© friedrich-ebert-stiftung 2013.da se ta ovisnost prenese na njihovu djecu. u hrvatskoj zasad nema...

© Friedrich-Ebert-Stiftung 2013.

Izdavač:Zaklada Friedrich Ebert, www.fes.hr

Za izdavača:dr. sc. Dietmar Dirmoser

Urednik:dr. sc. Nenad Zakošek

Nakladnik:Friedrich-Ebert-Stiftung, Praška 8, 10000 Zagreb

ISSN 1849-0085

Grafička priprema:Vesna Ibrišimović

Tisak:GAEA STUDIO d.o.o., Zagreb

Tiskano u 300 primjeraka.

KAKO RAD U HRVATSKOJUČINITI ISPLATIVIM?

AKTIVNA POLITIKA TRŽIŠTA RADA:ČAČKALICOM PROTIV ZMAJA

RASPRAVA

5

39

55

5

KAKO RAD U HRVATSKOJUČINITI ISPLATIVIM?

Predrag BejakovićIvica UrbanSlavko Bezeredi

7P. Bejaković, I. Urban, S. Bezeredi: KAKO RAD U HRVATSKOJ UČINITI ISPLATIVIM?

1. UVODVisoki javni rashodi u mnogim razvijenim i zemljama u tranziciji u znatnoj su mjeri nastali zbog velikog obujma socijalnih transfera koji, među ostalim, obuhvaćaju razmjerno izdašna prava za vrijeme nezaposlenosti i siromaštva. Analitičari i političari često ističu da je pretjerana pomoć osobama u lošem materijalnom položaju koju provode suvremene socijalne države – uz rigidnost radnog zakonodavstva i preveliku regulaciju tržišta rada – najvažniji uzrok sporog gospodarskog razvoja i visoke razine nezaposlenosti.

Sustavi poreza i naknada u socijalnoj skrbi i za vrijeme nezaposlenosti negativno utječu na ponašanje i zaposlenih osoba i tvrtki. Na strani potražnje visoki porezni teret povećava troškove rada, dok na strani ponude visoke granične (marginalne) porezne stope smanjuju nagradu za dodatne radne napore. Nadalje, čini se kako izdašni sustav naknade za vrijeme nezaposlenosti utječe na zaposlene tako da oni smanjuju svoja nastojanja da ostanu raditi, odnosno ne potiče nezaposlene na nalaženje posla (Snower, 1997.; Björklund i sur., 1991.). Iako ne postoji opća suglasnost o opsegu utjecaja ovih odrednica, potrebno je ipak usporediti (ili odvagati) negativne i pozitivne učinke djelovanja države u postizanju ciljeva ekonomske i socijalne politike u odnosu na one izvorno zamišljene (Atkinson, 2000.).

Sa stanovišta korisnika prava u socijalnoj skrbi i primatelja novčane naknade za vrijeme nezaposlenosti, socijalni transferi u novcu mogu stvoriti negativne poticaje za rad: ako se prekine ostvarivanje pojedinih novčanih prava kada se osobe ponovno zaposle, to može uvjetovati demotiviranje za zapošljavanje i dulji rad (takozvane stupice nezaposlenosti i siromaštva1). Europska strategija zapošljavanja u smjernici 8 navodi: „Zemlje članice napravit će reformu financijskih potpora u cilju da učine rad privlačnim te da potaknu muškarce i žene na traženje, prihvaćanje i zadržavanje zaposlenja“. Da bi se rad isplatio, nekoliko je zemalja provelo financijske poticaje kojima se pospješuju mogućnosti zapošljavanja za marginalne skupine na tržištu rada. Tim se mjerama povećava dohodak od rada i pospješuju poticaji za rad osobama koje ostvaruju samo dohodak iz transfera. Važnu ulogu ima i porezni sustav – porezne osnovice, izuzeća i olakšice te granične porezne stope.

Potrebno je stoga istražiti strukturu, obilježja i razinu naknada koje su na raspolaganju nezaposlenim i neaktivnim osobama2. Sa stanovišta socijalne politike, apsolutna razina dohotka za vrijeme nezaposlenosti važna je jer se na taj način određuje minimalni životni standard koji si nezaposlene osobe mogu priuštiti. Naravno, apsolutna razina naknada ujedno određuje koliki je dio javnih rashoda potrebno izdvojiti za financiranje naknada. Kako teret tog financiranja uglavnom snose poslodavci i zaposleni, izdašniji sustav naknada povećava cijenu rada, što povratno može smanjiti ukupnu zaposlenost. Nadalje, razmjerno izdašan sustav naknada većinom poboljšava pregovarački položaj zaposlenika te tako vodi većoj razini nadnica (Layard i sur., 1991.). Također je važno proanalizirati mjere politike zapošljavanja nezaposlenih, posebice marginalnih skupina (mladih osoba bez radnog iskustva i starijih osoba) te razmotriti opravdanost uvođenja neke vrste sustava „ulaska u rad“, kako bi se povećao neto dohodak od

1 Navedene stupice nisu posve jednoznačne, a i pojedini ih autori drugačije definiraju. Stupica nezaposlenosti nastaje kada neto financijske koristi od zapošljavanja ne potiču neaktivne i nezaposlene osobe na rad, dok se stupica siromaštva javlja kada su zaposleni demotivirani za povećanje radnih napora kroz rad u dužem trajanju (veći broj sati tjedno ili mjesečno) ili prihvaćanje posla s većom nadnicom jer će zbog visokih graničnih poreznih stopa izgubiti najveći dio dodatno zarađenog novca.2 Neaktivno stanovništvo su osobe do 15 godina i osobe u radno sposobnom stanovništvu koje nisu zaposlene ili nezaposlene. Aktivno stanovništvo čine osobe starije od navršenih 15 godina koje obavljaju zanimanje, tj. koje svojim radom (u radnom odnosu ili samostalno na svojem ili obiteljskom imanju, obrtničkoj ili drugoj radionici, u kući i sl.) zarađuju sredstva za život. Aktivnima se smatraju i osobe koje traže zaposlenje, kao i one koje su prekinule rad zbog ispunjavanja vojne obveze ili izdržavanja kazne lišenja slobode. U Hrvatskoj postoje dva izvora statističkih pokazatelja o zaposlenosti odnosno nezaposlenosti. Prvo, to su podaci o evidentiranoj nezaposlenosti koje obrađuje Hrvatski zavod za zapošljavanje (HZZ). Drugi su pokazatelji iz ankete radne snage (ARS) koju od 1996. godine provodi Državni zavod za statistiku, a čija je metodologija usklađena s pravilima i uputama Međunarodne organizacije rada (MOR) te Europskog ureda za statistiku (Eurostat), čime se osigurava metodološka usporedivost s istraživanjima u zemljama EU-a.

8

slabije plaćenog rada. Tako bi se potaknula aktivacija dugotrajno nezaposlenih osoba i ublažila opasnost od socijalne isključenosti, a i smanjili rashodi sustava socijalne skrbi i sustava za zapošljavanje koji se izdaju za socijalne naknade i za pomoći za vrijeme nezaposlenosti.

Ujedno, pri analizi programa isplativosti rada ne smiju se zanemariti ni popratni nefinancijski učinci kao što su smanjivanje socijalne isključenosti i izloženosti depresijama, pospješivanje sposobnosti odgoja djece te samoosnaživanje i povećana odgovornost sudionika. Sve navedeno može pomoći prekidanju njihove ovisnosti o sustavu socijalne skrbi, kao i smanjivanju opasnosti da se ta ovisnost prenese na njihovu djecu.

U Hrvatskoj zasad nema aktivnosti na nacionalnoj razini vezanih uz isplativost rada. Nacionalni akcijski plan zapošljavanja 2004.-2005. veliku pozornost posvećuje navedenom određenju, ali zbog nedostatka detaljnijeg uvida u problem ne navodi nikakve konkretne mjere, nego u smjernici 8 samo ističe:

U kontekstu Nacionalnoga akcijskog plana zapošljavanja nisu predložene promjene koje bi trebale biti odmah uvedene. Međutim, situaciju slabo plaćenih radnika trebala bi razmotriti skupina stručnjaka u cilju pronalaženja rješenja problema vezanog uz činjenicu da daljnje smanjivanje poreza neće pomoći siromašnim radnicima koji ne plaćaju poreze.

Nadalje, Zajednički memorandum o socijalnoj uključenosti (Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, 2007.) u točki 3.1. Razvoj inkluzivnog tržišta rada i promicanje zapošljavanja kao prava i mogućnosti za sve građane samo spominje: Također je važno sustavno pratiti, razvijati i provoditi mjere isplativosti rada.

