ועדת רגב לבחינת השפעת חוק הספרות והסופרים בישראל

(הוראת שעה התשע"ג-2013)

דו"ח מקוצר

מוגש לשרת התרבות והספורט

חה"כ מירי רגב

ינואר 2016

!1

חברי הוועדה:

יוסי שרעבי (יו"ר) – מנכ"ל משרד התרבות והספורט

דני טל – מנהל מינהל יבוא וסחר, משרד הכלכלה והתעשייה, הממונה על יישום חוק הספרות

והסופרים

עו"ד עדנה הראל – משרד המשפטים, מחלקת יעוץ וחקיקה, ראש תחום יעוץ וחקיקה

(כלכלי-פיסקלי)

דניאלה לבקוביץ' – המועצה לספריות ציבוריות

עמית הלוי

ד"ר חיים פרלוק

עו"ד שלומי ציפורי

מרכז הוועדה:

אורי אליס – משרד התרבות והספורט, מנהל המחלקה לספרות

!2

תוכן העניינים:

.1 הרקע לחוק 

.2 מטרות החוק 

.3 הרקע להקמת ועדת רגב לבחינת השפעת החוק 

.4 עבודת הוועדה 

.5 הנושאים המרכזיים שנבחנו: 

.5.1 השפעת החוק על רשתות הספרים 

.5.2 השפעת החוק על המו"לים 

.5.2.1 כמות המו"לים 

.5.2.2 הכנסות המו"לים 

.5.2.3 שיעורי הנחות 

.5.3 השפעת החוק על סופרים וספרים 

.5.3.1 תמלוגים 

.5.3.2 ספרים חדשים 

.5.3.3 ספרי ביכורים 

.5.3.4 ספרות ילדים  .5.4 השפעת החוק על צרכני הספרים 

.5.4.1 מחירי הספרים 

.5.4.2 גיוון ונגישות  .5.5 השפעת החוק על בתי הדפוס 

.5.6 השפעת החוק על הספריות הציבוריות 

.6 עתיד החוק 

נספחים:

.1 ריכוז הצעות וחלופות אפשריות לכיווני פעולה שהועלו במהלך הדיונים 

.2 המלצות חברי הוועדה 

.3 המלצות יו"ר הוועדה 

.4 דו"ח הוועדה המייעצת לשרת התרבות והספורט שהוגש לוועדת התרבות במרץ 2015 

עמדת הממונה על ההגבלים העסקיים שהוגשה לוועדה ב-5 בינואר 2016, ומסמך משלים 5.

שהוגש לוועדה ביום 14 לינואר 2016 

נייר עמדה של המועצה הלאומית לכלכלה מה-22 ביולי 2015 6.

!3

הרקע לחוק 1.

החוק להגנת הספרות והסופרים בישראל (הוראת שעה), התשע"ג- ,2013נועד להתמודד עם בעיה

מבנית אשר אפיינה את ענף הספרים, בשנים האחרונות קודם חקיקה. ענף הספרים מתמודד עם

עלויות שקועות-מראש שלא מאפשרות למו"לים ולסופרים להגיע בטווח הארוך לתגמול ראוי

במצב הענפי, בו מתקיימת תחרות מוגבלת במקטע הקמעונאי, היוצרת כוח עודף לרשתות השיווק

וכשל שוק כלפי הוצאות הספרים. בשנים שקדמו לחוק התפתחה תחרות אגרסיבית בין רשתות

הספרים אשר הביאה למבצעי מכירות, אשר נדמו כאטרקטיביים לצרכני הספרים והביאו לגידול

ניכר בביקוש לספרים הנמכרים במבצעים אלו. בה בעת, נוצר מצב שבו שחקנים רבים בענף –

לרבות הסופרים, המתרגמים, העורכים, ואף העוסקים בעריכת לשון, סדר, בעיצוב וכיו"ב,

הנמצאים בראשית שרשרת הייצור ומועסקים, ככלל, על ידי הוצאות הספרים – צומצמה

פעילותם או שלא זכו לגמול הולם לפעילותם. הסיבה לכך קשורה למבנה ענף הספרים הישראלי,

כמתואר לעיל, שבו מתקיים דואופול עם מבנה אנכי. מבנה השוק אפשר לשחקנים החזקים בשדה,

במקטע השיווק, להכתיב את דרישותיהם לשחקנים החלשים. כתוצאה מכך נאלצו מו"לים למכור

את ספריהם מתחת לעלויות הייצור, בבחינת "להיות או לחדול", ונקלעו לקשיים כלכליים

ומסחריים עד כדי חשש לפגיעה ממשית בחסינות הכלכלית שתאפשר את קיומן לאורך זמן, או

שהתמודדו עם המצב באמצעות קיצוץ ניכר בהוצאות השונות – הוצאות עריכה, תרגום, עריכה

לשונים וכיו"ב. התחרות שהתפתחה בשוק הביאה גם את רשתות הספרים הגדולות למצב פיננסי

רעוע. כמו כן נטען לקיומם של חוליים נוספים, לרבות כאלה שנבעו מחוסר האיזון שבין הוצאות

ספרים המצויים בקשרי בעלות או הקשורות לרשתות ספרים מסוימות, לבין אלה שאינן, לרבות

ניצול מעמד לצורך תגמול מוכרים למכירת ספרי ההוצאה הקשורה, הצגת ספרי ההוצאה

הקשורה באופן נרחב על ידי הרשת על חשבון הוצאות אחרות, מניעה הצגתם של ספרים בעלי

פוטנציאל תחרותי בהוצאה הקשורה, שליטה בתחום התוכני באמצעות השפעה על מבנה

המבצעים ועוד. חוסר שיווי המשקל האמור בענף הוביל לדרישה הולכת וגוברת להתערבות מצד

המחוקק.

בעבר הרחוק יותר, נכח בשוק הספרים הישראלי מונופול אשר, על פי הנטען, ידע

להתחשב בעלויות של תעשיית המו"לים והסופרים, שכן עצם קיום השוק תלוי בכך. ברגע

שמונופול זה מצוי היה באיום מצד הרשת שהתפתחה להיות רשת מתחרה, החלה תחרות פרועה

על מכירות, כשכל צד מנסה לחסל את הצד השני ולהשיג מונופול על השוק. הואיל ולאחר שספר

מודפס, כל העלויות שלו הן שקועות – בכלל זה עלויות זמן הכתיבה של הסופר, עלויות העריכה,

העיצוב ההדפסה וכך הלאה – הקמעונאי ניצב בעמדת מיקוח שלא מחייבת אותו להתחשב

בעלויות הייצור: ספר שלא יימכר לו במחיר או בשיעור ההנחה שדורשת רשת השיווק יישאר

במחסני המו"ל. לאלה התווספו תופעות שנבעו, על פי הנטען, מן המיזוג שאושר לרשת המתחרה

עם הוצאות ספרים מסוימות. התחרות שהתפתחה בשוק הספרים לא הביאה להקצאה יעילה של

המקורות אלא למכירות במחירים הנמוכים מעלויות ייצור המוצר. הלחץ שהופעל על הוצאות

הספרים חייב אותם לקצץ בעלויות הייצור; בעקבות זאת הוקטנו ההשקעות בעריכת לשון,

בעיצוב, בתרגום ועוד, ונפגעה איכות הספרים ומעמדם. מאידך, נדרשו הוצאות הספרים לתמחר

את ספריהם במחירים קטלוגיים גבוהים ומופרזים, זאת על מנת ששיעור ההנחה או המבצע

הנדרשים על ידי רשת השיווק, יותירו בידיהם סכום נומינאלי מינימאלי. בכך נפגעה אפשרות

!4

הוצאת הספרים למכור את הספר מכירה ארוכת טווח, בלתי תלויה במבצעים של הרשתות. שהרי

מי יקנה ספר המתומחר במחיר קטלוגי של מאה שקלים או יותר, מחוץ למבצעים?

המצוקה שאליה נקלעו ההוצאות לאור הביאה לחשש ממצב שבו הוצאות לאור קטנות

ואף בינוניות יקרסו או יתאחדו עם הוצאות לאור גדולות, עד שבעתיד יצומצם באופן משמעותי

מספר ההוצאות לאור של ספרים ואף נחזה כי לא יישארו בישראל אלא שניים-שלושה מו"לים

גדולים. מצב בו מצומצם מספר ההוצאות לאור של ספרים, כולל בחובו, באופן מובנה, הגבלה של

מגוון הספרים והטעמים וממילא פגיעה במגוון התרבות ומכאן גם באיכות התחום. זאת, נוכח

מרכזיותה של הנהלת ההוצאה לאור, ובעיקר עורכיה, בקביעה מהו הספר אשר יצא לאור

במסגרת ההוצאה ומה לא. קרי, העורכים של אותן הוצאות בודדות שיוותרו יקבעו באופן בלעדי

את מה שעם ישראל קורא. נוסף על כך, היה חשש כי חנויות הספרים הבלתי-תלויות יתחסלו,

ותחתן יישארו שתי רשתות קמעוניות בלבד, הקשורות בקשרי בעלות וקשרים דומים להוצאות

הספרים המרכזיות שיוותרו. קרי, הצעת החוק הממשלתית שהובאה בפני הכנסת, ואושרה על

ידה, שיקפה את החשש מפני תהליך של ריכוז הכוח בידי מספר הוצאות גדולות וקונגלומרציה

של הוצאות, אשר עלולים להביא לפגיעה בפלורליזם, במגוון התרבותי, בחופש הביטוי וממילא

באיכות, אשר ריבוי וגיוון של פלטפורמות לפרסום והוצאה לאור של ספרים, הכרחיים לקיומם.

.2 מטרות החוק 

החוק להגנת הספרות והסופרים בישראל (הוראת שעה), התשע"ג-2013 (להלן – החוק) אושר

במליאת הכנסת, בקריאה שניה ושלישית בתאריך ה-6 באוגוסט 2013, ונכנס לתוקפו ב-6

בפברואר 2014. החוק נקבע כהוראת שעה, לתקופה של שלוש שנים, ושם דגש על איסוף נתונים,

בקרה ודיווח שנתי לוועדת החינוך של הכנסת. עקרונות המודל שנקבע במסגרת החוק מתקיימים

גם במדינות אחרות (בצרפת, גרמניה, הולנד, באיטליה, ספרד, נורבגיה ומדינות נוספות):

ההתערבות המחוקק, לפי מודל זה, מתמקדת ביחס שבין הרשתות לבין ההוצאות, וקובעת

הסדרים לגבי המכירה לצרכנים, במטרה לבסס תקופת החזר ההשקעה של הוצאות הספרים.

התערבות זאת בשוק, על פי עמדת הממשלה והכנסת, כפי שהובעו במהלך הליכי החקיקה, היא

כירורגית ומידתית במידת האפשר.

מטרות החוק הן:

קידום הספרות בישראל באמצעות הבטחת תנאים לקיום בר-קיימא של מגוון הוצאות א.

ספרים: בכלל זה, הבטחת יציבות הענף, באופן בר- קיימא, ובעיקר הבטחת תנאי שוק

שיאפשרו למו"לים להוציא לאור ספרים, בהתבסס על יכולת לתכנן את החזר ההוצאות

השונות שביצור הספר, במחיר הנקבע על ידם. לפיכך, קבע החוק כי מחיר הספר הנקבע על

ידי ההוצאה לאור יהווה את מחירו למשך תקופת הגנה – בת 18 חודשים. זאת, במטרה

לאפשר יכולת תכנון להבטחת החזר הוצאות, ובכך להבטיח תנאים לאיכות מקצועית גבוהה,

לרבות איכות התרגום וגיוון השפות המתורגמות, איכות העריכה, עריכת הלשון, העיצוב,

האיור וההדפסה. בנוסף, נאסר בחוק להעניק הנחות על מכירת ספר מוגן, למעט מקרים

פרטניים המפורטים בחוק. יודגש – אין כל דרישה כי מחיר הספר יהיה גבוה מ- 25 שקלים

(קרי "4 ב- 100") או מכל סכום אחר, ורשאית ההוצאה לקבוע גם כי מחירו לצרכן לא יעלה

!5

על שקל אחד בודד. אין החוק מעניק להוצאה אלא את ההגנה כי מחיר זה יהיה המחיר לצרכן

בתוך תקופה ההגנה.  

ניתן לומר כי ההיגיון של ההגנה על מחיר הספר לתקופה מוגבלת דומה להיגיון המנחה את

שוק התרופות: היות וההשקעות בפיתוח התרופות ("ההוצאות הקבועות") הנן גבוהות, נקבע

כי "פטנט" יגן על מחירן לתקופה של כמה שנים לאחר צאתן לשוק ויאפשר להחזיר את

ההשקעה בפיתוח.  

רכיב מרכזי זה, של "תקופת הגנה" למחיר הספר בתקופה הראשונה להשקתו, מטרתו

להבטיח תחרות על איכות הספרים, ולא רק על מחירם, ובכלל זאת הבטחת גיוון ספרותי

בספרים המוצגים ונמכרים לקהל הקוראים. המדד להצלחת החוק, בהקשר זה, אינו רק

כמות הספרים שיוצאים לאור או מחירם, אלא התבססות שוק בר-קיימא חי ותוסס בכל

רבדיו – מו"לים, סופרים, מתרגמים ועוסקים רלבנטיים אחרים, החנויות והקונים. 

הגנה על היוצרים והבטחת גמול הולם בעד יצירתם: שיעורי הנחה הגבוהים שנדרשו ב.

המו"לים להעניק לרשתות הספרים שחקו כאמור את רווחיותם, וכפועל יוצא מכך ירדו

התמלוגים המשולמים לסופרים ליוצרים בגין עבודתם, בצד צמצום עבודתם של גורמים

חיוניים אחרים כמו מתרגמים, עורכים לשוניים או אנשי סדר ועיצוב. לפיכך, החוק החדש,

אשר קבע כי המחיר הקטלוגי שקבעה הוצאת הספרים יוותר קבוע למשך 18 חודשים מיום

השקתו, עיגן את שיעור התמלוגים המינימלי המגיע לסופר כנגזרת של מחיר המכירה של

הספר.   הגנה מפני אפליה באפשרות של מו"לים לשווק את ספריהם והבטחת גיוון תרבותי בפרסום ג.

והפצת ספרים: במבנה השוק הקיים ערב החוק התפלגות שטחי התצוגה ברשתות נטתה

לטובת המו"לים הקשורים בבעלות אנכית עם רשת הספרים או לטובת קבוצות מו"לים

קשורים לרשתות השיווק. אלה היו בעלות כוח מיקוח גדול או שלרשתות השיווק היה

אינטרס בהצגתם, ומכל מקום, נוצרה אפליה באופן הצגת הספרים, וכתוצאה מכך – אפליה

בין המו"לים השונים ביכולת שיווק הספרים. על מנת להבטיח גיוון בתצוגה של מו"לים

שונים על מדפי רשתות השיווק של ספרים, הגביל החוק את שיעור שטחי התצוגה המועדפים

המקסימליים המוקצים לכל מו"ל בנפרד, לקבוצות מו"לים קשורים ולקבוצות מו"לים

בעלים ברשת קמעונאית עד רף מקסימלי. 

שינוי התנהגות השוק, שינוי הרגלי הצריכה והרחבת התחרות במקטע הקמעונאי: ד.

הדומיננטיות של הדואופול בתחום השיווק אשר קיים בענף, פגעה, כמפורט לעיל, בתנאים

לתחרות בין הוצאות ספרים וחנויות בנוגע לכמות, מגוון ואיכות הספרים המוצעים לצרכן.

זאת, באשר טרם כניסת החוק לתוקף, כמות הספרים שנמכרה לא נקבעה על ידי ביקוש

לספרים ספציפיים אלא, בחלק משמעותי ממנה, על ידי מבצעים שהתקיימו ברשתות השיווק

של ספרים. הרגלי הרכישה של הקוראים הושפעו ממבצעים ששילבו רכישת מספר ספרים

יחד. תולדה ברורה וצפויה של החוק עניינה גם בשינוי הרגלי הצריכה של הציבור ועידוד

רכישת ספרים על פי העדפות איכות, במחירים שישקפו את עלויותיהם ולא יהוו מחירים

מנופחים מחוץ לתחום המבצעים, כך שספרים מבוקשים יוצגו על המדפים זמן רב יותר

ויימכרו היטב, בעוד שספרים אשר הביקוש אליהם קטן יפנו את מקומם לספרים אחרים.

שינויים אלה צפויים היו ליצור גם תנאים נוחים יותר לתחרות בתחום הקמעונאי, ביצירת

!6

תנאים הוגנים יותר לאפשרות פעולתן של חנויות שאינן נמנות על שתי רשתות השיווק

הדומיננטיות של ספרים.

.3 הרקע להקמת ועדת רגב לבחינת השפעת החוק 

חקיקת חוק הספרים לוותה בהתדיינות ארוכה, הן במסגרת גיבוש הצעת החוק הממשלתית, ובין

במהלך הדיונים בוועדת החינוך של הכנסת. כאמור, הכרעתו של המחוקק הייתה להתערב בענף

זה, התערבות שנדמתה כהתערבות מידתית, וממילא מוגבלת בזמן, ומלווה בהערכה שוטפת. גם

לאחר כניסת החוק לתוקף לא פסקה הביקורת ונשמעו טענות על פגיעה בענף הספרים במספר

מישורים. בחלוף כעשרה חודשים בלבד, הוגש, בהתאם להוראות החוק, דין וחשבון ראשון של

הוועדה המייעצת לוועדת החינוך של הכנסת. הגם שהובהר מטעמה של הוועדה המייעצת כי יש

להיזהר בגזירת מסקנות מנתוני תקופה זו, בשל מכלול נסיבות ומגבלות – בכל זאת גרר דין

וחשבון זה ביקורת ציבורית מחודשת אשר עיקריה:

האיסור על הכללת ספרים מוגנים במבצעי מכירות הוביל לצמצום של שוק הספרים, הן א.

