1

ปจฉมปาฐก เรอง “อปท. กบการกระจายอ านาจดานการจดการทรพยากรธรรมชาต”

โดย รองศาสตราจารยวฒสาร ตนไชย รองเลขาธการสถาบนพระปกเกลา

7 มนาคม 2554 ณ โรงแรมอมพเรยล แมปง จงหวดเชยงใหม ส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.)

รองศาสตราจารยวฒสาร ตนไชย

การบรรยายแบงเปน 3 สวน คอ 1. กรอบกฎหมายทอยากเหน และความทาทายตอการด าเนนงาน 2. ปญหาการจดการทรพยากรธรรมชาตของ อปท. 3. ความกาวหนาในแผนยทธศาสตรฉบบท 3 (แผนการกระจายอ านาจ)

1. กรอบกฎหมาย

ประเดนทคางคามากวา 15 ป กคอ การทรฐธรรมนญฯใหอ านาจ อปท. ในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม รวมไปถงโครงการขนาดใหญซงจะมผลกระทบตอพนทหรอนอกพนท ซงปรากฏอยในมาตรา 290 รฐธรรมนญฯป 2540 และ มาตรา 290 รฐธรรมนญฯป 2550 ซงก าหนดให อปท. มอ านาจหนาทสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมตามทกฎหมายบญญต มาตรา 290 วรรคสอง บญญตวากฎหมายตามวรรคหนงตองมสาระส าคญ 4 เรอง คอ

(1) การจดการ บ ารงรกษา และใชทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในเขตพนท (2) การเขาไปมสวนรวมในการบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยนอกเขตพนท

เฉพาะในกรณทอาจมผลกระทบตอการด ารงชวตของประชาชนในเขตพนทของตน (3) การมสวนรวมในการพจารณาเพอรเรมโครงการหรอกจกรรมใดนอกเขตพนทซงอาจมผลกระทบ

ตอคณภาพสงแวดลอมหรอสขภาพอนามยของประชาชน และ (4) การมสวนรวมของชมชนทองถน

บทบญญตมาตรา 290 ในรฐธรรมนญฯ 2550 ขยายความวากฎหมายควรมสาระส าคญอะไรบาง แตปจจบนกฎหมายกยงไมเกด ความจรงยงมกฎหมายอกหลายฉบบทก าหนดไวในรฐธรรมนญฯแตกยงไมเกดเนองจากไมมบท sanction วาถาไมท าแลวจะมปญหาอะไร เชน กฎหมายการบรหารงานบคคลของทองถน

“อปท. กบการกระจายอ านาจดานการจดการทรพยากรธรรมชาต”

2

ซงรฐธรรมนญฯก าหนดวาตองมคณะกรรมการ 4 ฝายภายใน 1 ป แตทกวนนกยงเปน 3 ฝายอย เพราะกฤษฎกาวนจฉยวาตราบใดทยงไมมการออกกฎหมายใหม ถาเปนประโยชนตอการบรหารราชการแผนดนกใหท าตอไปได ซงการตความแบบนท าใหรฐบาลไมเหนความจ าเปนทจะตองเรงออกกฎหมาย

ฉะนน มกฎหมาย 2 เรองทไมอยในกรอบการท างานของคณะกรรมการกระจายอ านาจ เนองจาก คณะกรรมการกระจายอ านาจไปใหความส าคญแกกฎหมาย 4 ฉบบคอ คอ กฎหมายการบรหารงานบคคล กฎหมายกระจายอ านาจ กฎหมายรายไดทองถน และประมวลกฎหมายทองถน กฎหมาย 2 เรองทไมอยในกรอบการท างานของคณะกรรมการกระจายอ านาจและยงไมมผรบผดชอบโดยตรงเปนเรองสงแวดลอม คอ

มาตรา 287 วาดวยเรองการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการของ อปท. (อปท. ตองรายงานตอประชาชน การท าประชามต และการรบฟงความคดเหนของประชาชน)

มาตรา 290 ดงกลาวมาแลวขางตน

สถาบนพระปกเกลาฯภายใตการก ากบของประธานรฐสภาไดรบมอบหมายใหเรงท ากฎหมาย 3 ฉบบ โดยไดด าเนนการดงน

(1) กฎหมายตามมาตรา 287 ท าเสรจเรยบรอยแลว สงใหคณะรฐมนตรใหความเหนชอบ และผานไปใหคณะกรรมการกฤษฎกาแลว

