Мишель Брандт, Джилл Коттрелл, Яш Гай, Энтони Реган

Разработка и реформа конституции: выбор процесса

Название Разработка и реформа конституции: выбор процессаАвторы: Мишель Брандт, Джилл Коттрелл, Яш Гай, Энтони РеганДата Ноябрь 2011 г.Издательство InterpeaceISBN 978-2-8399-0871-9

Воспроизведение изображений или коротких выдержек из этого пособия разрешается бесплатно и без официального письменного разрешения, при условии, что оригинальный источник опреде-лён верно, с указанием полного названия пособия, издателя и нумерацией страниц или изображе-ний. Разрешение предоставляется только при условии использования материала именно так, как это приведено в издании. Цифры, в том числе их полное пояснение, не могут быть изменены ни в коем случае. Для использования в СМИ оригинала графика или изображения достаточно сослать-ся на источник. Это издание Interpeace. Публикации Interpeace не отражают никакого конкретного национального или политического интереса. Мнения, высказанные в этой публикации, не обяза-тельно отражают точку зрения Interpeace.

За дополнительными разрешениями или информацией обращайтесь по электронной почте info@interpeace.org.

Напечатано в Украине

Координатор проекта: Сергей КищенкоПеревод: Артем ДудченкоРедактирование: Лариса Янец

Эта книга переведена на украинский язык и издана Международным центром перспективных исследований благодаря поддержке Interpeace и Программы развития ООН в Украине.

© Interpeace 2011. Все права защищены.

Об ИнтерписИнтерпис привлекает общества к созданию устойчивого мира с 1994 года.Интерпис — независимая международная организация, которая содействует построению мира и является стратегическим партнёром Организации Объединённых Наций.

Организация поддерживает национальные группы экспертов в странах Африки, Азии, Центральной Америки, Европы, а также на Ближнем Востоке. Интерпис также имеет тематическую программу по конституционному процессу. Более 300 экспертов в сфере миростроительства помогают обществам справиться со своими внутренними разногласиями и конфликтами, не прибегая к насилию или принуждению.

Подход Интерпис способствует построению устойчивого мира при помощи процессов изменений, осуществляемых привлечением общественности и национальных программ.

Интерпис также работает над тем, чтобы помочь международному сообществу и, в частности, Организации Объединённых Наций, играть более эффективную роль в содействии миростроительству во всём мире.

Штаб — квартира организации находится в Женеве (Швейцария), и имеет офисы в Брюсселе (Бельгия), Гватемале (Гватемала), Найроби (Кения) и Нью — Йорке (США).

Интерпис является некоммерческой организацией, и её работа по построению мира финансируется за счёт щедрых взносов правительств, многосторонних организаций, фондов и частных лиц.

www.interpeace.org

i

ПредисловиеЛахдар Брахими

Укрепление мира после войны — длительный процесс; укрепление демократии — ещё более длительный. Здесь нет быстрых решений. В конце концов, укрепление мира в любой стране зависит от народа этой страны. Только он должен определять путь к миру, а международное сообщество может лишь помогать.

Первые успехи часто оказывались недолговечными. Для того, чтобы мир был устойчивым, ему следует опираться на эффективные и подотчётные государственные учреждения; в деятельность устоявшихся и жизнеспособных систем как можно скорее должна быть привлечена международная поддержка.

Такая международная поддержка часто необходима. Организацией Объединённых Наций в рамках многосторонних организаций и во многих странах предпринимаются усилия для развития и совершенствования поддержки, которая может быть доступна обществам, пережившим конфликты, в том числе, в сферах безопасности и стабилизации, избирательного процесса и политического примирения, прав человека и судебной реформы, институционального строительства, управления, и активизации социально — экономического развития. Однако, как показывает многочисленный постконфликтный опыт, коллективные усилия международного сообщества часто были недостаточными для поддержания устойчивого мира.

Одна из основных причин — низкая важность того, что исторически возлагалось на восстановление государственных учреждений и функционирование политических систем. Это постепенно устраняется. В то время как страны пытаются оставить в прошлом факторы, повлёкшие конфликт, часто является необходимым восстановление верховенства права и доверия в эффективное управление. И фундаментальной основой этих попыток во многих случаях была конституционная реформа.

Эта книга предлагает одно из таких важных средств. Она обеспечивает одновременно международных и национальных субъектов исчерпывающим, практическим руководством по разработке, реализации и поддержке конституционного процесса. Хотя особое внимание в пособии уделяется потребностям разделённых обществ, это руководство будет полезным инструментом любой стране, которая реформирует свою конституцию.