במספר הכולל של ספרים שנמכרו והן במספר הספרים החדשים שיצאו לאור. לפי נתוני דו"ח

הוועדה המייעצת, כמות הספרים הכוללת שנמכרה בישראל בשנת 2014, הן ברשתות הן

בערוצי המכירה האחרים, פחתה בכ-12% לעומת כמות הספרים שנמכרה בשנת 2013.

ההכנסות ממכירת הספרים פחתו בשנת 2014 בשיעור של 6% לעומת הכנסות בשנת 2013

(מצדדי החוק יטענו כי ירידה זו נלקחה בחשבון בעת חקיקת החוק והייתה מתונה יחסית

לציפיות המוקדמות אשר העריכו ירידה של כ-25% בכמות הספרים שימכרו, וכן כי נדרשת

בחינה של נתוני 2015, באשר שנת 2014 איננה יכולה לשמש אינדיקציה בשל שילוב מספר

טעמים שיוזכרו בהמשך). 

תקופת ההגנה על מחירי ספרים חדשים פגעה בסופרים בראשית דרכם, כאשר היא, לכאורה, ב.

הקשתה עליהם לפרוץ לתודעת הקוראים, אשר נמנעו מ"לקחת סיכון" לקניית ספר של סופר

לא מוכר "שלא במבצע". 

החוק הוביל לפגיעה בתחום ספרות הילדים, לגבי ספרי ילדים חדשים, אף אם הם של סופרים ג.

מוכרים, כאשר היא, לכאורה, יצרה העדפה לרכישת ספרי ילדים שאינם חדשים, "במחירי

מבצע".   לצד טענות אלו נשמעו טענות גם במישור העקרוני, שלפיהן התערבות החוק בשוק הנה ד.

מופרזת ובלתי-לגיטימית, ופוגעת, לכאורה, בזכותם של השחקנים בשוק לקבוע את מחיר

הסחורה שלהם. בנוסף, נטען כי בשוק הספרים יש מספר שחקנים בעלי יתרון יחסי בהקשרים

אחרים, ביחס לאחרים, שאינם היתרונות הנובעים מן הבעלות האנכית (כמו הוצאות ספרים

מסוימות הקשורות לעיתונים יומיים נפוצים ויכולות לקדם את ספריהן בעיתוניהן, הוצאת

ספרים אחרת המחזיקה בית דפוס ועוד) אך המחוקק אינו מגביל אותם מלנצל את

יתרונותיהם היחסיים ביחס למתחרים. לפיכך, הגבלת היתרונות היחסיים שמקנה הבעלות

האנכית לגורמים ששותפים בה אינה הוגנת.  

לאור כל זאת החליטה שרת התרבות והספורט, חה"כ מירי רגב, על הקמת ועדה לבחינת השפעת

החוק על שוק הספרים (להלן "הוועדה").

!7

.4 עבודת הוועדה 

הוועדה הזמינה את הציבור הרחב להציג את עמדותיו בכתב בנושא הנדון, בצירוף מידע תומך, עד

א' באלול תשע"ה, 16 באוגוסט 2015. בעקבות הקול קורא שפורסם הועדה קיבלה כ-160 פניות

מהציבור: בתוכם פניות של שתי רשתות הספרים הגדולות, 28 פניות מטעם מו"לים, 27 פניות

מטעם סופרים, שתי פניות נוספות היו מכתבי תמיכה בחוק שעליהם חתמו סופרים רבים (על

מכתב אחד מטעם "איגוד אנשי הספר" שנחתם על ידי 16 סופרים, ומכתב נוסף שנחתם על ידי

265 סופרים ויוצרים), 59 פניות ציבור כלליות (מטעם קוראים, אנשי אקדמיה, עמותות וגופי

מחקר) ופניות בודדות מטעם חנויות ספרים פרטיות, ספריות ציבוריות, בתי דפוס וכריכיות.

הוועדה קבעה שבע ישיבות שהוקדשו לשימועים ושתי ישיבות נוספות שהוקדשו לדיון. לשימועים

הוזמנו נציגים מרכזיים מכל סוגי הפונים וממגוון הדעות שהגישו את חוות דעתם לוועדה בכתב

וכן מומחים נוספים מהתחום הספרות והכלכלה. הופיעו בפני הוועדה: חה"כ יואב קיש, חה"כ תמר

זנדברג, רשות ההגבלים העסקיים (יפעת בס, זיו גלעדי, אוריאל סיטרואן וצחי ברקוביץ וכן ד"ר אסף

אילת, הכלכלן הראשי ואורי שוורץ, הממונה בפועל על ההגבלים העסקיים), המועצה הלאומית לכלכלה

(פרופ' יוג'ין קנדל וד"ר שמואל אברמסון), התנועה הליברלית החדשה (בועז ערד ואמיר וייטמן), פורום

קהלת (רותם סלע), פרופ' זהר שביט (חוקרת ואשת אקדמיה בכירה בתחום התרבות העברית), ירון סדן

(כלכלן ולשעבר מנכ"ל הוצאת עם עובד ויו"ר התאחדות המו"לים), נחמיה שטרסלר (עיתונאי), אורלי

קראוס (סופרת), אלכס פז גולדמן (סופר), ארגון אומנויות הדפוס של התאחדות המלאכה והתעשייה

(יהודה אלחדיף), כריכיית אהרון (עו"ד ליאור שייה), שרף שיווק והפצה בע"מ (ליאור שרף), מרים הילר

(דאום) (מנהלת הספרייה העירונית בהוד השרון ויו"ר ועדת תכנון ותקצוב במועצה לספריות ציבוריות),

רשת סטימצקי (אייל גרינברג ושחר ולר), רשת צומת ספרים (אבי שומר ויורם רוז), הוצאת הקיבוץ

המאוחד (פרופ' מנחם פרי ותמר פלג), הוצאת עם עובד (יעקב בריי ואיריס בן-חיים גורדון), הוצאת מודן

(רוני מודן ועודד מודן), הוצאת כנרת-זמורה-דביר (יורם עוז וערן זמורה), הוצאת כתר ספרים (יפתח דקל,

אדר זאבי ודנה אלעזר-הלוי), הוצאת פרדס (דוד גוטסמן), הוצאת בבל (עמית רוטברד), הוצאת ידיעות

אחרונות )דוב איכנולד( והתאחדות הוצאות הספרים בישראל )רחלי אידלמן ואמנון בן-שמואל(.  

בנוסף לפניות הציבור והשימועים, הובאו בפני הוועדה התייחסויות ונתונים משלושה

גורמים ממשלתיים: 

הממונה על הפיקוח על הוראות החוק, במשרד הכלכלה: לצורך הפיקוח על קיום הוראות א.

החוק להגנת הסופרים והספרות בישראל ואכיפתו, הוטל תפקיד הממונה על החוק על

הממונה להיטלי סחר וחקירות היצף במשרד הכלכלה. החוק מקנה לממונה על החוק

סמכויות אכיפה, וכן איסוף מידע נרחבות, לרבות קבלת נתונים מסחריים מהרשתות

והמו"לים הקשורים לנתוני מכירות, רווחיות, הסכמי הנחה ועוד, בין היתר למטרות בקרה

על השפעה של החוק על ענף הספרים. נתונים אלה הועברו לידי הוועדה המייעצת בראשות

משרד התרבות, המלווה את יישום החוק ונדרשת להוציא אחת לשנה דו"ח לוועדת התרבות

של הכנסת.

הממונה על ההגבלים העסקיים: הוועדה ביקשה להיפגש עם נציגי הממונה על ההגבלים ב.

העסקיים, באופן מיוחד לאור הסוגיות שהובאו בפניה במסגרת עמדות הציבור והשימועים,

בהקשר לקשיים שממשיכה ליצור הבעלות האנכית, מחד גיסא, ובהקשר לטענות כנגד שיעורי

ההנחה הגבוהים שרשתות השיווק של ספרים דרשו לאחר תחילת החוק מהוצאות הספרים,

והקושי שאלה יוצרים להגשמת מטרות החוק. בפגישה זו התברר כי הממונה על הגבלים

עסקיים עורך בחינה מטעמו לבחינת השפעות החוק, אך ניאות לבחון היבטים נוספים עליהם

!8

הצביעה הוועדה. עמדת הוועדה וריכוז עדויות שהובאו בפניה בסוגיות הרלבנטיות לבעלות

האנכית, הועברו אל רשות ההגבלים העסקיים ביום 8 לדצמבר 2015. עמדת הממונה הוגשה

לוועדה ב-5 בינואר .2016נוכח ביקורת הוועדה על עמדה זו, ובעיקר על העדר ההתייחסות

לפרמטרים שונים אשר הועלו על ידה, ביקורת אשר הועברה גם בכתב אל הכלכלן הראשי

ביום 8 לינואר 2016, הוגש מסמך משלים לוועדה, ביום 14 לינואר 2016. 

המועצה הלאומית לכלכלה: נייר עמדה מה-22 ביולי 2015 בנושא הערכת השפעתו של החוק, ג.

בדגש פעולות נוספות הנדרשות, לרבות נוכח הבעלות האנכית בשוק הספרים ומרווח השיווק

הגבוה הנדרש מהוצאות הספרים. 

.5 הנושאים המרכזיים שנבחנו, בהתאם לעמדות, הנושאים והנתונים שהובאו בפני הוועדה: 

.1 השפעת החוק על רשתות הספרים:  

מן הנתונים שהציג הממונה על אכיפת החוק, ניתן ללמוד על התייצבות פיננסית ושיפור במצבן

של שתי הרשתות הגדולות, לעומת מצבן ערב החוק. יחד עם זאת, יש קושי לבחון את השפעת

החוק על רשתות הספרים בשנת 2014, היות שבנוסף להיותה שנת הסתגלות, הושפעה פעילות

הרשתות מאירועים חיצוניים שאינם קשורים לחוק. הראשון הוא המשבר הפיננסי שחוותה רשת

סטימצקי ברבעון השני של שנת 2014, שהוביל ל"תספורת" בחובות הרשת ולמכירתה, ולפגיעה

במכירות הספרים ברשת ובענף כולו. השני הוא מבצע "צוק איתן" ברבעון השלישי של השנה,

אשר הביא לירידה חדה בהגעת צרכנים אל מרכזי הקניות הגדולים, והשפיע על רשתות הספרים

שמרבית סניפיהן ממוקמים במרכזים אלה.

כאמור, שוק הספרים הישראלי מתאפיין בשנים האחרונות במבנה דואפוליסטי,

המבוסס על שתי רשתות ספרים מרכזיות – צומת ספרים וסטימצקי. ברשת צומת ספרים קיים

גם מבנה של בעלות אנכית הקושרת את הרשת עם מספר הוצאות לאור מרכזיות. לאחרונה

התפתחה תופעה דומה גם ברשת סטימצקי, מאחר והוצאת ידיעות אחרונות/משכל רכשה אחוזים

בבעלותה. מצב עניינים זה פגע, על פי הנטען, באופן ניכר ביכולת כניסה של המתחרים לתחום ואף

גרם לסגירת חנויות ספרים פרטיות. אחת ממטרות החוק, כפי שפורט לעיל, הייתה ליצור מצב

אשר יעודד תחרות במקטע הקמעונאי של הענף. על פי נתונים שנאספו מהמו"לים, שיעור

המכירות שלהם באמצעות שתי רשתות הספרים הגדולות הצטמצם בשלוש השנים האחרונות

(למעשה – כבר בשנת 2013, קודם תחילת החוק), ונתח השוק של ערוצי מכירה חלופיים, כפי

שיפורט להלן, גדל בהשוואה לתקופה שלפני החוק. הדבר מעיד על צמצום מסוים בכוח

הדואופוליסטי של הרשתות כערוצי שיווק עיקריים, ומתן אפשרות להתפתחות תחרות נוספת

במקטע השיווק, בהתאם למטרות החוק. יחד עם זאת, השוק לא השתנה והפך לרב-ערוצי, ושתי

הרשתות הן עדיין הערוץ הקמעונאי העיקרי למכירת ספרים.

בעקבות החוק פחתה כמות הספרים שמכרו המו"לים הקשורים בבעלות אנכית עם רשת

צומת ספרים באמצעות סניפי הרשת. שינוי זה הוא, ככל הנראה, תוצאה של האיסור הקבוע בחוק

לאפשר תגמול למוכרים בגין קידום מכירות ספרים של הוצאה לאור ספציפית וכן מן המגבלה

בחוק על הצגת ספרי מו"לים בעלים ברשת החנויות בשיעור שלא יעלה על 45% במצטבר משטחי

התצוגה המועדפים. שינוי זה היה צפוי ואף רצוי, כמפורט לעיל, על בסיס ההנחה כי יש להבטיח

פעילות הוגנת של ערוצי השיווק העיקרית, באופן המאפשר נגישות הוגנת למגוון ספריהם של

הוצאות הספרים השונות. קרי, כל עוד רשת שיווק לספרים, כדוגמת צומת ספרים, מציגה את

!9

עצמה לציבור כרשת חנויות ספרים כללית בעלת גישה לכלל ההוצאות (ולא "חנות מפעל" של

הוצאה ספציפית), היא אינה יכולה לשמש כערוץ הפצה הנותן עדיפות מכרעת להוצאות שעמן הוא

קשור בקשרי בעלות. בהקשר זה ראוי לציין כי במקביל לירידת המכירות של מו"ל מוביל ברשת

צומת ספרים שבבעלותו, גדלו היקף מכירותיו ברשת סטימצקי המתחרה.

.2 השפעת החוק על המו"לים 

.2.1 כמות המו"לים 

נציגי "התאחדות הוצאות הספרים בישראל" טענו בפני הוועדה כי לפני פחות מעשור השתתפו

בשבוע הספר כ-120 הוצאות לאור ואילו היום רק כ-45 וכי הציבור יוצא נפסד מאובדן הגיוון

הספרותי: הוצאות שמתמזגות לתוך הוצאות גדולות יותר, בין באופן מלא ובין באופן חלקי,

מאבדות את האופי שלהן, ומתחילות להוציא ספרים לפי השיקולים השיווקיים של המו"ל שאליו

הן כפופות. הטיעון בדבר חשיבות שמירה על ריבוי מו"לים הפועלים בשדה איננו מן התחום

הכלכלי אלא הערכי: עניינו במגוון התרבותי כערך, המקושר לפלורליזם, לחופש ביטוי, לחופש

יצירה. המגוון כערך בתחום הספרות, נשען על קיומם של טעמים שונים גם בקרב היצרנים של

הספרים. מכיוון שהמו"ל הוא המחליט האם להשקיע בספר מסוים או אחר, ומה מן הספרים

יבקש להוציא, הרי שמגוון מו"לים מבטיח מגוון תרבותי, מגוון טעמים, וממילא – גם איכות

גבוהה יותר, הנובעת מן התחרות בין המו"לים השונים. מכאן החשיבות הנודעת במישור

התרבותי, לקיומם של יצרנים קטנים ובינוניים בתחום היצירה הספרותית המקומית. כמו כן,

מכאן חשיבות קיומן של דרכים להבטיח תנאי שוק מתאימים לקיום יציב ובר-קיימא של הוצאות

ספרים, ובמידת הצורך – אף לתמרץ בדרכים אחרות את המו"לים לפרסם מגוון ספרותי רחב גם

כאשר הדבר אינו עולה בקנה אחד עם האינטרס הכלכלי.

יחד עם זאת, בפני הוועדה נטען כי למעשה, בשנים שלפני חקיקת החוק לא היו כמעט

הוצאות ספרים שנסגרו, אלא התקיימו מיזוגים, ואלה טבעיים לכל שוק וענף. הגם שלא ידוע

לוועדה על הוצאת ספרים מוכרת אשר פשטה רגל בשנים האחרונות, ידוע לוועדה על הוצאות

ספרים שהתמזגו, החלו לפעול בשיתוף פעולה עם הוצאות גדולות, או שנדרשו לסיוע כלכלי בשל

בעיות תזרימיות.

התנאים הכלכליים לקיום בר-קיימא של הוצאות ספרים, במגוון הוצאות ספרים, לרבות

קטנות ובינוניות וכאלה שאינן קשורות לרשתות שיווק של ספרים, וניתוח מבנה הענף באופן

שיאפשר בחינה של התנאים הכלכליים הקיימים אל מול הנדרש, הועלו בידי הוועדה כסוגיות

הטעונות בחינה יסודית. זאת, בין היתר בפני נציגי רשות ההגבלים העסקיים. כמפורט לעיל,

ובתגובות הוועדה לעמדות הממונה על ההגבלים. דומה כי לעת הזו ההתייחסות הכלכלית היחידה

לנושא זה מצויה בעמדת המועצה הלאומית לכלכלה, בעוד שרשות ההגבלים נמנעה בשלב זה

מבחינת הענף בהקשר זה.

.2.2 הכנסות המו"לים 

!10

על פי הנטען, לרבות במסגרת השימועים בפני הוועדה, התחרות האגרסיבית שהתקיימה בענף

הספרים ערב החוק הביא לפגיעה במו"לים, שהתבטאה בשחיקת הרווחים שלהן, וזאת למרות

המכירות הרבות במבצעים. כמה מו"לים שהופיעו בפני הוועדה העריכו כי לו מצב זה היה נמשך

2-3 שנים נוספות, הוצאות הספרים שלהם היו מתאחדות או נעלמות מן השוק. יחד עם זאת,

כאמור, קריסה בפועל של הוצאות לאור מוכרות לא קרתה בשנים שקדמו לחקיקת החוק, אלא

תופעות מקדימות בסוגים שונים, כמפורט לעיל.

