˝ÌÂ„Ó ˚ÌÓÍ тема номера

16 П Р О Ф Е С С И О Н А Л Ь Н Ы Й Ж У Р Н А Л 0 4 ( 4 1 ) А П Р Е Л Ь 2007

Пятилетний опыт реализации

реформы технического регу-

лирования в России свиде-

тельствует о том, что, несмотря на

отсутствие принятых технических

регламентов, во многих отраслях

экономики сложились контуры но-

вых систем нормативно-техничес-

кой регламентации. Это позволяет

не только описывать будущую мо-

дель правового регулирования, но и

обращать внимание на потенциаль-

ные юридические риски, предотвра-

щая их еще на стадии формирования

законопроектов.

Модель технического регулиро-

вания в электроэнергетике включа-

ет в себя несколько уровней:

1. Нормативный уровень — пра-

вовые нормы, относящиеся к сфере

технического регулирования, поло-

жения, определяющие правовой ста-

тус участников отношений, общие

нормы государственного контроля и

надзора, а также нормы, устанавли-

вающие ответственность за несоблю-

дение актов в сфере технического

регулирования.

2. Субъектный уровень — участ-

ники отношений в сфере техничес-

кого регулирования, в том числе хо-

зяйствующие субъекты, регулиру-

ющие, надзорные, судебные органы,

органы по сертификации, ассоци-

ации производителей и потребите-

лей, некоммерческие партнерства и

саморегулируемые организации, на-

учные и проектные организации, экс-

пертное сообщество, физические ли-

ца — работники предприятий.

3. Коммуникативно-процедур-

ный уровень — взаимоотношения

между участниками, процедуры и

формы их взаимодействия, взаим-

ные права и обязанности.

Оценка соответствия требова-

ниям технических регламентов яв-

ляется одним из основных элемен-

тов каждого уровня новой модели

технического регулирования. Со-

гласно ст. 2 Федерального закона

«О техническом регулировании»

оценка соответствия — это прямое

или косвенное определение соблю-

Юридические риски оценки соответствияв техническом регулировании

Юлия Лазареваглавный эксперт

НП «Центр инфраструктурных исследований»

˝ÌÂ„Ó ˚ÌÓÍтема номера

П Р О Ф Е С С И О Н А Л Ь Н Ы Й Ж У Р Н А Л 0 4 ( 4 1 ) А П Р Е Л Ь 2007 17

дения требований, предъявляемых

к объекту. Список форм оценки со-

ответствия в законе «О техническом

регулировании» не является закры-

тым и включает в себя государ-

ственный контроль (надзор), аккре-

дитацию, испытания, регистрацию,

подтверждение соответствия, при-

емку и ввод в эксплуатацию постро-

енных объектов и иные доброволь-

ные и обязательные формы. Вместе

с тем, технические регламенты дол-

жны содержать исчерпывающий пе-

речень форм и правил оценки соот-

ветствия их конкретным требова-

ниям. Таким образом, основные

процедуры осуществления оценки

соответствия закрепляются на нор-

мативном уровне.

Оценка соответствия распростра-

няется на широкий круг субъектов:

заявители, органы сертификации,

органы государственной власти (ор-

ганы местного самоуправления на-

прямую не наделены полномочиями

в данной сфере ни Федеральным за-

коном «О техническом регулирова-

нии», ни законодательством о мест-

ном самоуправлении). Именно на

стадии оценки соответствия реали-

зации технических регламентов хо-

зяйствующие субъекты вынуждены

взаимодействовать с органами конт-

роля и надзора, что относится к ком-

муникативно-процедурному уровню

модели технического регулирования.

При этом, как любая административ-

ная процедура, оценка соответствия

является потенциально коррупцион-

ной и влечет за собой соответству-

ющие риски.

К юридическим рискам оценки

соответствия, которые проявляются

на нормативном уровне, можно от-

нести следующие:

1. Риски, вытекающие из проти-

воречивости норм оценки соответ-

ствия Федерального закона «О тех-

ническом регулировании» и законо-

дательства о градостроительной дея-

тельности.