Svrha istraživanja je razmotriti ponudu rada prije svega kroz dva najvažnija pitanja. Prvo, pružiti pregled nekih ključnih novijih reformskih aktivnosti u nacionalnim sustavima socijalne zaštite i programa tržišta rada usmjerenih na uključivanje u svijet rada skupina koje uglavnom ostvaruju manje dohotke, pa stoga i nisu previše zainteresirane za zapošljavanje i aktivno traženje posla. Programi isplativosti rada u najvećoj su mjeri usmjereni na pospješivanje financijskih poticaja koji se ostvaruju iz rada u odnosu na materijalna prava iz sustava socijalne skrbi i zapošljavanja. Drugo, područje zanimanja je izgradnja odrednica i uklanjanje zapreka koje susreću slabije plaćene osobe – posebice žene – kada trebaju uskladiti svoje kućne obveze i rad izvan kuće. U projektu se odgovarajuća pozornost posvećuje razvoju modela potrebnog za izračun glavnog pokazatelja „isplativosti rada“ za Hrvatsku. Riječ je o graničnoj efektivnoj poreznoj stopi koja pokazuje koji dio dodatne zarade osoba gubi zato što su se povećali (smanjili) porezi ili smanjile (povećale) naknade. To se računa za šest osnovnih tipova obitelji. Izlažu se i neki drugi tipovi koji također mogu biti zanimljivi. Konačno, nastojanje istraživanja je utvrđivanje učinkovitosti mjera na poticanju radnog aktiviranja i zapošljavanja.

Nakon uvodnih razmatranja, u drugom je dijelu teksta izložen teorijski okvir isplativosti rada koji se sastoji od dviju cjelina. Prva istražuje očuvanje dohotka i poticaje za rad, a druga je posvećena mjerenju financijskog učinka zapošljavanja. U trećem se dijelu opisuju sustavi socijalne skrbi i zaštite za vrijeme nezaposlenosti u svijetu, a zatim i u Hrvatskoj. Mjerenje isplativosti rada u Hrvatskoj predmet je četvrtog dijela istraživanja i tu se pokušava odgovoriti na pitanje u kojoj mjeri sustavi socijalne skrbi i poreza na dohodak od rada u Republici Hrvatskoj izazivaju negativne poticaje za zapošljavanje. Pobliže se objašnjava jednostavan model koji omogućuje izračunavanje granične efektivne porezne stope i drugih pokazatelja isplativosti rada. Peti dio istraživanja daje pregled mjera za poboljšanje isplativosti rada u svijetu, opis aktivnosti i njihove učinke u pojedinim zemljama. Šesto poglavlje posvećeno je razvijenosti i dostupnosti ustanova predškolskog odgoja kao značajnih nefinancijskih odrednica traženja posla i zadržavanja u svijetu rada. Pregled istraživanja završava zaključcima i preporukama.

P. Bejaković, I. Urban, S. Bezeredi: KAKO RAD U HRVATSKOJ UČINITI ISPLATIVIM? 9

2. MJERENJE FINANCIJSKOG UČINKA ZAPOŠLJAVANJA

2.1. TRANZICIJE NA TRŽIŠTU RADA

Oblik radnikove krivulje proračunskog ograničenja ovisi o tržišnoj nadnici koju može ostvariti, ali također i o porezima, doprinosima za socijalno osiguranje te o primanjima poput naknade za nezaposlenost, pomoći za uzdržavanje i doplatka za djecu. Svi će ti financijski faktori utjecati na odluke pojedinca o njegovom statusu na tržištu rada (zaposlenost, nezaposlenost, neaktivnost), o broju radnih sati i odabranom poslu. Primjerice, neto financijski učinak za nezaposlenog radnika od ponovnog zapošljavanja bit će manji od bruto plaće koju ostvari na novom poslu jer dio bruto plaće odlazi državi kroz poreze i doprinose, a zapošljavanjem radnik također gubi pravo na naknadu za nezaposlenost i neka druga prava. Stoga je važno – pri postojećem skupu poreznih i socijalnih instrumenata – za različite skupine pojedinaca utvrditi koliko se „isplati“ ponovno zaposliti ili povećati broj radnih sati.

Razlikovat ćemo nekoliko tranzicija ili prijelaza iz stanja A u stanje B:

a) prelazak iz neaktivnosti u zaposlenostb) prelazak iz nezaposlenosti u zaposlenostc) povećanje radnog napora kroz povećanje sati rada ili odabira posla s većom nadnicom.

2.2. GRANIČNA EFEKTIVNA POREZNA STOPA

Glavni pokazatelj „isplativosti rada“ kojim ćemo se baviti jest granična efektivna porezna stopa – GEPS (engl. marginal effective tax rate – METR), a ona govori koji dio dodatne zarade radnik gubi zbog toga što su se povećali (smanjili) porezi ili smanjile (povećale) naknade. Prije same formule za izračun GEPS-a razmotrimo elemente potrebne za njegov izračun, definirane za stanje prije tranzicije (A) i poslije tranzicije (B):

Razlika između bruto plaće i neto dohotka prije (poslije) tranzicije jednaka je razlici između poreza i naknada prije (poslije) tranzicije, što je prikazano jednadžbama (1) i (2):

10

Iz (1) i (2) slijedi:

S Δx prikazujemo promjenu bilo koje varijable x u apsolutnom iznosu uslijed tranzicije A–›B:

Tako, prema (4), vrijede sljedeće definicije:

Uvrštavanjem (4a), (4b), (4c) i (4d) i u jednadžbu (3) može se izračunati da je razlika između promjene ukupne bruto plaće i promjene ukupnog neto dohotka jednaka razlici između promjene poreza i promjene naknada:

Konačno, granična efektivna porezna stopa (GEPS) izračunava se kao udio razlike između promjene bruto plaće i promjene neto dohotka u promjeni bruto plaće ili, u drugim terminima, kao udio razlike između promjene poreza i promjene naknada u promjeni bruto plaće. Prikazano je to formulom (6):

Ako je granična efektivna porezna stopa visoka, pojedinac će kratkoročno biti demotiviran da promijeni svoj radni status. Nezaposleni ili neaktivni radije će koristiti raspoložive socijalne naknade dok god na njih imaju pravo, nego ulaziti u svijet rada. Te ćemo pojave nazivati „stupica nezaposlenosti“ i „stupica neaktivnosti“.3 Slično tome, radnik koji radi nepuno radno vrijeme ili na poslu s niskom nadnicom može biti demotiviran da ponudi više radnih sati ili uloži više radnog napora na bolje plaćenom poslu ako mu dodatni trud nije dovoljno financijski privlačan. Tu ćemo pojavu nazivati „stupicom niske plaće“. Za svaku od spomenute tri tranzicije i odgovarajuće stupice može se izračunati zasebni GEPS:

3 Između ovih stupica postoji razlika jer će nezaposlena osoba, za razliku od neaktivne, ostvarivati pravo na naknadu za nezaposlenost.


a) za stupicu nezaposlenosti: GEPSsnz b) za stupicu neaktivnosti: GEPSsna c) za stupicu niske plaće: GEPSsnp

Primjer 1.

Ivana i Mario Novak imaju dvoje djece. Oboje su neaktivni te primaju različite socijalne naknade. Ostvaruju pomoć za uzdržavanje u iznosu od 1.700 kuna te pomoć za podmirenje troškova stanovanja od 850 kuna. Također dobivaju doplatak za djecu u mjesečnom iznosu od 598,68 kuna.

Na dan 1. siječnja 2014. Ivana Novak razmatra ponudu za zaposlenje s mjesečnom bruto plaćom od 3.000 kuna. Pri tome uspoređuje dohodak koji bi cijela njena obitelj ostvarila tijekom sljedećih 12 mjeseci: (a) ako se zaposli, ili (b) ako ostane neaktivna. Da bi otkrila isplati li joj se zaposliti, Ivana Novak izračunava različite stavke dohotka svoje obitelji u situacijama (a) i (b), a nakon tog i GEPS. Iznose prikazuje Tablica 1.

Tablica 1: Dohodak obitelji Novak – i Ivana i Mario su neaktivni

Ako Ivana Novakostane neaktivna

Ako se Ivana Novakzaposli

1. Bruto plaća 0 36.000

2. Doprinosi iz plaće 0 7.200

3. Porez na dohodak 0 0

4. Neto plaća 0 28.800

5. Pomoć za uzdržavanje 20.400 2.700

6. Pomoć za podmir. trošk. stanovanja 10.200 2.550

7. Doplatak za djecu 7.184 5.987

8. Neto dohodak 37.784 40.037

a) Mjesečna bruto plaća prije zaposlenja iznosi 0 kuna, a nakon zaposlenja 3.000 kuna.

b) Zbog zaposlenja Ivane Novak obitelj bi postupno izgubila pravo na pomoć za uzdržavanje, odnosno primala bi je samo u prva tri mjeseca, i to redom 1.700, 900 i 100 kuna. Nakon tri mjeseca gubi se i pomoć za podmirenje troškova stanovanja u mjesečnom iznosu od 850 kuna. Također, obitelj Novak izgubila bi dio doplatka za djecu koji je u stanju neaktivnosti Ivane Novak mjesečno iznosio 599,68 kuna, a sada bi iznosio 498,90 kuna.

c) Kada ne rade, odrasli članovi obitelji Novak ne plaćaju doprinose i poreze. Kada se Ivana Novak zaposli, doprinosi iz plaće iznose 600 kuna, a porez na dohodak iznosit će nula kuna jer Ivana ostvaruje pravo na osobni odbitak od 5.940 kuna, koji je veći od njenog dohotka.

d) Ako Ivana Novak ne bi radila u promatranom razdoblju od 12 mjeseci, neto dohodak bi iznosio 37.784 kune, a ako se zaposli, iznosio bi 40.037 kuna.

