное правительство перевело значительную долю ответственности на региональный и ме-стный уровни власти (Martinez-Vazques, 1994; World Bank 1996). Предоставление потребительскихсубсидий по линии социального обеспечения, денежные выплаты уязвимым группам, социальныепрограммы для пенсионеров и инвалидов, детские и семейные пособия, а также помощь бездом-ным, — за все эти функции стали отвечать региональные власти. Также на нижестоящий уровеньвласти была переведена ответственность за предоставление субсидий другого рода, включая суб-сидирование сельского хозяйства, транспорта и разнообразные инвестиции в инфраструктуру.Кроме того, на региональные власти частично возложили ответственность за обеспечение жильемвоеннослужащих. Хотя эти масштабные реформы в области расходов и помогли поставить подконтроль дефицит федерального бюджета, они просто перенесли проблемы финансирования науровень субъектов федерации и муниципальных образований, что привело к вытеснению расходовпо другим (особенно социальным) статьям (Freinkman and Titov, 1994; Titov, 1997). Хотя впослед-ствии федеральное правительство снова взяло на себя часть расходных функций, переведенных науровень регионов на начальном этапе перехода, основная часть этой ответственности осталась науровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

После 1994 г. ответственность за осуществление правоохранительной деятельности былазакреплена за региональными властями, и распределение расходных функций в РоссийскойФедерации стало более стабильным (Titov, 1997). Однако на практике структура расходныхфункций продолжала меняться по мере того, как многие совместные обязанности корректиро-вались в годовых бюджетах (Igudin, 1998). Особенно это проявилось в отношении распределе-


ния ответственности между региональными и местными властями, где многие функции осу-ществлялись этими структурами совместно, а фактическое деление ответственности на уровнесубъектов Федерации и муниципальных образований в различных регионах было неодинако-вым. Выдача федеральным правительством распоряжений («мандатов») на осуществлениерасходов также способствовала пересмотру совместных обязанностей после 1994 г. Еще од-ним фактором, обусловившим различия в расходных функциях, стали особые положения, вве-денные двусторонними договорами между центром и регионами. Многие соглашения в обменна большую долю налоговых поступлений предусматривали передачу регионам многих иливсех функций федерального правительства, включая общие административные расходы, рас-ходы на образование и строительство.

Изменения в характере расходов

После 1992 г. объем экономических ресурсов, которыми мог располагать государственный сек-тор в реальном выражении, существенно сократился; это было вызвано уходом государства измногих областей экономической деятельности, началом осуществления бюджетно-налоговойполитики и сокращением валового внутреннего продукта (ВВП) более чем на 40%. Будучипредставленными как доля ВВП, общие государственные расходы (за исключением внебюджет-ных фондов) сократились с 52,0% ВВП в 1992 до 36,4% в 1997 г. (табл. 2.2)

Таблица 2.2. Распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в % ВВП)

Уровень власти 1992 1993 1994 1995 1996 1997Федеральный бюджет 39,7 23,8 23,4 18,5 21,0 19,0Консолидированный бюджет регионов 12,3 16,1 18,2 15,2 16,0 17,4Региональные бюджеты 6,0 8,0 9,7 7,8 8,0 —Местные бюджеты 6,3 8,1 8,5 7,3 8,0 —Итого 52,0 39,8 41,6 33,6 37,8 36,4

Нет данных.Примечание. Наличие трансфертов другим уровням власти может привести к двойному учету. В исследование

были включены 88 регионов.Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

Наибольший рост расходов властей регионального и местного уровней пришелся на 1992–1993 гг.;они достигли пика в 1994 г. (18,4% ВВП), а к 1997 г. составляли 17,4% выделяемых государствомсредств.

В годы перехода доля регионального и местного уровней в общих государственных расходахпостепенно и существенно увеличивалась, — с 23,7% в 1992 до 47,9% в 1997 г. (табл. 2.3), причемосновные изменения в этом показателе совпали по времени с первоначальной децентрализациейрасходов в 1992—1993 гг. Точные данные о дополнительном фискальном бремени для региональ-ных и местных властей, которое появилось после отделения непроизводственных расходов (включаярасходы государственных предприятий на содержание жилья, детских садов и поликлиник) отсутст-вуют (Martinez-Vazques, 1993; World Bank, 1996). Вместе с тем предприятия сообщали о снижениирасходов на социальную сферу с 4,1% ВВП в 1992 г. до 3,3% ВВП в 1994 г. (Martinez-Vazques, 1993).Последствия для властей субрегионального уровня были весьма неодинаковы в разных регионах,так как в каждом из них данная проблема имела различную остроту. Сильнее всего пострадали ре-гионы, в которых при Советском Союзе были размещены государственные предприятия. Переносответственности за содержание жилья на местные бюджеты серьезно сказался на их состоянии


вследствие постепенного значительного роста цен на энергоносители и отказа региональных властейвводить тарифы, обеспечивающие полное возмещение расходов на содержание жилья и оказаниекоммунальных услуг.

Кроме того, власти регионального и местного уровней периодически брали на себя ответствен-ность за федеральные расходы, например, когда задержки по заработной плате и денежному довольст-вию преподавателям вузов, военнослужащим, сотрудникам Государственной налоговой службы(ГНС) и правоохранительных структур приводили к социальной напряженности, такие выплаты осу-ществлялись из региональных бюджетов (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998). Компенсация регио-нальным и местным бюджетам поступала в виде дополнительной выручки от приватизации предприя-тий, частичного возмещения из федерального бюджета посредством взаимных расчетов, а также засчет повышения собираемости налогов. Например, в 1993 г. был введен местный налог с оборота составкой в 1,5%; цель — помочь регионам финансировать дополнительные расходы, связанные с де-централизацией.

Общий характер децентрализации расходов представлен в табл. 2.3. Половина всех расхо-дов была включена в федеральный бюджет, другая половина осуществлялась через региональ-ные и местные уровни власти. Примерно половина субнациональных расходов приходилась наместные бюджеты. Однако на основании приведенного наблюдаемого характера распределениярасходов невозможно представить фактический порядок осуществления расходов в условияхдецентрализации. Во многих случаях существенные решения принимались должностными ли-цами вышестоящего уровня власти. Так, федеральные власти сыграли значительную роль вформировании политики образования, например определяя программы обучения и выбор учеб-ников. Степень истинной свободы на региональном и местном уровнях — сложный вопрос, ко-торый требует дальнейшего изучения.

Характер расходов по функциональным классификациям

Доли каждого уровня власти по основным категориям расходов приведены в табл. 2.4. Хотя фе-деральное правительство оплачивало 100% расходов на национальную оборону, стоимость осу-ществления остальных функций делилась между бюджетами различных уровней. Власти регио-нального и местного уровней в 1996 и 1997 г. оплачивали свыше четырех пятых от всех расхо-дов на образование и здравоохранение, причем основное бремя приходилось на бюджеты мест-ного уровня. Расходы на здравоохранение в течение всего периода 1992—1997 гг. оставалисьпрактически неизменными, хотя роль региональных властей в данном секторе усилилась.

Таблица 2.3. Распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг.(в % от общего значения)

Уровень власти 1992 1993 1994 1995 1996 1997Федеральный бюджет 76,3 59,7 56,2 54,9 57,7 52,1Консолидированный бюджет регионов 23,7 40,3 43,8 45,1 42,3 47,9Региональные бюджеты 11,5 20,2 23,4 23,2 21,2 —Местные бюджеты 12,1 20,2 20,3 21,8 21,2 —Итого 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Нет данныхПримечание. Наличие трансфертов другим уровням власти может привести к двойному учету. В исследование



Таблица 2.4. Функциональное распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в %)

Уровень власти 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Администрация и правосудие 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 80,5 79,6 81,4 63,1 63,7 62,0Консолидированный бюджет регионов 19,5 20,4 18,6 36,9 36,3 38,0Региональные бюджеты 5,5 6,1 6,2 — 19,0 —Местные бюджеты 14,0 14,3 12,4 — 17,3 —

Оборона 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Консолидированный бюджет регионов 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Региональные бюджеты 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Местные бюджеты 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Народное хозяйство 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 80,8 48,6 30,4 26,3 27,5 21,6Консолидированный бюджет регионов 19,2 51,4 69,6 73,7 72,5 78,4Региональные бюджеты 8,7 24,6 34,8 35,4 32,4 —Местные бюджеты 10,5 26,8 34,9 38,2 40,1 —

Образование 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 33,8 19,5 19,9 15,9 14,5 13,2Консолидированный бюджет регионов 66,2 80,5 80,1 84,1 85,5 86,8Региональные бюджеты 14,5 18,9 19,1 19,7 18,0 —Местные бюджеты 51,8 61,6 61,0 64,4 67,5 —

Культура и СМИ 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 51,2 34,8 39,6 31,6 34,7 16,5Консолидированный бюджет регионов 48,8 65,2 60,4 68,4 65,3 83,5Региональные бюджеты 21,2 30,2 28,9 30,8 29,3 —Местные бюджеты 27,6 35,0 31,5 37,6 36,0 —

Здравоохранение и физкультура 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 11,3 10,5 11,8 9,9 10,2 11,8Консолидированный бюджет регионов 88,7 89,5 88,2 90,1 89,8 88,2Региональные бюджеты 28,5 30,2 33,4 33,4 33,1 —Местные бюджеты 60,2 59,3 54,8 56,7 56,8 —

Социальная защита 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 71,8 52,0 50,3 18,5 31,2 41,3Консолидированный бюджет регионов 28,2 48,0 49,4 81,5 68,8 58,7Региональные бюджеты 20,4 34,9 34,9 31,1 26,8 —Местные бюджеты 7,8 13,2 14,8 50,3 42,0 —

Нет данныхПримечание. Наличие трансфертов другим уровням власти может привести к двойному учету. В исследование



Значительное смещение расходных функций в период с 1932 по 1997 г. отражает изменениедоли региональных властей в категории «народное хозяйство», куда включены в основномжилищные субсидии, субсидии сельскому хозяйству и промышленности, а также социальнаязащита. В то время как в 1992 г. 80,8% всех расходов в народном хозяйстве осуществлялофедеральное правительство (что говорило о его значительном участии в чисто рыночной де-ятельности), к 1997 г. эта доля сократилась до 21,6%. Региональные расходы в категории«народное хозяйство» были в основном представлены субсидиями промышленным предпри-ятиям и транспорту, в то время как местные власти субсидировали жилье и коммунальныеуслуги.

Масштабы децентрализации финансирования социальной защиты были менее существен-ными, чем для статей в категории «народное хозяйство», но тем не менее, заметными. Консоли-дированная доля регионов в общих расходах на социальную защиту (за исключением пенсий,пособий по инвалидности или выплат из федерального фонда пособий по безработице) выросладо максимального уровня — 81,5 процент — в 1995 г. с 28,2% в 1992 г.; в 1997 г. регионы отве-чали только за 58,7%.

В среднем состав консолидированных бюджетов регионов в период 1994–1997 гг. ос-тавался стабильным (табл. 2.5). Самое значительное отклонение от среднегодовой долирегионального бюджета, идущей на здравоохранение, составило всего 0,9%. Для образова-ния средняя доля консолидированного регионального бюджета выросла с 21,7% в 1992 г.до 24,4% в 1997 г. Расходы на образование и здравоохранение в разных регионах отлича-лись незначительно, о чем свидетельствует низкое значение коэффициентов вариации втабл. 2.5. (Коэффициент отклонения определяется как значение среднеквадратического от-клонения переменной, деленное на ее среднее значение.) В среднем самая большая доляконсолидированных бюджетов регионов направлялась на расходы в категории «народноехозяйство», и, хотя различия среди регионов со временем имели тенденцию к некоторомуувеличению, они оставались относительно небольшими. Самым важным компонентом рас-ходов в категории «народное хозяйство» были расходы на субсидирование жилья и ком-мунальных услуг. В среднем в 1994–1997 гг. регионы тратили на такие субсидии большесредств, чем на здравоохранение. Финансирование образования несколько превышало раз-мер средств, выделяемых на жилищные и коммунальные субсидии. Доля жилищных суб-сидий в бюджетах региональных и местных уровней власти оставалась со временем отно-сительно постоянной. Сельскохозяйственные субсидии снизились с 7,1% в 1994 г. до 4,9%в 1997 г. Более высокий коэффициент вариации, характерный для бюджетов данных уров-ней применительно к сельскохозяйственным субсидиям, отражает более значительные раз-личия в расходах между регионами. Доля расходов на социальную защиту в консолидиро-ванных региональных бюджетах в период с 1994 по 1997 г. значительно не изменилась;она продолжала составлять относительно небольшую часть бюджетов на уровнях ниже фе-дерального.

Общая озабоченность в Российской Федерации (и международного сообщества) быласвязана с теми последствиями для возможностей властей регионального и местного уров-ней оказывать базовые услуги здравоохранения, образования и социальной помощи, к ко-торым могли привести распоряжения («мандаты») об осуществлении расходных функций,не подкрепленные соответствующими средствами, и общее ужесточение фискальной поли-тики. Правительство России заявило, что социальные секторы (здравоохранение, образо-вание и социальная защита) не пострадают от перераспределения бюджета в 1992 и


1993 гг.; тем самым эти области были защищены от резких сокращений расходов, про-шедших в других секторах, таких как оборона. Кроме того, закон «О бюджетном процессе»перевел многие социальные расходные статьи в разряд защищенных, применив положение,названное секвестром бюджета: расходная часть бюджета корректировались в течение фи-нансового года с учетом недополученных налоговых поступлений. Тем не менее на на-чальных этапах перехода в социальной сфере прошли существенные сокращения. В период1992–1994 гг. в России была закрыта почти треть всех детских садов. Прекратилось со-держание существующих объектов здравоохранения и образования, а новое строительствопрактически не велось. Финансовые средства, выделяемые на закупку расходных средств иподдержание деятельности (за исключением средств на заработную плату) были сокраще-ны до минимума, а то и вовсе изъяты. Из многих школ со всей страны приходили сообще-ния о дефиците учебников, в больницах не хватало основных материалов и лекарств(Martinez-Vazques, 1994).

Тем не менее после сложностей первых лет резкого сокращения объема средств, выделяе-мых на социальные нужды бюджетами регионального и местного уровней, не произошло. Ре-альные расходы на душу населения достигли пика в 1994 г.; на тот же год приходится наивыс-шее значение подушевых расходов на образование и здравоохранение в реальном выражении(табл. 2.6). Хотя реальный объем финансирования регионами образования и здравоохранения впериод с 1994 по 1997 г. сократился, реальные подушевые расходы на социальную защиту за этовремя несколько выросли.

Несмотря на то, что структура расходов в консолидированных бюджетах регионов после1993 г. изменилась незначительно, относительные доли региональных и местных уровней влас-ти в разных регионах менялись существенно (Lavrov and others, 1996; Freinkman. Titov, andTreisman, 1998). Степень централизации региональных финансов была гораздо выше в тех реги-онах, которые больше зависели от федеральных трансфертов. Кроме того, в регионах, где боль-ше ответственности за расходы было закреплено за местными властями, вероятность проведе-ния рыночных реформ была выше.

Требование от субнациональных властей осуществлять расходы, не подкрепленное до-статочным финансированием со стороны федеральных властей (не обеспеченные средст-вами распоряжения), остается в настоящее время одной из наиболее сложных проблеммежбюджетных отношений в России. Наличие необеспеченных распоряжений приводит кдвум конкретным трудностям: ограничивается свобода бюджетных действий нижестоящихуровней власти; федеральные структуры забирают средства у регионов.

Историю возникновения не обеспеченных средствами распоряжений можно отследитьс 1992 г.; тогда, на начальном этапе перехода, федеральное правительство закрепило занижестоящими уровнями власти ответственность за расходы по многим программам соци-ального обеспечения. Среди прочего, перераспределение расходных функций предусмат-ривало предоставление денежных пособий наиболее уязвимым слоям общества, пенсион-ных выплат и пособий инвалидам, семейных и детских пособий, оказание поддержки без-домным, а также предоставление общих потребительских субсидий на жилье и комму-нальные услуги.

Ответственность за

расходы

23

Таблица

2.5.

Средний

размер расходов

регионов по

категориям,

199

4–19

97 гг

. (в

% от

общих

расходов регионов

)

Сектор

народного

хозяйства

Год

Народное

хозяйство

Жилье

икоммунальные

услуги

Сельское

хозяйство

Транспорт

Образование

Здравоохранение

и физкультура

Социальная

защит

Прочее

1994

36,0

19,9

7,1

2,9

21,7

15,8

6,6

19,0

(0,1

7)(0

,35)

(0,5

4)(0

,57)

(0,1

7)(0

,17)

(0,3

2)(0

,25)

1995

34,8

20,4

6,4

3,9

22,6

16,1

8,1

18,3

(0,2

5)(0

,34)

(0,6

0)(0

,56)

(0,2

2)(0

,19)

(0,3

0)(0

,49)

1996

41,2

21,9

5,4

4,1

24,0

15,7

8,9

10,3

(0,2

4)(0

,38)

(0,6

6)(1

,20)

(0,2

3)(0

,20)

(0,3

4)(0

,18)

1997

32,2

20,9

4,9

3,3

24,4

15,2

7,9

20,4

(0,2

5)(0

,34)

(0,6

2)(0

,65)

(0,2

1)(0

,19)

(0,3

6)(0

,29)

Примечание.

Циф

ры в

скобках

соответствуют коэффи

циентам вариации

. В исследование вклю

чены

88 регионов

.Источник.

Расчеты

авторов

на основании данных Министерства фи

нансов

.

Таблица

2.6.

Структура расходов

ниж

естоящих

уровней

власти в реальном

выражении

, 199

2–19

97 гг

.

В реальном

выражении

: на душу населения в рублях

199

5 г.

В реальном

выражении

: индекс

(199

4 г.

= 1

00,0

)Расходы

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Общ

ие расходы

1 67

1,6

2 01

7,2

2 02

3,7

1 62

5,8

1590

,317

61,3

82,6

99,7

100,

080

,378

,687

,0Народное хозяйство

559,

466

2,7

821,

766

4,4

735,

564

8,9

68,1

80,7

100,

080

,989

,579

,0Жилищ

ное строительство

——

529,

940

7,1

409,

541

4,9

——

100,

076

,877

,378

,3Сельское хозяйство

——

120,

197

,078

,576

,5—

—10

0,0

80,7

65,3

63,7

Транспорт

——

57,6

84,7

74,2

77,2

——

100,

014

7,2

128,

913

4,2

Образование

261,

231

3,4

401,

232

2,0

335,

837

2,5

65,1

78,1

100,

080

,383

,792

,8Здравоохранение и

физкультура

241,

626

6,8

320,

125

0,2

242,

025

2,7

75,5

83,3

100,

078

,275

,678

,9Социальная защита

33,5

34,0

120,

311

4,8

125,

112

8,3

27,8

28,2

100,

095

,410

4,1

106,

7Нет

данны

х.Примечание.

В исследование вклю

чены

88 регионов

.Источник.

Расчеты

авторов


нансов

.


Хотя, возможно, региональные власти и могли бы оказывать данные услуги более эффективно,чем федеральное правительство, перераспределительная природа программ социального обеспе-чения оправдывает их полное финансирование из федерального бюджета. Однако федеральноеправительство обосновало такое делегирование полномочий, заявив, что в общей схеме финанси-рования для нижестоящих уровней власти (совместное участие в налоговых поступлениях и пре-доставление трансфертов) учтены дополнительные затраты, связанные с выполнением новых обя-занностей по предоставлению этих услуг. Нижестоящие уровни власти не согласились (и не со-глашаются) с такой оценкой; по их мнению, федеральное правительство выпускает такие мандатыбез достаточного обеспечения средствами, пытаясь решить собственные проблемы с бюджетом.

По истечении периода 1990-х годов понимание проблемы нефинансируемых «мандатов» Рос-сийской Федерации стало лучше и она стала чаще обсуждаться; этому способствовали ужесточе-ние режима экономии на всех уровнях власти, а также масштаб проблем, связанных с наличиемтаких «мандатов». Учитывая это, законом «О финансовых основах местных органов самоуправле-ния», принятым в сентябре 1997 г., региональным властям запрещалось издавать в адрес местныхвластей распоряжения о передаче в их ведение ответственности за определенные статьи расходовбез достаточного обеспечения средствами. Положения Бюджетного кодекса 1998 г., которыйвступит в силу в 2000 г., будут запрещать использование необеспеченных «мандатов» на всехуровнях власти. Несмотря на официальное запрещение такой практики, способности данных нор-мативных актов положить ей конец повсеместно даются весьма скептические оценки.

Каковы результаты работы системы?

Важность бюджетно-налоговых различий между регионами в годы перехода существенно уве-личилась. Растущий разрыв в уровнях расходов в регионах в значительной мере был вызван по-вышением экономического неравенства регионов. В табл. 2.7 представлена динамика валовогорегионального продукта (ВРП) в расчете на душу населения в период с 1992 по 1996 г. (послед-ний год, для которого имеются данные).

ВРП был рассчитан Госкомстатом (государственным статистическим ведомством) для регио-нов Российской Федерации, не являющихся автономными. Данные по автономным регионам вы-водились, исходя из следующего допущения: интенсивность сбора налогов в них была сопостави-мой с той, что отмечалась в области, на территории которой они расположены. Поскольку некото-рые автономные регионы имели относительно высокие показатели сбора доходов на душу населе-ния, анализ с использованием налоговых поступлений мог бы дать смещенные результаты в томслучае, если бы приписываемые данные неудачно отражали фактические уровни ВРП.

Фискальное неравенство

Горизонтальный дисбаланс (или фискальное неравенство) между регионами во время переходазначительно усилился. Как видно из табл. 2.8, коэффициент вариации для расходов на душу насе-ления по разным регионам в период с 1992 по 1997 г. существенно вырос. Приведенные цифры неотражают различия между отдельными регионами с течением времени. Так, расходы на душу на-селения в Костроме выросли с 1992 по 1996 г. на 90% в реальном выражении, в то время как в Ре-спублике Тува они за тот же период сократились на 56% (Freinkmen, Titov and Treisman, 1998).

Главным фактором, определяющим эти различия, является быстро растущее экономическоенеравенство среди регионов. Экономические различия между российскими регионами на мо-мент обретения независимости были существенными.


Таблица 2.7. Экономические различия между регионами:ВРП на душу населения, некоторые годы, 1992–1996 гг. (в тыс. рублей)

Год СреднееКоэффициентвариации Минимум Максимум

1992 124,7 0,87 24,6 786,01994 3 712,3 0,75 618,1 20 909,61995 9 487,9 0,84 1 881,9 59 004,51996 13 554,6 1,04 2 628,0 108 443,5

Примечание. В исследование включены 88 регионов.Источник. Расчеты авторов на основании данных Госкомстата.

Фактором, дополнительно способствующим росту различий в расходах между регионами, моглостать увеличение разброса цен в разных регионах. Следует ожидать постепенного выравниванияцен по мере того, как будут сокращаться федеральные субсидии, выделяемые на «северный за-воз». Существенные различия цен в регионах сохранялись также из-за отсутствие межрегио-нальной интеграции рынков (Berkowitz and Dejong, 1998).

Таблица 2.8. Показатели горизонтального фискального дисбаланса:консолидированные расходы в регионах на душу населения, 1992–1997 гг. (в тыс. рублей)

Год СреднееКоэффициентвариации Минимум Максимум

1992 18,9 0,83 7,2 85,11993 219,7 0,78 100,6 1 189,21994 959,7 1,19 359,8 8 000,71995 1 918,2 1,01 720,2 13 004,31996 2 861,5 1,05 1 050,3 16 521,11997 3 762,6 1,17 1 336,7 30 543,5

Примечание. В исследование включены 88 регионов.Источник. Расчеты авторов на основании данных Госкомстата.

В годы перехода к рынку коэффициент вариации для ВРП вырос с 0,87 в 1992 г. до 1,04 в 1996г., а разница между самыми бедными и самыми богатыми регионами выросла с 31 раза в 1992 г. до41 раза в 1996 г. После того как внесены поправки на стоимость жизни, средние показатели про-дукта на душу населения в самых бедных и самых богатых квинтилях регионального распределе-ния в 1994 г. различались в четыре раза (Working Center for Economic Reform, 1997). Рост неравен-ства между регионами можно в значительной степени объяснить все большей концентрацией эко-номической деятельности в немногочисленной группе регионов (Working Center for EconomicReform, 1997); концентрация экономического благосостояния была более ярко выражена для оп-ределенной категории предприятий. В переходный период нефте- и газодобыча были в основномсосредоточена в двух автономных округах — Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком. В 1995 г.примерно три четверти всего металла производилось в 10 регионах страны. Москва получала 20%всех доходов, однако в ней проживало всего 7% населения страны. Говоря о доходе, второе и тре-тье место со значительным отставанием занимали Тюменская область (4,5% всех доходов и 1%населения) и Санкт-Петербург (4,3% всех доходов и 3% населения).


Экономические различия стали более глубокими из-за того, что многие решения о размеще-нии промышленных объектов, которые принимались в Советском Союзе, оказались в условияхрынка экономически неприемлемыми; также этому способствовал развал военно-промышленногокомплекса (Polishchuk, 1996). Хотя в 1998 г. ВВП России составлял примерно половину от значе-ния, которое отмечалось на начальной стадии перехода, результаты регионов были чрезвычайнонеодинаковыми, что отражало структурные изменения в экономике. Регионы, в которых имелисьприродные ресурсы, были размещены металлургические и химические предприятия или удалосьразвить сектор внешнеторговых или финансовых услуг, находились в относительно благополуч-ной ситуации. Прямые иностранные инвестиции были сосредоточены в небольшом числе регио-нов, главным образом в Москве. Положение сельскохозяйственных районов и тех областей, гдебыли расположены оборонные и другие промышленные предприятия, в постсоветской экономикебыло далеким от процветания (Sutherland and Hanson, 1996).

Влияние налогово-бюджетной системы на различия в региональных бюджетах

Неразвитость рынка и тот факт, что экономический рост имел место лишь в небольшом чис-ле регионов, в сочетании с отсутствием подвижности рабочей силы требовали, чтобы госу-дарство более активно участвовало в решении проблемы фискального неравенства междурегионами. Вообще бюджетно-налоговая система, предусматривающая закрепление доходови разнообразных трансфертов, в целом помогла сократить бюджетные различия между реги-онами. Тем не менее, выравнивающий эффект такой системы в целом оказался недостаточновыраженным для того, чтобы не отставать от темпов роста различий в показателях собран-ных доходов.

Влияние налогово-бюджетной системы на различия в региональных бюджетах приведено втабл. 2.9. В первом столбце таблицы показаны различия в сборе доходов, включая федеральнуюдолю в совместных налогах, которая постепенно увеличивалась с 0,68 в 1993 г. до 1,52 в 1997 г.На втором этапе процесса распределения средств учитываются региональные долевые доходы(за исключением федеральной доли), собственные источники дохода и прочие региональныедоходы (до получения трансфертов). Здесь видно значительное снижение коэффициента вариа-ции по сравнению с первым этапом. Таким образом, механизм закрепления доходов обеспечилболее равное распределение ресурсов по регионам. Все трансферты, включая те, что предназна-чались для выравнивания различий между регионами, привели к тому, что в процессе переходараспределение бюджетных ресурсов между регионами оказалось неравным. Однако коэффици-ент вариации расходов на душу населения был в 1995–1997 гг. значительно ниже, чем аналогич-ный показатель сбора всех доходов. На раннем этапе перехода региональные различия в расхо-дах были выше, чем различия в показателе сбора доходов.

Для рассмотрения роли традиционных детерминантов вариации в расходах на душу населе-ния в разных регионах использовался анализ регрессии1. Независимые переменные включали:фискальный потенциал регионов, способности оплачивать услуги государства, исходя из ВРП,

—————1 В качестве зависимых переменных в регрессионном анализе, результаты которого представлены в

табл. 2.10–2.15, выступали консолидированные показатели расходов на душу населения на региональноми местном уровнях. Поскольку уровни цен в регионах были весьма различными, было рассчитано не-сколько анализов с использованием в качестве зависимой переменной расходов на душу населения насубнациональном уровне с поправкой на стоимость жизни. Результаты, полученные при расчете этих ана-лизов, оказались идентичными тем, что представлены в табл. 2.10–2.15.


потребность в услугах государства, выраженную социально-экономическими характеристиками(табл. 2.10), а также менее традиционный детерминант — интенсивность сбора налогов в регио-не, представленная как соотношение уровня собираемости и фискального потенциала. В отли-чие от западных стран с рыночной экономикой, закон предоставлял региональным и местнымвластям ограниченную свободу действий относительно сбора налогов. Число налогов, которыеможно ввести на этом уровне власти, невелико; здесь можно изменять некоторые ставки и пре-доставлять небольшие налоговые льготы. Несмотря на то, что в России используется механизмцентрализованного налогового администрирования, фактическая интенсивность сбора налоговсилами региональных отделений ГНС и налоговой полиции в разных регионах и структурах ме-стной власти весьма неодинакова. Налоговые органы нередко демонстрируют фактическуюприверженность интересам региональных и местных властей, которые не всегда совпадают синтересами федерального правительства. Кроме того, решения региональных и местных властейв сфере бюджетно-налоговой политики и широкое распространение бартерных сделок и «под-польной» экономики еще в большей степени снижают возможности регионов по сбору налогов.

Таблица 2.9. Показатель выравнивания на разных этапах закрепления доходов, 1992–1997 гг.(коэффициент вариации кумулятивного распределения на душу населения)

Год Общие доходыа

Собственные, долевыеи другие региональные

доходыб

Доходы послеполучения средств

из ФФПРв

Доходы после всехтрансфертов ирасчетовг

Региональныерасходы

1992 — 0,88 0,88 0,77 0,831993 0,68 0,67 0,67 0,79 0,781994 0,85 0,89 0,92 1,14 1,191995 1,12 0,86 0,89 0,94 1,011996 1,33 1,11 1,03 1,00 1,051997 1,52 1,39 1,22 1,18 1,17

— Нет данныхаОпределяемые как сумма поступлений от долевых налогов и собственных источников, включая федеральную

долю подлежащих разделу доходов.бЗа исключением трансфертов и других источников финансирования.вФонд финансовой поддержки регионов был создан в 1994 г. На раннем этапе выравнивание осуществлялось

применением переменных долей и других выравнивающих трансфертов.гЗа исключением бюджетных ссуд.Примечание. В исследование включены 88 регионов.Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Таблица 2.10. Региональные социально-экономические и демографические переменные:дескриптивная статистика

Независимая переменнаяСреднеезначение

Коэффициентвариации Минимум Максимум

Индекс стоимости жизни 113,3 0,44 68,0 357,0Процент населения моложе работоспособного возраста 24,0 0,16 18,2 35,5Процент населения старше работоспособного возраста 18,5 0,29 4,4 27,1Процент бедного населения (1995) 30,6 0,38 16,1 73,2

Примечание. Приведены данные за 1996 г., если не указано иное.Источник. Расчеты авторов на основании данных Госкомстата.


В других странах для регионов, обладающих более значительным фискальным потенциа-лом или имеющих более значительные потребности в расходах, обычно характерны более вы-сокие уровни расходов. Кроме того, более высокие расходы отмечаются в регионах, где при-сутствует более высокий спрос на услуги государства (о чем свидетельствует более высокаяинтенсивность сбора налогов). Поскольку расходы и доходы характеризуют интенсивностьсбора налогов, можно полагать, что ее в анализ регрессии включать не следует. Однако послетого, как она была исключена из расчетов регрессии, результаты анализа остались практичес-ки неизменными

Анализ с использованием таких показателей, как фискальный потенциал, потребности вуслугах и интенсивность сбора налогов, объяснил более 90% вариации в расходах на душунаселения на региональном и местном уровне, которая отмечалась в период с 1994 по 1997 г.(табл. 2.11).

На протяжении всех этих лет расходы на душу населения были выше в тех регионах, гдебыл выше подушевой ВРП. Коэффициенты регрессии для подушевого ВРП имели положи-тельное значение, были значительными и более высокими с каждым годом; это указывало нато, что различия в региональной экономической базе или фискальном потенциале играливажную роль в объяснении размеров государственных расходов в регионах из расчета надушу населения. Региональные расходы на душу населения были также выше в тех регио-нах, где отмечалась более высокая потребность в расходах, представленная стоимостьюжизни и процентом населения, младше или старше трудоспособного возраста. Эти категориибольше нуждаются в услугах государства, особенно в сфере образования и здравоохранения.Коэффициенты регрессии для данных переменных были положительны и практически все-гда статистически значимы. Четвертая переменная, которая рассматривалась применительнок потребности в расходах («процент населения региона, живущий в бедности»), не оказыва-ла сколько-нибудь существенного влияния на различия в расходах на душу населения. Та-ким образом, либо между уровнями бедности и региональными расходами не было связи,либо уровни бедности были неверно измерены. Более высокие расходы на душу населенияотмечались также в регионах, получавших больше всего трансфертов, или прилагавших наи-большие усилия по сбору налогов.

Таблица 2.11. Детерминанты расходов на душу населения, 1994–1997 гг.

Независимая переменная 1994 1995 1996 1997

Константа –2 516,2 –2 115,7 –4 607,7 –13 088,3ВРП на душу населения (тыс.) 117,9 81,3 131,0 215,9Индекс стоимости жизни 6,52 17,8 13,2 28,1Процент населения моложе работоспособного возраста 37,5 11,6 53,7 202,4Процент населения старше работоспособного возраста 29,0 –7,0 64,1 201,4Процент бедного населения –1,1 –5,0 –9,8 0,0Трансферты на душу населения (руб.) 0,84 0,80 1,86 0,97Интенсивность сбора налогов 30,2 63,4 46,8 44,8R2 0,98 0,91 0,97 0,95

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. Интенсивность сбора налогов оп-ределена как общий показатель собранных доходов в виде процента от валового регионального продукта (ВРП). Висследование включены 88 регионов.

Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.


Состав региональных и местных расходов

Расходы региональных и местных властей различались не только по объему, но и по составу.Для выявления детерминантов различий в расходах по важнейшим категориям (народное хозяй-ство, образование и здравоохранение — табл. 2.12–2.15) снова был применен анализ регрессии.Расчеты проводились для того, чтобы ответить на два вопроса: влияет ли тип полученного фи-нансирования на расходы по определенным статьям? Какую роль играют потребности в расхо-дах в различии расходов по разным регионам?

При анализе факторов, определяющих расходы на образование, здравоохранение и народ-ное хозяйство, выявляются несколько последовательных закономерностей: в большинстве слу-чаев наблюдаются неоптимальные, неадресные жилищные и коммунальные субсидии, которыефедеральные власти безуспешно пытались устранить. Регрессии, объясняющие различия междурегионами в расходах по статье «народное хозяйство» в табл. 2.12, показывают, что в период с1994 по 1997 г. расходы по этой статье были выше в тех регионах, которые имели более высокиеобщие доходы, а также в регионах, которые получали больше трансфертов из федерального бю-джета. Эти результаты совпадают с полученными в ходе предыдущих исследований. Titov(1997) и Freinkmаn and Haney (1997) проверили различные гипотезы относительно факторов,определяющих склонность властей регионального и местного уровней расходовать средства напредоставление субсидии (в качестве показателя субсидий использовались расходы по статье«народное хозяйство»). Titov (1997) обнаружил, что расходы по статье «народное хозяйство»были тесно связаны с региональным ВВП в 1992 г., но не в 1994 г. Freinkmаn and Haney (1997)нашли, что склонность расходовать больше средств в качестве субсидий снизилась в тех регио-нах, которые испытывают экономические трудности, и выросла в тех, что получают более зна-чительные федеральные трансферты.

Важным оказалось и то, что регионы, выделяющие больше средств на субсидии, осуществ-ляли более масштабные заимствования и испытывали более серьезный дефицит бюджета. (см.статью «прочие источники финансирования» в табл. 2.12). Потребности в расходах, которые вы-водились на основании доли населения младше или старше работоспособного возраста, стоимо-сти жизни и уровня бедности, не влияли на объем предоставляемых субсидий, за исключением1996 и 1997 гг., когда коэффициенты регрессии для стоимости жизни и доли населения младшеработоспособного возраста были отрицательными и статистически значимыми.

Результаты регрессии, объясняющие различия в расходах на жилищные и коммунальныесубсидии (как подкатегорию статьи «народное хозяйство»), показали сходные базовые законо-мерности (табл. 2.13). Кроме того, анализ продемонстрировал, что регионы с более высокимипотребностями в расходах на образование (представленными как процент населения младшеработоспособного возраста) выделяли меньше средств на жилищные субсидии.

Результаты регрессии, объясняющие различия в расходах на образование (табл. 2.14) издравоохранение (табл. 2.15), также показывают интересные закономерности. Регионы с болеевысокими доходами имели возможность тратить на образование и здравоохранение больше, од-нако с каждого дополнительного рубля доходов регионы тратили меньше, чем по статье «народ-ное хозяйство» (табл. 2.12). По большей части выравнивающие трансферты из Фонда финансо-вой поддержки регионов также вели к росту расходов на образование и здравоохранение, однакодругие виды трансфертов не влияли на размер этих расходов. Данный результат совпадает смнением, согласно которому механизм взаимных расчетов главным образом связан с расходамипо статье «народное хозяйство».


Таблица 2.12. Детерминанты расходов на душу населения по статье «народное хозяйство»,1994–1997 гг.