(2) กฎหมายตามมาตรา 290 มการตงคณะท างาน และประชมหารอกนไปหลายครงเมอปทแลว แตมปญหาในการออกแบบ ภาคราชการมความคดวาควรเตมเรองอ านาจหนาทของ อปท. เขาไปใน พ.ร.บ. สงแวดลอมฯทกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมก าลงปรบปรงแกไข และใหทองถนมอ านาจหนาทเปนเจาพนกงานตามกฎหมาย (เหมอนในกฎหมายอนๆ เชน กฎหมายผงเมอง และกฎหมายควบคมอาคาร) โดยไมตองออกกฎหมายใหม ในขณะทฝาย อปท. และนกวชาการดานสงแวดลอมมความเหนวา ควรออกฎหมายใหมทเปนของทองถนเองเพอใหทองถนมอ านาจรเรมอะไรเองได

ขณะนจงมรางกฎหมาย 2 ราง คอ (1) รางทปรบปรงแกไข พ.ร.บ. สงแวดลอมฯเดม และ (2) รางกฎหมายทยกรางโดย อาจารยอ านาจ วงศบณฑต ทงสองรางเมอเขาสการประชมของคณะท างานกเกดความเหนทไมตรงกน และตองการใหยกรางกฎหมายใหมเลยทงฉบบ ประเดนทมการพจารณากนไดแก

(1) นยามของ “ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม” ควรจะไปไกลแคไหน เพราะอาจหมายรวมตงแตปาชายเลน แร สนแร และอากาศ ดงนน จะเขยนอยางไรจงจะครอบคลมไดทกเรอง แนวทางหนงคอ เขยนกฎหมายใหทองถนมอ านาจแบบกวางๆ และมคณะกรรมการหรอ กลไกบางอยางซงจะมลกษณะเปนไตรภาคหรอพหภาคกได ทคอยท าหนาทวาเรองใดควรเปนอ านาจของทองถน ถามขอขดของหรอความไมชดเจนกใหคณะกรรมการชดทวาเปนผช และใหมแผนปฏบตการวาในแตละป ทองถนควรจะมอ านาจอะไรเพมเตม

3

(2) ก าหนดนยามของค าวา “ชมชนทองถน” ในมาตรา 290 (4) วาหมายถงใคร มขอบเขตแคเพยงใด (3) “โครงการทมผลกระทบ หรออาจมผลกระทบแมกระท านอกเขตพนท” ตามมาตรา 290 จะ

เขยนกฎหมายอยางไร จะพสจนผลกระทบอยางไร

สถานะของกฎหมายทจดท าตามมาตรา 290 ของรฐธรรมนญฯจงยงคงอยในขนตอนของการถกเถยงและหางไกลจากความส าเรจมาก ยงไมตกผลกทางดานความคด บางกลมเหนวาควรแกไขกฎหมายทเกยวของ แตในปจจบนมกฎหมายหลกทเกยวของกบทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมไมต ากวา 40-50 ฉบบ ถาจะแกกฎหมายแตละฉบบ ตองใชเวลายาวนานกวาจะแลวเสรจ นอกจากน ในแผนการกระจายอ านาจบอกวาจะตองมการแกไขกฎหมายกวา 60 ฉบบ แตสามารถแกไขไดเพยง 30 ฉบบ แกจรงๆอาจะไมถง เพราะทเราแกแลวอาจจะยงคางอยในสภาเตมไปหมด ทประเทศญปน ใชวธออกกฎหมายฉบบเดยวแกหรอ overrule เรองทตองแกไข 400 กวาเรองเลย นกกฎหมายบางส านกกบอกวาเราท าได บางส านกกบอกวาท าไมได แตแบบทเราอยากเหนคอ แกทเดยวใหเสรจไปเลย

อยางไรกด ณ วนน อ านาจหนาทของ อปท. ในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมมากพอสมควร แตตดขดวาออกกฎหมายทองถนมาแลวกอาจจะปฏบตไมไดเพราะไปขดกบกฎหมายใหญ ขอเทจจรงกคอ อ านาจหนาทของ อปท. ทแฝงอยตามกฎหมายอนทใหผบรหาร อปท. เปน “เจาพนกงาน”นน ทองถนกไมสามารถท าเรองเหลานนไดอยางสมบรณ เพราะความเชอมโยงระหวางหนวยงานราชการกบทองถนขาดตอนจากกน เชน เรองการปองกนไฟปา

