СУБЪЕКТЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБ

5
ã Косолапов А.В., 2012 294 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО ISSN 2078-8495. Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруд. 2012. № 2 (17) Ò УДК 34.038 ББК 67.4 СУБЪЕКТЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБ А.В. Косолапов В статье рассматривается субъектный состав процедуры рассмотрения жалоб по российс- кому законодательству. Выделяются основные права и обязанности субъектов производства по жалобам. Ключевые слова: жалоба, суд, процедура, право, решение. Понятием «производство» принято обо- значать специфику юридической процедуры по какой-либо категории дел, включая ее принци- пы, субъектный состав, компетенцию участ- ников и т. п. Особенностью производства по жалобе как особой разновидности юридичес- кого производства, прежде всего, выступает его межотраслевой характер. Процедура рас- смотрения жалоб регулируется нормами кон- ституционного, административного, налогово- го, гражданского процессуального, уголовно- процессуального, арбитражно-процессуально- го и ряда других отраслей права. Вместе с тем, поскольку жалоба представляет собой единое правовое средство, все эти производства под- чиняются определенной общей модели. К субъектному составу процессуальных правоотношений, возникающих в связи с рас- смотрением жалобы, относятся: 1. Лицо, приносящее жалобу. Единого наименования для этого участника производ- ства в российском законодательстве не уста- навливается. Выражение «жалобщик», как наиболее точно отражающее смысл «человек, обращающийся с жалобой», не используется. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не содержит никакого специального термина и пользуется понятием «гражданин» или «гражданин, направивший обращение» (ст. 11) [4]. Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» именует субъекта, обращающе- гося с жалобой, «заявителем» [3]. Слово «за- явитель» также фигурирует в переводах Ев- ропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако такая формулировка оставляет открытым вопрос о возможном круге субъек- тов, правомочных выступать в качестве по- дателя жалобы. Нет полной ясности в том, кто еще, помимо индивидов, имеющих граж- данство государства, может быть полноправ- ным участником таких правоотношений. Достаточно очевидно, что положения, касающиеся гражданина как субъекта жало- бы, следует распространять также на иност- ранных граждан и лиц без гражданства, что вытекает как из общего конституционного по- ложения о равенстве их прав с правами граж- дан России, так и из текста закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где прямо указывается, что он применяется к отношениям, связанным с рас- смотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме случаев, специ- ально установленных законом или междуна- родным договором (п. 3, ст. 1). Вопрос о юридических лицах как субъек- тах права жалобы становился предметом изуче- ния Конституционного суда РФ. Постановлени- ем Конституционного суда РФ от 18 июля 2012 г. №19-П было признано недопустимым толкова- ние положений закона в смысле, препятствующем их распространению на отношения, связанные с рассмотрением обращений объединений граждан, включая юридические лица [5]. Иначе говоря, юридические лица призна- ются участниками правоотношений по рас-

Upload: -

Post on 06-Apr-2017

222 views

Category:

Documents


7 download

TRANSCRIPT

ã К

осол

апов

А.В

., 20

12

294

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2078-8495. Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруд. 2012. № 2 (17)

Ò

УДК 34.038ББК 67.4

СУБЪЕКТЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБ

А.В. Косолапов

В статье рассматривается субъектный состав процедуры рассмотрения жалоб по российс-кому законодательству. Выделяются основные права и обязанности субъектов производства пожалобам.

Ключевые слова: жалоба, суд, процедура,право, решение.

Понятием «производство» принято обо-значать специфику юридической процедуры покакой-либо категории дел, включая ее принци-пы, субъектный состав, компетенцию участ-ников и т. п. Особенностью производства пожалобе как особой разновидности юридичес-кого производства, прежде всего, выступаетего межотраслевой характер. Процедура рас-смотрения жалоб регулируется нормами кон-ституционного, административного, налогово-го, гражданского процессуального, уголовно-процессуального, арбитражно-процессуально-го и ряда других отраслей права. Вместе с тем,поскольку жалоба представляет собой единоеправовое средство, все эти производства под-чиняются определенной общей модели.