Константа 121,03 –612,00 798,41 2 129,58Доля поступлений, оставляемая в распоряжении местныхорганов власти 0,44 0,45 0,62 0,52

Трансферты ФФПР 0,63 0,08 0,58 0,40Прочие трансферты 0,26 0,66 1,18 0,61Прочие источники финансирования 0,77 0,19 0,36 0,52Индекс стоимости жизни –0,31 1,37 –5,34 –8,61Процент населения моложе работоспособного возраста –4,18 4,35 –28,57 –56,40Процент населения старше работоспособного возраста –0,33 16,27 –8,43 –27,22Процент бедного населения –0,32 –0,05 4,26 4,50R2 0,98 0,93 0,98 0,97

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. К прочим трансфертам отнесенывзаимозачеты, субвенции и иные небольшие трансферты, но не включены бюджетные ссуды. Прочие источники фи-нансирования определены как разность между расходами и суммой всех доходов и трансфертов. В исследованиевключены 88 регионов.


Таблица 2.13. Детерминанты расходов на душу населения на жилье и коммунальные услуги,1994–1997 гг.


Константа 447,14 550,64 2 495,37 4 985,91Доля поступлений, оставляемая в распоряжении местныхорганов власти 0,31 0,23 0,23 0,14

Трансферты ФФПР 0,60 0,32 0,65 0,39Прочие трансферты 0,22 0,20 0,98 –0,11Прочие источники финансирования 0,51 0,06 0,16 0,36Индекс стоимости жизни –1,11 0,24 –4,98 –5,64Процент населения моложе работоспособного возраста –12,88 –23,32 –57,79 –100,96Процент населения старше работоспособного возраста –5,35 –4,44 –38,97 –90,99Процент бедного населения 0,16 0,86 –2,68 –5,69R2 0,94 0,86 0,87 0,86



Весьма интересными были и некоторые другие закономерности. В 1996 и 1997 г. для увели-чения своих расходов на образование и здравоохранение региональные власти использовалипрочие источники финансирования (например, бюджетные ссуды), а регионы, где наблюдалсяболее высокий уровень бедности, тратили на образование меньше, по крайней мере в 1995 и1997 гг. Кроме того, анализ регрессий показывает, что между расходами на образование и здра-воохранение и конечным числом потребителей этих услуг (детей и престарелых соответственно)какой-либо системной связи нет.


Закрепление расходов: нерешенные вопросыГосударственная стратегия реформирования бюджетных отношений между разными уровнямивласти нашла выражение в Концепции реформирования бюджетных отношений между разнымиуровнями власти, подготовленной Рабочей группой по бюджетным отношениям между разнымиуровнями власти в 1998 г. Ранние варианты сосредоточивались почти исключительно на рефор-мировании межбюджетных трансфертов и необходимости пересмотра системы управления бю-джетом на региональном и местном уровнях. Приведенный здесь анализ дополняет результаты,представленные в Концепции 1998 г., подчеркивая те области закрепления расходов, которыепотребуют внимания политиков в ближайшем будущем.

Более четкое разграничение государственного и частного секторов

Несмотря на то, что участие государства в чисто рыночных видах деятельности по меркамсоветской плановой экономики сократилось весьма существенно, региональные и местныевласти продолжают практику вмешательства в работу частной экономики. В 1997 г. регио-нальные и местные власти по-прежнему тратили в среднем 32,2% своих бюджетов на субси-дии частным потребителям или производителям (табл. 2.5). Также среди региональных и ме-стных властей отмечается тенденция вовлечения в предпринимательскую деятельность с це-лью стимулировать экономическую активность и занятость. Положения Конституции1993 г., запрещающие федеральным органам власти вмешиваться в бюджетные решения ре-гиональных властей, ограничили возможность центра требовать рационализации расходовна региональных и местных властей в области жилья и коммунальных услуг. В соответствиис Концепцией реформы от 1998 г., наиболее эффективным подходом к сокращению расходовна субсидирование, осуществляемых на региональном и местном уровне, может стать про-грамма условных дотаций, которая требует от участвующих в ней сокращения данного видарасходов или отказа от него.

Таблица 2.14. Детерминанты расходов на душу населения на образование, 1994–1997 гг.


Константа –318,08 –510,39 36,14 –723,65Доля поступлений, оставляемая в распоряжении местныхорганов власти 0,15 0,13 0,10 0,08

Трансферты ФФПР 0,14 0,26 0,17 0,15Прочие трансферты 0,17 –0,05 –0,11 –0,07Прочие источники финансирования 0,06 –0,05 0,30 0,16Индекс стоимости жизни 0,93 3,04 3,53 7,37Процент населения моложе работоспособного возраста 8,47 12,76 3,97 23,94Процент населения старше работоспособного возраста 4,20 5,18 –6,64 0,43Процент бедного населения –0,54 –2,17 –3,19 –6,23R2 0,99 0,96 0,94 0,94




Более ясное оформление ответственности за расходы

Для создания стабильной и прозрачной системы бюджетных отношений между различными уров-нями власти потребуется четкая институциональная база, позволяющая устранять противоречия взакреплении ответственности за расходы между различными уровнями. Ответственность за расходыв Бюджетном кодексе закреплена более явно, чем в Конституции 1993 г. (табл. 2.16), однако необхо-дима еще большая четкость. В Главе 11 Кодекса определено, какие расходы осуществляются ис-ключительно из бюджетов каждого уровня власти, и указаны расходы, совместно финансируемые избюджетов различных уровней. Вместе с тем важные виды ответственности не были четко закрепле-ны за уровнями власти. Например, в качестве статей расходов, финансируемых из местного бюдже-та, были упомянуты только учреждения образования и здравоохранения, находящиеся в муници-пальной собственности. Соответственно, местные власти не могут уяснить, какой уровень образова-ния (начальное, среднее и т.д.) или какие образовательные продукты или услуги они обязаны фи-нансировать. Так, региональные и местные власти в Ленинградской области расходятся во мненияхотносительно того, кто должен платить заработную плату учителям. В итоге каждый год наблюдает-ся задолженность по заработной плате учителям (Bahl and others, 1998).

Действительно, положения, закрепленные в Бюджетном кодексе, гораздо менее четки, чемреальное положение дел, которое наблюдалось в течение последних лет. Закрепление ответст-венности за расходы в Бюджетном кодексе — еще один пример юридической неопределеннос-ти, которая оставалась серьезной проблемой для России в переходный период. В Концепции ре-формирования бюджетных отношений между разными уровнями власти от 1998 г. также не со-держится ее решения; фактически в Концепции воспроизводится схема закрепления расходов,представленная в Бюджетном кодексе. Как Концепция, так и Кодекс нуждаются в пересмотре.

Таблица 2.15. Детерминанты расходов на душу населения на общественное здравоохранение ифизкультуру, 1994–1997 гг.


Константа 181,46 119,41 534,25 534,49Доля поступлений, оставляемая в распоряжении местныхорганов власти 0,10 0,11 0,09 0,06

Трансферты ФФПР 0,08 0,18 0,16 –0,16Прочие трансферты 0,14 0,06 –0,05 –0,24Прочие источники финансирования –0,13 –0,01 0,16 0,07Индекс стоимости жизни –0,08 0,54 0,37 2,24Процент населения моложе работоспособного возраста –3,61 –2,34 –9,97 –6,34Процент населения старше работоспособного возраста –2,68 –2,10 –9,37 –13,84Процент бедного населения –0,14 –0,26 –0,79 –3,10R2 0,97 0,95 0,94 0,90



Подходящей отправной точкой для внесения ясности в закрепление ответственности за расхо-ды станет уяснение их фактического закрепления, которое существовало в последние годы. Необ-ходимо провести тщательное исследование фактического закрепления расходов, предусмотрев


разную степень подробности. Lavrov (1998) рекомендовал осуществить детальный анализ факти-ческого закрепления расходов в качестве предварительной меры к пересмотру той схемы, котораяприведена в Бюджетном кодексе. Следующим шагом стало бы выявление тех видов расходов дефакто, с которыми связаны проблемы. По крайней мере прояснение бюджетных отношений меж-ду Федерацией и регионами потребует закрепления основной ответственности за совместные рас-ходы, указанные в Статье 72 Конституции 1993 г. Расходы субъектов Федерации должны предус-матривать главную ответственность за финансирование функций государства, которые традици-онно исполняются местными или региональными властями (например, муниципальное управле-ние, правоохранительная деятельность, начальное и среднее образование). Федеральное прави-тельство должно нести главную ответственность за финансирование областей, имеющих общена-циональное значение, или тех, что по своей природе носят перераспределительный характер (на-пример, области гражданских прав и социальной политики). Кроме того, исходя из основной от-ветственности необходимо определить приоритетные расходы, так чтобы еще четче разделить фе-деральную деятельность и работу субъектов Федерации. Закрепление основной ответственностиза расходы и выявление приоритетных расходов могут осуществляться либо в ходе обычного за-конодательного процесса, либо путем внесения поправок в Конституцию.

Пересмотр существующей схемы закрепления расходов

Четких правил, которыми следовало бы руководствоваться при закреплении ответственности за рас-ходы за различными уровнями государственной власти, не существует. Адекватное закрепление, какправило, достигается путем компромисса между противоречивыми целями, которые преследует по-литика децентрализации. Впрочем, существует несколько общих принципов, которыми можно ру-ководствоваться в создании и пересмотре схемы закрепления ответственности за расходы.

Для того чтобы услуги государства предоставлялись эффективно, необходимо удовлетворятьпотребности и предпочтения налогоплательщиков наименее дорогостоящим способом. Посколькувласти муниципальных образований расположены относительно близко к налогоплательщикам, эф-фективность, как правило, можно увеличить, переведя предоставление услуг на самый низший уро-вень власти. В качестве обоснования этого шага используют «принцип вспомогательности». Вместес тем за вышестоящими уровнями власти следует закрепить ответственность за финансирование техобщественных услуг, которые имеют значительный «эффект распространения» через границы болеемелких юрисдикций; дело в том, что власти нижестоящих уровней не сумеют должным образом со-хранить выгоды от такого эффекта в своих юрисдикциях. Кроме того, вышестоящие уровни властидолжны нести ответственность за финансирование услуг, обеспечивающих существенную эконо-мию от масштабов и эффект распространения, хотя данный вид эффективности производства впол-не может обеспечиваться и нижестоящими уровнями власти, когда ими заключаются договоры напредоставление таких услуг с негосударственными предприятиями или с более крупными государ-ственными структурами. Для повышения эффективности при закреплении расходов необходимоналичие результативного демократического представительства, должных бюджетных учреждений,включая те, что позволяют властям регионального и местного уровней варьировать состав бюджета;кроме того, нужно иметь возможность связывать стоимость оказания услуг с соответствующимитарифами, платой или местными налогами.

За расходы, предпринимаемые властями в целях обеспечения справедливости или выравни-вания доходов, а также макроэкономической стабилизации, должно отвечать федеральное пра-вительство. Попытки нижестоящих властей перераспределять доход при значительной подвиж-ности налогоплательщиков легко могут привести к отрицательному результату.

Хорхе Мартинес

-Васкес и Дж

еймсон

Бо

34 Таблица

2.16

. Закрепление

расходов в Бюдж

етном кодексе

1998

г.

А. Расходы

, финансируемые исключительно

из федерального бюдж

ета

Б. Расходы

, финансируемые совместно

(из федерального бюдж

ета,

бю

-дж

етов

субъектов

Российской Федерации

и бюдж

етов

муниципальных

образований)

Обеспечение

деятельности Президента Российской

Федерации

, Феде-

рального

Собрания Российской

Федерации

, Счетной

палаты

Россий-

ской

Федерации

, Центральной

избирательной

ком

иссии Российской

Федерации

, федеральных органов исполнительной

власти и их

терри

-ториальных органов,

другие расходы

на общегосударственное

управ

-ление по

перечню

, определяемо

му при

утверждении федерального

за-

кона

о федеральном

бюдж

ете на

очередной

финансовы

й год

Функционирование федеральной судебной

системы

Осуществление международной

деятельности в общефедеральных инте

-ресах

(финансовое обеспечение реализации

меж

государственны

х со

-глаш

ений

и соглашений

с меж

дународными

финансовы

ми организа-

циями,

меж

дународного культурного,

научного и инфо

рмационного

сотрудничества

федеральных органов исполнительной

власти,

взносы

Российской

Федерации

в меж

дународные организации,

другие расхо-

ды в

области

международного сотрудничества

, определяемы

е при ут

-верж

дении федерального

закона

о федеральном

бюдж

ете на

очередной

финансовый год)

Национальная оборона и обеспечение безопасности

государства

, осуще-

ствление

конверсии

оборонных отраслей

промы

шленности

Фундаментальные исследования

и содействие научно

-техническом

упрогрессу

Государственная поддержка

железнодорожного

, воздушного

и морского

транспорта


атомн

ой энергетики

Ликвидация последствий чрезвы

чайных ситуаций

и стихийных бедствий

федерального

масштаба

Исследование и использование космического

пространства


учреж

дений,

находящ

ихся

в федеральной

собственности

или в ведении органов государственной власти


Форми

рование федеральной собственности

Обслуживание

и погаш

ение

государственного

долга

Российской Феде-

рации


отраслей пром

ышленности

(за исключени

-ем

атомн

ой энергетики)

, строительства

и строительной индустрии,

га-

зифи

кации и водоснабжения

, сельского

хозяйства

, автом

обильного и

речного транспорта

, связи

и дорож

ного

хозяйства

, метрополитенов


правоохранительной деятельности


противопожарной безопасности

Научно-исследовательские,

опы

тно-конструкторские и проектно

-изыскательские работы

, обеспечиваю

щие

научно-технический про-

гресс


социальной защиты

населения


охраны

окруж

ающей

природной

среды

, охраны

и воспро-

изводства природны

х ресурсов

, обеспечение

гидрометеорологической

деятельности


предупреж

дения и ликвидации

последствий

чрезвычайных

ситуаций

и стихийных бедствий

межрегионального масш

таба

Развитие

рыночной

инф

раструктуры


развития федеративных и национальных отношений


деятельности избирательны

х коми

ссий

субъектов

Россий-

ской

Федерации

в соответствии с законодательством Российской

Фе-

дерации


деятельности средств массовой

инф

ормации


финансовой помощи другим

бюдж

етам

Прочие расходы

, находящ

иеся

в совместном ведении Российской

Феде-

рации,

субъектов


и муниципальных образова

-ний

Ответственность за

расходы

35

В. Расходы

, финансируемые исключительно из

бюдж

етов

субъектов


Федерации

Г. Расходы

, финансируемые исключительно из

местных бюдж

етов


функционирования органов законодательной

(представи

-тельной)

и исполнительной власти

субъектов



и погаш

ение

государственного

долга

субъектов

Россий-

ской

Федерации

Проведение вы

боров и референдумов

субъектов



реализации региональных целевы

х программ

Форми

рование государственной собственности субъектов Российской

Федерации

Осуществление международных и внеш

неэконом

ических связей

субъек-

тов Российской

Федерации


и развитие предприятий,

учреж

дений и организаций,

нахо-

дящихся

в ведении

органов

государственной

власти субъектов Россий

-ской

Федерации


деятельности средств массовой

инф

ормации субъектов


Федерации

Оказание фи

нансовой

пом

ощи местны

м бю

джетам


осуществления отдельны

х государственны

х полномочий

,передаваемых на

муниципальный уровень

Ком

пенсация

дополнительны

х расходов

, возникш

их в

результате реше-

ний,

принятых органами

государственной власти

субъектов

Россий-

ской

Федерации

, приводящих

к увеличению

бюдж

етны

х расходов

или

уменьш

ению

бюдж

етны

х расходов

местных бю

джетов

Прочие расходы

, связанные с осущ

ествлением

полномо

чий субъектов


Федерации


органов

местного само

управления

Форми

рование му

ниципальной собственности и управление

ею

Организация

, содержание

и развитие предприятий,

учреж

дений,

орга-

низаций образования,

здравоохранения,

культуры

, физической куль

-туры

и спорта,

средств

массовой инфо

рмации

, других учреждений и

организаций,

находящ

ихся

в муниципальной


или

в ве-

дении органов местного

самоуправления


муниципальных органов охраны

общ

ественного

порядка


, содержание

и развитие му

ниципального

жилищ

но-

комм

унального хозяйства

Муниципальное

дорож

ное строительство и содерж

ание

дорог

местного

значения

Благоустройство и озеленение

территорий му

ниципальны

х образований


утилизации и переработки бы

товы

х отходов

(за исключе

-нием

радиоактивных)


мест захоронения,

находящ

ихся

в ведении

муниципальных

органов


транспортного

обслуживания

населения

и учреж

дений,

находящихся

в муниципальной


или

в ведении

органов

местного

самоуправления


противопожарной безопасности

Охрана окружаю

щей

природной

среды

на территориях му


хобразований

Реализация

целевых программ

, принимаемых органами


-управления


и погаш

ение

муниципального долга

Целевое

дотирование

населения


муниципальных архивов

Проведение му


х вы

боров и местны

х референдумов

Финансирование реализации

ины

х решений

органов



и прочие расходы

, отнесенны

е к вопросам



, определяемы

е представительными

органами местного

само

управления

в соответствии с бю

джетной классифи

кацией

Рос

-сийской Федерации

Источник.

Бюдж

етны

й кодекс

199

8 г.


Еще более важным обстоятельством оказывается то, что потребность в социальных расходахобычно выше в относительно более бедных юрисдикциях, которые в меньшей степени способнысобственными силами профинансировать подобные программы. Власти регионального и мест-ного уровней могут иметь определенное преимущество в осуществлении программ, направлен-ных на перераспределение, однако за редкими исключениями такие программы следует финан-сировать на общенациональном уровне. Федеральные власти могут решать более широкийспектр макроэкономических проблем. Вместе с тем власти нижестоящих уровней способны эф-фективно определять и осуществлять стратегии регионального развития.

Благодаря данным общим принципам закрепления ответственности за расходы можно вы-явить неудачные решения, однако они не дают единственного или оптимального варианта рас-пределения расходов. Вследствие сочетания целей эффективности, справедливости и макроэко-номической стабильности могут возникнуть совершенно иные, но столь же приемлемые вариан-ты закрепления расходов.

Вообще большинство фактических схем закрепления расходов в России не нарушают прин-ципов их закрепления. Такие схемы можно сохранить во многих областях, поскольку «мандаты»ясны всем участникам отношений. Однако даже в этих областях наличие формального и ясногоопределения ответственности могло бы сократить риск спорного перераспределения расходныхфункций, а также повысить стабильность межбюджетных отношений. Кроме того, существуютнекоторые области расходов, где ныне действующую (де факто) практику следует пересмот-реть. Важнейшей из таких областей является сфера социального обеспечения. Главный недоста-ток существующего положения связан с разделением ответственности за финансирование иосуществление услуг. В то время как ответственность за финансирование большинства государ-ственных расходов, направленных на перераспределение, следует возложить на федеральныйуровень, многие региональные и местные власти тем не менее имеют сравнительные преимуще-ства в реализации ряда программ социального обеспечения, так как находятся ближе к тем, ктонуждается в подобных услугах. Перераспределительные программы, которые следует реализо-вывать силами местных властей, а финансировать из федерального бюджета, включают в себяпрограммы школьного питания для детей из малоимущих семей или создание приютов для пре-старелых малоимущих граждан. В других областях требуется пересмотреть схему закрепленияответственности за различными уровнями власти.

Исходя из более четкого разделения ответственности, следует пересмотреть доли удержаниядля основных налогов и систему трансфертов, чтобы они служили надлежащими источникамифинансирования статей, главная ответственность за которые возложена на власти субъектов Фе-дерации и муниципальных образований. Учитывая бюджетные ограничения, которые в настоя-щее время испытывает Российская Федерация, в переходный период объем финансирования,доступный для нижестоящих уровней власти, скорее всего не позволит обеспечить идеальногоминимального уровня услуг государства. Тем не менее власти субъектов Федерации и муници-пальных образований будут должны выполнять свою конституционную обязанность, наилуч-шим возможным образом используя имеющиеся в их распоряжении ресурсы.

Говоря о действиях государства в регионах, роль правительства России должна быть огра-ничена установлением общенациональных целей (как в Германии) либо посредническимифункциями при гармонизации региональных стратегий (как в Канаде). Поскольку основная от-ветственность за вопросы деятельности регионов должна лежать на субъектах Федерации, необ-ходимо препятствовать практике выпуска федеральным правительством нефинансируемых рас-поряжений («мандатов») в таких сферах, находящихся в ведении регионов.


Приведение в соответствие многочисленных законов, указов и ведомственных распоряже-ний, которые влияют на закрепление расходов и дублируют решения в этой области, скоре всегоокажется более трудной задачей. Роль федеральных учреждений, таких как Министерство обра-зования, следует определять в контексте предоставления общественных услуг (например, на-чального и среднего образования) на региональном и местном уровне. Для этого требуется про-вести различия между потребностью в децентрализации нормативных полномочий, ответствен-ностью за финансирование и оказание общественных услуг.

Решение проблемы нефинансируемых распоряжений («мандатов»)

Наличие нефинансируемых распоряжений («мандатов») — проблема, присущая не только Рос-сийской Федерации. Она встречается практически во всех странах с федеративным устройством.По мере постепенного изменения ролей федеральных и региональных властей в Федерации не-редко вскрываются области с нечетко определенной юрисдикцией. Такие неясности возникают,несмотря на то, что в федеративных странах закрепление ответственности за расходы обычноотражено в конституциях. Например, когда федеральные власти устанавливают национальныестандарты загрязнения воды и атмосферного воздуха, данный вопрос нередко становится пред-метом спора: заменяет ли собой распоряжение федерального правительства обеспечить защитуокружающей среды права региональных властей самостоятельно регулировать собственныевнутренние дела без вмешательства со стороны федерального центра. Естественно, в том случае,когда федеральный «мандат» сопряжен с нефинансируемыми затратами на его выполнение, на-пряженность между различными уровнями власти обостряется.

В любой децентрализованной системе государственного управления некоторое дублированиеили параллелизм федеральных и региональных полномочий неизбежны. В качестве варианта пре-дупреждения политического тупика в ситуации, когда в области совместных расходных функцийвозникает конфликт, можно предложить следующее: указать в конституции или в законах, имеютли действия федеральных структур преимущество по сравнению с региональными. Доминирую-щее положение одного уровня власти по отношению к другому часто называют «верховенством».Хотя принцип верховенства можно использовать для разрешения конфликтов, связанных с за-креплением ответственности за расходы и споров относительно нефинансируемых распоряжений,данное решение не обязательно будет всеобъемлющим или желательным. Кроме того, проблемы всвязи с нефинансируемыми распоряжениями могут возникнуть даже в том случае, когда обязан-ности разных уровней власти прописаны четко и исключительным образом.

Boex and Martinez-Vazquez (1998b) проанализировали варианты решения проблемы нефинанси-руемых распоряжений («мандатов») в Канаде, Германии и Соединенных Штатах. Опыт этих страндает целый набор вариантов действий, на основании которых можно разработать решение для Рос-сийской Федерации. Из опыта указанных стран можно извлечь несколько полезных уроков.

ПРОЯСНИТЬ ЗАКРЕПЛЕНИЕ РАСХОДОВ. В то время как ответственность за расходы в Консти-туциях Канады и Германии четко закреплена, в Конституции Соединенных Штатов такой яснос-ти нет. В структуре германской федерации ответственность практически за все области полити-ки закреплена за федеральным правительством, что фактически ограничивает роль властей ре-гионального уровня (земель) осуществлением федеральной политики в соответствии с местны-ми традициями. Федеральное правительство Германии при выдаче новых распоряжений («ман-датов») не обязано предоставлять землям средства. В отличие от этого, в Канаде в рамках четкоразграниченного и сбалансированного закрепления ответственности государства за федераль-


ным правительством и властями провинций косвенно содержится запрет на выдачу нефинанси-руемых распоряжений. Так как споры относительно закрепления расходов и федеральных «ман-датов» в Канаде и Германии происходят реже, их легче разрешить политическими средствами. ВСоединенных Штатах причиной юридических споров между федеральными властями и властя-ми штатов федеральные «мандаты» становятся часто. Хотя в Конституции США перечисленыполномочия федерального правительства, суды толкуют их расширительно, несмотря на Деся-тую поправку к Конституции США, которая закрепляет все полномочия, не делегированныеправительству США, «за штатами соответственно или за народом».

ЗАПРЕТИТЬ ВЫДАЧУ НЕФИНАНСИРУЕМЫХ РАСПОРЯЖЕНИЙ. Применительно к составлениюбюджета аспекты, находящиеся единственно или главным образом в ведении региональных вла-стей, должны быть выведены за пределы федеральных полномочий. Соответственно, следуетзапретить законом практику выдачи нефинансируемых федеральных распоряжений в этих обла-стях во избежание «сбрасывания» федеральных обязанностей на регионы без соответствующегофинансирования В Бюджетный кодекс 1998 г. было включено положение соответствующего со-держания.

Запрет на выдачу нефинансируемых «мандатов» представляется простым решением соот-ветствующей проблемы. Однако в своем крайнем выражении этот подход имеет и недостатки.Некоторые распоряжения (даже в отсутствии финансирования) могут быть вполне приемлемыдля региональных и местных властей. Например, распоряжения, обеспечивающие гражданскиеи избирательные права или дающие гражданам равный доступ и возможности, явно отвечаютобщенациональным интересам. На практике «мандаты», требующие подотчетности, напримертребования представления отчетов о деятельности судебных и финансовых структур в ведениирегиональных и местных властей, также приемлемы и редко встречают сопротивление в другихстранах, даже если средства для их финансирования не предоставляются.

Жесткий запрет на выдачу всех нефинансируемых распоряжений привел бы и к практическимтрудностям. Подобный закон общего действия стал бы причиной «административного кошмара».Анализ полномочий штатов в Соединенных Штатах показывает, что программы финансирования«мандатов» очень сложны с административной точки зрения, политически неоднозначны, чрезвы-чайно дорогостоящи и нередко не срабатывают (Kelly, 1995). Кроме того, прямой запрет на выдачунефинансируемых распоряжений можно обойти, благодаря «творческой» работе законодателей.Другим вариантом может стать введение в законодательном порядке верхней границы тех затрат,которые можно возлагать на регионы в части исполнения федеральной политики, прежде чем всту-пят в действие положения закона, запрещающего выдачу нефинансируемых распоряжений; такимобразом, по крайней мере будет обеспечен тщательный анализ федеральной политики на предметтого, не возлагает ли она чрезмерное бремя на региональные власти.

ВЫЯВИТЬ И ПЕРЕСМОТРЕТЬ СУЩЕСТВУЮЩИЕ НЕФИНАНСИРУЕМЫЕ РАСПОРЯЖЕНИЯ. Положе-ния многих федеральных законов в России требуют от региональных и местных властей предо-ставлять социальные услуги в соответствии с федеральными нормами, (например, размер мате-риальной помощи). Однако власти этих уровней не получают дополнительных средств для по-крытия данных расходов. Первый шаг на пути действенного решения проблемы существующихнефинансируемых «мандатов» состоит в выявлении того, какие федеральные программы (с уче-том более ясно обозначенного закрепления ответственности за расходы) содержат положения,ведущие к образованию нефинансируемых распоряжений.


В качестве образца для реформ, необходимых в России, можно указать недавний пересмотрподхода к нефинансируемым распоряжениям («мандатам») в США. Согласно положениям Зако-на о пересмотре нефинансируемых распоряжений от 1995 г., Экспертная комиссия по межбюд-жетным отношениям (1996) разработала два набора критериев для оценки предложений полити-ки. В одном содержались критерии для «мандатов», особенно беспокоящих власти штатов и ме-стные власти; в другом были представлены рекомендации в отношении пересмотренных «ман-датов». Для анализа федеральных программ, которые, по мнению властей субъектов Федерациии муниципальных образований, представляют для них бремя, можно было бы создать совмест-ный комитет, в состав которого вошли бы представители Совета Федерации, ГосударственнойДумы, Министерства финансов, а также, возможно, представители региональных и местныхвластей. При выявлении нефинансируемого распоряжения совместный комитет должен оценитьразмер бремени, связанного с таким «мандатом», и рекомендовать его устранение, финансиро-вание или пересмотр.

Хотя устранение или пересмотр нефинансируемых распоряжений дали бы регионам гораздобольшую гибкость в реализации политики, Государственная Дума вряд ли пойдет на такие дей-ствия, поскольку она изначально ввела в действие требования по сокращению дефицита феде-рального бюджета. Тем не менее, согласно положениям Бюджетного кодекса 1998 г., после ян-варя 2000 г. федеральному правительству будет запрещено требовать от властей субъектов Фе-дерации и муниципальных образований финансировать такие федеральные программы изсредств регионов (собственных средств, средств от долевого участия в налоговых доходах и вы-равнивающих трансфертов). Соответственно, Министерству финансов следует создать системуцелевых дотаций для финансирования в регионах тех услуг, предоставления которых требуютфедеральные власти. Такой подход заставляет Государственную Думу реалистично взвешиватьзатраты, связанные с «мандатами», и брать на себя финансовую ответственность за те федераль-ные программы, которые она принимает.

УКРЕПИТЬ НАДЗОРНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ. Политическая система Россииуже включает в себя мощную защиту от чрезмерного применения нефинансируемых «мандатов»в лице Совета Федерации, в который входят представители регионов. Совет Федерации можетблокировать принятие федеральных законов, содержащих нефинансируемые распоряжения, хо-тя решения Совета можно преодолеть, набрав в Государственной Думе большинство в две третиголосов; таким образом, прежде, чем нефинансируемое распоряжение станет законом, его долж-но одобрить подавляющее большинство законодателей. С целью дальнейшего ограниченияпрактики использования нефинансируемых «мандатов» поправкой к Конституции можно преду-смотреть, чтобы при голосовании в Государственной Думе по законопроектам, которые могутповлиять на состояние региональных бюджетов, доля проголосовавших «за» была бы еще выше.В отношении предложений о введении нефинансируемых «мандатов» в России можно исполь-зовать практику, принятую в США: там Бюджетное управление Конгресса проводит экспертизукаждого законодательного предложения и применяет объективные критерии для выяснения то-го, не содержит ли такое предложение нефинансируемый «мандат».

РАСШИРИТЬ СОТРУДНИЧЕСТВО МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ И ВЛАСТЯМИ СУБЪЕКТОВФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ. Благодаря установлению рабочих отношениймежду различными уровнями государственной власти, в федеративном государстве можно уст-ранить напряженность между ними. В России в системе межбюджетных отношений доверие и


сотрудничество между федеральным правительством и властями субъектов Федерации и муни-ципальных образований отсутствуют. В атмосфере сотрудничества федеральные, региональныеи местные власти с большей вероятностью смогут найти творческие решения проблемы нефи-нансируемых распоряжений. Сотрудничество между различными уровнями власти в рамках ра-бочих групп и консультативных советов стимулирует лучшее понимание друг друга, а более ин-тенсивная коммуникация позволяет региональным властям выявить те федеральные «мандаты»,которые более не представляются полезными, и представить в федеральные законодательныеорганы рекомендации по их пересмотру или отмене.

Ориентированный на достижение консенсуса подход к политике, принятый в Германии,служит важной гарантией, предупреждающей чрезмерное использование нефинансируемых фе-деральных распоряжений. Федеральное правительство ведет широкие консультации с властямифедеральных земель через многочисленные советы и тщательно оценивает те последствия длягоризонтальной и вертикальной справедливости, к которым могут привести предложения на фе-деральном уровне.

В большинстве других федеративных государств наблюдается аналогичное сотрудничество.Так, в Австралии рабочая группа, включающая в себя представителей федерального и регио-нальных казначейств, ежегодно готовит «Национальный бюджетный прогноз». В этом докумен-те представлены среднесрочные прогнозы федеральных и региональных финансов; на ежегод-ной встрече между премьер-министром Австралии и премьерами штатов и территорий «Про-гноз» распространяется в качестве информации для ознакомления. В ходе данной встречи главыфедерального и региональных правительств получают возможность обсудить распределениегосударственных средств, общее направление развития экономики страны, а также рассмотретьдругие вопросы, связанные с межбюджетными отношениями в Австралии. Внутригосударст-венные бюджетные отношения в Австралии также закрепляются через Ссудный совет, в составкоторого входят федеральный министр финансов и его коллеги, представляющие штаты и тер-ритории; Совет координирует государственные заимствования, осуществляемые федеральнымии региональными властями.

3Закрепление доходов ивопросы налогового администрированияВ переходный период положительному пересмотру подверглись положения, регламенти-рующие долевое участие федеральных властей и властей регионального и местного уров-ней в поступлениях от основных налогов: налога на добавленную стоимость (НДС), подо-ходного налога с физических лиц (ПНФЛ) и налога на доход предприятий (НДП). Динами-ка изменений долевого участия в 1992–1998 гг. приведена в табл. 3.1. В то время как доле-вое участие в налоговых доходах остается для большинства регионов основным источни-ком поступлений, все более важным инструментом финансирования региональных и мест-ных бюджетов становились в переходный период налоги, не предусматривающие долевогораспределения.

В данной главе рассматриваются наиболее важные вопросы, связанные с закреплением до-ходов за различными уровнями власти в Российской Федерации. Приведен анализ тенденцийсобираемости доходов и предстоящей реформы системы сбора налогов. Кроме того, обсуждает-ся роль стимулов и структуры налогового администрирования.

Существующая система закрепления доходовГлавными категориями при закреплении доходов в Российской Федерации являются доле-вые доходы и собственные доходы. Под долевыми доходами понимают поступления от че-тырех основных налогов (НДС, ПНФЛ, НДП и акцизы), которые делятся в меняющихсяпропорциях между федеральным и региональным бюджетами. Помимо этого власти регио-нального и местного уровней получают собственные доходы. Впрочем, таковыми считают-ся лишь поступления от налогов, постоянно закрепленных за региональными и местнымивластями (хотя соответствующие власти практически не имеют полномочий по изменениюставок или базы большинства таких налогов). Тем не менее собственные доходы приобре-тают в региональных и местных бюджетах все больше значение и могут рассматриваться вкачестве предшественников налогов, находящихся в ведении региональных и местных вла-стей.

Вообще в практике закрепления доходов после обретения независимости можно выделитьтри периода, для которых характерны различные подходы к долевому участию в доходах и кполитике независимости нижестоящих уровней власти в налоговой сфере. Хотя в целом посте-пенно практика закрепления доходов стала лучше, адекватная система такого закрепления вРоссийской Федерации пока не создана.

Закрепление доходов на начальном этапе переходного периода

В 1993 г. поступления от НДС и в ряде случаев от других основных налогов, таких какНДП и акцизы, делились между федеральными и региональными бюджетами на с привяз-кой к территории происхождения. Это означает, что регион, собравший налоги, «делился»

41


доходом с федеральным правительством. Поступления от ряда мелких налогов полностьюзачислялись в региональные и местные бюджеты. Однако наиболее важные налоги регули-ровались так же, как и прежде, в советской системе. Корректируя доли участия для каждо-го региона, федеральное правительство предоставляло ровно столько средств, сколько бы-ло необходимо для финансирования минимального расходного бюджета, который оговари-вался с Министерством финансов. Прогнозируемая сумма собственных доходов вычита-лась из минимальных расходных бюджетов, и, таким образом, выводилась сумма, котораяподлежала финансированию за счет долевого участия в налоговых доходах. Несмотря наактивную «торговлю» между Министерством финансов и регионами, доли участия былименее важны, чем расчетный дефицит финансирования. В более бедных регионах, где по-казатели собираемости были низки, дефицит финансирования, который оставался послеобъединения собственных доходов и долевых доходов, покрывался за счет «субвенций»,или единовременных перечислений средств из федерального бюджета. Аналогичным обра-зом местные бюджеты финансировались из региональных.

Система закрепления доходов на раннем этапе перехода спонтанно развивалась в пря-мом противоречии с положениями закона. В конце 1991 г. вступил в силу закон «Об ос-новных принципах налоговой системы»; согласно этому закону, поступления от НДС, та-моженных пошлин, акцизных сборов и налогов на финансовые учреждения закреплялисьисключительно за федеральным правительством, которое не обязано было делиться ими сдругими уровнями власти. «Основные принципы» закрепляли ПНЛФ и НПД за федераль-ным правительством, так чтобы регулировать поток поступлений в региональные и мест-ные бюджеты. Кроме того, за региональными и местными властями законом был закреплен21 мелкий налог; также (что еще важнее) запрещалось вводить какой-либо налог, не ука-занный в законе.

Положения закона «Об основных принципах» в части долевого участия в доходах небыли осуществлены на практике. Федеральное правительство не смогло преодолеть сопро-тивления регионов, и особенно их нежелания «делиться» доходами от НДС. Помимо этого,общие положения действовали не во всех регионах. В 1992 г. Татарстан, Башкортостан иСаха (Якутия) незаконно объявили о своем бюджетном суверенитете и с пользой для себястали пользоваться «одноканальным» режимом: региональные власти оставляли у себя вседоходы от налогов и договаривались с федеральным центром о размере единой выплаты вфедеральный бюджет. Чечня вовсе не платила никаких налогов, а еще 24 региона в 1993 г.по крайней мере часть дополнительных доходов оставляли у себя. Такие субъекты Феде-рации, как Ингушетия, были объявлены зонами свободной торговли и практически осво-бождены от налогов.