หลกการกคอ เมอสวนราชการถายโอนภารกจหรออ านาจใหแกทองถนแลว สวนราชการกตองออกมาตรฐานกลาง มาตรา 282 บญญตเรองการก ากบดแลโดยสวนราชการทตองออกมาตรฐานกลางในการใหบรการแกประชาชน แตตองเปนมาตรฐานกลางเทาทจ าเปนเพอรกษาประโยชนใหกบประชาชนเทานน กลาวคอ เปนเรองทถาไมท าจะกอใหเกดความเสยหายกบประชาชน ยกตวอยางเชน การจดการขยะโดยทองถน ยกตวอยางเชน เราคงไมตองการมาตรฐานกลางวาถงขยะหรอรถขยะตองมขนาดเทาไรหรอสอะไร แตเราตองการมาตรฐานกลางส าหรบการจดการขยะตดเชอและขยะมพษ เปนตน กรณของมาตรฐานการดแลเดก กรมสงเสรมการปกครองทองถนเขยนมาตรฐานกลางเรองเดกเลมใหญมาก แตค าถามกคอสมยทอ านาจหนาทนอยกบสวนราชการ เขาท าไดตามมาตรฐานนหรอไม

ฉะนน ในเรองสงแวดลอม กตองเลอกพจารณา วา เรองไหนเปนมาตรฐานกลางทจ าเปนส าหรบการจดการปญหาการรกล าชายฝง ปาชายเลน ทส าคญคอเมอออกมาตรฐานกลางแลว ตองมระบบสนบสนนจากสวนราชการและภาควชาการให อปท. สามารถจดการเรองนไดจรง เพราะทกวนน ทองถนยงท าเรองการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมไดนอย เพราะ

(1) เทคนค วธการ ความรตาง ๆ ทองถนมนอย

4

(2) การจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนเรองระยะยาว และ จบตองไมได ไมม popularity ตองลงทนสง และอาจจะท าใหเกดความขดแยงไดงาย ท าใหทองถนจงไมอยากท า และไมตองไปโทษทองถน เพราะรฐบาลกท าอยางนเหมอนกน อยากจายเบยยงชพมากกวาจดการปญหาสงแวดลอม แมจะเหนความส าคญของปญหา แตกมองวาเปนเรองส าคญทไมดวน ในขณะททกวนนเราท าเรองดวนทไมส าคญเยอะ

ฉะนน เรายงขาดกรอบใหญของมาตรา 290 โจทยวจยใหญกคอ กฎหมายเทาทมอยในปจจบนเปดโอกาสให อปท. สามารถ ท าอะไรไดบางในดานการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และเราจะใหการสนบสนนแก อปท. ไดอยางไรบาง เหนดวยวาทกวนนมหาวทยาลยและภาคราชการตามทองถนไมทน ทองถนแบบ อบต. ดอนแกวมไมมาก อปท. ทไมคดอะไรเลยกมมาก แตมขอดกคอ อปท. พรอมจะลอก ชาวบานเองกลอกวาท าไม อปท. อนเขาท า กอใหเกดความกดดนให อปท. ของตนตองปรบตว

ในชวงเปลยนผาน ทยงไมมกฎหมายหลกตามมาตรา 290 เรานาจะถอดชดความรวา กรอบกฎหมายทกวนนม entry point อะไรให อปท. ไดบาง หากเขาท าเทศบญญตแลว จะมผลบงคบใช ไดไหม ถามคนฝาฝนเทศบญญตแลว จะบงคบใชตาม กฎหมายไดหรอไม เชน เรองปา และน า ทมการบกรกกนมากทกวนน

2. ปญหาการจดการทรพยากรธรรมชาตของ อปท.

นอกจากขาดกรอบของกฎหมายแลว ปญหาการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมของ อปท. ยงมอกหลากหลายมต ไดแก

1. ใครเปนเจาของและควรไดรบประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต หลกการแบบคาภาคหลวงทแบงกนวนนเปนธรรม หรอไม หรอควรปรบอยางไร โดยเฉพาะอยางยงทรพยากรธรรมชาตทไมไดอยบนพนดนอยางเดยว แลวมการคาบเกยวพนท อปท.