Ещё несколько лет назад международная конституционная поддержка фокусировалась на предоставлении указаний относительно содержания конституции, а не на процессе её создания. Но способ, которым создан верховный закон в стране, раздираемой войной, может играть ключевую роль в восстановлении или укреплении государства и политической системы, а также в обеспечении устойчивого мира. Особенно если это вызывает инклюзивный процесс, ведущий к созданию основанной на консенсусе дорожной карты, что способствует более справедливому экономическому, политическому и социальному порядку. Несмотря на важную роль, которую может играть этот процесс, мало внимания уделялось способам разработки и реализации механизмов участия и привлечения граждан в процесс создания конституции, способствующей стойкому миру.

Эта книга, «Конституционный процесс и реформы: выбор процедуры», является полезным дополнением к инструментам, которые есть в распоряжении национальных и

международных организаций, а также правительств, участвующих в постконфликтном конституционном процессе. Особого внимания заслуживает то, что книга предлагает не какое — то одно универсальное решение для так называемых чрезвычайно политизированных и чувствительных конституционных процессов, а содержит отдельные решения со своими уникальными задачами и возможностями.

Я хотел бы, чтобы книга «Конституционный процесс и реформы: выбор процедуры» была доступной для международной общественности, когда я был специальным представителем Генерального секретаря Организации Объединённых Наций в Афганистане. Эта книга задаёт правильные вопросы начиная с базовых, на которые часто не обращают внимания: «Нужна ли вам новая конституция?» — вопрос, который мы не задали, когда запускали наш конституционный процесс в Кабуле. Оглядываясь назад, я склонен утверждать, что мы, возможно, слишком пожалели народ Афганистана и свои усилия; Конституция 1964 года, вычищенная от статей, касающихся монархии, могла бы служить Афганистану ещё в течение многих лет и позволила бы укрепить мир и восстановить доверие между бывшими врагами.

Это пособие помогло бы нам избежать просчёта, неизбежного, если полагаться на «одарённых аматоров», не говоря уже о том, что я называю «навязанной помощью», от которой мы не всегда были в состоянии избавиться. Не менее важно, что пособие было бы большим ресурсом, когда мы сталкивались с различными разногласиями и недостатками, в том числе в обеспечении хотя бы минимального уровня общественного образования для подготовки маргинализированных слоёв населения, чтобы они могли влиять на процесс.

Усилия авторов достойны похвалы, ведь они опираются не только на их собственный большой опыт, но и на десятки практиков со всего мира. Весь текст пронизан коллективным опытом, накопленным в ходе практических достижений по охваченной проблематике. Пособие напоминает читателю, что исторические, культурные, институциональные, этнические и языковые различия между странами приводят к разным результатам: нет двух одинаковых процессов, и не существует единой модели, которая обязательно приведёт к ожидаемому результату, — различия слишком велики. Это, пожалуй, более свойственно задаче конституционного процесса, чем задаче по демократизации или миротворчеству. Здесь ставки значительно выше, потому что результат будет определяться в соответствии с распределением власти и ресурсов. Несмотря на разнообразие процессов и ситуаций, авторы мастерски подняли практические вопросы и проблемы, которые разработчики конституции должны учитывать на каждом этапе, а также определять основные учреждения и задачи конституционного процесса, риски и возможности, связанные с каждым из них.

Мне нравится, что пособие обращено, прежде всего, к национальным разработчикам конституции и является инструментом для расширения их возможностей. В некоторых случаях граждане могут иметь все необходимые человеческие и материальные ресурсы для эффективного управления собственными процессами. Тем не менее, во многих случаях граждане должны полагаться на поддержку международного сообщества по мере того, как преодолеваются разрушительные последствия войны. Пособие предоставляет варианты стратегий, которые граждане могут использовать, чтобы сохранять контроль над процессами в условиях давления в соответствии с внешней повесткой дня. В нём также предоставляются инструкции членам международного сообщества, помогающие им избегать ловушек в вопросах конституционной поддержки, в том числе распространённой ошибки — навязывания коротких сроков и спешки. Также отмечается, что существование конституции ещё не означает, что

iii

усилия международного сообщества достигли своей цели. Цель состоит в том, чтобы укрепить мир, а это требует много времени.

Завершение конфликта и восстановление государственных учреждений и общества, разделённых в результате войны, — весьма деликатная задача. Никогда это не является более очевидным, чем в процессе разработки конституции, где прошлое необходимо исследовать и достичь соглашения между часто недоверчивыми гражданами и органами власти. Это пособие является важным инструментом для международных и национальных субъектов; оно обогатит учебный процесс, ведь мы стремимся к совершенствованию наших усилий по укреплению мира и преобразованию общества.