Схема закрепления доходов в 1992–1993 гг. представляла ряд серьезных проблем. Отсутст-вие независимости региональных властей в вопросах доходов не позволило системе межбюд-жетных отношений воспользоваться тем приростом эффективности, который давали способнос-ти региональных и местных властей увеличивать или уменьшать размер средств, направляемыхна оказание общественных услуг. Долевые налоги (в частности НДС) оказались неудобным ин-струментом. Предприятия, работавшие в нескольких регионах, получали в этих регионах зачетыи вычеты по НДС. Механизма, позволяющего упорядочить перемещение средств между регио-нами, не существовало. Кроме того, НДП взимался по месту регистрации предприятия, а по-ступления от него не распределялись среди регионов согласно какому-либо критерию экономи-ческой активности.

Закрепление доходов и вопросы

налогового администрирования

43

Таблица

3.1.

Закрепленные законом доли

участия

в поступлениях

от

основных налогов,

199

2–19

98 гг

.(в

% от

общей

суммы

)

Закон

«Об основных

принципах налогооб

-ложения

», 1

991

1992

, 1 кв.

1992

, 2 кв.

–4 кв.

1993

1994

, 1 кв.

Налог

Федер

.Регион

.Федер

.Регион

.Федер

.Регион

.Федер

.Регион

.Федер

.Регион

.

НДСа

100

080

2080

–50

20–5

075

25Налог

на прибыль

010

0б47

5341

5931

6937

–34в

63–6

6в

ПНФЛ

010

0б0

100

010

00

100

010

0Акциз

на алкогольную

продукцию

5050

5050

5050

5050

5050

Акциз

на энергоносители

——

100

010

00

100

010

00

Акциз

на товары

отечественного

производства

——

——

——

——

010

0

1994

, 2 кв.

–4 кв.

1995

1996

1997

1998

Налог

Федер

.Регион

.Федер

.Регион

.Федер

.Регион

.Федер

.Регион

.Федер

.Регион

.

НДСа

7525

7525

7525

7525

7525

Налог

на прибыль

37–3

4в63

–66в

3466

3466

3466

3466

ПНФЛ

010

010

9010

900

100

4060

Акциз

на алкогольную

продукцию

5050

5050

5050

5050

5050

Акциз

на энергоносители

100

010

00

100

010

00

100

0Акциз

на товары

отечественного

производства

010

00

100

010

00

100

010

0

Кв.

— квартал

— Нет

данны

х.а 10

0% поступлений

от НДС

на им

портны

е товары

, драгоценные металлы

и камни

было

закреплено

за федеральным уровнем.

б В этих налогах мо

гло участвовать федеральное правительство.

в Ставка федерального

налога на

прибы

ль составляла

13%

; ставки налога

на прибыли

в регионах колебались

от

22%

(для большинства

предприятий

) до

25%

(для

банков и страховы

х комп

аний

). Доли участия,

приведенные в таблице,

были

рассчитаны

исходя из

ставки налога

на прибыль

в 1

3/22

и 1

3/25

.Источник.

Пересмо

тренны

е и обновленны

е данные из

Wor

ld B

ank

(199

6).


Еще более важным было то, что «договорной» подход к закреплению доходов создавал длярегионов неверные стимулы. Поскольку любое повышение интенсивности сбора налогов на ре-гиональном уровне сводилось на нет из-за сокращения регулируемой доли в доходах, субвенци-ях или трансфертах, власти регионального и местного уровней не были заинтересованы в улуч-шении собираемости налогов ни путем введения собственных налогов, ни с помощью ужесточе-ния налоговой дисциплины. Из-за наличия таких отрицательных стимулов, порожденных по-добной практикой закрепления доходов, гораздо более важную роль в региональных финансахстали играть внебюджетные фонды. Использование внебюджетных фондов оказалось единст-венным способом сокрытия дополнительных ресурсов от Министерства финансов при перего-ворах о минимальном бюджете; они позволяли увеличить общий уровень финансирования. Ра-зумеется, аналогичные отрицательные стимулы существовали и на местном уровне: власти му-ниципальных образований применяли те же приемы, чтобы «спрятать» от властей вышестояще-го уровня свои дополнительные доходы.

Поскольку регулируемые доли в доходе ежегодно пересматривались, неопределенность вотношении общего уровня финансирования также не позволяла региональным и местным влас-тям рационально планировать свои расходы. В целях решения данной проблемы положения за-кона «О бюджетных правах», принятого в апреле 1993 г., требовали, чтобы федеральное прави-тельство устанавливало строго фиксированные доли по основным налогам, за исключениемНДС, на срок не менее пяти лет. В последующие годы данное требование удовлетворялось лишьчастично.

Пересмотр системы закрепления доходов в 1994–1997 гг.

В 1994 г. для всех регионов были введены стандартные доли участия в доходах для основныхналогов. Как видно из табл. 3.1, эти положения об участии в налоговых поступлениях остава-лись практически неизменными на протяжении всего десятилетия. Коме того, в этот период вла-сти регионального и местного уровней получили определенную степень независимости в частидоходов.

ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ ДОЛЕВЫХ ДОХОДОВ. Согласно положениям Закона о федеральномбюджете 1994 г., единообразные доли участия в доходах, действовавшие в том г., должны былиоставаться неизменными вплоть до 1998 г.: 0/100 для ПНФЛ, 75/25 для НДС, 37/63 для НДП,50/50 для акцизов на алкогольную продукцию, 100/0 для акцизов для энергоносителей и 0/100для товаров отечественного производства. Федеральное правительство удерживало в своем рас-поряжении все доходы от таможенных пошлин, НДС на импортные товары, драгоценные метал-лы и камни, углеводороды, а также от подакцизных товаров и лицензионных сборов на произ-водство алкогольной продукции. В отличие от прежнего решения правительства, 10% от полу-ченных от ПНФЛ средств, остававшихся в распоряжении федерального правительства, в 1995 и1996 гг. были предназначены для распределения среди властей субъектов Федерации и муници-пальных образований на содержание жилищного фонда, социальных и культурных объектов.Однако в большинстве случаев размер полученных таким образом средств примерно соответст-вовал тому, что имели бы регионы, не отдай они центру 10% поступлений от ПНФЛ. В резуль-тате от подобной практики в 1997 г. отказались, и ПНФЛ снова был полностью закреплен завластями регионального и местного уровней. В проекте бюджета на 1999 г. рекомендоваласьиная схема, согласно которой собирался бы федеральный ПНФЛ по ставке в 3%, и региональ-ный ПНФЛ по прогрессивной шкале при доходах, превышающих 60 000 руб.

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 45

Введение в 1994 г. стандартных единых долей участия в доходах стало заметным достиже-нием в системе межбюджетных отношений. Поскольку доли участия уже нельзя было использо-вать в целях выравнивания, также была внедрена система выравнивающих трансфертов, осно-ванная на расчетной формуле. Эти меры помогли устранить отрицательные стимулы, не позво-лявшие увеличить собираемость, и обеспечили достаточную стабильность для того, чтобы реги-ональные власти смогли лучше планировать использование своих ресурсов.

Впрочем, отрицательные стимулы, из-за которых снижалась собираемость, исчезли не полно-стью. Федеральное правительство по-прежнему было готово «торговаться» с регионами, используясистему взаимных расчетов (не отражавшихся в бюджете и непрозрачных трансфертов). Это позво-ляло центру забирать часть дополнительных доходов, полученных властями регионального и мест-ного уровней. Начиная с 1994 г., федеральное правительство также заключило со многими региона-ми двусторонние соглашения. Эти соглашения отходили от стандартных положений о совместномучастии в доходах и позволяли некоторым регионам оставлять у себя более высокую долю доходов.

Хотя закрепление доходов улучшилось благодаря применению стандартных долей участия вдоходах, административные проблемы и недостатки в этой области остались. Долевое участие впоступлениях от НДС осуществлялось с привязкой к месту сбора налога без корректировок, аНДП по-прежнему делили с привязкой к месту регистрации предприятия, так как формула рас-пределения долями на основании размеров фонда оплаты труда и собственности практическиникогда не использовалась. Кроме того, перевод прогрессивного ПНФЛ в ведение региональныхи местных властей в полном или почти полном объеме с привязкой к территории происхожде-ния налога снижал его эффективность в плане перераспределения и выравнивания.

СОБСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ. В период 1994–1997 гг. власти субъектов Федераций и муници-пальных образований получили определенную независимость в части формирования доходов.Президентский указ «О формировании республиканского бюджета и его отношении к субъектамРоссийской Федерации», изданный в декабре 1993 г., отменял положения закона «Об основныхпринципах», запрещавшие вводить новые местные налоги. Данный указ привел к появлениюмногочисленных мелких, необоснованных налогов и прочих странных сборов, особенно с пред-приятий. После того как налогоплательщики стали обращаться с судебными исками, некоторыеиз этих налогов были отменены. Полномочия регионов по введению новых налогов на соответ-ствующем уровне были отозваны в 1996 г. другим Указом Президента.

Другие изменения в налоговом законодательстве обеспечили определенную независимостьрегиональных и местных властей в налоговых вопросах. Это помогло властям менять интенсив-ность сбора налогов. Хотя федеральная ставка НДП в 13% не может быть изменена решениемрегиональных властей, важные положения закона позволяли им применять региональную ставкуНДП в пределах от 0 до 22 от базы налогообложения.

Реформы, осуществленные после 1993 г., привели к тому, что власти многих регионов сталипредоставлять конкретным инвесторам налоговые отсрочки и льготы. Они также вводили ставкиналогов на имущество предприятий и имущество физических лиц, которые соответствовалимаксимальному значению, установленному на федеральном уровне. Следуя федеральным поло-жениям, регионы также устанавливали ставки, сроки, а иногда и базу для других (нередко менеесущественных) источников доходов, таких как лесной налог, водный налог, экологический на-лог, налог на места отдыха (resort fee), транспортный налог, региональные лицензионные сборыи налог на рекламу. Местные органы власти имели право вводить два налога с оборота при реа-лизации продукции: налог на содержание жилого фонда (1,5%) для финансирования жилья и


социальной инфраструктуры, снятой предприятиями с баланса, и налог на содержание дорог(2,5%) для финансирования местной инфраструктуры. Они также имели право взимать налог наобразование в размере до 1% от фонда оплаты труда предприятий. Кроме того, местные властимогли использовать еще несколько мелких местных налогов.

БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РЕГИОНАЛЬНЫМИ И МЕСТНЫМИ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ. Не-смотря на улучшения в распределении доходов между федеральными и региональными властя-ми, бюджетные отношения на уровне «субъекты Федерации — муниципальные образования» неменялись на протяжении всего переходного периода. В то время как в большинстве регионовпо-прежнему использовали договорные доли участия в доходах, единой практики не существо-вало. Часть регионов пересмотрела бюджетные отношения с местными властями по примеруреформ отношений между центром и регионами 1994 г. (Lavrov and others, 1996). Так, в 1995 г.10 регионов использовали единые доли участия в доходах при работе с местными властями, од-нако только в двух из них (Свердловская область и Еврейская автономная область) была введенасистема трансфертов с применением расчетных формул. Igudin (1998) показал, как различныерегионы оформляли участие своих местных властей в доходах. В некоторых субъектах Федера-ции доли участия не менялись годами, в то время как в других стандартные единые доли ис-пользовались для районов, однако для городов эти доли регулировались.

Поскольку власти местного уровня чувствовали, что находятся в полной зависимости от регио-нальных властей, они требовали от федерального правительства ввести стандарты раздела доходовмежду регионами и муниципальными образованиями. Разумеется, большинство губернаторов воспро-тивилось таким ограничениям, и закон «О финансовых основах» первоначально Советом Федерациибыл отвергнут. Впоследствии Дума внесла в него ряд изменений, и закон с поправками был принят какДумой, так и Советом Федерации. Закон «О финансовых основах местного самоуправления» 1997 г.стал результатом компромисса между региональными и местными властями. Им в обязательном по-рядке вводились минимальные доли участия для местных властей, но лишь как средний показательдля всех органов власти муниципальных образований в данном субъекте Федерации. В среднем наместном уровне должно оставаться не менее 50% поступлений от ПНФЛ, 5% от НДП, 10% от НДС,5% от акцизных сборов на алкогольную продукцию и 10% — от акцизов на другие товары.

Самым худшим последствием такого оформления отношений между региональными и ме-стными властями стало то, что местные власти по-прежнему не заинтересованы в том, чтобыповышать собираемость. Несмотря на закон 1993 г. «О бюджетных правах» и закон 1997 г. «Офинансовых основах местного самоуправления», положения которых ясно запрещают изъятиеместных доходов, региональные власти систематически «срезают» дополнительные местныедоходы, снижая доли участия в доходах или размеры трансфертов в последующий бюджетныйпериод (Zhuravskaya, 1998).

Новые положения в проекте Налогового кодекса 1998 г.

Пожалуй, можно говорить о третьей стадии или периоде закрепления доходов, который начнет-ся после внедрения проекта Налогового кодекса. В 1998 г. Государственная Дума приняла об-щую часть проекта Налогового кодекса, в которой рассматриваются вопросы налогового адми-нистрирования, права и обязанности налогоплательщиков и закрепление налогов за различнымиуровнями власти (табл. 3.2). НДС, ПНФЛ, НДП и акцизы сохранены в качестве федеральных на-логов, поступления от которых делятся с властями регионального и местного уровней. За регио-нальными и местными властями закрепили ряд новых налогов, но при этом изъяли из их веде-


ния многие из существовавших прежде. Применение новых налогов зависит от принятия тойчасти Налогового кодекса, в которой содержится структура всех налогов.

Таблица 3.2. Закрепление налогов за уровнями власти в Налоговом кодексе 1998 г.

Федеральные налоги Региональные налоги Местные налоги

Налог на добавленную стоимостьАкцизы на отдельные виды товаровАкцизы на отдельные виды минерально-го сырья

Налог на прибыль (доход) предприятийПодоходный налог с физических лицВзносы в государственные внебюджет-ные фонды

Таможенные пошлины и таможенныесборы

Государственные пошлиныНалог на пользование недрамиНалог на воспроизводство минеральнойбазы

Налог на дополнительный доход от до-бычи углеводородов

Сбор за право пользования объектамиживотного мира и водными биологи-ческими ресурсами

Лесной налогВодный налогЭкологический налогФедеральные лицензионные сборы

Налог на имущество органи-заций

Налог на недвижимостьДорожный налогТранспортный налогНалог с продажНалог на игорный бизнесРегиональные лицензионныесборы

Земельный налогНалог на имущество физичес-ких лиц

Налог на рекламуНалог на наследование илидарение

Местные лицензионные сборы

Примечание. Приведенная схема закрепления налогов содержится в общей части Налогового кодекса, которыйбыл принят Думой и подписан Президентом. Конкретная часть Налогового кодекса, в которой раскрывается каждыйиз этих налогов, по состоянию на июнь 1999 г. не принята.

Источник. Налоговый кодекc 1998 г.

Проект Налогового кодекса 1998 г. предусматривал потенциально существенное повышениенезависимости региональных властей в вопросах доходов. Если данный проект Кодекса будетпринят, власти этого уровня смогут вводить налог с окончательных продаж до 5% в отношениитоваров общей категории и до 10% — для подакцизных товаров. Но прежде, чем законодателиполучили возможность принять эти положения, в 1998 г. был введен новый региональный налогс продаж с максимальной ставкой в 5% и более узкой базой, чем было предусмотрено в налого-вом кодексе 1998 г.; он стал компонентом пакета чрезвычайных мер, связанных с финансовымкризисом. В декабре 1998 г. Министерство финансов направило в Государственную Думу пред-ложение о повышении регионального налога с продаж до максимального значения в 10% и осокращении общей ставки НДС с 20 до 14%. В основе предложения о частичной замене НДСболее высоким налогом с продаж лежало ошибочное убеждение в том, что налог с розничныхпродаж будет легче взимать и что он обеспечат больше денежных поступлений, чем НДС. Од-нако ни раздел доходов от НДС, ни введение регионального НДС не обеспечит вертикальногобаланса между федеральным правительством и властями регионального и местного уровней илинезависимости в вопросах доходов для властей этих уровней.


Проектом Налогового кодекса 1998 г. также предусматривалось введение на региональномуровне налога на недвижимость по западной модели; поступления от такого налога должны бы-ли делиться между региональными и местными властями. В случае принятия такого положениярегионы могли бы использовать налог на недвижимость в качестве замены трем существующимналогам на собственность (земельный налог, налог на имущество физических лиц и налог наимущество организаций) и располагать определенной свободой в установлении ставки налога.Доходный потенциал данного налога сомнителен, так как обеспечить должное администрирова-ние будет непросто. Хотя начиная с 1993 г. осуществлялась работа по внедрению такого налогав двух пилотных городах (Тверь и Нижний Новгород), можно говорить о том, что реально вве-ден в действие будет только налог на жилые строения (но не на землю) в Нижнем Новгороде.

Тенденции в сборе доходовВ то время как в переходный период основные поступления региональных бюджетов складыва-лись из долевого участия в доходах и трансфертов, отмечается усиление роли собственных до-ходов. В 1992 г. собственные доходы регионов представляли лишь 15,5% от общего объема по-ступлений, но к 1997 г. их доля выросла до 43,0% (табл. 3.3). Эти цифры говорят об увеличениизначимости новых региональных налогов, которые были введены в 1994–1996 гг., и о неудовле-творительной собираемости основных долевых налогов.

Основные источники долевых доходов

В неспокойный начальный период перехода доли налоговых поступлений регулировались, бю-джеты готовились ежегодно, а «сброс» федеральной ответственности за расходы приводил кбюджетным трудностям для региональных и местных властей. Тем не менее региональные иместные налоговые поступления выросли с 39,7% в 1992 г. до 54,4% в 1993 г. (табл. 3.4). В итогепроведенных в 1994 г. реформ системы долевого участия в доходах и трансфертов, доля регио-нальных и местных властей в общем объеме налоговых поступлений установилась на уровне,близком к 50%, и оставалась таковой вплоть до 1996 г. Данные, которые имеются для 1997 г.,показывают, что соотношение распределения доходов выросло до 57,5% в пользу властей реги-онального и местного уровней.

На протяжении переходного периода фактические показатели раздела доходов между феде-ральным центром и властями регионального и местного уровней всегда отличались от положе-ний, указанных в ежегодном законе о федеральном бюджете. Некоторые расхождения междудолями, указанными в законах о федеральном бюджете (табл. 3.1), и фактическими показателя-ми доходов (табл. 3.4) очевидны для большинства налогов, однако ярче всего они проявляются вотношении НДС.

Таблица 3.3. Собственные доходы и долевые поступления как процент от консолидированногопоказателя доходов властей регионального и местного уровней (за исключением трансфертов исубвенций), 1992–1997 гг.

Источник поступлений 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Собственные доходы 15,5 15,2 27,8 32,0 40,1 43,0Долевые поступления 84,5 84,8 72,2 68,0 59,9 57,0

Источник. Данные Министерства финансов (1998).


Можно указать несколько причин такого несовпадения установленных законом и фактиче-ских долей участия в налоговых поступлениях. В 1994 г. регионы стали в одностороннемпорядке (впоследствии такая практика была закреплена законодательно) удерживать насвоей территории больше поступлений от НДС, вместо того чтобы получать бюджетныетрансферты. В первые годы переходного периода некоторые субъекты Федерации полно-стью или частично отказались переводить налоговые поступления в федеральный бюджет.Позже двусторонние договоры с федеральным правительством предоставили ряду регио-нов возможность удерживать у себя более значительные доли доходов. В отношениибольшинства налогов задолженность по их уплате для федеральной части нарастала быст-рее, чем для региональной. Кроме того, непогашенные займы на конец года компенсирова-лись за счет трансфертов, причитавшихся этим регионам в следующем г. Более подробнодолевые источники дохода рассмотрены в работе Freinkman, Titov, and Treisman (1998) иWorld Bank (1996).

Причины различий в задолженности по выплате федеральных и региональных налоговтакже очевидны. Во-первых, лишь часть налоговых платежей в Государственной налого-вой службе совершалась «живыми деньгами»; главным образом это объяснялось распрост-раненностью среди российских предприятий бартера и других неденежных форм платежей.В таких условиях региональные власти были в большей степени готовы и способны при-нимать налоговые платежи в виде зачетов (т.е. аннулируя взаимную задолженность госу-дарства и налогоплательщиков) и в других неденежных формах, например бартером. По-скольку некоторые региональные и местные налоговые инспекторы сохраняли значитель-ную лояльность руководителям соответствующего уровня, собираемость долевых налоговв регионах была выше. Региональные и местные налоговые органы могли бы прилагатьбольше усилий по сбору доходов, причитающихся бюджетам этого уровня, либо предприя-тиям, испытывающим «денежный голод», можно было разрешить погасить задолженностьпо выплате налогов в региональные и местные бюджеты до того, как ими будут уплаченыфедеральные налоги.

Собственные доходы

В переходный период важность собственных доходов постепенно росла (табл. 3.3)1. Относи-тельная значимость различных собственных доходов на региональном и местном уровне приве-дена в табл. 3.5. Свыше 80% собственных доходов, полученных на региональном и местномуровнях, относится к трем категориям: налоги на имущество, налоги на использование природ-ных ресурсов и местные сборы на обеспечение жильем и содержание милиции.

Хотя рост масштабов таких собственных доходов не подвергается сомнению, нередко неяс-но, приводит ли их увеличение к реальному повышению независимости в вопросах доходов. Длятого чтобы получить большую автономию, власти регионального и местного уровней должныобладать значительной свободой в установлении либо базы, либо ставки налога. В то время какнередко доходы от налога закреплялись за региональным или местным уровнями власти, ставкии базы этих налогов определялись или ограничивались федеральным законодательством.

—————1 В отличие от налоговой системы Российской Федерации, в мировой практике долевые поступления

никогда не считались собственными доходами. Вместо этого региональные доли долевых поступленийрассматриваются в качестве трансфертов, так как власти регионального и местного уровней практическине влияют ни на базу, ни на ставки таких налогов.


Таблица 3.4. Распределение доходов среди уровней власти, 1992–1997 гг. (в %)

Уровень власти 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Общие налоговые доходы 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 60,3 45,6 48,3 48,4 49,8 42,5Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 39,7 54,5 51,7 51,6 50,2 57,5Региональный бюджет 19,4 28,3 26,4 26,2 23,7 —Местный бюджет 20,3 26,1 25,3 25,4 26,5 —

Налог на прибыль 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 41,3 32,5 35,1 35,6 36,6 32,4Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 58,7 67,5 64,9 64,4 63,4 67,6Региональный бюджет 30,1 39,7 38,9 39,0 38,4 —Местный бюджет 28,6 27,7 26,1 25,4 25,0 —

НДС 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 75,1 64,4 67,2 75,4 74,8 68,5Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 24,9 35,6 32,8 24,6 25,2 31,5Региональный бюджет 15,1 22,5 21,1 14,0 15,7 —Местный бюджет 9,8 13,1 11,7 10,6 9,5 —

Подоходный налог с физических лиц 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 0,0 0,0 0,6 9,0 9,2 2,3Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 100,0 100,0 99,4 91,0 90,8 97,7Региональный бюджет 22,8 23,2 25,8 24,2 24,6 —Местный бюджет 77,2 76,8 73,6 66,8 66,3 —

Акцизные сборы 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 47,9 50,5 60,1 72,8 86,8 80,2Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 52,1 49,5 39,9 27,2 13,2 19,8Региональный бюджет 41,9 40,2 32,0 21,3 10,3 —Местный бюджет 10,2 9,3 7,9 5,8 2,9 —

Налог на имущество 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 0,0 0,0 0,0 5,0 0,8 1,2Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 100,0 100,0 100,0 95,0 99,2 98,8Региональный бюджет 52,4 45,5 41,8 42,3 44,1 —Местный бюджет 47,6 54,6 58,2 52,8 55,1 —

Налог на пользование природными ресурсами 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 0,0 29,1 15,3 24,4 25,1 19,7Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 100,0 70,9 84,7 75,6 74,9 80,3Региональный бюджет 63,9 40,6 44,9 36,4 39,0 —Местный бюджет 36,1 30,3 39,7 39,2 35,9 —

Прочие налоги 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 91,8 77,8 70,7 61,3 43,1 42,9Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 8,2 22,2 29,3 38,7 56,9 57,1Региональный бюджет 2,3 8,9 13,1 17,3 16,6 —Местный бюджет 5,9 13,3 16,2 21,4 40,2 —


Уровень власти 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Неналоговые доходы 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 59,2 — 38,0 70,9 75,1 66,4Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 40,8 — 62,0 29,1 24,9 33,6Региональный бюджет 33,6 — 35,7 22,2 18,8 —Местный бюджет 7,1 — 26,3 7,0 6,1 —

Межбюджетные трансферты 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Федеральный бюджет 6,6 — 3,5 1,7 0,3 0,2Консолидированный бюджет региональногои местного уровней 93,4 — 96,5 98,3 99,7 99,8Региональный бюджет 33,1 — 54,4 42,6 46,4 —Местный бюджет 60,3 — 42,1 55,7 53,2 —

— Нет данных.Примечание. Приведенные данные могут не совпадать из-за ошибок округления.Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

Таблица 3.5. Консолидированные показатели собственных доходов властей регионального иместного уровней, 1997 г.

Собственные доходы Триллионов руб. Процент

Налоги на имущество 46,9 39,0Налог на имущество физических лиц 0,4 0,4Налог на имущество предприятий 46,4 38,6Прочие налоги на имущество 0,1 0,1Сборы за пользование природными ресурсами 28,6 23,8Платежи за пользование минеральными ресурсами 11,9 9,9Налог на истощение минеральных ресурсов 6,9 5,7Земельный налог 8,4 7,0Прочие сборы за пользование природными ресурсами 1,4 1,2Прочие налоги 44,8 37,2Налог на обеспечение жильем и содержание милиции 23,6 19,6Налог на фонд заработной платы 9,1 7,6Прочие налоги на доход 0,4 0,3Специальный налог с продаж 0,9 0,7Прочие налоги с продаж 6,6 5,5Прочие налоги 4,1 3,4Итого доходов властей регионального и местного уровнейиз собственных источников 120,3 100,0Региональные неналоговые доходы 21,0 17,5Поступления по долевым доходам 208,7 173,4

Примечание. Приведенные данные могут не совпадать из-за ошибок округления.Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Степень контроля региональных и местных властей над собственными доходами показана в табл. 3.6.Как видно из таблицы, региональные власти могли устанавливать ставку налога на имущество предприя-тий (хотя и в рамках, введенных на федеральном уровне), который обеспечивал практически все поступ-ления от налогов на имущество. Аналогичным образом, налог на содержание жилого фонда явно нахо-дился в ведении местных органов власти. Напротив, данные таблицы 3.6 говорят о том, что власти регио-нального и местного уровней не контролируют ни базу, ни ставку налога на пользование природнымиресурсами. За исключением периода 1993–1996 гг., когда властям регионального и местного уровней бы-


ло позволено вводить собственные налоги, все налоги вводились федеральными законами; таким образом,регионы не имели возможности активно участвовать в формировании налоговой системы.

Если рассматривать данные, приведенные в табл. 3.5 и 3.6, вместе, видно, что власти региональ-ного и местного уровней обладают определенной автономией в вопросах доходов, особенно в отно-шении налогов на предприятия, имущество (имущество предприятий) и содержание жилого фонда.Однако федеральные пределы на ставку налога ограничивают возможность властей регионального иместного уровней удовлетворять свои бюджетные потребности и желания.

Более значительная независимость в вопросах доходов может быть достигнута в том случае,если властям регионального и местного уровней предоставить более широкие возможности по уста-новлению ставок федеральных налогов, большую свободу во введении собственных источников до-хода, а также большую самостоятельность в распоряжении средствами, полученными из таких ис-точников. Независимость регионов в разработке налоговых баз менее желательна: она может приве-сти к тому, что издержки по соблюдению соответствующих положений для налогоплательщиков,работающих в нескольких территориально-административных единицах, окажутся выше.

Результаты работы системы

Указанные тенденции в закреплении доходов повлияли на результаты работы системы сбора дохо-дов, обусловив различные последствия. Во-первых, по сравнению с периодом до начала переходадоходы региональных и местных бюджетов выросли как доля валового внутреннего продукта(ВВП). Во-вторых, более значительная независимость властей регионального и местного уровней ввопросах доходов способствовала улучшению вертикального бюджетного баланса. В-третьих,большая свобода на региональном и местном уровнях в сочетании с углублением экономическихразличий между регионами привело к более значительным горизонтальным бюджетно-налоговымдисбалансам. В-четвертых, сформировались четкие закономерности в распределении государствен-ных ресурсов между властями регионального и местного уровней.

Доход как доля ВВП

Доля совокупных доходов регионального и местного уровней в ВВП в переходный период из-менилась, хотя и не кардинальным образом. В 1992 г. эта доля составляла 13,8% ВВП, достигламаксимального значения в 18,2% в 1994 г., а в 1997 г. равнялась 16,6% (табл. 3.7). Доля феде-ральных доходов в ВВП после 1992 г. оставалась до 1997 г. на более низком уровне (между 12 и14%). Общая доля доходов обоих уровней власти (не учитывая внебюджетные фонды) в состав-ляла 32,6% в 1992 г. и 28,6% — в 1997 г.

Согласно сообщениям западной прессы, основной причиной экономических проблем Рос-сии является низкая собираемость налогов. Несмотря на то, что соотношение между налоговымипоступлениями и ВВП в России ниже, чем в среднем в странах Организации экономическогосотрудничества и развития (ОЭСР), нередко забывают, что в России доля налогов в ВВП (неучитывая внебюджетные фонды) превышает аналогичный показатель целого ряда стран ОЭСР,включая Японию, Швейцарию и Соединенные Штаты2.—————

2 В 1997 г. соотношение налогов и ВВП в Российской Федерации (без учета неналоговых доходов) состав-ляло 22,0%. Согласно OECD (1997b), невзвешенное среднее соотношение налоговых поступлений и ВВП (безучета социального обеспечения) для всех стран ОЭСР составило в 1993 г. 28,5%. Доля налогов в РоссийскойФедерации выше, чем в Японии (19,3%), Испании (21,7%), Швейцарии (20,8%), Турции (18,9%) и Соединен-ных Штатах (21,0 процент).


Поскольку ВВП в переходный период существенно сократился, приведена табл. 3.8,чтобы более полно показать динамику реальных налоговых доходов в региональных бюд-жетах. В постоянных рублях 1995 г. доходы на душу населения в начале переходного пе-риода неуклонно снижались. Данная тенденция несколько улучшилась в 1997 г., когда со-бираемость реальных доходов на душу населения выросла почти на 10%, однако реальныеподушевые доходы все еще были значительно ниже, чем в 1994 г.

Индексы, приведенные в табл. 3.8 (за 100 взят 1994 г.), показывают, что в переходныйпериод в качестве источника дохода худшие результаты из всех основных налогов показалНДП. Эти данные отражают не только неудовлетворительные результаты деятельностиэкономики вообще и низкую прибыль в частности; они также демонстрируют изменения внормативных документах. Разрешив производить более значительные вычеты и отменивналоги на излишки заработной платы, федеральное правительство сузило базу НДП. Такжена показатели НДП могли повлиять налоговые льготы и временные освобождения от упла-ты налогов, которые предоставляли предприятиям власти регионального уровня. Хотя ниодин из различных источников доходов не достиг блестящих результатов, лучшая по срав-нению с другими картина наблюдалась в отношении НДС и акцизов; это может объяснятьпродолжающееся жесткое противодействие властей регионального и местного уровней ме-рам по реформированию положений, регламентирующих совместное участие в доходах —реформа предполагает передачу им более значительной доли прямых налогов на доход,НДП и ПНФЛ и сокращение (или полное изъятие) доли НДС.

Вертикальная бюджетная диспропорция

Вертикальная сбалансированность присутствует в том случае, когда имеется примерное соот-ветствие между расходными функциями, закрепленными за каждым уровнем власти, и бюджет-ными ресурсами, которыми они располагают для осуществления таких функций. В РоссийскойФедерации отсутствие независимости в вопросах доходов на региональном и местном уровняхстало основной причиной некоторой вертикальной диспропорции. Она объясняется еще некото-рыми причинами, в том числе следующими:

• предполагаемой потребностью централизованного администрирования наиболее важныхналогов;

• закреплением наиболее эластичных источников дохода за федеральным правительством,несмотря на то, что за предоставление общественных услуг, спрос на которые более эла-стичен по доходу, отвечают государственные служащие в структурах регионального иместного уровней;

• боязнью федерального правительства налоговой конкуренции или злоупотреблений состороны региональных и местных властей;

• отражением доминирующей политической власти федерального правительства.Для устранения подобной вертикальной диспропорции обычно используются механизмы

совместного участия в доходах и трансферты. Однако согласно требованиям политической по-дотчетности и экономической эффективности власти регионального и местного уровней должныудерживать собственные доходы (Boadway, Roberts, and Shah, 1994). Хотя власти этих уровнейдля финансирования своих бюджетов все чаще используют собственные доходы, их контрольнад данными источниками нередко был незначительным. Часто база и ставки налогов определя-лись федеральным правительством.



еймсон

Бо

54 Таблица

3.6.

Сводная

таблица

: полномочия в отношении

собственных доходов на

региональном и местном уровнях,

199

7 г.

Налог

Законодательный уровень,

определяющий

базу

Законодательный уровень,

определяющий

ставку

налога

Бюдж

ет(ы

), в который(ые)

поступают

налоговые доходы

Налог

на им

ущество предприятий

Федеральный

Региональный

(федеральный лими

т)Федеральный/региональный

Налог

на им

ущество фи

зических

лиц


Федеральныйа

Местный

Земельны

й налог


Федеральныйб

Федеральный/

региональ

-ны

й/местны

йНалог

на пользование ми

неральны

ми ре-

сурсами



Федеральный/

региональ

-ны

й/местны

йНалог

на истощение

минеральных ресурсов



Федеральный/региональный

Транспортный налог (вклю

чая налог на

пользование дорогами

, налог

на владель-

цев автотранспортных средств и налог на

приобретение

автотранспортны

х средств)




Налог

на обеспечение жильем и содерж

ание

милиции


Местный


т)Местный

Расходы

на образование




т)Региональный/местны

йНалог

на рекламу


Местный


т)Местный

Налог

на места отды

ха (R

esor

t fee

s)Местный

Местный

Местный

Налог

на операции

с иностранной

валютой




Налог

на перепродажу автомо

билей и

комп

ьютеров


Местный

(федеральный)

лим

итМестный

Налог

на гоночный игорны

й бизнес

Местный

Местный

Местный

Налог

на пром

ышленное

строительство

врайонах национальных курортов

Местный

Местный

Местный

а Власти регионального и местного

уровней

имеют право сниж

ать ставку

и вводить

освобож

дения от

налога.

б Власти регионального уровня

устанавливают конкретную

миним

альную

ставку за

определенную

категорию

земли

, а местные власти

имеют право повы

шать

ставку

налога.

Источник.

На основании инфо

рмации

из М

инистерства фи

нансов

.


Обычно вертикальная диспропорция измеряется двумя различными способами. При первоманализируют профицит или дефицит каждого консолидированного уровня власти не только допривлечения заемных средств, но и после распределения полученных доходов и предоставлениятрансфертов. Полученный показатель имеет смещение в сторону центрального или федерально-го правительства, так как во многих странах де-юре или де-факто власти регионального и мест-ного уровней ведут себя более консервативно, чем центральная власть. В большинстве странцентральное правительство имеет право свободно занимать средства для покрытия текущихопераций. Напротив, власти местного уровня во многих странах могут привлекать заемныесредства (если это им вообще разрешено) только для финансирования инвестиций. Крометого, данный показатель вертикальной диспропорции значим только в том случае, если до-пустить, что дефицит не был получен в результате злоупотреблений и расточительства.

Таблица 3.7. Распределение доходов между уровней власти, 1992–1997 гг. (в % ВВП)

Уровень власти 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Федеральный бюджет 18,8 13,1 13,6 14,2 14,6 12,0Консолидированный региональный бюджет 13,8 16,6 18,2 14,8 15,5 16,6Региональные бюджеты 6,8 8,4 9,7 7,5 8,1 —Местные бюджеты 7,0 8,2 8,5 7,3 8,5 —Итого 32,6 29,7 31,8 29,1 30,0 28,6

— Нет данных.Примечание. Трансферты другим уровням власти могут приводить к двойному учету. Приведенные данные мо-

гут не совпадать из-за округления.Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

В переходный период в Российской Федерации образовался значительный (хотя и сни-жающийся) бюджетный дефицит; при этом ситуация с консолидированным бюджетом влас-тей регионального и местного уровней изменилась от небольшого положительного сальдовозник небольшой дефицит. Таким образом, исходя из данного размера дефицита, можнопредположить, что во время переходного периода в России имелась вертикальная бюджет-ная диспропорция. Однако эти данные требуют тщательной интерпретации. Поскольку влас-ти регионального и местного уровня не имели возможности осуществлять масштабные заим-ствования (особенно на ранних этапах перехода), начальные профициты и небольшие дефи-циты бюджетов этого уровня могут отражать институциональные ограничения и неопреде-ленность в отношении бюджета, а вовсе не состояние «здоровья» бюджетно-налоговой сис-темы. В первые годы переходного периода региональные и местные власти могли придер-живать определенные средства на внебюджетных счетах, чтобы покрывать неотложные рас-ходы, особенно учитывая участившиеся случаи дефицита доходов из-за нестабильной эко-номической ситуации, неудовлетворительного прогнозирования доходов и секвестра меж-бюджетных трансфертов.