2. เรอง “ผลกระทบอยางรนแรง” หรอ “ผลกระทบอยางมนยยะส าคญ” ตามทเขยนไวในรฐธรรมนญฯนนจะนยามอยางไร แคไหนจงถอวามนยยะส าคญ เรองผลกระทบตอสขภาพจะดอยางไร

3. ปญหาการนยามเรอง “สทธชมชนทองถน” ก าลงมความเหนทขดแยงกนในกรอบของคณะกรรมการปฏรป ซงใชค าเดยวกนแตคนละความหมาย บางกลมหมายถงใหสทธไปทชมชนทองถน องคกรชมชน หรอภาคประชาชน ถงขนทจะใหภาคประชาชนมสวนเสนอในการจดท างบประมาณ ซงเปนความคดทขามกาวขามการมอยของ อปท. ไปทสภาองคกรชมชนของภาคประชาชนไปเลย โจทยส าคญอนหนงกคอ การท าให อปท. ม mindset ทจะท างานโดยใหภาคประชาชนมสวนรวมและม ownership โดยหาตวอยาง best practices ทดๆซงกมอยมากทกวนน

5

4. การจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนเรองทตองอาศยเทคนคและวธการ แตเทคนค วธการของภาควชาการในมหาวทยาลยมกจะเปนขนสงทไมสอดคลองกบวถชวตของชมชน มหาวทยาลยตองท าการวจยและพฒนา (R&D) และ ท าการปรบยอยองคความรตาง ๆ (simplify) ใหสามารถน าไปใชไดในชมชน เชน เทศบาลทงสงถกเถยงกบวศวกรวาการท าเขอนในคลองระบายน าจะตองเปนคอนกรตเทานนหรอไม ใชวธท าคนดนแลวปลกหญาแฝก หรอใชไมไผแลวปลกหญาแฝกท าเขอนไดหรอไม ทดลองท าดแลวปรากฎวาใชได ตลงไมพง

5. ประเดนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมผมสวนไดเสย (stakeholders) มาก ท าใหมความขดกนแหงผลประโยชน (conflict of interests) มคนไดประโยชนและเสยประโยชน (loss and gain) เปนเรองทมผลทางการเมอง ถาไมจ าเปนกไมคอยอยากท า เวลาทองถนตงงบประมาณเพอท าเรองทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมกมกท าเปนพธกรรม แตขาด แรงเหวยง (momentum) เชน อดหนนโรงเรยนท าโครงการเยาวชนในวนสงแวดลอมโลก 3,000 บาท ซงเปนเพยงภาพ (gimmick) ทดด แตไมมแรงเหวยง (momentum)

6. การจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมคาใชจายทสง ท าใหทองถนคดวาเปนเรองทเกนความสามารถ ตองขนอยกบการสรางความรวมมอกบสวนราชการอนๆ เชน ผลกระทบของน าทวมในป 2543 ท าใหเทศบาลนครหาดใหญตองใชเงนเฉพาะกจนบพนลานบาททไดรบจากรฐบาลมาแกไขปญหา แตทองถนอนๆไมไดมศกยภาพอยางเชนหาดใหญ กรณการแกไขน าทวมของเทศบาลทงสงกตองรวมมอกบหนวยงานเปนจ านวนมาก เชน ราชทณฑ และ ตชด. เพอขดลอกและขยายคลอง ท าใหทงสงระบายน าไดเรวขน แตไปทวมตรงเรวขน ซงสะทอนใหเหนวา การจดการปญหาตองการ master plan กรณของทงสง ยงใชเรอง logistics เปน strategy ในการของงบประมาณจาก cluster จงหวดอกดวย ฉะนน ตวอยางของทองถนทมศกยภาพในการจดการสงแวดลอมมมาก แตตองอาศยพลงของผบรหารและการเตมเตมดาน know how

7. ผบรหาร อปท. ขาด vision โดยมองวาเรองสงแวดลอมยงไมใชเรองส าคญ 8. เรองการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมยงขาดเอกภาพเชงนโยบาย มหนวยราชการ

รบผดชอบมากมาย เชน ม 3 กรมหลก (กรมทรพยากรน า กรมชลประทาน และกรมน าบาดาล) ทรบผดชอบเรองน า สวนทองถนมหนาทแกไขปญหาน าทวม เรองปากอกหลายกรม

ในวนนทเรายงไมสามารถเปลยนแปลงโครงสรางใหญเพอให อปท. จดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมไดเตมท เราควร identify วาอะไรคอปญหาเรงดวนของแตละพนท รวมทงมเมนตวอยางทดไวเปนฐานขอมลใหทองถนด โดยตองเปนปญหาทจบตองได (tangible) ท าแลวเหนผล และม political gain เปน gimmick หรอ entry point ทลอใหเขาเขาสสนามของการแกไขปญหาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมกอน

6

3. ยทธศาสตรของการกระจายอ านาจจะเปนอยางไรในอนาคต 3.1 การก าหนด Position แผนการกระจายอ านาจฉบบท 1 กลาวถงเรองการถายโอนภารกจเปน