В гл. 6 Градостроительного ко-

декса описаны такие формы оценки

соответствия, как государственная

экспертиза проектной документа-

ции, строительный контроль и госу-

дарственный надзор, а также выдача

разрешения на ввод объектов в экс-

плуатацию. Формулирование правил

оценки соответствия строящихся и

вводимых в эксплуатацию объектов

технического регулирования и со-

здание непротиворечивой системы

контроля и надзора представляет

определенную сложность для разра-

ботчиков технических регламентов.

Такая ситуация может привести к то-

му, что хозяйствующим субъектам

придется несколько раз поочередно

обращаться в различные органы вла-

сти за получением всех необходимых

согласований, а сроки согласования

проектной документации, приемки

объекта после строительства и полу-

чения разрешения на его ввод в экс-

плуатацию увеличатся.

2. Риски, связанные с отсутстви-

ем законодательно закрепленной

презумпции соответствия требова-

ниям технических регламентов при

условии соблюдения национальных

стандартов.

В соответствии со ст. 16 ФЗ «О тех-

ническом регулировании» националь-

ный орган по стандартизации утверж-

дает и опубликовывает перечень на-

циональных стандартов, которые мо-

гут применяться на добровольной

основе в целях соблюдения требова-

ний технических регламентов. Одна-

ко существуют риски непринятия ор-

ганом по стандартизации необходи-

мого перечня поддерживающих стан-

дартов, а также два равновероятных

противоположных риска:

- риск игнорирования примене-

ния национальных стандартов при

оценке соответствия требованиям

технического регламента;

- риск принуждения к примене-

нию национальных стандартов ор-

ганами контроля и надзора.

В рассматриваемом Государствен-

ной Думой России проекте Федераль-

ного закона № 274315-4 «О внесе-

нии изменений в Федеральный закон

“О техническом регулировании”»

сделана попытка нивелировать рис-

ки, вызванные отсутствием законо-

дательно закрепленной презумпции

соответствия, посредством установ-

ления в ст. 7 следующего правила:

«Правительством Российской Феде-

рации до дня вступления в силу тех-

нического регламента утверждается

перечень национальных стандартов,

содержащих правила и методы иссле-

дований (испытаний) и измерений, в

том числе правила отбора образцов,

необходимые для применения и ис-

полнения принятого технического

регламента и осуществления оценки

соответствия. В случае отсутствия

Автор статьи справедливо указывает на риски, с которыми сталкива-

ются заинтересованные лица при осуществлении действий, направ-

ленных на оценку соответствия в техническом регулировании.

На наш взгляд, законодателю в настоящее время необходимо уделить

особое внимание разрешению проблемы, связанной с юридическими

рисками оценки соответствия, которые проявляются на нормативном

уровне.

Нормами ст. 6 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ

«О техническом регулировании» установлено, что технические регла-

менты принимаются в целях защиты имущества физических или юри-

дических лиц, государственного или муниципального имущества. Опти-

мизации процедур оценки соответствия и, следовательно, защите и

охране гарантированных законом прав заинтересованных лиц может

способствовать унификация процедур оценки соответствия в части нор-

мативного закрепления периодичности и оснований проверок, сроков

их проведения, подлежащих оформлению по их результатам докумен-

тов, а также определения лиц, осуществляющих названные процедуры,

и органов, осуществляющих контроль и надзор в данной сфере.

Светлана Ивенкованачальник юридического отдела ЗАО НПП «ЭнергопромСервис» (ЭНПРО)

˝ÌÂ„Ó ˚ÌÓÍ тема номера

18 П Р О Ф Е С С И О Н А Л Ь Н Ы Й Ж У Р Н А Л 0 4 ( 4 1 ) А П Р Е Л Ь 2007

указанных национальных стандар-

тов применительно к отдельным тре-

бованиям технического регламента

или объектам технического регули-

рования Правительством Российской

Федерации до дня вступления в силу

технического стандарта утверждают-

ся правила и методы исследований

(испытаний) и измерений, в том чис-

ле правила отбора образцов, необхо-

димые для применения и исполнения

принятого технического регламента

и осуществления оценки соответ-

ствия».