Другой способ измерения бюджетных диспропорций предусматривает анализ расходов ре-гиональных и местных властей, которые финансируются из тех источников средств, которыенаходятся в ведении соответствующих уровней власти. Коэффициент вертикальной диспропор-ции рассчитывается как единица минус доля расходов региональных и местных властей, финан-сируемых из источников, неподконтрольных соответствующим уровням.



еймсон

Бо

56 Таблица

3.8.

Структура доходов региональных и местных уровней власти в реальном

выражении

, 199

2–19

97 гг

.

В реальном

выражении

: рубли

199

5 г.

на душу населения

В реальном

выражении

: индекс

(199

4 =

100

)

Категория

доходов

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Собственные и долевые доходы

,из

которых

1 69

2,9

1 80

5,9

1 34

5,5

1 27

7,5

1 18

2,5

1 29

6,9

125,

813

4,2

100,

094

,987

,996

,4НДП

684,

384

9,1

576,

051

1,4

297,

527

0,3

118,

814

7,4

100,

088

,851

,746

,9ПНФЛ

320,

432

9,6

318,

622

4,8

239,

529

0,2

100,

610

3,5

100,

070

,675

,291

,1НДС

369,

730

2,0

194,

016

4,5

193,

921

0,1

190,

615

5,7

100,

084

,810

0,0

108,

3Акцизны

й сбор

82,4

66,0

54,8

44,6

38,3

49,5

150,

412

0,4

100,

081

,469

,990

,3Прочие и неналоговые доходы

32,3

19,0

237,

111

3,1

102,

414

1,6

13,6

8,0

100,

047

,743

,259

,7Трансферты

(за исключением

займо

в)10

6,0

340,

246

8,0

191,

821

1,0

193,

622

,772

,710

0,0

41,0

45,1

41,4

Всего

доходов

1 83

1,2

2 16

5,1

2 05

0,6

1 58

3,9

1 49

7,1

1 63

2,9

89,3

105,

610

0,0

77,2

73,0

79,6

Источник.

Расчеты

авторов


нансов

.


Поскольку доходы, контролируемые федеральным правительством, определены нечетко, обыч-но рассчитывают несколько вариантов такого коэффициента (Hunter, 1977).

В табл. 3.9 приведены расчеты трех индексов вертикальной диспропорции, которые соот-ветствуют различным определениям доходов, находящихся в федеральном ведении, для 1997 г.В первом определении рассматриваются все источники дохода (за исключением долевых дохо-дов и трансфертов), закрепленные за региональными и местными властями в качестве собствен-ных доходов. Второе определение в качестве собственных рассматривает также доходы от доле-вого участия в налоговых поступлениях; в третьем определении к собственным доходам, нахо-дящимся в ведении региональных и местных властей, добавляют несвязанные (выравнивающие)дотации и поступления от долевых налогов.

Таблица 3.9. Показатели вертикальной бюджетной диспропорции для властей регионального иместного уровней, 1997 г.

Коэффициент Показатель

Коэффициент вертикальной бюджетной диспропорции №1 0,270Коэффициент вертикальной бюджетной диспропорции №2 0,841Коэффициент вертикальной бюджетной диспропорции №3 0,916

Примечание. Коэффициенты вертикальной бюджетной диспропорции были рассчитаны по методике Hunter (1977):( )

+−=

расходыобщиетрансфертыпрочиеищиевыравниваюенесвязанныдоходыдолевые№тКоэффициен 11

( )

−=

расходыобщиетрансфертыпрочиеищиевыравниваюенесвязанны№тКоэффициен 12

−=

расходыобщиетрансфертыпрочие

№тКоэффициен 13

Источник. Расчеты авторов на основании данных, предоставленных Министерством финансов.

Таблица 3.10. Показатели вертикальной бюджетной диспропорции для властей региональногои местного уровней. Сопоставление стран

Страна Коэффициент №1 Коэффициент №2

Россияа 0,270 0,841Австрияб 0,186 0,717Бельгия 0,156 0,512Дания 0,172 0,611Эстонияв 0,088 0,686Финляндияг 0,191 0,654Германияб 0,244 0,794Латвияв 0,069 0,491Литвав 0,111 0,869Нидерланды 0,288 0,345

Примечание. Определения коэффициентов см. в табл. 3.9. Использованы данные 1991 г., если не указано иное.аПо бюджетным данным 1997 г.бРегиональный и местный сектор включает в себя федеральные земли и органы местного самоуправления.вПо бюджетным данным 1994 г.гКоэффициенты рассчитаны с использованием данных о местных расходах за 1990 г.Источник. Рассчитано на основании данных, предоставленных министерствами финансов Российской Федера-

ции, Эстонии, Латвии и Литвы; МВФ (1994); ОЭСР (1997b).


Таблица 3.11. Показатели бюджетного неравенства между регионами: собранные доходы надушу населения (включая федеральную долю), 1993–1997 гг. (тыс. рублей)

Год Среднее значениеКоэффициентвариации Минимум Максимум

1993 251,9 0,68 31,2 943,51994 722,0 0,86 24,4 3 878,01995 1 950,9 1,12 158,7 15 681,41996 2 732,0 1,33 268,9 24 862,21997 3 723,3 1,52 251,5 41 940,4


Таблица 3.12. Концентрация общих доходов (включая федеральную долю) в различных регионах,1993–1997 гг. (процентная доля общих доходов, собранных в некоторых регионах)

Регионы сбора доходов 1993 1994 1995 1996 1997

5 регионов с максимальным сбором 33,7 32,0 34,5 37,6 40,910 регионов с максимальным сбором 47,5 45,8 48,0 50,9 54,920 регионов с максимальным сбором 64,9 64,6 67,2 68,9 70,9Коэффициент вариации, собранные доходына душу населения 0,68 0,85 1,12 1,33 1,52


Таблица 3.13. Концентрация доходов региональных властей в различных регионах, 1992–1997 гг.(процентная доля доходов региональных властей, собранных в некоторых регионах)

Регионы сбора доходов 1992 1993 1994 1995 1996 1997

5 регионов с максимальным сбором 27,0 28,0 30,2 30,4 31,6 34,110 регионов с максимальным сбором 42,2 43,1 44,1 45,2 46,5 49,420 регионов с максимальным сбором 62,7 62,7 64,1 64,5 65,6 67,3Коэффициент вариации, собранные доходына душу населения 0,89 0,67 0,86 0,86 1,14 1,51


По своей конструкции коэффициенты вертикальной диспропорции принимают значения от ну-ля до единицы, причем значения ближе к нулю означают более высокую степень вертикальной бю-джетной диспропорции. Малые значения коэффициента согласно первому определению (когда до-левые доходы и трансферты не рассматриваются как часть собственных средств региональных иместных властей) указывают на значительную степень такой диспропорции. Адекватную картинуможно получить, сопоставив коэффициенты вертикальной диспропорции для России с аналогичны-ми показателями для некоторых других стран Западной Европы и стран с переходной экономикой в1990-е годы (табл. 3.10). Российская Федерация показала относительно неплохой результат: степеньвертикальной сбалансированности весьма близка к той, что наблюдается в Германии. Однако срав-нение, представленное в табл. 3.10, не отражает ту степень свободы, с которой региональные и ме-стные власти могут распоряжаться собственными доходами. В России возможности этих уровнейвласти по определению ставок и определению базы региональных и местных налогов ограничены.


Горизонтальные различия в показателях сбора доходовприменительно к разным регионам

Подобно неравенству в расходах на душу населения, различия в получаемых доходах на душунаселения в переходный период неуклонно увеличивались. Как видно из табл. 3.11, средний ко-эффициент вариации для показателя сбора доходов (включая федеральную долю) в разных ре-гионах в период с 1993 по 1997 г. вырос на 124%. В 1993 г. самые высокие доходы из расчета надушу были выше, чем самые низкие, в 30 раз. К 1997 г. эта разница существенно увеличилась.

Различия были обусловлены все большей концентрацией экономической деятельности внебольшом числе регионов. Разумеется, между экономической деятельностью и налоговымибазами и доходами существует тесная корреляция. На пять регионов с самыми высокими пока-зателями сбора доходов в 1997 г. приходилось 40,9% всех собранных доходов (включая феде-ральную долю); это больше, чем в 1993 г., когда это значение составило 33,7% (табл. 3.12). На20 регионов с самыми высокими показателями сбора доходов в 1997 г. приходилось 70,9% всехдоходов. Если не учитывать федеральную долю (табл. 3.13), видно, что степень концентрациивыросла незначительно.

Неровное распределение природных ресурсов в Российской Федерации привело к заметнымгоризонтальным различиям в показателях сбора доходов на душу населения. Доходы регио-нальных и местных бюджетов от налогов, сборов и платежей за пользование природными ре-сурсами (включая плату за пользование недрами, пользование месторождениями минеральногосырья и их разведку) в 1997 г. в среднем составляли лишь 7,7% от региональных налоговых по-ступлений. Однако неравномерность распределения природных ресурсов означает, что эти до-ходы чрезвычайно сконцентрированы в нескольких регионах. В то время как в 1997 г. на долюпяти богатейших регионов (Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская область,Татарстан и Якутия (Саха)) приходилось лишь 5,5% населения страны, они собрали 52,7% всехрегиональных доходов от налогов, сборов и платежей за природные ресурсы.

Влияние неодинаковой наделенности природными ресурсами на положение дел с регио-нальными бюджетами усугубляется двумя факторами. Во-первых, относительная значимостьналогов и сборов, связанных с природными ресурсами, в региональных бюджетах в период с1995 по 1997 г. в среднем росла. Во-вторых, тесная корреляция между показателями региональ-ных доходов от природных ресурсов и валовым региональным продуктом (ВРП) привела к уси-лению различий в этих доходах между регионами, имеющими разные запасы сырьевых ресурсов(табл. 3.14). Также обратите внимание на то, что корреляция между доходами от природных ре-сурсов и общими доходами регионов высока — 0,96 в 1997 г., и на протяжении всего переход-ного периода она увеличивалась. Данные показатели корреляции говорят о том, что предприя-тия добывающих отраслей платили налоги и на смежные виды экономической деятельности,такие как переработка и транспортировка.

Еще одним фактором, который мог повлиять на усиление различий в положении властейрегионального уровня, мог стать способ распределения по долям налоговых поступлений, пред-полагающих участие в них. Последствиям применения тех или иных механизмов распределенияпо долям сложно дать количественное выражение, не располагая подробной информацией о на-логоплательщиках, но, поскольку предприятия выплачивают все НДП по месту их регистрации,а не в том регионе, где они осуществляют экономическую деятельность, собранные доходы ско-рее всего будут сосредоточены в меньшем числе регионов. Благодаря верным механизмам рас-пределения по долям можно было бы установить связь между местом осуществления экономи-


ческой деятельности (например, производством) и распределением доли дохода (например, отНДП). Отсутствие должного механизма распределения по долям НДП было выгодно региональ-ным и национальным экономическим центрам, и прежде всего городу Москве. Концентрациирегионального дохода также могло способствовать распределение по долям доходов от НДС попринципу привязки к территории его происхождения; различия между регионами были быменьшими, если бы поступления от НДС делились между регионами на подушевой основе (какв Германии) или на основе прогнозируемых потребительских расходов (как в приморских про-винциях Канады). Распределение по долям доходов от ПНФЛ с привязкой к месту работы, а не кместу проживания также внесло определенный вклад в концентрацию налоговых доходов в техрегионах, где расположены промышленно-экономические центры.

Распределение доходов между властями регионального и местного уровней

Распределение доходов между властями регионального и местного уровней было весьма неоди-наковым в зависимости от типа налога (табл. 3.4). Наиболее централизованными источникамидохода на региональном и местном уровне были НДС и акцизы, наиболее децентрализованны-ми — налоги на имущество и ПНФЛ. В менее состоятельных регионах, которые в большей сте-пени зависели от федеральных трансфертов, обычно наблюдалась более высокая децентрализа-ция. Начиная с 1996 г. региональные власти оставляли у себя более высокую долю ПНФЛ ипредоставляли компенсацию местным бюджетам в виде относительно высоких трансфертов(Lavrov and others, 1996).

Таблица 3.14. Анализ сбора региональных НПР, 1994–1997 гг.

Переменная 1994 1995 1996 1997

Средний НПР (процент от показателя сбора доходов в регионе) 2,60 5,23 6,55 7,68Коэффициент вариации, собираемость НПР на душу населения 3,03 2,35 2,85 3,40Корреляция между сбором НПР на душу населения иПодушевым ВРПа 0,81 0,88 0,95 0,95Подушевым показателем сбора доходов в регионе 0,80 0,85 0,94 0,96

НПР — Налог на пользование природными ресурсами.аДля 1997 г. были использованы данные о ВРП за 1996 г.Источник. Расчеты авторов на основании данных, предоставленных Министерством финансов.

Однако при наличии практики составления минимального расходного бюджета порядок за-крепления доходов за регионами по-прежнему практически не имел значения. Так как регио-нальные власти имеют возможность менять правила распределения доходов и уровни трансфер-тов, состав источников финансирования гораздо менее важен, чем общий уровень финансирова-ния. Этот уровень нередко определяется до проведения между властями регионального и мест-ного уровней каких-либо обсуждений или переговоров о закреплении доходов.

Роль искаженных стимулов и мягких бюджетных ограниченийКрупным недостатком межбюджетных отношений в России является отсутствие у властей реги-онального и местного уровней стимулов увеличивать собираемость доходов и оптимизироватьрасходы. На начальном этапе перехода, в 1992–1993 гг., «торг» относительно уровней расходов,регулируемые доли участия в доходах и «договорные» трансферты не создали жестких ограни-чений для властей регионального и местного уровней, мотивации для увеличения собственных


доходов и заинтересованности в оптимизации расходов. Реформы 1994 г., действие которых со-хранялось до конца десятилетия, существенным образом способствовали введению жестких бю-джетных ограничений, однако в конечном итоге этой цели не достигли. Как региональные, так иместные власти по-прежнему весьма заинтересованы в том, чтобы занижать и «прятать» своидоходы во внебюджетных фондах. Хотя на региональном и местном уровнях значение внебюд-жетных фондов может уменьшаться, его удовлетворительной оценки пока не имеется(Freinkman, Titov, and Treisman, 1998; Kirkow, 1996).

Можно выделить несколько подходов при работе с бюджетом, которые провоцируют появ-ление в России искаженных фискальных стимулов. Во-первых, власти регионального и местно-го уровней реагируют на стимулы, возникающие из-за того, что для измерения региональныхпотребностей в расходах и поддержания существующих инфраструктурных мощностей исполь-зуются бюджетные нормы расходов, а не их рационализация. В итоге власти регионального иместного уровней не смогли обеспечить повышения эффективности, улучшив состав ресурсов, ипо-прежнему заинтересованы в сокрытии средств от властей вышестоящего уровня во внебюд-жетных фондах.

Во-вторых, из-за неудовлетворительной структуры межбюджетных трансфертов власти ре-гионального и местного уровней были меньше заинтересованы в сборе доходов. Например, ре-гионам, в которых размеры собственных и долевых доходов были недостаточны для финансиро-вания минимальных расходов, предоставлялись выравнивающие трансферты. Благодаря исполь-зованию для оценки бюджетного потенциала показателей сбора доходов в текущем или в базо-вом году, такой подход «затыкания дыр» обеспечивал компенсацию (по крайней мере частич-ную) любого снижения интенсивности сбора налогов за счет увеличения трансфертов.

Искаженные фискальные стимулы были еще больше распространены среди властей местно-го уровня, которые в большинстве регионов «договаривались» о размере выделяемых в их бюд-жет средств так же, как в советские времена. Региональные власти постоянно забирали с мест-ного уровня значительную часть дополнительных доходов. В итоге местные власти больше бес-покоились о том, как спрятать средства, используя всевозможные варианты внебюджетныхфондов, и как «выторговать» побольше помощи у вышестоящих уровней власти, чем о том, какувеличить собираемость налогов. Согласно Freinkman, Titov, and Treisman (1998), из-за мягкихбюджетных ограничений местными властями на жилищно-коммунальные услуги, транспорт исельское хозяйство выделялось больше субсидий, чем на здравоохранение и образование.

Роль налогового администрирования

Серьезной проблемой, затруднявшей внедрение системы межбюджетных отношений в России,стала неспособность федерального правительства осуществлять действенный контроль за реги-ональными отделениями ГНС. Отсутствие в переходный период работоспособной казначейскойсистемы также мешало гладкой работе механизма закрепления доходов.

Административно-управленческая структураГосударственной налоговой службы

С самого начала переходного периода федеральный центр пытался добиться соблюдения поло-жений федеральных налоговых законов. Так, из-за сопротивления регионов не был реализованпорядок закрепления доходов, указанный в законе «Об основных принципах налоговой системыРоссийской Федерации» от декабря 1991 г.; региональные и местные отделения федеральной


ГНС выполняли распоряжения властей регионального уровня, а не своих федеральных началь-ников.

Проблемы в сфере налогового администрирования обусловлены исторически. В СоветскомСоюзе система налогового администрирования состояла из сети налоговых отделов в финансо-вых управлениях регионального и местного уровней; они подчинялись местным, республикан-ским и союзным властям. После обретения независимости в Российской Федерации во избежа-ние краха, постигшего СССР, вскоре была создана общенациональная система налогового ад-министрирования, которая находилась только в федеральном подчинении.

Несмотря на то, что после создания Российской Федерации ГНС по закону получила статусфедерального учреждения и была переименована в Министерство налогов, во многом она оста-валась конфедерацией местных и региональных отделов, сотрудники которых подчинялись вла-стям как федерального, так и нижестоящих уровней. Многие региональные и местные налогови-ки по-прежнему прислушивались к мнению региональных и местных руководителей и выполня-ли их неофициальные указания, получая за это жилье, помещения и другую поддержку. Такоеположение дел отрицательно сказывалось на собираемости налогов на региональном уровне иобъеме средств, перечисляемых в федеральный бюджет. В сущности, «перевернутая» системасбора доходов осталась неизменной с советских времен. В определенных случаях переводсредств федеральному правительству по-прежнему осуществлялся местными и региональнымиотделами, что позволяло удерживать часть средств из платежей. Эта проблема особенно остроощущается в Татарстане и Башкортостане, так как эти регионы использовали так называемое«одноканальное» положение.

Из действий, которые необходимо осуществить в рамках реформирования системы налого-вого администрирования, самым важным, пожалуй, является создание учреждения, которое на-ходилось бы исключительно в федеральном подчинении. Однако серьезных попыток решитьпроблему «верности» региональными властям (например, перечислять все денежное содержаниеналоговых инспекторов из федерального бюджета или осуществлять ротацию кадров, переводясотрудников из одного региона в другой) предпринято не было.

В системе налогового администрирования в Российской Федерации остается немало и дру-гих проблем, требующих решения. Необходимы ли налоговые органы регионального и местногоуровней, учитывая положения проекта Налогового кодекса? Следует ли объединить функцииМинистерства налогов и Налоговой полиции, как делается во многих странах? Должно ли Ми-нистерство налогов осуществлять сбор взносов в систему социального обеспечения с переводомих во внебюджетные фонды? Какова роль федерального правительства применительно к нало-гам на имущество? Пока идет поиск ответов на эти вопросы, Министерство по налогам и сбораммогло бы начислять и собирать новые региональные и местные налоги, за исключением налогана имущество, а правительство в это время использовало бы дефицитные ресурсы с тем, чтобыусовершенствовать систему налогового администрирования на федеральном уровне и предупре-дить возникновение новых таких структур в ведении властей регионального и местного уров-ней. Впрочем, поскольку основной задачей Министерства является получение доходов для фе-дерального бюджета, оно может уделять меньше внимания начислению и сбору только регио-нальных и местных налогов. Соответственно, в долгосрочной перспективе более эффективнымвариантом представляется передача функций по сбору региональных и местных налогов орга-нам налогового администрирования соответствующего уровня.

Министерство по налогам и сборам должно также играть важную роль в создании прозрач-ной и справедливой системы связанных с бюджетом отношений между всеми уровнями власти.


Недоверие, присутствующее в отношениях уровня «федерация — область», усугубляется неспо-собностью Министерства по налогам и сборам собирать заложенные в бюджет доходы для каж-дого уровня власти. Такое недоверие проявляется в требовании, согласно которому налогопла-тельщики обязаны отдельно перечислять федеральную и областную доли НДП. Очевидно, чтоэту несложную, но важную обязанность по разделу налоговых доходов необходимо передать отналогоплательщиков в Министерство по налогам и сборам.

Казначейская система

Недоверие регионов к осуществлению налогового администрирования федеральным центромнаходит свое отражение и в переводе налоговых доходов. Власти регионального уровня сомне-ваются в способностях и желании федеральных властей возвращать деньги в регионы после то-го, как средства поступили в федеральный бюджет. Во время переходного периода в России от-сутствовала развитая казначейская система, которая позволила бы легко переводить средства навсей территории страны. В итоге система межбюджетных отношений была построена таким об-разом, чтобы свести к минимуму число финансовых потоков, посредством которых частьсредств (например, собранные федеральные доходы) направлялась бы в Москву, а другая часть(например, выравнивающие трансферты) поступала бы на иные цели из Москвы регионам. На-личие обратных потоков денежных средств (то, что в других странах составляет всего лишьпредмет учета) в России оказало существенное влияние на формирование бюджетных отноше-ний между различными уровнями власти.

Реформирование системы закрепления доходов: дальнейшие шаги

Дальнейшие действия по масштабному реформированию системы закрепления доходов относятсяк сфере отношений «федеральный центр — регионы» и «регионы — местный уровень власти». Вчастности, говоря об отношениях между центром и регионами, модно выделить следующие про-блемы: раздел налоговых доходов и распределение по долям, собственные доходы, степень неза-висимости в вопросах доходов, а также обеспечение вертикальной сбалансированности.

При осуществлении нескольких вариантов реформ (в том числе тех, что включены в проектНалогового кодекса и Концепцию реформирования бюджетных отношений между различнымиуровнями власти в Российской Федерации в 1999–2001 гг.) указанные проблемы полностью ре-шены не были. В том случае, если Налоговый кодекс будет принят, его положения лишь в не-значительной степени коснутся вопросов независимости в вопросах доходов. В «Концепции ре-формирования» содержатся лишь рекомендации относительно использования коэффициентадолевого участия в доходах сроком действия на три года; остальные вопросы закрепления дохо-дов обойдены молчанием. Потребность в реформировании отношений между властями регио-нального и местного уровней ощущается еще острее, так как власти многих регионов по-прежнему используют договорные бюджеты и регулируют ставки налогов и размеры трансфер-тов в местные бюджеты.

Вопросы раздела доходов и их распределения по долям

НДС не следует делить с властями местного уровня по принципу привязки к территории его сбора.Нередко между НДС, уплаченным в каком-то регионе, и фактической добавленной стоимостью, по-лученной в этом регионе, возникает несоответствие; из-за этого нельзя осуществлять прямой разделдоходов от НДС. Исходя из этого аргумента НДС следует на 100% закрепить за федеральным уров-


нем3, однако отказаться от раздела доходов от НДС может быть политически трудной, а то и невоз-можной задачей. Такая попытка предпринималась в 1992–1993 гг. по положениям закона «Об ос-новных принципах налоговой системы», однако регионы рассматривали поступления от НДС каксвои собственные и не соблюдали положения данного закона. Более приемлемым вариантом мог быстать раздел доходов от НДС с применением иного механизма распределения по долям. Так. НДСможно было бы делить среди регионов, исходя из подушевого принципа, или предусмотреть другиенесложные формулы (Igudin, 1998).

Еще одна проблема применительно к разделу доходов связана с принятым в настоящее времяпорядком применения прогрессивного ПНФЛ. Поступления от этого налога не следует на 100% за-креплять за региональным и местным уровнями, так как это препятствует перераспределению ре-сурсов на территории страны (что противоречит предназначению прогрессивного налогообложениядохода). Сохранив ПНФЛ в качестве федерального, предусмотрев более низкие его ставки и предо-ставив властям регионального и местного уровней «пристраивать» к нему пропорциональные подо-ходные налоги с определенной минимальной и максимальной ставками, можно обеспечить некото-рую независимость властей регионального и местного уровней в вопросах расходов при использо-вании той же базы налогообложения, что и федеральный ПНФЛ.

Третья проблема здесь возникает в связи с распределением по долям поступлений от НДП. В на-логовых законах уже предусмотрена формула, по которой поступления от НДП распределяются наосновании средних показателей фонда заработной платы и имущества, принадлежащего предприяти-ям в разных регионах, и проект Налогового кодекса принимает ее во внимание. Однако существующаяформула применяется весьма редко. Вместо этого предприятия платят все налоги в том регионе, гдеони были зарегистрированы. Очевидным решением проблемы будет требование, согласно которомупредприятия, работающие в нескольких регионах, должны подавать налоговую декларацию в каждомиз этих регионов; такой вариант приемлем только в случае упрощения тех запутанных требований,которыми обставлена подача такой декларации. Кроме того, формула (даже если бы она использова-лась) наносила бы ущерб тем регионам, которые приобретают больше, чем производят. Данное урав-нение можно скорректировать, введя компонент продаж (по опыту США), однако из-за этого для при-менения формулы потребуется еще больше данных. Таким образом, из-за обозначенных проблем сраспределением по долям НДП нельзя рассматривать в качестве удачной основы для раздела доходов.

В случае, если гражданин не имеет нескольких источников доходов и не обязан подавать нало-говую декларацию, сборы от ПНФЛ поступают в те юрисдикции, где человек работает, а не в юрис-дикции по месту его жительства. Однако налогоплательщики — физические лица потребляют об-щественные услуги и нуждаются в них больше именно по месту своего проживания, а не по местуработы. В других странах региональные подоходные налоги нередко привязаны к месту проживанияналогоплательщика.

Вопросы относительно закрепления доходов

Важным нерешенным вопросом, связанным с собственными доходами, является порядок закрепле-ния доходов от налогов на пользование природными ресурсами: следует ли их оставлять в регионах

—————3 Отношения, установленные между федеральным правительством Канады и властями провинции

Квебек, возможно, единственный пример удачного использования НДС одновременно властями общена-ционального и регионального уровней (Bird and Gendron, 1998; McLure, 1998). Такая двойная систематребует высокой эффективности налогового администрирования, которая в настоящее время в РоссийскойФедерации отсутствует.


(современная практика) или их нужно передать на федеральный уровень (McLure, 1994; McLure,Wallich, and Litvack, 1996; Mikesell, 1998)? Как следует из литературы, доходы от использованияприродных ресурсов должны обычно поступать в федеральный бюджет, так как эти ресурсы неред-ко считаются общенациональной собственностью. Кроме того, начисление налогов на пользованиеприродными ресурсами на региональном уровне может привести к серьезному неравенству междурегионами. Тем не менее в региональный бюджет должна поступать плата регионам в счет компен-сации затрат, связанных с эксплуатацией природных ресурсов. Для того чтобы определить оконча-тельный порядок раздела доходов от этих налогов, потребуется консенсус в стране и равновесиемежду целями экономической эффективности и горизонтальной сбалансированности, с одной сто-роны, и предоставлением справедливой компенсации властям регионального и местного уровней заущерб, нанесенный окружающей среде, и эксплуатацию природных ресурсов — с другой.

Вместо налогов на имущество предприятий, землю и налога на личное имущество (табл. 3.5и 3.6) Налоговым кодексом введен единый налог на имущество на региональном уровне. Это несоответствует международной практике, согласно которой данный налог часто вводится властя-ми местного уровня. Однако в Российский Федерации использование такого налога на регио-нальном уровне может быть обосновано административными соображениями. Требование к ре-гиональным властям «делиться» поступлениями от этого налога с местными бюджетами и пре-доставление местным властям права вводить добавочную ставку налога на имущество (в опре-деленных границах) могут являться разумным компромиссом. Впрочем, до тех пор, пока мест-ные власти не будут уверены в том, что дополнительные доходы не станут забираться властямирегионального уровня, они не будут заинтересованы во введении долевого налога на имущество.Отсутствие рынков недвижимости, прав собственности на землю, а также многочисленные ин-ституциональные ограничения не позволяют ввести в Российской Федерации адвалорный налогна имущество. На столь раннем этапе развития налога на недвижимое имущество в России ос-новное внимание следует уделять успешному завершению эксперимента в Нижнем Новгороде иТвери, а также извлечению выводов в интересах внедрения такого налога в других регионах.

Вопросы, связанные с независимостью в вопросах доходовСущественную озабоченность применительно к закреплению доходов вызывает то, что власти регио-нального и местного уровней в России по-прежнему не располагают достаточной независимостью ввопросах доходов. Такая независимость — ключевой элемент, необходимый для работы системымежбюджетных отношений. В проекте Налогового кодекса предусмотрено больше независимостирегионов в вопросах доходов; им разрешено вводить региональный налог с продаж, который теорети-чески мог бы стать адекватным инструментом для обеспечения достаточности поступлений и незави-симости на региональном и местном уровнях. Однако высокие издержки, связанные с применениемрегионального налога с розничных продаж и обеспечением его соблюдения, усугубляются существу-ющим НДС. Переход к общенациональному налогу с розничных продаж при ставке в 5 или 10% иснижение ставки НДС до 10% с точки зрения доходов не является ни оптимальным, ни возможным.Согласно имеющимся оценкам, снижение ставки НДС в сочетании с введением регионального налогас продаж со ставкой 10% обеспечит поступление лишь 60% от тех доходов, которые в настоящее вре-мя дает НДС. По сравнению с налогом с продаж, НДС вообще является более эффективным (эконо-мически нейтральным) налогом. Проблема с налогом с продаж заключается в том, что сложно избе-жать налогообложения промежуточного производства, не создав при этом возможности уклонения отналога. Важной причиной этого положения является то, что НДС легче собирать, так как он взимаетсяна разных уровнях производства. Если налог на каком-то уровне не платится, то его все равно можно


полностью взыскать на следующем. В отличие от этого, налог с продаж взимается только при оконча-тельной реализации или на последнем этапе производства, где налоговым инспекторам сложнее всегообеспечить сбор. Кроме того, мировой опыт показывает, что налог с розничных продаж при ставке в10% может спровоцировать значительные масштабы уклонения.

В качестве еще одного способа повысить независимость в вопросах доходов в проекте Налого-вого кодекса предлагается ввести региональный налог на имущество. Как отмечалось выше, налогна недвижимость обладает существенным потенциалом, однако в течение определенного временион не сможет заработать в полной мере. Независимость в вопросах доходов на региональном и ме-стном уровнях можно обеспечить быстрее и в большем объеме, введя подоходный налог с физичес-ких лиц, используя метод «пристройки». Данный налог будет использовать ту же базу, что и нацио-нальный подоходный налог, и позволит региональным властям варьировать его единую ставку домаксимального предела, определенного на федеральном уровне. Несмотря на то, что предложениеиспользовать такой механизм звучало с самого начала переходного периода, и несмотря на то, чтоего поддерживают аналитики и ученые и оно вошло в бюджет 1999 г., регионы сопротивляются вве-дению такого налога, поскольку в настоящее время они оставляют в своем распоряжении все дохо-ды от ПНФЛ.

Вертикальная сбалансированность и закрепление доходовДля того чтобы децентрализованная система была эффективной, власти регионального и мест-ного уровней должны располагать достаточной независимостью в вопросах доходов. Если нало-гоплательщики соответствующей юрисдикции полагают, что имеющихся ресурсов недостаточнодля финансирования необходимых государственных услуг, они могут изменить свои налоги.Таким образом, независимость в вопросах доходов — фактор, позволяющий не только болееэффективно осуществлять расходы, но и достигать вертикальной сбалансированности.

Закрепление доходов за местными властямиВо многих регионах власти продолжают строить свои отношения с властями местного уровня постарой модели. В таких регионах вопросы закрепления доходов не являются приоритетными, ипри финансировании договорного минимального расходного бюджета не вспоминают. Вместе стем во все большем числе регионов проводятся реформы по образу тех, что имеют место науровне «федеральный центр — регионы».

Половинчатый подход к закреплению доходов в отношениях между региональными и местны-ми властями (подобно тому, который содержится в законе «О финансовых основах местного само-управления» 1997 г.) явно не дает результатов. Пересмотра требуют все отношения между двумяуровнями государственной власти: вопросы, связанные не только с закреплением доходов, но и сзакреплением расходов, трансфертами и с самим бюджетным процессом. Намерения федеральногоцентра начать комплексную реформу отношений между властями регионального и местного уров-ней затрагивают важные конституционные аспекты, связанные со степенью развития федерализма вРоссии. Действия, необходимые для пересмотра отношений между региональными и местными вла-стями, будут сходны с теми, что нужны для завершения реформы отношений «центр — регионы».Это верно вне зависимости от того, найдут ли федеральные власти основание для проведения такихреформ (например, введя Бюджетный кодекс для регионального и местного уровней), либо регионыбудут осуществлять их самостоятельно. Также очевидно, что наличие рациональных, стабильных ипрозрачных отношений между федеральным правительством и регионами будет весьма полезным вделе пересмотра отношений между региональными и местными властями.

4Система трансфертов

В процессе перехода межбюджетные трансферты в России составляли относительно неболь-шую долю доходов властей регионального и местного уровней; в 1997 г. сумма всех феде-ральных трансфертов властям этих уровней достигла всего 14% от консолидированных дохо-дов региональных и местных бюджетов. Применительно к среднему региону на трансфертыприходилось 20% бюджетных ресурсов; для 10 регионов доля трансфертов в имевшихся ре-сурсах составила 40%.

Межбюджетные трансферты в российской системе можно отнести к одной из двух общихкатегорий: выравнивающие трансферты, призванные сократить различия в бюджетных возмож-ностях и потребностях разных регионов, и прочие трансферты, которые включают в себя суб-венции и взаимные расчеты, и представляют собой главным образом не отраженные в бюджете,непрозрачные платежи, которые осуществляются в процессе исполнения бюджета. В 1994 г. си-стема выравнивающих трансфертов претерпела кардинальные изменения: на смену системе до-говорных субвенций пришла схема выравнивания на основании расчетной формулы. Однако из-за договорной и непрозрачной природы взаимных расчетов у регионов сохранялись мягкое бю-джетное ограничение и отрицательные стимулы к сбору доходов. В отношении местных властейсуществовали аналогичные недостатки и проблемы с мотивацией из-за того, что трансферты изрегионального в местный бюджет выделялись по договорному принципу.

Развитие системы трансфертовДля системы межбюджетных трансфертов с федерального уровня на уровень регионов харак-терны три четких периода. По времени они соответствуют этапам, имевшим место в закрепле-нии доходов.

Трансферты на раннем этапе перехода, 1992–1993 гг.

В период 1992–1993 гг. большинство трансфертов представляли собой договорные субвенциитем регионам, у которых собственные и долевые доходы были недостаточными для финансиро-вания минимальных расходов, размер которых первоначально согласовывался с Министерствомфинансов. Весь бюджетный процесс, а также определение таких паушальных субвенций былинепрозрачны и подверженны политическому манипулированию и давлению. Невзирая на ука-занные недостатки, эти трансферты способствовали выравниванию. В отношениях между реги-ональными и местными уровнями применялся аналогичный подход.

Пересмотр системы трансфертов, 1994 г.

В 1994 г. Правительство Российской Федерации ввело систему выравнивающих трансфертов, ос-нованную на расчетной формуле. Данная система действительно применялась в 1994 и 1995 г. Впериод с 1996 по 1998 г. результаты, полученные с помощью данной формулы, стали предметомполитического торга. Параллельно с выравнивающими трансфертами на основе расчетной форму-

67


лы федеральное правительство сохранило ряд других видов трансфертов, которые в основном бы-ли бессистемными и непрозрачными.

Формула Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) (так называлась новая системавыравнивающих трансфертов) предусматривала два вида выравнивающих трансфертов. Первый(программа «Регионы, нуждающиеся в финансовой помощи») обеспечивал выравнивание до-ступности ресурсов в разных регионах. Второй (программа «Регионы, нуждающиеся в дополни-тельной финансовой помощи») обеспечивал выделение дополнительных средств регионам, вкоторых имелись неудовлетворенные расходные потребности.

Общая сумма средств, которыми мог располагать ФФПР, определялась ежегодно в феде-ральном бюджете. Правила финансирования ФФПР менялись практически каждый год, начинаяс его появления в 1994 г. До конца 1994 г. уровень средств, идущих на финансирование ФФПР,был установлен в размере 22% от федеральной доли поступлений от НДС; в 1995 г. уровень фи-нансирования был увеличен до 27% от федеральных поступлений от НДС. Для 1996 и 1997 г.порядок финансирования был изменен: его уровень составил 15% от всех налоговых поступле-ний федерального бюджета, за исключением импортных пошлин и 10% федеральной доли отПНФЛ. В 1998 г. уровень финансирования ФФПР в бюджете был снижен до 14% от федераль-ных доходов за исключением тех же категорий.