หลก บงคบใหมการถายโอนและทะเลาะกบสวนราชการ 50 กรม แตการถายโอนไมใชความส าเรจของการกระจายอ านาจ ความส าเรจอยทการท าใหทองถนสามารถจดการกบปญหาของเขาได การถายโอนเปน transition ทจะท าใหราชการหยดท าอะไรบางอยางแลวใหทองถนเขามาท าแทน แผนการกระจายอ านาจฉบบท 2 ซงก าลงจะสนสดลงจงไมไดเนนเรองการบงคบใหถายโอน แตใหเปนการถายโอนโดยสมครใจและประนประนอมทางความคดมากขน เชน การถายโอนโรงเรยน ทกวนนมโรงเรยนอยากไปอยกบทองถนมากขน ปหนงประมาณ 80 โรง แตเปนการไปอยางมความสข แผนฯ 2 เนนเรอง capacity building

ส าหรบแผนฯ 3 คดวาเรองทมความส าคญมากๆกคอ จะไมพดเรองภารกจในเชงปรมาณ แตจะพดเรอง job enrichment คอ ใหทองถนสามารถรบผดชอบภารกจไดในแนวลกและสมบรณมากขน เชน หากในวนนทองถนรบผดชอบเดกกอนวยเรยนทงหมดกจะตองท าทกหนางานตงแตดแลเรองสขภาพ ศนยเดกเลก การเตรยมตว และสขภาวะทางสงคม ซงหมายความวาอาจมงานเปนจ านวนมากทไมตองถายโอนเพราะเปนเรองทไมมกรมใดรบผดชอบ หรอหากทองถนจะดแลเรองผสงอาย กจะตองรบผดชอบใหเบดเสรจเดดขาดในเชงลกมากขน ซงทองถนตองการชดความรวา หากจะท าในเชงลกและสมบรณมากขน จะตองท าอะไรอก ทกวนนทองถนมปญหาเรอง linkage กบสวนราชการทเมอถายโอนแลว กบอกวาหมดหนาท จะขอให monitor อบรม หรอสงเสรมทองถนหนอยกบอกวาไมมงบประมาณ ในการประชมวนท 14 มนาคม เรองการกระจายอ านาจดานการจดการศกษาทอาจารยวฒสารเปนประธาน กจะเสนอสภาการศกษาวา เปาหมายคอเดกกอนวยเรยนรอยละ 80 ตองไดเขาเรยนในศนยเดกเลก และใหเปนหนาทของทองถนทงหมด หากรฐมนตรฯเหนดวย สงทจะตามมากคอ จะขอโรงเรยนทไมมนกเรยนเลยประมาณ 400 โรง ใหทองถนไปใชประโยชน และจะพฒนาเปนโรงเรยนอนบาล ขนตอไปคอโรงเรยนประมาณ 4,200 โรงทมนกเรยนต ากวา 60 คน จะใหทองถนน าไปใชประโยชน เพอไมใหทองถนตองไปหาพนทส าหรบสรางศนยเดกเลกอก

3.2 การ classify แบงกลม อปท.ตามศกยภาพ แผนกระจายอ านาจทผานมามองทองถนเปน dimension เดยว มไดมองศกยภาพทตางระดบกนของทองถน ณ วนน ควรแบงกลมทองถนออกเปน 3 กลม เพอก าหนด position ในการกระจายอ านาจส าหรบแตละกลม คอ

(1) ทองถนทกาวหนา หรอกลม Premier League ควร deregulate กฎระเบยบตางๆและปลดพนธนาการใหเขามความคลองตวทจะคดนวตกรรมการบรหารจดการไดดวยตนเอง ไมตองตดในระเบยบของกระทรวงมหาดไทย ระเบยบ สตง. ระเบยบพสด ฯลฯ

(2) กลมทสอง เปนกลมทก าลงไตระดบ มเปนจ านวนมาก ตองท า capacity building เพอท าใหเขาขยบตวมากขน ควบคไปกบการท า KM เพอใหเหนตวอยางการบรหารจดการทดมากขน

7

(3) กลมทนายก อปท. ไดรบเลอกตงเขามาแลวไมรวาจะท าอะไร ตองท า HR ตงแตตวนายกฯ

3.3 การท าระบบสนบสนนใหดขน เชน การจดท ามาตรฐานกลาง การ deregulate กฎระเบยบตางๆทเปนพนธนาการของ อปท. การปรบปรงกฎหมายเพอใหทองถน enforce กฎหมายไดจรง