К субъектному составу процессуальныхправоотношений, возникающих в связи с рас-смотрением жалобы, относятся:

1. Лицо, приносящее жалобу. Единогонаименования для этого участника производ-ства в российском законодательстве не уста-навливается. Выражение «жалобщик», какнаиболее точно отражающее смысл «человек,обращающийся с жалобой», не используется.Федеральный закон «О порядке рассмотренияобращений граждан Российской Федерации»не содержит никакого специального терминаи пользуется понятием «гражданин» или«гражданин, направивший обращение»(ст. 11) [4]. Федеральный конституционныйзакон «О Конституционном суде РоссийскойФедерации» именует субъекта, обращающе-

гося с жалобой, «заявителем» [3]. Слово «за-явитель» также фигурирует в переводах Ев-ропейской конвенции о защите прав человекаи основных свобод.

Однако такая формулировка оставляетоткрытым вопрос о возможном круге субъек-тов, правомочных выступать в качестве по-дателя жалобы. Нет полной ясности в том,кто еще, помимо индивидов, имеющих граж-данство государства, может быть полноправ-ным участником таких правоотношений.

Достаточно очевидно, что положения,касающиеся гражданина как субъекта жало-бы, следует распространять также на иност-ранных граждан и лиц без гражданства, чтовытекает как из общего конституционного по-ложения о равенстве их прав с правами граж-дан России, так и из текста закона «О порядкерассмотрения обращений граждан РоссийскойФедерации», где прямо указывается, что онприменяется к отношениям, связанным с рас-смотрением обращений иностранных граждани лиц без гражданства, кроме случаев, специ-ально установленных законом или междуна-родным договором (п. 3, ст. 1).

Вопрос о юридических лицах как субъек-тах права жалобы становился предметом изуче-ния Конституционного суда РФ. Постановлени-ем Конституционного суда РФ от 18 июля 2012 г.№19-П было признано недопустимым толкова-ние положений закона в смысле, препятствующемих распространению на отношения, связанные срассмотрением обращений объединений граждан,включая юридические лица [5].

Иначе говоря, юридические лица призна-ются участниками правоотношений по рас-

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

295ISSN 2078-8495. Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруд. 2012. № 2 (17)

смотрению жалоб на равных с физическимилицами, причем при обосновании этого выводаКонституционный суд РФ руководствовался, посуществу, индивидуалистическим представле-нием о природе юридического лица, при кото-ром оно понимается как соединение физичес-ких лиц или форма «объединения граждан».

При этом оставлен открытым вопрос овозможности подачи жалобы таким субъектом,как орган государственной власти или местно-го самоуправления. Как представляется, здесьнеобходимо пользоваться общим доктриналь-ным принципом, в соответствии с которыморгану власти разрешено лишь то, что прямопредусмотрено законом. Существование отно-шений, связанных с рассмотрением жалоб,само по себе не исключает участия в них го-сударственных или муниципальных органов вкачестве субъектов, подающих жалобу. Однакоэто допустимо лишь в том случае, если такиеполномочия предоставлены им законом.

Для правового статуса заявителя(субъекта жалобы) характерно отсутствие ба-ланса между правами и обязанностями. В об-щей правовой конструкции производства пожалобе субъективные права этого лица замет-но преобладают над юридическими обязан-ностями. Оно наделено правами на предос-тавление дополнительных материалов и до-кументов, на знакомство с материалами и до-кументами по существу рассмотрения жало-бы, на получение письменного ответа по жа-лобе, на обжалование принятого решения, наотзыв жалобы, на ее повторное направлениеи т. п. Что касается обязанностей, то к нимможно отнести лишь необходимость наличияв письменной жалобе наименования органа,куда она направляется, или фамилии, имени,отчества соответствующего должностноголица, а также других реквизитов документа.Впрочем даже эти требования можно считатьобязанностями лишь условно, поскольку вЗаконе «О порядке рассмотрения обращенийграждан Российской Федерации» использова-но не слово «обязан», а формулировка «в обя-зательном порядке» (п. 1, ст. 7), которую мож-но интерпретировать не столько как указаниена юридическую обязанность, сколько какописание качества, при отсутствии которогодокумент утрачивает свою юридическую со-стоятельность.

В качестве запрета, адресованногосубъектам жалобы, выступает следующееположение закона: «Осуществление гражда-нами права на обращение не должно нарушатьправа и свободы других лиц» (п. 2, ст. 2); изформулировки видно, что речь идет о запретезлоупотребления правом [1].

Степень участия лица, приносящего жа-лобу, в ее последующем рассмотрении зави-сит от конкретного вида юридической проце-дуры. Общее требование закона сводится ктому, что гражданин, направивший обращение,привлекается к его рассмотрению по меренеобходимости (подп. 1, п. 1, ст. 10). Очевидно,что такого рода необходимость определяет-ся либо прямым требованием специальногозакона, либо усмотрением соответствующе-го органа или должностного лица.