В табл. 4.1 представлена формула для расчета первого вида трансфертов ФФПР. Хотя поря-док основных расчетов в процессе перехода не менялся, некоторые коэффициенты были пере-смотрены. В 1997 г. для выравнивания доходов в разных регионах на первом этапе расчетов ис-пользовали доходы на душу населения с поправкой на базовый год (последний год, для которогоимелись данные). С целью снизить отрицательные стимулы к сбору доходов, использовалисьданные о доходах за один из предшествующих годов. Для определения размеров трансфертовФФПР регионы Российской Федерации были разделены на три группы (две группы включали всебя регионы, расположенные в районах Севера, третья — все остальные регионы); это былосделано для того, чтобы показать различия в стоимости жизни1. В каждой из трех групп правона получение выравнивающих трансфертов получали те регионы, где скорректированные пока-затели сбора доходов на душу населения были ниже 92% от среднего показателя для группы вцелом. С помощью второго и третьего этапов расчетов определяют размер трансферта, сопос-тавляя имеющиеся для этих регионов средства с потребной суммой, выведенной на первом эта-пе расчетов.

Формула для расчета второго вида трансфертов ФФПР (табл. 4.1) в ее варианте от 1997 г. осно-вывалась на данных о расходах в базовом г. (за таковой был принят 1991 г.). Вплоть до 1996 г. в ка-честве базового года при оценке потребностей в расходах принимался 1993 г.; в 1997 г. посчитали,что фактические потребности в расходах будут лучше отражать данные за указанный год. С темчтобы дать приблизительные показатели потребностей в расходах за 1997 г. для всех регионов, вданные за базовый год были внесены поправки на изменения в законодательстве, имевшие место заэти годы. Потенциал получения дохода для второго вида трансфертов определялся так же, как и дляпервого. Размер каждого трансферта в рамках второй программы выводился как разность междусуммой скорректированных доходов и трансферта из первой программы (если таковой предостав-лялся) и прогнозируемыми потребностями в расходах. В ходе дальнейших расчетов выводятся сум-мы финансирования, необходимые тем регионам, где не хватает средств на совершение расходов.

—————1 В 1996 г. и ранее с тем, чтобы учесть различия в стоимости жизни, Российская Федерация была по-

делена на 11 групп регионов.

Система трансфертов 69

К существенным недостаткам системы ФФПР относят следующие.

• После 1995 г., когда результаты, полученные с помощью формулы, подверглись полити-ческому манипулированию, прозрачность и объективность подхода, применяемогоФФПР, были скомпрометированы.

• Способность системы обеспечивать выравнивание была ограниченной, так как средства,которыми располагали для выравнивания, составляли относительно небольшую долюрегиональных и местных бюджетов.

• Непрерывные изменения формул в обеих программах настроили многие регионыпротив такой системы, поскольку эти изменения не защищали их от потерь финанси-рования.

• Существовало широко распространенное убеждение в том, что данный механизм не ре-шает задачи выравнивания ресурсов между регионами.

• Фактические показатели сбора доходов и фактические данные о расходах на душу насе-ления применительно к базовому году не давали должного представления о бюджетныхвозможностях и потребностях в расходах. Так, допущение, согласно которому расходы в1991 г. отражали потребности регионов в расходах в 1997 г., было нереалистичным, осо-бенно учитывая масштабные изменения в структуре экономики России, имевшие местов переходный период.

• Деление регионов на географические группы могло воспрепятствовать выравниваниюмежду группами и не отражало должным образом региональных различий в стоимостижизни.

• Формула, которая использовалась во второй программе, следовала принципу «затыканиядыр», который был характерен для системы субвенций в 1992–1993 гг., а до того вСССР.

• Принцип «затыкания дыр» и ежегодный пересмотр вносили отрицательные стимулы, таккак регионы, которые повышали собираемость, обоснованно опасались того, что размерпричитающихся им трансфертов из ФФПР будет сокращен.

Помимо средств из ФФПР с 1994 по 1998 г. использовались и некоторые другие типытрансфертов; они не были основаны на формулах или правилах, и в некоторые годы с их по-мощью было выделено больше средств, чем через ФФПР (Freinkman, Titov, and Treisman,1998; IEPT, 1998; Morozov, 1998; Titov, 1997). Самой важной из таких форм трансфертов были«взаимные расчеты». С технической точки зрения они представляли собой трансферты,оформленные после принятия закона о годовом бюджете. Однако в реальности взаимные рас-четы образовали некую общую категорию; она включала в себя трансферты, предоставляемыевместо выделения в федеральном бюджете средств на финансирование региональных инвес-тиционных программ. Эти трансферты шли на компенсацию расходов, связанных с осуществ-лением регионами федеральных программ в рамках соответствующих «мандатов», а также вкачестве помощи в чрезвычайных ситуациях (Morozov, 1998). При наличии нескольких феде-ральных «мандатов» текущее бюджетное законодательство не требовало, чтобы компенсацияпредоставлялась в виде взаимных расчетов. Вместо этого такие расходы включались в оценкурасходных потребностей регионов, и потому, как считалось, финансирование для таких феде-ральных «мандатов» включало в себя выравнивающие трансферты. Но на самом деле многиефедеральные «мандаты» не финансировались ни через систему взаимных расчетов, ни посред-ством выравнивающих трансфертов.


Таблица 4.1. Фонд финансовой поддержки регионов

Первая программа: регионы, нуждающиеся в финансовой помощи(переменные базового года с поправкой на изменения в законодательстве)

Этап 1:

iрегионаНаселение

iрегионевнаселениядушуна

доходы

регионовгруппеданнойвнаселениядушунадоходсредний

iрегионаЗаявка

∗

−

= 92,0**α

[Средние расходы на душу населения]

Этап 2: (для регионов, нуждающихся в трансферте по результатам Этапа 1)

регионоввсехзаявокСумма

iрегионаЗаявкаSIпрограммыдля

средствпулевiрегионаДоля

Ii ==

Этап 3:

Iпрограммыдляимеющихся

средствПулS

IпрограммевiрегионутрансфертщийвыравниваюйФактически

Ii

,

∗=

Вторая программа: регионы, нуждающиеся в дополнительной финансовой помощи(переменные базового года с поправкой на изменения в законодательстве)

Этап 4:

+

−

=

Iпрограммевjрегионадля

трансфертщийвыравниваю

jрегионевдоходы

jрегионеврасходытекущие

jрегионаЗаявка

Этап 5: (для регионов, нуждающихся в трансферте по результатам Этапа 1)

регионоввсехзаявокСумма

jрегионаЗаявкаSIIпрограммыдля

средствпулевjрегионаДоля

IIi ==

Этап 6:

IIпрограммыдляимеющихся

средствПулS

IIпрограммевjрегионутрансфертщийвыравниваюйФактически

IIi

,

∗=

Источник. Martinez-Vasquez and Boex (1997).

В категорию взаимных расчетов было включено много различных форм выплаты средств надоговорной и субъективной основе. После 1994 г. важным компонентом взаимных расчетов ста-ли договорные платежи властям регионального и местного уровней в счет содержания жилогофонда, которые совершались постфактум. Хотя эти трансферты определялись в процессе испол-нения бюджета, получателями средств в рамках этих расчетов являлись практически все регио-ны (за исключением нескольких).

К другим трансфертам, используемым в системе межбюджетных отношений в России, от-носились дотации городу Москве за выполнение столичных функций, дотации Сочи, районам


Севера для обеспечения северного завоза, и «закрытым» городам, которые входили в состав во-енно-промышленного комплекса и на которые распространялся режим максимальной секретно-сти2. Бюджетные ссуды, предоставляемые Министерством финансов региональным властям,нередко превращались в трансферты после того, как их списывали по завершении финансовогогода. Некоторые регионы получали федеральную помощь на поддержание конкретных отраслейили предприятий, таких как угольный сектор или сельское хозяйство. Как и в случае со взаим-ными расчетами, многие из этих трансфертов выделялись по мере необходимости и не былипрозрачными (Morozov 1998).

Пересмотр системы трансфертов в 1998 г.

Общее недовольство механизмом ФФПР, который использовался с 1994 г., привело к его посте-пенному упразднению. С 1999 г. Правительством Российской Федерации для ФФПР была вве-дена новая упрощенная формула выравнивания (табл. 4.2). Самый существенный момент в но-вой формуле заключался в использовании индекса бюджетных расходов (или потребностей врасходах) для «нормализации» или корректировки доходов на душу населения. Согласно новойформуле, выравнивающие трансферты направляются тем регионам, в которых нормализованныедоходы на душу населения оказываются ниже определенного порогового значения.

Действующая в настоящее время система трансфертовВ данном разделе рассматриваются три компонента существующей в настоящее время системытрансфертов: выравнивающие трансферты, прочие трансферты, включая взаимные расчеты, итрансферты между региональным и местным уровнями. Учитывая ту частоту, с которой бюд-жетные ссуды «прощаются», их иногда относят к категории трансфертов, но в главе 5 они будутсчитаться частью дефицитного финансирования.

Выравнивающие трансферты

Формула ФФПР 1998 г. была лучше предыдущей; она была проще и ближе к идеальной ситуа-ции, в которой в качестве норм выравнивания использовались бы показатели бюджетных воз-можностей и потребностей в расходах, а не фактические доходы и расходы в базовый год (Boexand Martinez-Vazquez, 1998a). Как и в исходном механизме ФФПР, новая формула включала всебя два компонента: определение уровня финансирования и формулу выравнивания. Общийуровень финансирования для ФФПР по-прежнему определялся в годовом бюджете как доля отфедеральных налоговых поступлений (за исключением импортных пошлин).

В основе нового инструмента выравнивания лежали показатель сбора доходов (или фис-кального (бюджетного) потенциала на этапе 2) и показатель бюджетных расходов на этапе 3. Наэтапе 4 фискальный потенциал каждого региона нормализуется по индексу потребности в рас-ходах. Каждый регион, где нормализованные доходы на душу населения ниже среднего значе-ния, потенциально может претендовать на получение выравнивающего трансферта. Однако еслисредств для выравнивания всех находящихся ниже среднего значения регионов бывает недоста-точно, то граница выравнивания постепенно снижается, чтобы можно было «подтянуть» до неете регионы, которые испытывают особые трудности (этапы 5 и 6).

—————2 Бюджетами «закрытых» городов напрямую ведало Министерство финансов. Считается, что жители

таких городов имели более высокий уровень жизни (Campbell, 1996).


Таблица 4.2. Формула распределения трансфертов ФФПР, 1999 г.

Этап 1: Определить размер финансирования для ФФПР

Этап 2: Определить доход на душу населения (показатель бюджетного потенциала):

i

iPCi N

RR =

Этап 3: Определить индекс бюджетных расходов (показатель потребностей в расходах):

∑ ∑= =

=s

j

s

jijiiji HHK

1 1min/

Этап 4: Определить нормализованный доход на душу населения:

i

PCi

i KR

RP =

Этап 5: Выделить выравнивающие трансферты (ti) регионам, где RP < RP :( ) iiii NKRPRPt ⋅⋅−=

Этап 6: Если необходимо, осуществлять выравнивание только до уровня RPv:

∑

∑

=

=

⋅⋅

⋅⋅

m

iii

m

iiii

KN

KNRP

1

1

Примечание. На этапе 2, Ri — скорректированные показатели сбора доходов (показатель фискального потенциа-ла), Ni — население; Hij — норма расходов на душу населения для региона i и категории расходов j. Если сумматрансфертов, выделенных на этапе 5, превышает размер средств ФФПР, порог выравнивания снижается до RPv, зна-чение которого определяется в ходе итеративного процесса, когда одновременно выясняется число регионов, имею-щих право на получение выравнивающих средств (m).

Источник. Boex and Martinez-Vazquez (1998a).

Для успешной работы нового механизма трансфертов ФФПР важно было иметь конкретныепоказатели фискального потенциала и бюджетных потребностей. Обновленная формула вырав-нивания в качестве показателя фискального потенциала использовала доход на душу населения;в 1999 г. показатели дохода на душу населения строились на данных за 1997 г. Этот показательбудет ежегодно корректироваться, пока не появится возможность заменить доход на душу насе-ления другим, более подходящим показателем фискального потенциала региона. Применитель-но к потребностям в расходах для 1999 г. были выведены различия в стоимости жизни для раз-ных групп регионов. Ожидается, что Министерство финансов разработает всеобъемлющий на-бор норм для оценки того, как различаются потребности в расходах в разных регионах.

Выбранные показатели фискального потенциала и потребностей были основными фактора-ми, в связи с которыми новая формула ФФПР вызывала беспокойство. Говоря о показателе бю-джетных возможностей, из-за того, что для бюджета 1999 г. использовались данные о фактичес-ки собранных в 1997 г. доходах, регионы продолжали получать неверные сигналы относительноих налоговой активности. Усовершенствовать показатель фискального потенциала можно будетпосле того, как поступят современные данные о налоговых базах или составе ВРП.

Еще один повод для беспокойства — предлагаемое постепенное введение в течение 1999 г.бюджетных норм расходов для жилищно-коммунальных услуг, здравоохранения, образования,социального обеспечения, общественного транспорта, культуры и государственного управления.К 2000 г. все региональные потребности в расходах будут определяться исключительно на осно-


вании норм. За последние годы имели место неоднократные попытки вывести различные индек-сы потребностей. Lavrov (1998) рассмотрел такие индексы, включая те, что разработаны Минис-терством финансов, Министерством экономики, Центральным НИИ экономики, и Государст-венным комитетом по строительству. Он обнаружил, что между большинством из них присутст-вуют весьма значительные корреляции. Представляется неясным, готовится ли возвращение к«физическим нормам» (подобным тем, что использовались в советское время) либо к более ши-рокого определенным подушевым нормативам. В то время как использование норм стоимостиили финансирования при формулировании бюджета проблемы не представляет, применениенорм, открыто закрепленных в законе, вызывает серьезную озабоченность.

СОСТАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТА НА ОСНОВАНИИ НОРМ ПРИВОДИТ К НЕОПТИМАЛЬНОМУ УПРАВЛЕНИЮСРЕДСТВАМИ. Для процесса подготовки бюджета в России характерен подход, согласно которо-му бюджеты должны строиться исходя из потребностей, а не с точки зрения того, какие общест-венные услуги можно реализовать, учитывая текущие поступления. Такой подход приводит ксозданию нереалистичных бюджетов и к неудовлетворительным бюджетным результатам.

Все те, кто на практике работает с бюджетом, используют для его составления те или иныенормы или ориентиры по расходам. Данный процесс усложняется, когда нормы для разных ка-тегорий функциональных расходов устанавливаются законом до того, как будут приняты вовнимание вопросы финансового обеспечения. Таким образом, налогоплательщики ожидают оп-ределенный уровень общественных услуг, даже если средств на осуществление всех программможет быть недостаточно. В отличие от этого, благодаря использованию фактических норм,специалисты, составляющие бюджет, могут успешно распределять средства в рамках существу-ющих бюджетных ограничений, не вызывая подобных ожиданий.

Кроме того, в децентрализованной федеративной системе роль федерального правительства вобеспечении выравнивания между регионами нередко менее значительна, чем это было в СССР.Некоторые различия в региональных расходах следует рассматривать как нечто положительное, по-скольку при этом власти регионального уровня имеют возможность пересматривать свои расходы,направляя их с учетом интересов конкретного региона и требований о предоставлении обществен-ных услуг. В отличие от этого, при наличии бюджетных норм процесс следует за имеющимися ре-сурсами, из-за чего сложнее оценивать результаты бюджетной работы, уровень и качество услуг.

НАЛИЧИЕ БЮДЖЕТНЫХ НОРМ ПРИВОДИТ К НЕВЕРНЫМ СТИМУЛАМ ДЛЯ БЮДЖЕТНОГО УП-РАВЛЕНИЯ. Бюджетные нормы, основанные на физических показателях, формируют стимулы,которые несовместимы с эффективным размещением бюджетных ресурсов. Так, физическиенормы, которые исходят из мощности инфраструктуры (например, количество школ, больниц ит.п.), приводят к тому, что региональные власти получают стимул к созданию избыточных мощ-ностей или сохранению устаревших объектов.

Кроме того, использование физических норм расходов при выделении трансфертов можетпривести к еще большему неравенству среди регионов. Это может произойти в том случае, еслирегионы, располагающие средствами или являющиеся политическими «фаворитами», будутрасширять мощности своей физической инфраструктуры (например, строить больше больницили учебных заведений, чем более бедные, менее «обласканные» регионы, имеющие схожие по-требности в расходах). В системе физических норм расходов будет считаться, что более богатыерегионы имеют более значительную потребность и потому будут получать больше средств нацели выравнивания.


Следует отметить, что подобных проблем можно избежать, используя вместо физическихнорм подушевые нормы в денежном выражении. Если потребности в расходах оценивать не пофизическим показателям, то чиновники будут заинтересованы в том, чтобы закрывать, а не со-хранять школы и больницы с избыточными мощностями, и перераспределять высвободившиесясредства на повышение качества услуг, предоставляемых оставшимися.

НОРМЫ НЕПРОЗРАЧНЫ И СОПРЯЖЕНЫ С ВЫСОКИМИ АДМИНИСТРАТИВНЫМИ ЗАТРАТАМИ. Наличиемногочисленных норм приводит к тому, что управление бюджетом становится сложным, непро-зрачным и дорогостоящим. Практика установления расходных норм без учета доходов может при-вести к разочарованию населения, так как налогоплательщики посчитают себя обманутыми из-заневыполненных обещаний и прекратят участие в политическом процессе. Если доходов для выпол-нения объявленных норм недостаточно, приходится сокращать нормы, чтобы обеспечить сбаланси-рованность бюджета, прибегнув для этого к переговорам; по истечении нескольких лет показательпотребности в расходах может оказаться настолько сложным, что бюджетный процесс фактическипревратится в систему договорных трансфертов, выделяемых из политических соображений.

При распределении выравнивающих трансфертов более эффективно могли бы использоватьсядругие показатели потребности в расходах. Одним из таких показателей, на который в конце 1990-хгодов в правительстве Российской Федерации стали обращать все большее внимание, стала Пред-ставительная система расходов, — показатель потребности в расходах, который был разработанКонсультативным комитетом США по вопросам межбюджетных отношений (1990). Несмотря на то,что теоретически данный инструмент надежен, успех его применения зависит от наличия у регио-нальных и местных властей таких уровней свободы распоряжения бюджетом и независимости в во-просах доходов, которые невозможно обеспечить в условиях переходного периода.

Взаимные расчеты и прочие трансферты

Несмотря на то, что механизм ФФПР подвергается дальнейшему реформированию, ПравительствоРоссии по-прежнему использует взаимные расчеты и другие бессистемные трансферты. При этомвзаимные расчеты являются основной формой невыравнивающих трансфертов; на них приходитсяоколо четверти всех трансфертов (включая те, что предоставляются ФФПР) и три четверти невы-равнивающих трансфертов. До начала переходного периода взаимные расчеты использовались длякомпенсации бюджетам нижестоящих уровней власти тех потерь, которые они несли из-за измене-ний налогов или выдачи новых распоряжений («мандатов») на совершение расходов. В процессеперехода взаимные расчеты превратились по сути в односторонний поток трансфертов от федераль-ного центра к региональным властям; в то же время перечень обязательных расчетов расширялся,включив в себя помощь в чрезвычайных ситуациях, субвенции и расчеты, заменявшие финансиро-вание региональных инвестиционных программ (Morozov, 1998).

Последняя группа трансфертов включает в себя субвенции и субсидии. Субвенции пред-ставляли собой средства, которые предоставлялись целевым порядком на финансирование опре-деленных капитальных или текущих расходов и выделялись Государственной Думой после пе-реговоров между Правительством и властями регионов. На долю субвенций приходится околочетверти всех невыравнивающих трансфертов, однако в общей сумме трансфертов они состав-ляют всего одну десятую часть.

В связи с распределением невыравнивающих трансфертов возникает два вопроса. Во-первых, эти трансферты не обеспечивают стабильности бюджета, так как все они выделяются наосновании субъективных, бессистемных и непрозрачных критериев. Субвенции распределяются


по результатам «торга» и переговоров по бюджету; взаимные расчеты часто вообще не включа-ются в бюджет. Во-вторых, учитывая доступность бюджетных ссуд и других способов финанси-рования текущих расходов, взаимные расчеты формируют для региональных властей мягкиебюджетные ограничения.

Трансферты между региональными и местными бюджетами

В значительной степени отношения между региональными и местными властями в переходныйпериод следовали положениям системы, которая использовалась в советское время. Нередкоминимальные расходы устанавливались в ходе переговоров между властями регионального иместного уровней. Разрыв между местными потребностями в расходах и собственными и доле-выми доходами покрывался за счет договорных трансфертов. Из-за того, что по-прежнему ис-пользовался такой устаревший подход, сохранялись и те серьезные проблемы со стимулами, чтосуществовали в прежней системе.

Некоторые регионы, включая Свердловск и Пензу, ввели для раздела доходов внутри регио-на стандартные нормы (Igudin, 1998). При разделе доходов по стандартной норме средства, по-ступавшие на местный уровень, оставались относительно небольшими с тем, чтобы более бога-тые районы и муниципалитеты не получили значительные излишки бюджетных средств; такоеположение вело к тому, что в отношениях властей регионального и местного уровней повыша-лось значение трансфертов.

Лучше понять вопросы, связанные с отношениями внутри регионов, может помощь анализположения в каком-то конкретном регионе. Недавно Bahl and others (1998) было проведено ком-плексное обследование межбюджетных трансфертов в Ленинградской области. В этом регионе вместные бюджеты поступали три типа дотаций: целевые субвенции для покрытия стоимостилекарств и частичной компенсации предприятиям связи расходов, связанных с требуемым сни-жением тарифов для пенсионеров и других групп населения; субсидии, которые выплачиваютсяместным властям главным образом для «затыкания дыр» и покрытия общего разрыва между ми-нимальными расходами и средствами, получаемыми из других источников доходов; а такжевзаимные расчеты, не предусмотренные в бюджете трансферты, выплачиваемые постфактум. Надолю взаимных расчетов в Ленинградской области приходилось 45% всех региональных транс-фертов, гораздо больше, чем во взаимоотношениях «федеральный центр — регионы». Бессис-темные выплаты («затыкание дыр») и целевые субсидии составили 45 и 10% от совокупных ре-гиональных трансфертов соответственно (Bahl and others, 1998).

Результаты работы системы трансфертов

Похоже, что данные по выравнивающим трансфертам подтверждают эффективность такихтрансфертов в качестве инструмента выравнивания для регионов Российской Федерации. Одна-ко для системы трансфертов характерны существенные недостатки, включая ограниченностьсредств, рост различий в расходах между регионами, а также незаинтересованность в том, чтобыповышать налоговую активность.

Сокращение значений трансфертов в переходный период

В 1994 г., когда значения трансфертов достигли своего пика, они составляли в среднем 35,8%средств в региональных бюджетах. Как показано в табл. 4.3, к 1997 значение трансфертов и дру-гих расчетов снизилось, составив всего 20,6%. На смену межбюджетным трансфертам в качест-


ве источника средств пришли «иные источники финансирования», главным образом бюджетныессуды и различные виды заимствований. Самое сильное сокращение трансфертов имело место в1995 г. В то время как взаимные расчеты и иные (невыравнивающие) трансферты в 1994 г. всреднем составляли 26,4% от всех средств регионов, в 1995 г. этот показатель упал до 5,6%. От-носительная доля выравнивающих трансфертов в бюджетах регионального и местного уровнейв период с 1995 по 1997 г. оставалась достаточно стабильной. В 1997 г. для среднего регионатрансферты ФФПР составляли 16,4% государственных бюджетных средств.

Таблица 4.3. Источники получения средств для регионов, 1992–1997 гг.(средние размеры средств по источникам как процент от общих расходов)

Переменная 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Собственные, долевые и прочие региональные доходы 87,2 75,7 66,5 73,6 68,5 67,9Трансферты ФФПРа 0,0 0,0 9,4 17,3 15,0 16,4Прочие трансферты и расчеты 16,3 30,1 26,4 5,6 7,6 4,2Прочие источники финансированияб –3,5 –5,8 –2,3 3,6 9,0 11,5

аФФПР был создан в 1994 г. До этого выравнивание осуществлялось с помощью изменений доли участия в до-ходах и других выравнивающих трансфертов.

бОпределяются как расходы за вычетом доходов и трансфертов. Включают в себя главным образом бюджетныекредиты и заимствования.

Источник. Freinkman, Titov and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

Уровень федеральных трансфертов регионам, представленный как доля валового внутрен-него продукта (ВВП), служит еще одним интересным показателем относительно малой значимо-сти этих средств (табл. 4.4). В 1997 г. сумма федеральных трансфертов (за исключением бюд-жетных ссуд) составила 1,92% ВВП. С учетом бюджетных кредитов и ссуд федерального прави-тельства данный показатель для 1997 г. увеличивается до 2,67%. Приведенные значения за1997 год показательны для переходного периода в 1992–1993 и 1995–1997 гг. В 1994 г. в резуль-тате появления ФФПР и резкого увеличения размеров взаимных расчетов совокупное значениефедеральных трансфертов и ссуд регионам выросло до 3,84% ВВП. В реальном выражении фе-деральные трансферты регионам (за исключением бюджетных ссуд) с 1994 по 1997 г. сократи-лись вдвое (табл. 4.5).

Таблица 4.4. Федеральные трансферты регионам, 1992–1997 гг.(в % ВВП)

Трансферты 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Всего федеральных трансфертов и ссуд 1,67 2,57 3,84 2,18 2,80 2,67Всего федеральных трансфертов 1,58 2,53 3,82 2,13 2,58 1,92Субвенции 0,75 0,66 0,43 0,12 0,12 0,13ФФПР 0,00 0,00 0,37 1,25 1,18 1,27Взаимные расчеты 0,83 1,85 2,93 0, 70 0,14 0,43Прочие трансферты 0,00 0,02 0,09 0,06 0,14 0,09

Бюджетные кредиты и ссуды 0,09 0,04 0,02 0,05 0,22 0,75

Примечание. Приведенные данные могут не совпадать из-за ошибок округления.Источник. Данные Министерства финансов.

Таблица

4.5.

Состав

трансфертов

властям

регионального

и местного

уровней

в реальном выражении

, 199

2–19

97 гг

.

В реальном

выражении

:на

душу населения в рублях

199

5 г.

В реальном

выражении

:индекс

(199

4 =

100

)Категория

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Трансферты


бюдж

етны

х ссуд

)10

6,0

340,

246

8,0

191,

821

1,0

193,

622

,772

,710

0,0

41,0

45,1

41,4

ФФПР

0,0

0,0

95,6

128,

010

9,1

131,

50,

00,

010

0,0

133,

911

4,1

137,

5Взаим

ные расчеты

—25

5,7

307,

247

,185

,244

,6—

83,3

100,

015

,327

,714

,5Всего

доходов


ссуд и

заим

ствований)

1 83

1,2

2 16

5,1

2 05

0,6

1 58

3,9

1 49

7,1

1 63

2,9

89,3

105,

610

0,0

77,2

73,0

79,6

— Нет

данны

х.Источник.

Данны

е Министерства фи

нансов

.


ФФПР по замыслу представлял собой механизм выравнивания. Однако сомнения относительноспособности фонда решать данную задачу существовали с момента его создания в 1994 г. Тем не ме-нее не следует анализировать выравнивающую роль ФФПР в отрыве от окружающих его условий.Оказывали ли другие трансферты выравнивающее воздействие на региональные бюджеты? Если нет,то насколько эти трансферты ослабляли выравнивание, обеспечиваемое ФФПР? Таким образом, важ-но учитывать не только результаты ФФПР в достижении выравнивания, но и итоги функционирова-ния всей системы трансфертов, а в конечном итоге всей системы межбюджетных отношений.

Обеспечивают ли трансферты выравнивание?

Действительно ли деятельность ФФПР приводит к выравниванию? Этот вопрос относится к на-иболее обсуждаемым темам в практике бюджетного федерализма в России. Ответ на него зави-сит от избранного подхода. Влияние экономических факторов на распределение трансфертовпредставлено в табл. 4.6 и 4.7. В табл. 4.6 приведен анализ регрессии трансфертов ФФПР из рас-чета на душу населения по значению валового регионального продукта (ВРП) на душу населе-ния, а также нескольким показателям потребности: стоимости жизни, проценту населениямладше и старше работоспособного возраста, а также проценту живущих в бедности (дескрип-тивную статистику выборки см. в табл. 2.10)3.

За период 1995–1997 гг. для всех лет коэффициенты регрессии оставались отрицательнымии статистически значимыми; это показывало, что более богатые регионы получали меньшетрансфертов из ФФПР. Положительные и статистически значимые коэффициенты регрессии дляпеременных стоимости жизни и пожилого населения и молодежи также подтверждают заявле-ние о том, что трансферты ФФПР способствовали выравниванию бюджетных потребностей.Вместе с тем процент бедного населения в регионах ни в один из рассматриваемых годов не по-влиял на размер средств, выделяемых из ФФПР.

Таблица 4.6. Анализ регрессии: трансферты ФФПР на душу населения, 1994–1997 гг.


Константа –1 743,0 –4 219,4 –3 450,8 –5 000,5ВРП на душу населения (тыс.) –13,0 –18,6 –7,6 –10,3Индекс стоимости жизни 6,8 16,6 13,1 18,9Процент населения моложе работоспособного возраста 26,3 72,0 65,3 93,8Процент населения старше работоспособного возраста 37,3 69,8 50,7 72,1Процент бедного населения –1,4 –4,5 0,3 –1,8Интенсивность сбора налогов –8,6 –1,0 –2,3 –3,0R2 0,68 0,81 0,76 0,74

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. Интенсивность сбора налогов оп-ределяется как общий показатель собранных доходов в виде процента от валового регионального продукта (ВРП).


—————3 Зависимые переменные в табл. 4.6 и 4.7 не отражают того факта, что трансферты, поступающие различ-

ным регионам, фактически могут обеспечивать разные уровни поддержки вследствие региональных различийв ценах. При прочих равных условиях федеральный трансферт региону с относительно более низким уровнемцен обеспечивает больший выравнивающий эффект. Поэтому регрессии также оценивались с использованиемв качестве зависимых переменных реальных уровней трансфертов на душу населения с поправкой на стои-мость жизни в регионе. Данная поправка не сказалась на результатах регрессии и выводах.


Таблица 4.7. Анализ регрессии: прочие трансферты на душу населения (за исключением бюд-жетных ссуд), 1994–1997 гг.


Константа –2 569,6 –1 509,4 –1 306,9 –1 498,2ВРП на душу населения (тыс.) –55,2 –6,7 –0,6 –6,1Индекс стоимости жизни 12,3 6,5 6,1 0,8Процент населения моложе работоспособного возраста 37,3 16,3 15,0 –29,4Процент населения старше работоспособного возраста 29,1 24,2 24,5 –35,4Процент бедного населения –1,1 0,9 –1,3 –0,8Интенсивность сбора налогов 14,6 4,9 3,0 1,5R2 0,79 0,63 0,59 0,36



Анализ регрессии поступивших не из ФФПР трансфертов на душу населения за 1994–1997 гг. (табл. 4.7), дает схожую, хотя и не столь убедительную, картину выравнивания. Кате-гория «прочие трансферты» включает в себя субвенции, взаимные расчеты и некоторые дру-гие мелкие трансферты, но не включает бюджетные ссуды. Все коэффициенты регрессии дляВРП на душу населения были отрицательны, однако имели статистическую значимостьтолько для двух из четырех рассмотренных лет. Согласно Stewart (1996), как трансфертыФФПР, так и другие трансферты можно интерпретировать как выравнивающие по отноше-нию к потребностям в расходах. Регионы, где потребности в расходах (представленные сто-имостью жизни и долей населения старше и младше работоспособного возраста) выше, впериод с 1994 по 1996 г. также имели положительные, но не всегда значимые показатели.Вместе с тем в 1997 г. данные трансферты с точки зрения нуждающихся стали выполнятьфункцию, обратную выравниванию. Коэффициенты регрессии для населения старше имладше работоспособного возраста были отрицательны и статистически значимы. Это гово-рит о том, что в 1997 г. регионы с непропорционально малочисленным экономически актив-ным населением получали из источников, отличных от ФФПР, меньше трансфертов. Исходяиз представленных данных, можно заключить, что в период с 1994 по 1997 г. трансфертыФФПР выполняли выравнивающую функцию. Приведенный в табл. 4.6 анализ распростра-ненности показывает также, что при распределении трансфертов ФФПР важную роль сыгра-ли экономические факторы. Это не относилось к другим трансфертам, рассмотренным втабл. 4.7. Объясняющая ценность экономических переменных, включенных в регрессию, современем неуклонно снижалась; к 1997 г. экономические переменные объясняли вариациюэтих трансфертов примерно на треть.

Согласно анализу регрессии, представленному в табл. 4.8–4.11, трансферты смогли сокра-тить бюджетные диспропорции лишь в ограниченной степени. В таблицах показаны пять зави-симых переменных в подушевом выражении: показатель общих собранных доходов в регионах,включая федеральную часть долевых налогов, региональные доходы до получения каких-либотрансфертов, региональные доходы после получения трансфертов из ФФПР, региональные до-ходы после получения всех трансфертов и региональные расходы.


Таблица 4.8. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1994 г.

Независимая переменнаяВсегодоходов

Региональныедоходы

ПослеФФПР

После всехтрансфертов


Константа –932,9 –1 746,2 –3 489,2 –6 058,9 –6 147,0ВРП на душу населения 182,2 138,8 125,8 70,6 60,4Индекс стоимости жизни –0,4 2,4 9,2 21,6 22,7Процент населения моложеработоспособного возраста 11,4 30,4 56,7 94,0 91,0

Процент населения старшеработоспособного возраста –4,7 15,1 52,4 81,5 84,9

Процент бедного населения 0,3 –0,7 –2,1 –3,1 –3,2Интенсивность сбора налогов 44,2 29,3 20,7 35,3 35,3R2 0,98 0,89 0,94 0,90 0,89






ПослеФФПР



Константа –4 352,6 120,5 –4 099,0 –5 608,3 –6 690,1ВРП на душу населения 268,1 100,6 82,0 72,3 61,1Индекс стоимости жизни –1,6 5,55 22,1 28,7 33,2Процент населения моложеработоспособного возраста 51,6 16,9 55,1 71,4 82,2

Процент населения старшеработоспособного возраста 39,2 –21,9 47,9 72,1 68,0




За редкими исключениями трансферты снижали важность фискального потенциала(представленного ВРП на душу населения) в распределении ресурсов на региональном и ме-стном уровнях. Кроме того, трансферты выделялись регионам с более высокими потребнос-тями в расходах (представленными стоимостью жизни и долей населения старше и младшеработоспособного возраста). В конечном итоге в последующие годы переходного периодавыравнивающий эффект трансфертов существенно ослаб, и, как показывают результаты рег-рессии для региональных расходов на душу населения в отношении регионального фискаль-ного потенциала, они привели к формированию значительных различий между регионами вуровнях расходов.





ПослеФФПР



Константа –4 305,9 –878,6 –4 329,4 –5 636,3 –13 435ВРП на душу населения 254,3 127,5 119,9 119,3 115,7Индекс стоимости жизни –4,4 8,3 21,4 27,5 48,8Процент населения моложеработоспособного возраста 44,1 –4,4 61,0 76,0 202,8

Процент населения старшеработоспособного возраста 38,9 –2,2 48,4 72,9 203,6







ПослеФФПР



Константа –9 363,2 –4 187,1 –9 192,0 –7 693,9 –16 465ВРП на душу населения 348,0 210,6 200,3 194,2 200,2Индекс стоимости жизни –4,9 3,57 22,4 23,2 48,2Процент населения моложеработоспособного возраста 106,5 63,0 156,8 127,4 264,8

Процент населения старшеработоспособного возраста 135,4 51,7 123,8 88,3 240,8




Оказывают ли трансферты отрицательное влияниена интенсивность сбора налогов региональными властями?

Одно из важнейших критических замечаний в адрес системы трансфертов, действовавшей в пе-риод 1994–1997 гг., заключалось в том, что применявшаяся формула провоцирует регионы наснижение интенсивности сбора налогов. Эта проблема рассматривается в табл. 4.12. Зависимаяпеременная (интенсивность сбора налогов) определена как показатель сбора доходов от регио-нальных налогов, выраженный в виде процента ВРП. Аналогичный набор оценок регрессиипредставлен в табл. 4.13 (здесь интенсивность сбора налогов определена с точки зрения показа-


теля общих доходов, включая федеральную долю). Полученные результаты аналогичны тем, чтоимелись при включении в интенсивность сбора налогов только региональных доходов.

Коэффициент регрессии для трансфертов ФФПР, представленных как процент от всех реги-ональных расходов, на протяжении всех четырех лет оставался отрицательным и статистическизначимым (за исключением 1997 г.). Отрицательное воздействие трансфертов ФФПР на интен-сивность сбора налогов выражено не очень сильно, но вместе с тем заметно. Так, в 1996 г. накаждые 10% увеличения трансфертов ФФПР как доли в региональном бюджете приходилосьснижение коэффициента интенсивности сбора налогов на половину процента.