12

Uvrštavanjem navedenih iznosa u jednadžbu (6) dobivamo:

Dakle, granična efektivna porezna stopa s kojom se suočava obitelj Novak prilikom odluke o zaposlenju člana A – Ivane Novak – iznosi 94 posto. To znači da se od svake kune novoostvarene zarade raspoloživa sredstva kućanstva povećaju za samo šest lipa.

3. SOCIJALNA SKRB I ZAŠTITA ZA VRIJEMENEZAPOSLENOSTI

3.1. UVOD

Pri razmatranju učinkovitosti socijalne skrbi i politika na tržištu rada javlja se pitanje u kojoj mjeri izdašne naknade koje primaju siromašni i nezaposleni negativno utječu: a) na traženje zaposlenja i spremnost na zaposlenje, kao i b) na prostornu i profesionalnu mobilnost.

Zemlje imaju različite oblike zaštite za vrijeme nezaposlenosti i pomoći (skrbi) siromašnim stanovnicima. Obično se sustav materijalno-pravne zaštite nezaposlenih sastoji od dviju vrsta novčanih prava: naknada i pomoći. Naknade se isplaćuju određeno vrijeme u početku nezaposlenosti u skladu s načelima osiguranja od nezaposlenosti. Pomoći se koriste ako je osoba nezaposlena duže vrijeme, pri čemu se težište stavlja na načela socijalne skrbi, odnosno nastoji se pomoći socijalno ugroženima. Burtless (1987.) navodi četiri aspekta novčanih naknada za vrijeme nezaposlenosti koji mogu utjecati na nezaposlene. To su dostupnost naknade, izdašnost (visina) naknade, trajanje naknade i napori vlasti na sprječavanju lijenosti.

U sustavu socijalne skrbi postoji više oblika prava i naknada. Socijalna se pomoć dodjeljuje u različitim oblicima, ali su dva najvažnija novčani i nenovčani oblik (pomoć u naturi i uslugama). Nadalje, razlikujemo dva tipa socijalne pomoći: opću socijalnu pomoć, koja se dodjeljuje onima koji ne mogu pokriti osnovne životne potrebe (pomoć za pokriće troškova prehrane, stanovanja, grijanja i drugo), i pomoć u specifičnim okolnostima, koja služi za zadovoljavanje posebnih potreba određenih skupina (kao što su pomoć za bolesne, radno nesposobne, buduće majke ili majke s djecom s posebnim potrebama).


Dok se naknada za vrijeme nezaposlenosti uglavnom odobrava u skladu s prethodnim radom i razdobljem osiguranja, većina prava u socijalnoj skrbi ostvaruje se u skladu s načelom provjere resursa (means-test), odnosno dohodovnog i/ili imovinskog stanja.

Vezano uz porezni sustav i poticanje zapošljavanja, posebice je u Velikoj Britaniji i SAD-u u posljednjih nekoliko godina jako porasla popularnost raznovrsnih odbitaka od porezne obveze (Tax Credit). Riječ je o slučaju kada se određeni iznos novca odbija od porezne obveze. Ipak, zbog složenosti i važnosti teme potrebno joj je posvetiti odgovarajuću pozornost. Pitarević (2004.) pokazuje da se za objašnjavanje poreznih olakšica (tax relief) – različitih metoda umanjenja porezne obveze – utvrđivanje porezne obveze najjednostavnije može prikazati u četiri faze:

I. ukupan iznos primitka iz svih oporezivih izvora (vrsta) dohotka minus izdaci nastali prilikom ostvarivanja tih dohodaka = ukupni dohodak

II. ukupni dohodak minus osobni odbici minus gubici = porezna osnovica

III. porezna osnovica pomnožena s poreznim stopama = privremena obveza poreza

IV. privremena obveza poreza minus odbitak od porezne obveze = konačna obveza poreza na dohodak.

Odbitak od porezne obveze4 (Tax Credit) ostvaruje se u četvrtom koraku, kada se privremena obveza poreza na dohodak umanjuje za utvrđeni iznos te se dobiva konačna obveza poreza na dohodak. To je smanjenje porezne obveze (a ne oporezivog dohotka) i stoga je njegova vrijednost neovisna o graničnoj poreznoj stopi poreznog obveznika. Odbitak od poreza u iznosu 100 novčanih jedinica smanjuje poreznu obvezu za 100 novčanih jedinica, bez obzira na to je li najviša granična porezna stopa poreznog obveznika 15 ili 31 posto. Obično postoji nekoliko oblika odbitaka poreza na dohodak, na primjer za djecu, za troškove studiranja itd.

Predmet naše pozornosti bit će odbitak poreza na zarađeni dohodak u SAD-u (Earned Income Tax Credit – EITC) i odbitak poreza za zaposlene i obitelji s djecom u Velikoj Britaniji (Working Tax Credit – WTC, Child Tax Credit – CTC), što je potpora zaradama obitelji s niskim dohocima. Pravo na odbitak ostvaruju samo siromašni koji rade te je ono stoga potpuno u skladu s nastojanjem za jačim povezivanjem socijalne skrbi s radom.

Za odbitak poreza osobito je važna značajka da on može pretvoriti porez na dohodak u negativni porez, odnosno socijalnu naknadu. Naime, ako je odbitak poreza na koji obveznik ima pravo veći od privremene obveze poreza, konačna obveza poreza na dohodak je negativna, a razlika se obvezniku uplaćuje na osobni račun (ili se šalje ček na taj novčani iznos).

4 Koristit ćemo i kraći izraz „odbitak poreza“.

14

3.2. ISKUSTVA ODABRANIH ZEMALJA

Među članicama EU-a postoje znatne razlike u socijalnoj politici, a vezane su uz iznos i trajanje prava koja ostvaruju nezaposleni i siromašni. Socijalna politika utječe na stope zaposlenosti i nezaposlenosti, na strukturu nezaposlenih i prosječno trajanje nezaposlenosti. Immervoll i O’Donoghue (2002.) razvrstavaju zemlje prema četiri osnovna obrasca socijalne politike5: • Univerzalni (ili skandinavski) tip koji je pretežito nastao političkim djelovanjem srednje

klase, a težište mu je na ostvarivanju što veće društvene jednakosti. Zastupljen je ponajviše u Danskoj, manje u Švedskoj i Finskoj te djelomično u Nizozemskoj. Ove zemlje provode aktivnu politiku zapošljavanja pa imaju i niže stope nezaposlenosti (oko četiri posto).

• Konzervativni (ili korporatistički) tip u kojemu težište nije toliko na učinkovitosti tržišta, nego na očuvanju postojeće društvene strukture kao što je u Austriji, Belgiji, Francuskoj, Njemačkoj i Luksemburgu (većina tih zemalja ima stopu nezaposlenosti od šest do devet posto).

• Južnjački (ili mediteranski) tip obuhvaća Grčku, Italiju, Portugal i Španjolsku, koje imaju visoke stope nezaposlenosti (i iznad 10 posto) te razmjerno nerazvijene sustave materijalne pomoći za vrijeme nezaposlenosti i novčanih naknada u socijalnoj skrbi.

• Neoliberalni tip čine Velika Britanija i Irska, u kojima je naglasak na učinkovitosti tržišta i restriktivnoj politici pomoći, a bilježe niže stope nezaposlenosti (ispod pet posto). (U tu skupinu izvan EU-a pripada i SAD.)

3.3. OBILJEŽJA SUSTAVA POREZA NA RAD I NAKNADA U HRVATSKOJ

Ovaj pregled ponajprije služi kao skica ili podsjetnik čitatelju na osnovne elemente sadašnjeg sustava poreza i naknada u Hrvatskoj, kako bi mogao lakše slijediti raspravu koja slijedi.

3.3.1. DOPRINOSI ZA OBVEZNA OSIGURANJA

Razlikujemo tzv. doprinose iz bruto plaće i doprinose na bruto plaću. U doprinose iz bruto plaće spadaju doprinosi za mirovinsko osiguranje, a obveznik plaćanja je radnik. Glavnina prikupljenih mirovinskih doprinosa služi za financiranje mirovina u sustavu međugeneracijske solidarnosti, a dio odlazi na račune kapitalizirane štednje pojedinačnih obveznika. Doprinosi na bruto plaću obuhvaćaju doprinose za zdravstveno i osiguranje u slučaju nezaposlenosti, a obvezan ih je plaćati poslodavac za svakog posloprimca. Osnovica za izračun doprinosa iz plaće i na plaću je bruto plaća, a iznos doprinosa dobiva se primjenom stopâ na osnovicu.