Лахдар Брахими, бывший министр иностранных дел Алжира, работал в качестве специального представителя Генерального секретаря ООН в ЮАР, на Гаити, в Афганистане и Ираке.

iv

ВступлениеСкотт Вебер

Улучшение процесса разработки конституций и осуществления конституционной под держки имеет решающее значение для усилий в области миростроительства в двадцать первом веке. Мы живём в эпоху создания конституций; более половины из почти двухсот существующих национальных конституций были или реформированы, или составлены в последние тридцать лет. Ежегодно проводится около двадцати конституционных реформ, и принимаются новые высшие законы, из которых большая часть в рамках процесса построения мира в странах, раздираемых войной или в результате экономических или социальных кризисов. Основание конституционной ассамблеи в этом случае не всегда срабатывает. Конфликты относительно ресурсов, прав, полномочий, идентичностей и неправомерных притеснений становятся главными болезнями общества, а недоверие глубоко укореняется. Каждый пункт конфликтной ситуации является потенциально взрывоопасным, заполитизированным и неотложным. Исходя из неотложности, существует тенденция, в частности среди представителей международного сообщества, концентрирования на том, чтобы как можно быстрее разработать и внедрить конституцию в качестве фактора, способствующего реформированию общества и дальнейшим политическим преобразованиям. Это общая проблема миротворческого процесса — склонность сосредотачиваться на том «что» нужно, а не «каким образом». Тем не менее, совершенно верно, что именно в таких ситуациях конституция должна развиваться через процедуру, которая способствует устойчивому консенсусу и позволяет утвердить принципы и ценности демократических процессов.

Существует весомый недостаток практических инструкций для национальных разработчиков конституций, их советников, а также представителей международного сообщества относительно того, как разрабатывать и внедрять конституционный процесс, который способствовал бы долгосрочному миру. Интерпис основал свою программу, посвящённую процессам создания конституции, — «Конституционный процесс ради мира» — для того, чтобы заполнить пробел, потому что для современной реальности то, как разрабатывается конституция, в той же степени важно, как и уже готовый результат. Подход Интерписа в построении устойчивого мира заключается в укреплении возможностей обществ для преодоления глубоких разногласий и в трансформации конфликтов в ненасильственные русла.

Это пособие было подготовлено как первый шаг в обеспечении критически необходимых инструкций. Он базируется на принципах миростроительства, которыми руководствуется и подкрепляется работа и миссия Интерпис.

Процесс построения мира должен осуществляться в условиях местной принадлежности и лидерства

Местная принадлежность начинается с гарантирования того, что приоритеты определяются на местном уровне. Очень важно, чтобы время, пространство и существующие процессы способствовали диалогу, который может привести к конституции, основанной на консенсусе. В процессе построения мира, если местные субъекты принимают участие в определении проблем, то они более склонны взять на себя ответственность за их решение. Похожим образом, если люди чувствуют смысл причастности к своей конституции, они, скорее всего, будут пытаться оберегать и придерживаться своих обязанностей в соответствии с новым конституционным порядком. Конституция, как мир, — не может быть навязана извне.

v

Все стороны должны быть включены в процессКогда все соответствующие группы в обществе участвуют в диалоге и обеспечивается процесс установления приоритетов, представители каждой социальной группы привлекаются с чувством ответственности за процесс восстановления и примирения. Наш опыт показал, что исключение или маргинализация некоторых представителей порождает чувство обиды и сеет семена возобновления насилия. Конституционный процесс может быть одним из определяющих моментов: в стране, где ключевые субъекты исключены, мир является наиболее уязвимым звеном.

Главная задача — достижение доверияДоверие не может быть навязано, импортировано или приобретено. Оно возникает медленно и иногда неохотно, формируется на основе коллективного взаимодействия в больших и малых делах, при наличии совместных взглядов и постоянного и повседневного его соблюдения. Формирование доверия является центральным элементом миротворческого процесса, и достичь его труднее всего. Оно важнее восстановления инфраструктуры или наличия правительства, доверие — это клей, который держит общество вместе непостижимым способом, но решающим образом. Оно легитимизирует государственные учреждения и помогает отдельным гражданам и группам в дальнейшем быть вовлечёнными в процессы построения устойчивого мира. Если конституционный процесс действительно является совещательным и партиципаторным, то он должен быть разработан таким образом, чтобы доверие со временем восстанавливалось.

Миростроительство — это долгосрочное обязательствоЗдесь нет ярлыков. Признавая, что процесс преодоления недоверия и глубоких расхождений может быть трудным, мы должны уполномочивать местных субъектов создавать независимые учреждения, которые могут продолжать устранение первопричин конфликта и укреплять мир в долгосрочной перспективе. Благодаря своей программе по конституционному процессу Интерпис стремится не только к совершенствованию процесса разработки конституции, но и к внедрению её таким образом, чтобы это позволяло разрешить конфликт конституционным путём.