Действительно, исходя из эмпирических данных можно предположить, что трансфертыФФПР отрицательно сказывались на интенсивности сбора налогов в переходный период. Одна-ко недостатки в определении такой интенсивности позволяют дать и другие объяснения такомуитогу. Возможно, ВРП — неудачный показатель регионального фискального потенциала, таккак в нем не учитывается экономическая структура региона. Например, показатель ВРП можетзавышать фискальный потенциал регионов, где в значительной степени развито сельскохозяйст-венное производство. Если способность таких сельскохозяйственных регионах собирать доходыограничена, то показатель интенсивности сбора налогов будет занижать действительную интен-сивность; из-за этого параметры регрессии покажут отрицательную связь между интенсивнос-тью сбора налогов и трансфертами ФФПР. Кроме того, показатель интенсивности сбора налоговможет не принимать в расчет более высокие потребности в расходах в регионах определенноготипа. Если регионы, для которых ВРП завышает бюджетный потенциал, систематически имеютболее высокие обоснованные потребности в расходах (например, для ремонта и содержания ин-фраструктуры), то больше средств ФФПР поступит в регионы, где измеренная интенсивностьсбора налогов ниже.

Таблица 4.12. Объяснение интенсивности сбора налогов для поступлений регионального уровня,1994–1997 гг.


Константа 6,40 8,35 11,36 6,65ВРП на душу населения (тыс.) –0,46 –0,06 –0,02 0,05Индекс стоимости жизни 0,06 0,03 0,02 0,02Налоги с предприятий 0,08 0,06 0,06 0,07Подоходный налог с физических лиц –0,12 –0,12 –0,09 0,00Налог с продаж 0,14 0,07 0,01 0,12Трансферт ФФПР (процент от расходов) –0,14 –0,04 –0,05 –0,03R2 0,48 0,45 0,34 0,41

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. Показано как процент от общихрегиональных доходов.


Отрицательное влияние на интенсивность сбора налогов было более ярко выражено на ме-стном уровне, где на протяжении всего переходного периода часто сохранялись договорные ми-нимальные расходные бюджеты, регулируемые доли участия в доходах и договорные трансфер-ты. Zhuravskaya (1998) рассмотрела бюджеты 35 крупных городов в 29 регионах за период с1992 по 1997 г. и обнаружила, что с каждого рубля, на который увеличивались собственные до-


ходы местного бюджета за конкретный год, региональные власти забирали себе 90 коп. путемсокращения трансфертов или доли совместного участия в доходах.

Таблица 4.13. Объяснение интенсивности сбора налогов для всех поступлений(включая федеральную долю), 1994–1997 гг.


Константа 28,5 38,3 47,0 36,4ВРП на душу населения (тыс.) –0,64 –0,06 –0,02 0,09Региональная доля поступлений –0,25 –0,31 –0,40 –0,42Индекс стоимости жизни 0,08 0,04 0,02 0,03Налоги с предприятий 0,09 –0,01 –0,01 0,09Подоходный налог с физических лиц –0,17 –0,10 –0,10 0,01Налог с продаж 0,17 0,04 –0,07 0,23Трансферт ФФПР (процент от расходов) –0,21 –0,10 –0,09 –0,02R2 0,57 0,73 0,66 0,51

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. Показано как процент от общихрегиональных доходов.


Различия между заложенными в бюджете и фактическими трансфертами

Важной причиной недовольства ФФПР со стороны регионов была значительная задержка повремени между поступлением налоговых доходов в федеральный бюджет и окончательным пе-реводом средств из ФФПР регионам. На самом деле, задержки были лишь частью проблемы прииспользовании механизма ФФПР. Результаты фактического осуществления заложенных в бюд-жет трансфертов были неудовлетворительными. Как видно из табл. 4.14, запланированные к пе-речислению суммы и суммы, фактически полученные при исполнении бюджета, не совпадали(имело место как недофинансирование, так и превышение запланированной суммы). Простоеобъяснение таким колебаниям в 1995, 1996 и 1997 гг. найти невозможно. Отрывочные данныеговорят о том, что такие колебания были вызваны политическими факторами. Вместе с тем та-кое расхождение могло быть обусловлено широким применением бюджетных ссуд.

Дальнейшие задачи в деле реформирования системы трансфертовПересмотр всей системы трансфертов является совершенно необходимым условием для успешно-го реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Если не ре-шить проблемы системы трансфертов в целом, власти регионального и местного уровней по-прежнему будут иметь бюджетные стимулы, поощряющие безответственное обращение со сред-ствами. Программа реформирования системы трансфертов должна включать в себя предложения втрех широких областях. Во-первых, следует подумать о том, как усовершенствовать новый меха-низм выравнивания ФФПР. Во-вторых, нужно целиком сменить существующую систему непро-зрачных и бессистемных взаимных расчетов, списания ссуд и специальных субвенций на системуотраженных в бюджете, объективных и прозрачных трансфертов, которые способствовали бы до-стижению целей федерального правительстве помимо выравнивания. В-третьих, необходимо пе-ресмотреть механизм выделения трансфертов из региональных в местные бюджеты в контекстеболее широких реформ закрепления доходов и ответственности за расходы.


Пересмотр системы выравнивающих трансфертов

Внедрение в 1994 г. инструмента выравнивания, основанного на расчетной формуле, и его пер-вое усовершенствование в 1998 г. стали важными этапами движения к созданию объективного,прозрачного и действенного механизма выравнивания. Тем не менее ряд факторов не позволилФФПР обеспечить выравнивание между регионами.

ПРАВИЛО ВЫДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ. Определение соответствующего уровня финансирования —явно политическое решение; необходимо обеспечить баланс между достижением выравниванияи расходами на другие государственные программы. Законодатели должны также уяснить, чтоперераспределение средств в пользу более бедных регионов неизбежно влечет за собой налого-обложение богатых регионов; данный процесс способен затормозить общий экономическийрост. При выведении правила выделения средств ФФПР им следует подумать о балансе междустабильностью и гибкостью. Нынешний подход, согласно которому уровень финансированиябюджета определяется ежегодно, дал федеральному правительству желаемую гибкость, но вме-сте с тем привнес неопределенность для властей регионального уровня.

Во многих странах общий размер финансирования фиксируют на три года в виде опреде-ленного процента от доходов центрального правительства, который можно изменить только воговоренных чрезвычайных ситуациях. Данный подход может оказаться приемлемым компро-миссом для Российской Федерации.

Даже при наличии эффективного механизма ФФПР нужно подумать о том, как он будетприменяться на практике. Выравнивание можно обеспечить либо с помощью вертикальных мер,используя федеральные источники, либо посредством горизонтального, «братского» подхода.Во втором случае более богатые регионы отчисляют часть своих доходов в некий фонд вырав-нивания. Такой подход, распространенный в странах Скандинавии и некоторых государствахЦентральной Европы, а также частично внедренный в странах Балтии, в России вряд ли будетприменим.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМУЛЫ ВЫРАВНИВАНИЯ. Можно предложить меры по совершенст-вованию формулы выравнивания в трех направлениях.

• Следует усовершенствовать показатель интенсивности сбора налогов, который приме-няется в расчетах выравнивания с тем, чтобы избежать проблем со стимулами, обуслов-ленных использованием данных о фактических показателях сбора за предыдущие пери-оды. Некоторые показатели фискального потенциала, которые могли бы улучшить про-цесс выравнивания, рассматриваются в Boex and Martinez-Vazquez (1997a) и рассчитаныдля регионов Российской Федерации в Boex and Martinez-Vazquez (1997b).

• Следует пересмотреть показатель региональных потребностей в расходах. В качествеальтернативных показателей таких потребностей могут использоваться подушевые рас-ходные нормы в денежном выражении, индексы потребности в средствах, основанныена широких социально-экономических показателях потребности, а также Представи-тельная система расходов. Применение норм в денежном выражении и индексов по-требностей в расходах в качестве показателей бюджетных потребностей рассмотрено вBoex and Martinez-Vazquez (1998a). Предварительный подход и начальные оценки дляПредставительной системы расходов применительно к Российской Федерации содер-жатся в Rafuse (1996).


Таблица 4.14. Исполненная доля ФФПР в каждом регионе, 1995–1997 гг.(в % от суммы, заложенной в бюджет)

Регион 1995 1996 1997Республика Адыгея 96,1 115,3 178,0Агинский Бурятский АО 100,4 102,5 110,0Алтайский край 105,9 98,1 112,0Республика Алтай 111,0 137,6 172,0Амурская обл. 100,5 77,8 116,0Архангельская обл. 103,0 136,2 74,0Астраханская обл. 106,0 106,1 106,0Республика Башкортостан Донор Донор ДонорБелгородская обл. 80,9 136,4 80,0Брянская обл. 97,9 134,1 84,0Республика Бурятия 101,5 77,4 143,0Челябинская обл. 72,4 121,4 81,0Читинская обл. 97,7 87,7 103,0Чукотский АО 111,7 84,1 128,0Республика Чувашия 107,0 101,6 122,0Республика Дагестан 133,5 87,8 111,0Эвенкийский АО 94,7 129,0 153,0Республика Ингушетия 101,0 107,6 216,0Иркутская область 86,2 105,1 73,0Ивановская обл. 101,7 82,7 113,0Еврейский АО 156,2 100,7 105,0Республика Кабардино-Балкария 99,0 105,7 138,0Калининградская обл. 94,9 73,3 123,0Республика Калмыкия 98,0 98,2 120,0Калужская обл. 94,2 120,5 96,0Камчатская обл. 94,5 39,5а 74,0Республика Карачаево-Черкесия 94,9 90,0 132,0Республика Карелия 50,0 103,7 115,0Кемеровская обл. 95,3 136,6 83,0Хабаровский край 93,2 123,9 101,0Республика Хакасия 99,4 91,8 100,0Ханты-Мансийский АО Донор Донор ДонорКировская обл. 92,2 96,8 113,0Республика Коми 87,6 157,2 111,0Коми-Пермяцкий АО 101,4 89,1 102,0Корякский АО 103,3 147,4 95,0Костромская обл. 93,1 132,0 87,0Краснодарский край 93,8 89,2 116,0Красноярский край Донор Донор ДонорКурганская обл. 91,6 105,5 110,0Курская обл. 94,6 105,5 96,0Ленинградская обл. 104,5 73,6 114,0Липецкая обл. Донор Донор ДонорМагаданская обл. 101,0 100,6 108,0Республика Мари Эл 102,2 105,0 109,0Республика Мордовия 101,6 98,9 121,0Город Москва Донор Донор ДонорМосковская обл. 74,1 50,1б 69,0


Регион 1995 1996 1997Мурманская обл. 90,0 25,8в 67,0Ненецкий АО 94,3 90,7 142,0Нижегородская обл. Донор 114,2 94,0Республика Северная Осетия 95,2 112,2 99,0Новгородская обл. 107,7 98,3 105,0Новосибирская обл. 103,1 112,4 141,0Омская обл. 94,4 214,3 74,0Оренбургская обл. 97,1 118,4 102,0Орловская обл. 102,1 91,6 149,0Пензенская обл. 95,4 126,6 106,0Пермская обл. 81,0 26,4г 66,0Приморский край 90,3 19,0д 68,0Псковская обл. 96,3 113,8 94,0Ростовская обл. 107,3 88,6 116,0Рязанская обл. 70,1 121,1 80,0Республика Саха (Якутия) 89,8 56,2 68,0Сахалинская обл. 98,9 93,3 106,0Самарская обл. Донор Донор ДонорСаратовская обл. 95,0 88,8 104,0Смоленская обл. 92,9 101,6 119,0Город Санкт-Петербург Донор 79,2 94,0Ставропольский край 109,8 114,0 100,0Свердловская обл. Донор Донор ДонорТаймырский АО 98,1 103,3 124,0Тамбовская обл. 126,8 82,3 110,0Республика Татарстан 0,0 Донор 121,0Томская обл. 98,1 112,8 104,0Тульская обл. 97,8 116,8 114,0Республика Тува 105,6 118,4 178,0Тверская обл. 93,9 109,1 112,0Тюменская обл. 89,6 46,7 117,0Республика Удмуртия 108,0 102,7 38,0Ульяновская обл. 94,7 117,9 89,0Усть-Ордынский Бурятский АО 93,3 1,9е 111,0Владимирская обл. 92,0 104,6 114,0Волгоградская обл. 83,5 151,2 83,0Вологодская обл. 90,3 122,8 13,0Воронежская обл. 101,2 104,1 113,0Ямало-Ненецкий АО Донор Донор ДонорЯрославская обл. Донор 25,1 111,0

АО — автономный округ.Примечание. Вместо 0,0% получено а) 39,5%, б) 50,1%, в) 25,8%, г) 26,4%, д) 19,0%, е) 1,9% из своей доли 1995 г.Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

• Менее однозначным шагом по усовершенствованию формулы выравнивания являетсявнедрение стимулов к повышению интенсивности сбора налогов региональными влас-тями. Реформы 1998 г. не предусматривали таких стимулов для повышения собираемос-ти налогов. Вместо этого каждый регион — получатель средств ФФПР — был обязаносуществить программу (которая подлежала утверждению региональными законода-тельными актами и Министерством финансов) повышения собираемости собственных


доходов. Несмотря на то, что, согласно общепринятому принципу бюджетного федера-лизма, система трансфертов должна быть нейтральна относительно интенсивности сбораналогов, временное стимулирование такой интенсивности может быть оправдано в такойстране, как Российская Федерация, где показатели собираемости доходов на региональ-ном и местном уровне неудовлетворительны. Предусмотреть в формуле выравниваниястимул для повышения интенсивности сбора налогов несложно, но неверно направлен-ные стимулы для более богатых регионов могут привести к еще большему регионально-му неравенству. Побуждение к росту интенсивности сбора налогов посредством стиму-лов должно оказаться более действенным шагом, чем заключение с регионами отдель-ных соглашений о сборе доходов.

РЕГИОНЫ. В бюджете Российской Федерации 1998 г. в обязательном порядке было предусмо-трено распределение 1,3 млрд руб. среди «депрессивных регионов». В бюджете не содержалось ниопределения «депрессивных регионов», ни какой-либо схемы или формулы распределения этихсредств. Специальный пул средств для перечисления неблагоприятным регионам предусмотренпомимо Российской Федерации еще в ряде стран. Например, в Канаде в рамках специальной фор-мулы финансирования территорий выделяется финансовая помощь регионам, находящимся втрудном положении, таким, как Юкон, Северо-Западные территории и Нунавут. Данный вариантможет вполне подходить для России, учитывая значительные финансовые и экономические раз-личия между ее регионами и наличие группы чрезвычайно бедных регионов. В новой формулевыравнивания для ФФПР, введенной в 1999 г., наиболее нуждающиеся регионы получили гораздобольше внимания, чем в предыдущей. Осуществление программы выравнивания для регионов,находящихся в тяжелом экономическом положении, потребует критериев для объективного опре-деления таких регионов, а также специальной формулы для распределения имеющихся средствсреди соответствующих регионов (Martinez-Vazquez, Boex, and Bahl, 1998).

ЗАЩИТА РЕГИОНОВ. Считается, что важной причиной недовольства Думы средствами, кото-рые предполагалось выделить из ФФПР в бюджете 1998 г., было то, что ряд регионов не полу-чил бы такие суммы, которые они получали раньше. Любой новый механизм будет более при-емлем с политической точки зрения, если он частично защищает регионы от последствий ре-форм. Недостаток такого положения заключается в том, что тратятся средства, которые моглибы использоваться для целей выравнивания. Тем не менее, если определенные временные мерыспособствуют политической приемлемости усовершенствованного механизма выравнивания, тоих следует рассматривать.

Введение категориальных трансфертов

В то время как руководители уделяют значительное внимание реформированию ФФПР, пере-смотр остальных компонентов системы трансфертов достаточного внимания не получает. Томножество трансфертов, которое характерно для переходного периода (и среди них взаимныерасчеты, прощенные ссуды и другие формы трансфертов), — нестабильный и непрозрачный ис-точник финансирования регионов, создающий к тому же искаженные фискальные стимулы. Отиспользования механизма взаимных расчетов следует отказаться, а вместо него ввести системуоснованных на расчетной формуле, прозрачных и объективных категориальных трансфертов.

Согласно литературе по государственным финансам, помимо выравнивания межбюджетныетрансферты можно использовать для достижения нескольких законных целей федерального


правительства. С тем чтобы достичь этих целей, правительству России необходимо разработатьсистему трансфертов, в которой каждой отдельной цели соответствовала бы отдельная про-грамма трансфертов. Попытка преследовать несколько целей с единственным инструментомредко дает желательный результат; примером такого смешения целей служит использованиевыравнивающих субсидий ФФПР для поддержания в 1997 г. части региональных фондов меди-цинского страхования. Созданию действенной системы трансфертов также мешали ограничен-ные возможности федеральных властей контролировать поведение властей регионального уров-ня и отсутствие механизмов принуждения к соблюдению соответствующих положений. Даже сучетом указанных проблем, федеральное правительство могло бы предусмотреть следующиекомпоненты.

• Явные категориальные субсидии, выделяемые целевым образом на программы, имею-щие общенациональное значение (например, программы в сфере образования, здравоо-хранения, защиты окружающей среды).

• Прямые трансферты регионам в счет компенсации расходов по программам, предусмот-ренным федеральными «мандатами».

• Ряд долевых субсидий, чтобы заинтересовать власти регионального и местного уровнейв увеличении расходов на статьи, обеспечивающие внешние эффекты (например, транс-портные системы) либо имеющие общенациональное значение (например, образование издравоохранение).

Для системы трансфертов в России характерно невнимание к потребностям в капитальныхвложениях. Ни один вид трансфертов не выделялся с четкой целью стимулировать инвестициив инфраструктуру на региональном и местном уровнях. Инвестиции необходимы для обновле-ния и расширения социальной и физической инфраструктуры страны; они нужны для сглажи-вания существенных различий в степени развития инфраструктуры в разных регионах. В Кон-цепции реформирования бюджетных отношений между различными уровнями власти дляподдержания инфраструктуры на региональном и местном уровнях предусмотрено созданиенового фонда трансфертов (Фонд инвестиционной поддержки регионального развития). Стро-го говоря, предлагаемая структура не является отдельным фондом; скорее, она методологиче-ски объединяет уже существующие федеральные, региональные и отраслевые инвестицион-ные программы. Основная мысль данного подхода — создать комплексный план инвестицийдля регионов; его координация будет осуществляться Министерством экономики, которое бу-дет выделять регионам долевые инвестиционные субсидии. Допустив, что процесс не будетизлишне бюрократичным, можно предположить, что с его помощью удастся удовлетворитьпотребности в инвестициях в физическую инфраструктуру. Morozov (1998) предлагает вари-анты совершенствования Фонда инвестиционной поддержки регионального развития, и в томчисле прекращение или замораживание большинства инвестиционных программ, предусмот-ренных федеральным правительством, сокращение их числа и осуществление меньшего коли-чества программ в рамках закрытых долевых субсидий.

«Концепция реформирования» также предусматривает создание Фонда развития региональ-ных финансов; цель этого фонда — содействовать властям регионального уровня в реформиро-вании системы государственных финансов, стимулировать привлечение доходов и совершенст-вование расходов. Данная цель достигается посредством выдачи ссуд при условии проведениярегионами требуемых реформ. Эта программа могла бы стать полезной для принятия Регио-нального бюджетного кодекса.


Реформирование системы трансфертов на уровне «регион — местный уровень»

Во многих регионах система отношений между региональным и местным уровнями в переход-ный период полностью копировала ту, что существовала в советское время. Поскольку даннаясистема основана на минимальных расходных бюджетах, регулируемых долях участия в дохо-дах и «аварийных» трансфертах, ее положения не содержат стимулов для местной власти соби-рать собственные доходы. Несмотря на то, что изъятие части средств, на которую увеличилисьдоходы на местном уровне, путем уменьшения трансфертов в местные бюджеты было четко за-прещено законом «О финансовых основах местного самоуправления» (принят в сентябре1997 г.), во многих регионах подобная практика продолжалась. Необдуманное использованиевременных, бессистемных трансфертов на уровне «регион-местный уровень» способствует каксохранению искаженных фискальных стимулов, так и неоптимальному финансовому поведениюместных властей.

В действительности на региональном и местном уровне требуется пересмотреть весь бюд-жетный процесс, которым руководствуются в отношениях между собой власти этих уровней, и втом числе порядок распределения трансфертов. Такие изменения невозможно осуществить вприказном порядке; для того чтобы шаги в этом направлении возымели эффект, потребуетсяопределенное время. Впрочем, уже сейчас в систему отношений между регионами и властямиместного уровня можно внести некоторые улучшения, которые помогут снять проблему стиму-лов, присущую нынешней системе трансфертов. К подобным улучшениям относится введениеобъективных и нейтральных показателей потребности в расходах и фискального потенциала дляопределения региональных и местных потребностей в расходах и межбюджетных трансфертах(Bahl and others, 1998). Кроме того, благодаря введению хорошей казначейской системы при со-здании механизма межбюджетных отношений для регионального и местного уровней можноснять технические проблемы, связанные с потоками средств; таким образом, регионы смогутсосредоточиться на достижении вертикальной и горизонтальной сбалансированности при рас-пределении региональных средств.

Проекты технической помощи в проведении реформы межрегиональных бюджетных отно-шений в ряде пилотных регионов могут показать другим, менее решительным регионам, что ре-форма выгодна как региональным, так и местным властям. Федеральное правительство можетдемонстрировать положительный опыт, проводя конференции и семинары, а также готовя доку-ментацию, в которой изложен опыт успешных региональных реформ. Если федеральные властибудут более непосредственно участвовать в осуществлении комплексных реформ на региональ-ном и местном уровнях, то это может вызвать проблемы конституционного характера, а такжеспровоцировать недовольство регионов федеральным вмешательством в отношения между ре-гионами и муниципальными образованиями. Соответственно, роль федеральных властей можетограничиться информированием регионов о масштабах отрицательных стимулов, формировани-ем и предоставлением законодательной поддержки Региональному бюджетному кодексу, а так-же поощрением добровольного использования систем трансфертов, основанных на расчетнойформуле. Кроме того, федеральное правительство должно служить примером ответственногоприменения трансфертов.

5Заимствования, долг и меры финансового контроляна региональном и местном уровнях

Пересмотр законодательной базы, на которой строятся заимствования и долг властей регио-нального и местного уровней, станет основой бюджетных отношений между разными уровнямивласти в Российской Федерации. Действуя в условиях растущей нехватки бюджетных средств илиберального нормативного режима, власти регионального уровня в переходный период всечаще прибегали к заимствованиям и другим способам дефицитного финансирования. К 1997—1998 гг. со стороны федерального правительства росло беспокойство в связи с той опасностьюдля экономической стабильности в стране и недостаточно ответственным обращением с бюд-жетными средствами, которые стали следствием чрезмерно свободной политики в области за-имствований на региональном и местном уровнях. В результате Правительство России присту-пило к мерам, которые должны были ограничить полномочия властей регионального уровня впривлечении заемных средств.

Развитие законодательной базы заимствованийПри Советском Союзе ресурсы в бюджеты регионального и местного уровней выделялисьтаким образом, чтобы покрывать оговоренные минимальные расходы. В итоге власти соот-ветствующих уровней не испытывали дефицита и не прибегали к заимствованиям (за исклю-чением случаев обращения в Министерство финансов за временным финансированием). Ре-гионы были обязаны погасить кредиты до истечения финансового года, что, как правило, имудавалось. Эта традиционная система заимствований сохранялась и на начальном этапе пе-реходного периода.

Были приняты два закона (закон «Об основах бюджетных прав» от 1993 г. и закон «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г.),которыми вводился гораздо более либеральный механизм заимствований. Положения этих зако-нов не устанавливали явных ограничений на размеры заимствований для властей региональногои местного уровней; средства можно было привлекать на любые цели, в том числе для финанси-рования текущих расходов. Многие региональные и местные органы власти немедленно вос-пользовались предоставленными правами.

Начиная с 1996 г. обеспокоенность в связи с безответственным управлением средствамина региональном и местном уровнях и последствиями этого для экономической стабильнос-ти в стране заставила Правительство России изменить свой подход. Предпринимались по-пытки с помощью законов и указов упорядочить практику обращения властей региональногои местного уровней за заемными средствами. Согласно закону «О рынках ценных бумаг»1996 г., при эмиссии облигаций регионами требовалось одобрение федеральных властей ираскрытие соответствующей информации при регистрации эмиссии. Закон «О финансовыхосновах местного самоуправления в Российской Федерации» от сентября 1997 г. ограничилразмер заимствований, разрешенных местным властям, уровнем в 15% от расходов бюджета.

91


В данном законе содержатся еще несколько важных ограничений: эмиссия облигаций раз-решена только в целях финансирования инвестиций, но не текущих расходов; банкам, нахо-дящимся в муниципальной собственности, запрещено привлекать заемные средства во избе-жание проблемы морального риска (одна и та же структура предоставляет кредиты и осуще-ствляет заимствования); федеральные гарантии на муниципальные облигации не распрост-ранялись. Однако положения закона «О финансовых основах…» применялись только к влас-тям местного уровня, но не к властям регионов.

Бюджетный кодекс, одобренный в 1998 г., ограничивал дефицит бюджета на региональномуровне 5% от бюджетных доходов (до получения трансфертов и ссуд), а дефицит местного бю-джета — 3% от бюджетных доходов (до получения трансфертов и ссуд). Введя требование, со-гласно которому расходы на ежегодное обслуживание долга не должны превышать 15% всехбюджетных расходов, Бюджетный кодекс ограничил верхний уровень долга для властей как ре-гионального, так и местного уровней. Нарушение этого требования могло привести к ревизиибюджета или передачи контроля за исполнением бюджета органам вышестоящего уровня влас-ти. Бюджетным кодексом на региональном и местном уровнях заимствования разрешалисьтолько для финансирования инвестиций, а полномочия по осуществлению внешних заимствова-ний предоставлялись лишь федеральному правительству.

В 1997 и 1998 гг. рядом Указов Президента некоторые власти регионального уровня былиуполномочены осуществлять эмиссию еврооблигаций («евробондов»). В Указах содержалисьограничения на заимствования, сходные с теми, что предусматривались Бюджетным кодексом1998 г. Положения Указов предусматривали регистрацию в Министерстве финансов и вводилиправила раскрытия информации в отношении финансов регионального и местного уровней. Со-гласно Titov, and Treisman (1998), к концу 1997 г. еврооблигации выпустили власти 12 регионов,а многие другие готовились к выпуску.

Анализ дефицита и долга на региональном и местном уровняхТенденции в области расходов, доходов и трансфертов на региональном и местном уровнях в1993–1999 гг. вели к резкому увеличению дефицита бюджетов этих уровней. Несмотря на то,что балансы бюджетов можно рассматривать несколькими способами, все они вели к единомувыводу: власти регионального и местного уровней аккумулировали задолженность.

Размер дефицита и уровень задолженности на региональном и местном уровняхВ переходный период состояние консолидированного бюджета субъектов Федерации и муници-пальных образований претерпело изменения активного сальдо (после получения трансфертов ибюджетных ссуд) в 1,44% валового внутреннего продукта (ВВП) в 1992 г. до дефицита (послеполучения трансфертов и бюджетных ссуд) в размере 0,80% ВВП в 1997 г. (табл. 5.1). Если рас-сматривать бюджетные ссуды между разными уровнями власти как средство дефицитного фи-нансирования (а не как разновидность трансферта), то вместо положительного сальдо в 1,35%ВВП в 1992 г. дефицит консолидированного бюджета субъектов Федерации и муниципальныхобразований к 1997 г. будет равен 1,55% ВВП.

Истинный размер этого дефицита в табл. 5.1 занижен. В исполненных бюджетных счетахотражены не все типы задолженности на региональном и местном уровнях (и среди них — не-традиционные способы финансирования, например, задолженность или использование внебюд-жетных фондов). Также не показаны обязательства по ссудным гарантиям, которые были предо-ставлены муниципальным предприятиям или поставщикам. Если учитывать как показанную, так

Заимствования, долг и меры финансового контроля на региональном и местном уровнях 93

и скрытую задолженность властей регионального и местного уровней (за исключением ссуд изфедерального бюджета), то совокупный размер этой задолженности, согласно оценкам, к началу1998 г. достиг 6% ВВП. Основная часть этой задолженности приходится на уровень субъектовфедерации; муниципальная доля консолидированной задолженности оценивается в 20%(Freinkman, Titov, and Treisman, 1998) .

Такие масштабы (6% ВВП) задолженности властей регионального и местного уровней помировым меркам не считаются высокими (табл. 5.2). Обеспокоенность скорее вызывают харак-теристики этой задолженности: высокие процентные ставки и малые сроки погашения, та цель, скоторой привлекаются средства (часто для финансирования текущих расходов), а также ухуд-шение ситуации с бюджетом и растущая неспособность властей этих уровней обслуживать та-кой долг. Кроме того, уровни задолженности региональных и местных властей очень быстровыросли на 70% в 1997 г. (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998). Однако столь значительный впроцентном отношении рост является результатом как увеличения заимствований, так и началь-ного низкого уровня задолженности. Если представить дефицитное финансирование властейрегионального и местного уровней в реальном выражении, то видно, что в переходный периодего объем стабилизировался.

Дефицитное финансирование на региональном и местном уровне

Власти регионального и местного уровней нашли немало способов (как стандартных, так и нео-бычных) финансирования дефицита своих бюджетов. Многие нетрадиционные варианты финан-сирования в бюджетных счетах не отражены.

БЮДЖЕТНЫЕ ССУДЫ. Традиционно Министерство финансов ссужает средства властямрегионального и местного уровней, главным образом для решения краткосрочных проблем сликвидностью. В переходный период размеры федеральных бюджетных ссуд росли. Средст-ва, которые изначально выделялись в виде ссуд, по мере ухудшения фискального положениярегионов все чаще списывались федеральным центром как трансферты. В итоге бюджетныессуды часто учитывались как вариант трансферта. На самом деле наличие бюджетных ссудвводило для властей регионального и местного уровней мягкие бюджетные ограничения, из-за чего стимулы ограничивать расходы или увеличивать сбор доходов отсутствовали. По-скольку ссуды часто списывались, то их не учитывали при выведении размеров долга регио-нального и местного уровней. Чрезмерное выделение подобных ссуд могло способствоватьухудшению финансового положения федерального правительства, которое обусловило кри-зис в августе 1998 г.

КОММЕРЧЕСКИЙ ДОЛГ. К началу 1998 г. представленный долг властей регионального и ме-стного уровней, который был привлечен на коммерческих условиях (без учета бюджетной за-долженности, гарантий и задолженности перед федеральным правительством), составлял 1,5%ВВП (Freinkman, Titov, and Treisman,1998). Основным источником коммерческого дефицитногофинансирования были кредиты коммерческих банков, особенно учитывая, что в начале 1997 г.было запрещено использование векселей. Примерно треть всего коммерческого долга властейэтого уровня была в форме кредитов. Аспектом этого рынка коммерческих ссуд региональным иместным властям, который вызывал наибольшее беспокойство, было осуществление непрозрач-ных сделок, при которых имели место злоупотребления и коррупция. Данные проблемы усугуб-лялись тем фактом, что некоторые регионы фактически являлись владельцами тех коммерческихбанков, из которых получали кредиты.


Таблица 5.1. Исполнение консолидированного бюджета, 1992–1997 гг.(в % ВВП)

Уровень власти 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Федеральное правительствоДоходы 18,80 13,13 13,60 14,24 14,56 12,00Расходы 39,65 23,77 23,40 18,45 21,79 18,95Баланс (после трансфертов) –20,85 –10,64 –9,80 –4,21 –7,23 –6,95Баланс (до трансфертов) –19,44 –8,07 –6,18 –2,11 –4,45 –4,28

Консолидированные региональные властиДоходы 13,78 16,59 18,23 14,83 15,45 16,62Расходы 12,34 16,06 18,24 15,15 15,99 17,42Баланс (после трансфертов) 1,44 0,53 –0,01 –0,32 –0,54 –0,80Баланс (до трансфертов) 0,04 –2,04 –3,63 –2,42 –3,32 –3,47

ВВП, триллионов рублей 19,00 171,50 610,70 1 630,10 2 200,00 2 602,30Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

В переходный период для финансирования дефицита региональных и местных бюджетовстали шире использоваться облигации. После того как в 1994 г. были образованы рынки муни-ципальных и региональных облигаций, они стали развиваться практически с нуля; динамика ихразвития в значительной мере походила на рост рынков федеральных облигаций и государст-венных ценных бумаг. Первым на внутренний рынок вышел в 1994 г. Санкт-Петербург; за нимпоследовали Москва и Татарстан. Облигации в качестве инструмента финансирования исполь-зовались все чаще. К концу 1997 г. более четверти всего непогашенного коммерческого долга нарегиональном и местном уровнях было выражено в облигациях. В совокупности около 70 субъ-ектов Федерации выпустили «внутренние» облигации, а около десяти — «евробонды». Всеэмиссии облигаций должны были регистрироваться в Министерстве финансов.

Таблица 5.2. Относительные размеры долга регионального и местного уровней;сравнение некоторых стран

Страна

Долг на региональном и местномуровне (как процент от расходов нарегиональном и местном уровнях)

Долг на региональном и местномуровнях (как % ВВП)

Австралия (1996) 57 11Германия (1996) 91 21Швейцария (1995) 100 25Соединенные Штаты (1995) 65 13Россия (оценка для 1997) 40 6

Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); расчеты авторов по данным Международного валютного фонда.

Благодаря либеральным нормативным положениям, регламентирующим их выпуск и обраще-ние, вплоть до 1996 г. широко использовались векселя. Векселя представляют собой долговые рас-писки, которыми власти субъектов Федерации расплачиваются за товары или услуги вместо денег.Законом «О переводных и простых векселях» в начале 1997 г. их использование в качестве платеж-ного средства было запрещено. Однако власти многих регионов продолжали выпускать векселя илистали использовать иные инструменты, выполнявшие аналогичные функции. Например, коммерчес-


кие структуры (включая государственные предприятия, находящиеся в ведении региональных влас-тей) выпускали векселя для финансирования своей работы на региональном и местном уровне.

БЮДЖЕТНАЯ ЗАДОЛЖЕННОСТЬ И ДРУГИЕ НЕПОКАЗАННЫЕ СПОСОБЫ ДЕФИЦИТНОГО ФИНАН-СИРОВАНИЯ. Бюджетный дефицит рассчитывался по кассовому методу. В итоге бюджетные счета неотражают накопление начисленных, но не совершенных расходов, таких как задолженность по вы-плате заработной платы или оплате поставщикам. Бюджетная задолженность властей региональногои местного уровней в середине переходного периода стала все чаще использоваться для финансиро-вания дефицита. Размеры такой задолженности выросли с 1% ВВП в 1994 г. до 2,6% ВВП в 1997 г.(Freinkman, Titov, and Treisman, 1998). Помимо задолженности в бюджете не были отражены и дру-гие альтернативные долговые инструменты, в том числе, некоторые виды внешних заимствований,заимствования через внебюджетные фонды и коммерческие финансовые инструменты.

Зачем субъекты Федерации осуществляют дефицитное финансирование?

За некоторыми исключениями, объемы реальных ресурсов, доступных субъектам Федерации, в пе-реходный период резко сократились. Имелись два варианта поведения: сократить расходы или до-пустить дефицит бюджета. Хотя большинство регионов избрало оба пути, некоторые из них былиболее склонны к тому, чтобы допускать дефицит и накапливать долг. Что стало причиной роста за-имствований со стороны субъектов Федерации: снижение доходов, более высокие потребности всредствах, или просто более свободный доступ к финансированию (см. табл. 5.3)? В качестве зави-симой переменной выступают «прочие источники финансирования», включающие в себя как феде-ральные бюджетные ссуды, так и средства из любых представленных источников. Результаты ана-лиза регрессии представляют четкую закономерность. В 1996 и 1997 гг. регионы с более значитель-ными потребностями в средствах (которые представлены долей населения младше и старше работо-способного возраста) и регионы с более высокой стоимостью жизни систематически использовалибюджетные ссуды и заимствования чаще, чем другие субъекты Федерации. Отрицательное значениекоэффициента для валового регионального продукта (ВРП) на душу населения показывает, чтомасштабы заимствований в бедных регионах были выше; впрочем, эти коэффициенты регрессиистатистически не значимы. Увеличение объясняющей ценности регрессий (с 0,20 в 1994 г. до 0,60 в1997 г.) может свидетельствовать о том, что потребности в расходах стали более серьезными детер-минантами бюджетного дефицита в регионах и использования заемных средств.

Другие факторы, объясняющие рост дефицитана региональном и местном уровнях

Есть еще несколько объяснений сохраняющемуся росту дефицита бюджетов региональногоуровня. Большинство из них так или иначе связано с необходимостью финансировать расходы.

ПЕРЕВОД ЧАСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ РАСХОДОВ НА РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МЕСТНЫЙ УРОВЕНЬ. Тенден-ция роста дефицита на региональном и местном уровнях в переходный период резко отличаетсяот динамики дефицита федерального бюджета, который сократился с 20,85% ВВП в 1992 до6,95% ВВП в 1997 г. (табл. 5.1). В период с 1992 по 1997 г. федеральные расходы снизились спримерно 40% ВВП до 20% ВВП. Вместе с тем, многие федеральные расходы на начальном эта-пе перехода (1992–1993 гг.) передавались нижестоящим уровням власти, когда их бюджеты (всовокупности) имели положительное сальдо. Перенос ответственности за расходы после 1994 г.продолжился, главным образом в форме нефинансируемых распоряжений («мандатов»).


Таблица 5.3. Анализ регрессии: прочие источники финансирования на душу населения,1994–1997 гг.