Следовательно, по данному критерию про-изводство по жалобам можно разделить на двавида: очные, то есть предусматривающие лич-ное участие лица, направившего жалобу, и за-очные, то есть не предусматривающие тако-вого (в последнем случае, впрочем, подобноеучастие не исключено по инициативе органа илилица, рассматривающего жалобу). В свою оче-редь производства, предполагающие участиесубъекта жалобы в ее рассмотрении, такжеразличаются в зависимости от режима такогоучастия, которое может быть как обязатель-ным, так и факультативным. В частности, обя-зательность участия лица, подавшего жалобу,или его представителя в слушании по делу пре-дусмотрена Федеральным конституционнымзаконом «О Конституционном суде РоссийскойФедерации» (ст. 53).

2. Лицо, в чьих интересах приноситсяжалоба. Этот субъект становится участникомпроизводства лишь в сравнительно редкихслучаях, поскольку, как правило, он совпада-ет с лицом, приносящим жалобу. Однако самолегальное определение жалобы, сформулиро-ванное в п. 4, ст. 4 Закона «О порядке рас-смотрения обращений граждан РоссийскойФедерации», вполне определенно указывает нато, что жалоба может быть направлена на вос-становление не только прав, свобод и закон-ных интересов самого гражданина, но и «прав,свобод или законных интересов других лиц».Таким образом, подача жалобы в чужих ин-тересах является (по общему правилу) юри-

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

296 А.В. Косолапов. Субъекты производства по рассмотрению жалоб

дически корректной. Такая возможность ис-ключена лишь применительно к специальнымвидам жалоб. Например, правом жалобы вКонституционный суд РФ обладают гражда-не, чьи права и свободы нарушаются законом,примененным или подлежащим применениюв конкретном деле.

В случае если лицо, на защиту чьих прави интересов направлена жалоба, само не яв-ляется ее подателем, то его положение врамках производства по жалобе носит усечен-ный характер. В отличие от субъекта жало-бы оно не наделяется самостоятельными пра-вами в рамках общей конструкции этого про-изводства, однако специальные виды проце-дуры, в особенности судебной, могут предус-матривать более или менее активное участиезаинтересованного лица в разрешении дела.Таковы, например, правила апелляционногопроизводства по гражданским делам. Еслиапелляционная жалоба, поданная кем-либо излиц, участвующих в деле или понесших какие-либо правовые последствия судебного реше-ния, направлена на защиту интересов другоголица, участвующего в деле, лицо извещаетсяо заседании и может дать там свои объяснения(ст. 320, 327 ГПК РФ).

3. Лицо, рассматривающее жалобу. В За-коне «О порядке рассмотрения обращенийграждан Российской Федерации» говорится орассмотрении жалоб граждан органами госу-дарственной власти, органами местного са-моуправления и должностными лицами. Од-нако это не означает, что круг субъектов рас-смотрения жалоб ограничивается только ими.

Из Постановления Конституционногосуда от 18 июля 2012 г. №19-П прямо следу-ет, что рассматривать обращения и жалобыграждан могут также государственные и му-ниципальные учреждения, осуществляющиепублично значимые функции, а также иныеорганизации.

Анализ данного дела Конституционнымсудом РФ выявил имеющуюся в законода-тельстве неопределенность не только в отно-шении лиц, обладающих субъективным пра-вом жалобы, но и в отношении субъектов, обя-занных эти жалобы принимать.

Законом Ростовской области от 18 сен-тября 2006 г. №540-ЗС «Об обращениях граж-дан» обязанности по рассмотрению обраще-

ний граждан были возложены в том числе намуниципальные учреждения и муниципальныеунитарные предприятия и их должностных лиц.Данные положения были оспорены в Ростов-ском областном суде заместителем прокуро-ра Ростовской области. Законодательное со-брание Ростовской области обратилось в Кон-ституционный суд с запросом о конституци-онности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федераль-ного закона «О порядке рассмотрения обра-щений граждан Российской Федерации».

Основным отличительным свойствомлица (органа, учреждения, организациии т. п.), рассматривающего жалобу, являет-ся наличие у него официально установленнойкомпетенции по удовлетворению содержа-щихся в жалобе требований. В том случаеесли жалоба направлена ненадлежащему ад-ресату, он обязан передать ее на рассмотре-ние лица, которое полномочно принимать со-ответствующие решения.

