НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 2 (98) · трансформації...

44

НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 2 (98)

Зеленько Галина *

ДЕМОКРАТИЗАЦІЯ ЧЕРЕЗ КОНВЕРГЕНЦІЮ: МЕХАНІЗМИ СПІВПРАЦІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

З ПОСТКОМУНІСТИЧНИМИ КРАЇНАМИ (НА ПРИКЛАДІ КРАЇН ЦСЄ ТА УКРАЇНИ)

У статті проаналізовано механізми співпраці Європейського

Союзу з посткомуністичними країнами (Центрально-Східної Європи та України) в рамках реалізації передвступної стратегії та Угоди про асоціацію (Україна), які дали можливість або, у випадку України, гіпотетично здатні стимулювати процеси демократизації у цих країнах. Крім того, проаналізовано вплив кризи у Європейському Союзі, яка істотно знижує його можливий позитивний вплив на процеси демократизації в Україні та соціально-політичні процеси в нашій державі, які також ускладнюють позитивний вплив ЄС.

Ключові слова: демократизація, конвергенція, механізми кон-вергенції, інструменти впливу, Європейський Союз, Центрально-Східна Європа, Україна.

Galyna Zelenko. Democratization through convergence: mechanisms of cooperation of Europe Union with post-communist countries (the case of CEE and Ukraine)

In this article the mechanisms of cooperation of the European Union with post-communist countries (Central and Eastern Europe and Ukraine) within the framework of the implementation of the pre-accession strategy and the Association Agreement (Ukraine), which enabled or, in the case of Ukraine, hypothetically capable of stimulating the processes of democratization in these countries were analyzed. In addition, the impact of the crisis in the European Union is analyzed, which significantly reduces the positive impact of the EU on democratization in Ukraine and socio-political processes in Ukraine,

* Зеленько Галина Іванівна – завідувач відділу теоретичних і прикладних проблем політології ІПіЕНД ім. І. Кураса НАН України, доктор політичних наук, професор

45

ІПіЕНД ім. І.Ф. Кураса НАН України

which also complicate the positive impact of the European Union. Keywords: democratization, convergence, mechanisms of conver-

gence, instruments of influence, European Union, Central and Eastern Europe, Ukraine.

Траєкторії розвитку посткомуністичних країн є принципово відмінними. Демократичний транзит, який розпочався у цих країнах практично одночасно після майже тридцяти років трансформацій, призвів до формування на посткомуністичному просторі різних типів політичних режимів – від консолідованих демократій у країнах Центрально-Східної Європи та Балтії – до відверто автократичних політичних режимів у Азійських респуб-ліках, Білорусі та Росії. Тому вчені нині ведуть мову про виокрем-лення трьох груп країн на території країн колишнього соціалістич-ного блоку, у яких сформувалися доволі різні політичні режими.

Так, вчені виокремлюють такі кластери: 1) Так звані «включені країни» – це 11 країн Центральної

Європи та Грузія. Цікаво відзначити, що Болгарія, Хорватія та Румунія приєдналися до цієї групи у 2000 році та Грузія у 2015 році. Це країни, де демократія має більш-менш консолідо-ваний характер.

2) Так звані «проміжні країни». До цієї групи входять чотири Балканські країни-кандидати в ЄС та три колишні республіки СРСР – Вірменія, Молдова та Україна. Це країни, де відбуваються демократичні вибори, однак політичні режими в цих країнах є радше гібридними, хоча з явно виявленим тяжінням до демократії.

3) Так звані «виключені країни» – це Азербайджан, Таджи-кистан та Туркменістан, Білорусь, Казахстан, Російська Федерація та Киргизька Республіка [1]. Це країни, де сформувалися різного ступеня консолідації автократичні політичні режими.

Тобто всі ці країни відрізняються рівнем розвитку демократії і ступенем їх відкритості. Цікаво, що автори цього дослідження під керівництвом В. Моравського вважають, що саме «відстанню до Брюсселя» визначається рівень розвитку демократії у посткому-ністичних країнах [1, с. 88].

46


У цій статті розглянемо інструменти впливу ЄС на деякі посткомуністичні країни, зокрема країни ЦСЄ та Україну, та їх наслідки для розвитку процесів демократизації.

За аналогією з запропонованим підходом можна вести мову про ступінь інтегрованості тієї чи іншої держави у певний цивілізаційний простір, у якому переважають країни з демокра-тичним чи недемократичним типом політичного режиму. У такому разі спрацьовує так званий закон «сполучених посудин», завдяки якому держава запозичує ті чи інші ознаки від сусідніх, але більш вагомих політичних утворень. Однак тут слід звернути увагу на характер екзогенних впливів у посткомуністичних країнах ЦСЄ, які до 2004 р. перебували, та Україні, яка й нині перебуває між двома центрами сили – великими геополітичними гравцями – ЄС і Росією. На перший погляд – стандартна ситуація. Однак ці геополітичні гравці мають принципово різні політичні режими: консолідовані демократії у країнах ЄС і дедалі більш виражений автократичний режим у Росії. Така комбінація геополітичних впливів є одним з факторів, який вплинув і продовжує впливати на характер політичних трансформацій у цих країнах.

Тому, фігурально доповнюючи дослідників (В. Моравського), можна стверджувати, що «відстань до Москви» так само, як і «відстань до Брюсселя» впливає на перебіг політичних процесів усередині держав, які відкололися внаслідок розпаду так званого «Соціалістичного табору». Тут слід зауважити, що спочатку Російська Федерація була однією з посткомуністичних країн, яка зазнала фактично усіх «випробувань демократизацією», однак з часом процеси демократизації були згорнуті. Звісно, РФ не повернулася до класичної автократії, її політичний режим є радше гібридним, з тяжінням до автократичного. Однак спільне радян-ське минуле (менталітет, переважання патерналізму), тип політич-ної культури, політичної свідомості і т. ін.) і радянський принцип організації економіки у пострадянських республіках з часом стали об’єктивними інструментами, які дозволяли РФ істотно впливати на перебіг політичних процесів у сусідніх країнах. Звичайно, що

47


списувати регрес демократизації до сусідства з країною, яка не є демократичною, як мінімум непрофесійно, однак не можна не брати до уваги роль екзогенних факторів у процесах суспільно-політичних трансформацій у посткомуністичних країнах. Усе це дає підстави вважати, що конвергенція може як стимулювати процеси демократизації, так і спричинити їх регрес.

Теорія конвергенції (від лат. сonvergere – зближуватися, сходитися) базується на ідеї переважання тенденцій об'єднання елементів у систему над процесами диференціації, розрізнення та персоніфікації. Як і більшість соціальних теорій, була запозичена з біології і розвинена соціально-політичними науками. Як наукова концепція, ідея конвергенції представлена в роботах Дж. Гел-брейта, У. Ростоу, П. Сорокіна, Я. Тінбергена, Р. Арона та ін. Спільним у їх підходах є погляд на конвергенцію як максимальну кооперацію економічно менш розвинених країн з більш розвине-ними задля вирівнювання потенціалів, ресурсів, інституційних систем. Цікаво, що тривалий час учені вважали, що конвергенція здатна стимулювати соціально-економічний розвиток менш розвинених країн, однак для стимулювання розвитку політичних систем вони непридатні, тому що до демократії країни мусять «дозріти». Однак траєкторія розвитку країн ЦСЄ, які (і це унікальний випадок) змогли за нетривалий період часу у тому числі й завдяки вибору проєвропейського розвитку перейти у розряд «стабільних демократій».

Важливо наголосити, що міжнародний вплив проявляється здебільшого не стільки через «взаємозв'язки» (linkages) недемокра-тичних режимів з розвиненими демократіями (за допомогою торгівлі, міграції, комунікацій, освітніх та наукових обмінів), а завдяки успішному використанню «важелів» (leverages) – ціле-спрямованого впливу на ці режими (міжнародної допомоги, членства в міжнародних організаціях). Тому поступове зближення країн ЦСЄ з ЄС і набуття членства в Асоціації у 2004 р., програма розширеної співпраці з МВФ та Світовим банком, програми військової співпраці з НАТО і вступ до цієї організації були

48


інструментами цілеспрямованого впливу, які, незважаючи на численні перешкоди й інерційність політичних систем, стимулю-вали процеси демократичного транзиту в цих країнах.