Константа –88,2 –1 081,8 –7 789,3 –8 541,6Подушевой ВРП –10,1 –14,2 –3,5 7,7Индекс стоимости жизни 1,1 4,6 21,3 24,8Процент населения моложе работоспособного возраста –2,9 10,7 12,7 136,0Процент населения старше работоспособного возраста 3,4 –4,1 13,1 151,4Процент бедного населения –0,1 1,4 –4,8 0,7Интенсивность сбора налогов –0,1 30,5 23,3 0,6R2 0,20 0,35 0,62 0,60

Примечание. В анализе использована разность между расходами и суммой всех доходов и трансфертов. «Прочиеисточники финансирования» главным образом включают в себя бюджетные ссуды и заимствования. «Интенсивностьсбора налогов» определяется как общий показатель сбора доходов, представленный в виде процента валового регио-нального продукта (ВРП). Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%.


НИЗКАЯ БЮДЖЕТНАЯ ДИСЦИПЛИНА. Региональным властям ставят в ответственность все бо-лее частое обращение к бюджетным ссудам и внешним заимствованиям для финансированиярасходов, которые уже давно нужно было сократить или прекратить. Одним из наиболее яркихпримеров нецелесообразных расходов является сохранение субъектами Федерации значительно-го уровня расходов по статье «народное хозяйство», которая включает в себя главным образомжилищные и коммунальные субсидии. Региональные власти также обвиняют в том, что они непроводят оптимизацию расходов: ими не используются наиболее рентабельные способы предо-ставления услуг (например, закрытие объектов, имеющих избыточные мощности, или привлече-ние для оказания определенных услуг частных подрядчиков). Такая негибкость может говоритьо наличии искаженных стимулов, которые передаются через бюджетный процесс (например,власти регионального и местного уровней заинтересованы в сохранении объектов общественно-го назначения, так как это позволяет максимизировать средства, выделяемые из бюджета).

ОТСУТСТВИЕ ЗАИНТЕРЕСОВАННОСТИ В ПОВЫШЕНИИ СБОРА ДОХОДОВ. Неудовлетворительныеположения о разделе доходов и трансфертные схемы, призванные обеспечить «затыкание дыр»(особенно на уровне «субъект Федерации — муниципальное образование») стали причиной низ-кой налоговой активности (интенсивности сбора налогов). Низкая интенсивность сбора налоговна местном уровне потребовала более существенных межбюджетных трансфертов и потенци-ально явилась причиной более значительного дефицита региональных бюджетов.

ОГРАНИЧЕННАЯ НЕЗАВИСИМОСТЬ В ВОПРОСАХ ДОХОДОВ И ВЕРТИКАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТНЫЙДИСБАЛАНС. Способность регионов принимать меры в отношении растущего дефицита была ог-раничена из-за отсутствия существенных собственных ресурсов. Зависимость бюджетов регио-нального и местного уровней от федеральных средств обусловила вертикальный дисбаланс.Вертикальная сбалансированность бюджета имеет место в том случае, когда ответственность заосуществление расходных функций, закрепленная за каждым уровнем власти, соответствует на-ходящимся в их распоряжении бюджетным средствам для выполнения этих функций. Хотя дляустранения дисбаланса можно использовать как долевое участие в доходах, так и трансферты,соображения политической подотчетности и экономической эффективности требуют, чтобы ре-гиональные и местные власти имели определенную самостоятельность в отношении некоторых


собственных источников доходов (например, налогов и сборов), чтобы расширять или сужать ихисходя из собственных потребностей. Тем не менее, в Российской Федерации власти этогоуровня не получили достаточных полномочий для сбора собственных доходов. Дальнейшее по-вышение бюджетной независимости дало бы региональным и местным властям возможностьреагировать на растущие бюджетные нужды, повышая сбор доходов; тем самым они получилибы альтернативу росту бюджетного дефицита и сокращению расходов.

Приводит ли чрезмерное заимствование на региональном иместном уровнях к макроэкономической нестабильности?Безответственная практика заимствований региональными и местными властями может отрица-тельно сказаться на экономической стабильности Российской Федерации, особенно если феде-ральное правительство будет выступать в качестве кредитора последней инстанции. Региональ-ные и местные власти вытесняют других потенциальных отечественных заемщиков, что мешаетэкономическому росту (особенно если такие займы идут на финансирование текущих расходов).

Тем не менее (по крайней мере на поверхности), причиной финансового кризиса и девальвациирубля в августе 1998 г. были не заимствования на региональном и местном уровне, а заимствованияфедерального правительства в сочетании с быстрым ростом краткосрочной задолженности при чрез-вычайно высокой процентной ставке. Впрочем, вопрос о том, были ли вынуждено федеральное пра-вительство покрывать дефицит бюджетов нижестоящего уровня посредством бюджетных ссуд, оста-ется открытым. Не была ли причиной чрезмерных заимствований на федеральном уровне потреб-ность косвенно финансировать долги регионов? Оглядываясь назад, можно видеть, что федеральноеправительство не воспользовалось возможностями полностью избавиться от дефицита. Так, в 1997 г.дефицит федерального бюджета можно было существенно сократить, если бы федеральные властиоставили у себя те средства, которые были переведены властям нижестоящего уровня (табл. 5.1). Ра-зумеется, дефицит федерального бюджета можно было устранить, сократив на то же значение феде-ральные расходы по другим статьям. Пожалуй, попытки федерального правительства перевести свойдефицит на нижестоящие уровни, передавая полномочия и выдавая «мандаты», оказались успешны-ми лишь частично. В конечном итоге федеральное правительство по-прежнему было вынужденоприбегать к заимствованиям для покрытия части расходов властей нижестоящих уровней.

Пересмотр практики заимствований на региональном иместном уровнях: дальнейшие шагиСуществует несколько базовых подходов, с помощью которых можно обеспечить дисциплину иответственность в практике заимствований на региональном и местном уровнях. Финансовыерынки могли бы заставить региональные и местные власти, выступающие в качестве заемщиков,вести себя осмотрительно. В рыночных условиях кредиторы взимают с недостаточно ответст-венных или привлекающих чрезмерные суммы заемщиков более высокую плату и в конечномитоге отказывают в кредите органам власти, ведущим себя безответственно. Такой механизмдействует только при наличии развитых рынков капитала и соответствующих условий, включаятребования раскрытия информации, рейтинговые агентства и законы о банкротстве. Относи-тельно простые, самореализующиеся правила рыночного подхода делают его более привлека-тельным и в конечном итоге более приемлемым. Однако отсутствие достаточно развитых рын-ков и финансовых учреждений не позволяет использовать такой механизм.

Второй подход предполагает введение федеральным правительством законодательных ог-раничений на размеры заимствований для властей нижестоящего уровня, а также использование


федеральных государственных структур для обеспечения соблюдения этих требований. Страны,где рынки капитала и соответствующие институты менее развиты, нередко используют для ре-шения проблемы заимствований региональными и местными властями данный вариант. Чтобыуспешно решить проблему долга на этом уровне, также потребуется разработать инструментына случай банкротства и помощи при сложной финансовой ситуации, а также устранить дисба-ланс, который обусловливает трудности для властей этого уровня.

Введение законодательных ограничений на размер заимствований

Прежде, чем обращаться к законодательному подходу к заимствованиям, которые осуществля-ются властями регионального и местного уровней, соответствующие структуры должны поду-мать о следующем: во-первых, уместны ли ограничения, введенные в отношении размера заим-ствований этих уровней власти, и, во-вторых, предусмотрены ли верные механизмы контроля иобеспечения соблюдения требуемых положений?

Ограничения общего уровня долга для региональных и местных властей представляютсядостаточными. Ограничение размеров обслуживания долга уровнем в 15% от годовых расходовосмотрительно и соответствует мировой практике.

Прочие аспекты ограничений заимствований властями этого уровня, которые предусмотре-ны Бюджетным кодексом 1998 г., более неоднозначны и требуют пересмотра. Так, разрешениефинансировать посредством займов все виды расходов является примером неудачного финансо-вого управления. Заимствования следует привлекать только для финансирования инвестиций.Экономическое обоснование таких заимствований заключается в том, что стоимость созданнойинфраструктуры будет покрываться за счет будущих налогоплательщиков, которые будут полу-чать от нее выгоды. Разумеется, в том случае, когда заемные средства идут на покрытие теку-щих расходов, это обоснование исчезает. В такой ситуации будущие налогоплательщики будутфинансировать потребление нынешнего поколения.

Еще один аспект заимствований на региональном и местном уровнях, который следует при-нимать во внимание, является использование внешних средств. Основные цели национальноймакроэкономической стабильности требуют, чтобы федеральный уровень более тесно контро-лировал и одобрял любые внешние заимствования, осуществляемые властями регионального иместного уровней. Однако прямой запрет на все формы внешнего заимствования может лишитьбюджеты этого уровня более дешевых и доступных средств для осуществления целесообразныхи хорошо продуманных инвестиционных проектов.

Результативность любых ограничений на заимствования для региональных и местных властейбудет зависеть от качества и действенности контроля и правоприменительной деятельности со сторо-ны федеральной власти. Единственным инструментом правоприменения, который был предусмотренв Бюджетном кодексе 1998 г., является требование, согласно которому все облигации, эмитентами ко-торых выступают региональные и местные власти, должны регистрироваться в Министерстве финан-сов. Данное требование совершенно недостаточно для контроля и принуждения к соблюдению уста-новленных законом ограничений на заимствования. В 1999 г. федеральное правительство объявило освоих планах по созданию в структуре Министерства финансов органа, выполняющего функцию мо-ниторинга в отношении властей регионального и местного уровней. Вместе с тем подробностей о том,как будет действовать данная программа или какие ограничения будут введены, представлено не бы-ло. Поскольку федеральные власти в 1990-х годах не осуществляли контроль и мониторинг деятельно-сти властей регионального и местного уровней, данная область потребует немедленного внимания ксебе, а также выделения значительных средств из федерального бюджета.


Банкротство и меры на случай чрезвычайной финансовой ситуациина региональном и местном уровне

Компонентом всеобъемлющей стратегии, направленной на борьбу с безответственным распоря-жением бюджетными средствами на региональном и местном уровнях в России, должно статьвведение процедуры банкротства регионов или муниципальных образований в том случае, еслисоответствующие власти окажутся не в состоянии погасить свою задолженность в установлен-ный срок. Во всех странах определенной защитой правительства-«должника» от кредиторовслужат законы о банкротстве или неплатежеспособности муниципальных образований; они поз-воляют решить проблему задолженности, договорившись о ее реструктуризации, реорганизацииили рефинансирования. Когда регион или муниципальное образование обращается за защитой вслучае банкротства, то работу его финансовых органов могут поместить под судебный надзор,чтобы обеспечить осуществление адекватного плана пересмотра задолженности.

Власти регионального или местного уровней следует считать неплатежеспособными, еслиони не в состоянии погасить свой долг при наступлении срока платежа. Признаками неплатеже-способности является невыплата заработной платы, пенсий, вознаграждения подрядчикам илиотсутствие платежей в счет погашения основной суммы задолженности или процентов по ней.Следуя этому определению, многие регионы и муниципальные образования Российской Феде-рации могли бы обратиться за защитой на случай банкротства. В то же время в отношении реги-она, который испытывает лишь временные финансовые затруднения, не следует применять ме-ханизм соглашения, предусмотренного на случай банкротства.

Цель процедуры банкротства на региональном и местном уровне — принудить соответст-вующие власти к ответственному поведению в отношении бюджета. Благодаря банкротству,власти, оказавшиеся не в состоянии поддерживать платежеспособность, получают время дляисправления ситуации, спровоцировавшей неплатежеспособность, и для восстановления своегофинансового состояния. В отличие от законов о банкротстве компаний и физических лиц, про-цедуры для властей регионального и местного уровней не должны предусматривать ликвидацииих активов для удовлетворения требований кредиторов. Подобный шаг оставил бы жителей со-ответствующих административно-территориальных образований без органов власти. Вместоэтого можно осуществить реорганизацию региональной или муниципальной задолженности,продлив срок ее погашения, сократив ее основную сумму или процентные платежи либо осуще-ствив рефинансирование задолженности, предоставив новый кредит. В ходе реорганизации пре-имущественными кредиторами обычно считались держатели облигаций, поэтому обслуживаниедолга, как правило, осуществляется в соответствии с графиком. Вместе с тем могут нарушатьсядругие договорные обязательства. Например, для того, чтобы региональные или местные властисмогли восстановить свое финансовое «здоровье», может потребоваться сокращение заработнойплаты ниже уровней, ранее предусмотренных контрактами.

Банкротство региона или муниципального образования — кардинальная мера, и к ней следуетприбегать только при наиболее серьезных бюджетных нарушениях. Альтернативой банкротству яв-ляется использование мер, предусмотренных на случай чрезвычайной финансовой ситуации. Приэтом властями вышестоящего уровня вводятся меры чрезвычайного характера для ограничения фи-нансового и экономического ущерба от неверного управления средствами. Например, в Соединен-ных Штатах в 20 штатах существуют законы, предусматривающие помощь со стороны властей шта-та округам, испытывающим сложное финансовое положение. Хотя в каждом штате используетсясобственный подход, общие цели таких программ выглядят следующим образом.


• Сохранять и защищать финансовую платежеспособность органов местной власти.• Оказывать помощь властям местного уровня в бесперебойном предоставлении не-

обходимых услуг и в выполнении ими своих финансовых обязательств.• Оказывать помощь властям местного уровня в совершенствовании местных проце-

дур финансового управления.

Наличие чрезвычайной финансовой ситуации в штате США определяется на основании рядаобъективных критериев: например, если власти соответствующего уровня не выполняют своихобязательств или если на протяжении двух лет подряд они не имеют достаточных средств, что-бы покрыть дефицит бюджета. При возникновении чрезвычайной финансовой ситуации муни-ципальное образование или регион переходит под контроль властей вышестоящего уровня; со-здается совет, который осуществляет надзор за местными операциями и предоставляет техниче-скую помощь. Власти регионального или местного уровней и надзорный совет совместно разра-батывают план погашения задолженности, выплаты пенсий, а также совершения всех остальныхобязательных выплат параллельно с сокращением расходов путем отказа от малоприоритетныхбюджетных статей.

По сравнению с вариантом банкротства региона или муниципального образования советыпо чрезвычайному положению в штатах предусматривают гораздо большую степень утраты ме-стного контроля и прилагают больше усилий по реформированию и ознакомлению местных чи-новников с ответственными подходами к управлению средствами. Вместе с тем такие советыобладают полномочиями по изменению местных приоритетов и бюджетных решений, принятыхв соответствии с местным политическим процессом, и потому могут стать для местных чинов-ников большим неудобством, чем банкротство.

Решение проблемы вертикального и горизонтального бюджетного дисбаланса

Дефицит на региональном и местном уровнях в Российской Федерации не исчезнет без решенияпроблемы вертикального и горизонтального бюджетного дисбаланса. Требования о выделениидополнительных средств будут расти на всех уровнях власти. Следует пересмотреть балансмежду потребностями в расходах и имеющимися ресурсами на разных уровнях власти, чтобыперенацелить расходы на приоритетные направления и повысить эффективность государствен-ных расходов всех уровней. Хотя в переходный период в устранении вертикального бюджетногодисбаланса был достигнут существенный прогресс, по-прежнему необходимо повышать само-стоятельность властей местного уровня. Предоставление этим властям полномочий по введению(при желании) налогов является наиболее действенным (если не единственным) способом реше-ния проблемы вертикального дисбаланса.

Поскольку регионы, испытывающие более высокие потребности в расходах, с большей ве-роятностью будут прибегать к дефицитному финансированию, возможны случаи горизонталь-ного дисбаланса, которые не были устранены с помощью системы трансфертов. В результатеважные программы регионального и местного уровней (например, здравоохранения и образова-ния) могут оказаться без средств. Внимание к проблеме вертикального и горизонтального дис-баланса позволит представить «полную картину», — то, что в значительной степени отсутство-вало в ходе реформ в переходный период.

6Осуществление реформы

В данной главе рассматривается то, каким образом следует реформировать бюджетные отноше-ния между разными уровнями власти. Поднимаются основные вопросы, которые следует учестьПравительству России при разработке и осуществлении реформ: а) несогласованная или единаястратегия реформ; б) асимметрия или единообразие в работе с регионами; в) соблюдение феде-рального законодательства со стороны властей регионального и местного уровней и правопри-менение; г) улучшение взаимодействия между властями федерального и регионального уровней,а также д) приемлемая форма федерализма для страны (в частности, степень вовлечения феде-ральной власти в отношения между регионами и властями местного уровня, а также их регули-рования).

Несогласованная или единая реформаВ переходный период в Российской Федерации связная и единая стратегия реформирования бю-джетных отношений между разными уровнями власти отсутствовала. Единая стратегия предпо-лагает формулирование, сочетание и достижение основных результатов, на которых строитсяполитика децентрализации. Для выработки всеобъемлющей стратегии реформ правительствунеобходимо определить тот масштаб и характер федерализма, который оно хотело бы получить,желательную степень выравнивания в распределении бюджетных ресурсов между регионами,обеспечить эффективное использование этих ресурсов, сформировать стимулы для мобилизациидоходов, а также сохранить бюджетную дисциплину и ответственность со стороны властей ре-гионального и местного уровней.

Возможно, несогласованность процесса реформ объясняется сложностью в достижении об-щенационального консенсуса относительно общих целей политики бюджетной децентрализа-ции. Определение общей стратегии реформ, который требует анализа значимости различныхцелей, по-прежнему будет непростым и долгим. Взгляды на децентрализацию, которых придер-живаются в Администрации Президента и Министерстве финансов, существенно отличаются отпредставлений, которые имеются в Государственной Думе, и особенно — в Совете Федерации,где между «имущими» и «неимущими» регионами наблюдается значительное расхождение винтересах и оценках.

Нынешняя стратегия реформирования межбюджетных отношений, которой придерживаетсяПравительство Российской Федерации, представлена в Концепции реформирования бюджетныхотношений между разными уровнями власти; ее проект был подготовлен в 1998 г. Рабочейгруппой по проблемам бюджетных отношений между разными уровнями. Несмотря на то, чтоданный документ неоднократно пересматривался, приобретая с каждой новой редакцией болеекомплексный вид, Концепция реформирования 1998 г. по-прежнему не обеспечивает единойстратегии реформирования. В ней рассматриваются отдельные вопросы политики и содержатсярекомендации, но связь между ними не разъясняется. Кроме того, в ней нет количественноговыражения бюджетных последствий предлагаемых реформ, не показано их воздействие на вер-тикальную и горизонтальную сбалансированность в межбюджетных отношениях.

101


Несогласованность стратегии реформ нередко приводила к принятию отрывочных, поло-винчатых и нередко противоречащих друг другу или не сочетающихся друг с другом законов, накоторых строились межбюджетные отношения. Вместе с тем некоторые регионы просто отка-зывались следовать тем или иным содержащимся в законе нормам или вступали с федеральнойвластью в «торг», требуя освобождения от действия законов. Наиболее заметной чертой законо-дательной базы, на которой строились бюджетные отношения разных уровней власти в пере-ходный период, была ее двусмысленность и тенденция со стороны правительства откладыватьрешение важнейших вопросов.

Одновременно решить многочисленные проблемы в области межбюджетных отношенийневозможно. Вместо подобных попыток правительству следует доработать Концепцию рефор-мирования бюджетных отношений между разными уровнями власти, чтобы она обеспечивалавсеобъемлющую и единую стратегию реформирования; в ней необходимо систематически про-анализировать все существующие законы и представить проекты поправок к ним, чтобы эти за-коны соответствовали общей стратегии и задачам.

С тем чтобы повысить шансы реформ на успех, в определении и осуществлении соответст-вующего плана должны принимать непосредственное участие представители всех трех уровнейгосударственной власти. Реформы, проводимые по принципу «сверху вниз», обязательно будутвстречены на региональном и местном уровнях с настороженностью и неприятием. Это спра-ведливо для любой страны, но для Российской Федерации особенно. Власти регионального иместного уровней должны сыграть особенно важную роль в улучшении межбюджетных отно-шений «регион — муниципальное образование», что позволит разработать Региональный бюд-жетный кодекс. В этой области федеральное правительство должно скорее осуществлять коор-динацию, чем использовать свои исполнительные полномочия. Хотя Совет Федерации пред-ставляет региональные интересы, он не может адекватно представлять и формулировать интере-сы властей местного уровня. Возможно, потребуется новый институциональный механизм, ко-торый позволил бы привлекать к разработке и осуществлению всеобъемлющей реформы бюд-жетных отношений как региональный, так и местный уровни.

Характер федерализма (асимметричный или единообразный)и решение проблемы бюджетного дисбалансаУчитывая прецеденты, пришедшие из советского прошлого и закрепленные необходимостьюудовлетворять требования национальных регионов, асимметричный федерализм (неодинаковоеобращение с регионами или их положение) может оказаться неизбежным. Подобный подходможет быть оправдан также необходимостью иметь дело с регионами, находящимися в необыч-ных условиях, и чрезвычайно неодинаковыми способностями регионов осуществлять стратегиии программы; вместе с тем он подрывает национальную солидарность и порождает систему, длякоторой характерно отсутствие «единства интересов» (Igudin, 1998).

На протяжении большей части переходного периода на федеральное правительство оказы-валось давление с тем, чтобы оно предоставило регионам новые или расширило существующиельготы. Однако на федеральном уровне росло осознание проблем, связанных с использованиемдвусторонних договоров. В итоге в 1998 г. в федеральном бюджете было предусмотрено требо-вание такого пересмотра всех двусторонних договоров, так чтобы обеспечить их соответствиеположениям, содержащимся в годовом бюджете. Данные о том, что какая-либо оценка быладействительно осуществлена, отсутствуют. Аналогичные планы по пересмотру всех двусторон-них договоров предлагались и на разных стадиях разработки бюджета 1999 г.

Осуществление реформы 103

Даже при сохранении в будущем проблем, связанных с требованиями автономии со сторонынациональных регионов, самой серьезной трудностью в процессе реформирования системы бю-джетного федерализма в России в долгосрочной перспективе скорее всего будет рост бюджетно-го неравенства между регионами. Несмотря на то, что в советское время выделялись значитель-ные средства для выравнивания бюджетных диспропорций между регионами и сохранения не-жизнеспособных предприятий в отдаленных районах страны, экономические и фискальные раз-личия между регионами на момент обретения страной независимости были существенными, а впереходный период они стали еще большими. Неразвитость рыночных отношений (за исключе-нием нескольких географических регионов), отсутствие мобильности рабочей силы, адекватныхи общедоступных социальных услуг обусловили ситуацию, в которой различия можно устра-нить только нерыночными мерами. Неспособность федерального правительства обеспечить вы-равнивание экономических условий в регионах привела к росту политической напряженности(Polishchuk, 1996).

Такое невнимание со стороны федеральных властей имеет свои причины. Из-за растущегонеравенства в распределении налоговых баз федеральное правительство стало более уязвимымдля политического давления со стороны более богатых регионов; эти регионы все неохотнееплатят более высокие федеральные налоги, поступления от которых перераспределяются впользу более бедных регионов. В то же время ситуация более бедных регионов ухудшается, такфедеральный уровень все чаще воспринимает их проблемы как результат поведения самих реги-онов, неудовлетворительного налогового и экономического управления.

Увеличение экономических и бюджетных различий между регионами обусловило сущест-венное расхождение в их интересах и отсутствие согласия по общенациональным вопросам. Витоге федеральное правительство стоит перед дилеммой: либо увеличивать масштабы перерас-пределения между регионов, либо достигать более быстрого, но географически неравномерногоэкономического роста. При первом подходе федеральные власти забирают налогами ресурсы утех регионов, которые добились лучших экономических результатов. При втором подходе вы-равнивание (если таковое возможно) будет обеспечено за счет миграции и других механизмовкорректировки рынка. Правительство пока не сделало явного выбора в пользу той или иной мо-дели реформ, но похоже, что второй вариант лучше отражает те направления, которым следуютфедеральные власти.

Похоже также, что федеральное правительство сокращает средства, предназначенные длявыравнивания. Кроме того, им предлагается «двойной» режим, в рамках которого регионы, бо-лее других зависящие от федеральных трансфертов, будут вынуждены пересмотреть свои под-ходы к составлению бюджета. При этом регионы, бюджет которых на 50 и более процентов со-ставляют средства из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), должны будут полно-стью передать свои бюджетные полномочия властям федерального уровня (IEPT 1998)1. Подоб-ный механизм может быть наиболее жизнеспособным с политической точки зрения, однако поканеясно, повысит ли он возможности бедных регионов по предоставлению адекватных базовыхуслуг, включая здравоохранение и образование. При этом в указанных федеральных предложе-ниях не делают различий между регионами с неудовлетворительным управлением бюджетом ирегионами со слабой экономической базой. Хотя эти аспекты тесно связаны между собой, ответ-ственным за разработку политики необходимо тщательным образом разграничивать их, чтобы

—————1 Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Республика Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Марий Эл и

Республика Тува.


улучшить управление бюджетов в тех регионах, для которых характерно как неудовлетвори-тельное управление, так и недостаток доходов. Следует выяснить, не приведут ли предлагаемыемеры к формированию постоянной прослойки регионов «второго сорта», которые зависят отфедеральной помощи, закладывая тем самым основу для еще большего расхождения между ре-гионами. Несмотря на то, что определенную степень асимметрии в бюджетных отношенияхмежду разными уровнями власти в Российской Федерации следует воспринимать как неизбеж-ную, в ходе дальнейших реформ необходимо строить отношения между федеральным центром ирегионами по возможности единообразно и избегать усиления уже существующей в системеасимметрии.

Соблюдение регионами федеральных законовБюджетный федерализм в России осложняется открытой враждой между федеральным прави-тельством и рядом регионов. Эта проблема стояла более остро в начальные годы переходногопериода, однако к концу 1990-х годов она не исчезла. Напряженные отношения в сочетании снеспособностью эффективно контролировать деятельность властей регионального уровня ме-шали федеральному правительству требовать соблюдения федеральных законов на всей терри-тории страны. В то время как наиболее «строптивые» регионы вовсе не перечисляли доходы отфедеральных налогов в федеральный бюджет, существовало и много иных форм несоблюдениязаконов.

В последнее время федеральное правительство предпринимает больше открытых попытокобеспечить соблюдение федеральных законов. В законе «О федеральном бюджете 1996 г.» со-держался ряд санкций по отношению к регионам, нарушающим федеральное законодательство,регламентирующее вопросы налогообложения и бюджета. Эти санкции включают в себя вре-менную приостановку финансирования всех федеральных программ, прекращение выплатытрансфертов, займов и кредитов, прекращение выпуска экспортных лицензий, временную при-остановку централизованных поставок из государственных источников, а также сокращениеобъемов кредитования и предоставления денежной наличности регионам Центральным банком.Хотя сложно сказать, были ли предприняты какие-либо из указанных действий, Министерствофинансов действительно де факто переложило дополнительную ответственность за расходы пофедеральным программам на те регионы, которые удерживали часть собранных доходов без со-ответствующей санкции.

Кроме того, с тем, чтобы обеспечить соблюдение федеральных положений, федеральныевласти прибегли к «подкупу» региональных структур с помощью трансфертов (Памятная запис-ка Правительства 1998 г.). В первой половине 1998 г., в соответствии с положениями Указа Пре-зидента от 5 мая 1997 г., Министерством финансов с большинством регионов—получателей бю-джетных ссуд были подписаны соглашения об устранении задолженности по выплате заработ-ной платы на местном уровне. Федеральное правительство списывало бюджетные ссуды темрегионам, которые соглашались на осуществление тех федеральных положений, которые преж-де ими не соблюдались: прекращалась практика налоговых зачетов, устранение задолженностипо выплате заработной платы, приведение тарифной сетки на региональном и местном уровняхв соответствие с федеральными стандартами, а также введение практики возмещения затрат приоплате жилищно-коммунальных услуг на основании федеральных стандартов. С тем чтобыобеспечить выполнение этих соглашений, федеральные власти угрожали сократить размеры вы-равнивающих трансфертов любому региону-«нарушителю» на сумму, эквивалентную размерамссуды, причитающейся к погашению.

Проект бюджета на 1999 г. предусматривал схожий механизм обеспечения соблюдения со-ответствующих положений. В нем содержались положения о прекращении выделения выравни-


вающих трансфертов и любых других дотаций или ссуд регионам, которые нарушают оговорен-ный перечень федеральных законов. Однако некоторые из федеральных требований (например,устранение в региональных бюджетах всех неденежных форм платежа) вряд ли будут выполне-ны, так как свыше половины всех налоговых поступлений региональных властей составляютнеденежные платежи. Декларативные заявления, которые впоследствии не будут соблюдаться,ослабили позицию федерального центра в регионах.

Последствия кризиса 1998 г. для отношений между федеральным центром и регионами досих пор неясны. В течение ряда недель после кризиса многие регионы выказывали открытое не-подчинение федеральному правительству и нарушали федеральные законы в некоторых облас-тях. Для того чтобы система бюджетных отношений между разными уровнями власти заработа-ла, чрезвычайно важно развить способности, позволяющие добиваться исполнения федеральныхзаконов. С тем, чтобы обеспечить исполнение законов, возможно, потребуется внести поправкив Конституцию 1993 г., а федеральным властям придется преследовать случаи нарушения состороны регионов в судебном порядке. На уровне повседневных отношений совершенствованиесоблюдения законов потребует усиления и реформирования существующих структур, таких какМинистерство налогов и сборов, или создания новых структур (например, казначейского органадля исполнения федерального бюджета). Обретение федеральными властями реального контро-ля над собранными федеральными налоговыми доходами (если это действительно произойдет)сможет укрепить усилия в области правоприменения в отношении всех регионов. Вместе с темфедеральному центру следует рассматривать региональные власти как партнеров; сотрудниче-ство и согласие обычно обеспечивают гораздо более высокую лояльность со стороны регионов,чем конфликт и принуждение.

Взаимодействие между властями федерального и регионального уровнейВажной характеристикой фискального федерализма в России является отсутствие взаимодейст-вия и обмена мнениями между федеральными и региональными властями. Мировая практикавзаимодействия в бюджетной сфере весьма разнообразна, — от кооперативного федерализма вГермании, где федеральные и региональные бюджетные подходы и цели координируются, и со-вещаний премьер-министров в Австралии, Канаде и Новой Зеландии, в ходе которых происхо-дит неформальный обмен мнениями, до полного отсутствия координации между разными уров-нями власти по бюджетным вопросам в Соединенных Штатах.

Природа федерализма в России и история бюджетных отношений между разными уровнямивласти в переходный период показывают, что многие из существующих конфликтов и трений вмежбюджетных отношениях можно было бы избежать благодаря более широкому взаимодейст-вию между федеральными и региональными властями. Такое взаимодействие можно обеспе-чить, приняв на вооружение некоторые аспекты подходов, применяемых в США и Канаде. Ми-нистерство финансов могло бы проводить официальные ежегодные совещания по бюджетнымотношениям между разными уровнями власти, на которые приглашались бы чиновники, отве-чающие за финансы, из всех регионов. Поскольку решения такого совещания не имели бы обя-зательной силы, оно позволило бы представителям Министерства финансов и их коллегам изрегионов открыто обменяться информацией и мнениями относительно приоритетных направле-ний политики. В качестве альтернативы совещания региональных финансистов (или в качестведополнения к ней) можно предусмотреть другую встречу с участием премьер-министра или пре-зидента и губернаторов регионов. На более постоянной основе федеральное правительство мог-ло бы создать консультационный совет по вопросам бюджетных отношений между разнымиуровнями власти, в состав которого вошли бы представители всех трех ветвей власти (аналогич-но Консультативному совету США по вопросам бюджетных отношений между разными уров-нями власти). Такой объективный консультативный орган мог бы оказаться особенно полезным


для выявления программ, в отношении которых существуют нефинансируемые «мандаты», идля выработки политических рекомендаций относительно их прекращения, финансирования илиизменения.

В переходный период Министерство финансов действительно проводило ряд ежегодныхсовещаний с представителями регионов для того, чтобы обсудить порядок распределениясредств ФФПР. Таким совещаниям можно придать официальный статус как части бюджетногопроцесса и расширить их тематику, чтобы они охватывали не только вопросы, связанные с вы-равнивающими средствами, но и среднесрочные планы относительно совместного участия в до-ходах и закрепления расходных функций, заимствования и бюджетную стратегию всех регио-нов. Кроме того, такое совещание могло бы стать для регионов форумом для обмена опытом повопросам бюджетных отношений на уровне «регионы — муниципальные образования».

Определение формы бюджетного федерализмаМежду бюджетным федерализмом де юре и системой бюджетного федерализма, в действитель-ности существующей в Российской Федерации, имеются значительные различия. Из-за такогорасхождения нерешенными остаются многие важные проблемы, что может существенно ска-заться на результатах и эффективности принимаемых решений в области межбюджетных отно-шений. Какой степенью самостоятельности должны обладать местные власти по отношению крегиональным? Следует ли федеральным властям напрямую заниматься вопросами местногохарактера, действуя в обход региональных властей? Насколько федеральный центр может кон-тролировать региональные власти, требуя от них осуществления тех или иных действий в отно-шении местного уровня? Это фундаментальные вопросы относительно природы федерализма вРоссии. Универсального рецепта федеративной структуры государства нет. Страны мира с фе-деративным устройством решают эти вопросы по-разному, исходя из своей истории и политиче-ских нужд.

В России Конституция 1993 г. провозгласила самостоятельность местного самоуправления впределах своих полномочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов го-сударственной власти (которая включает власти федерального и регионального уровней). Насамом деле в сфере выделения средств и закрепления расходных функций местные власти сле-дуют указаниям региональных властей, а то и полностью находятся под их контролем. По боль-шей части региональные власти были довольны таким временным положением; по крайней мереони рассматривали такой «диктат» как необходимое зло в условиях нестабильности экономики.Однако представителей федерального и местного уровней перестал удовлетворять порядок об-щения региональных властей с местным уровнем в бюджетных вопросах.

Неясно, будет ли целесообразным для федерального центра вмешиваться в бюджетные от-ношения между региональными и местными властями. Тем не менее в Указе Президента № 685от 1996 г. содержалось требование к региональным властям выделять не менее 5% от налоговыхдоходов властям местного уровня. Это требование практически не дало результатов. Закон «Офинансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от сентября 1997 г.был принят Государственной Думой и Советом Федерации после нескольких пересмотров, напроведении которых настаивал Совет Федерации. В законе провозглашался запрет на выдачунефинансируемых распоряжений («мандатов») и удержание властями регионов местных дохо-дов. В целом данный закон практически не содержал препятствий для регионов в их «общении»с местными властями. Тем не менее в основе противодействия со стороны регионов лежало опа-сение того, что в конечном итоге они потеряют контроль над властями местного уровня. Значе-


ние закона «О финансовых основах местного самоуправления» состоит в том, что с его помо-щью делается попытка демонтировать традиционную иерархическую структуру, в рамках кото-рой власти местного уровня подчинены исключительно региональным властям. Кроме того,данный закон вводит систему, которая разделяет (или по крайней мере регулирует) бюджетныеотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Учитывая исторический контекст и недостаточное институциональное развитие многих ре-гионов, для России в условиях переходного периода наиболее приемлемым был бы подход, пре-дусматривающий широкие федеральные полномочия в отношении бюджетных параметров нарегиональном и местном уровнях, но вместе с тем оставляющий регионам определенную свобо-ду выбора. При этом федеральные законы могли бы предоставить региональным властям гораз-до большую самостоятельность в вопросах доходов и более высокую бюджетную определен-ность, чем ранее. Проект реформирования бюджетных отношений между разными уровнямивласти должен включать в себя законы, вводящие реальные ограничения на поведение регио-нальных властей в отношении властей местного уровня. Первым шагом в достижении действен-ного бюджетного федерализма в России может стать введение в действие Регионального бюд-жетного кодекса.

7Послесловие: недавние реформы в областибюджетных отношений между разными уровнямивласти в Российской Федерации

Работа над рукописью данной книги, «Переход России к новому федерализму», была завершена виюне 1999 г., за шесть месяцев до одного из наиболее значительных политических изменений вРоссии после начала перехода к рынку: 31 декабря 1999 г. Президент Борис Ельцин объявил освоей отставке и назначил исполняющим обязанности Президента Владимира Путина, которыйзанимал тогда пост премьер-министра. Путин открыто рассматривает роль отношений между вла-стями федерального и регионального уровней в качестве важного направления работы государствав России; он приступил к реализации целевой программы, предполагающей налоговую реформу иреформу отношений между уровнями власти. Многие (в особенности представители зарубежныхСМИ) оценивают эти реформы как новый этап в централизации власти в России и выражают оза-боченность относительно возможных недемократических тенденций таких реформ1.

После своего избрания на пост президента в марте 2000 г. Путин действительно предпринялряд шагов по укреплению позиции федеральной власти в отношениях с регионами. В мае 2000 г.им был выпущен указ, согласно которому Российская Федерация была поделена на семь феде-ральных округов; во главе каждого из них был поставлен полномочный представитель прези-дента, следящий за региональным законодательством и обеспечивающий соблюдение регио-нальными администрациями федеральных законов. Кроме того, Путин ужесточил федеральныйконтроль за деятельностью региональных администраций, обеспечив принятие закона, которымПрезиденту Российской Федерации предоставлялось право временно приостанавливать дейст-вие региональных законов, противоречащих федеральному законодательству, а также смещатьгубернаторов в случае, если их действия нарушают федеральные законы. Ожидается также, чтоналоговые реформы, предлагаемые нынешней администрацией, приведут к значительному сни-жению самостоятельности региональных и местных властей в области доходов.