Država u svakoj godini određuje najnižu osnovicu za obračun doprinosa za rad na puno radno vrijeme i ona u 2013. godini iznosi 2.753 kune, što je niže od minimalne bruto plaće koja iznosi 2.814 kuna. Za rad na nepuno radno vrijeme najniža osnovica za doprinose iz plaće razmjerna je broju radnih sati u tjednu u odnosu na puno radno vrijeme.

3.3.2. POREZ NA DOHODAK

Osnovica poreza na dohodak je dohodak poreznog obveznika umanjen za osnovni osobni odbitak i ostale olakšice, među kojima je najvažniji dodatni osobni odbitak koji se dobiva u ime

5 Naravno, navedena je podjela donekle uvjetna i nije posve isključiva pa pojedine zemlje pripadaju u više skupina.


uzdržavanja djece i drugih članova kućanstva. Dohodak od rada čini bruto plaća umanjena za obvezne doprinose iz plaće. Dakle, osnovica je jednaka: bruto plaća minus doprinosi iz plaće minus osnovni osobni odbitak minus ostale olakšice. Na osnovicu se primjenjuje progresivni porezni raspored s trima stopama: 12, 25 i 40 posto. Primjerice, ako mjesečna osnovica iznosi 12.000 kuna, „prvih“ 2.200 kuna oporezuje se stopom od 12 posto, „sljedećih“ 8.800 kuna stopom od 25 posto, a preostalih 1.000 kuna stopom od 40 posto. Najviša stopa po kojoj neki obveznik plaća porez na dohodak (u prethodnom slučaju 40 posto) naziva se granična porezna stopa.

3.3.3. OSIGURANJE ZA VRIJEME NEZAPOSLENOSTI

U slučaju gubitka posla, ako su zadovoljeni određeni uvjeti (razlog nezaposlenosti mora biti otkaz poslodavca ili stečaj; osoba je radila najmanje devet mjeseci u 24 mjeseca koja prethode gubitku posla itd.), osigurana nezaposlena osoba ostvaruje određena prava od kojih su najvažnija novčana pomoć, zdravstveno osiguranje te nadoknada troškova obrazovanja i selidbe.

Novčana pomoć za vrijeme nezaposlenosti ostvaruje se tijekom prva tri do 15 mjeseci nezaposlenosti, pri čemu radnici s kraćim (duljim) stažem naknadu primaju manje (više) mjeseci. Osnovica za utvrđivanje visine novčane naknade jednaka je prosjeku plaće umanjene za obvezne doprinose (za puno radno vrijeme) u posljednja tri mjeseca provedena na radu, pri čemu novčana naknada za prvih 90 dana korištenja iznosi 70 posto, a za preostalo vrijeme korištenja 35 posto od osnovice. Međutim, najniži iznos novčane naknade ne može biti niži od 50 posto iznosa minimalne plaće, umanjene za doprinose za obvezna osiguranja. Najviši iznos novčane naknade za prvih 90 dana korištenja ne može biti viši od 70 posto, a za preostalo vrijeme korištenja ne može biti viši od 35 posto iznosa prosječne plaće isplaćene u gospodarstvu Republike Hrvatske.

3.3.4. SOCIJALNA SKRB

Ovdje govorimo samo o dvama glavnim instrumentima sustava socijalne skrbi: pomoći za uzdržavanje i pomoći za podmirenje troškova stanovanja. Namijenjene su obiteljima koje svojim primanjima ne mogu zadovoljiti određeni minimalni životni standard. Najmanji iznos primanja na koji svaka obitelj ima pravo naziva se sredstvima za uzdržavanje, a država doplaćuje obiteljima razliku između sredstava za uzdržavanje i dohotka koji su ostvarili njezini članovi. Taj se doplatak naziva pomoć za uzdržavanje. Sredstva za uzdržavanje za samca ili obitelj umnožak su osnovice (koja u 2013. godini iznosi 500 kuna) i koeficijenta, koji ponajprije ovisi o broju članova, ali i nekim obilježjima članova obitelji (povećane koeficijente dobivaju samohrani roditelji, radno nesposobni članovi obitelji, trudnice i rodilje). Obitelj čija su primanja manja od sredstava za uzdržavanje također ima pravo na pomoć za podmirenje troškova stanovanja (najamnina, komunalne naknade, troškovi energenata itd.). Ova se pomoć može odobriti najviše do polovice iznosa sredstava za uzdržavanje.

3.3.5. DOPLATAK ZA DJECU

Doplatak za djecu služi kao pomoć obiteljima s djecom i slabijim primanjima. Pri izračunima iznosa doplatka na koji obitelj ima pravo koristi se tzv. proračunska osnovica (u 2013. godini iznosila je 3.326 kuna). Pravo na doplatak za djecu imaju obitelji čiji dohodak (tržišni dohodak uvećan za naknade za porodiljni dopust, naknade za vrijeme nezaposlenosti i naknade za vrijeme privremene spriječenosti za rad) po članu kućanstva ne prelazi 50 posto proračunske osnovice. Obitelji s troje i više djece također ostvaruju dodatno pravo na tzv. pronatalitetni dodatak.

16

4. MJERENJE ISPLATIVOSTI RADA U HRVATSKOJ

4.1. UVOD

U ovom dijelu istraživanja pokušavamo odgovoriti na pitanje u kojoj mjeri sustav socijalne skrbi i poreza na dohodak od rada u Republici Hrvatskoj izaziva negativne poticaje za zapošljavanje. U tu je svrhu izrađen model koji omogućuje izračunavanje granične efektivne porezne stope i drugih pokazatelja isplativosti rada za hipotetske obitelji.

Ukratko su objašnjeni ciljevi modela i način njegova funkcioniranja. Zatim prikazujemo izračune pokazatelja isplativosti rada i analiziramo dobivene rezultate.

4.2. MODEL SUSTAVA POREZA I NAKNADA

Za potrebe istraživanja izrađen je jednostavan model hrvatskog sustava poreza na dohodak od rada i socijalnih naknada. Uključeni su sljedeći porezi i naknade: doprinosi za obvezna osiguranja, porez i prirez porezu na dohodak, doplatak za djecu, naknada za nezaposlenost, pomoć za uzdržavanje i pomoć za podmirenje troškova stanovanja. Model radi s hipotetičkim podacima6, a njegova je temeljna svrha prikazati interakciju spomenutih elemenata pri tranziciji od bruto plaće do neto raspoloživog dohotka za razne tipove obitelji radnika, čime se na brz i precizan način omogućuje izračun pokazatelja financijskog učinka od zapošljavanja. Model pokušava biti što obuhvatniji, ali se ipak, radi jednostavnosti i jasnosti, moraju povući određene granice u detaljnosti. Stoga na početku izlažemo osnovna obilježja i ograničenja modela.

• Model promatra obitelj s jednom (član A) ili dvije odrasle osobe (član A i član B).

• „Član A“ je osoba koja prolazi jednu od tranzicija na tržištu rada: a) prelazi iz nezaposlenosti ili neaktivnosti u zaposlenost, b) prelazi iz zaposlenosti u nezaposlenost ili neaktivnost, c) povećava svoju bruto plaću.

• „Član B“ može biti zaposlen, nezaposlen ili neaktivan, ali ne mijenja svoje stanje.

• Razdoblje promatranja učinka tranzicije na obiteljski proračun može trajati od jednog mjeseca i više (najčešće se promatra razdoblje od 12 mjeseci). Tranzicija može nastupiti 1. siječnja nove godine.

• Jedine olakšice u sustavu poreza na dohodak su osnovni osobni odbitak i dodatni osobni odbitak za djecu i uzdržavane članove obitelji.

• Mjesečne bruto plaće člana A (i člana B, ako je zaposlen) jednake su u cijelom razdoblju promatranja.

• Osim bruto plaće i spomenutih socijalnih naknada, obitelj ne ostvaruje nikakve druge dohotke.

• Obitelji daju točne podatke o dohotku i druge informacije državnim vlastima.

• Obitelji koriste sve socijalne naknade na koje imaju pravo i to u punim iznosima.

6 Postoje i modeli koji kao osnovu za izračune koriste stvarne, empirijske podatke, iz službenih izvora ili prikupljene anketama, kao što su Anketa o potrošnji kućanstava ili Anketa o radnoj snazi. Jedan takav model je EUROMOD koji obuhvaća zemlje EU-27.


4.3. POKAZATELJI ISPLATIVOSTI RADA U HRVATSKOJ

4.3.1. TIPOVI OBITELJI

Model omogućuje analizu za velik broj različitih tipova obitelji. Radi usporedivosti s drugim studijama (Carone et al., 2004., i Carone et al., 2009.) prvo ćemo definirati šest osnovnih tipova obitelji, a kasnije i neke druge tipove koji također mogu biti zanimljivi.