Натомість, як згортання процесів демократизації відбулося у всіх, за винятком країн Балтії, пострадянських республіках. Зрозуміло, що успіх демократичного транзиту зумовлюється насамперед внутрішніми передумовами – рівнем розвитку політичної свідомості та політичної волі, наявністю критичної маси реформаторів і їх політичною волею до демократизації. Проте глибока інтегрованість економік колишніх радянських республік істотно обмежила можливості для зовнішньополітич-ного маневру і залишила доволі обмежений вибір пострадянським республікам, які залишилися у сфері впливу Росії. Слід враховувати й той факт, що «просування демократії» може бути успішним тоді, коли воно є доповненням, а не заміщенням внутрішньополітичних процесів. А в пострадянських країнах внутрішніх передумов до демократизації виявилося недостатньо.

Для наочного підтвердження цього твердження наведу таблицю, яка відображає стан розвитку демократії у деяких посткомуністичних країнах – тих, які демонструють найкращі і найгірші результати (таблиця 1).

Як видно з таблиці, найкращі результати процесів демокра-тизації мають країни, які потрапили у сферу впливу «колективного Заходу». Це дає підстави стверджувати про можливість стимулю-вати розвиток інституційної системи демократії, звісно, за умови належного їх сприйняття й суспільством, й елітами.

Суспільно-політичні процеси у пострадянських країнах дають підстави стверджувати, що процеси конвергенції (про що згадувалося вище) здатні як стимулювати демократичний транзит, так і спричинити згортання процесів демократизації. У цьому разі важливе значення має те, з якою країною відбувається конвергенція. Якщо ці країни демократичні, то інтеграція – це прогрес (як у випадку ЄС). Якщо ж країна, у сфері впливу якої перебувають менші країни, – недемократична, процеси демократизації у цих країнах зазвичай зазнають стагнації (як у випадку Росії і більшості країн СНД).

49


Таблиця 1

Розвиток демократії в окремих посткомуністичних країнах (2018 р.)

Кра

їна

ЕП

ГС

НМ

НД

У

МД

У

ПЗН

С

К

Інте

грал

ь-ни

й ін

декс

де

мок

раті

ї

Україна 3,50 2,25 4,00 5,75 5,25 6,00 6,00 4,61

Грузія 4,50 3,75 4,00 5,50 5,50 4,75 4,50 4,61

Росія 6,75 6,50 6,50 6,75 6,26 6,50 6,75 6,57

Казахстан 6,75 6,50 6,75 6,75 6,50 6,50 6,75 6,64

Угорщина 2,75 2,50 3,75 4,00 3,00 3,00 4,00 3,29

Словаччина 1,50 1,75 3,00 3,00 2,50 2,75 3,75 2,61

Польща 1,50 1,50 2,75 2,75 1,50 2,75 3,50 2,32

Чехія 1,25 1,75 2,75 2,75 1,75 1,75 3,50 2,21

ЕП – електоральний процес, ГС – громадянське суспільство, НМ –

незалежні медіа, НДУ – національне демократичне управління, МДУ – місцеве демократичне управління, ПЗНС – правові засади та незалеж-ність судочинства, К – корупція. Показники вимірюються за 7-бальною шкалою, де 1 – найвищий показник, а 7 – найнижчий [2].

Механізми конвергенції. Одним з найбільш успішних

інтеграційних проектів у світі небезпідставно вважається Європей-ський Союз. Його переваги в тому, що інтеграція, яка розпочалася на європейському континенті у другій половині ХХ ст. з економічної сфери з метою протидії експансії США на європейські ринки, з часом перетворилася у політичний процес, об’єднання на

50


основі загальнолюдських демократичних цінностей. Приєднання до ЄС передбачає певний рівень розвитку політичної, економічної і соціальної систем, а досягнення критеріїв членства ніби підтягує країну-кандидата до вищого стандарту. Оскільки євроінтеграцій-ний процес зачіпає саме соціокультурну і політичну сфери, досягти критеріїв членства неможливо суто технічно без якісної трансформації суспільства.

Розширення ЄС безпрецедентне з точки зору набуття у ньому членства країн, які протягом тривалого часу належали до іншого типу політичного режиму. Досягнення цими країнами критеріїв членства і вихід за багатьма параметрами на показники західно-європейських демократій свідчить про можливість застосування інституційних механізмів, які дали можливість стимулювати модернізаційні процеси не тільки у соціально-економічній, а й у політичній та соціокультурній сферах.

Зауважу, що у політологічній літературі є різні точки зору на цей процес, однак нині (з огляду на розвиток пострадянських країн) більшість дослідників погоджуються, що фактор «колектив-ного Заходу» став тим запобіжником, який унеможливив форму-вання кланово-олігархічних політичних режимів. «У випадку країн ЦСЄ євроінтеграційний процес і взяття ряду зобов’язань як соціально-економічного, так і політичного характеру створило сприятливу «зовнішню демократичну преференцію», яка тим самим слугує «обмежувачем для агресивних стратегій кожної політичної сили» і є фактором, під впливом якого змінюються інституційні умови у різних сферах держави», стверджує М. Ро-зов [3, c. 149]. В. Гельман так само стверджує, що «розширення у 2000-х рр. і тиск з боку ЄС виявилися своєрідним «антидотом» для східноєвропейців, що дозволило їм не скотитися у неопатримо-ніальний режим й уникнути деформацій політичної системи» [4]. «Країни Центральної та Східної Європи, які отримали після розпаду СРСР повну самостійність, побачили у можливості приєднатися до західних клубів неймовірно дієву противагу тиску давнього радянського / російського гегемона. Раптовий розвал

51


радянського блоку і самого СРСР дало їм можливість, відмо-вившись від лавірування між державами, переорієнтуватися на західний альянс, який виявився переможцем, а потім проскочити в членство там і навіть у число країн, які претендують на перші ролі у блоці. Навіть дещо втративши у силі руху останнім часом, в цілому розширення НАТО та ЄС все ж сприяло розвитку міцних і плюралістичних ринкових демократій. “Модульна” модель дозво-лила обом організаціям реформувати інститути управління і ввести західні норми в країнах, які побажали “повернутися до Європи”. “Модульна” модель стала одним з ключових факторів трансформації величезної території посткомуністичної Європи. Розширення НАТО і трохи пізніше ЄС стало реальним фактом, країни Центральної та Східної Європи, включаючи прибалтійське тріо, були повністю абсорбовані західною системою» [5, c. 46 – 47]. Щодо України, то, на відміну від країн Центральної та Східної Європи, “держави-лімітрофи” мали різні політичні схильності і вищі бар'єри, які потрібно було подолати, – Росії було значно простіше проектувати “жорстку” і “м’яку” силу щодо них; у них була відсутня історична пам'ять про належність до Європи, не було національної місії повернутися туди [5, с. 60 – 61].

У випадку подібних зовнішніх преференцій перед країнами ЦСЄ виникла дилема – делегування власного суверенітету чи самостійний транзит з не дуже зрозумілим і гарантованим результатом? Неможливо заперечувати, що зовнішнє кредиту-вання і вкрай висока фінансова чи політична залежність від країн-партнерів, наслідком чого є обмеження політичного суверенітету, – не найкращі умови функціонування держави. Але у випадку посткомуністичних країн – це радше плюс, ніж мінус. Адже тут важливо враховувати можливу альтернативу. І у разі відсутності фактора «колективного заходу» – альтернативою було формування неопатримоніальних режимів з усіма загрозами і ризиками для регіону в цілому. Звісно, «зовнішні демократичні преференції» у вигляді колективного Заходу не гарантують швидкої демократизації, як і не завжди мають благородні цілі, однак тільки

52


від країни залежить, у що позитивний вплив усталених демократій буде конвертований. Однак ці преференції створюють істотні обставини, під впливом яких недемократичні режими легше трансформуються.