Для того чтобы конституция вызывала доверие и была устойчивой, должны быть услышанными и вовлечёнными в её создание люди разных слоёв. В конце концов, конституция должна быть документом, который объединяет, а не разделяет. Поэтому очень важно, чтобы те, кто разрабатывает, внедряет и осуществляет поддержку конституционного процесса, не столько сосредотачивались на быстром достижении конечной цели, сколько исходили из позиций важности самого процесса. Собирать людей вместе, укреплять доверие, развивать взаимную ответственность и инициативность занимает время, но это всегда хорошо проведённое время.

Это пособие не предлагает ни универсального шаблона, ни единого подхода, который возможно применить во всех ситуациях. Оно предназначено для предоставления широкого спектра вариантов на каждый этап процесса разработки конституции, от решения того, необходим ли такой процесс для выбора формы в качестве базового процесса, до того, как внедрять саму конституцию. Пособие также предназначено в качестве инструмента планирования, который предоставляет обзор различных задач и учреждений, могущих понадобиться.

Так же, как разработку конституции следует рассматривать с точки зрения процесса, а не просто достигнутого результата, так и создание этого пособия является непрерывным процессом. По мере того как мы приобретаем новые специальные знания и изучаем новые уроки, мы будем дополнять онлайн — версию справочника или выдавать дополнительные

vi

руководства. Сайт можно найти по адресу www.interpeace.org/constitutionmaking. Это гарантирует, что, как и лучшие конституции, — он является живым документом, который будет актуальным годами. На этом сайте можно найти и другие руководящие документы по конституционному процессу.

Это пособие не могло бы быть составлено без мудрости, острого ума, и непоколебимой приверженности авторов — Мишель Брандт, Джилл Коттрелл, Яша Гая и Энтони Регана. Они опирались на свою эрудированность и богатый практический опыт не только для того, чтобы написать это пособие, но и чтобы предоставить ценные рекомендации и поддержать программу Интерпис «Конституционный процесс ради мира». Создание пособия, охватывающего круг вопросов и дилемм, с которыми могут сталкиваться современные разработчики конституций, было новаторской и сложной задачей; мы благодарны, что авторы справились со всеми поставленными вызовами. Яш Гай, в частности, провёл последние четыре десятилетия в качестве главы и консультанта конституционных процессов по всему миру. Объем его знаний в этой области является беспрецедентным. Для нас это большая честь, и мы благодарны за его роль в качестве старшего советника программы «Конституционный процесс ради мира» и в подготовке этого пособия. Мы также в долгу перед Джилл Коттрелл за её широкий вклад и советы в ходе реализации программы, а также за её преданность в редактировании и постоянном улучшении пособия. Особую благодарность хотелось бы выразить Энтони Регану, который так щедро тратил своё время не только на концепцию и развитие программы Интерпис «Конституционный процесс ради мира», но и за его вклад в расширенное редактирование справочника. Наконец, мы хотели особенно поблагодарить Мишель Брандт, которая запустила и направляет программу «Конституционный процесс ради мира». Её страстные и настойчивые усилия довели процесс до воплощения этого пособия в жизнь, заполняя ключевой пробел в процессе миростроительства. Мы также благодарны за её усилия в редактировании для придания этому изданию окончательной формы.

Для организации нескольких международных бесед с практиками, которые исследуют проблемы конституционного процесса, нами осуществлялось сотрудничество с «International IDEA», Институтом мира США (USIP) и Принстонским Центром мира и справедливости. Справочник получил преимущества от этого сотрудничества и многочисленных исследований, а также вклада десятков практиков и учёных из всех регионов, в частности, из южного полушария.

Мы также хотели бы выразить нашу благодарность Джейн Линкольн Тейлор и Ронде Гиббс, которые внимательно осуществляли окончательное редактирование по мере подготовки пособия, а также Эшли Фокс — Йенсен за дизайн книги.

Наконец, мы благодарны правительствам — донорам Австралии, Дании, Нидерландов и Швейцарии, а также Канадскому Международному научно — исследовательскому центру развития, которые поддержали эти новаторские попытки. Высказываем благодарность также государству, обществу и правительству программы Меланезии в Австралийском национальном университете за уделённое время, позволившее Энтони Регану сделать вклад не только для книги, но и способствовать запуску нашей программы, а также юридической фирме Клири Готтлиб Стин и Гамильтон LLB в Нью — Йорке и их старшему партнёру Джеффри Льюису за особый вклад в качестве выделенного времени их персонала, который способствовал систематизации огромного количества исследований для этого пособия.