במצב קודם חקיקת החוק, נוכח המבצעים האגרסיביים, סיכוייו של ספר לשרוד בחנויות

היה תלוי אך ורק בעובדה אם הוא משתייך לקטגוריה "רב-מכר", שכמות המכירות בה מפצה על

הרווחיות הנמוכה לכל עותק. אולם הספרים שזוכים להיכנס לרשימות רבי-המכר מהווים אחוז

קטן מסך כל הספרים הרואים אור בישראל. החילופים המהירים של הספרים בחנויות, בעיקר

במסגרת המבצעים, לא אפשרו למו"לים סיכוי אמיתי להחזיר את ההשקעה בספר שאינו רב-מכר

לאורך זמן, שכן החנויות צמצמו את המלאים של ספרים מיטיבי-מכר וארוכי-מכר. מאידך, כפי

שפורט לעיל, הוצאות הספרים נדרשו לתמחר מחירים קטלוגיים גבוהים מעל לנדרש, על מנת

לתאום את שיעורי ההנחות שנדרשו להציג, ובכך נוצר גם קושי נוסף למכור ספרים בזמן שאינם

כלולים במבצע.

כוחו העודף של הדואופול במקטע השיווק, אל מול המו"לים, יצרני הספרים, בא לידי

ביטוי גם במישור נוסף: בעשור האחרון כפו הרשתות על המו"לים מעבר ממכירות בתשלום על

המלאים למכירות במשגור (קונסיגנציה). המעבר למשגור אפשר לרשתות להתרחב ופתוח סניפים

נוספים ללא כל השקעה במלאים, שאותם מימנו עבורם המו"לים, בלית ברירה. בנוסף, התנאי

להשתתפות במבצעים החודשיים היה הדפסה של אלפי עותקים מכל כותר שבמבצע כדי ליצור

מראית עין של שפע בחנויות, כאשר את כל עלויות הייצור ספגו המו"לים. בתום ימי המבצע, שעל

פי רוב ארך כחודש ימים, הוחזרו עודפי הספרים אל מחסני המו"לים. לעתים קרובות, עלויות

האכסון של הספרים שנפלטו מן החנויות עלה על צפי מכירתם העתידית ואלו נשלחו לגריסה. לפי

אחת ההערכות שהוצגה לוועדה, התפתחה בישראל תעשיית ענק של גריסת ספרים, שבמסגרתה

נגרסים מדי שנה כ-4 מיליון ספרים.

מבחינת נוכחות מו"לים קטנים ברשימת רבי-המכר, דו"ח הוועדה המייעצת מורה כי

לחוק לא הייתה השפעה בתחום זה והם נותרו בשיעור של 20% מהספרים ברשימה.

אחד הטיעונים שהוצגו בפני הוועדה הוא כי החוק מפלה לרעה הוצאות ספרים חדשות,

שלהן אין מלאי ספרים ישנים (back-­‐list) שאותם הם יכולים למכור בהנחות בתקופה שהספרים

החדשים שלהן תחת הגנת החוק. הוצאה ותיקה נהנית כיום מיתרון שמעניק לה החוק משום

שהיא יכולה להוציא מחדש ספרים ישנים ולמכור אותם במחירים לא מוגנים. תופעה זו מתקיימת

ביתר תוקף בתחום ספרי הילדים, שבו מו"לים הדפיסו מחדש ספרי ילדים ישנים.

הטיעון המרכזי כנגד תקופת ההגנה על ספרים חדשים גרס כי קביעת המחיר הראשונית

בידי המו"ל משקפת את הערכתו המקדמית לשווי הספר ולפוטנציאל המכירה שלו. שלילת

היכולת להכניס התאמות במחיר הספר או לשלבו במבצעי מכירה עם ספרים ומוצרים אחרים

פוגעת בגמישות הנתונה בידי הקמעונאים והמו"לים לשיווק ספרים שהביקוש אליהם מתגלה

כנמוך מהמצופה, אפילו שספרים אלו יכולים להימכר במכירים מוזלים לאחר תקופת ההגנה.

מאידך, כנגד טיעון זה נאמר כי הוא מתעלם מן המציאות המאפיינת ענף ספציפי זה, בהיעדר

!11

התערבות, שאין במסגרתה גמישות כל שהיא למו"ל, אלא ניהול מבצעים מובנים בידי

הקמעונאים בלבד, תוך ניצול מעמד באופן שמביא את המו"ל למכירת הספרים במחירים נמוכים

מעלויות היצור.

בעקבות החוק, היו שהעריכו, ואף הציגו הערכות אלו בפני הוועדה, כי לאחר תום תקופת

ההגנה אפסו סיכוייו של ספר לשוב למדפים, גם אם ישולב במבצעים. ולמעשה – בכך נפגע הספר

פעמיים, גם בתקופת ההגנה עליו, וגם לאחר מכן. זאת, משום שבעת פרסום הספר מושקעים

מרבית מאמצי הפרסום וקידום המכירות שלו, ולאחר 18 חודשי הגנה הספר כבר "נשכח" ואין לו

סיכוי לזכות בהזדמנות שנייה להימכר. דא עקא, שהנתונים שאסף הממונה על החוק במשרד

הכלכלה והוצגו בפני הוועדה מפריכים לחלוטין חששות אלה: בתום תקופת ההגנה בת 18

חודשים, על הספרים, החל מן הרבעון האחרון של שנת 2015נרשם זינוק משמעותי במכירות

הספרים שהיו בגדר מוגנים עד אותה העת, מעת החודשים הראשונים של תחולה החוק. זינוק

משמעותי זה מוכיח חד-משמעית כי הספרים שבים למדפים ומשולבים במבצעי מכירות. מצדדי

החוק רואים בכך הוכחה לכך שחוק מגשים את מטרתו: לאחר תקופה שבה הספרים נמכרו

במחירים מוגנים, אפשרו להוצאות הספרים לכלכל את צעדיהם, ואף להציע בגינם תמלוגים

גבוהים לסופרים, הם חוזרים למדפים ונרכשים במחירים מוזלים על ידי מי שהעדיף או לא יכול

היה לרכוש אותם במחירם המלא. לעומתם, מתנגדי החוק טוענים כי נתונים אלו רק מוכיחים

פעם נוספת את עומק הפגיעה במכירות הספרים: לו הייתה מתבטלת תקופת ההגנה על הספרים

היו מכירותיהם מזנקות כבר מרגע צאתם לאור ולא רק כעבור 18 חודשים.

.2.3 שיעורי ההנחות מצד המו"לים לקמעונאים 

סוגיית הגבלת ההנחות, ובכינויה "מרווח השיווק", הייתה בין הסוגיות המרכזיות שהובאו בפני

הוועדה. לוועדה הוצגו נתונים המראים כי, לאחר כניסת החוק לתוקפו, רשתות השיווק של

הספרים אילצו את הוצאות הספרים להגדיל את ההנחות הניתנות להם בשיעור ניכר. שיעורים

גבוהים אלו של הנחות מנעו את גלגול הגידול בהכנסות הממוצעות לספר לתקבולי המו"לים, אלא

נהנות ממנו רשתות הספרים, ובכך חייבו את הוצאות הספרים בתמחור גבוה מדי של ספרים

חדשים לתקופת ההגנה, ופגעו, מאידך בהיקף התמלוגים המועברים לסופרים בגין מכירת ספרים

שאינם מוגנים בחוק.

שיעור ההנחות של המו"לים לרשתות הספרים בשנת 2014נע בין 52-60% בעוד ששיעור

ההנחות שנתנו המו"לים לערוצים אחרים של שיווק היו נמוכים יותר ונעו סביב 40-45%. פער זה

מעיד על עמדת מיקוח נחותה של המו"לים מול רשתות השיווק של ספרים, בשל התלות הגדולה

שלהם בערוצי שיווק אלה. כוחו של הדואופול בא לידי ביטוי גם בכך שבגין ההסכמים הנוגעים

לשנים 2015 ו-2016 לא התקיים כמעט משא ומתן על גובה שיעור ההנחה, והצדדים חתמו על

הארכת תוקף ההסכמים שנחתמו לשנת 2014.

מצד רשתות הספרים, נטען כי הדרישה להנחות מוגדלות מהמו"לים נובעת מצורך אמיתי

לשרידותן הכלכלית. ועוד נאמר מטעמן, כי טענת המו"לים ששיעור ההנחה הנדרש מהוצאות

הספרים יוצא דופן ביחס לשיעורים המקובלים בעולם איננה מדויקת, ושיעורים דומים ואף

גבוהים יותר נהוגים במקומות אחרים. כן נטען על ידן כי שיעור ההנחות הגבוה שמעניקים

המו"לים אינו נובע מתביעה של הרשתות אלא מן התחרות שלהם האחד בשני. טענה זאת עולה

!12

בקנה אחד עם עמדה שטען לה הממונה על ההגבלים העסקיים, לפיה דרישת המו"לים להגבלה

בחוק של שיעורי ההנחות שרשאים המו"לים להעניק לרשתות הספרים אינה אלא ניסיון להימנע

מתחרות ביניהם, תחרות שממנה עשויים ליהנות הצרכנים בהיבט מחיר הספר לצרכן.

לשאלת ההצדקה להעלאת שיעור ההנחות, דווקא לאחר חקיקת החוק, כאשר בתקופת

ההגנה עלו המחירים הנומינאליים של הספרים, לא ניתן למעשה מענה של ממש, ובוודאי שלא

לשאלה מדוע נדרש להעלות את שיעור ההנחות לגבי ספרים שאינם כלולים בתקופת ההגנה וניתן

יהיה לשווקם לכאורה באותן השיטות שהיו נהוגות ערב חקיקת החוק.

הדרישה להגביל בחוק את שיעור מרווח השיווק המותר לרשתות הספרים עלתה מצד

גורמים רבים בענף – מו"לים וסופרים כאחד. יש להזכיר כי גם ערב חקיקת החוק הועלתה דרישה

זו, בין השאר בהתבסס על הסדרים שונים במדינות אחרות בתחום זה. יחד עם זאת, הואיל והחוק

יוצר הגבלה בצד מחיר המכירה, נראה היה כי הגבלה בחוק של מחיר הקנייה של רשתות השיווק

הקמעונאיות ייצור דה-פקטו מרווח שיווק קבוע בחוק. מצב כזה נראה לא רצוי בעת חקיקת החוק

מבחינה כלכלית, משפטית ועקרונית, נוכח ההנחה כי קביעת תקופת הגנה על מחירי הספרים

החדשים עשוי להיות הסדר מספק.

בהתאם לגישה עקרונית זו, ביקשה הוועדה, במהלך השימועים שערכה, לקבל את

התייחסות הגורמים השונים שהופיעו בפניה, אשר שבו וציינו את הבעייתיות במרווח השיווק

הגבוה וחוסר ההצדקה לו – לשאלה איזו מגבלה נראית בעיניהם יעילה יותר להשגת מטרות

החוק. זאת, ככל שנדרש מטעמים כלליים לבחור בין שתיהן: הגבלה בצד המכירה, או הגבלה בצד

הקנייה. הרוב המכריע של הגורמים שהופיעו בפני הוועדה הביעו הערכה כי אם אכן נדרש לבחור

בין השתיים, קיים יתרון בהשארת המצב הקיים בחוק, שבו מתקיימת תקופת הגנה על מחירי

הספרים, על פני ביטול תקופת ההגנה על מחיר הספר החדש, וקביעה של מגבלה על שיעור ההנחות

של המו"לים לרשתות הקמעוניות.

יודגש, לסיום, כי מאז חקיקת החוק, ונוכח הטענות כנגד ההעלאה שהועלה שיעור

ההנחות הנדרש, שבה המועצה הלאומית לכלכלה ובחנה את עמדתה בהקשר זה. בעמדתה, כפי

שהומצאה בפני הועדה, הועברה ביקורת על מבנה השוק, בדגש על הבעלות האנכית ברשתות

השיווק של הספרים, והכוח העודף הנובע מכך. עמדתה, התומכת בהגבלת שיעור ההנחות, בנוסף

לשמירת מחיר בתקופת ההגנה, ולחילופין, ביטול הבעלות האנכית – הובאה בפני הוועדה, בכתב

ובעל פה.

.3 השפעת החוק על סופרים וספרים 

.3.1 תמלוגים  הגמול לסופרים כולל: מקדמות, מענקים ותמלוגים תקופתיים. טרם כניסת החוק לתוקף, שיעור

התמלוגים לסופרים הווה בדרך כלל כ-10%-12% מתקבולי המו"לים, שעמדו, בממוצע, על כ-20

₪ לספר. לאחר כניסת החוק לתוקף, שיעור התמלוג לסופרים בגין ספרים מוגנים עומד על 8% או

יותר ממחיר המכירה אשר עמד, בממוצע, על 68 ₪ בשנת 2014. כך למשל, בגין ספר מוגן שמחירו

כ-70 ₪, מקבל הסופר תמלוג מינימלי של 5.6 ₪ בעוד שבעבר, מתוך תקבול המו"ל שעמד על כ-20

₪ לספר, הוא היה זכאי לכ-2-2.5 ₪ בלבד. יוצא מכך, שהירידה בכמות הספרים החדשים

הנמכרים בתקופת החוק פוצתה, אף אם רק בחלקה, בגידול בהכנסה הממוצעת לספר.

!13

דו"ח הממונה על ההגבלים העסקיים התייחס לנושא הגמול המועבר לסופרים ומצא כי

לא חל שינוי משמעותי בתגמול לסופרים לפני ואחרי כניסת החוק. לעומת זאת, לפי ממצאי

הבדיקה של הממונה על ההגבלים העסקיים, ממוצע התשלומים לסופר ביחס לכל ספר לא עלה,

אלא אף ירד במידת מה. נתוני בדיקתו מורים על כך שחלה ירדה של 22% בסך התשלומים

ששולמו לסופרים בגין ספרי מקור מוגנים, וזאת בשל הירידה במספר ספרי המקור שיצאו לאור

לאחר החוק, אשר הובילה לירידה של סך התשלומים לסופרים בענף. נתון זה נקבע על בסיס

השוואה לא מלאה, בנסיבות העניין, לתמלוגים מספרים שיצאו במהלך שנים קודמות, בלא שהיו

מוגנים. עוד יצוין כי להבנת הוועדה, נתון זה נקבע גם בהתעלם מההוצאה של ספרים חדשים

רבים בחודש ינואר 2014, ערב כניסת החוק לתוקף.

לפי עמדתו של הממונה על יישום החוק במשרד הכלכלה, נתוני הממונה על ההגבלים

העסקיים אינם מלאים ואינם מייצגים את התמונה לאשורה, וזאת מכמה סיבות: (א) למרות

שהממונה על ההגבלים העסקיים החזיק בנתונים עד יוני 2015, הוא בחר להציג רק את נתוני 2014

מאז כניסת החוק לתוקף. נתוני 2015 צפויים כאמור להראות להערכתו של הממונה על יישום

החוק תמונה שונה; (ב) הנתונים שנבדקו על ידי הממונה על ההגבלים העסקיים אינם כוללים את

נתוני המו"לים ידיעות/משכל ומודן – שניהם גורמים משמעותיים ביותר בשוק; (ג) לא נלקח

בחשבון בדו"ח ההגבלים העסקיים מוסר התשלומים הקיים בענף לתמלוגי סופרים: תמלוגים

בגין ספרים מוגנים שנמכרו במחצית השנייה של 2014, הועברו לסופרים רק ב-2015. לכן לא ניתן

להתייחס לנתוני 2014 בלבד כמדד לסך התמלוגים שהועברו לסופרים בגין ספרים מוגנים שיצאו

בשנת 2014; (ד) בענף מקובל כי התגמול מועבר לסופר באמצעות מקדמה שממנה מקוזזים

התמלוגים ממכירת הספרים. במצב זה, יתכן כי תמלוגים שוטפים מתחילים להגיע לסופר רק

אחרי פרק זמן של חודשים ארוכים.

בראיית הממונה על יישום החוק, נדרש פרק זמן ארוך יותר על מנת לאמוד את ההשפעה

המצטברת של סך המקדמות, המענקים והתמלוגים המועברים לסופרים. עם זאת נתוני

התשלומים לסופרים בגין ספרים חדשים שהתקבלו בגין המחצית הראשונה של 2015, מרמזים כי

סך התגמולים לסופרים ממכירת ספרים חדשים בשנה זו צפוי לגדול.

נושא נוסף שאליו התייחסה הוועדה הוא מוסר התשלומים הירוד בענף הספרים,

שבמסגרתו התמלוגים מחושבים ומועברים כחצי שני לאחר המכירות. החוק לא התייחס לתחום

זה וממילא לא הייתה לו השפעה עליו.

.3.2 ספרים חדשים 

אחת הטענות שנטענו בפני הוועדה הייתה שהחוק גורם לפגיעה וירידה במספר הכותרים החדשים

היוצאים לאור. לפי הנתונים שהציג חה"כ יואב קיש בוועדה, במדינות שלא יזמו חקיקה בשוק

הספרים כמות הכותרים לאלף איש היא גבוהה באופן משמעותי מן המדינות שנקטו בחקיקה.

להלן נתוני הוועדה המייעצת באשר להוצאה לאור של ספרים חדשים, אשר עמדו בפני

הוועדה:

!14

�

מנתונים אלו עולה כי לא חלה ירידה במספר הספרים החדשים שיצאו לאור לאחר כניסת החוק

לתוקף.

נתוני הוועדה המייעצת מצביעים על כך ששיעור המכירות של סיפורת מתורגמת וסיפורת

מקור מתוך סך מכירות של ספרים החדשים בשנת 2014 הייתה כמעט זהה לשיעורן בשנים

קודמות. הדבר מעיד על כך שהחוק החדש לא פגע בספרות המקומית ולא הוביל להעדפת ספרות

מתורגמת על פניה.