Šest osnovnih tipova:

Tip 1: Samac

Tip 2: Samohrani roditelj s dvoje djece

Tip 3: Par bez djece: član B je neaktivan, član A se zapošljava

Tip 4: Par s dvoje djece: član B je neaktivan, član A se zapošljava

Tip 5: Par bez djece: član B radi, član A se zapošljava

Tip 6 Par s dvoje djece: član B radi, član A se zapošljava

S obzirom na potencijalnu socijalnu ugroženost pokazalo se potrebnim analizirati obitelji s troje i više djece. Zbog toga smo definirali još dva tipa obitelji:

Tip 7. Par s četvero djece: član B je neaktivan, član A se zapošljava

Tip 8. Par s četvero djece: član B radi, član A se zapošljava

U tipovima u kojima član B radi, pretpostavlja se da dobiva bruto plaću jednaku dvjema trećinama prosječne bruto plaće.

4.3.2. IZRAČUN GRANIČNE EFEKTIVNE POREZNE STOPE

U nastavku slijedi prikaz rezultata o efektivnoj graničnoj poreznoj stopi dobivenih za sustav poreza i naknada u Hrvatskoj. Izračuni su napravljeni za tranziciju člana A iz neaktivnosti ili nezaposlenosti u zaposlenost s punim radnim vremenom i mjesečnom bruto plaćom koja se kreće u rasponu od 2.814 do 12.000 kuna. Pojavljuju se dva slučaja.

• Tranzicija člana A iz neaktivnosti u zaposlenost. Obitelji primaju pomoć za uzdržavanje, pomoć za podmirenje troškova stanovanja i doplatak za djecu. S obzirom na to da je član A neaktivan, ne prima naknadu za nezaposlenost.

• Tranzicija člana A iz nezaposlenosti u zaposlenost. Obitelji primaju pomoć za uzdržavanje, pomoć za podmirenje troškova stanovanja i doplatak za djecu. Budući da je član A nezaposlen, prima naknadu za nezaposlenost.

Slučaj 1. Tranzicija člana A iz neaktivnosti u zaposlenost. Obitelji ostvaruju pravo na pomoć za uzdržavanje, pomoć za podmirenje troškova stanovanja i doplatak za djecu. S obzirom na to da je član A neaktivan, ne prima naknadu za nezaposlenost.

Rezultate prikazuje Slika 1.

18

Slika 1: GEPS: Tranzicija iz neaktivnosti u zaposlenost s punim radnim vremenom

Napomena: Brojevi na grafikonima označavaju GEPS za bruto plaće od, redom slijeva nadesno, 2.814, 4.000 i 6.000 kuna.


Vidljive su dvije različite putanje GEPS-a kada se krećemo od nižih prema višim bruto plaćama: rastuća – za obitelji u kojima je član B zaposlen (tipovi 5, 6 i 8) i padajuća – za obitelji u kojima nema člana B ili je on neaktivan. Padajući obrazac GEPS-a odraz je gubljenja prava na neke naknade i pomoći nakon zaposlenja. Gubitak relativno jače (slabije) pogađa osobe koje ostvare manju (veću) bruto plaću.

Obitelji u kojima je član B zaposlen ne mogu se, zbog ostvarenog dohotka člana B, kvalificirati za pomoć za uzdržavanje i pomoć za podmirenje troškova stanovanja, ni prije ni poslije tranzicije člana A u zaposlenost. Kod njih je rastući obrazac GEPS-a posljedica progresivnosti poreza na dohodak.

Nameću se sljedeći važni zaključci:

a) Veći GEPS pada na obitelji u kojima nitko ne radi jer obitelj zbog nepostojanjadohotka prima socijalnu skrb.

b) Što je niža razina bruto plaće na koju se zapošljava član A, to je GEPS viši.c) Veći se GEPS javlja kod obitelji s više djece.

Bez obzira na tip obitelji, kako se krećemo udesno po osi x prema bruto plaći od 12.000 kuna, GEPS teži (odozgo ili odozdo) prema 40 posto. Obitelji tipa 2, 4 i 7 u kojima član A može ostvariti samo nisku plaću upadaju u stupicu neaktivnosti jer im je GEPS blizu 100 posto. No, čak i kod prosječne bruto plaće od 7.657 kn GEPS je relativno visok i iznosi oko 60 posto.

Kod obitelji s djecom (tipovi 2, 4, 6, 7 i 8) pojavljuju se „skokovi“ u GEPS-u, a oni su posljedica prelaska iz jednog u sljedeći razred doplatka za djecu ili gubitka prava na pojedine socijalne naknade. Posebno izražen skok zbog gubitka cjelokupnog iznosa doplatka za djecu je kod obitelji tipa 8 (dvoje zaposlenih, četvero djece), koji se događa na razini bruto plaće od 7.800 kuna. Ovdje obitelj gubi pravo na doplatak za djecu, ali također i na „pronatalitetni dodatak“ od 6.000 kuna godišnje za treće i jednako toliko za četvrto dijete.

Slučaj 2. Tranzicija člana A iz nezaposlenosti u zaposlenost. Obitelji ostvaruju pravo na pomoć za uzdržavanje, pomoć za podmirenje troškova stanovanja i doplatak za djecu. S obzirom na to da je član A nezaposlen te je na prethodnom poslu proveo više od 10 godina, prima naknadu za nezaposlenost i to u trajanju od 12 mjeseci. Pretpostavljamo da će član A na novom poslu dobivati istu razinu bruto plaće koju je imao na prethodnom poslu, prije nego je postao nezaposlen.

Rezultati su prikazani grafikonima na Slici 2. Kao u slučaju tranzicije iz neaktivnosti u zaposlenost, najlošije s GEPS-om stoje obitelji tipa 2, 4 i 7. Međutim, obitelji 5, 6 i 8, koje su imale niske stope GEPS-a u tranziciji iz neaktivnosti u zaposlenost, sada imaju znatno viši GEPS, a to je posljedica činjenice da naknada za nezaposlenost ne ovisi o dohodovnom cenzusu.

20

Slika 2: GEPS: Tranzicija iz nezaposlenosti u zaposlenost s punim radnim vremenom

Napomena: Brojevi na grafikonima označavaju GEPS za bruto plaće od, redom slijeva nadesno, 2.814, 4.000 i 6.000 kuna.


Na temelju spoznaja o GEPS-u možemo prepoznati tipove obitelji za koje je veća opasnost od upadanja u stupicu nezaposlenosti ili neaktivnosti. Ranjivije su obitelji:

a) u kojima član koji se zapošljava može ostvariti samo nisku plaću

b) sa samo jednim odraslim članom koji radi

c) s više djece.

4.3.3. Dekompozicija GEPS-a

Koje su „zasluge“ pojedinih poreza i naknada u postizanju ukupne granične porezne stope? Pretpostavljamo da će se doprinosi pojedinih elemenata sustava poreza i naknada razlikovati s obzirom na tip obitelji, relativnu veličinu poreza i naknada, a ovisit će također o visini bruto plaće na koju se osoba zapošljava. GEPS se može vrlo jednostavno dekomponirati na dijelove koji predočuju doprinose pojedinih elemenata ukupnom GEPS-u (tako da zbroj tih dijelova daje ukupni GEPS za neku obitelj pri određenoj bruto plaći). Jednadžba (8) može se napisati tako da se promjene ukupnih poreza i ukupnih naknada (u brojniku) rastave na promjene pojedinačnih k poreza i m naknada, čime dobivamo (9):

Doprinos prvog od k poreza izračunava se kao u (10):

Doprinos prve od m naknada izračunava se kao u (11):

22

Slika 3 prikazuje dekompoziciju GEPS-a za već više puta analizirani slučaj tranzicije iz nezaposlenosti člana A, gdje obitelj prima naknadu za nezaposlenost i sve vrste socijalnih primanja, u zaposlenost s punim radnim vremenom, pri mjesečnim bruto plaćama od 2.800 do 12.000 kuna. Za svaki iznos bruto plaće šest stupaca složenih jedan na drugi – svaki predstavlja jedan porez ili naknadu (vidjeti legendu ispod slike) – zajedno čine stupac čija je visina jednaka ukupnom GEPS-u.

Ono što treba odmah primijetiti jest konstantan doprinos GEPS-u od 0,2 (20 posto) doprinosa iz plaće, za sve obitelji i bruto plaće. Za razliku od doprinosa iz plaće koji su proporcionalan porez, porez na dohodak je progresivan pa tako njegov doprinos GEPS-u raste s bruto plaćom. Najviši doprinos GEPS-u daje naknada za nezaposlenost i to u iznosu od 44 posto kod minimalne bruto plaće te 31 posto kod prosječne bruto plaće. Padajući doprinos ovog elementa, kako idemo udesno po osi x, pruža zaključak koji je jasan i bez ove analize, a to je da gubitak pojedine naknade ili pomoći relativno teže podnose oni koji se zapošljavaju na nižu bruto plaću.