За висновком Т. Колтона та С. Чарапа, «Угода про асоціацію фактично являла собою альтернативу повноцінному членству в ЄС, тим не менше вона базувалася на основних умовах процесу вступу. ЄС відкрив двері для нових країн-кандидатів (через відміну віз, зниження торговельних бар'єрів, доступ до внутріш-ньої системи преференцій у всьому – від освіти до держзакупівель) в обмін на виконання трьох Копенгагенських критеріїв: консолідація демократичних інститутів, захист прав людини, ринкова економіка та прийняття acquis – нормативно-правової бази. На практиці наголос робився саме на імплементації нормативно-правової бази [5, c. 89 – 90].

Проте розширення ЄС не слід розглядати як процес одностороннього нав’язування або й експансії західних стандартів і процедур посткомуністичним країнам. Саме таку точку зору часто висловлюють противники розширення. За змістом процес розширення ЄС і НАТО є радше процесом конвергенції, який передбачає певні інституційні і соціокультурні зміни всередині країн, які представляють інтеграційне ядро, є членами інтегра-ційного утворення, яке розширятиметься. Без подібних змін відбувається тільки зовнішній вплив на країни-апліканти з боку країн-членів інтеграційного утворення. Розширення ЄС, звісно, було б неможливим без фундаментальної реформи ЄС. Постійний процес реформ, який почався з підписанням Договору про Європейський Союз у 1992 р. і завершився в Ніцці у 2001 р., підготував ЄС до розширення на Схід. Договір про реформу був, звичайно, не тільки про розширення, але й передбачав перегляд європейських інституцій, що було необхідно для плавного включення в ЄС дванадцяти країн ЦCЄ.

Вплив ЄС на соціально-політичні трансформації у країнах ЦСЄ полягав у формуванні цілісної програми реформ та ресурсній

53


підтримці під час їх проведення – стратегії інтеграції нових членів, спрямованій насамперед на створення нормативно-правової інфраструктури інтеграційного процесу і який відбувався еволю-ційно через такі програми:

• Створення зони вільної торгівлі та інститутів економічної співпраці в межах програми PHARE, яка мала на меті саме надання фінансової підтримки, здійснення економічних експертиз й залучення інвестицій для проведення економічних реформ, а пізніше стала головним фінансовим інструментом реалізації стратегії розширення ЄС на Схід. Бюджет програми на початку 1990-х рр. становив близько 1 млрд. екю на рік. Так, уже у 1992 р. майже половина експорту країн ЦСЄ припадала на країни ЄС, у той час як частка експорту, яка припадала на країни колишньої Ради Економічної Взаємодопомоги, впала до однієї п’ятої.

• Політичний діалог ЄС і країн-потенційних кандидатів та асоційоване членство з наступним визначенням критеріїв членства в ЄС, відомих як Копенгагенські критерії. Їх вимоги зводилися до необхідності стабільного функціонування політичних інститутів, незалежного судочинства, прозорих і демократичних виборів, незалежних ЗМІ, дотримання прав і свобод громадян, механізмів захисту національних меншин – тобто інститутів, які забезпечують функціональність демократії. Поряд з визначенням критеріїв членства Європейська комісія (ЄК) створила критерії оцінки відповідності країн-неофітів, а також деталізувала етапи їх досяг-нення. Крім того, країни ЦСЄ підлягали періодичному моніто-рингу ЄК.

• Гармонізація законодавства у сфері внутрішнього ринку країн-аплікантів, викладених у Білій Книзі (1995 р.). Паралельно з початком переговорів про вступ і прийняття програм Партнерства країни-апліканти розробили Національні програми підготовки до членства в ЄС з метою імплементації програм Партнерства під час приєднання.

• Розвиток дво- і багатосторонньої співпраці у культурній сфері. Зокрема, для реалізації культурних програм перевага надавалася фінансуванню за програмою PHARE співробітництва

54


недержавних організацій з індивідуальними учасниками, що спричинило своєрідне запозичення західноєвропейських підходів у розвитку громадського сектору.

• Особливе місце у політико-правовому забезпеченні модер-нізаційного процесу відіграли вимоги Копенгагенського саміту про створення державою-кандидатом необхідних умов для інтеграції шляхом інституційних реформ з метою імплементації правових норм ЄС до національних законодавств та їх ефективної дії через застосування адміністративними та судовими органами. Завдяки чіткій інституційній політиці в країнах ЦСЄ були створені запобіжники для формування монополій в економіці з наступним зрощенням політики і бізнесу, завдяки чому, на переконання автора, ці держави уникнули істотних деформацій демократичних інститутів і утвердження кланово-олігархічних політичних режи-мів, як це сталося у більшості пострадянських республік.

• Необхідність імплементації єесівського законодавства спонукала держави-кандидати до створення ефективного політико-правового механізму імплементації. Започаткована у травні 1998 р. програма Твінінг мала на меті створення системи управління, підготовку і перекваліфікацію широкого кола державних службов-ців і працівників недержавного сектору економіки, впровадження сучасних методів державного управління. Результатом застосу-вання цієї програми стало те, що у Польщі, Угорщині, Чехії та Словаччині стан з впровадження європейських стандартів був визнаний задовільним.

• Для модернізації системи державного управління в країнах ЦСЄ важливе значення мала політика у галузі державного управ-ління, спрямована на створення органів державного управління, здатних ефективно виконувати свої функції вже у межах ЄС. Процес входження в «Європейський адміністративний простір» передбачав: розвиток законодавчої бази (прийняття законів про державну службу та інших актів, які закладають основу діяльності органів державного управління); адміністративну реструктури-зацію, яка веде до формування і вирівнювання інституційних

55


структур держав; розвиток людських ресурсів за рахунок проведення ефективної регіональної політики, спрямованої на економічне вирівнювання регіонів; створення ефективної системи підзвітності з акцентом на системі внутрішнього і зовнішнього фінансового контролю; крім того, країни-аплікати мали б провести регіоналізацію, оскільки інструментарій, організація і фінансу-вання регіональної політики ЄС передбачають оновлення регіо-нального поділу і системи територіального поділу з тим, щоб здійснювати оптимально регіональну політику, без чого неможли-вий розвиток людських ресурсів.

• Своєю чергою, імплементація союзних правових норм проводилася паралельно з адміністративною реформою, що створювало аналогічний західноєвропейському механізм їх застосування.

• Прийняття розробленої Єврокомісією Комунікативної стратегії, реалізацію якої було заплановано на 2000 – 2006 рр. Метою цієї стратегії було забезпечення населення держав-членів ЄС інформацією про цілі, завдання та наслідки вступу до ЄС нових країн, а також сприяння усвідомленню політичними лідерами й громадянами держав ЦСЄ прямого зв’язку суспільних перетворень з перспективою вступу останніх до ЄС.

Приєднання до ЄС вимагало суттєвої трансформації соціально-економічних систем держав, що є необхідною умовою їх участі у спільному ринку. Копенгагенські критерії 1993 р., поміж іншого, обумовлюють можливість членства в ЄС відповідністю принципам ліберальної демократії та ринковою економікою, а також спроможністю імплементувати європейський спільний доробок, включно з вимогами безпекової політики [6, р. 12 – 13]. Підготовка цих країн відбувалася за активної участі ЄС та опосередковується спільними інституційними механізмами, включно з виділенням технічної допомоги для проведення відповідних реформ. Крім того, ЄС виступає як зовнішній арбітр, що відслідковує успіх перетворень [7].

56


Під впливом заходів, підпорядкованих меті інтеграції, відбулися докорінні зміни і у структурі масової свідомості в країнах ЦСЄ. Зокрема, виборчі процеси набули рис конкуренції програм політичних партій. З початком демократичних трансфор-мацій країни ЦСЄ відповідними правовими актами підтвердили курс на забезпечення прав людини кожному своєму громадянину, ратифікувавши «Європейську конвенцію з прав людини», приєдналися до «Рамкової конвенції про захист національних меншин», «Європейської хартії місцевого самоврядування», «Між-народного пакту про громадянські і політичні права», «Міжнарод-ного пакту про економічні, соціальні й культурні права», «Міжнародної конвенції про ліквідацію усіх форм дискримінації», «Конвенції про права дитини» тощо. Це засвідчило бажання імплементації європейських стандартів прав людини в національне законодавство країн ЦСЄ.