לעומת היעדר ירידה בהיקף ההוצאה לאור של ספרים חדשים, נתוני הוועדה המייעצת

מצביעים על ירידה בהיקף המכירות של הספרים החדשים אשר יצאו לאור. מבדיקה השוואתית

עולה כי בשנים 2012-2013 אחד מכל שלושה ספרים שנמכרו היה ספר חדש, אשר יצא לאור

באותה שנה. עם כניסת החוק לתוקף, בפברואר 2014, שיעור הספרים המוגנים אשר נמכרו היה

נמוך מאוד אך הוא גדל במרוצת השנה והתייצב ברבעון האחרון של 2014 על מכירת ספר חדש

אחד במחיר מלא מתוך כל ארבעה ספרים שנמכרו. נתונים דומים נרשמו גם במכירות ספרים

בשנת 2015.כאמור, החוק מחייב את רשתות הספרים לחתום על הסכמי הנחה עם המו"לים על

מנת לקבע את שיעור ההנחה לספרים מוגנים במהלך השנה הקלנדרית. יחד עם זאת, אף שלא

נדרשו לכך בחוק, דרשו הרשתות ואף קיבלו מהמו"לים, קיבוע של שיעורי ההנחות על ספרים

שאינם מוגנים בהסכמי ההנחות לשנים 2014-2016. שיעורי ההנחות בגין ספרים אלה נקבעו

במרבית המקרים בשיעור גבוה יותר משיעור ההנחה על ספרים מוגנים. עבור מוציאים לאור,

שעיקר הכנסותיהם ממכירת ספרים ישנים (back-­‐list), מדובר בשחיקת חלקם היחסי בהכנסות

ממכירת ספרים. במצב שנוצר, קיים מצד אחד תמריץ חיובי לרשתות לקדם מכירת ספרים

חדשים בשל מחירם הגבוה יותר, אולם מצד שני, כל עוד שיעורי ההנחה שהן מקבלות על ספרים

ישנים גבוה יותר, קיים עבורן תמריץ לקדם את מכירת הספרים הישנים על חשבון הספרים

החדשים.

בהקשר זה מבקשת הוועדה להתייחס למתקפה הציבורית שהופנתה כנגדה, כנגד הממונה

על יישום החוק וכנגד הוועדה המייעצת, בעניין אופן הצגת נתוני 2014. מתקפה זו מעידה, לעמדת

הוועדה, על אי הבנה של המבקרים: נתוני שנת 2014, מטבעם של הדברים, נדרשים לעיון זהיר

!15

ומדוד. זאת, לאחר שענף הספרים עבר לאופן פעילות חדש. המדידה, במקרה כזה, לא יכולה

להתקיים מדידה בכלים זהים לאלה של שנים קודמות. כך, הטענה כי יש להסתכל על נתוני "כלל

הספרים המוגנים" בשנת 2014 ביחס לכולל הספרים שנמכרו בשנת 2014, ולהשוות את אלה

לספרים החדשים של שנת 2013 שנמכרו במסגרתה – היא טענה מוטעית לחלוטין. הסברים

מסודרים לעניין זה נמצאו בנתונים שאושרו לפרסום על-ידי יו"ר הוועדה המייעצת מחודש ינואר

2016, ועיקרם יבוא להלן: שיעור הספרים החדשים המוגנים על פי החוק שנמכרו ברשתות

הספרים ממועד כניסת החוק בחודש פברואר ועד דצמבר 2014, עמד על 15% ו-20% בשנת 2015.

(א) יש להביא בחשבון לשנת 2014 את כלל הספרים החדשים שיצאו, לרבות בחודש ינואר, אף אם

לא נמכרו כמוגנים – באשר הם נכללים קלנדרית בשנת 2014, והוצאת רבים מהם הוקדמה על ידי

ההוצאה, על מנת שלא להימצא בתחום החוק שעדיין לא ידעו כיצד יפעל. רק בשילוב נתונים אלה

– ניתן "לתקנן" את נתוני 2014. (ב) לחלופין – יש להימנע מלהציג רבעונים שני ושלישי של 2014

שהיו רבעוני הסתגלות, הן פנימית והן חיצונית – קריסת רשת סטימצקי ומבצע "צוק איתן"

ולהתמקד בהשוואה רבעון אחרון של 2014 לרבעון אחרון של 2013. יש להדגיש עוד כי נתון זה

אינו בר-השוואה לשיעור הספרים החדשים שנמכרו בשנים קודמות שכן שיעור הספרים החדש

שנמכר בשנים 2012-2013 (כ-33%) כולל את כלל הספרים שנמכרו ברשתות הספרים בעוד שהחל

מפברואר 2014 ובמהלך ,2015נכללו בחישוב רק ספרים מוגנים כהגדרתם בחוק ולא כלל הספרים

החדשים שיצאו לאור.

כמו כן יש לשים לב בעניין זה לעובדה כי התנהגות מכירת ספרים חדשים השתנתה לאחר

כניסת החוק לתוקף, ועם סיום תקופת ההגנה נצפתה עלייה משמעותית במכירת ספרים שיצאו

מ-18 חודשי ההגנה. קפיצה זו במכירות לא נכללה במניין "ספרים חדשים" שנמכרו כאמור לעיל

ולא הייתה קיימת בשנים שקדמו לכניסת החוק לתוקף. כך, נכון לשוב ולהדגיש את המלצות

הממונה על יישום החוק והמועצה הלאומית לכלכלה, להתמקד בנתוני 2015, שבהם כבר הייתה

"התייצבות" של הענף, בהתנהלותו לפי החוק, ובסופה אף ניתן ללמוד על התנהלות התחום לגבי

ספרים היוצאים מתקופת הגנה.

.3.3 ספרי ביכורים 

ספרי ביכורים הם ספרים של סופרים ישראליים חדשים בענף, במובן זה שטרם יצאו לאור ספרים

בחיבורם. מבדיקת הוועדה המייעצת, עולה כי חלה ירידה של כ-21% בממוצע במספר ספרי

הביכורים שיצאו לאור בשנת 2014 לעומת 2013 בקרב מדגם של מו"לים נבחרים שנבדקו. יחד עם

זאת, נרשמה עליה בהוצאה לאור של ספרי ביכורים בהוצאה עצמית, הוצאות לאור במימון

המחבר (בהוצאת סטימצקי, למשל), דרך פלטפורמות שיווק אינטרנטיות עצמאיות, מימון המונים

וכיו"ב. בהתחשב בגידול בסך הספרים החדשים שיצאו לאור בשנת ,2014נראה כי סופרים

הנדחים על ידי הוצאות הספרים הגדולות מוצאים דרכים חלופיות למימון והוצאה לאור של

ספריהם. עוד ראוי להזכיר כי החוק אינו מגביל את מחירו של ספר שיצא בהוצאה עצמית

לתקופת הגנה ואף מטעם זה יתכן שספרי ביכורים מודפסים בהוצאות עצמיות.

אחת הטענות שהוצגו לוועדה בתחום זה נוגעת לקושי של יוצרים חדשים בספרים שחלה

עליהם תקופת ההגנה, קרי שאינם יוצאים בהוצאות עצמיות, לפרוץ לתודעת הקוראים: טרם

כניסת החוק לתוקף, מבצעי המכירות סיפקו הזדמנות לסופרים לא מוכרים להיחשף לקהל

קוראים חדש. דרך מבצעי 1+1 או 4 ב-100, הצרכנים רכשו ספר של סופר מוכר והיו מוכנים,

!16

לכאורה, ביתר קלות, לשלב ברכישה גם ספרים של סופרים חדשים, במחיר "מופחת" המגלם את

ה"סיכון". לאחר חקיקת החוק, העדפות הקוראים נטו לסופרים ותיקים שכבר קנו להם שם,

ובמלים אחרות "לקניה בטוחה". מבחינה זו, החוק מנע מסופרים חדשים אפשרות להעדיף תפוצה

רחבה של ספריהם על פני תמלוגים. דא עקא, הטוענים בעד החוק מדגישים כי מחיריהם

הקטלוגיים של ספרים חדשים ירדו באופן משמעותי, בעשרות אחוזים, לעומת מחיריהם ערב

החוק. קרי, מי שמבקש לרכוש ספר חדש שאינו כלול ב"מבצע" זה או אחר, יצא נשכר מן החוק,

גם בהיבט המחיר.

ועוד נטען מצד מצדדי החוק, כי גם אם חלה ירידה בהוצאה לאור של ספרי ביכורים, היא

אינה בהכרח רעה לענף: הוצאות הספרים מקבלות מאות כתבי יד בשנה, כשחלקם הגדול של

כתבי היד ברמה ירודה, ומקומם בהוצאה פרטית של הסופר, שתופץ בדוכן פרטי או חלוקה

למשפחה. לפי גישה זאת, המצב שהתפתח בעקבות החוק יוצר אפוא סינון בריא, שבמסגרתו

רואים אור במסגרת הוצאות הספרים, ספרים ראויים לכך, המקבלים את הטיפול המתאים

באמצעים המוקצים לכך. שנית, נטען כי החוק לא הביא להגדלת הסיכון של מו"לים לפרסם ספרי

ביכורים אלא להפך: בעוד שבתקופת ההגנה נקודת האיזון להחזרת ההשקעה בספר עומדת על

כ-2,000 עותקים, בתקופת המבצעים נקודת האיזון להחזר ההשקעה עמדה על 4,000-6,000

עותקים. בראייה זאת, הסיכון של מו"ל בפרסום יצירת ביכורים היה גבוה יותר דווקא בתקופת

המבצעים לפני שנכנס החוק לתוקפו.

ועוד חשוב להזכיר, בהקשר זה ובהקשרים אחרים, כי החוק אינו מונע מן מו"ל לתמחר

מראש את ספרו של סופר ביכורים במחיר נמוך על מנת לתמרץ את הקונים לבחור בו. 

טענה אחרת שעלתה היא, שכתוצאה מן הקושי לשווק ספרי ביכורים ועליית הסיכון,

לכאורה, שבהוצאתם לאור, המו"לים החלו לדרוש השתתפות במימון או מימון מלא של הסופרים

בהשקעה בספריהם. כנגד טענה זאת נטען בפני הוועדה כי התופעה של השתתפות סופרים בעלויות

ההוצאה לאור הייתה רווחת גם קודם לחוק. זאת, משום שבעולם הספרות, כמו בתחומים דומים

אחרים, אמנים מוכנים לעבוד בתנאים נצלניים תמורת הסיכוי לקבל חשיפה, תהילה והגשמה

עצמית.

מבחינת נתוני המכירות של ספרי ביכורים עולה בבירור, כי בדומה למכירות כלל הספרים

המוגנים, גם מכירותיהם של ספרי הביכורים לאחר תום תקופת ההגנה זינקו בחדות. שוב,

כאמור, כל אחד מן הצדדים רואה בכך חיזוק לעמדתו.

.3.4 ספרות ילדים  כשליש ממכירות הספרים החדשים בשנת 2014 היו של ספרי ילדים. שיעור זה זהה לשיעור

מכירות ספרי הילדים בשנים 2012 ו-2013. יחד עם זאת, שיעור ספרי הילדים המוגנים שנמכרו

מכלל ספרי הילדים עמד על 21% - שיעור נמוך במעט משיעור הספרים המוגנים שנמכרו בכלל

הקטגוריות האחרות מאז כניסת החוק לתוקף. מאידך, בפני הוועדה הוצגה ההתרשמות כי חלה

פגיעה ממשית בספרי ילדים חדשים, שכן הורים מעדיפים לרכוש לילדיהם ספרי ילדים ישנים

בהנחה, על פני ספרי ילדים חדשים, שעלויותיה משמעותיות, בעיקר בשל איכות הנייר והדפסת

הצבע הנדרשים, הנלווה להם. כתוצאה מכך, נטען כי נפגעת המכירה של היצירה החדשה לילדים,

בתקופת ההגנה, וגם של סופרים מוכרים.

!17

בהקשר זה, יצוין כי בשנים האחרונות חלה עליה בחלוקת ספרי "ספריית פיג'מה", שהנה

תכנית חינוכית שבמסגרתה ניתנים ספרי קריאה לילדי גנים ברחבי הארץ. מדובר בחלוקת ספרי

ילדים בהיקפים גדולים שיש לה נתח נכבד בשוק ספרי הילדים ויתכן כי לחלוקת הספרים ישנה

השפעה על היקף ספרי הילדים הנמכרים בערוצים קמעונאיים.  

.4 השפעת החוק על צרכני הספרים 

.4.1 מחירי הספרים 

על אף הטענה בדבר עליית מחירי הספרים, מבקשת הוועדה להדגיש כי המחיר הקטלוגי של

הספרים ירד בעקבות החוק. כלומר, מחירי הספרים החדשים שיצאו לאור מאז חקיקה החוק,

ירד ירידה דרמטית, לעומת מחירם בתקופה שקדמה לחוק. כך, מחיר הספרים בתחום הספרות

היפה (ילדים ונוער, מקור ותרגום) ירד בשיעור ממוצע של 20% ביחס ל-2013. המחיר של ספרי

עיון ירד בשיעור ממוצע של 11%. לשם השוואה, המחיר של ספרי לימוד, שאינם בגדר ספרים

שהחוק חל עליהם, עלה באותה התקופה בשיעור ממוצע של 2%.

ירידת המחיר הקטלוגי נובעת מהעובדה, שהוזכרה לעיל, כי בתקופה שקדמה לחוק,

"תקופת המבצעים", המו"לים נדרשו למכור את הספרים לרשתות בהנחות גבוהות, תופעה

שגרמה להם לתמחר את הספרים במחיר גבוה מערכם הריאלי. לדוגמה: ספרים תומחרו ב-98 או

108 ₪ במקום מחיר ריאלי של 60-70 ₪, וכאשר נכללו במבצע זה או אחר נמכרו ב-25 ₪. כמובן,

בתום המבצע ספרים אלו חזרו להימכר במחירם הקטלוגי המופקע, מה שמזער את סיכוייהם

להימכר מחוץ למבצעים, וחייב את הצרכן המודע, המבקש לקנות ספר על פי העניין שבו, ולא על

פי קביעת רשת השיווק לגבי מבצעים, לשלם מחיר מופקע. כלומר, בעקבות החוק, התאפשרה

שמירת ערך בר-קיימא לספרים, לאורך זמן, במחיר התואם את עלות הייצור שלהם, בתוך תקופת

ההגנה ולאחר תום תקופת ההגנה שלהם. עבור ציבור הצרכנים, התאפשר בעקבות החוק לרכוש

בקלות רבה יותר ספרים גם כשאינם מופיעים בשטחי תצוגה מועדפים או משתתפים במבצעים.

לעומת זאת, כאשר משקללים את הרכישה בפועל של כלל הספרים, מוגנים ושאינם

מוגנים, במבצעים ומחוץ למבצעים, בתקופה שלאחר חקיקת החוק, לעומת התקופה שקדמה לו,

עולה כי מחיר המכירה הממוצע של כלל הספרים שנמכרו בשנת 2014 עלה לאחר כניסת החוק

מ-44 ₪ ב-2013 ל-51 ₪. עלייה ממוצעת של 7 ₪ לספר, בהינתן כלל הספרים שנמכרו, כולל אלו

המוגנים בתקופת הגנה ואלו שלא. עליית מחירים מסוימת הייתה לא רק צפויה, אלא אינהרנטית

למטרות החוק. כי אם המצב הקיים ערב החוק היה של מחירים הנמוכים מעלות הייצור (ארבע

במאה), או מחירים מחוץ למבצעים גבוהים ומופרזים במטרה לאזן את ההפסדים שגרמה

הדרישה להיכלל במבצעים להוצאות הספרים, הרי שמטרת החוק הייתה לחסל את התופעה.

מטרת החוק הייתה לאפשר מחירים סבירים והתנהלות בת קיימא, ההולמת את תחום הספרות,

התנהלות המקדמת רכישת ספרים על פי איכותם, עלות הייצור שלהם והעניין שבהם, ולא על פי

השאלה המכרעת אם נכללו במבצע.

לפי אחת הגישות שהוצגה לוועדה, מבצעי המכירות האגרסיביים הביאו לכך שלקוח

שהתכוון לקנות ספר בודד מצא את עצמו בסופו של דבר מוציא יותר כסף בעידן המבצעים, כי

הוא נאלץ לשלם מאה שקלים ולקבל שניים או שלושה ספרים שבהם לא היה לו צורך. הספרים

שנוספו לקנייתו של הצרכן במבצע היו לא פעם ספרים לא איכותיים, אלא ספרים שנערמו במלאי

!18

והמבצע היה ההזדמנות של המו"ל להיפטר מהם. בעקבות החוק, טוענים מצדדיו, התאפשר

לצרכן לרכוש את הספר שבו הוא מעוניין במחירו הקטלוגי הנמוך יותר. מתנגדי החוק טוענים

בתוקף נגד גישה זאת היות ומשתמע ממנה לכאורה שכל הנחת-כמות (רכישת מספר מוצרים

במחיר מוזל) היא פסולה, שכן היא מאלצת את הצרכן לרכוש מוצרים שבהם אין לו צורך.

.4.2 גיוון ונגישות  נתוני הוועדה המייעצת מצביעים על כך שהחוק משיג את מטרתו בנושא הגבלת שטחי התצוגה של

הקבוצות הגדולות ושל קבוצת המו"לים הבעלים בערוצי השיווק. חלקם של המוציאים לאור

הבעלים ברשת צומת ספרים – כנרת זמורה ביתן, מודן ודביר – פחת מ-45% כנדרש בחוק. כמו כן,

נאכף בעקבות החוק האיסור לתמרץ מוכרים בגין מכירות של מו"ל כזה או אחר. משמעות הדבר

היא קידום ספרים על פי איכותם ללא מתן עדיפות לבעלי הרשת.

