84

ТОЧКА ЗРЕНИЯИСТОРИЯ. ПРАВО. ПОЛИТИКА. № 2/2012

Олег Германович, достаточно популярный на сегодняшний день вопрос: нужна ли новая конституция обществу и государству?

Концепты конституционной реформыОЛЕГ ГЕРМАНОВИЧ РУМЯНЦЕВ,президент Фонда конституционных реформ, в 1990–1993 гг. — ответственный секретарь Конституционной комиссии, кандидат юридических наукogrumyantsev@rfcr.ru

Свое видение конституционной модернизации в Российской Федерации изложил российский конституционалист и

политический деятель О. Г. Румянцев в интервью главному редактору журнала «История. Право. Политика» С. Б. Глушаченко.

Прежде всего об актуальности. Ситуация не столь однозначна. За 20 лет имитационного конституциона-лизма атрофировалась готовность масс быть реальным носителем народного суверенитета, увы. Обыватель-ская лень, согласие на планктонные формы существо-вания потихоньку делают свое дело. А протестом, иду-щим от IT-generation в социальных сетях, вполне можно управлять.

Между тем в стратегических интересах россий-ского общества пришла пора вести речь о новой Кон-ституции РФ. Точнее, о ее новой редакции — нужна преемственность, способствующая устойчивости кон-ституционного строя. Нельзя оставить за бортом все те колоссальные жертвы и испытания, которые принесе-ны ради принятия действующей Конституции.

В 1993 г. критики проекта Конституции РФ, подго-товленного Конституционной комиссией Съезда на-родных депутатов РФ и согласованного практически со всеми, говорили об излишней якобы многословности проекта. Обращу внимание читателей, что эффектив-ные конституции нового времени — испанская или ин-дийская — достаточно подробны. Если нет нормы за-кона, на пустое место тут же заступает указное право и связанные с ним искушения, и мы видим итоги — преднамеренно засушенную политическую систему.

Наш конституционный строй нуждается в разви-тии, что предполагает реализацию:

во-первых, принципа народовластия — через пар-ламентаризм, народное представительство и восста-новление народного, общественного, парламентского контроля;

во-вторых, принципа социального государства и приоритета прав и свобод человека — через консти-туционные гарантии жизнедеятельности институтов гражданского общества.

На вызовы глобализации нужен ответ в виде четких конституционных основ интеграционных процессов и участия в союзе государств, а также механизмов защи-ты государственного суверенитета.

Общая задача — упрочение легитимности государ-ства и его институтов: не замечать подрыва доверия к ним — преступная близорукость.

К сожалению, уже много лет наблюдается консти-туционная терпимость к самоуправству, круговой по-руке, кумовству. А все потому, что рядом с этими «ка-расями» нет должной «щуки». Молчаливо проглядели более чем сомнительную (а зачастую незаконную) при-ватизацию, вольное растаскивание госсобственности. В итоге весь крупный бизнес сегодня находится в под-вешенном состоянии, нелегитимная форма приобрете-ния активов мешает запустить в полной мере институт конституционной защиты собственности. Вторичная приватизация не снимает проблему, а делает ее еще глубже, возникает замкнутый круг, угрожающий ос-новам экономической системы. Устранили под клятвы Конституции все нормы и формы контроля за неруши-мым альянсом циничной бюрократии с крупным биз-несом. Подмена политики манипуляциями привела к безнаказанности и безразличию к вопиющим случаям социального неравенства. Так мы пришли к ситуации крайней непривлекательности образа России как для партнеров, так и самих граждан.

В Конституции РФ словно бы присутствуют две разные части. Одни граждане доказывают привержен-ность конституционному строю, выраженному в его основах и ключевых правах и свободах (главы 1 и 2 Конституции РФ).

Другим более «симпатичны» нормы глав 4–6, что наиболее эффективно применяются в нынешней России, хотя многое, что было скроено когда-то под Б. Н. Ельцина, «в лихие 90-е», как тогда уверяли, — си-туативно, временно.

До какой степени потребуется модернизация Основного Закона РФ? Можно ли остановиться на частичной корректировке глав, изменения в которых, согласно ст. 136, не требует созыва Конституционного Собрания?

85

ТОЧКА ЗРЕНИЯ ИСТОРИЯ. ПРАВО. ПОЛИТИКА. № 2/2012

Каковы, на Ваш взгляд, основные направления конституционной реформы?