Підсумовуючи значення процесу євроінтеграції в країнах ЦСЄ, очевидно, що у цьому випадку євроінтеграційний чинник виявився своєрідним дисциплінуючим фактором насамперед для урядів цих країн, які завдяки детально розробленим програмам досягнення критеріїв членства унеможливили формування гібрид-них політичних режимів у цих державах. Саме завдяки детальним інституційним механізмам, які були імплементовані – адже прямо чи опосередковано, але політика урядів країн регіону тривалий час підпорядковувалася реалізації євроінтеграційної стратегії та вико-нанню формальних критеріїв членства у ЄС, – «фактор ЄС» став своєрідним каталізатором для вкорінення демократичних інсти-тутів – демократичної політичної системи, ринкової економіки, впливового громадянського суспільства і загалом конкурентного політичного середовища. Тобто євроінтеграційний досвід країн ЦСЄ – це насамперед інституційні зміни внутрішнього характеру – механізмів ухвалення політичних рішень, механізмів інкорпорації політичного класу, механізмів політичного контролю і політичної відповідальності, узгодження інтересів тощо. Тобто інструментів, які б уможливлювали конструктивний екзогенний вплив. Без

57


створення належної інфраструктури, здатної реалізувати стратегію євроінтеграції, неможливо досягти реальних результатів.

Форми співпраці України та ЄС в рамках Угоди про асоціацію. В Україні, як і в більшості пострадянських країн, за винятком країн Балтії, сформувалися гібридні політичні режи-ми (Г. Хейл, В. Гельман, О. Фісун). Різновид пострадянського неопатримоніалізму у тому, що демократичні політичні інститути стали у більшості країн фасадом, натомість як суспільства живуть на основі неформальних інститутів, які часто прямо протилежні офіційним. Звідси й абсолютно безперспективні, з точки зору майбутнього, – непослідовні, нестабільні і непрогнозовані політичні режими.

На пострадянському просторі спостерігаємо спроби руйну-вання гібридних режимів і виходу зі сфери впливу Росії. Показовим є приклад Грузії, Молдови та України. Підписавши угоди про асоціацію, ці країни отримали необхідні «зовнішні інституційні преференції» для демократизації через конвергенцію. Повертаючись до індексів демократизації Freedom House, можна побачити, що в цих країнах динаміка демократизації після підписання Угод покращилася. Звісно, у випадку цих країн зовнішні стимули демократизації стали можливими після ство-рення необхідних внутрішніх умов для демократизації. В Україні це позначилося прийняттям ряду нормативно-правових актів, відповідно до яких Україна відмовлялася від позаблокової політики і політики багатовекторності [8].

Після підписання Угоди про асоціацію України та ЄС влітку 2014 р. відносини України та ЄС вийшли на якісно інший рівень, що й дало автору цієї статті класифікувати їх як конвергенцію.

Переговори щодо Угоди про асоціацію між ЄС і Україною, включаючи Поглиблену і всеохоплюючу зону вільної торгівлі (DCFTA), тривали з 2007 до 2011 рр. і завершилися її підписанням 21 березня і 27 червня 2014 р. Вона замінила попередні рамкові угоди про співробітництво. Угода про асоціацію є основним інструментом зближення України і ЄС, тому що сприяє

58


поглибленню політичних зв'язків, зміцненню економічних відно-син та поваги до спільних цінностей.

Окремі положення Угоди про асоціацію тимчасово засто-совуються з 1 листопада 2014 р. Це розширило співпрацю між Україною і ЄС у царині прав людини, основних свобод і верховенства права, політичного діалогу і реформ, пересування людей. Також це зміцнило співпрацю в ряді напрямів, включаючи енергетику, захист навколишнього середовища і зміну клімату, транспорт, фінансові послуги, державне фінансування, боротьбу з шахрайством, сільське господарство і розвиток сільських територій, рибальство і морську політику, захист прав споживачів і громадянське суспільство [9].

Угода набула чинності 1 вересня 2017 р. Щорічно створюється звіт про реалізацію Угоди про асоціацію. Так, у рамках Угоди про асоціацію передбачена співпраця на таких напрямах: секторальна бюджетна підтримка, сприяння у розбудові держави, підтримка регіонального розвитку, підтримка громадян-ського суспільства, макрофінансова допомога, гуманітарна допо-мога. Як відмічав Романо Проді, колишній голова Єврокомісії, модель асоціації дає цим країнам «усе, крім інститутів», повну інтеграцію з ЄС, але без прямої участі в органах, які приймають рішення в Брюсселі. Країна, яка повністю виконає Угоду про асоціацію, стане схожою на Норвегію, яка лишається за межами ЄС, але, як член Європейського економічного простору (єдиного ринку), повинна слідувати acquis. Основна практична відмінність полягає в тому, що Осло не може так, як столиці країн-членів, брати участь у визначенні політики Брюсселю. Тому вимога прийняти acquis стала потужним важелем реформування внутрішньої політекономічної реальності нових членів з Централь-ної та Східної Європи. Угода про асоціацію не тільки стимулює реформи, але також створює практичний геоекономічний та геоідейний досвід [5].

Перекладаючи процес виконання Угоди про асоціацію на мову проектного менеджменту, можна сказати, що фактично кожен блок зобов’язань складається з низки етапів: правове

59


наближення до вимог права ЄС, створення належних інститу-ційних засад, впровадження ухвалених євроінтеграційних політик, впровадження нових політик відповідно до принципів ЄС, спільна з ЄС оцінка та визнання прогресу.

Представництво України при Європейському Союзі [10] за-значало, що на 2018 р. в Україні реалізовувалося майже 200 проек-тів технічної допомоги ЄС (пройшли державну реєстрацію) на загальну суму близько 262,7 млн євро. Вони реалізовувалися через ті ж механізми, які свого часу були розроблені для країн ЦСЄ – національні та регіональні програми допомоги ЄС, програми прикордонного співробітництва, механізм Twinning, освітню програму Tempus, програму Всеохоплюючої інституцій-ної розбудови та Інструмент співробітництва з ядерної безпеки.

Так, в Україні започатковано п’ять програм секторальної бюджетної підтримки ЄС на загальну суму 244 млн євро (включаючи 12 млн євро – компоненти технічної допомоги), яка включає такі програми:

• сприяння взаємній торгівлі шляхом усунення технічних бар’єрів у торгівлі між Україною та Європейським Союзом (45 млн євро, бенефіціар – Мінекономрозвитку, депар-тамент технічного регулювання, термін впровадження програми 21.12.2009 – 21.12.2016);

• підтримка впровадження транспортної стратегії України (65 млн євро, бенефіціар – Мінінфраструктури, термін впровадження програми 21.10.2010 – 21.10.2016);

• підтримка впровадження Стратегії національної еколо-гічної політики України (35 млн євро, бенефіціар – Мінприроди, термін впровадження програми 21.12.2010 – 21.10.2015);

• підтримка політики управління кордоном в Украї-ні (66 млн євро, бенефіціар – Держприкордонслужба, Держмит-служба, термін впровадження програми 31.10.2011 – 31.10.2017);

• продовження підтримки реалізації Енергетичної страте-гії України (45 млн євро, бенефіціар – Міненерговугілля; термін впровадження програми 20.12.2013 – 20.05.2020).

60


Також у рамках впровадження пакета розширеної економічної та фінансової допомоги Україні 13 травня 2014 р. у Брюсселі тодішнім Прем’єр-міністром України А. Яценюком та тодішнім Президентом ЄК Ж. Баррозу було підписано Угоду про фінансу-вання Контракту для України з розбудови держави (State Building Contract). Сума грантових надходжень у рамках програ-ми становить 355 млн євро. Зазначена програма стала першим випадком застосування Євросоюзом механізму загальної бюджет-ної підтримки третьої країни (принцип «спеціального підходу»). Пакет допомоги було сформовано шляхом перерозподілу фінан-сових ресурсів щорічної програми дій ЄІСП на 2013 р. та програми дій у рамках Європейського інструменту сусідства на 2014 р. 13 червня 2014 р. Україна отримала перший транш (250 млн євро) в рамках Угоди. Другий транш обсягом до 105 млн євро було перераховано 30 червня 2015 р. після виконання індикаторів результативності впровадження Контракту.