שיעור הספרים החדשים שיצאו לאור על ידי מו"לים שאינם קשורים לרשות השיווק של

ספרים וגם נמכרו ברשתות הספרים בשנת 2014 היה גבוה בכל הקטגוריות הספרותיות השונות,

לעומת שנים קודמות. מכאן ניתן להסיק כי קיים גיוון ספרותי רב ונגישות גבוהה של ספרים

לציבור הקוראים הנמכרים מעל מדפי רשתות הספרים הגדולות, בעקבות הוראות החוק בעניין

זה.

כנגד הטענה על הצלחת החוק בתחום שטחי התצוגה בחנויות, נטען כי ההגבלות שהטיל

החוק בתחום זה פגעו למעשה באותם מו"לים, לרבות אלו קשורים לרשתות השיווק, שהוגבלו,

אף אם הם מוצלחים, קרי מוציאים יותר רבי-מכר. כלומר, מאחר וקיימת מגבלת מקום להצגת

ספריהם נפגעה כביכול המוטיבציה שלהם להוציא ספרים נוספים, אשר יכול והיו רבי-מכר, ולכן

פגעה בחשבון אחרון גם בצרכני הקצה.

תופעה נוספת שנטענה בפני הוועדה היא כי הופחת חלקם של הספרים בחנויות של

רשתות השיווק לספרים, והגדלת חלקם של מוצרים אחרים (משקפיים, צעצועים, שעונים

וכיו"ב). על פי טענה זו מהלך זה הועיל אמנם לרווחי הרשתות אך פגע בחשבון אחרון בצרכני

הספרים ובגיוון הספרותי המוצג ומונגש להם בחנויות. יצוין כי הרשתות דחו טענה זו כבלתי

מבוססת עובדתית, וגם על פי הנתונים שבידי הממונה על יישום החוק יש לדחות טענה זו. שיעור

מכירת מוצרים שאינם ספרים מתוך סף המכירות ברשתות לא גדל ב-2014 לעומת 2013.

.5 השפעת החוק על בתי הדפוס 

בתי דפוס שביקשו להופיע בפני הוועדה, דיווחו כי בעקבות החוק צמצמו הוצאות ספרים העובדות

עימם את הדפסת הספרים בכ-50% ובעקבות זאת נאלצו עסקים אלה לצמצם את פעילותם.

צמצום הדפסת הספרים הביא, לטענתם גם לפגיעה בבתי הדפוס, ביצרני הנייר, יצרני הפלטות

לדפוס, יצרני הלימינציה והכריכיות. לוועדה הוצגו מקרים נקודתיים של בתי דפוס שנפגעו באופן

משמעותי מן החוק. יחד עם זאת, תחום הספרות היפה הוא רק ענף קטן בעבודת בתי הדפוס

(הכוללת הדפסת ספרי לימוד, ספרי קודש, ספרי בשפות זרות ועוד – שלא הושפעו מהחוק). לפי

דיווח של ארגון אמנויות הדפוס, ענף הדפוס מונה כ-20,000 עובדים ומגלגל כ-10 מיליארד ₪

בשנה. השפעת צמצום דפוס הספרים בתחום הספרות היפה משפיע אפוא במידה יחסית שולית על

הענף. כמו כן, לאור האמור בסעיף 5.2.2 בנוגע להיקפי הגריסה של ספרים שהוחזרו מן החנויות

!19

בתום תקופת המבצעים, יתכן כי היקפי הדפוס שהתבססו בתקופת המבצעים היו מנופחים וכעת

שוק דפוס ספרי הקריאה שב לממדיו הריאליים. עוד יצוין כי הובאו בפני הוועדה נתונים על

שינויים בתחום הדפוס, המאפיינים שינויים בהרגלי השיווק והצריכה של ספרים בעולם, לרבות

מעבר להדפסות דיגיטאליות, על פי הזמנה בודדת ממשווקים גדולים ברשת האינטרנט

הגלובאלית.

.6 השפעת החוק על הספריות הציבוריות 

הובא בפני הוועדה כי החוק הקשה על מנהלי הספריות לרכוש ספרים במחירי מבצע ואילץ אותם

להסתגל לשיטת רכש חדשה ומסורבלת יותר. נטען כי הקושי להסתגל למצב זה הביא לשחיקה

בפועל של תקציב רכש הספריות הציבוריות, וכי שחיקה זאת עלולה להביא בטווח הארוך

להמתנה ארוכה בתור לספרים חדשים, למחסור במספר פריטים להשאלה ולפגיעה בתדמית

החדשה שהספריות הציבוריות יצרו לעצמן בשנים האחרונות.

כידוע, החוק מאפשר לספריות הציבוריות לרכוש ספרים ללא מגבלות הגנת המחיר

מהמו"לים, אך רכישה מסוג זה מחייבת אותן להתארגן לקנייה מרוכזת ויש להם קושי לעשות כן

עקב מגבלות כוח אדם. גם הפתרון שיזם משרד התרבות והספורט, של "שלוח" הספריות לרכישה

מרוכזת מהמו"לים לא הופעל בשל סיבות שונות – חלקן קשורות למנהלי הספריות וחלקן לקבלן

שנבחר לתפקיד.

הוועדה קיבלה פניות מצד סופרים בבקשה להסדיר את תחום התגמולים הניתנים להם

בגין השאלת ספריהם בספריות. מפניות אלו עולה כי שיטת חישוב התגמולים בגין השאלות נעשית

על פי מדגם שמשרד התרבות טוען לאמינותו. כמו כן, גובה תגמול זה הוא מוגבל בתקרת גג, בין

השאר משיקולים תקציביים. נוכח העלייה במספר השאלות הספרים בספריות הציבוריות בשנים

האחרונות, אולי גם בהשפעת החוק, עלתה הבקשה לעדכן את סך התקציב המוקצה לתגמולי

הסופרים. יצוין כי נושא זה אינו נוגע ישירות לתחומו של החוק והוועדה לא ראתה עצמה

מוסמכת לדון בו.

עתיד החוק 6.

מתוך מגוון הדעות שהוצגו בפני הוועדה ניכר כי התמיכה או ההסתייגות מן החוק נובעת במידה

רבה מתוך תפישת עולמו של המתבונן. יש מי שסבורים כי במבנה ענף הספרים הנוכחי בישראל

קיים כשל שוק חמור, המחייב התערבות המחוקק שתאפשר קיום בר-קיימא של התחום, ויש מי

שסבורים כי במדינה שדוגלת בשוק חופשי אין מקום להתערבות מכל סוג בשוק הספרים. יש מי

שסבורים כי מבצעי 4 ב-100 הם ביטוי לזילות הספר, ואילו אחרים סבורים כי הם ביטוי של

הורדת מחירים כתוצאה מתחרות בריאה, וכי הנגשת ספרים לכל נפש באמצעות הוזלת מחירים

היא בחשיבות עליונה. יש מי שסבורים שיש להגן על הוצאות הספרים הקטנות על מנת לשמור על

גיוון קולות בענף, ואילו אחרים סבורים כי אם נגזר על השוק להשתנות, ואם כתוצאה מכך נגזר

על הוצאות ספרים להיסגר, אזי אין להתערב בכך, ואין כל צורך להבטיח מגוון הוצאות הספרים.

יחד עם זאת, יש לזכור כי החוק התבסס על הצעת חוק ממשלתית, ששיקפה דיון בשאלות

אלה, והכרעות שהתקבלו, בממשלה ובכנסת, בדבר החשיבות שבהבטחת גיוון תרבותי, באמצעות

הבטחת תנאים לקיומן של הוצאות ספרים, ומניעת שימוש עודף בכוח שוק של רשתות שיווק של

!20

ספרים, לרבות בגין קשרי בעלות משותפת וקשרים דומים בינן לבין הוצאות אחרות. עוד ראוי

להזכיר כי הממשלה והכנסת גיבשו עמדתן בענין זה לאחר שמיעת גורמים רבים ולאחר שנוכחו כי

גם במדינות רבות אחרות נמצא הצורך בהתערבות דומה, להבטחת אותן המטרות ומתוך ראייה

המשותפת לתחום זה במדינות שונות- כי קיים ערך תרבותי בהבטחת תנאים לפעולה בת-קיימא

של הוצאות ספרים רבות ומגוונות.

הוראת השעה של החוק עתידה לפקוע בחודש פברואר 2016. המלצותיה של הוועדה

נגזרות בראש ובראשונה מן השאלה האם להמתין לסיום תקופת הבחינה של החוק לפני קבלת

החלטה על מתכונתו העתידית של החוק אם לאו.

מחד גיסא, מי שמצדדים בהמתנה לסיום תקופת הבחינה של החוק, ביניהם הן מו"לים

והן נציגי הרשתות, טוענים כי שוק הספרים עבר זעזוע עם כניסת החוק לתוקפו וקיים חשש

שזעזוע נוסף תוך תקופה קצרה יזיק לו. זאת, בעיקר נוכח הסכמי הסחר שכבר נחתמו בתקופה

זאת. יתרון נוסף בבחינת החוק רק לאחר חלוף שלוש השנים שנקבעו בחוק, הוא שפרק זמן זה

יאפשר לבדוק את מידת ההסתגלות וההתרגלות של השוק להרגלי צריכה ושיווק חדשים, ויאפשר

לבחון נתונים נוספים, כגון גובה התמלוגים לסופרים בשנים 2015-2016, הנחוצים כדי לקבוע

האם החוק הצליח או נכשל בהגשמת כל מטרותיו. מאידך גיסא, יש הסוברים כי במידה והחוק

הביא ליצירת חסמים בפני רכישת ספרים על ידי הציבור הרחב, אין להמתין לפקיעת הוראת

השעה אלא לבטלו לאלתר.

חברי הוועדה הביעו את עמדתם בסוגיות דנן ובעמדותיהם יש גוונים שונים. מאחר

ומדובר בוועדה מייעצת שהקימה שרת התרבות והספורט, עמדות חברי הוועדה, כולל חוות דעתו

של היו"ר, הובאו בפני השרה והן מובאת כנספח לדו"ח זה.

!21

נספח 1:

ריכוז הצעות וחלופות אפשריות לכיווני פעולה שהועלו במהלך הדיונים מטעם הציבור וחברי הוועדה כתיקונים ושינויים או תוספות לחקיקה הקיימת

הצעות לתיקוני חקיקה:

איסור בחוק של בעלות צולבת/ אינטגרציה אנכית בין הוצאות ספרים לרשתות שיווק של 1.

ספרים – בוועדה הצטברו עדויות רבות הנוגעות להשפעת מבנה הבעלות האנכי בשוק על

חוסר התחרותיות. החשש מהשפעה זו גובר לאחר רכישת אחוזי בעלות ברשת סטימצקי של

הוצאות לאור ידיעות/משכל וקוראים. הממונה על ההגבלים העסקיים נאמן לעמדתו כי אין

הצדקה לבטל את הבעלות הצולבת, אך עמדתו זו שלובה בכך שלא בחן את תחום הוצאות

הספרים והתנאים לפעילות בת קיימא של הוצאות קטנות ובינוניות, והמבחן העיקרי

לעמדותיו הוא המחיר הממוצע של ספרים נמכרים. לעומת זאת, בפני הוועדה הוצג נייר עמדה

מטעם המועצה הלאומית לכלכלה הממליץ לאסור בחוק בעלות צולבת בין מו"לים לרשתות

ספרים.  הגבלת מרווח השיווק – הגבלה בחוק של שיעור ההנחות אשר רשאית רשת השיווק של 2.

הספרים לקבל את המו"ל לשיעור של 40-50% - בנוסף או במקום ההגבלה הקיימת בחוק על

מחיר המכירה של הקמעוני בתקופת ההגנה. במידה ונבחרת המלצה זאת, יש לשקול לכלול

בהנחה המותרת גם את עלויות השינוע. המלצה זו נכללת אף היא בנייר העמדה מטעם

המועצה הלאומית לכלכלה, כהמלצה חלופית להגבלת הבעלות הצולבת, ובלא שתבוטל

תקפות ההגנה. 

הגבלת מרווח השיווק על ספרי ילדים – הגבלת שיעור ההנחה אשר רשאית רשת השיווק של 3.

הספרים לקבל מן המו"ל, לגבי כל ספרי הילדים (לא רק החדשים) ל-50% מהמחיר הקטלוגי

וביטול ההגנה על המחיר בספרים אלה. באופן זה ניתן יהיה למכור ספרי ילדים במחירים

שונים, אף כאשר הם ספרים חדשים, ולכרוך מכירת ספרים חדשים בישנים. על פי ההצעה,

המו"ל יקבל מרשת הספרים בכל מקרה 50% מהמחיר הקטלוגי וככל שהרשת תבחר להעניק

הנחות היא תספוג אותן מהמרווח שלה. התיקון יאפשר תחרות בין ספרי הילדים החדשים

והישנים על פי ביקוש ואיכות ולא רק על פי מחיר, וישמש אבן בוחן להבנת התנהגות השוק

במקרה של הגבלת שיעור ההנחה של המו"ל לרשת הספרים על פני הגנת מחיר בתקופת הגנה. 

התייחסות למוסר התשלומים הרעוע למו"לים ולסופרים (שוטף+180) והגבלתו. 4.

.5 הצעות לתיקוני חקיקה נוספים: 

ביטול תקופת ההגנה על מחירי הספרים והשארת סעיפי ההגבלה האחרים של החוק א.

)שטחי תצוגה, איסור על תמרוץ סלקטיבי של מוכרים וכו'(. 

מתן אפשרות להנחה בתקופת ההגנה בקנייה ישירה מהמו"ל. ב.

מתן אישורים חריגים להנחות בתקופת ההגנה. למשל: לספרי ביכורים, לספרי ילדים, א.

לספרות מתורגמת, לספרים שנמכרו ב-2,000 עותקים ומעלה, לספרים שנמכרים

באינטרנט, לרישות של ספריות הציבוריות, לחיילים וסטודנטים. 

מתן אישור להנחות של 10-15% לאחר חצי שנה בתקופת ההגנה.  ב.

!22

מתן אישור למבצעי מכירות לא רק בשבוע הספר אלא גם בחגי תשרי ובחג פסח.  ג.

ביטול תקופת ההגנה ותחתיה לקבוע תקבול קבוע/מינימלי בסך 36 ₪ למו"ל.  ד.

הגבלת ההנחה המותרת למפיצים עד לגובה מקסימלי של 8% מהמחיר הקטלוגי.   ה.

הצעות לכלי סיוע ותמיכה (שאינם דורשים חקיקה):

.1 תמיכה ישירה והשתתפות בסיכון הוצאה לאור של ספרי ביכורים –  

השתתפות במימון הוצאה לאור של ספרי ביכורים אשר הוצאתם לאור נעשית במימון א.

מלא של המו"ל. תמיכה כזו עשויה לעודד מו"לים להשקיע בסופרי ביכורים ולקחת

סיכון, לצמצם את תופעת גביית הכספים של מו"לים מהסופרים, להוריד את מחירי ספרי

הביכורים ותגדיל את היצע ספרי הביכורים על המדפים. 

השתתפות במימון קמפיין שיווקי של ספרי ביכורים כנגד השתתפות המו"ל בהוצאה - ב.

השתתפות כאמור עשויה לעודד חשיפה של ספרי ביכורים לציבור הקוראים, לעודד

מו"לים להשקיע בסופרי ביכורים ולקחת סיכון ולעודד את הרשתות להקצות שטחי מדף

לספרי הביכורים.

תמיכה ישירה והשתתפות בסיכון הוצאה לאור של ספרי ילדים – השתתפות במימון הוצאה 2.

לאור של ספרי ילדים חדשים אשר הוצאתם לאור נעשית במימון מלא של המו"ל. תמיכה כזו

עשויה להוריד את מחירי ספרי הילדים החדשים ולהגביר תחרות מול ספרי ילדים ישנים. 

תמיכה ישירה בסופרים – הקמת קרן לעידוד היצירה הספרותית, בדומה לקרן לתמיכה 3.

בהפקות מקור בטלוויזיה או בקולנוע, שבמסגרתו כל סופר או משורר יוכל לבקש תמיכה

להוצאת ספרו.  

החיסרון באפיקי תמיכה 1-3 הוא בראש ובראשונה במשמעות הנובעת מן הצורך להפעיל

שיקול דעת, לרבות שיקולי איכות והערכת היצירה הספרותית, לצורך מתן התמיכה.  

הקמת תכנית לעידוד הקריאה בדומה לתכניות שהוקמו במדינות אחרות לצד חקיקה בשוק 4.

NBA-נית הקיימת בארה"ב שאליה התגייסה ליגת ההספרים. לוועדה הוצגה, למשל, תכ

כחלק מהמחויבות החברתית שלה, שלטענתה העלתה את הקריאה ב- 8נקודות. לזבולון המר

וזבולון אורלב הייתה תכנית שנקראה "כיף הקריאה הטובה", שבמסגרתה חייבו לקרוא בכל

שיעור ספרים במשך רבע שעה, ולהניחם במסדרונות בתי הספר כך שיהיו נגישים לילדים. כמו

כן, הייתה רשימה שהיו מרכיבים מדי שנה, של כמה עשרות ספרים ושהיו נרכשים ומחולקים

בבתי הספר. על אף שתכניות אלה זכו להצלחה, לא קיימות כיום תכניות לעידוד הקריאה

מצד המדינה. 

הגדלת תקציב הרכש של הספריות הציבוריות כך שתקטן שחיקת יכולת הרכש של הספריות 5.

בעקבות החוק. פעולה זאת תאפשר לציבור הקוראים ספרים בחינם וללא הגבלה מחד גיסא,

ורכישות גדולות יותר מצד הספריות, אשר ייטיבו את הכנסות המו"לים והסופרים מאידך

גיסא. פעולה זאת צריכה להיות מלווה בהסדרת חישוב גובה התמלוגים של סופרים בגין

השאלות ספרים והגדלתם. 