Скотт Вебер, Генеральный Директор Интерпис.

vii

Об авторахМишель Брандт

Мишель Брандт является юристом по вопросам конституционного права. Она запустила и руководит программой Интерпис «Конституционный процесс ради мира», которая совершенствует инструменты и ресурсы в улучшении практики конституционного процесса, а также оказывает техническую поддержку международным организациям и государственным субъектам. В этом качестве она также организовала несколько международных семинаров по ключевым вопросам конституционного процесса. Мишель провела более десяти лет, непосредственно оказывая поддержку процессам в этой области. Она была штатным конституционным советником Миссии Организации Объединённых Наций в Афганистане и Конституционной комиссии Афганистана. В Восточном Тиморе Мишель сотрудничала с Временной администрацией Организации Объединённых Наций в качестве специалиста по судебным делам и была членом Переходной Комиссии Судебной службы, а также Законодательного Комитета Правительства, позже осуществляла руководство программой Азиатского Фонда «Конституционное развитие». В Камбодже, Мишель основала Камбоджийский Кризисный Центр для женщин и руководила ассоциацией правовой помощи, состоящей из одиннадцати представительств. Она является автором многочисленных статей по вопросам прав человека, развития возможностей, гендерного равенства, миростроительству и верховенства права, в том числе исследованию в сфере предоставления конституционной поддержки Организацией Объединённых Наций.

Джилл Коттрелл

Джилл Коттрелл ушла на пенсию в 2006 году после 40 — летнего преподавания права в университетах Нигерии, Великобритании и Гонконга. Она получила образование в Лондонском университете и Йельской школе права. Джилл была консультантом по конституционному процессу в Восточном Тиморе, Мальдивах, Ираке и Сомали. С 2006 по 2008 находилась на должности консультанта Подразделения Консультативной поддержки по Конституционным вопросам (CASU) ПРООН в Катманду (Непал). Она также работала над проектом Международного института демократии и содействия выборам (International IDEA) для женщин — членов Учредительного Собрания.

Яш Гай

Яш Гай учился в Оксфорде и Гарварде. Он занимал различные должности в ряде университетов, включая университеты Дар — эс — Салама, Уорвика, Упсалы и Гонконга, а также сотрудничал с Гарвардом, Йелем, университетами южной части Тихого океана, штата Висконсин, Торонто, Мельбурна и Национальным университетом Сингапура. Яш оставил преподавание в университетах в 2006 году. Он опубликовал много работ по конституционному процессу, публичному и сравнительному праву, социологии права, межнациональным отношениям, а также праву и усовершенствованию. Яш имеет более чем 35 — летний опыт консультирования стран по конституционным вопросам, в том числе по созданию или реформированию конституции. Он был Главой Конституционной Комиссии по реформированию Конституции Кении и Кенийской

viii

Национальной Конституционной Конференции в 2000 — 2004 годах. Позднее он возглавил Подразделение по конституционному консультированию ПРООН в Непале (2006 — 2008 годы). Сейчас Яш Гай работает в качестве консультанта ПРООН над конституцией Сомали, проект которой в настоящее время (2011) выступает в качестве предмета общественного обсуждения.

Энтони Реган

Энтони Реган является юристом в области конституционного права, который работал с 1997 года в Австралийском национальном университете (Канберра), где занимался исследовательской работой на тему Государства, Общества и Управления программы Меланезии, Колледже Азиатско — Тихоокеанского региона. Он исследует правовые и политические вопросы конституций, а также форму государства как части постконфликтного политического урегулирования и деятельности по миростроительству. Энтони предоставлял консультации ряду стран, в частности, Папуа – Новой Гвинее, где он жил и работал на условиях полной занятости в течение 15 лет (в том числе с 2002 по 2004 год в Бугенвиле, помогая в разработке постконфликтной местной конституции), и Уганде (где он работал с 1991 по 1994 год, предоставляя Конституционной комиссии и Учредительному собранию консультации относительно разработки новой конституции). Энтони также принимал участие в консультациях по вопросам конституционного процесса и урегулирования конфликта в Восточном Тиморе, Соломоновых островах, Индии (особенно в Нагаленд), Шри — Ланке и Фиджи. Он помогал в разработке программы Интерпис «Конституционный процесс ради мира». Энтони опубликовал много работ по проблемам миростроительства и конституционного процесса. Его последняя книга под названием»Проникновение света: Уроки Бугенвиля» опубликована Институтом Мира США в конце 2010 года.

ix

СодержаниеПредисловие ...............................................................................................................................................................................i

Вступление ................................................................................................................................................................................ iv

Об авторах ................................................................................................................................................................................ vii

Содержание .............................................................................................................................................................................. ix

Обзор ............................................................................................................................................................................................. 1

Потребность в этом пособии и его цели ........................................................................................................................ 1

Разработка доступных знаний о возможностях конституционного процесса и реформ .......................................................................................................................... 1

Целевая аудитория пособия ................................................................................................................................................ 4

Пособие в качестве инструмента диалога с разработчиками конституции .................................................. 4

Как использовать это пособие ............................................................................................................................................ 5

Благодарность ............................................................................................................................................................................ 7

Некоторые новые руководящие принципы ................................................................................................................. 9