Поряд з Контрактом державної розбудови між Україною та ЄС також укладено угоди про фінансування:

• Рамкової програми на підтримку Угод між Україною та ЄС (бюджет 21 млн євро);

• Програми підтримки громадянського суспільства в Україні (бюджет 10,8 млн євро, з яких 10 млн. євро внесок із бюджету ЄС та 0,8 млн євро – співфінансування України);

• Програми підтримки регіональної політики Украї-ни (бюджет 55 млн євро).

Враховуючи нагальні потреби у додатковій фінансовій під-тримці, у травні 2015 р. ЄС схвалив додатковий пакет двосторон-ньої технічної допомоги для України на 2015 рік в обсязі 110 млн євро з таких елементів:

• поповнення бюджету новоствореного Інструменту гаранту-вання позик українських малих та середніх підприємств, що впроваджуватиметься ЄБРР та ЄІБ (за посередництва українських банків) як за рахунок власних ресурсів, так і з використанням регіональних програм технічної допомоги ЄС (Інструмент реалізації ПВЗВТ, Інвестиційний інструмент сусідства);

61


• відшкодування 50% вартості «вхідного квитка» для участі України у рамкових програмах ЄС «Горизонт 2020» та «КОСМЕ»;

• надання консультативної підтримки українським малим та середнім підприємствам (з питань виходу на ринок ЄС, підвищення енергоефективності, оптимізації господарської діяль-ності тощо), що планується здійснювати на базі існуючого проекту ЄБРР «Підтримка малого бізнесу» шляхом його розширення на 15 регіонів України;

• експертна допомога Уряду у здійсненні реформ з покращення бізнес-клімату.

У 2014 р. Європейською комісією було затверджено Страте-гічні пріоритети Інвестиційного інструменту сусідства (Neigh-borhood Investment Facility) на 2014 – 2020 рр. У згаданих Стратегічних пріоритетах було виділено три основні сфери фінансування:

• покращення взаємозв’язку енергетичних та транспортних мереж між ЄС та країнами Сусідства (у т.ч. між самими країнами Сусідства), підвищення енергоефективності або використання відновлювальних джерел енергії. Підтримка інвестицій, які мають відношення до імплементації угод ЄС, включаючи угоди про поглиблену та всеосяжну зону вільної торгівлі (Україна, Грузія, Молдова);

• захист навколишнього середовища, у т.ч. у контексті зміни клімату;

• забезпечення сталого зростання шляхом підтримки малих та середніх підприємств, соціального сектору, а також розвитку муніципальної інфраструктури.

У рамках ІІС у вересні 2014 р. для країн-учасниць ініціативи «Східне партнерство», що уклали з ЄС Угоди про асоціацію (Україна, Грузія, Молдова) Європейська комісія схвалила новий Інструмент реалізації ПВ ЗВТ (DCFTA Facility), спрямований на покращення умов фінансування малих та середніх підприємств цих держав у процесі інтеграції до спільного ринку ЄС. Бюджет Інструменту реалізації ПВЗВТ становить близько 150 млн євро та був спрямований на фінансування пріоритетів:

62


• фінансове стимулювання – надання прямих інвестиційних грантів МСП (у т.ч. відшкодування частини кредиту або його ставки) для виходу на ринок ЄС;

• страхування валютних ризиків – покриття збитків, завданих коливанням курсу обміну валют з метою заохочення банків до надання кредитів у національній валюті (цей компонент має використовуватися переважно в Україні);

• технічна допомога – фінансування консультативних послуг з питань виходу МСП на ринок ЄС, зокрема проекту ЄБРР «Підтримка малого бізнесу»;

• часткове покриття ризиків кредитування – відшкодування частини позики у зв'язку із втратою платоспроможності боржником.

Зазначений Інструмент впроваджується із залученням ресурсів європейських фінансових інституцій (ЄБРР, ЄІБ та визначених ними фінансових посередників серед національних банків країн Східного Партнерства).

Для підтримки макроекономічної стабільності України Європейський Союз надає макрофінансову допомогу (МФД). Кошти в рамках МФД виділяються для прямої бюджетної підтримки (покриття поточного дефіциту консолідованого бюджету), поповнення золотовалютних резервів Національного банку України. На сьогодні Україні було виділено кошти в рамках трьох програм МФД ЄС. Перша програма, загальним обсягом 610 млн євро (МФД І), була укладена у квітні 2013 р., друга програма (МФД ІІ) на суму 1 млрд євро – у травні 2014 р., третя програма загальним обсягом 1,8 млрд євро – у травні 2015 р.

Надання МФД ЄС Україні здійснюється за умови успішного співробітництва нашої держави з Міжнародним валютним фондом та задовільного виконання попередніх вимог програм фінансової підтримки МВФ. Окрім цього, в рамках МФД погоджується окремий пакет попередніх умов, які передбачають проведення реформ у цілій низці секторів економіки та державного управління від реформування системи управління державними фінансами до реформи енергетичного сектору, податкової системи тощо.

63


Виплати в рамках зазначених програм здійснюються рівномірними траншами за умови виконання українською стороною передба-чених програмами МФД попередніх умов.

Європейський Союз є одним із найбільших донорів гуманітарної допомоги для громадян України. Загальний обсяг допомоги ЄС Україні, наданої з липня 2014 р., становить близько 399 млн євро. Допомога Євросоюзу (державами-членами ЄС та Європейською комісією) надається:

• для задоволення першочергових потреб для переміщених зі Сходу України осіб: продукти харчування, питна вода, психологічна реабілітація, медична та соціальна допомога, а також комплекс побутово-логістичних заходів;

• на потреби соціальної адаптації та інтеграції внутрішньо переміщених осіб, відновлення соціальної інфраструктури та закладів охорони здоров’я в регіонах України.

Комісар ЄС з питань гуманітарної допомоги та управління кризовими ситуаціями Х. Стиліанідес здійснив свій четвертий візит в Україну, під час якого відвідав «лінію зіткнення» та оголосив про виділення 18 млн євро додаткової гуманітарної допомоги для потреб осіб, постраждалих на Сході України.

Тобто нині нормативно-правова база технічного співро-бітництва Україна – ЄС налічує 119 міжнародних договорів (на суму понад 3,2 млрд євро) спрямованих на реалізацію проектів технічного співробітництва [11].

Важливою програмою допомоги ЄС є сприяння розвитку малого і середнього бізнесу в Україні. З цією метою для України запропонована програма COSME, яка є однією з ключових програм Євросоюзу з бюджетом 2,3 млрд євро. Програма розрахована на період з 2014 до 2020 рр. та спрямована на створення сприятливих умов для розвитку малого та середнього бізнесу (МСБ). Приєднання до COSME відкриває Україні доступ до бюджету програми у розмірі близько 900 млн євро. Фінансові ресурси надаються у вигляді грантів на фінансування проектів, які підтримують експортну та інноваційну діяльність МСБ. Задля

64


цього у лютому 2017 р. Верховна Рада України ратифікувала Угоду між Україною і Європейським Союзом про участь нашої держави в програмі ЄС COSME – «Конкурентоспроможність підприємств малого і середнього бізнесу» (Competiveness of Small and Medium Enterprises (COSME). Відтак Україна отри-мала доступ до 23 програм, які класифіковано за 3 напрямами: полегшення виходу МСБ на зовнішні ринки – надання консультативних послуг щодо експортно-імпортної діяльності МСБ на ринках ЄС та світу; Покращення умов для конкурентоспро-можності – в т.ч. просування інтернаціоналізації кластерів, визначення та усунення зайвих регуляторних бар’єрів; Формування культури ведення бізнесу – освітні програми, проведення секторальних тренінгів, семінарів, програм з обміну, стажувань тощо.

Крім того, Верховна Рада України ратифікувала програму входження України у європейський науковий простір у рамках програми «Горизонт 2020».