!23

נספח 2:

המלצות חברי הוועדה

עמית הלוי:

הבעיה המרכזית לטעמי טרם כניסת החוק לתוקף, הייתה אי הוודאות בשוק הוצאת הספרים 1.

בישראל. מקורה של אי וודאות זו בתלות כמעט מוחלטת בדואופול הקמעונאי. כמו בכשלי

שוק של מונופולים אחרים, המצב מנע הגעה לשיווי משקל נכון בין ביקוש להיצע לגבי

הסופרים וההוצאות לאור. 

להבנתי, המשך מצב זה יכול היה להוביל לתופעות שונות כמו: צמצום ההוצאות לאור או

מיזוגן, גידול בהוצאה עצמית, גידול במכירות דרך האינטרנט, גידול במכירת ספרים

אלקטרוניים, הקמת רשת חנויות ספרים שלישית בבעלות הו"ל ועוד 

העדויות הרבות שהגיעו בכתב ובעל פה לוועדה, הבהירו היטיב את הבעייתיות שהיתה בשוק 2.

במצב הדואופולי ואת הצורך בדיון ציבורי מעמיק בנושא. 

לגבי הבעלות האנכית – ללא ספק חלק מהמצב הבעייתי בשוק, עם זאת היא איננה חלק 3.

מהחוק. אני מצטרף לחברים שבקשו להמליץ לשרה לבחון את הנושא הזה מחדש ולהעלותו

על שולחן הממשלה והכנסת. 

החוק ביקש להשפיע בשלש נקודות מרכזיות – אכיפה של ייצוג מגוון בחנויות הספרים, 4.

הגדרת תמלוגי הסופרים כאחוז קבוע מהמחיר ותקופת הגנה על המחיר הקטלוגי אותו תקבע

ההוצאה לאור. 

הצלחת החוק ליצור שינוי דרך שני סעיפים אחרונים אלו, צריכה להיבחן בעיקר דרך הנתונים 5.

שהוצגו לוועדה וכאן לטעמי נמצא ליבו של הדיון, כמו גם ליבה של האחריות הציבורית שלנו

כוועדה מייעצת בנושא חשוב זה לשרת התרבות: 

נתונים על המגמות טרם החקיקה – לא הוצגו נתונים אמפיריים מובהקים לגבי שוק א.

המו"לים (המורכב ברובו מעשרה עד עשרים מו"לים גדולים). כפי שציינתי לעיל,

המצב הבעייתי יכול היה להתפתח לכיוונים שונים, אך אינני בטוח שדווקא לקריסת

שוק הספרים, כפי שנטען על ידי מצדדיו. (גם אם היו נפגעים המו"לים, לא מן הנמנע

שהסופרים היו מוצאים דרכים אחרות להוציא את ספריהם לשוק הקוראים)  

מחירי הספרים – מחיר ספר ממוצע לפני החוק עמד על 44 שקלים. לאחר החוק הוא ב.

עלה ל-51 שקלים בלבד. כך שלא מדובר על מחירי רצפה לפני החוק, וגם לאחריו לא

נרשמה עלייה מאוד דרמטית למחירי הספרים. 

שיעור ההנחות – לא הצטמצם ביחס לתקופה טרם החוק ועדיין עומד על 50-60 אחוז ג.

ובמקרים בהם יש מנגנון הפצה הוא מגיע אף ל- 70%. כלומר הלחץ הדואופולי נמשך

דרך מרווח ההנחות אותו הם כופים. 

שעור נתח השוק של הרשתות – בשנת 2013 עמד על 63% ובשנים 2014 ו-2015 עמד ד.

על 61% - שינוי מזערי שלא יכול ללמד על שינוי מגמה. לא הוצגו נתונים מובהקים על

גידול בחנויות הפרטיות. 

!24

ירידה במכירת ספרים – פיחות של 12% בכמות כלל הספרים שנמכרו. זהו לא אחוז ה.

קטן, אם כי כפי שאמרה עדנה זוהי ירידה סבירה שהייתה צפויה ועשויה להתאזן

במהלך השנים. 

ירידה במכירת ספרים חדשים – בשנת 2014 מדובר ב-15% של מכירות ספרים ו.

חדשים במקום 33% בשנת 2013. בגלל ההטיה של חודש ינואר 2014 שלא נספר

(החוק התחיל בפברואר) ובגלל העובדה שהו"ל מיהרו להוציא בינואר ספרים רבים

לפני כניסת החוק לתוקף, אני מניח שהאחוז היותר קרוב לאמת הינו 20% כמו זה

שהיה בשנת 2015 (שמסיבות נוספות כמו צוק איתן ופשיטת הרגל של סטימצקי, זו

שנה יותר מהימנה). בהתחשב בעובדה שיש לצרף את הירידה הזו לירידה

האבסולוטית של 12% בכלל שוק הספרים, הרי שמדובר בירידה בפועל של כ-50%

בספרים החדשים. 

זהו בעיני נתון מדאיג, כיוון שזה אחוז גבוה המעיד על שינוי, שעלול לפגוע בשוק

הספרים, לא פחות בעיני מהמצב הדואופולי הבעייתי. שוק הספרים חייב לעודד

יצירה וכניסה של כוחות חדשים לכתיבה של יצירות טובות ורלוונטיות. ירידה

דרסטית כזו היא תמרור אזהרה לחסם שככל הנראה נוצר כתוצאה מהחוק. 

עלייה במכירת ספרים שיצאו מתקופת ההגנה – ברור מהנתונים שהוצגו שהיתה ז.

עליה בתום התקופה, משמע לא נס לחם של הספרים שהוצאו 18 חודש קודם לכן,

אם כי לא שוכנעתי שעלייה ניכרת זו מאזנת את הירידה בתקופת ההקפאה, בפרט

נוכח הפרסומים המלווים הוצאה של ספר לאור. (בפרט אם מדובר בספר הנושק

בשיח אקטואלי או בספר מתורגם שיצא שמעו במקומות אחרים בעולם)  

תמלוגי הסופרים – אינני מפרט כיוון שברור שהם נגזרת של רווחי ההוצאה לאור ח.

הנדונה לעיל וההגנה על הסופרים מפני ההוצאות לאור התבררה כשולית אם בכלל

היתה כזו. הירידה בתמלוגים ב 2014 והעלייה כפי שהציג דני ב 2015, לא מספקים

לטעמי נתון כולל מכריע. 

ספרי ילדים וספרי בכורים – כפי שפרט אורי לגבי שני אלו, נדמה לי שהחוק היווה ט.

באופן מיוחד חסם בהתפתחות שוק ספרים זה. 

פרופיל הסופרים - לאחר קריאת חוו"ד של חברי לוועדה בהם צוין תמיכת סופרים י.

ומו"לים רבים בחוק, עברתי שוב על רשימת עשרות הסופרים שפרסמו תמיכתם

בחוק, במכתבם לשרה לשעבר לבנת. קל להבחין כי השדרה המרכזית היא של

סופרים מבוגרים ומבוססים, שככל הנראה לא נפגעו מהחוק (עקב הספרים הישנים

ועקב ההכרה הציבורית להם הם זוכים). לעומתם, הקושי המרכזי כאמור לעיל הוא

של סופרים צעירים ובוודאי סופרי ביכורים. 

בחינת מכלול השיקולים והנתונים אלו הביאו אותי באופן אישי למסקנה, כי החוק במתכונתו זו,

אינו מביא את המזור הדרוש לבעייתיות שנוצרה במבנה השוק הנוכחי, או בניסוח מדויק יותר,

לא הוכח כי החוק יצר שינויי מגמה חיובי ברור, זאת בצד תופעות בלתי רצויות שהוא מביא עמו.

עוד שתי התייחסויות עקרוניות:

אינני מזדהה עם הטענה שעלתה מכמה דוברים, שיש להציב כמטרה מחיר גבוה עבור ספר וזאת

על מנת לא לאפשר ל'ספרות זולה', לדבריהם, להיכנס ב'קהל הספרים הכשרים'. אני מוצא בכך

!25

פטרונות תרבותית וחברתית על הציבור הישראלי. נדמה לי ש'עם הספר' עדיין אנין טעם, גם אם

טעמו לא תמיד זהה לטעמה של קבוצה כזו או אחרת. 

שנית, האינדיבידואל שאני רואה ערך מהותי בחרותו, הוא יצור חברתי הרואה עצמו גם כחלק

מהכלל ומחויב בסולידריות כלפיו וכלפי היחידים האחרים שהם חלק ממנו. לכן באופן עקרוני אני

רואה בחיוב התערבות ממשלתית למען האינטרס הציבורי, גם אם היא לא עולה בקנה אחד עם

השיקול הכספי הצר של המחיר לצרכן או עם השמירה על מנגנון השוק החופשי בכל מחיר. בנדון

דנן – ההתערבות הממשלתית העלתה במעט את המחיר לצרכן, אך נועדה לחיזוק היצירה

הספרותית ודווקא ליצירת מרחב של יזמות ותחרות חופשית בין הסופרים והמו"לים.

המלצתי:

כאמור, לא הוברר לי שההתערבות במקרה זה מביאה את התועלת המצופה, ולכן אני מבקש

להמליץ לשרה רגב, כי במידה ולא יהיה שינוי דרמטי בנתוני מכירות הספרים בתקופה שעד

פקיעת החוק בפברואר 2017, לא להאריכו בשנה נוספת. נתוני שנת 2016 יספקו תמונה רחבה

יותר, בעיקר לגבי ספרים שסיימו את תקופת ההגנה. במידה ולא יהיו שינויים משמעותיים, אני

סבור שאין להאריך את החוק ויש לאמץ חלופות אחרות לקידום היצירה הספרותית.

להלן מס' חלופות עם שתי תכליות עיקריות:

• להתגבר באופן ישיר על המבנה הדואופולי  

• לעודד ולקדם יצירה ספרותית ובכך לאזן את ההשפעות השליליות של המבנה הנוכחי 

עידוד מכירה של מו"לים דרך האינטרנט  א.

עידוד מכירת ספרים אלקטרוניים   ב.

עידוד קריאה של ספרי מופת בקרב הנוער   ג.

עידוד קריאה לסטודנטים  ד.

עידוד מו"לים ו/או סופרים לגבי ספרי ביכורים שהגיעו למס' עותקים מסוים.  ה.

אלו כמובן כותרות בלבד, וחלק מהמלצתי לשרה הוא מינוי צוות מקצועי לבחון את הדרכים

השונות למימוש מטרות אלו.

אני רוצה להודות לחברי הוועדה, למנכ"ל המשרד העומד בראשה ולאורי רכז הוועדה המסור

והיסודי. אני מבקש לציין במיוחד את דני טל עובד מדינה מסור ומשקיע שהשקיע מאמצים

אישיים רבים ליישום החוק כפי שהטיל עליו המחוקק ועובר כעובד ציבור חוויות מאתגרות ולא

פשוטות. בנוסף, למדתי רבות מעצמת המחויבות של עדנה למשימה שהוטלה עלינו ומרמת

הדייקנות וההשקעה בכל נושא דיון, מעורר השראה ומהיכרותי האישית לא נפוץ מאוד

במחוזותינו הציבוריים.

עדנה הראל:

בהמשך לבקשת יו"ר הוועדה, מר יוסי שרעבי, מנכ"ל משרד התרבות והספורט, להציג את

תוצאות עבודתה של הוועדה הציבורית באמצעות חוות הדעת של חברי הוועדה - תפורט להלן

!26

עמדתי המקצועית ונימוקיה, לאור דיוני הוועדה לבחינת החוק להגנת הספרות והסופרים (הוראת

שעה) התשע"ג – 2013, ונוכח החומר הרב שהובא בפני הוועדה, השימועים שערכה והמומחים

שהופיעו בפניה:

החוק להגנת הספרות והסופרים (הוראת שעה), התשע"ג – 2013 (להלן – חוק הספרים, (1)

החוק) הוא, לעמדתי, בעל חשיבות רבה ליציבות ענף הספרות בישראל במצבו הנוכחי,

ולהבטחת תנאים לפעילות בת-קיימא של הוצאות הספרים, להבטחת מגוון ואיכות ענף

הספרות לאורך זמן. זאת, לאור מבנה הענף ונוכח הכשלים שאפיינו את התנהלותו ערב

חקיקת החוק וחלקם אף לאחר חקיקתו.  

האינטרס הצרכני בתחום הספרות אינו מתמצה, לגישתי, במחיר הספר בטווח הקצר, כפי (2)

שניתן היה להבין מעמדתם של גורמים מסוימים שהופיעו בפני הוועדה. ובוודאי שאינו

מתמצה במחירו הממוצע של ספר, כפי שנמדד בשנת 2014 לעומת שנת 2013, קרי ביחס

למחיר שנקבע תוך מה שנחזה להיות ניצול מעמד דואופוליסטי של רשתות השיווק.

דוגמא לכך מהווה דרישה שהוצגה להוצאות הספרים לרכישת ספריהם לצורך שיווק,

במחירים שהיו נמוכים ממחיר ייצורם. למעשה, התנהלות התחום ערב החקיקה דמתה

יותר, להבנתי, למצב של פעולה תחת היצף, זאת, כאשר רשתות השיווק מנצלות את

מעמדן לשם קביעת מחיר נמוך, היצפי, היוצר קושי להוצאות ספרים, במיוחד אם אינן

קשורות לרשת שיווק, באופן שיש בו כדי להביא, לאורך זמן, לצמצום מספר הוצאות

הספרים ולעליית מחירים. כפי שהצביע גם עמיתי עמית הלוי, חבר הוועדה, אינטרס

ציבורי הולם מצדיק התערבות ממשלתית גם אם היא מביאה לשינוי המחיר לצרכן,

ובוודאי לשינוי הלא-גבוה שארע בפועל במחיר הממוצע לספר (אשר תאם את ההערכה

שהנחתה, להבנתי, את ועדת החינוך של הכנסת, בהליך החקיקה).  

ועוד לעניין המחיר: יש חשיבות, לעמדתי, למחירו של הספר אשר הצרכן מעוניין בו (3)

ספציפית, בין בשל עניין בנושאו או בערכו התרבותי. זאת, בשונה ממחירו של ספר אקראי

כחלק מחבילה, במסגרת כריכה עם עסקה אחרת. כלומר, למחירו הקטלוגי של ספר יש

משמעות חשובה בבחינת המחיר של המוצר, אשר פרטיו שונים זה מזה, ועשוי להיות

מוצר הרלבנטי תרבותית לאורך זמן. זה, ולא המחיר של המוצר כאשר הוא נכלל,

מסיבות אלה או אחרות, במבצע זה או אחר, לתקופה מוגבלת. וכידוע, חוק הספרים

הביא לירידה בת עשרות אחוזים במחיר הקטלוגי של ספרים. 

האינטרס הצרכני כולל, לעמדתי, מעבר למחיר הספר, גם את האינטרס הציבורי-תרבותי (4)

שבעצם קיומו של ענף ספרות בעברית, תוסס ומתחדש, בעל יכולת לקיים מתוכו, באופן

בלתי תלוי, מגוון של ספרים, במגוון תחומי ספרות ובאיכות. זאת, באמצעות הוצאות

ספרים יציבות המתחרות ביניהן על תשומת ליבו של הצרכן, לרבות בגין איכותם או

העניין של הצרכן בהם. כפי שניתן למצוא בדברי ההסבר להצעת החוק ובפרוטוקולים של

הדיונים בהצעת בוועדת החינוך של הכנסת, זו היתה הנמקה עיקרית לחקיקת חוק

הספרים מטעמה של הממשלה, כאשר הביאה את ההצעה בפני הכנסת. זה המקום

להזכיר את האכזבה שהובעה בדיוני הוועדה הציבורית על כי גורמי מקצוע ממשלתיים

מסוימים לא בחנו את חוליית הייצור של ספרים, קרי את הוצאות הספרים והתנאים

הכלכליים להבטחת ריבוי הוצאות, לטובת מימושו של האינטרס הציבורי תרבותי כחלק

מן האינטרס הצרכני. הכל, כפי שהעלתה בפניהם הועדה, וקודם שקבעו את קביעותיהם

!27

בדבר האינטרס הצרכני. זאת, לעומת המועצה הלאומית לכלכלה, אשר הציגה בפני

הוועדה המלצות המבוססות על מכלול ההיבטים הרלבנטיים להתנהלות הענף, לרבות

תנאיהן של הוצאות הספרים ושלב השיווק. 

טיפול בכשל השוק בענף הספרות אשר הביא לפגיעה בפעילות של הוצאות הספרים, נעשה (5)

במסגרת חוק הספרים באופן דומה להסדרים במדינות מפותחות בעולם, בעלות שפות

שונות. זאת, באמצעות הגנה על מחירי ספרים חדשים ובמטרה לאפשר להוצאות הספרים

יציבות לתקופת החזר ראשונית ויכולת תכנון הוצאות; ובכך, להבטיח סביבה בת-קיימא

להוצאות ספרים רבות, אשר תוכלנה, בפעילותן, לקיים מגוון תרבותי ואיכותי. יכולת

תכנון הוצאות מבטיחה יציבות, בין שהוצאת הספרים תכוון עצמה לתחום פעילות או

מבנה הוצאות הכורך השקעה בעריכה לשונית, עיצוב גרפי או תרגום משפה אקזוטית,

ובין שהוצאת הספרים תפעל לכתחילה לצמצום הוצאות לשם קביעת מחיר קטלוגי נמוך

במיוחד. שהרי, אין מניעה לקבוע כל מחיר קטלוגי שהוא, נמוך או גבוה, לפי שיקוליה של

ההוצאה, הוצאותיה והתנהלותה. לאחר תקופת ההגנה הראשונית שבים הספרים

למחזור העסקאות הכללי. לצד הסדרים אלה קובע החוק, להבטחת איזון, הסדרים

להוצאות ספרים עצמיות, מכירות גדולות, שבוע הספר וכיוב'.  