Изменения, фактически закреп-

ляющие презумпцию соответствия

требованиям технических регламен-

тов при условии соблюдения нацио-

нальных стандартов, предполагает-

ся внести и в ст. 16 Федерального

закона «О техническом регулирова-

нии», установив, что применение на

добровольной основе националь-

ных стандартов и (или) сводов пра-

вил является достаточным услови-

ем соблюдения требований соответ-

ствующих технических регламентов.

При этом неприменение националь-

ных стандартов не может рассматри-

ваться как несоблюдение требова-

ний технических регламентов.

3. Риски отсутствия в проектах

технических регламентов четко уста-

новленных процедур оценки соответ-

ствия.

Во многих проектах технических

регламентов статьи о формах оценки

соответствия, периодичности прове-

дения контроля и надзора, полномо-

чиях соответствующих федеральных

органов и органов субъектов Россий-

ской Федерации носят отсылочный

характер и не устанавливают пери-

одичности проведения контроля и

надзора, его форм и процедур (визу-

альный либо инструментальный ко-

нтроль, контроль документации,

проведение замеров, взятие образ-

цов и т. п.). В случае принятия блан-

кетных формулировок проведение

государственного контроля и надзо-

ра будет базироваться либо на общих

положениях законодательства, либо

на ведомственных документах и ин-

струкциях, регламентирующих дей-

ствия лиц, проводящих проверки. В

этом случае возрастают риски уста-

новления соответствующих правил

внутренними органами контроля и

надзора, увеличения количества сог-

ласований и частоты проверок и т. д.

4. Риски дублирования процедур

оценки соответствия объектов, тре-

бования к которым предъявляются в

нескольких технических регламен-

тах.

В соответствии с Федеральным

законом «О техническом регулиро-

вании» обязательные требования к

отдельным видам продукции, про-

цессам производства, эксплуатации,

хранения, перевозки, реализации и

утилизации определяются совокуп-

ностью требований общих и специ-

альных технических регламентов.

В ряде случаев общие и специальные

технические регламенты имеют оди-

наковый предмет регулирования и

различаются только степенью дета-

лизации требований (например, к

машинам и оборудованию — в об-

щем техническом регламенте и к

электроустановкам — в специаль-

ном).

Таким образом, хозяйствующим

субъектам необходимо будет прохо-

дить процедуры оценки соответ-

ствия требованиям двух и более тех-

нических регламентов, поскольку в

каждом из них могут быть преду-

смотрены собственные процедуры

оценки и (или) подтверждения соот-

ветствия. Это влечет за собой риски

дополнительных расходов, посколь-

ку органы сертификации (а также

органы государственного контроля

и надзора) будут оценивать соответ-

ствие требованиям каждого техни-

ческого регламента.

На субъектом уровне можно вы-

делить следующие риски:

1. Риски применения санкций со

стороны антимонопольных органов

в случае предусмотрения договора-

ми условий о добровольной серти-

фикации товаров и услуг, поставля-

емых для нужд электроэнергетики.

При осуществлении закупок элект-

рооборудования и иной продукции

для организаций электроэнергетики

в договоры могут включаться требо-

вания о соответствии поставляемых

товаров требованиям националь-

ных стандартов и стандартов орга-

низации, а также о подтверждении

данного соответствия в доброволь-

ных системах сертификации. Одна-

ко в связи с тем, что рынок поставок

оборудования для нужд электро-

энергетики является олигопольным

со стороны покупателей, как и ры-

нок услуг по сертификации электро-

оборудования, ФАС может посчи-

тать недопустимым принуждение

поставщиков к сертификации и на-

вязывание определенных фирм, ока-

зывающих услуги по сертификации

в сфере электроэнергетики. Таким

образом, антимонопольные органы

могут косвенно участвовать в проце-

дурах оценки соответствия, не отне-

сенных к их компетенции.

2. Риски отсутствия в электро-

энергетическом секторе достаточно-

го количества органов по сертифика-

ции для обеспечения конкуренции

на рынке услуг в области оценки со-

ответствия.

Данный риск представляет угро-

зу как для субъектов электроэнерге-

тики, так и для их контрагентов —

Уважаемый Борис Ильич!Управление единой энергетической системой — это ответственный и стратегичес-ки важный процесс, закладывающий основу благополучного функционированияэнергетической отрасли. Журнал «ЭнергоРынок» рад поздравить Вас с Днем рож-дения и пожелать успехов и удачи на жизненном пути, а также надежной командыединомышленников для реализации поставленных задач!