За даними Рахункової палати України, на кінець 2017 р. до України надійшло 296,6 млн євро (67,56% від запланованих) з 439 млн євро фінансування, передбаченого в рамках програм секторальної бюджетної підтримки Європейського Союзу в Україні [12]. За тими програмами СБП ЄС, які завершилися з часу їх впровадження, було передбачено виділення Україні 344 млн євро, тоді як надійшло 263,03 млн євро, або 76,46%. За програмами, виконання яких нині триває, а це – програма щодо продовження енергетики та програма щодо регіональної політики, передбачено надходження у розмірі 95 млн євро, фактично надійшло 33,5 млн євро, що становить 35,26% від запланованого обсягу фінансування. «Така ситуація, як зазначають у Рахунковій палаті, свідчить про необхідність покращення діалогу між бенефіціарами програм та Стороною ЄС. А враховуючи те, що терміни практичної реалізації та фінансування двох програм, виконання яких триває, завершуються відповідно у 2020 та 2021 рр., є високим ризик їх неповного виконання», резюмували у Рахунковій палаті [13].

65


Підсумовуючи результати виконання Угоди про асоціацію, очевидне відставання у її виконанні. Водночас уже зараз можна стверджувати, що інституційні і правові засади, необхідні для виконання Угоди про асоціацію, створені. Зокрема, був затвердже-ний План пріоритетних дій Уряду до 2020 р., який ґрунтується на зобов’язаннях в межах Угоди про асоціацію. Крім того, у жовтні 2017 р. Уряд затвердив найбільший за свою історію урядовий акт – План заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співто-вариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншого. Його особливістю є те, що він базується на ґрунтовному аналізі зобов’язань у межах Угоди, зокрема, на аналізі актів права ЄС, імплементація яких передбачена її положеннями, та надає можливість кожному чітко сформулювати бачення змін в усіх 25 сферах правовідносин, які охоплюються зобов’язаннями в межах Угоди про асоціацію. Також була запроваджена горизонтальна модель координації процесів європейської та євроатлантичної інтеграції. Так, у попередньому і чинному складі Уряду існує посада віце-прем’єр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, що робить голос проєвропейських реформ надзвичайно потужним. У центрі Уряду – Секретаріаті Кабінету Міністрів України – функціонує Урядовий офіс з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, який є типовою координаційною структурою (на зразок тих, що функціонували у країнах, які стали членами ЄС в останню та передостанню хвилю розширення, а також функціонують у країнах, які обрали шлях економічної та політичної інтеграції в межах Європейського Союзу).

Початок реалізації реформи державного управління дозволив створити аналогічну горизонтальній координації інституційну структуру внутрішньої організації міністерств щодо впровадження євроінтеграційних реформ. Зокрема, на додаток до запроваджених у 2014 р. посад заступників міністрів з питань європейської інтеграції в 10 міністерствах утворені директорати з питань стратегічного планування та європейської інтеграції. На практиці

66


такий підхід забезпечує реалізацію євроінтеграційних завдань нерозривно з внутрішньою політикою кожного міністерства окремо та Уряду загалом.

Реалізовані та нереалізовані програми включають в тому числі:

• 3,41 млрд євро у вигляді позик у рамках програми макрофінансової допомоги (МФП), 2,81 млрд євро з яких уже були надані Україні. Це найбільший обсяг макрофінансової допомоги, яка надається Євросоюзом державі, що не входить до складу ЄС. Незважаючи на те, що в цілому програма реалізується стабільно, Комісія не змогла надати останній транш третьої програми МФП, оскільки Україна не виконала низку політичних зобов'язань до закінчення програми. Україна звернулася з проханням надати нову програму МФП, і зараз Європейська комісія розглядає цю пропозицію.

• 3 млрд євро у вигляді позик, виданих Європейським інвестиційним банком (ЄІБ) в період між 2014 і кінцем 2016 р. на підтримку розвитку інфраструктури і реформи в галузі транспорту, енергетики, сільського господарства, освіти і в муніципальній сфері, а також надана значна фінансова і технічна підтримка розвитку малого і середнього бізнесу.

• 3,5 млрд євро інвестицій від Європейського банку реконструкції та розвитку у 2014 – 2017 рр. завдяки підтримці ЄС і його держав-членів, які виступили донорами, – на допомогу в розвитку та проведенні реформ, у тому числі в банківському секторі, агропромисловому комплексі та сфері малого бізнесу в Україні. Крім того, банк сприяв закупівлі газу на 300 млн доларів США для опалювального сезону 2015 – 2016 рр. У вищевказану суму не входили проекти у сфері ядерної безпеки.

Гранти на суму 965 мільйонів євро в рамках Європейського інструменту сусідства, в тому числі:

• Контракт державного будівництва з бюджетом в 355 млн євро для підтримки боротьби з корупцією, а також для проведення реформи державного управління, судової, конституційної та виборчої систем.

67


• Програма розвитку громадянського суспільства з бюдже-том в 10 млн євро для розширення потенціалу громадянського суспільства з метою сприяння процесу реформ і спостереження за ними.

• Програма з бюджетом в 110 млн євро, спрямована на розвиток приватного сектору і стимулювання економічного відновлення України. Надається технічна допомога для вдоскона-лення законодавчої бази малого і середнього бізнесу та сприяння реалізації Угоди про асоціацію, в той час як ЄС допомагає створювати консультативні бізнес-центри в регіонах і спрощує доступ підприємств малого та середнього бізнесу до фінансування.

• Програма децентралізації та підтримки місцевого самовря-дування з бюджетом в 90 млн євро. Місцева влада отримує рекомендації щодо підвищення прозорості, підзвітності та чуйності до потреб населення. На всій території України надається допомога в удосконаленні місцевих адміністративних послуг.

• Антикорупційна програма бюджетом в 15 млн євро для підтримки нещодавно створених антикорупційних інституцій, посилення парламентського контролю та зміцнення потенціалу громадянського суспільства та незалежних ЗМІ задля сприяння боротьбі з корупцією.

• 28,5 і 37,5 млн євро кредитних коштів у рамках технічного співробітництва (у 2016 та 2017 рр., відповідно) для підвищення потенціалу українських державних органів влади в розробці та проведенні ключових реформ і підтримки реалізації Угоди про асоціацію.

• Програма реформи державного управління з бюджетом у 104 млн євро для сприяння у формуванні нового покоління українських державних службовців, організації управління відпо-відно до європейських стандартів, реалізації кращих практик прийняття рішень і досягнення прогресу в реформах ключових галузей.

• Програма підтримки верховенства права з бюджетом у 52,5 млн євро, що забезпечує підтримку реформ юстиції і правоохоронної системи.

68


• Програма підтримки енергоефективності з бюджетом у 50 млн євро, що складається з вкладів до Фонду енерго-ефективності, інформування громадськості, а також підтримки реформ і політичного діалогу.

• Програма підтримки управління державними фінансами з бюджетом у 50 млн євро для вдосконалення бюджетного процесу, підвищення ефективності бюджетних витрат і мобілізації доходів, а також для формування потенціалу важливих інститутів.

• Програма підтримки постраждалих внаслідок конфлікту на Сході України у 50 млн євро (райони підконтрольні уряду) для підтримки місцевих урядів у Донецькій і Луганській областях, стимулювання економічного розвитку і створення робочих місць, посилення соціальних зв'язків і примирення.

• 13 млн євро на підтримку кредитування в місцевій валюті для забезпечення додаткового фінансування мікропідприємств і малого бізнесу, сільськогосподарських підприємств і приватних господарств.

• 80,7 мл. євро з коштів Інструменту підтримання миру і стабільності (ІПМС). Кошти виділялися з 2014 р. на сприяння спостереженню за виборчим процесом і вжиття заходів зміцнення довіри, а також Спеціальної моніторингової місії ОБСЄ, внутрішньо переміщеним особам, населенню, яке постраждало внаслідок конфлікту, на відновлення управління і примирення в постраждалих громадах; а також на реформу поліції.