Kod obitelji tipa 4, kada se član A zapošljava uz minimalnu plaću, gubitak naknade za nezaposlenost „pojede“ 44 posto bruto zarade od zaposlenja. Dodatnih 23 posto odlazi zbog gubitka pomoći za stanovanje, 13 posto odlazi zbog gubitka pomoći za uzdržavanje te četiri posto odlazi zbog gubitka dijela iznosa doplatka za djecu. Zbrojimo li sve komponente GEPS-a, dobivamo ukupni GEPS od 104 posto. Obrazac monotono padajućeg doprinosa GEPS-u zajednički je za naknadu za nezaposlenost, pomoć za stanovanje i pomoć za uzdržavanje.

Kod doplatka za djecu GEPS također pada na određenim intervalima, a onda naglo raste, što je posljedica pragova u sustavu te naknade. Doplatak za djecu nije presudni „krivac“ za visoki GEPS kod obitelji s djecom, a opet je zanimljivo uočiti potvrdu gore spomenutog zaključka o njegovoj zaslužnosti za nagli skok GEPS-a koji je posebno uočljiv kod obitelji tipa 8 pri bruto plaći od 8.000 kuna (usporediti s GEPS-om u Slici 1 i Slici 2).

4.3.4. USPOREDBA S DRUGIM ZEMLJAMA

U ovom dijelu rada uspoređujemo rezultate za Hrvatsku s rezultatima međunarodne studije prikazane u Carone et al. (2009.) koja je obuhvatila europske zemlje te Japan i SAD. Prvo uspoređujemo stupice nezaposlenosti, a zatim i stupice neaktivnosti.7

Stupica nezaposlenosti

Kod stupice nezaposlenosti promatramo stanje u drugom mjesecu nakon gubitka posla. Pretpostavljamo da je član A na prethodnom poslu proveo 22 godine pa je time ostvario pravo na naknadu za nezaposlenost u idućih 14 mjeseci. Prilikom usporedbe GEPS-a u Hrvatskoj s drugim zemljama Europe, Japanom i SAD-om, za danih šest tipova obitelji promatrat ćemo tranziciju iz nezaposlenosti u zaposlenost. Pri tome nezaposleni član prima naknadu za nezaposlenost, a on i njegova obitelj također mogu ostvariti i prava na sve oblike socijalne pomoći (doplatak za djecu, pomoć za uzdržavanje, pomoć za podmirenje troškova stanovanja), pri čemu se član A uključuje u posao na kojemu dobiva 50, 67, 100 ili 150 posto PBPPI-ja.8

7 Metodologija izračuna detaljno je prikazana u Carone et al. (2003.).8 PBPPI = Prosječna bruto plaća u prerađivačkoj industriji.


Slika 3: Dekompozicija GEPS-a: Tranzicija iz nezaposlenosti u zaposlenost

24

Osim toga, za ovakvu je analizu bitna i visina plaće koju je član A imao prije ulaska u nezaposlenost. Naime, u većini zemalja, pa tako i u Hrvatskoj, visina naknade za nezaposlenost ovisi o prethodnoj plaći radnika, u smislu da se naknada određuje kao određeni postotak od prosjeka ostvarene plaće u nekom razdoblju prije gubitka posla. Zbog toga su autori čije rezultate koristimo u usporedbi izračunavali GEPS za člana A koji je prije gubitka posla ostvarivao plaću od 67 posto PBPPI-ja. Rezultate prikazuju Tablica 2 i Slika 4 .

Za samca (tip 1) GEPS je kod bruto plaća od 50 i 67 posto PBPPI-ja viši od prosjeka za 12, odnosno sedam postotnih bodova i iznosi 95 posto, odnosno 82 posto i tu je Hrvatska u rangu sa Švedskom, dok veći GEPS imaju samo Portugal, Latvija, Danska i Luksemburg. Kako plaća raste, GEPS se postupno približava prosjeku, i stoji iznad njega tri postotna boda kod najveće promatrane plaće od 150 posto PBPPI-ja.

Za samohranog roditelja s dvoje djece (tip 2) GEPS je za bruto plaću od 50 posto PBPPI-ja dosta viši od prosjeka (za 15 postotnih bodova) i u rangu je sa Slovenijom i Španjolskom, dok viši GEPS od Hrvatske imaju jedino Latvija, Švedska, Danska i Luksemburg. Povećanjem bruto plaće GEPS se približava prosjeku te je samo oko četiri postotna bodova viši od njega, što ukazuje da je najveći problem ovog tipa kod nižih bruto plaća.

Za obitelj koja se sastoji od dva odrasla člana od kojih jedan radi (tip 3) GEPS za bruto plaću od 50 posto PBPPI-ja također je među višima u Europi i iznosi 96 posto, što je za devet postotnih bodova iznad prosjeka. Kod ovog tipa smo u rangu sa zemljama poput Nizozemske, Slovenije, Španjolske, Litve, dok viši GEPS od nas imaju Švedska, Irska, Latvija, Luksemburg i Danska. Iz rezultata je opet vidljivo kako se i kod ovog tipa u Hrvatskoj najveći problem pojavljuje za niske bruto plaće, dok se za veće plaće GEPS približava prosjeku i kod plaće od 100 posto PBPPI-ja stoji samo jedan postotni bod iznad prosjeka.

Za obitelj koja se sastoji od dvoje djece i dva odrasla člana od kojih jedan radi (tip 4) GEPS je pri bruto plaći od 50 posto PBPPI-ja za osam postotnih bodova viši od prosjeka i iznosi 95 posto, što nas dovodi u rang s Austrijom i Španjolskom. Međutim, kako plaća raste, GEPS se postupno smanjuje i pada ispod prosjeka te je već kod razina plaća od 67 posto PBPPI-ja za jedan postotni bod niži od prosjeka.

Za obitelj koja se sastoji od dva odrasla člana i oba rade (tip 5), GEPS pri bruto plaći od 50 posto PBPPI-ja iznimno je visok i iznosi 103 posto, što je čak za 21 postotni bod više od prosjeka. Veći GEPS od nas imaju jedino Portugal, Danska i Latvija. Nadalje, i za bruto plaću od 67 posto PBPPI-ja GEPS i dalje iznosi vrlo visokih 85 posto i to je za 15 postotnih bodova više od prosjeka, čime smo u rangu s Njemačkom, Portugalom i Luksemburgom. Na višim razinama plaća Hrvatska i dalje ima iznadprosječan GEPS pa je pri bruto plaći od 150 posto PBPPI-ja i dalje viši od prosjeka i to za osam postotnih bodova.

Za četveročlanu obitelj s dvoje djece i dva odrasla člana koji oboje rade (tip 6) GEPS je na nižim razinama plaća od 50 posto PBPPI-ja viši za 15 postotnih bodova od prosjeka i iznosi visokih 100 posto. Veći GEPS imaju jedino Njemačka, Danska, Portugal i Luksemburg. Na razini plaće od 67 posto PBPPI-ja također zadržava visoku vrijednost od 83 posto i u rangu je sa Slovenijom, Švedskom i Portugalom, a to je za 11 postotnih bodova više od prosjeka. Viši GEPS imaju samo Luksemburg, Njemačka i Danska.

Iz prethodnih razmatranja šest danih tipova obitelji nameće se zaključak da u Hrvatskoj GEPS najviše odstupa od prosjeka kod najnižih razina plaća te se dalje, kako plaće rastu, postupno


snižava prema prosječnim vrijednostima. Time se još jednom potvrđuje da se najveći problem stupice nezaposlenosti javlja za obitelji s najnižim primanjima.

Slika 4: GEPS kod stupice nezaposlenosti u odabranim zemljama EU-a i Hrvatskoj

(Član A je prije gubitka posla primao bruto plaću na razini 67 posto PBPPI-ja)

26

Tablica 2: GEPS kod stupice nezaposlenosti u zemljama OECD-a, EU-a (2007.) i u Hrvatskoj (2011.)