Участие общественности ....................................................................................................................................................... 9

Привлечение (включая гендерное равенство) и представительство .............................................................. 9

Прозрачность ............................................................................................................................................................................10

Национальная принадлежность ......................................................................................................................................10

Влияние в соблюдении руководящих принципов ...................................................................................................10

Часть 1: Вступление к конституционным процессам ....................................................................................13

1.1 Роль конституции .......................................................................................................................................................13

1.1.1 Значение конституций ....................................................................................................................................13

1.1.2 Важность, сложность во внедрении конституции ............................................................................13

1.1.3 Конституции, каксимволы и манифесты, и как правовые нормы ...............................................14

1.1.4 Конституции как соглашения между людьми и народами .............................................................14

1.1.5 Ориентация новых конституций ................................................................................................................15

1.1.6 Выбор для разработчиков конституции .................................................................................................15

1.1.7 Ответственность и обязанности в соответствии с положениями конституции страны .................................................................................................................16

1.2 Проблемы процесса ..................................................................................................................................................16

1.2.1 Эволюция понимания и практического осуществления конституционного процесса .................................................................................................17

1.2.2 Можно ли спроектировать конституционный процесс? .................................................................17

1.3 Ключевые составляющие и проблемы конституционного процесса ..............................................................................................................18

1.3.1 Важность разработки конституционного процесса ..........................................................................18

1.4 Задачи и ответственности при установлении конституции ...................................................................20

1.4.1 Ресурсы ...................................................................................................................................................................20

1.4.2 Последовательность процесса....................................................................................................................21

1.4.3 Конечные сроки..................................................................................................................................................23

1.4.4 Согласование повестки дня конституционной реформы ...............................................................23

1.4.5 Форма соглашения ............................................................................................................................................24

1.4.6 Масштаб реформы: временная, минимальная или полная? .........................................................24

x

1.4.7 Субъекты и участие общественности .......................................................................................................25

1.4.8 Механизм решения спорных вопросов ..................................................................................................27

1.4.9 Составление проекта конституции ...........................................................................................................27

1.4.10 Обсуждение проекта конституции ........................................................................................................29

1.4.11 Принятие конституции ................................................................................................................................29

1.4.12 Введение конституции в действие .........................................................................................................30

1.5 Определение силы воздействия процесса разработки конституции ...............................................31

1.6 Таблица – кто что делает? .......................................................................................................................................31

Часть 2: Задачи конституционного процесса ......................................................................................................34

Типы задач ..................................................................................................................................................................................34

Организация этой части .......................................................................................................................................................35

2.1 Задача — начало процесса ....................................................................................................................................35

2.1.1 Отправная точка конституционного процесса ....................................................................................35

2.1.2 Принятие решения относительно необходимости процесса .......................................................36

Менее масштабные процессы ..........................................................................................................................37

Конституционный момент? ................................................................................................................................38

2.1.3 Запуск процесса: политика и право ..........................................................................................................38

Если не существует действующей конституции ......................................................................................38

Если существует действующая конституция .............................................................................................39

Некоторые примеры инициирования .........................................................................................................40

Политическое измерение основания процесса .......................................................................................40

2.1.4 Проектирование ................................................................................................................................................42

Кто проектирует? ...................................................................................................................................................43

Последовательность ............................................................................................................................................44

2.1.5 График исполнения ...........................................................................................................................................45

Кто должен составлять график? .......................................................................................................................47

Гибкий или жёсткий? .............................................................................................................................................47

Факторы, которые могут привести к нехватке времени .....................................................................48

Что происходит, когда конечный срок истекает? ...................................................................................48

Как укладываться в график? .............................................................................................................................48

Некоторые примеры графиков .......................................................................................................................49

2.1.6 Правовая основа проектирования ...........................................................................................................50

Что делать, когда трудно или невозможно придерживаться существующих процедур ................................................................................................52

2.1.7 Подготовка разработчиков конституции ..............................................................................................54

Цели ..............................................................................................................................................................................55

Разработка программы по основным конституционным вопросам .............................................56

Подходы к изучению ............................................................................................................................................57

Ресурсы ........................................................................................................................................................................59

2.1.8 Руководящие принципы процесса ...........................................................................................................59

Согласование руководящих принципов: важнейшая задача ............................................................59

Природа руководящих принципов ...............................................................................................................60

Задокументированные принципы, основывающие конституционный процесс .....................60

Руководящие принципы: распространённая практика .......................................................................61

Источники принципов конституционного процесса ............................................................................61

xi

Кто принимает решение о руководящих принципах? ..........................................................................61

Принципы, нуждающиеся в проверке в конфликтных ситуациях, связанных с коренными меньшинствами ...................................................................................................62

Другие случаи связаны с принципами, нуждающимися в проверке ............................................63