3.4 การพฒนารายไดของทองถน โครงสรางระบบภาษปจจบนไมเออใหทองถนมรายได

เพมขน เพราะ maximum อยท 9% รายไดททองถนจดเกบเอง 100 ไดเพยง 9 รายได 38,000 กวาลาน เปนของ กทม. ไปเกนครง ทองถนจงไมมทางมรายไดเพมขนเวนแตจะรอโครงสรางภาษ ภาษตวส าคญคอ ภาษเงนได (income tax) และภาษทอยอาศย (inhabitant tax) คออยทไหนกตองจายทนน เพราะไมแนใจวาภาษทดนและสงปลกสรางจะเปนตวชดเชยไดจรง

3.5 การ input เรองทเปน global trend เชน เรองโลกรอน Green city ก าหนดวาเมองประเภท

ไหนควรก าหนดใหเปนเมองนาอย เมองสะอาด เมองเขยว หรอ Eco-town และการท าเมองอตสาหกรรมใหเปน eco-town เปนตน ซงภาควชาการมบทบาททตองท า R&D มาเตมเตมในจดน

3.6 การมเมองพเศษ มาตรา 290 วรรค 9 ของรฐธรรมนญฯ ก าหนดให อปท. อาจมโครงสราง

แตกตางได แตผบรหารตองมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ความตงใจเดมคอตองการบรหารสวรรณภมใหเปนเมองพเศษ เนองจากไมอาจน านายก อบต. ทงหลายมาบรหารเมองทเปน Aerotropolis ได แตกเพยนไปเปนจงหวดสวรรณภม เรองจงตกไป

เมองพเศษทพดกนในวนน หมายถง เมองพเศษเชง function เปนเมองทมอ านาจหนาทพเศษ มใชเหมอนเทศบาลทวไป หลกการของกฎหมายคอจะมมาตราซงก าหนดอ านาจหนาทอย 2 มาตรา คอ (1) มาตราทวไปเหมอนอ านาจหนาทของเทศบาล และ (2) มาตราพเศษ ทก าหนดอ านาจหนาทพเศษส าหรบเมองนนเพอใหเมองนน function ใหได เมองพเศษทก าลงพจารณากนแบงออกเปน 3 กลม คอ

(1) เมองพเศษทเปนเมองการคาชายแดน ไดแก เมองแมสอด เขาควรมอ านาจในการบรหารจดการเรองการคาชายแดน แรงงานตางดาว และการลงทนทจะใชแรงงานราคาถกจากพมา ซงอกฝงคอเมยวดทเปนเขตเศรษฐกจพเศษไปแลว เมองพเศษทจะตามมาอกคอ มกดาหาร และ สะเดา

(2) เมองพเศษทเปนเมองทองเทยว ซงแบงออกเปน 2 กลมคอ (2.1) เมองทองเทยวทเปนมรดกทางวฒนธรรม เชน อยธยา สโขทย เพราะทอยธยาทกวนน เทศบาลจะขดถนนกไมได ตองขออนญาตจากกรมศลปากรกอน เพราะเปนเขตโบราณสถาน ทงๆทในโลกนมเมองมากมายทเปนมรดกโลกและบรหารโดยเมอง แตวนนเราบรหารไมไดเลย

8

เมองถกบรหารโดยกรมศลปากรซงกไมไดคดเลยวาจะท าใหเมองเกดความมงคงไดอยางไร เมองเชยงใหมกนาจะท าไดเหมอนกน (2.2) เมองทองเทยวประเภททรพยากรธรรมชาต เชน สมย ทมปญหาเรองการก าหนดขดความสามารถในการรองรบจ านวนนกทองเทยว ท Maldives เขาก าหนดเลยวาพนทแบบน แหลงด าน าแบบน ท าโรงแรมไดไมเกนกหอง ตองท าไฟฟาและประปาเอง ตองมเรอมาขนขยะ และเกบภาษจากคาหอง คนตางชาตหามไปขนเกาะทเปนของคนพนเมอง แตสมยในวนน ถนนรอบเกาะเปนถนนทต ากวามาตรฐาน กระทรวงทองเทยวกเอาตนไมไปปลกใหแคบเขาไปอก กรมโยธาฯบ าบดน าเสยแลวก discharge ลงทะเล ทงๆทสมยขาดแคลนน าจด ขาดเอกภาพในการบรหารจดการ คนสมยจงถามวาจะออกเทศบญญตใหชาวบานท ารางน าฝน เพอบงคบใหเกบน าฝนไดหรอไม