Сегодня нужен самый серьезный «ремонт» дей-ствующей Конституции.

Во-первых, это — новый образ правления, опираю-щийся на сбалансированное сочетание двух постоянно конкурирующих российских традиций и начал — эф-фективной сильной верховной власти и народовластия. По неестественно-историческим причинам наша стра-на на 20 лет вошла в известную «загогулину», в кото-рой народовластие как конституционный принцип на-ходится в состоянии перманентной деволюции. Сейчас начинает складываться консенсус, что пора из этой «загогулины» выходить, создав более справедливый строй государства и более сбалансированную форму правления, основанную на взаимном контроле ветвей власти, взаимодействии государства и общества (как это ни банально звучит!).

Новая структура отношений между представитель-ными и исполнительными органами власти предполага-ет наделение парламента кадровыми полномочиями — условная система «на три четверти президентская республика», отстаивавшаяся Конституционной ко-миссией:

во-первых, назначения определенной части долж-ностных лиц осуществляются президентом с согласия парламента;

во-вторых, президент не имеет права роспуска пар-ламента;

в-третьих, парламент не может сместить президен-та по чисто политическим основаниям;

в-четвертых, парламент не может отправлять в от-ставку правительство целиком, но может ставить во-прос об отставке отдельных министров, окончательное решение принимается после пояснений президента вторичным голосованием (именно этим система и бу-дет отличаться от чисто президентской республики).

Новый статус должны получить депутатские запро-сы и расследования, а также сам институт парламент-ского контроля через отдельную главу в Конституции. В противном случае потенциал заведомо усеченного

парламентаризма приводит к постоянному игнориро-ванию либо даже отказу от тех скромных закреплен-ных за парламентом полномочий.

Нам необходимы не только современные формы народовластия, но и политики-пассионарии, способ-ные сделать и парламент, и общественные площадки местом согласования интересов, выработки публичной внятной и прозрачной политики, которые безбоязнен-но будут дискутировать, думать, осуществляя парла-ментский контроль.

Важно, на мой взгляд, ввести в нашу Конституцию институт Государственного Совета — органа колле-гиального содействия главе государства в выработке стратегических решений, что позволит скорректиро-вать некоторые черты разделения властей в реалиях дефицита политической культуры, навыков сотрудни-чества, а не культа доминирования и силы.

Своего разрешения требует и проблема конститу-ционной ответственности высших должностных лиц:

первое — реально осуществимый импичмент за умышленное тяжкое нарушение Конституции РФ;

второе — институт персональной ответственности членов правительства: право парламента поставить во-прос об отставке председателя либо члена правитель-ства;

третье — кадровые и контрольные рычаги: участие парламента в назначении ключевых членов правитель-ства; самостоятельное назначение и освобождение от должности председателя Центрального банка, генпро-курора, председателя и аудиторов Счетной палаты, уполномоченного по правам человека.

Второе направление — конституционное закрепле-ние участия в Союзе государств и международных ор-ганизациях через дополнение Конституции главой 1’.

За прошедшие годы удалось сохранить наш непро-стой, но стратегический союз с Белоруссией, потен-циал которого основан на сплоченности и духовной близости двух братских народов. Сегодня правовая система Союза должна опираться на конституции

Наша Конституция оказалась слишком защище -на от поправок и модернизации и отнесена, прямо ска жем, к сверхжестким. Напомню, для принятия ее новой редакции необходимо: принять федеральный конституционный закон «О Конституционном Собра-нии» 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и 3/4 членов Совета Федерации; внести предложе-ние о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, получить под держку 3/5 от общего числа голосов депутатов Федерального Собрания РФ; созвать Конститу цион-ное Собрание и организовать его работу; принять на Конституционном Собрании решение о подго-товке новой Конституции либо о вынесении текста Конституции на референдум. Затрудненная про-цедура внесения поправок как способ обеспечения стабильности конституционного строя на деле стала

жезлом для поддержания заданных осенью 1993 г.условий политической игры. Чрезмерная жест кость Конституции РФ способна спровоцировать револю-цию: новое поколение и новые технологии общения делают возможным разворот в общественном настрое-нии. Конституционный кризис может возникнуть внезапно, и лучше иметь наготове средства управле-ния кризисной ситуацией, нежели оставлять задачу разрешения кризиса на волю случая или субъектив-ного фактора, например неустойчивого вектора ин-тернет-настроений.