חוק הספרים יצר הסדר מאוזן, גם במבחן הנתונים שהוצגו, כאשר יש חשיבות לשים דגש (6)

על נתוני 2015 כפי שהוצגו לעת הזו, המעידים על התייצבות ברורה, וכנגד חששות וטענות

שהועלו: סך הספרים החדשים היוצאים לאור לא פחת, הספרים החדשים מהווים כ-

20% מכלל הספרים הנמכרים וניכרת עלייה גדולה במספר העותקים של ספרים חדשים

הנמכרים מיד עם תום תקופת ההגנה. אציין כי פרשנותי לנתונים בענין ספרים חדשים

שונה מזו של עמיתנו, עמית הלוי. ואסביר: ההשוואה בין הכמויות הנמכרות ערב חקיקת

החוק וכעת מעוררת לעמדתי, קושי. דומה בעיני הדבר, למצב שבו, ערב חקיקת החוק,

היתה רשת שיווק מזון רוכשת עשרות אלפי עותקים של ספרים חדשים שונים ומחלקת

אותם חינם לכל הרוכש צנצנת קפה. בין שהקונים היו קוראים ספרים אלה ובין שלאו -

כאשר החוק היה נכנס לתוקף – ברור שהיתה נחזית ירידה בכמות הספרים הנמכרים

ובכלל זה הספרים החדשים שנמכרו. הסיטואציה שאנו בוחנים אינה שונה מהותית,

להבנתי, הגם שאין מדובר בעותקים שנמכרו על ידי רשתות שיווק מזון , אלא בעסקאות

חבילה של רשתות שיווק הספרים. אלא, להבנתי, הדגש בבחינת החוק מצוי במקומות

אחרים, כמו מספר הספרים החדשים היוצאים לאור והרכישה המצטברת של עותקיהם,

בתקופת ההגנה ואחרי פקיעתה.  

בנוסף, כפי שהוצג, ההערכה המקצועית של הממונה על האכיפה כי חל בשנת 2015 גידול

של ממש בתמלוגים לסופרים. עוד הובאו עדויות כי צומצמה מאד התופעה של גריסת

עודפי ספרים על ידי הוצאות, שהיתה נפוצה בשל הדפסה יתירה לצורך השתתפות

במבצעים.   בכל האמור בנתונים- אני שבה ומביעה את צערי, כפי שציינתי בדיוני הועדה האחרונים, (7)

על כי לא ניתנה לנו האפשרות להמתין לקבלת מכלול נתוני 2015 המעובדים, באופן

המקביל לזה שהגישה הועדה המייעצת המוקמת לפי הוראות החוק, לשרים ולועדת

החינוך של הכנסת, לגבי שנת 2014. זאת, לאור הבעיות המתודולוגיות המשמעותיות,

!28

המובנות ביחס לנתוני 2014 והנגזרות מנסיבות אותה שנה, כפי שהוסבר ונומק, והמניבות

קושי של ממש לגזור מסקנות מנתוני 2014. 

חוק הספרים כולל הוראות נוספות שעניינן הגבלות על רשתות שיווק הספרים מקידום (8)

הוצאות ספרים מסוימות, באיסור התגמול של מוכרים בגין מכירת ספרי הוצאה מסוימת

ובהגבלת התצוגה של ספרי ההוצאה הקשורה על חשבון הוצאות אחרות. הוראות אלה

היוו משקל-נגד לחלק מן הקשיים שהיו תולדתה של הבעלות האנכית. גם הוראות אלה

הוכיחו עצמן, כפי שהוצג בפני הוועדה, בהגדלת שיעורי המכירה של ספרי ההוצאות

שאינן קשורות לרשתות הספרים, מכלל מכירות הספרים. משמעות נתונים אלה בהקשר

הבטחת המגוון והפלורליזם, ברורה.  

בפני הוועדה הובאו נתונים וטיעונים מקצועיים בדבר קשיים נוספים שהם תולדה של (9)

הבעלות האנכית ובעיקר מרווח השיווק הגבוה במיוחד, כמו גם אפשרות השימוש

בנתונים מסחריים של הוצאות מתחרות. על פי טענות אלה, קשיים אלה למעשה לא

טופלו באופן מספק באמצעות החוק ויש מקום להוסיף ולתקן את כשל השוק באמצעות

הטיפול בהם. כאמור בעמדתה של המועצה הלאומית לכלכלה, כפי שהובאה בפני הוועדה,

ונוכח עמדתו של פרופ' יוג'ין קנדל, עמדתי היא כי יש להוסיף לחוק הקיים הגבלה של

מרווח השיווק, לשיעורים כמקובל בעולם. כך יתאפשר להוצאות הספרים להוריד את

מחיר הספרים הקטלוגי עוד יותר. 

מרבית הגורמים שפנו אל הוועדה, כולל מרבית הוצאות הספרים ורשתות הספרים – (10)

ציינו כי המצב הנוכחי הוא מצב עדיף במובהק על פני המצב ששרר ערב חקיקתו (אף אם

ניתן לשפרו, לפי חלק מן הגורמים, במספר תיקונים נוספים), ורבים אף קראו לוועדה

להמליץ על הארכתו וקביעתו כחוק קבוע. להבנתי, לא הומצאו עדויות או נתונים

המעידים על פגיעה שיוצר החוק מסוג המצדיק את ביטולו המיידי, בתוך תקופת תוקפו.

יתירה מכך, עוצמת הקושי שהיתה לענף הספרים ערב חקיקת החוק מצדיקה לבחון את

השלכותיו, ולו בתקופה הקצרה הנוספת שנותרה לתוקפו. ועוד, גורמים שונים, ובהם

אחת מרשתות הספרים, הדגישו בפני הועדה כי ביטול מיידי של החוק יגרום להם נזקים,

נוכח היערכותם לפעולה על פיו בתקופת תוקפו וההסתמכות על כך.  

נוכח כל אלה, ברורה עמדתי שאין לבטל את החוק בתוך תקופת תוקפו. זוהי, כפי (11)

שהבינותי במהלך הדיונים האחרונים – גם עמדתם של מרבית חברי הוועדה.  

יתירה מכך, עמדתי היא כי יש חשיבות לקביעת תחולתו של חוק הספרים לאורך זמן,

מעבר לתקופתה של הוראת השעה, ואף להוסיף בו, במסגרת הארכת תקופתו, הסדרים

מסוימים לחיזוק היבטים שלא טופלו במסגרתו באופן מספק.

בהקשר זה אני ממליצה עוד כי קודם גיבוש ההסדרים הנוספים, יבחנו השפעותיו של

החוק וינותחו הנתונים לגבי הפעילות בענף, גם על ידי מומחים בלתי תלויים כדוגמת

הכלכלנים הבכירים שהוזכרו בפני הוועדה, פרופ' פרשטמן ופרופ' פרי. 

לבסוף, ובקצרה – לעניין תיקונים מסוימים שהוצעו על ידי חברים כתיקונים לחוק או (12)

כחליף לו: 

ספרי ילדים וספרי ביכורים – נוכח הטענות שנטענו ביחס למגבלות המכירה המיוחדות א.

שהתבררו לגבי שני סוגי משנה אלה, והגם שלהבנתי יש לוודאם שוב על פי נתוני 2015, הרי

ניתן, במידת הצורך, לקבוע הסדרי שוק קונקרטיים מיוחדים לסוגי משנה אלה, בתיקון

!29

לחוק. יחד עם זאת, עמדתי היא כי קביעת תיקונים אלה תעשה בד בבד עם הארכת תקופת

תוקפו של החוק בשנה נוספת אחת לפחות, כך שניתן יהיה לאפשר לשוק להיערך על פי

התיקונים ולמדוד את השפעתם. 

המרת החוק ב"איסור הבעלות הצולבת", בהתאם להצעת יו"ר הוועדה בישיבה האחרונה - ב.

לא יהווה, להערכתי, בגדר מענה מספק למכלול הקשיים הנוצרים בגין כשלי השוק האמור

ואינו חלופה מתאימה. ועוד, הצעה להמרה של ההסדר הענפי בביטול מיזוג שאושר כדין,

תחייב בחינה, לרבות במישור המשפטי של שאלות בדבר הצדקתו ומדתיותו של זה אל מול

ההסדר הענפי. אזכיר, המלצתי היא כי טיפול בקשיים הנובעים מן הבעלות הצולבת, כמו

הגבלת מרווח השיווק, יהיו תוספת חשובה לחוק, בצד הארכת תוקפו של החוק. 

הצעות נוספות שהועלו, להמיר את ההסדר הענפי שקובע החוק, במתן תמיכות להוצאות ג.

ספרים לצורך סיוע למצבן הכלכלי לטובת תחום הספרות, הם, לעמדתי המקצועית, הסדר

לא מתאים לענף זה ואין הם בגדר תחליף לחוק. ענף הספרים, ממהותו, וגם במדינות אחרות,

הוא תחום הזוכה להסדרה ענפית, ולא לתמיכות מן המדינה, כהסדר הסיוע המרכזי

והעיקרי. זאת, בדומה לתחומי תרבות נוספים, בהם ההגנה הענפית וההסדרה המשפטית –

יוצרים את התשתית המועדפת לפעילות התרבותית הבלתי תלויה: כמו זכויות יוצרים,

תמלוגים למבצעים ואף חובות הפקה מקומית לגופים משדרים. תחום הספרות הוא תחום

שאינו מחייב מיסודו סיוע באמצעות תמיכות, ואם ניתן לסייע להמשך הפעולה התקינה של

תחום מסוג זה באמצעות טיפול בכשל שוק שבו, באמצעות התערבות ענפית, הדבר עדיף על

פני פנייה למתן תמיכות. זאת, נוכח המשתמע מתמיכות, לגבי אופן פעולת הגופים, ותלותם

המתמשכת בתקציבי מדינה ובהליכים לקבלתם. ועוד, מדובר בתחום המתנהל כתחום עסקי,

בעוד תמיכות משרד התרבות, בעיקרן – מופנות אל פעילות של המגזר השלישי. בהיבט

העסקי, משרד הכלכלה ומשרדי ממשלה אחרים מקיימים אמנם מנגנוני סיוע שונים

לעסקים, אלא שאלה, ככלל, מניחים הערכת תכניות עסקיות או תכניות מו"פ, וכיוב' בחינות

דומות, וממילא מחזירים, לכאורה, לגבי תחום הספרות, את הקושי הטבוע בבחינה של תוכן

הספרים המוצאים לאור כהערכה של תכנית, אף אם היא בגדר תכנית עסקית. 

לסיכום, אני מודה לכל חברי הוועדה - נהניתי מאד לקיים עימכם את הדיונים הארוכים

והיסודיים, שלוו באכפתיות ומחויבות לבחון את השאלה שהועמדה בפנינו על היבטיה הרבים.

תודה מיוחדת גם לגורמים הרבים מן הציבור, ובעלי העניין והמומחים שטרחו והביאו בפני

הוועדה מידע, עמדות, גישות ואת מחויבותו של כל אחד מהם לנושא. אני תקווה שניתן יהיה

ללמוד מעמדותינו, נוכח המסע הארוך והיסודי שערכנו ולאור תשומת הלב לנושא, על היבטיו

השונים ומורכבותו, לצורך המשך ההגנה על ענף הספרים ולטובת תחום הספרות העברית בישראל

ואינטרס הציבור בישראל.

!30

דני טל:

ראשית אני מבקש להודות לכל אחד מחברי הוועדה: עדנה הראל, עמית הלוי, דניאלה לבקוביץ,

דר' חיים פרלוק, שלומי ציפורי ויוסי שרעבי על תרומתכם הרבה לדיונים ועל הזכות שנפלה

בחלקי לעבוד אתכם. תודה מיוחדת לאורי אליס על הריכוז המקצועי והיסודי וליו"ר הוועדה יוסי

שרעבי על היכולת לנווט את הדיונים באופן ענייני ונטול פניות למרות האתגרים והלחצים

הציבוריים מבחוץ.

עמדתי המקצועית באה לידי ביטוי בהרחבה בדיוני הוועדה והיא מפורטת בפרוטוקולים שלה.

המלצותיי בקצרה הנן:

המתנה לסיום 3 השנים של הוראת השעה לפני קבלת החלטות בקשר להפיכת 1.

הוראת השעה לחוק או לחלופין לביטולו. לשם השלמת איסוף נתוני 2015 ו- .2016

המלצה לפיתוח כלי תמיכה בהוצאה לאור ושיווק של ספרי ביכורים, בנוסף לחוק 2.

ולא במקומו.

המלצה לבחון אפשרות להגבלת ההנחה בקטגוריית ספרי ילדים ואפשרות למתן 3.

הנחות בקטגוריה זו, כל עוד המו"ל יקבל את חלקו מן המחיר הקטלוגי. המלצה זו

מותנית בהארכת הוראת השעה בשנה נוספת על מנת שניתן יהיה לבחון את השפעת

השינוי על שוק ספרי הילדים.

בהינתן שתתקבל החלטה על הפיכת הוראת השעה לחוק קבוע, להטיל על הוועדה 4.

המייעצת לחוק להכין שורה של תיקוני חקיקה הנוגעים להגבלת הבעלות הצולבת

בחוק ולנושאים הדורשים הסדרה ולא נצפו בעת הליכי החקיקה כגון הסדרת

מרווח ההפצה, סימון מחיר ספרים מוגנים באינטרנט, הגבלת מוסר התשלומים

הנמוך בענף ועוד.

!31

דניאלה לבקוביץ:

להלן התייחסותי לאור שמיעת קשת העדויות והדוחות שהוצגו בפני הועדה:

הציג את התייחסותי כמייצגת בוועדה את עמדת הספריות הציבוריות בישראל, ולאור הנתונים

שהכין וערך דני טל (מקצועי ומרכז) על מטרות החוק, היעדים והאם הושגו.

חוק הסופרים, חוקק במטרה לתת תגמול הולם לסופרים עבור יצירותיהם. לאור העדויות

ששמענו אכן שפר התגמול והעניק את הכבוד הראוי ליצירה ומכבד את היוצר כמעצבי התרבות

בישראל.

פרופ' יוג'ין קנדל ציין "שכן ספרים לא יכולים להימכר כק"ג עגבניות בשקית" – ראויים לכבוד.

משרד התרבות והספורט מעביר תמלוגים לסופרים בהתאם למספר ההשאלות השנתי בספריות

מתקציב הספריות הציבוריות בסכום של כ- 3 מיליון ₪ (בתמיכת המועצה לספריות) בשמחה.

נכון, הוועדה קיבלה פניות מצד סופרים להסדיר את תחום התגמולים הניתנים להם בגין השאלות

בספריות - מתבסס על שיטת חישוב מדי שנה מדגם של 20 ספריות ברחבי הארץ (תוך הגבלת

התגמול בתקרת גג), אך לא הוסמכה לעסוק בנושא.

ניתן לפתור סוגיה זו, נוכח העובדה כי כיום כל הספריות ממוחשבות וניתן לקבל נתוני ההשאלה

של כל סופר עפ"י ספר, ובכך להגדיל את הקף התגמולים לסופרים נוספים ומכלל הספריות

הציבוריות בארץ (היום עפ"י 20 בלבד) עבור יצירותיהם.

החוק הגדיל את מספר השאלות הספרים בספריות הציבוריות, והספריות בפריחה: הן של גידול

במספר המינויים, השאלות, הרחבת פעילות הקריאה ועשייה תרבותית נרחבת ומשמעותית.

חלק רחב באוכלוסייה עבורו רכישת ספר הינה בחזקת "מותרות" (גם בעבר) ובמיוחד בפריפריה

(מצב סוציואקונומי נמוך) יותר ויותר משתמשים בספריות להשאלות במקום לרכוש.

הספריות הציבוריות אמונות על צמצום פערים חברתיים ומתן הזדמנויות שווה לכל ומאפשרת

נגישות למגוון קשת הספרים, ולצרכי הקהילה אותם משרתים.

ולכן מבקשות הספריות לאפשר להן להקל ברכש על ספרים חדשים הנחות משמעותיות ברכישת

ספרים ש"בתקופת ההגנה" כדי למנוע המתנה ארוכה בתור של ספרים חדשים, מחסור רכישת

פריטים (העתקים) להשאלה.

ומסיבות המצוינות בטיוטה המקוצרת סעיף 5.1 – השפעת החוק על הספריות הציבוריות.

בהתאמה הספריות שיפרו את תדמיתן. בשנים האחרונות החזון והתוכנית לאופק טכנולוגי,

אוספים דיגיטליים הרחבת השירותים בהתאמה לקהילה אותה משרתים.

בהסתמך על העדויות ששמעתי במהלך מפגשי הועדה מסתמן כי הרוב תומך בחוק (חלקם ביקש

שינויים בהתאמה) ואף "הציל" מולים מקריסה כלכלית, ומנושא הבעלות האנכית בענף הספרים

הפוגעת בתחרות ובמגוון הספרים.

החוק "הציל" את המולים הקטנים מקריסה וכך שמר על מיגון הספרים (מונופול של הבעלות

הצולבת רשתות השיווק) וכן הביא לפריחתם של חנויות ספרים ברחבי הארץ.

פרופ' יוג'ין קנדל ציין וסבר כי הבעלות הצולבת כנראה לא תבוטל (הרשות לא תבטל) ולכן חשובה

השארות החוק, המליץ על התאמות ושינויים בהתאמה לנתונים שיתקבלו בתום התקופה.

התנגדות לחוק נשמע בחוזקה מכיוון הבעלות הצולבת ה"מונופול", בעיני כמעט "דורסנית".