• Безвізовий режим для громадян України, які мають біометричні паспорти, набув чинності 11 червня 2017 р. після виконання Україною вимог Плану дій щодо лібералізації візового режиму. Мета безвізового режиму для здійснення громадянами України, що володіють біометричним паспортом, короткостро-кових поїздок – сприяти контактам між людьми та розширювати ділові, соціальні та культурні зв'язки між ЄС і Україною.

О. Стефанішина, донедавна директор Урядового офісу з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, вважала, що за умови стабільного руху України в цьому напрямі, збереження інституційних та правових основ, закладених протягом кількох

69


останніх років, успішне виконання Угоди відповідно до зазначених вище етапів є абсолютно реалістичною перспективою. За висновком О. Стефанішиної, «якщо застосовувати кількісний підхід до оцінки прогресу у виконанні Угоди про асоціацію, то результати такої оцінки виглядають не надто привабливо – лише 41% у 2017 р. Однак, заглиблюючись у зміст досягнутого прогресу, стає очевидним, що обсяг впроваджених євроінтегра-ційних змін країною, яка не є кандидатом на членство в ЄС, можна назвати вражаючим» [14].

Звісно, говорячи про роль ЄС у вітчизняній політиці, не варто ігнорувати суспільно-політичні процеси, які відбуваються в ЄС протягом останніх років. Криза ЄС, безумовно, ускладнює євроінтеграційні перспективи України. Раніше європейські пер-спективи України унеможливлювалися, власне, не тільки інститу-ційною невідповідністю України, а й її перебуванням у сфері впливу Росії через посилення її впливу у регіоні загалом. Наслідком цього стало вкрай складне геополітичне становище України – не просто між двома великими регіонами, а між двома принципово різними політичними режимами, які поступово від співпраці скотилися до відвертого протистояння. Україна, яка у 2014 р. нібито остаточно віддала перевагу європейському вектору розвитку, підписавши Угоду про асоціацію з ЄС, з поглибленням кризи в ЄС опинилася перед складною дилемою – з одного боку, навряд чи хтось сумнівається в тому, що європейський вектор є чинником, який істотно сприяє руйнуванню кланово-олігархічної моделі. З іншого боку, криза ЄС і доволі невизначені перспективи ЄС робить європейський вектор української політики вкрай вразливим, тому що точно ніхто не може відповісти на питання, яким буде ЄС після кризи, як здатна змінитися інституційна система ЄС під впливом реформ, зумовлених кризою і т. ін. Скептики стверджують, що може статися так, що Україні не буде куди рухатися, оскільки ЄС рухне. Криза ЄС дає підстави для паніки у суспільствах країн ЄС, що посилює популізм і ксенофобію й істотно погіршує показники рівня демократії, які вимірює Freedom House. Звісно, що це підвищує євроскепсис і в

70


Україні. Показово, що за даними соціологічних досліджень у 2018 р. кількість прихильників ЄС в Україні знизилася.

Можливі варіанти розвитку подій в ЄС напевно найбільш детально охарактеризував у книзі «Після Європи» Іван Крастєв. Так, за результатами недавнього дослідження, проведеного Gаllup International, у разі серйозної загрози безпеці мешканці мінімум трьох держав – членів ЄС (Болгарії, Греції та Словенії) очікува-тимуть підтримку від Росії, а не від Заходу. Радикально, на думку І. Крастєва, змінився й характер трансатлантичних відносин. Дональд Трамп – перший американський президент, який не вважає збереження ЄС стратегічним завданням США [15, с. 15].

За І. Крастєвим, післявоєнний консенсус, який лежав у основі створення ЄС і базувався на цінностях толерантності і взаємо-поваги, великою мірою сформований унаслідок Другої світової війни, нині послабився. Це відбувається з об'єктивних причин. Виросло вже не одне покоління, яке не знає жахів війни, але яке, натомість, має інші страхи. Спроба сформувати консенсус навколо інших проблем – проблеми тероризму, міграції з Близького Сходу. ЄС зазнав своєрідного аутизму. Діагноз став несподіванкою, хоча симптоми неможливо було не помітити: порушення соціальної взаємодії, погіршення навичок спілкування, звуження кола інтере-сів, зацикленість на окремих проблемах. Європа втратила чутли-вість до інших, – які багато хто вважав чимось природним. Це стало очевидним під час кризи в Україні, коли ЄС довго робив вигляд, що Росія не стане перешкоджати вступу України до ЄС, а наступне приєднання Криму стало повною несподіванкою» [15, с. 16].

Ще одна проблема, яка так само стосується України і на яку звертає увагу І. Крастєв, «полягає в тому, що політична модель ЄС, яка дійсно є найдосконалішою у світі з точки зору представництва і узгодження інтересів, навряд чи буде сприйнята у всьому світі чи хоча б найближчими сусідами Європи» [15, с. 18]. Тобто, розвиваючи тезу І. Крастєва про складність європейської моделі, дійсно можна припустити, що надзвичайна складність вимог ЄС щодо України може стати фактором, який спричинить пробуксовування або й стагнацію проєвропейської політики в Україні. Причому не тому, що українцям не

71


подобаються європейські цінності. Ні! Радше тому, що їм вкрай складно жити в умовах конкуренції, оскільки це невизначеність. Значно простіше підтримувати корупцію, оскільки така інститу-ційна система дає певну визначеність, а значить стабільність. Це саме стосується й бізнесу – значно зручніше будувати бізнес за принципом «коротких грошей», отримавши вигоду вже тут і зараз, а не нехай стабільного але нешвидкого заробітку. Адже брак інституційної довіри породжує неможливість створювати бізнес, який би функціонував за загальноприйнятими законами ринку. Причому в Україні переважна більшість населення, як виявляється, не бажає встановлення європейських правил гри. Адже усі нарікають на корупцію і хабарі, однак у ситуаціях, коли самі опиняються перед загрозою бути покараним за неправомірну діяльність, за порушення правил і т. ін., замість того, щоб сплатити штраф, воліють «домовитися, порішати» за хабар, аби тільки не платити офіційно в бюджет. Більше того, у свідомості часто той, хто платить штраф, платить податки, вважається невдахою, натомість той, хто «повирішував» – видається «крутим» – людиною з можливостями, яка має вплив. Отже, як не дивно, а скорочення кількості єврооптимістів є наслідком не стільки процесів в ЄС, скільки результатом безпосередніх випадків, коли після тієї чи іншої реформи доводиться жити «за правилами», а навичок жити за правилами немає, особливо це стосується фінан-сово-промислових груп, які здебільшого звикли до надприбутків, отриманих корупційним шляхом завдяки лобіюванню власних інтересів через «своїх» депутатів у парламенті та органах виконавчої влади.

Проте, чи такими самими ефективними є зміни інституцій? Відповідаючи на це питання, зауважимо, що Україна по суті так і залишається неопатримоніальним політичним режимом, незважа-ючи на істотні покращення позицій у ряді міжнародних рейтингів. У контексті нашого дослідження доречно навести дані про стан України у рейтингу Freedom House, який вказує на динаміку зміни політичного режиму. Для кращого розуміння траєкторії змін в Україні наводимо дані останнього десятиріччя, які відображають динаміку змін (таблиця 2).

72


Таблиця 2.

Показники розвитку демократії в Україні (2007 – 2018 рр.)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Демократичність управління на рівні центральної влади

4,75 4,75 5,00 5,00 5,50 5,75 5,75 6,00 6,00 5,75 5,75 5,75

Виборчий процес 3,00 3,00 3,50 3,50 3,50 3,75 4,00 4,00 3,50 3,50 3,50 3,50 Розвиток громадянського суспільства

2,75 2,75 2,75 2,75 2,75 2,75 2,75 2,50 2,25 2,25 2,50 2,75

Незалежність ЗМІ 3,75 3,50 3,50 3,50 3,75 4,00 4,00 4,25 4,00 4,00 4,0 4,25 Демократичність управління на рівні місцевих органів влади

5,25 5,25 5,25 5,25 5,50 5,50 5,50 5,50 5,50 5,25 5,0 4,75

Ефективність і незалежність судочинства

4,50 4,75 5,00 5,00 5,50 6,00 6,00 6,00 6,00 6,00 5,75 5,75

Рівень корупції 5,75 5,75 5,75 5,75 5,75 6,00 6,00 6,25 6,00 6,00 5,75 5,75

Інтегральний індекс демократії

4,25 4,25 4,39 4,39 4,61 4,82 4,86 4,93 4,75 4,68 4,61 4,64

Таблиця складена автором на основі даних Freedom House [16].