Как использовать принципы? ..........................................................................................................................64

Необходимо ли придерживаться руководящих принципов? ...........................................................64

Комментарии ...........................................................................................................................................................65

2.1.9 Временные конституционные механизмы ............................................................................................65

Временные и постепенные: похожие, но разные ....................................................................................66

Целесообразность временных механизмов .............................................................................................66

Отрицательная сторона временных механизмов ..................................................................................68

Временные механизмы как дорожная карта к новой конституции ...............................................69

Ориентация и масштаб временных механизмов ....................................................................................69

Кто обсуждает временные механизмы ........................................................................................................70

Формы временных конституционных механизмов ...............................................................................71

Законность временных конституционных механизмов ......................................................................72

Управление переходным периодом .............................................................................................................72

Внутреннее управление временными конституционными механизмами .................................73

2.1.10 Перезапуск процесса после «неудачи» ................................................................................................74

Возвращение к стартовым позициям ............................................................................................................75

Отказ ............................................................................................................................................................................75

Как насчёт стран без конституции? ...............................................................................................................75

Постепенные изменения ....................................................................................................................................75

Начинать с того места, где вы остановились ............................................................................................76

Вопрос «политической воли» ...........................................................................................................................76

Не торопиться вносить изменения в новый документ .........................................................................76

2.2 Участие общественности .........................................................................................................................................78

2.2.1 Введение в проблему участия общественности ................................................................................79

Изменение режимов создания конституции ............................................................................................79

Содержание и аспекты участия общественности ..................................................................................80

Влияние участия общественности .................................................................................................................81

Соответствие органов, принимающих решения .....................................................................................82

Участники ..................................................................................................................................................................82

Оценка влияния участия общественности ................................................................................................83

Потенциальные возможности участия общественности ..............................................................84

Потенциальные риски участия общественности ............................................................................86

Вывод ...........................................................................................................................................................................88

2.2.2 Подготовка общественности к участию: общественное образование .....................................89

Ключевые этапы общественного образования .......................................................................................90

Кто проводит программы общественного образования? ..................................................................93

Планирование общественного образования ...........................................................................................94

Практические советы при планировании ..................................................................................................94

Методы общественного образования .........................................................................................................95

Телевидение и радио ......................................................................................................................................95

Печатные материалы ......................................................................................................................................96

Культурные и спортивные события, игры и соревнования ..........................................................97

xii

Официальный веб-сайт органа, разрабатывающего конституцию ..........................................97

Мобильные услуги обмена сообщениями и социальные сети ...................................................99

Семинары по общественному образованию ......................................................................................99

Практические советы по проведению программ общественного образования .................. 101

Некоторые вызовы, связанные с внедрением программ общественного образования ... 103

2.2.3 Консультации с общественностью ......................................................................................................... 105

Консультации с общественностью по конституционному процессу и содержанию конституции ................................................................................................. 106

Консультации с общественностью по вопросам конституционного процесса ................106

Консультации с общественностью по вопросам содержания конституции ........................... 108

Предусмотренные законом консультации с общественностью. Общественное мнение как один из источников конституционных решений. ....................... 110

Какой орган проводит консультации с общественностью .............................................................. 114

Целесообразность и требования к консультациям с общественностью .................................. 114

Некоторые руководящие принципы по проведению консультаций с общественностью 117

Осуществление планирования консультаций с общественностью заранее ..................... 118

Составления реалистичных графиков ................................................................................................. 119

Подготовка общественности к конструктивному участию ........................................................ 119

Прозрачность .................................................................................................................................................. 119

Репрезентативность ..................................................................................................................................... 119

Обеспечение того, чтобы процесс консультаций был доступным, безопасным и инклюзивным ................................................................................. 119

Уважительное отношение к общественному мнению ................................................................. 120

Точная фиксация, обработка, анализ и учёт представленных мнений ................................ 121

Тщательный учёт общественного мнения при принятии ключевых решений ................. 121

Подотчётность и обеспечение обратной связи .............................................................................. 121

Обеспечивать, чтобы консультативный процесс проходил в условиях национальной причастности и лидерства ........................................... 121

Оценка консультативного процесса ..................................................................................................... 122

Выбор методов для консультаций с общественностью .................................................................... 122

Запросы о передаче на рассмотрение общественного мнения ................................................... 123

Использование интернета, телефонных линий, текстовых сообщений и социальных сетей для выдвижения и учёта мнений ...................................................................... 123

Использование наводящих вопросов ....................................................................................................... 124

Практические советы по наводящим вопросам .............................................................................. 125

Использование анкетного опроса .............................................................................................................. 125

Проведения научного анкетного опроса ........................................................................................... 125

Добровольные анкеты ................................................................................................................................ 127

Отчёты об опросе .......................................................................................................................................... 127