Правовое положение лица, рассматрива-ющего жалобу, урегулировано в действующемроссийском законодательстве с достаточновысокой степенью полноты. Общая модельпроизводства по жалобе включает в себя егоосновные права и обязанности, которые сба-лансированы между собой по объему и содер-жанию. Так, к правам этого субъекта относят-ся: право рассматривать жалобу с выездом наместо; право оставить жалобу без ответа вслучае злоупотребления правом; право принятьрешение о безосновательности жалобы и пре-кращении переписки; право при необходимос-ти продлевать срок рассмотрения жалобы.

Основной обязанностью данного субъек-та производства является, безусловно, обязан-ность обеспечить всестороннее, полное и сво-евременное рассмотрение жалобы. При этом,впрочем, само понятие «рассмотрение жало-бы» является проблематичным, поскольку взаконодательстве его смысл не раскрывает-ся. К другим обязанностям лица, рассматри-вающего жалобу, относятся, например, обязан-ность зарегистрировать полученную жалобу вустановленный срок и обязанность дать пись-менные ответ по существу вопросов и требо-ваний, содержащихся в жалобе.

Анализ правового положения лица, рас-сматривающего жалобу, осложняется наличи-ем в законодательстве характерных для рос-

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

297ISSN 2078-8495. Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруд. 2012. № 2 (17)

сийского публичного права формулировок, опи-сывающих те или иные действия без уточне-ния того, являются ли они правами или обя-занностями субъекта. Так, подп. 3, п. 1, ст. 10Закона «О порядке рассмотрения обращенийграждан Российской Федерации» гласит, чтогосударственный орган, орган местного само-управления или должностное лицо «принима-ет меры, направленные на восстановление илизащиту нарушенных прав, свобод и законныхинтересов гражданина». Собственно, именноздесь указывается на цель и основное содер-жание деятельности по рассмотрению жало-бы. По смыслу данного положения речь дол-жна идти об обязанности соответствующегосубъекта, однако редакция приведенной ста-тьи не дает однозначного указания именно наобязанность.

Таким же образом – без точного выде-ления прав и обязанностей – сформулированыи иные полномочия лица, рассматривающегожалобу, например: «жалоба возвращается граж-данину...» (п. 7, ст. 8); «запрашивает, в том чис-ле в электронной форме, необходимые для рас-смотрения обращения документы и материа-лы в других государственных органах, органахместного самоуправления и у иных должност-ных лиц, за исключением судов, органов доз-нания и органов предварительного следствия»(подп. 2, п. 1, ст. 10); «ответ на обращение под-писывается руководителем государственногооргана» (п. 3, ст. 10). Тем самым правовой ста-тус лица, рассматривающего жалобу, приобре-тает элементы неопределенности.

4. Лицо, чьи действия (бездействия) об-жалуются. Поскольку жалоба всегда являет-ся реакцией лица на нарушение его прав илиинтересов, она предполагает наличие другойстороны, а именно субъекта, реально или пред-положительно совершившего данное наруше-ние. Однако его участие в рассмотрении жа-лобы вовсе не является обязательным. Общаямодель производства по жалобе требует уча-стия лица, чьи действия обжалуются лишь вединственном случае – при необходимостиполучения у него документов или материалов.

Подп. 2, п. 1, ст. 10 Закона «О порядкерассмотрения обращений граждан РоссийскойФедерации» предусматривает запрос необхо-димых для рассмотрения обращения докумен-тов и материалов из других государственных

органов, органов местного самоуправления и уиных должностных лиц, за исключением судов,органов дознания и органов предварительногоследствия; при этом, согласно п. 2 той же ста-тьи, они обязаны предоставить запрашиваемыедокументы и материалы в течение 15 дней.Безусловно, это требование распространяетсяи на тех лиц, чьи действия или бездействиястали поводом для самой жалобы.

При этом, впрочем, обращает на себявнимание то, что в законе идет речь лишь огосударственных и муниципальных органах, атакже должностных лицах; следовательно, еслижалоба касается поведения иных физическихили юридических лиц, последние не обязаныпредоставлять материалы по запросу лица,рассматривающего жалобу (кроме случаев,специально предусмотренных законом).