Мы стартуем из крайней точки падения в смысле разочарования конституционными идеями. Чем боль-ше прозрений сегодня, тем больше шансов на возрож-дение нации завтра. Лучше поздно, чем никогда. Это ответственное гражданское чувство.

86

ТОЧКА ЗРЕНИЯИСТОРИЯ. ПРАВО. ПОЛИТИКА. № 2/2012

Каким должен стать итог такой конституционной модернизации в Российской Федерации? Чего мы добьемся?

Конституционной модернизацией мы добьемся не-обходимого условия — появления Основного Закона прямого действия, который установит реальное раз-деление властей в Российской Федерации, расширит систему сдержек и противовесов, поможет сочетать

эффективное президентство и сильный парламент, подотчетность правительства и неподкупность кон-трольной власти вкупе с авторитетом и действенно-стью судов, — так я вижу результаты желаемой кон-ституционной реформы в нашей стране.

двух государств. Основным принципам Конституци-онных актов Союза России и Белоруссии или гряду-щего Евразийского союза необходимо стать неотъем-лемой частью первой главы Конституции РФ. Вопросы об участии государств в союзе государств, о том, как выстраивать наднациональную правовую систему, как она будет развиваться и соотноситься с национальны-ми правовыми системами с учетом опыта Евросоюза и вероятного расширения участников Союзного госу-дарства, должны быть предметом нового обществен-ного дискурса, темой парламентской и межпарламент-ской дискуссий, открытых и незашоренных.

Бурное обсуждение вступления России во ВТО свидетельствует, как важно иметь в Конституции ме-ханизмы защиты нашего суверенитета от возможных ошибок отдельных должностных лиц на внешнеполи-тическом и внешнеэкономическом фронтах.

Третье направление — конституционные гаран-тии развития гражданского общества — дополнение главы 2 родственной главой 2’, где закрепляем:

• основы адекватной партийной системы и соотно-шение с эффективной избирательной системой, гаран-тии политического многообразия, гарантии свободы участия граждан в политической жизни в отсутствие дискриминации беспартийных (именно гарантии, и их надо прописать подробно и недвусмысленно);

• конституционно-правовые механизмы защиты институтов гражданского общества, в том числе таких, как новые массовая информация и коммуникации:

Интернет и иные телекоммуникационные сети, отсут-ствие правового регулирования в которых и злоупотре-бления свободой стало напоминать опасные джунгли XXI в. на фоне отставшей от времени Конституции. Многие положения были в проекте Конституционной комиссии, но не были поддержаны руководителями Конституционного совещания летом — осенью 1993 г., в результате чего сегодня наше гражданское общество не защищено никакими инструментами.

Благодаря этой же главе произойдет развитие прин-ципа социального государства и блока экономических, социальных и культурных прав и свобод, существенно урезанных в Российской Федерации по сравнению со многими конституциями второй половины XX в., став-шего эпохой именно социальных государств.

Четвертое направление — гарантии новой прак-тики постоянного взаимодействия государства и об-щества посредством развития самоуправления.

Ничего плохого, если при развитии народного пред-ставительства в регионах мы вернемся (там, где этого захотят) к термину «советы» — это и отзыв депутатов, и контроль за местными чиновниками, контроль за местным кошельком. Органы народного представи-тельства в субъектах и в муниципалитетах — главный резерв раскрепощения, социальной эмансипации на-ших территорий, единственное терапевтическое сред-ство против сверхконцентрации политики и ресурсов в Москве и Петербурге и доминирования политиче-ской монополии.

Олег Германович, в обществе все чаще идут разговоры о необходимости альтернативного варианта Конституции. Насколько перспективна эта идея?

Недостатки действующей Конституции РФ стано-вятся все очевиднее, все ярче и нагляднее. Обостря-ется протест против экономической и политической монополии. Мы об этом предупреждали еще с самого референдума «Да — да — нет — да» 1993 г., на основе которого был вброшен так называемый «президент-ский» вариант проекта Конституции, остановивший эволюционный ход конституционной реформы, осу-ществлявшейся планомерно с 1990 г.

Чем меньше баланса в Конституции — тем мень-ше у нас подлинно конституционного строя, тем сильнее разочарование обманкой, превращением

конституционализма в некий романтический миф, и править страной начинают «по понятиям». Кому-то здорово, а нация заболевает.