מסכימה עם דעת רוב חברי הוועדה, עדנה הראל הטיבה להציג את הטענות בעד ונגד כחברה

בוועדה החוקתית לחוק הסופרים.

!32

אכן יש לטפל ולסייע בנושא ספרות ביכורים וספרות ילדים, כפי שהוצע ע"י חברים בוועדה

(דרכים שונות לסיוע ותמיכה).

אני רוצה להודות לחברי הוועדה למנכ"ל המשרד מר יוסי שרעבי ולאורי אליס רכז הוועדה, אדיב

ונעים קשוב מקצועי וזמין לכל שאלה ובקשה (נדנדתי לא פעם...) לחברי הוועדה הנפלאים: דני

טל, עו"ד עדנה הראל, ד"ר חיים פרלוק, עמית הלוי ועו"ד שלומי ציפורי, למדתי והשכלתי

מכולכם, הנאמנות המחויבות והנחישות שהוכחתם – אכן יש ממי ללמוד, מורי דרך לחיים – לא

מובן מאליו! תודה שאפשרתם לי להיות חלק מהוועדה, הערכה גדולה לכולכם.

!33

ד"ר חיים פרלוק:

אשתדל לקצר מאד במסקנותי: 

אני בעד לתת לחוק הספרים לסיים את שלושת השנים שנקבע לגביו והזמן הזה יאפשר 1.

לכולם לקבל נתוני אמת שבהם יהיו מעורבים ספרים מוגנים וכאלה שסיימו את תקופת

ההגנה.

ברור כעת לכולנו מהנתונים שסופקו לועדה ע״י משרד הכלכלה שיש צמיחה במכירות 2.

ושאין להתייחס לתוצאות של 2014 שהיתה שנה לא מייצגת בכלום מהיותה השנה

הראשונה ולא שנה שלמה. מאחר והיתה בה מלחמה והיה עיוות גדול בחודש הראשון של

השנה - ינואר שבו לפני החוק נעשו מניפולציות מכירה רבות. 

ברור לכולם שיש לעשות הכל כדי לבטל את הבעלות הצולבת של רשתות ההפצה הגדולות 3.

ע״י הוצאות הספרים, זו אחת הצרות הקשות של הענף ונדהמתי לראות שדווקא כאן אין

מעשה מצד ההגבלים העסקיים. 

בתום שנתיים וחצי יש לשבת ולבחון מה יש לשפר בחוק הקיים תוך השארתו על כנו 4.

משופר כדי לשמור על הפלורליזם של הוצאות הספרים, תוך הגדלת ושמירת תמלוגי

הסופרים והרחבת היכולת לשרוד של הרבה חנויות ספרים בודדות בכל רחבי הארץ. 

לאחר ששמענו את אותם עשרות גורמים מכל תחומי הענף הרי שרובם צידדו בהמשך 5.

החוק תוך ציון חשיבותו והצורך בקיומו תוך הכנסת שיפורים בחוק עצמו אך בשום פנים

לא לבטלו. 

לאחר ישיבת הסיכום וקריאת הסיכומים ברור לגמרי שיש רוב מוחלט בין חברי הועדה 6.

לעובדה שיש להמשיך את החוק החשוב הזה ואין לבטלו אלא לבחון מה יש לשפר בו רק

בסוף 2016.

אני רוצה להודות למרכז הועדה, אורי אליס שעשה עבודה יסודית. להודות ליו״ר הועדה עו״ד יוסי

שרעבי מנכ״ל משרד התרבות שניהל את הדיונים בצורה מעוררת כבוד תוך מתן יכולת ביטוי לכל

הגורמים שהופיעו בפנינו, להודות לעדנה, דני, דניאלה, ציפורי ועמית שגרמו למכובדות והעומק

של הדיונים ולאווירה הטובה ששררה בהם. תודה לכולכם.

!34

עו"ד שלמה צפורי:

עמדתי העקרונית, עימה הגעתי לוועדה, הייתה והינה שבמדינה דמוקרטית הדוגלת בכלכלה

חופשית, יש לצמצם עד למינימום את ההתערבות של המחוקק בתחומי העשייה הפרטים

ולהשאיר את התחום לכוחות השוק. הפריעה לי גם הגישה הפטרנליסטית המשתמעת מכך

שהמחוקק אומר לצרכן, אתה תשלום יותר כסף לכל ספר אבל תקבל מוצר שהמחוקק סבור שהוא

יותר איכותי. הגם שמטרות החוק, אילו שפורטו בדרי ההסבר להצע"ח ואלה עליהם למדתי

מחברי הועדה שהיו שותפים להליכי החקיקה, סברתי שיש אמצעים אחרים שמדינה יכולה לנקוט

בהם כדי לשמר ולטייב תחומי תרבות שונים לרבות בתחום בו עסקינן כגון, תמריצים ומענקים

לכותבים ולקוראים כפי המקובל לגבי סרטים והצגות.

התהליך הארוך, היסודי, והמקיף שעברנו יחד בוועדה ובעיקר הנתונים שקיבלנו והעמדות

ששמענו מאותם גורמים שבחרו להופיע בפני הועדה, ולא פחות חשוב ההבהרות והשאלות שהוצגו

ע"י חברי הוועדה שהיו שותפים להליכים טרם חקיקת החוק, הביאו אותי למסקנה שככל שהחוק

אכן ממש את היעדים שנחו את יוזמי החוק בתחילת הדרך, אין מקום לבטלו. יחד עם זאת

הנתונים החלקיים על השגיי החוק שהוצגו בפני הוועדה, לא שכנעו אותי כי לעת הזו הגשים החוק

את המטרות העיקריות בגינן נחקק. אם זו הייתה גם התמונה גם בחלוף פרק הזמן של שלוש שנים

שקבע המחוקק, לו עמדתי הייתה נשמעת, הייתי ממליץ שלא להאריך את תוקפו.

יחד עם זאת לא נראה לי נכון וראוי להחליט כבר עתה על ביטולו וזאת בעיקר בשל העבודה

ההליכים והדיונים שקדמו לחקיקתו, וכן משום שלטעמי אי אפשר "לשגע את המערכת". לגישתי

הוראת שעה המתוחמת בזמן היא סוג של הבטחה שלטונית שאנשים נסמכו עליה וכלכלו את

צעדיהם בהנחה שהיא תעמוד בתוקפה.

מצטרף לתודות ולהערכה הרבה לחבריי הועדה ולמזכיר אורי אליס שריכז את עבודת הוועדה

במקצועיות וביד רמה, והחומרים שהעמיד לרשותנו לקראת כל ישיבה ולאחריה אפשרו את

עבודתה המקצועית והיסודית של הועדה.

!35

נספח 3:

המלצות יו"ר הוועדה

הוועדה לבחינת השפעת חוק הספרות והסופרים בישראל (הוראת שעה התשע"ג-2013) הוקמה על

ידי שרת התרבות והספורט, חה"כ מירי רגב, בקיץ 2015. התכבדתי לעמוד בראש הוועדה ואני

מתכבד להגיש בזאת את המלצותיי. הוועדה קיבלה מאות פניות מהציבור וזימנה לשימועים רבים

מן הפונים ומומחים אחרים. ברצוני להודות לכל מי שטרחו והגישו לוועדה את חוות דעתם

הכתובה, וכן למי שהופיעו לשימועים שערכה הוועדה והסכימו לחלוק עם חבריה את הידע

שברשותם בפתיחות רבה וללא סייג. לבסוף, ברצוני להודות לחברי הוועדה הנכבדים על

האכפתיות העמוקה שאפיינה את עבודתם. הם הקדישו עשרות רבות של שעות ללימוד החומרים

שהוצגו בפניה, ולדיון מעמיק ויסודי בהשלכות החוק, ועל כך הם ראויים לכל שבח.

ברקע לחקיקת חוק הספרות והסופרים עומד כשל השוק בתחום השיווק שממנו סובל שוק

הספרים, שבמסגרתו קיים כוח דואופוליסטי של רשתות השיווק כלפי הוצאות הספרים, ובעלות

אנכית של מו"לים באחת מהרשתות הקמעוניות. כתוצאה מכשל השוק האמור, מו"לים נאלצו

למכור ספרים מתחת לעלויות הייצור, בבחינת "להיות או לחדול", ובעקבות זאת נפגעו גם

הכנסות הסופרים, המתרגמים והעורכים. בנוסף, ערב חקיקת החוק היה חשש לפגיעה בתשתית

הכלכלית המאפשרת קיום לאורך זמן של הוצאות ספרים מרובות, ולפגיעה בגיוון ובאיכות

הספרים שעל המדפים. לאור זאת, נקבעו מטרות החוק הבאות:

• להבטיח לסופרים ישראליים גמול הולם בעד יצירתם; 

לקדם את הספרות בישראל; •

לשמור על גיוון ספרותי בפרסום ובהפצה של ספרים בישראל; •

לתת לקוראים ישראליים הזדמנות לבחור מתוך מגוון של ספרים לפי רצונותיהם •

וטעמיהם;

לאפשר תחרות בין הוצאות הספרים וחנויות הספרים בנוגע לכמות, למגוון, •

ולאיכות הספרים המוצעים לצרכן.

החוק שנחקק עמד על מספר עקרונות: קיבוע של מחיר המכירה של ספרים למחיר הקטלוגי

שקבעו הוצאות הספרים למשך 18 חודשים מיום השקת הספר, קביעת שיעור תמלוגים מינימלי

לסופרים כנגזרת של מחיר המכירה, והגבלת שיעור שטחי התצוגה המקסימליים המוקצים לכל

מו"ל בחנויות הספרים.

הליך חקיקת החוק לווה בדיון ער, והביקורת על החוק, שנשמעה מקרב חוגים רבים בציבור,

הובילה את השרה רגב להקים את הוועדה הנוכחית ולהטיל עליה לבחון את השפעות החוק.

הטענות המרכזיות שנשמעו כנגד החוק היו שהאיסור על הכללת ספרים מוגנים במבצעי מכירות

הוביל לצמצום של שוק הספרים; שתקופת ההגנה על ספרים חדשים פגעה בסופרים בראשית

דרכם; שנגרמה פגיעה בספרי ילדים חדשים; שההתערבות בשוק הייתה מופרזת ופגעה בזכותם

של השחקנים בשוק לקבוע את מחיר הסחורה שלהם.

!36

לאחר שהאזנתי ברוב קשב למגוון העמדות שהובאו בפני הוועדה, ולאחר שבחנתי את חוות הדעת

שהציגו עמיתיי לוועדה, התרשמתי כי קיימת מחלוקת בדבר הפרשנות לנתונים האמפיריים

שנבחנו. מחלוקת זאת אינה נסובה רק על השאלה בדבר האפקטיביות של החוק להגשים את

המטרות שנקבעו לו, אלא, ובעיקר, על השאלה בדבר עצם המטרות שנקבעו לחוק לכתחילה.

בעניין זה, סבורני כי החוק לא הגדיר כמה מטרות חשובות וראויות, והן: מחיר ספרים נמוך ונגיש

לכל כיס, גידול בשוק הספרים (קרי, בכמות הספרים הנמכרים) וטיפוח ספרות הביכורים.

בנושאים אלה, כאמור, החוק הקיים לא טיפל.

בבואי לבחון את המידה שבה החוק הגשים את המטרות שנקבעו לו התרשמתי כך:

לוועדה הוצגו נתונים על התייצבות פיננסית של ההוצאות לאור ושל הרשתות הקמעוניות. א.

יחד עם זאת, לא התרשמתי שבעקבות החוק חלה התפתחות של הוצאות הספרים,

שמספרן גדל, או שהחוק הוביל לשינוי מהותי במפת המו"לים. כמו כן, לא התרשמתי כי

ההתאוששות הכלכלית שעליה מדווחים המו"לים הובילה להוצאה של ספרים מגוונים

יותר, של ספרים שדורשים השקעה כספית גדולה יותר או לנכונות רבה יותר של המו"לים

ליטול סיכונים בהוצאה לאור של ספרי ביכורים. אני סבור כי שיעור ההנחות הגבוה

שנאלצו המו"לים להעניק לרשתות הקמעוניות פגע באפקטיביות של החוק בכל הקשור

לייצוב הכלכלי של ההוצאות לאור ולקידום יכולתן לייצר גיוון ספרותי. ההחלטה

האסטרטגית שהתקבלה בעת חקיקת החוק הייתה שלא לנקוט בדרך של הגבלת מרווח

השיווק אלא בדרך של הגנת מחיר המכירה. לטעמי, שתי החלופות שנשקלו לא היו

הטובות ביותר לטיפול בבעיה שאליה נדרש החוק: שורש הבעיה הנו כאמור הבעלות

האנכית בשוק הספרים ולגישתי מוטב היה לטפל בו ישירות. 

החוק לא השיג את מטרתו בכל הנוגע להגנה על היוצרים והבטחת גמול הולם לעבודתם, ב.

שכן הירידה בכמות הספרים הנמכרים פגעה בתגמולים לסופרים. נכון לרגע זה אין שום

נתון העשוי לתמוך בעמדה הגורסת כי החוק הביא להגדלת הגמול הניתן ליוצרים. הגידול

במכירות שאנו צופים בו כעת, עם צאת הספרים מתקופת ההגנה, רק מחזק את עמדתי

שלולא ההגנה על מחיר הספרים, מכירותיהם היו גבוהות לכתחילה ולא רק בתום תקופת

ההגנה על מחירם, ושהסופרים היו יוצאים נשכרים מכך. לעניין זה אני מפנה לעמדת

רשות ההגבלים העסקיים, הגם שהיא במחלוקת עם עמדת הממונה על יישום החוק

במשרד הכלכלה, ולפיה "אמנם, יתכן כי חלק מהסופרים יצאו נשכרים מחוק הספרים או

שהם סבורים כי החוק מועיל להם חרף ירידה בתשלומים שהם מקבלים, אולם ככלל

דומה כי החוק כשל בעמידה במטרה זו" (עמ' 2 במסמך ההשלמה לעמדת הממונה על

ההגבלים העסקיים).  

באשר לשאיפת החוק לאפשר לקוראים הזדמנות לבחור מתוך מגוון של ספרים לפי ג.

רצונותיהם וטעמיהם, סבורני כי לאור הלקונה הקיימת בשוק הספרים, נוכח המציאות

של הבעלות האנכית, התערבות החוק הייתה הכרחית. אכיפת סעיף זה של החוק הייתה

ללא ספק אפקטיבית והגנה מפני האפליה שהייתה קיימת קודם בשטחי התצוגה שניתנו

למו"לים שונים ברשתות השיווק. יחד עם זאת, יש להדגיש כי נחיצות תיקון זה של החוק

נבעה לכתחילה ממצב הבעלות האנכית, ובמידה והיא הייתה מבוטלת לא היה צורך

להידרש לכך. 

!37

לא הוצגו בפני הוועדה נתונים המורים על כך שחלה צמיחה של החנויות הפרטיות ד.

בעקבות החוק. אמנם קיימות עדויות לצמיחה בשוק הספרות הדיגיטלית, אך אין ראיות

לכך שצמיחה זאת נובעת מן החוק. יתר על כן, ניכר כי גם לאחר ההתפתחות שחלה בשוק

זה בשנים האחרונות הוא נותר עדיין בלתי-מפותח בהשוואה למדינות אחרות בעולם. גם

את הפריחה בספריות שעליה דווח לוועדה לא ניתן לקשור לחוק הספרים וסביר יותר

להניח שהיא נובעת מחוק הספריות הציבוריות. ראוי לציון הוא הנתון בדבר הזינוק

במכירות הספרים שתקופת ההגנה עליהם פגה, אשר הפריך את החשש שהיה קיים ערב

החוק שספרים אלו לא ישובו למחזורי המכירות בחנויות.  

מטרות החוק מוכיחות לטעמי כי מנסחי החוק ראו לנגד עיניהם בעיקר את טובת ה.

ההוצאות לאור וטובתם של היוצרים. גם עבור אלה, כאמור, החוק לא הועיל דיו: הפגיעה

הדרמטית בספרות הילדים החדשה והפגיעה בסופרי הביכורים הן שתי הדוגמאות

המובהקות לכך. דווקא קהל הקוראים לא עמד בראש מעייניו של המחוקק, ועל כן,

בחשבון אחרון, הלקוח יצא נפגע מן החוק: רכישות הספרים פחתו בעקבות החוק ונוצרו

חסמים בפני אוכלוסיות מסוימות שיכלו קודם לחוק לרכוש ספרים חדשים במחירים

מוזלים.

המלצותיי הן כדלקמן:

אין מקום להמשיך ולשמר את החוק. השאלה האם לעשות זאת מיידית, או, משיקולים א.

פרקטיים לכאורה, להמתין עד מועד פקיעתו, היא שאלת מדיניות המונחת לפתחה של

השרה.  יש לקדם חקיקה שתאסור על בעלות אנכית בין הוצאות ספרים לרשתות שיווק של ב.

ספרים. מן העדויות שהוצגו בוועדה השתכנעתי כי הבעלות האנכית היא שורש הבעיה

בשוק הספרים: היא מונעת גיוון של הספרים המוצעים לצרכן, היא משפיעה על האיתנות

הפיננסית של ההוצאות לאור, והיא נוגדת את עקרונות התחרות החופשית. אני סבור

שאיסור על אינטגרציה אנכית יתרום לגידול בכמות הספרים היוצאים לאור ויסייע

בהגבלת שליטת הדואופול בענף הספרים. 

דרושה השקעה ישירה של המדינה כדי לתמרץ מו"לים לקדם ספרות ביכורים וכן להוציא ג.

לאור ספרים בעלי חשיבות ערכית ותרבותית גם במקרים שאין להם הצדקה כלכלית. 

על החתום,

יוסי שרעבי

מנכ"ל משרד התרבות והספורט

יו"ר הוועדה

___________________

!38