Тщательный анализ важнейших тенденций в бюджетных отношениях между разными уров-нями власти в России за последние десять лет, представленный в предыдущих главах, позволяетоценить те реформы, которые проведены Путиным к настоящему моменту. Главным наблюде-нием в этой связи является то, что тенденции к укреплению федерального центра и возобновле-нию централизации бюджетных ресурсов начались в 1997–1998 гг., задолго до прихода Путинак власти; они были вызваны растущей обеспокоенностью федеральных властей несоблюдениемрегионами федеральных законов. Как отмечалось в главе 1, причины для беспокойства у феде-

—————1 В статье New York Times (1 июня 2000. с.А11) говорится, что реформы Путина «заходят слишком

далеко в формировании образа г-на Путина… не как демократического президента, а как диктатора полатиноамериканскому образцу». Статья, посвященная планам реформ в Financial Times (20 июля 2000 г.)приводится высказывание губернатора одного из регионов, который заявил, что реформы «подают не-удачный пример, не имеющий ничего общего с демократическим обществом».

109


рального правительства имелись. В течение всего раннего этапа переходного периода некоторыерегионы систематически игнорировали требования федерального законодательства, принуждаябессильный федеральный центр вступать с ними в переговоры. Результатом подобных компро-миссов стал асимметричный федерализм, который привел к напряженности в отношениях меж-ду властями федерального и регионального уровней, а также между разными регионами.

Бюджетные реформы конца 1990-х годов, наряду с реформами, которые предпринял Путинпосле своего избрания, являются важным этапом в политике децентрализации в России. Путин-скую программу реформ можно рассматривать в качестве (более связного) продолжения дейст-вий по укреплению установленного Конституцией положения федеральной власти в системефедеративных отношений. В настоящее время неясно, в какой степени Президент Путин наме-ревается восстановить роль федеральных институтов и будут ли последующие реформы ограни-чивать местное самоуправление на региональном и местном уровнях.

Мы полагали, что рукопись была бы неполной, если бы в ней не был представлен анализреформ, проводимых Путиным, с учетом тенденций децентрализации, характерных для первогодесятилетия переходного периода. После того как будут получены текущие бюджетные данныепо российским регионам, мы предполагаем обновить информацию, содержащуюся в книге, ипредставить более полное рассмотрение осуществляемых реформ.

Реформирование вертикали властиПолитические процессы в отношениях между федеральной властью и регионами на начальном эта-пе переходного периода в значительной степени определялись распадом СССР. Последовавший заэтим вакуум власти позволил национальным регионам оказывать давление на исполнительную изаконодательную власть (которые боролись между собой за главенство), выдвигая сепаратистскиетребования. В отличие от централизованного контроля в советские времена, на раннем этапе пере-хода регионы имели возможность воспользоваться тем, что они фактически контролировали ключе-вые инструменты государственного администрирования, в том числе налоговые органы и части иподразделения внутренних войск. В итоге федеральный центр не имел средств для борьбы с регио-нами-«нарушителями» и обеспечения исполнения федеральных законов. Как было показано в пре-дыдущих главах, такие политические реальности принудили федеральное правительство вступать всделки с недовольными регионами во избежание их выхода из состава Федерации.

Растущая обеспокоенность федерального правительства недостаточной результативностьюи убедительностью своих действий после 1998 г. заставила его совершать конкретные шаги, на-правленные на укрепление своей позиции в вертикали власти. Пожалуй, первым важным зако-ном, который изменил соотношение сил в пользу федерального центра, стал закон «О принци-пах разграничения предметов ведения и полномочий», вступивший в действие в июне 1999 г.Данным законом разграничивались полномочия федеральных органов государственной власти иорганами власти регионального уровня и четко обозначалось верховенство федеральной консти-туции, законов и указов по отношению к региональным конституциям, законам и указам.

В течение первой половины 2000 г. были проведены дополнительные реформы, призванныеукрепить федеральное верховенство в отношениях между разными уровнями власти. Программареформ, предназначенная Путиным для упорядочения федеративных отношений в России, пре-дусматривала ряд административных реформ, в том числе более тщательный прямой анализдействий регионов со стороны федерального правительства, а также политические и законода-тельные реформы, которые обеспечивали федеральному центру возможность судебных дейст-вий в случае несоблюдения или нарушении регионами федерального законодательства.

Послесловие: недавние реформы в области бюджетных отношениймежду разными уровнями власти в Российской Федерации

111

Как отмечалось ранее, одним из первых шагов Путина по укреплению вертикали властистал указ о создании семи федеральных округов, во главе которых были поставлены полномоч-ные представители Президента, осуществляющие контроль за соблюдением федеральных зако-нов. Полномочные представители сменили 80 представителей Президента в регионах, которыебыли назначены Президентским Указом в 1997 г. и фактически превратились в декоративныефигуры. Политическая реакция на этот указ была неоднозначной — от испуга региональныхвластей, обеспокоенных перспективами утраты власти, до сомнений и опасений того, что онможет привести к формированию еще одного уровня неэффективной федеральной бюрократии.Хотя пока еще слишком рано судить о действенности новых мер административного контроля всовокупности с рассмотренными выше законодательными мерами, они, как представляется, спо-собствовали тому, что регионы стали в большей степени соблюдать федеральные законы.

Пожалуй, наиболее неоднозначный пакет политических реформ, который был предложенПутиным и принят Государственной Думой и Советом Федерации с некоторыми изменениями,предусматривал действия по ограничению власти губернаторов. Если учитывать события но-вейшей истории в России, когда некоторые руководители регионов систематически и откровен-но игнорировали федеральные законы и нормы, преследуя собственные политические цели, тоэти шаги можно считать логическими и обоснованными. Ситуация усугублялась тем, что губер-наторы обладали депутатским иммунитетом, так как их пост автоматически обеспечивал им ме-сто в Совете Федерации, — верхней палате российского парламента. Для того чтобы изменитьданное положение, в законе «О поправках к закону «О порядке формирования Совета Федера-ции» содержалось предложение изменить состав Совета Федерации, заменив в нем губернато-ров региональными представителями, которые избирались бы законодательными собраниямисубъектов Федерации. Несмотря на то, что закон поначалу встретил жесткое противодействие состороны губернаторов в Совете Федерации, в конечном итоге он был одобрен обеими палатами;тем самым было устранено законодательное препятствие, не позволявшее федеральной системеюстиции эффективно решать проблему коррупции среди губернаторов2. В результате догово-ренностей, достигнутых с Советом Федерации, эти реформы вступят в действие только в 2002 г.,когда истечет срок пребывания в Совете Федерации его нынешних членов.

Вторым компонентом в пакете реформ, предложенных Путиным, был законопроект «О по-правках к закону о принципах организации территориальных законодательных и исполнитель-ных органов в Российской Федерации»; им предусматривалось наделение Президента полномо-чиями по смещению губернаторов или приостановке деятельности законодательных собранийсубъектов Федерации в случае нарушения ими федерального законодательства. Несмотря на то,что Государственной Думой в законопроект были внесены некоторые поправки, обеспечиваю-щие процесс судебного контроля, основное содержание закона осталось без изменений3.

Итак, если ранее федеральное правительство фактически не имело рычагов давления на ре-гионы, нарушавшие федеральные законы, окончательная редакция данного закона предоставилафедеральному правительству Российской Федерации действенный юридический инструмент дляборьбы с ними. Кроме того, предлагаемые поправки к закону «Об общих принципах организа-

—————2 Государственная Дума одобрила законопроект 23 июня 2000 г., но поначалу Совет Федерации от-

клонил его. Однако после того, как Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации по смеж-ному законопроекту, Совет Федерации 26 июля 2000 г. одобрил его большинством голосов.

3 30 июня 2000 г. Совет Федерации наложил вето на данный законопроект. Государственная Думапреодолела вето 19 июля 2000 г.


ции местного самоуправления» предоставят Президенту право смещать за несоблюдение феде-рального законодательства государственных чиновников местного уровня, однако такое смеще-ние может произойти только после судебного контроля и только в том случае, если соблюдениефедеральных норм муниципальными образованиями не смогли обеспечить власти субъектовФедерации. В сообщениях некоторых СМИ эти реформы были обозначены как граничащие снедемократическим подходом. Если подходить к данному закону объективно, то в своей перво-начальной редакции он предоставил бы Президенту слишком широкие полномочия по практи-чески беспрепятственному смещению глав исполнительной власти или приостановке работызаконодательных органов. Однако благодаря тому, что предусмотрен судебный контроль, пакетреформ в его теперешнем виде, как представляется, не ущемляет прав властей региональногоили местного уровней, если они действуют в рамках Конституции Российской Федерации и фе-дерального законодательства. Пока неясно, будет ли Президент использовать эти новые полно-мочия объективно и беспристрастно и смогут ли суды реально предупредить злоупотреблениеим этими полномочиями.

Закрепление расходов и ответственность за бюджетКак и на протяжении большей части переходного периода, закрепление ответственности за рас-ходы в последние годы оставалось стабильным. Как отмечается в главе 2, фактическое закреп-ление ответственности за расходы обычно следует принципам разумной бюджетной децентра-лизации. Реформы в области бюджета с 1998 г. были сосредоточены на оптимизации и проясне-нии законодательно оформленного разделения ответственности за расходы между разнымиуровнями власти. Так, законом «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий»1999 г. четко установлено верховенство федеральных законов и указов в областях совместноговедения федеральных и региональных органов власти. Кроме того, в 2000 г. в Статью 85 Бюд-жетного кодекса были внесены изменения, согласно которым устанавливается разграничение взаконе о годовом бюджете финансируемых совместно расходных полномочий для каждого видадеятельности. В Бюджетный кодекс включен еще ряд изменений, призванных усовершенство-вать бюджетный процесс; ими разъяснялись санкции за нарушение федеральных законов о бю-джете и вводились дополнительные ограничения и положения по заимствованиям, совершае-мым властями регионального и местного уровней.

Обеспокоенность по-прежнему вызывают две основные характеристики закрепления ответст-венности за расходы. Во-первых, закрепление остается чрезмерно централизованным, так как феде-ральное правительство по-прежнему использует бюджетные нормы и выдает нефинансируемые«мандаты». Во-вторых, закрепление ответственности за расходы на уровне «регионы — местныевласти» остается неясным. Хотя ранее важность для процесса децентрализации тех отношений, чтоприсутствуют внутри регионов, не учитывалась, сейчас федеральное Министерство финансов при-знает значимость этих связей для системы бюджетного федерализма и активно помогает тем регио-нам, которые пересматривают бюджетные отношения на уровне «регион — местные власти».

Федеральное правительство также предпринимает конкретные шаги, направленные на ре-шение сложной проблемы нефинансируемых распоряжений. Прежде всего в предложении побюджету на 2001 г. предусмотрен 71 млрд руб., предназначенных для выделения трансфертоврегионам в качестве компенсации за выполнение федеральных программ в рамках нефинанси-руемых распоряжений. В отношении тех федеральных «мандатов», которые федеральное прави-тельство неспособно или не желает финансировать, изменениями в Статье 83 Бюджетного ко-декса, которые вступят в действие в 2001 финансовом году, предусмотрено, что закон о годовом


113

бюджете будет включать в себя перечень «мандатов», которые будут отозваны из-за нехваткисредств. В отношении частично финансируемых распоряжений в законе о бюджете должно бытьчетко обозначено, какая часть таких распоряжений не будет финансироваться федеральным пра-вительством. Разумеется, пока неясно, будет ли этих мер достаточно для прекращения практикивыпуска нефинансируемых распоряжений. Успех или неудача этих мер в конечном итоге будутзависеть от их реализации на практике и от того, будут ли их придерживаться органы федераль-ной законодательной и исполнительной власти.

Распределение доходов и налоговые реформыНачало реформированию налоговой системы России было положено в 1998 г.; действия в этойобласти стали частью пакета антикризисных мер, направленных на преодоление последствийавгустовского кризиса 1998 г. Первая часть нового Налогового кодекса, в которой представленыобщие принципы налогообложения в Российской Федерации, была принята законодателями в1999 г. Однако впоследствии налоговая реформа забуксовала, так как вторая, более важная частьНалогового кодекса, в которой содержатся положения об отдельных налогах, завязла в законо-дательном процессе из-за отсутствия политического согласия между законодательной и испол-нительной властью относительно природы реформ.

В месяцы, последовавшие за своим избранием на пост Президента, Путин оказывал беспре-цедентное прямое влияние с целью обеспечить согласие в рядах исполнительной власти относи-тельно деталей правительственного пакета налоговых реформ и его проведения через парла-мент. Важные налоговые реформы содержались в четырех главах второй части Налогового ко-декса, а также в промежуточных налоговых законодательных актах, которые были одобреныпарламентом в июле 2000 г4. Налоговые реформы Путина направлены на упрощение и оптими-зацию структуры налогов и снижение общего налогового бремени. Еще одной целью данныхреформ является централизация ресурсов государственного сектора. Следует отметить, что какпроект Налогового кодекса, так и тенденция к централизации доходов появились в 1998 г., за-долго до прихода Путина к власти.

Хотя данная глава не претендует на полноту анализа последних реформ, содержащихся вНалоговом кодексе и других промежуточных документах, два аспекта налоговой реформы ока-зывают существенное воздействие на бюджетные отношения между разными уровнями власти изаслуживают упоминания. Во-первых, вводимые на региональном и местном уровнях налоги соборота (такие, как налог на содержание жилого фонда и дорожный налог), которые обеспечи-вают значительную часть собственных доходов властей этих уровней, существенно сокращают-ся и в конечном итоге будут упразднены. Во-вторых, ПНФЛ, доходы от которого главными об-разом поступают в региональные и местные бюджеты, в 2001 г. будет пересмотрен. Предусмот-рено значительное упрощение структуры налога; вместо прогрессивной шкалы с максимальнойставкой в 30% будет введена единая ставка в 13%. Ожидается, что это изменение приведет к со-ответствующей потере доходов для властей регионального и местного уровней.

Другие недавние налоговые реформы тоже отрицательно сказываются на бюджетах регио-нального и местного уровней. В ходе общего сокращения ставки НДП в 1999 г. с 35 до 30%, ре-

—————4 Главы Налогового кодекса, посвященные подоходному налогу с физических лиц, налогу на добав-

ленную стоимость, акцизам и социальным налогам были приняты парламентом и подписаны ПрезидентомПутиным в августе 2000 г. В остальных главах Налогового кодекса рассмотрены налоги на прибыль пред-приятий и на имущество.


гиональная ставка НДП была снижена с 22 до 19%. Несмотря на имевшиеся ранее недопонима-ние и политические заявления об обратном, регионы по-прежнему смогут предоставлять осво-бождение от региональной доли НДП, что фактически позволит им полностью контролироватьрегиональную долю этого налога. Имеется еще несколько изменений, которые могут сказатьсяна налоге на прибыль предприятий. В частности, с 1 января 2001 г. муниципальные образованияполучат возможность «пристраивать» местный налог на прибыль предприятий, максимальнаяставка которого составляет 5%.

Многие (но не все) осуществленные в последнее время налоговые реформы разумны сфискальной точки зрения. Вообще, они упрощают налоговую систему и снижают предель-ные ставки налогов, тем самым уменьшая стимулы к уклонению от уплаты налогов. Однаконекоторые меры в реальности не упростят, но усложнят систему; например, предлагаемый«пристраиваемый» муниципальный налог на прибыль предприятий существенно затруднитадминистрирование налога на прибыль. Несмотря на то, что эти налоговые реформы и изме-нения в закреплении налоговых доходов в принципе отвечают разумной бюджетной практи-ке, они приводят к существенным потерям долевых поступлений для региональных и мест-ных властей и практически не способствуют повышению их налоговой самостоятельности. Вотличие от этого федеральные источники дохода (такие, как акцизы) в ходе проводимых на-логовых реформ значительно выросли. В этом смысле данные реформы не способствуют ре-ализации многих потенциальных выгод децентрализованной бюджетной системы, но скорееставят их под угрозу.

Второй пакет бюджетных реформ, проводимых в последнее время, также преследовал целиперераспределения налоговых поступлений в пользу федерального правительства. В табл. 7.1приведены положения о разделе доходов в период 1999–2001 гг. В то время как долевое участиев доходах с 1994 по 1997 г. было относительно стабильным, до и после августовского кризиса1998 г. положения о разделе доходов претерпели несколько существенных изменений. Измене-ния в закреплении доходов (особенно доходов от ПДФЛ) отражают борьбу за ресурсы междуфедеральным правительством и властями регионов.

Невзирая на длительный период стабильности в разделе доходов с 1994 по 1997 г., порядокраздела поступлений от ПДФЛ в последнее время меняется ежегодно. Хотя с самого начала пе-реходного периода региональные власти получали 100% поступлений от этого налога (за ис-ключением дополнительного федерального сбора в размере 3% в период 1995–1996 гг.), в1998 г. федеральное правительство увеличило федеральную долю в этих доходах до 40%. В1999 г. собранные доходы от ПДФЛ снова были полностью отданы регионам, и снова был вве-ден дополнительный 3%-й федеральный сбор; в итоге фактическая доля регионов составила90%. Еще одним примером «отката» назад стали положения закона о бюджете на 2000 г., со-гласно которым дополнительный сбор отменялся и вводился новый порядок раздела доходов; всоответствии с ним, 84% поступлений от ПНФЛ направлялось регионам, и 16 — федеральномуправительству. Согласно предложению федерального правительства по бюджету на 2001 г., та-кой порядок раздела будет сохраняться и по мере введения новой, единой ставки подоходногоналога. Поэтому и в 2001 г. доходы властей регионального и местного уровней будут снижатьсяне только из-за дальнейшего сокращения их доли при разделе доходов, но и вследствие новой,более низкой ставки ПНФЛ.

Помимо централизации доходов от ПНФЛ, более высокой степени централизации ресурсовгосударственного сектора способствует и постепенный пересмотр закрепления доходов от НДС.С 1994 г. по первого квартала 1999 г. доходы от НДС делились между федеральным и регио-


115

нальным бюджетом в соотношении 75/25%. В этот период региональная доля НДС составлялаот 15 до 20% поступлений от суммы их собственных доходов и долевого участия в доходах. Од-нако начиная со второго квартала 1999 г., доля региональных властей в доходах от НДС быласокращена до 15%. В предложении по бюджету на 2001 г. предполагается направлять на феде-ральный уровень 100% доходов от НДС. Хотя такой шаг снимет существующие проблемы сраспределением поступлений НДС по долям среди регионов, централизация доходов от НДСприведет к существенному сокращению региональных доходов.

Таблица 7.1. Предусмотренные законами доли участия в доходах от основных налогов,1999–2001 гг. (в %)

1991 (кв.1) 1992 (кв. 2—4) 2000 2001 (предлаг.)Налог Фед. Регион. Фед. Регион. Фед. Регион. Фед. Регион.

НДСа 75 25 85 15 85 15 100 0НДПб 37–34 63–66 37–29 63–71 37–29 63–71 37–29 63–71ПНФЛв 10 90 10 90 16 84 16 84Акцизы на алкогольнуюпродукцию 50 50 50 50 50 50 50 50

Акцизы на энергоносители 100 0 100 0 100 0 100 0Акцизы на товары отечест-венного производства 0 100 0 100 0 100 0 100

Кв. — квартал.а 100% доходов от НДС на импортные товары, драгоценные металлы и камни поступают в федеральный бюджет.б Во 2-м квартале 1992 г. федеральная ставка НДП была снижена до 11%; региональные ставки НДП были сни-

жены до 19% для большинства предприятий и до 27% — для банков и страховых компаний.в В 1999 г. взимался 3%-й федеральный дополнительный сбор.Источник. Бюджетное законодательство (за разные годы).

Совокупные последствия налоговых реформ, осуществленных после 1998 г., и измененияпорядка закрепления источников дохода в рамках вертикального бюджетного баланса отраженыв том, как со временем менялось распределение ресурсов между разными уровнями власти. Вначале переходного периода федеральная доля в общих налоговых поступлениях неуклонноснижалась. В то время как в 1992 г. за федеральным уровнем было закреплено примерно 60% отобщих доходов, к 1997 г. федеральная доля сократилась до 42,5% (табл. 3.4). Данная тенденциярезко изменилась в 1998 г.; наблюдается неуклонный рост федеральной доли консолидирован-ных налоговых доходов, которая достигла минимального значения в 1997 г. Ожидается, что к2001 г. доля федерального правительства во всех налоговых поступлениях снова выйдет на уро-вень 60% (табл. 7.2). Таким образом, после периода некоторой децентрализации бюджетных ре-сурсов на начальных этапах переходного периода, в последнее время баланс доходов в Россиисущественно сместился в пользу федерального правительства5.

—————5 Определение «верного» уровня централизации доходов – политическое решение, принимая которое

пытаются достичь равновесия между различными целями, в том числе макроэкономической стабильнос-тью и административной эффективностью; для этого нередко необходимо, чтобы инструменты бюджетно-налоговой политики находились в централизованном ведении, и желание предоставить властям регио-нального и местного уровней собственные и долевые доходы с тем, чтобы финансировать децентрализо-ванное предоставление общественных благ.


Изменения в системе межбюджетных трансфертовС 1998 г. реформы системы межбюджетных трансфертов осуществлялись по трем направлени-ям. Во-первых, произошли существенные улучшения в закреплении выравнивающих трансфер-тов. Во-вторых, достигнут прогресс в распределении целевых трансфертов для покрытия феде-ральных распоряжений («мандатов»). В-третьих, федеральное правительство стимулирует вве-дение объективных, основанных на расчетной формуле трансфертов на уровне «регион — мест-ные власти». Эти реформы соответствуют рекомендациям, которые приводились в главе 4.

Пожалуй, наибольший прогресс в области трансфертов наблюдается в совершенствовании ме-тодики распределения средств ФФПР. Механизм, который использовался для этой цели до 1999 г., внемалой степени напоминал подход «затыкания дыр», характерный для советских времен. Он при-водил к снижению стимулов к сбору налогов для регионов и сохранению устаревшей или избыточ-ной инфраструктуры для того, чтобы получать максимальные межбюджетные трансферты. Однако вновой методике, введенной в 2000 г., для измерения бюджетного потенциала регионов вместо пока-зателей сбора доходов используется измененная представительная система доходов, а вместо физи-ческих бюджетных норм — бюджетные потребности регионов. Благодаря этим улучшениям, уда-лось обеспечить прозрачную и объективную методику, свободную от искаженных стимулов, при-сутствовавших в подходе, который применялся до 1999 г. Федеральные власти также поддерживаютиспользование подобных, основанных на расчетной формуле трансфертов на уровне «регион — ме-стные власти».

Несмотря на то, что уже были сделаны первые шаги по введению целевых трансфертов, всееще остается немало работы. Федеральное правительство недавно осуществило ряд мер, призван-ных положить конец практике выдачи нефинансируемых федеральных распоряжений («манда-тов»), тем самым восстановив в некоторой степени вертикальную бюджетную сбалансирован-ность в Российской Федерации в отношениях «центр — регионы». Чрезвычайное усиление цент-рализации доходов, которое предполагается бюджетом 2001 г., позволяет федеральному прави-тельству направить на выплату целевых трансфертов в счет компенсации регионам затрат, связан-ных с осуществлением таких федеральных программ, 71 млрд. руб. Благодаря этим трансфертамбудет достигнуто лучшее сочетание региональной ответственности за расходы и имеющихся в ихраспоряжении бюджетных ресурсов. Однако на момент написания данной книги формула распре-деления этой компенсации за федеральные «мандаты» еще не установлена, и это приводит к су-щественной бюджетной неопределенности при подготовке регионами бюджета 2001 г. Таким об-разом, эффект от предлагаемых целевых трансфертов пока определить невозможно.

Таблица 7.2. Федеральная доля и доля регионального и местного уровнейв консолидированных налоговых доходах, 1998–2001 гг. (в %)

Категория 1998 1999 2000 (бюджет) 2001 (оценка)а 2001 (предложение)а

Федеральная доля 43,4 50,8 52,3 55,4 59,7Доля регионов и местногоуровней 56,6 49,2 47,7 44,6 40,3Итого 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Примечание. В таблице представлены доходы из Фонда восстановления полезных ископаемых.а Суммы бюджета 2001 г. показывают оценки в соответствии с законами 2000 г. и предложением правительства

по бюджету.Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.


117

Независимо от того, как будут распределены средства между регионами, введение целевыхтрансфертов может существенно улучшить вертикальную сбалансированность между разнымиуровнями власти (табл. 7.3). В совокупности, предлагаемый уровень межбюджетных трансфер-тов в бюджете 2001 г. приведет к тому, что ресурсы государства (налоговые доходы и трансфер-ты) будут распределены в соответствии с закреплением расходных функций, которые традици-онно делились между федеральными и региональными властями поровну. Однако, несмотря науказанные улучшения в сфере межбюджетных трансфертов, нынешние реформы в конечномитоге не устраняют наиболее важной причины бюджетного дисбаланса, — отсутствия самостоя-тельности региональных и местных властей.

Таблица 7.3. Предложение по бюджету 2001 г.: федеральная и региональная доляконсолидированных доходов (млрд. руб.)

Категория Федеральный уровень Региональный уровень

Налоговые доходы до получения дотацийа 1 193,5 881,9(как процент от общего) (57,5) (42,5)Всего дотации –208,7 208,7Из них — средства ФФПР –98,8 98,8Из них — компенсация за «мандаты» –71,1 71,1

Всего доходов после получения дотаций 984,8 1 090,6(как процент от общего) (47,5) (52,5)

аДоходы включают в себя средства Дорожного фонда.Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

ЗаключениеВключение в работу данной главы отражает тот факт, что переход России к новому виду феде-рализма — непрерывный и весьма динамичный процесс. В то время как для начального этапапереходного периода была характерна существенная децентрализация государственных ресур-сов, реформы в области децентрализации, которые прошли в 1997–1998 гг., направлены на ук-репление федеральной власти, оптимизацию бюджетно-налоговых отношений между разнымиуровнями власти, а также рост централизации доходов. Несмотря на то, что в России после от-ставки Ельцина отношениям между центром и регионами придается все большее значение (какПравительством, так и СМИ), современные реформы межбюджетных отношений явно следуетрассматривать как продолжение тех тенденций, которые были заложены задолго до прихода квласти Путина.

Проводимые реформы безусловно укрепят федеральное правительство (как политически,так и финансово) за счет регионального и местного уровней. Вместе с тем децентрализация бю-джетно-налоговой и политической власти в начале переходного периода, возможно, скорее яв-лялась «побочным эффектом» распада СССР и процесса перехода, а не путем к достижению ус-тойчивой структуры федерации. Наблюдаемая в последние годы тенденция к усилению феде-рального контроля не должна быть неожиданной. Современные тенденции отвечают уровнюбюджетно-налоговой децентрализации в России, который имелся до начала перехода; кроме то-го, предлагаемые реформы не противоречат опыту федерализма в других странах. Некоторуюцентрализацию бюджетных ресурсов в России можно обосновать, исходя из важности, которуюследует придавать задаче достижения макроэкономической стабильности, а также учитываяпродолжающиеся центробежные стремления в Российской Федерации. В любом случае Путин


старается восстановить контроль над теми федеральными структурами, которые Ельциным сна-чала были отданы и над которыми Ельцин в конечном итоге контроль потерял. Согласно опти-мистичной точке зрения на политику Путина, он пытается возвратить порядок и симметрию внепокорную и асимметричную федеральную систему, а также структурировать процесс перехо-да, который иногда принимает хаотичные формы. В соответствии с менее оптимистичнымивзглядами, которые высказывают наиболее ярые критики реформ, мы присутствуем при первыхшагах по формированию гораздо более централизованной политической системы, в которойпрактически упраздняется региональное и местное самоуправление и возвращается традицион-ный авторитарный контроль Москвы. Как бы то ни было, один аспект реформ представляетсяочевидным: снижение значимости децентрализованных источников собственных и долевых до-ходов является существенной угрозой самостоятельности в области доходов на региональном иместном уровне и выгодам от бюджетной децентрализации. Путин придал маятнику бюджетно-налогового федерализма дальнейшее ускорение в сторону централизации, и лишь время пока-жет, насколько далеко этот маятник качнется.

Библиография

Bahl, Roy, Galina Kourliandskaia, John Mikesell, Sally Wallace, Natalia Golovanova, Dmitry Shiskin, Andre Timofeev,Alexander Derugin, Yelena Nikolayenko, Inna Verbine, and Natatsha Minkova. 1998. “Intergovernmental Fiscal Relationsin Leningrad Region”. Georgia State University Consortium Russian Fiscal Reform Project, Moscow.

Berkowitz, Daniel, and David N. DeJong. 1998. “Russia’s Internal Borders.” University of Pittsburgh, Pittsburgh, Pennsylvania.

Bird, Richard M., and Pierre Pascal Gendron. 1998. “Dual VATs and Cross-border Trade: Two Problems, One Solution.”International Tax and Public Finance 5: 429–42.

Bird, Richard M., Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich, eds. 1995. Decentralization of the Social State: IntergovernmentalFinance and Transition Economies, Washington, D.C.: World Bank.

Boadway, R., S. Roberts, and A. Shah. 1994. “The Reform of Fiscal Systems in Developing and Emerging Economies: AFederalism Perspective.” Policy Research Working Paper WPS 726. World Bank, Washington, D.C.

Boex, Jameson, and Jorge Martinez-Vazquez. 1997a. “An Analysis of Alternative Measures of Fiscal Capacity for Regions ofthe Russian Federation.” Georgia State University, School of Policy Studies, Atlanta, Georgia.

_____. 1997b. “Fiscal Capacity: An Overview of Concepts and Measurement Issues and Their Applicability to the RussianFederation.” Georgia State University, School of Policy Studies, Atlanta, Georgia.

_____. 1998a. “Reforming the Fund for the Financial Support of the Regions: An Analysis of the Proposed EqualizationMechanism.” Georgia State University Consortium Russian Fiscal Reform Project, Moscow.

_____. 1998b. “A Review of Solutions to Unfunded Mandates and Their Potential Application to the Russian Federation.”Georgia State University Consortium Russian Fiscal Reform Project, Moscow.

Campbell, Adrian. 1996. “City Government in Russia.” In John Gibson and Philip Hanson, eds.. Transformation from Below:Local Power and the Political Economy of Post-communist Transition. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar.

Freinkman, Lev, and Michael Haney. 1997. “What Affects the Propensity to Subsidize: Determinants of Budget Subsidies andTransfers Financed by the Russian Regional Governments in 1992–1995.” Policy Research Working Paper no. 1818.World Bank, Washington, D.C.

Freinkman, Lev, and Stepan Titov. 1994. “The Transformation of the Regional Fiscal System in Russia: The Case ofYaroslavl.” Report no. IDP-143. World Bank, Washington, D.C.

Freinkman, Lev, Stepan Titov, and Daniel Treisman. 1998. “Russian Federation: Preempting a Potential Debt Crisis: FiscalPerformance in Russia’s Regions.” World Bank, Washington, D.C.

Hunter, J. S. H. 1977. Federalism and Fiscal Balance: A Comparative Study. Canberra, Australia: Australian NationalUniversity Press and Centre for Research on Federal Financial Relations.

Igudin, A. G. 1998. “Analysis and Assessment of the Existing System of Intergovernmental Fiscal Relations in the RussianFederation.” Ministry of Finance of the Russian Federation, Research Institute of Finance, Moscow.

IEPT (Institute of Economic Problems in the Transition Period). 1998. “Basic Issues of the Concept of Development of FiscalRelations between the Federal and Subnational Governments.” Moscow.

IMF (International Monetary Fund). 1994. Government Finance Statistics Yearbook. Washington, D.C.

Kelly, Janet M. 1995. “Lessons from the States on Unfunded Mandates.” National Civic Review 84 (2): 133–39.

Kirkow, Peter. 1996. “Distributional Coalitions, Budgetary Problems and Fiscal Federalism in Russia.” Communist Economiesand Economic Transformation 8(3): 277–98.

Lavrov, Alexei. 1995. “Russian Federation: First Steps, First Results.” Moscow: Segodnya 104.

_____. 1998. “Intergovernmental Fiscal Relations in Russia: An Agenda for Reforms.” Presidential Administration, Moscow.

Lavrov, A. M., O. V. Kuznetsova, J. W. David, and E. E. Skatershchikova. 1996. “The Budgetary System of the Subjects ofthe Russian Federation.” World Bank, Moscow.

Le Houerou, Philippe, and Michal Rutkowski. 1996. “Federal Transfers in Russia: Their Impact on Regional Revenues andIncomes.” Comparative Economic Studies 38 (2/3): 21–44.

Martinez-Vazquez, Jorge. 1993. “Financing Social Expenditures in the Russian Federation: The Role of Oblast and RayonGovernments.” Unpublished report prepared for the World Bank. Georgia State University, Atlanta.

119

Библиография120

_____. 1994. “Expenditures and Expenditure Assignments.” In C. I. Wallich, ed., Russia and the Challenge of FiscalFederalism. Washington, D.C: World Bank.

Martinez-Vazquez, Jorge, and Jameson Boex. 1997. “A Methodological Note on the Reform of Equalization Transfers in theRussian Federation.” Report funded by the World Bank and the U.S. Agency for International Development. Georgia StateUniversity, Atlanta.

Martinez-Vazquez, Jorge, Jameson Boex, and Roy Bahl. 1998. “A Methodology for Implementing Transfers to DepressedRegions in the Russian Federation.” Georgia State University Consortium, Russian Fiscal Reform Project, Moscow.

McLure, Charles E., Jr. 1994. “The Sharing of Taxes on Natural Resources and the Future of the Russian Federation.” In C. I.Wallich, ed., Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington, D.C.: World Bank.

_____. 1998. “Federal and Oblast Taxation of Sales in Russia: Issues, Solutions, and International Experience." Georgia StateUniversity Consortium, Russian Fiscal Reform Project, Moscow.

McLure, Charles E., Jr., Christine I. Wallich, and Jennie I. Litvack. 1996. “Special Issues in Russian Federal Finance: EthnicSeparatism and Natural Resources.” In Richard M. Bird, Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich, eds., Decentralizationof the Socialist State: Intergovernmental Finances in Transition Economies. Washington D.C.: World Bank.

Mikesell, John. 1998. “The Distribution of Natural Resource Taxes in the Russian Federation.” Georgia State UniversityConsortium, Russian Fiscal Reform Project, Moscow.

Morozov, Alexander. 1998. “Intergovernmental Transfers Reform in the Russian Federation.” Fiscal Policy Note. WorldBank, Washington, D.C.

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 1997a. Economic Surveys: Russian Federation. Paris.

Paris. _____. 1997b. OECD Revenue Statistics 1965–1996.

Ordeshook, Peter O. 1995. “Reexamining Russia: Institutions and Incentives.” Journal of Democracy (April): 46–61.

Polishchuk, Leonid. 1996. “Russian Federalism: Economic Reform and Political Behavior.” Social Science Working Paper no.972. California Institute of Technology, Division of Humanities and Social Sciences, Pasadena, California.

Rafuse, Robert W. 1996. “Fiscal Federalism and Fiscal Disparities among the Regions of the Russian Federation: SomePreliminary Estimates.” Intergovernmental Fiscal Reform Project. Barents Group LLC, Moscow, Russian Federation.

Solnick, Steven L. 1995. “Federal Bargaining in Russia.” East European Constitutional Review 4 (4): 52–58.

Stewart, Kitty. 1996. “Are Intergovernmental Finances in Russia Equalizing?” European University Institute, Department ofEconomics, Florence, Italy.

Sutherland, Douglas, and Philip Hanson. 1996. “Structural Change in the Economies of Russia’s Regions.” Europe-AsiaStudies 48 (3): 367–92.

Teague, Elizabeth. 1996. “Russia and the Regions: The Uses of Ambiguity.” In John Gibson and Philip Hanson, eds.,Transformation from Below: Local Power and the Political Economy of Post-communist Transition. Cheltenham U.K.:Edward Elgar.

Titov, Stepan. 1997. “Different Aspects of Developments in Russia’s Regional Fiscal System in Transition.” Institute for theEconomy in Transition Project, Moscow.

Treisman, Daniel. 1996. “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia.” The British Journal of PoliticalScience 26 (3): 299–335.

_____. 1998a. Fiscal Redistribution in a Fragile Federation: Moscow and the Regions in 1994. The British Journal of PoliticalScience 28 (1): 185–222.

_____. 1998b. Deciphering Russia’s Federal Finance: Fiscal Appeasement in 1995 and 1996. Europe-Asia Studies 50 (5): 893–906.

United States Advisory Commission on Intergovernmental Relations. 1990. Representative Expenditures: Addressing theNeglected Dimension of Fiscal Capacity. Information Report M 174. Washington, D.C.

_____. 1996. The Role of Federal Mandates in Intergovernmental Relations: A Preliminary ACIR Report. Washington, D.C.Wallich, Christine I., ed. 1994. Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington D.C.: World Bank.Working Center for Economic Reform. Various years. Russian Economic Trends. London: Whurr Publishers.World Bank. 1996. Fiscal Management in the Russian Federation. Washington D.C.Zhuravskaya, Ekatherina. 1998. “Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism Russian Style.” Harvard

University, Cambridge, Massachusetts.

Переход России к новому федерализму

Documents