И если такое происходит, то, действительно, мож-но ставить вопрос о подготовке новой редакции Кон-ституции. Этим пора заниматься вплотную. Критики считают, что заниматься сочинением проектов новой Конституции бессмысленно: наше общество не живет по праву и в обозримом будущем жить не станет, ка-кую бы красивую конституцию оно ни имело.

Но подчиниться мизантропии и сложить руки мы не имеем морального права.

87

ТОЧКА ЗРЕНИЯ ИСТОРИЯ. ПРАВО. ПОЛИТИКА. № 2/2012

В июле сего года, в разгар отпускного сезона, мы создали Конституционный клуб для обсуждения ак-туальных проблем конституционного процесса, пер-спектив конституционной реформы в России. Ини-циатором выступил Фонд конституционных реформ. Клуб планируется как открытая площадка с участием авторитетных политиков, конституционалистов, обще-ствоведов, представителей различных политических взглядов, разных поколений. Надеюсь, что наша рабо-та будет результативной.

Конечно же, надо отметить амбивалентность обще-ственного отношения к проблемам не только конститу-ционного дизайна, но и конституционализма вообще. Вот почему на первом заседании клуба я предложил участникам обменяться мнениями о существовании и степени зрелости социального заказа на конститу-ционную реформу. Обсуждение показало: запрос на конституционную реформу может исходить как от оп-позиционной части общества, так и от власти, в случае нарастания кризисных явлений в политической си-стеме. Речь пока стоит вести не столько о подготовке новой редакции Конституции, сколько об определении набора горящих проблем и поиске согласия по путям их разрешения.

Конституционный процесс должен быть возобнов-лен. Он необходим потому, что бумажная конституция так и не прошла через народное сознание, не опирает-ся на него и потому почти не действует. Конституция это не столько то, что записано, сколько то, что укоре-нено в народном сознании и связано с культурой на-рода.

Конституционный процесс должен быть рассчитан на достаточно длительный срок и состоять из несколь-ких фаз, первой из которых является фаза исследова-тельская, политико-организационная. Эта фаза уже началась. Деятельность Фонда конституционных ре-форм и теперь Конституционного клуба и есть началь-ный этап возобновления этого процесса.

Я вижу ближайшую задачу клуба в выработке кри-териев конституционного процесса и самой Конститу-ции РФ. Только после этого можно будет переходить

к увлекательной фазе доктринальных проектов кон-ституционной структуры, распределения компетен-ций и т. д. Инициатива Конституционного клуба в вы-работке критериев и стимулировании поисков выхода из накапливающихся проблем может оказаться неоце-нимой.

Предыдущий проект Фонда конституционных ре-форм (2005–2010) был посвящен подготовке и обна-родованию многотомной документальной истории создания Конституции РФ («что мы хотели сделать как лучше и почему получилось как всегда»). За плечами участников фонда лучшие из наработок Конституци-онной комиссии РФ, комиссии Съезда народных де-путатов России времен 1990–1993 гг. Многие из этих выстраданных предложений, увы, не вошли в нынеш-нюю Конституцию. А жаль! С таким высоко легитим-ным интеллектуальным багажом мы как никто вправе начать обсуждение путей конституционной реформы.

Актуальность предложенной проблемы связана со стратегическими интересами российского общества, необходимостью упрочения легитимности государ-ственных институтов, а также необходимостью движе-ния к реализации основного конституционного прин-ципа — народовластия в современных условиях, о чем я уже говорил в начале интервью.

Мы должны понять, что сделать, чтобы адаптиро-вать конституционный процесс и конституционные проекты к народному правосознанию, реальному «обычному праву» нынешней эпохи — эпохи XXI в.

Впрочем, условия новой эпохи мало чем отлича-ются по сути от условий предыдущих волн конститу-ционных реформ XVIII–XIX–XX вв. Как говорил классик (М. А. Булгаков), ставя важный вопрос: «Из-менились ли эти горожане внутренне?» — и отвечая на него: «Они люди как люди… остались прежними, обыкновенные люди… в общем, напоминают преж-них…» И этим обыкновенным людям по-прежнему свойственно стремление иметь твердые правила вза-имодействия государства, общества, человека, обеспе-чивающие должную меру порядка и развития, справед-ливости и свободы.