(Član A je prije gubitka posla primao bruto plaću na razini 67 posto PBPPI-ja)

TIP 1:Samac

TIP 2: Jedan odraslis dvoje djece

TIP 3:Dvoje odraslih,

jedno radi, bez djece

Bruto plaća kao % PBPPI-ja 50% 67% 100% 150% 50% 67% 100% 150% 50% 67% 100% 150%

Hrvatska 100 82 67 59 95 78 68 58 96 80 64 57

Slovenija 96 81 67 59 95 87 79 60 96 86 73 69

Austrija 75 68 60 56 82 72 63 58 84 74 65 59

Belgija 90 83 74 69 86 79 71 67 81 75 67 63

Cipar 80 61 45 39 44 72 52 44 94 72 52 44

Češka 80 72 62 53 82 77 68 57 79 71 61 52

Danska 106 90 77 73 103 90 81 78 104 90 76 80

Finska 88 75 64 59 90 84 75 66 90 87 73 65

Francuska 79 60 51 48 80 66 52 45 69 51 44 39

Grčka 69 59 53 46 84 67 58 50 73 61 54 48

Irska 97 78 62 56 -16 9 36 36 100 103 77 62

Italija 81 72 61 56 89 65 60 59 76 68 58 54

Japan 90 73 57 48 79 76 58 49 88 71 55 46

Latvija 104 86 68 56 97 80 64 53 100 82 66 54

Litva 97 80 63 52 93 77 62 51 97 80 63 52

Luksemburg 107 88 73 65 115 89 71 63 102 96 73 61

Mađarska 89 77 72 66 82 71 70 64 88 75 71 65

Malta 74 62 54 51 81 65 57 53 85 67 58 48

Nizozemska 93 81 69 62 86 84 72 65 95 92 76 66

Njemačka 83 74 68 63 88 85 75 66 86 74 66 58

Poljska 95 79 64 53 79 94 78 61 77 80 64 54

Portugal 101 82 66 57 90 79 64 56 89 79 60 51

SAD 85 71 57 51 62 59 54 46 82 68 54 46

Slovačka 63 54 46 47 52 47 41 43 62 49 39 42

Španjolska 97 82 64 54 96 77 61 52 96 78 61 51

Švedska 99 82 66 61 99 86 74 67 100 85 68 63

Velika Britanija 78 68 56 49 68 74 67 57 78 68 56 49

Prosjek(bez Hrvatske) 88 75 62 56 80 74 64 56 87 76 63 55

Izvor: za Hrvatsku autori; za ostale zemlje Carone, Stovicek, Pierini, Sail (2009.)


TIP 4:Dvoje odraslih, jedno

radi, s dvoje djece

TIP 5: Dvoje odraslih, oboje

rade, bez djece

TIP 6:Dvoje odraslih, oboje

rade, s dvoje djece

Bruto plaća kao % PBPPI-ja 50% 67% 100% 150% 50% 67% 100% 150% 50% 67% 100% 150%

Hrvatska 95 76 61 56 103 85 69 60 100 83 66 57

Slovenija 100 83 80 68 96 80 67 59 96 84 69 61

Austrija 95 82 70 62 81 72 63 58 87 77 66 60

Belgija 78 73 66 63 80 75 68 65 80 75 68 65

Cipar 108 82 59 49 80 61 45 39 94 72 52 44

Češka 79 69 58 50 76 64 52 46 88 77 61 51

Danska 91 90 80 75 106 90 75 70 104 92 76 71

Finska 90 92 82 71 79 68 60 56 86 73 63 58

Francuska 70 64 51 43 75 53 46 42 78 55 47 41

Grčka 87 69 59 51 52 46 44 41 59 51 47 43

Irska 100 93 82 65 59 52 45 38 64 55 47 40

Italija 89 61 58 57 84 74 62 56 87 79 69 61

Japan 85 87 66 54 93 74 58 48 93 74 59 49

Latvija 92 77 62 52 108 89 70 57 93 77 62 52

Litva 97 80 63 52 97 80 63 52 97 80 63 52

Luksemburg 101 104 76 63 103 85 69 61 107 88 72 63

Mađarska 77 67 68 63 85 73 70 64 77 67 66 61

Malta 86 69 60 54 25 25 26 32 35 34 34 37

Nizozemska 92 91 77 69 88 77 67 60 87 78 69 63

Njemačka 88 84 73 62 97 85 75 66 102 89 77 66

Poljska 100 87 74 61 71 62 52 46 82 67 55 48

Portugal 63 61 59 51 105 85 68 57 104 84 68 57

SAD 60 60 54 46 85 71 57 49 88 73 58 49

Slovačka 51 42 33 38 88 73 59 49 88 73 59 49

Španjolska 96 77 60 50 92 77 61 52 95 79 62 52

Švedska 100 90 73 66 99 82 66 61 99 82 66 61

Velika Britanija 76 79 73 60 40 38 36 36 44 41 39 38

Prosjek(bez Hrvatske) 87 77 66 58 82 70 59 52 85 72 61 54

28

Stupica neaktivnosti

Kod stupice neaktivnosti promatrano je razdoblje 12 mjeseci. Stupica neaktivnosti razlikuje se od stupice nezaposlenosti u tome što promatrani član obitelji ne dobiva naknadu za nezaposlenost, zbog toga što je već duže vrijeme neaktivan, ali obitelj dobiva sve druge socijalne naknade. U ovom slučaju promatramo scenarije u kojima se član A uključuje u posao na kojemu može primiti 33 posto, 50, 67, 100 ili 150 posto PBPPI-ja. Rezultate prikazuje Slika 5. U Hrvatskoj je plaća od 33 posto PBPPI-ja niža od zakonom određene minimalne plaće od 2.814 kuna, ali je uzimamo u razmatranje zbog usporedbe s drugim zemljama Europe.

Hrvatska ima GEPS znatno niži od prosjeka kod obitelji tipa 1 i 3. Za bruto plaću od 50 posto PBPPI-ja niži je za 18, odnosno 22 postotna boda od prosjeka.

Kod obitelji tipa 2 za bruto plaće od 33 i 50 posto PBPPI-ja GEPS je viši od prosjeka za 28, odnosno 13 postotnih bodova. No, već kod plaće od 67 posto PBPPI-ja samo je za četiri postotna boda viši od prosjeka.

Kod obitelji tipa 4 GEPS za najniže bruto plaće također je viši od prosjeka. Kod bruto plaće od 33 posto PBPPI-ja za 23 postotna boda veći je od prosjeka, ali već pri plaći od 50 posto PBPPI-ja viši je samo za tri postotna boda od prosjeka. Dalje, s još višim bruto plaćama, GEPS pada od dva do pet postotnih bodova ispod prosjeka.

Za obitelji tipa 5 i 6 GEPS je vrlo nizak i za sve se razine plaća kreće oko 30 posto, što se uklapa u prosjek.

5. MJERE ZA POBOLJŠANJE ISPLATIVOSTI RADAU SVIJETU

5.1. AKTIVNOSTI NA POSPJEŠIVANJU ISPLATIVOSTI RADA I NJIHOVI UČINCI

U cilju poboljšanja isplativosti rada mnoge zemlje širom svijeta provele su raznovrsne mjere koje se odnose na obveznu aktivaciju nezaposlenih te uvođenje strožih odredbi o ostvarivanju prava za vrijeme nezaposlenosti i pomoći u sustavu socijalne skrbi. U većini se zemalja skraćuje trajanje prava, a njihovo se ostvarenje vezuje uz ponašanje korisnika, odnosno njegovo aktivno traženje zaposlenja i/ili voljnost za sudjelovanje u programima stručnog osposobljavanja, usavršavanja i dokvalifikacije. Osim toga, više je zemalja u svoje sustave poreza na dohodak uvelo odbitak od porezne obveze (Tax Credit) za zaposlene osobe i njihovu djecu. U daljnjem tekstu slijedi pregled poduzetih mjera po pojedinim odabranim zemljama.


Slika 5: GEPS kod stupice neaktivnosti u odabranim zemljama EU-a i Hrvatskoj

30

5.1.1. OPĆE STANJE U EUROPSKOJ UNIJI I DRUGIM EUROPSKIM ZEMLJAMA

Europske zemlje i zemlje OECD-a imaju različite porezne sustave i na različite načine nastoje riješiti nezaposlenost. One također imaju raznovrsna viđenja politike „isplativosti rada“. Ipak, neki se opći zaključci mogu izvući iz rezultata zajedničkog projekta Europske komisije i OECD-a. Znatan poticaj istraživanjima na temu isplativosti rada širom Europe je izvještaj Europske komisije Osuvremenjivanje socijalne zaštite za više i bolje poslove – sveobuhvatni pristup isplativosti rada (Modernising Social Protection for More and Better Jobs – a comprehensive approach to making work pay) (Europska komisija, 2003.). U njemu su posebno zanimljive četiri od sedam razmatranih tema: uklanjanje negativnih financijskih poticaja, stupica siromaštva i nezaposlenosti te zapreka u socijalnoj zaštiti (odnosno u sustavu oporezivanja i odobravanja naknada, ponajviše uklanjanjem ili ublažavanjem visokih graničnih efektivnih poreznih stopa), rješavanje određenih nefinancijskih poticaja (posebice rasprostranjenosti i dostupnosti ustanova predškolskog odgoja i obrazovanja) te važnost koordiniranog pristupa različitih provedbenih mjera i ciljeva, uključujući pasivnu (naknade za vrijeme nezaposlenosti) i aktivnu politiku (osposobljavanje, usavršavanje i školovanje zaposlenih i nezaposlenih) tržišta rada.