Отдельные виды производства по жало-бам могут включать в себя различные формыучастия лиц, чье поведение является предме-том обжалования. Так, в рамках конституци-онного судопроизводства по жалобам гражданорган или должностные лица, издавшие илиподписавшие акт, конституционность которогоподвергается проверке в связи с жалобой, име-ют статус стороны судебного разбирательствасо всеми вытекающими из этого процессуаль-ными правами (ст. 53 Федерального конститу-ционного закона «О Конституционном суде Рос-сийской Федерации»). Напротив, при апелляци-онном, кассационном или надзорном производ-стве по гражданским делам судебная инстан-ция, решение которой обжалуется, никак неучаствует в пересмотре дела.

Основные правовые последствия длялица, чьи действия или бездействия обжалу-ются, наступают лишь в порядке исполнениярешения, принятого по существу жалобы.

5. Лица, содействующие рассмотрениюжалобы. К этой категории относятся всесубъекты, которые выполняют те или иныевспомогательные функции в процессе произ-водства по жалобе, в том числе:

а) представитель – лицо, которомупредъявитель жалобы полностью или частич-но доверяет совершение действий в связи сее рассмотрением; представитель действуетот имени своего доверителя и не в собствен-ных, а исключительно в чужих интересах, нообладает в этом отношении весьма широки-

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

298 А.В. Косолапов. Субъекты производства по рассмотрению жалоб

ми возможностями, вплоть до права подписа-ния самой жалобы (ст. 322 ГПК РФ);

б) ненадлежащий адресат жалобы – органили должностное лицо, получившее жалобу, рас-смотрение которой по существу выходит за рам-ки его полномочий. Ненадлежащий адресат обя-зан перенаправить жалобу по подведомствен-ности [2, с. 66], а также уведомить об этом по-дателя жалобы. Кроме того, закон наделяет не-надлежащего адресата определенными права-ми по контролю за дальнейшим ходом произ-водства: он имеет право запрашивать у лиц, ко-торым была передана жалоба, документы и ма-териалы о результатах ее рассмотрения (п. 5,ст. 8 Закона «О порядке рассмотрения обраще-ний граждан Российской Федерации»);

в) органы государственной власти, мест-ного самоуправления и должностные лица, рас-полагающие документами и материалами, не-обходимыми для рассмотрения жалобы, и обя-занные предоставить их по запросу лица, рас-сматривающего жалобу;

г) лица, чьи интересы затрагиваются рас-смотрением жалобы. В ряде случаев они мо-гут быть задействованы в производстве, на-пример, при рассмотрении апелляционных жа-лоб в качестве лиц, участвующих в деле.

Кроме того, если рассмотрение жалобыведется в судебном порядке, то в нем могутучаствовать и другие вспомогательныесубъекты, характерные для судопроизводства(свидетели, эксперт, переводчик и др.).

Таким образом, из всех перечисленныхвыше лиц обязательными субъектами про-

изводства по жалобе выступают лишь два –податель жалобы и орган (должностноелицо, учреждение), рассматривающий жало-бу; участие остальных носит факультатив-ный характер.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Волков, А. В. Принцип недопустимости зло-употребления гражданскими правами в законодатель-стве и судебной практике (Анализ более 250 судебныхдел о злоупотреблении правом) / А. В. Волков. – М. :Волтерс Клувер, 2010. – 960 с.

2. Загряцков, М. Д. Административная юсти-ция и право жалобы в теории и законодательстве(Развитие идеи и принципов административнойюстиции. Административный процесс и право жа-лобы в советском праве) / М. Д. Загряцков. – М. :Право и жизнь, 1924. – 96 с.

3. О Конституционном суде Российской Фе-дерации : федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г.№1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. –№ 13. – Ст. 1447.

4. О порядке рассмотрения обращений граж-дан Российской Федерации : федер. закон от 2 мая2006 г. № 59-ФЗ // Собрание законодательства РФ. –2006. – № 19. – Ст. 2060.

5. По делу о проверке конституционностичасти 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Феде-рального закона «О порядке рассмотрения обра-щений граждан Российской Федерации» в связи сзапросом Законодательного собрания Ростовскойобласти : постановление Конституционного судаРФ от 18 июля 2012 г. № 19-П // Собрание законода-тельства РФ. – 2012. – № 31. – Ст. 4470.

SUBJECTS OF PROCEEDING IN ADMINISTRATION OF COMPLAINTSA.V. Kosolapov

The subjects of procedure in administration of complaints according to the Russian legislationare examined. The main rights and duties of subjects of proceedings in administration of complaints aremarked out.

Key words: complaint, court, procedure, law, decision.