(3) เมองอตสาหกรรมและโลจสตคส จรงๆทอยใน pipeline ม 2 แหงคอ มาบตาพดกบแหลมฉบง แตมมต ครม. ถอนมาบตาพดออกไปจดการเปนกรณพเศษแลว จงเหลอแตแหลมฉบง เปนทาเรอน าลกส าหรบขนถายสนคาเปนจ านวนมาก เทศบาลตองรบภาระซอมถนน (ซงปกตเทหนา 14 ซม. แตแหลมฉบงเทหนา 28 ซม.) ซงรองรบคอนเทนเนอรทหนกจนท าใหถนนพง ไมเคยมการชดเชยใหแกเทศบาล แหลมฉบงไมไดอะไรจากการรองรบความเสยงจาก container yards ทวางกองสงจนไมรวาอะไรอยไหน ไดแคภาษโรงเรอนและทดน 10,000 บาท ตอ Container Yard ใหญๆอนหนง ประเดนกคอ ถาจะเปนเมองโลจสตคส หรอเปนเมองทาเรอ จะบรหารกนอยางไร เมอง Yokohama และ Osaka ซงเปนเมองทาเรอ เขากบรหารโดยเมอง

ฉะนน เราจะมกฎหมายใหทองถนเปนเมองพเศษ มคณะกรรมการทปรกษาและพฒนานโยบาย กรรมการชดนจะเปนคลายๆกบ Steering Committee ซงประกอบดวยภาคสวนตางๆทงราชการและเอกชน มาชวยดเรองการใชอ านาจของนายกฯตามมาตราพเศษ ราชการกจะไมรสกวาตนเองตองปลดปลอยอ านาจ หอการคาและภาคอตสาหกรรมกจะมพนทเขามามสวนรวมก าหนดทศทางของเมองวาจะเปนอยางไร ณ ขณะน เราท ากฎหมายเมองพเศษเสรจไปแลว 3 ฉบบ ฉบบแมสอดผานกฤษฎกาแลว ก าลงจะเขาสภา สวนอก 2 ฉบบ คอ สมย และ แหลมฉบง ก าลงปรบแกไขตามทกฤษฎกาไดปรบแกฉบบแมสอดกอน อาจมปญหาทางเทคนคทกฎหมายเขยนใหการใชอ านาจหนาทตามมาตราพเศษออกเปนพระราชกฤษฎกา แลวใหโอนอ านาจจากสวนราชการมาเลย ซงมผทวงตงวาพระราชกฤษฎกาจะ overrule พระราชบญญตไดอยางไร แตพระราชกฤษฎกาจะมความยดหยนและแกไขไดงายกวาพระราชบญญตมาก

9

ค าถาม

1. การเปนเมองพเศษจะท าให อปท. มรายไดเพมขนหรอไม ตอบ: ทองถนมกจะคดวาเปนเมองพเศษแลวจะท าใหมรายไดเพมขน เชน ภเกตโทรมาถามวา

จะเปนเมองพเศษไดไหมเพราะไมมงบท าเตาเผาขยะ ทองถนทจะเปนเมองพเศษตองม potential มสภาพของเมองและพนทซงตองการการจดการพเศษและอ านาจพเศษ โจทยใหญของการเปนเมองพเศษกคอ ท าใหเกดเอกภาพในการบรหารจดการและท าใหเกดประสทธภาพ รวมทงสงเสรมใหเกดมลคาเพมในเมองนนๆ หากตองการเปนเมองพเศษ กตองถามวาตองการเปนเมองพเศษเรองอะไร