Як видно з наведеної таблиці, наразі Україна за інтегральним індексом демократії перебуває на рівні 2011 р. Утім, тут важливо звернути увагу на таку деталь: як видно з цієї таблиці, в Україні очевидний великий дисонанс між рівнем розвитку громадянського суспільства (2,75 бала) і характером державного управ-ління (5,75 бала) та незалежним судочинством (5,75 балів). Такий розрив у рівнях розвитку власне громадянського суспільства і держави як правлячої меншості свідчить, що стиль і форма управління далекі від цивілізованих, тих, на які є запит у суспільстві, чим утворюються передумови для посилення тиску суспільства на владу і державу, з одного боку, а з іншого –

73


породжується соціальна напруга. З огляду на вказаний дисонанс актуалізується проблема переведення суспільної активності у конвенційні форми через удосконалення системи зворотного зв’язку «знизу догори». Тим самим буде знижуватися потенціал неконвенційної участі і заохочуватиметься формування якісно інших політичних практик.

Із таблиці видно, що динаміка розвитку демократії в Україні є радше позитивною. Однак ми все ще належимо до частково вільних країн, хоча наші індекси демократії хай і не істотно, але покращилися порівняно з попередніми роками. Україна все ще не пройшла точку неповернення, коли демократичні інститути та інституції є взаємовідповідними. В Україні розбіжність між демо-кратичним фасадом (формальними інститутами) та політичними практиками (політичними інституціями) все ще лишається достат-ньо сильною, що не дає змоги стверджувати про незворотність процесів демократизації. Тому, говорячи про результати і напрями реформування політичної системи, слід звернути увагу на наявність колосального опору з боку фінансово-промислових груп, які не зацікавлені у встановленні прозорих «правил гри». Показово те, що найважливіші реформи, які насамперед змінюють проце-дури розподілу «владних ресурсів» і, відповідно, опосередковано змінюють характер системи влади, відбуваються під впливом зовнішніх (екзогенних) факторів – тиску західних партнерів, залежність від кредитування МВФ, Світового банку та фінансової допомоги інших західних установ, страху позбутися підтримки у війні на Донбасі, а не за рахунок внутрішніх імпульсів.

Висновки • Динаміка демократичного транзиту в посткомуністичних

країнах дає підстави стверджувати як про можливість демокра-тизації через конвергенцію, так і регресу демократизації через конвергенцію. Результати у їх випадку залежать від того, з яким утворенням держави інтегруються. Європейський Союз у цьому сенсі є інтеграційним утворенням з високим рівнем демократії, а тому Угоди про асоціацію, а згодом і вступ країн ЦСЄ у це інтеграційне утворення мало дисциплінуючий вплив для розвитку їх демократичних інституцій.

74


• Завдяки чіткій інституційній політиці в країнах ЦСЄ були створені запобіжники для формування монополій в економіці з наступним зрощенням політики і бізнесу, завдяки чому ці держави уникнули істотних деформацій демократичних інститутів і утвердження гібридних політичних режимів, як це сталося у більшості пострадянських республік. Водночас негативна дина-міка з процесами демократизації у Польщі та Угорщині останніх років радше є загальносвітовим трендом, коли зростає популізм і політична сцена у ряді країн радикалізується, що відбувається й у країнах «старої Європи», а не наслідками неправильної стратегії ЄС щодо країн-неофітів і т. ін.

• В Україні процеси руху у напрямі ЄС істотно затрималися. Через багатовекторну політику, специфіку вітчизняних суспільно-політичних процесів і відсутність своєрідних підпорок у вигляді інституцій ЄС у країні утвердився кланово-олігархічний режим (хоча реальних причин значно більше). Це означає, що навіть попри підписання Угоди про асоціацію у 2014 р. і ряд заходів інституційного характеру позитивний вплив ЄС на процеси інституціоналізації демократії в Україні не матиме належного ефекту знову ж таки, через те, що Україна нині переходить не від авторитаризму до демократії, як це було в країнах ЦСЄ та Балтії, а від кланово-олігарічного режиму. Його специфіка у тому, що він є надто гнучким, швидко призвичаюється до змін суспільно-політичної ситуації в державі, яка фактично приватизована фінансово-промисловими групами.

• Проблеми позитивного впливу ЄС нівелюються й самою соціально-політичною ситуацією в ЄС, який переживає найбільшу в своїй історії суспільно-політичну кризу і не є тим монолітним утворенням, з яким мали справу країни ЦСЄ.

__________________________

1. Morawski W., ed., Facing Future Challenges. Warsaw: Wolter Kluver, Polska, 2016; Studia Polityczne, 2017. Vol. 45. No. 3. P. 87 – 115.

2. Таблиця складена автором на основі даних «Freedom in the world 2018: democratic breakthroughs in the balance». URL: https://freedomhouse.org/report/nations-transit/nations-transit-2018.

https://freedomhouse.org/report/nations-transit/nations-transit-2017

75


3. Розов Н. С. Неопатримониальные режимы: разнообразие, динамика и перспективы демократизации // Полис. Политические исследования. 2016. №1. С. 139 – 140.

4. Гельман В. Я. «Подрывные» институты и неформальное управление в современной России. Препринт М-13/10. Санкт-Петербург.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010. 28 с.

5. Колтон Т., Чарап С. Украинский кризис: Победителей нет // Россия в глобальной политике. Спецвыпуск. 2017. Декабрь. 185 с.

6. Conclusion of the Presidency. Relations with the countries of Central and Eastern Europe. European Council in Copenhagen. 21 – 22 June 1993 (SN 180/93) // Bulletin of the European Communities. 1993. № 6. P. 12-13.

7. Гнатюк М. Політична суб’єктність Європейського Союзу (інституційно-нормативні характеристики Лісабонської моделі). Дис… д.політ.н. Київ: Києво-Могилянська академія, 2016. 403 с.

8. Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 року «Про Стратегію національної безпеки України». 26 травня 2015 р. № 287/2015. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/287/2015/paran7#n7; Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відмови України від здійснення політики позаблоковості» / Верховна Рада України; Закон від 23.12.2014 № 35-VIII. URL. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/35-19

9. EU-Ukraine relations, factsheet. URL: https://eeas.europa.eu/ru/eu-information-russian/29685/node/29685_uk (06.03.2018).

10. Представництво України при Європейському Союзі та Європейському співтоваристві з атомної енергії. URL: https://ukraine-eu.mfa.gov.ua/ua/ukraine-eu/eu-policy/assistance

11. Урядовий офіс з питань європейської інтеграції. URL: https://www.kmu.gov.ua/storage/app/media/uploaded-files/broshura-ita.pdf

12. Рахункова палата попереджає про високий ризик невиконання програм секторальної бюджетної підтримки Європейського Союзу в Україні. URL: http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/ article/16755251 (29.06.2018)

13. Європейський інтеграційний портал. URL: https://eu-ua.org/novyny/finansuvannya-za-programamy-sektoralnoyi-byudzhetnoyi-pidtrymky-yes-vykonano-na-67-rahunkova

14. Стефанішина О. Євроінтеграція ззовні та зсередини. URL: https://eu-ua.org/analityka-ta-publikatsii/yevrointegraciya-zseredyny-ta-zovni

15. Крастев И. После Европы / Пер. с англ. Москва. 2018. С. 15. 16. Freedom in the world: Ukraine 2006 – 2018. URL:

https://freedomhouse.org/sites/default/files/NiT2018_Ukraine.pdf

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/287/2015/paran7#n7

https://eeas.europa.eu/ru/eu-information-russian/29685/node/29685_uk

https://eeas.europa.eu/ru/eu-information-russian/29685/node/29685_uk

http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/%20article/16755251

http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/%20article/16755251

НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 2 (98) · трансформації...

Documents