Практические советы по опросам .......................................................................................................... 128

Использование встреч для консультаций с общественностью в формате «лицом к лицу» ..................................................................................... 128

Общественные консультативные встречи ......................................................................................... 128

Фокус-группы .................................................................................................................................................. 131

Встречи с секторальными группами .................................................................................................... 132

Тематические встречи ................................................................................................................................. 133

Практические советы по организации всех типов консультаций в формате «лицом к лицу»..................................................................... 133

xiii

Использование видео для облегчения проведения консультаций с общественностью .. 134

2.2.4 Учёт и анализ общественного мнения ................................................................................................. 136

Опыт процессов, в ходе которых изучалось общественное мнение .......................................... 136

Эффект от консультаций с общественностью для учёта и анализа мнения людей ............. 139

Требования к учёту и обработке предложений ................................................................................... 140

Кто собирает и анализирует предложения ....................................................................................... 140

Различные формы того, как могут быть предоставлены, учтены и сохранены предложения ..................................................................... 141

Анализ предложений ........................................................................................................................................ 143

Сотрудники, ресурсы и средства ................................................................................................................. 144

Отчётность конституционных органов по учёту общественного мнения ................................ 145

2.3 Администрирование и управление процессом и его ресурсами .................................................... 146

2.3.1 Основные задачи администрирования и управления процессом ......................................... 147

2.3.2 Стратегическое и оперативное планирование ............................................................................... 148

2.3.3 Финансовый менеджмент .......................................................................................................................... 152

Бюджетирование и стоимость процесса ................................................................................................. 153

Практические советы ................................................................................................................................153

Финансовая подотчётность ............................................................................................................................ 155

2.3.4 Персонал ............................................................................................................................................................ 155

Наём или прикомандированный персонал ............................................................................................. 155

Сотрудники, привлечённый персонал и консультанты ............................................................... 157

Подотчётность персонала .............................................................................................................................. 158

2.3.5 Повышение способности ........................................................................................................................... 159

2.3.6 Иностранные советники ............................................................................................................................. 160

Как избежать распространённых ошибок в помощи иностранных советников .................. 160

2.3.7 Документирование процесса для истории ....................................................................................... 163

2.3.8 Ведение учёта .................................................................................................................................................. 163

Зачем вести учёт? ................................................................................................................................................ 163

Проблемы ведения учёта ................................................................................................................................ 164

Подробнее о записи и ведение учёта ....................................................................................................... 165

2.3.9 Услуги по письменному и устному переводу .................................................................................... 165

Перевод для граждан ........................................................................................................................................ 166

Перевод для иностранцев и иностранных материалов для граждан ........................................ 166

Практические советы ........................................................................................................................................ 168

2.3.10 Безопасность ................................................................................................................................................ 169

2.3.11 СМИ .................................................................................................................................................................... 171

Стратегия работы со СМИ .......................................................................................................................... 171

Разработка норм о доступе к СМИ ........................................................................................................ 172

2.3.12 Построение отношений с международным сообществом ..................................................... 173

Кто представляет международное сообщество в конституционном процессе? .................. 173

Интересы и роль международного сообщества .................................................................................. 174

Донорская помощь в конституционном процессе ............................................................................. 175

2.3.13 Разработка правил процедуры и принятие решений — когда и кто? ................................................................................................................ 178

Кто создаёт правила? ........................................................................................................................................ 178

Источники правил ............................................................................................................................................... 180

xiv

Для чего нужны правила? ............................................................................................................................... 180

2.3.14 Разрешение проблем процесса ........................................................................................................... 181

Почему процессы останавливаются .......................................................................................................... 181

Как процессы останавливаются ................................................................................................................... 181

Когда процессы останавливаются .............................................................................................................. 182

2.4 Повестка дня по конституционным вопросам и генерирование идей ................................................................................................................................................ 183

2.4.1 Определение повестки дня по конституционным вопросам .................................................... 183

Важность повестки дня .................................................................................................................................... 184

Что такое конституционные вопросы? ..................................................................................................... 184

Внутренние факторы включают: .................................................................................................................. 184

Определение повестки дня до начала процесса разработки конституции ............................ 185

Разработка повестки дня в ходе процесса ............................................................................................. 186

Сосредоточение на спорных вопросах .................................................................................................... 187

2.4.2 Генерирование идей по конституционным вопросам ................................................................. 187

Анализ недостатков действующей конституции ................................................................................. 187

Что может быть не так с предыдущей конституцией? ....................................................................... 188

Некоторые оговорки ................................................................................................................................... 189

Источники идей ................................................................................................................................................... 189

2.5 Обсуждение при принятии решений ............................................................................................................. 191

2.5.1 Процедуры и правила для обсуждения и принятия решений .................................................. 191

Главные проблемы ........................................................