เมองพเศษตองอยบนพนททตองการการจดการทเปนเอกภาพ แลวตองการอ านาจพเศษ ไมใชเมองใหญ วนนไมไดพดเรองเมองมหานคร เชน เชยงใหม กรงเทพฯ ซงวนนเราพดเรองการบรหารกรงเทพฯ and Greater หรอ การบรหารกรงเทพและปรมณฑลในบางเรอง เชน การปองกนน าทวม การจดระบบ Mass Transit ซงตองใหเขาสามารถรวมทนกนไดระหวางนนทบร สมทรปราการ ปทมธาน และกรงเทพมหานคร การจดการเมองใหญขนาดนอาจจะมเรองการออกแบบการปกครองทองถนรปแบบพเศษทเปน Single Purpose เชน ท าเรองน าเสย หรอรวมทน หรอออกแบบวธบรหารการจดบรการสาธารณะรวมกน แตกฎหมายเทศบาลตงแต พ.ศ. 2496 เขยนเรองสหการไวเพยงสองบรรทด จนทกวนนกยงไมรวาสหการเปนอยางไร มขอตดขดและตดกบดกของกฎระเบยบตางๆ เชน หาก อบต. ขนาดเลกตองการใชรถดบเพลงรวมกบเทศบาล สถานดบเพลงควรอยทจดกงกลางหรออยในจดทมนไปไดหมด จะจดทะเบยนพสดอยางไร รถเสยใครเปนคนซอมและออกเงน อกตวอยางหนงคอ กทม. และเทศบาลส าโรง ซงรบโอนสถานสบน ามาจากกรมชลประทาน เปนหนคาไฟฟาประมาณ 60-70 ลานบาทเพอสบน าออกไมใหทวม กทม. ระเบยบฯไมเปดให กทม. เอาเงนมาชวยจายคาไฟฟา เปนตน

ส าหรบค าถามทวาเปนเมองพเศษแลว รายไดจะเพมมากขนไหม หลกการส าคญในวนนกคอ การท าเมองพเศษตองไมกอใหเกดการเปลยนแปลงเชงภาษ เพราะประชาชนกลวการขนภาษ แตการจดสรรเงนภาษอาจเปลยนแปลงได เชน ในกรณของแมสอด เนองจาก อบจ. ไมมอ านาจในเขตพนทแมสอด เงนภาษมลคาเพม 5% ท อบจ. ไดอาจจะตองกลบมาทแมสอด ซงกเปนเงนกองเดมแตขนอยกบการค านวณวาจะคนใหแมสอดเทาไร รายไดอกอยางทเมองอาจไดเพมขนคอคาธรรมเนยมทเปน User fee และ Service fee ตางๆ บวกกบ matching fund จากรฐบาล เชน หากกระทรวงพาณชยตองการท าแมสอดใหเปนเขตเศรษฐกจพเศษดวย กจะตองมาคยกนเรอง matching fund นอกจากนอาจมรายไดเพมเตมจากโครงการตางๆ แตสงส าคญคอจะตองไมกระทบกบประชาชน

2. เมองพเศษ เกบภาษสงแวดลอมไดหรอไม

ถามกฎหมายใหญทก าหนดภาษตวใหม แมสอดกรบเตมๆ แตกฎหมายเมองพเศษแมสอดไมมภาษตวใหม สวนใหญเปนเรองคาธรรมเนยม กบภาษเดมทอาจจดแบงใหม ยกตวอยางเชน คาธรรมเนยมจด

10

ทะเบยนคนตางดาว 3,900 บาท ถาแบงมา 900 บาท แลวใหกระทรวงสาธารณสขไป 600 บาท เรากขอวาโซนไหนมแรงงานตางดาว กควรใหทองถนสก 500-600 บาท แตวนนกยงไมได ทงกระทรวงการคลงและกระทรวงแรงงานโยนกนไปมา ส าหรบเมองทมประชากรแฝง ถาจะจดสรรภาษมลคาเพม ไมควรไปลงทจงหวด แตควรลงทพนท ซงก fair ด เพราะการบรโภคเกดขนทนน แตทกวนนเรายงตดปญหา เชน ภาษมลคาเพม 5% เปนของ อบจ. แตวาผประกอบการสวนใหญไมไดจดทะเบยน VAT ทจงหวด อบจ. ระยองเคยรณรงคใหผประกอบการโรงงานจดทะเบยน VAT ทจงหวดระยอง ไดภาษเพมขนปละ 100 กวาลานบาท แตหากถามวากรมสรรพากรจะเออใหจดทะเบยน VAT ผประกอบการเองไดไหม เขากตองการเอออ านวยใหผประกอบการสะดวก อยากจดทไหนเปนสทธของผประกอบการ จงยงเปนเรองทไมไปดวยกน

3. อปท.จะสามารถจดการทรพยากรธรรมชาตไดอยางไรบาง

ถาใช Legal Approach ท าไดยาก แตถาใช Social Approach กพอท าได โดยท าเปน Social Contract ภายในกนเอง การจดการปาชมชนเปน gray area ถาเอากฎหมายมาจบกจะเปนปญหา ตองไปถยงกบกรมปาไม แตกอาจพฒนาไปถงขนมนโยบายรฐบาลรองรบ เชน นโยบายโฉนดชมชน ซงเปนการหาทางออกแบบยงไมถงขนเปนกฎหมาย 100%