Поздравляем Б. И. Аюева!

˝ÌÂ„Ó ˚ÌÓÍтема номера

П Р О Ф Е С С И О Н А Л Ь Н Ы Й Ж У Р Н А Л 0 4 ( 4 1 ) А П Р Е Л Ь 2007 19

поставщиков оборудования и услуг.

В отсутствие развитых систем доб-

ровольной сертификации стоимость

процедур оценки соответствия по-

вышается. Несмотря на то что Феде-

ральным законом «О техническом

регулировании» установлен прин-

цип независимости органов по ак-

кредитации и органов по сертифи-

кации от изготовителей, продавцов,

исполнителей и приобретателей,

поддержка и развитие (в допусти-

мых законом пределах) систем сер-

тификации соответствует интересам

субъектов хозяйственной деятель-

ности.

К рискам коммуникативно-про-

цедурного (правоприменительного)

характера относятся:

1. Риск оценки соответствия доб-

ровольным требованиям со стороны

органов государственного контроля

и надзора.

2. Риск сертификации электри-

ческой энергии в соответствии с тех-

ническим регламентом «Об электро-

магнитной совместимости» и отказа

выдачи лицензий энергосбытовым

компаниям.

3. Риски невыполнения субъек-

тами электроэнергетики требова-

ний технических регламентов и при-

менения финансовых санкций.

Данный риск характерен, напри-

мер, для проекта технического рег-

ламента «О безопасности при нару-

шении электроснабжения», содержа-

щего ряд жестких требований к

субъектам электроэнергетики по

обеспечению бесперебойного функ-

ционирования энергетических объ-

ектов, в ситуациях, когда угроза воз-

никновения аварии существует в

системе в целом.

Методы управления и миними-

зации перечисленных рисков новой

системы оценки соответствия при-

меняются на уровнях как формиро-

вания нормативного поля, так и по-

строения коммуникаций между субъ-

ектами хозяйственной деятельности

и органами власти. Основными спо-

собами снижения рисков являются

подробная регламентация процедур

оценки соответствия, устранение

дублирования процедур оценки со-

ответствия, развитие систем добро-

вольной сертификации, формирова-

ние благоприятной правопримени-

тельной (в том числе судебной)

практики и др.

Рассмотрим такой инструмент

управления рисками, как договор о

привлечении технического заказ-

чика. Данный договор направлен

на оптимизацию инвестиционной и

строительной деятельности в элект-

роэнергетике за счет разделения

функций и обязанностей инвестора

и исполнителя проекта (техническо-

го заказчика). Он разработан на базе

инвестиционных договоров с учетом

отраслевых особенностей. Правовые

конструкции данного договора поз-

воляют субъектам электроэнергети-

ки (будущим владельцам и эксплуа-

тантам энергообъектов) выполнять

только функции финансирования

строительства, передавая обязаннос-

ти по осуществлению строительства

(а также все риски сферы техничес-

кого регулирования и отношений с

органами государственного стро-

ительного надзора) другому лицу —

техническому заказчику. При этом до-

говор решает различные виды проб-

лем, связанных, например, с налого-

обложением или принятием объектов

на баланс инвестора (по завершении

отдельных очередей либо по заверше-

нии общего строительства объекта).

Деятельность по снижению юри-

дических рисков в сфере техническо-

го регулирования должна осуществ-

ляться как ОАО «РАО “ЕЭС России”»,

так и отдельными энергокомпани-

ями. Расформирование энергохол-

динга произойдет раньше, чем за-

вершится реформа технического ре-

гулирования и будут приняты все

необходимые регламенты в электро-

энергетике. В связи с этим возникает

необходимость определить, какой

субъект (субъекты) электроэнерге-

тики (например, ОАО «ФСК ЕЭС»)

либо вновь создаваемые структуры

(некоммерческое партнерство, объ-

единяющее участников рынка) мо-

жет принять на себя функции по

формированию единой политики и

методологии управления рисками

в сфере технического регулирования

в электроэнергетике.