Spomenuti izvještaj Europske komisije navodi više skupina zaključaka i preporuka. Prva i najvažnija preporuka je pospješiti financijske poticaje za ulazak i zadržavanje u svijetu rada, odnosno omogućiti da dohodak iz rada bude osjetno veći od onog koji se može ostvariti od naknada iz sustava socijalne skrbi i zapošljavanja (preporuka 1). U istraživanju je pozornost posvećena uklanjanju stupica siromaštva i nezaposlenosti koje nastaju iz međusobnog djelovanja poreznog sustava te naknada iz sustava socijalne skrbi i zapošljavanja. Te su stupice posebice opasne za slabije plaćene osobe koje su na čelu višečlanih obitelji. Iz toga proizlazi i preporuka 2, prema kojoj je potreban koordiniran i sveobuhvatan pristup određivanju mjera sustava socijalne politike i skrbi u odnosu na šire ciljeve gospodarskog razvoja i politike zapošljavanja. S navedenim je usko povezana i preporuka 3 u kojoj je težište na razvoju nefinancijskih poticaja, posebice stvaranja potrebnih uvjeta za ostvarivanje kvalitetnog zapošljavanja i mogućnost usklađivanja kućnih i radnih obveza. Posljednja, preporuka 4, odnosi se na potrebu strože uvjetovanosti prava na naknade iz sustava socijalne skrbi i zapošljavanja u skladu s obveznim aktivnim traženjem posla.

Sustavi socijalne skrbi i zaštite za vrijeme nezaposlenosti znatno se razlikuju među pojedinim članicama EU-a i budućim kandidatima u obuhvatu i izdašnosti prava pa se slijedom toga razlikuju i rasprave i aktivnosti vezane uz isplativost rada. Većina razvijenih zemalja i onih u tranziciji na različite su načine u posljednjih nekoliko godina provodile aktivnosti na poboljšanju isplativosti rada. U okviru na str. 31-32 daje se pregled aktivnosti u odabranih 20 zemalja, od kojih se neke kasnije podrobnije obrazlažu. Na razini EU-a aktivnosti bi se mogle grupirati na sljedeći način:

• Odbitak od porezne obveze za dohodak iz rada slabije plaćenih osoba uveden je u Belgiji, Francuskoj i Velikoj Britaniji.

• U mnogim je zemljama promijenjen sustav pomoći za vrijeme nezaposlenosti (naknada za nezaposlene i/ili socijalna pomoć) tako da su postroženi uvjeti i/ili smanjeni iznosi pomoći i uvedene čvršće obveze traženja posla (Danska, Njemačka, Francuska, Nizozemska, Austrija), dok je u Irskoj to u najvećoj mjeri ostvareno zbog neodrživosti sustava javnih financija i proračunskih ograničenja. U Portugalu je proširen obuhvat naknada za vrijeme nezaposlenosti, ali je uvedena odredba o obveznom traženju zaposlenja.


• U Norveškoj je, kao dio ukupne reforme sustava socijalne zaštite i osiguranja u cilju pospješivanja ponude rada, reformiran sustav invalidskog umirovljenja. Postroženo je ostvarivanje prava na invalidsko umirovljenje i provedeni su programi radnog integriranja korisnika. U većini europskih zemalja jasno je usvojen cilj postizanja isplativosti rada te uklanjanja stupice nezaposlenosti i siromaštva. Ipak, to nije bio svuda slučaj, kao na primjer u poreznim reformama u Luksemburgu, odnosno promjenama poreznog sustava i sustava naknada za vrijeme nezaposlenosti u Austriji, koje su ostvarene bez većih javnih rasprava o isplativosti rada, ali se pritom vodilo računa o djelovanju fiskalnih čimbenika isplativosti rada.

Rasprave, poduzete aktivnosti i reforme vezane uz isplativost radau posljednjih nekoliko godina u odabranim zemljama

Belgija – Godine 2001. uveden je sustav odbitka od porezne obveze na dohodak iz rada (CIBRAP), koji je kasnije dopunjen. Raspravlja se o reformi naknade za zajamčeni dohodak.

Danska – Socijalna pomoć za nezaposlene smanjena je da bi se pojačali financijski poticaji u skladu s reformom „više ljudi u svijet rada“.

Francuska – Usvojen je odbitak poreza od porezne obveze na dohodak iz rada (model PPE) i zadržavanje naknade za vrijeme nezaposlenosti za osobe koje tek počinju raditi (Intéressement). Sufinancira se poslodavce kod zapošljavanja nezaposlenih osoba na slabije plaćenim radnim mjestima.

Grčka – Naglasak isplativosti rada ponajviše je usmjeren na sufinanciranje zapošljavanja i stvaranje radnih mjesta te poticanje rada s kraćim radnim vremenom.

Irska – Rasprave vezane uz nacionalnu strategiju borbe protiv siromaštva naglašavaju uklanjanje stupica nezaposlenosti i siromaštva te iznalaženje i provođenje mjere isplativosti rada. Pozornost je usmjerena na usuglašavanje poreznog sustava i sustava socijalnih naknada i pomoći nezaposlenima te uvođenje sustava odbitka od porezne obveze za dohodak iz rada.

Nizozemska – Mjere isplativosti rada ponajviše se ostvaruju reformama poreznog sustava i sustava socijalnih naknada. Uveden je sustav odbitka porezne obveze za obitelji s niskim dohotkom te odbitka porezne obveze za djecu. Novi nizozemski zakon o radu i socijalnoj pomoći (Wet Werk en Bijstand, WWB) stupio je na snagu u siječnju 2004.

Norveška – U skladu s dogovorom vlade i socijalnih partnera iz 2001. godine provedene reforme naknada za vrijeme nezaposlenosti i invalidskih mirovina potiču povratak u zaposlenost i uključenost u svijet rada. Poduzimaju se nove inicijative za veće uključivanje etničkih manjina u svijet rada.

Njemačka – Provedena je reforma „Hartz IV“ sustava naknada i pomoći za vrijeme nezaposlenosti. Naglasak je na razvoju neformalnih mini poslova koji nisu obuhvaćeni sustavom socijalne zaštite i osiguranja.

32

Portugal – Provodi se reforma naknada za vrijeme nezaposlenosti i predviđa proširenje odobravanja naknada u skladu s materijalnim položajem obitelji (means-testing).

Rumunjska – U skladu sa smjernicom 8 Europske strategije zapošljavanja predložene su mjere o isplativosti rada i usvojen nacionalni program borbe protiv siromaštva i socijalne isključenosti.

Velika Britanija – Pomoći zaposlenim roditeljima s niskim dohocima nadalje su proširene 2003. godine uvođenjem odbitka od porezne obveze za djecu i zaposlene osobe (Child Tax and Working Tax Credits).

Izvor: Europska komisija, 2005.

Kako su razlike u promatranim zemljama gotovo veće od sličnosti, u daljnjem tekstu veću pozornost posvećujemo razvijenim dugotrajnim članicama EU-a koje su i više napravile u poticanju isplativosti rada: Velikoj Britaniji, Danskoj, Francuskoj i Njemačkoj, posttranzicijskim zemljama i novim članicama EU-a Slovačkoj i Sloveniji te dajemo samo kraći osvrt na nekoliko drugih zemalja članica EU-a, poput Belgije, Finske i Nizozemske.

5.1.2. NJEMAČKA

U Njemačkoj je nakon 2002. godine proveden niz reformi kojima je nezaposlenim osobama uvedena neposrednija obveza traženja posla, a nakon siječnja 2005. provođenjem programa „Hartz IV“ usvojene su mjere kako bi se pojačao pritisak na nezaposlene da prihvate posao. Time je ujedno skraćeno razdoblje u kojem se može ostvarivati naknada za vrijeme nezaposlenosti, postroženi su uvjeti odobravanja pomoći za vrijeme nezaposlenosti te je uvedeno djelomično uključivanje dohotka bračnog druga ili partnera pri izračunavanju iznosa pomoći. Umjesto socijalne pomoći nezaposlene radno sposobne majke sada ostvaruju pravo na novčanu pomoć pod nazivom ALG II, ali moraju biti na raspolaganju za rad najmanje tri sata dnevno te sudjelovati u programima traženja posla i mjerama osposobljavanja što ih organiziraju javne službe za zapošljavanje. Svi korisnici imaju obvezu prihvaćanja plaćenog posla, ali imaju i pravo na zadržavanje dijela novčane pomoći u slučaju da ostvaruju niska primanja. Uvođenje modela ALG II redefinira osobe kao nezaposlene, a ne više kao neaktivne, a ako aktivno traže zaposlenje povećava im se iznos pomoći, odobrava mirovinsko i zdravstveno osiguranje te poboljšava pristup mjerama aktivne politike zapošljavanja. To je tim važnije jer korisnici socijalne pomoći ne ostvaruju mirovinsko i zdravstveno osiguranje. Ujedno, postoji i regionalna dimenzija utjecaja reforme: većina primatelja socijalne pomoći vjerojatnih dobitnika stoga što su preimenovani iz neaktivnih u nezaposlene živi u zapadnom dijelu zemlje, dok mnogi od nekadašnjih primatelja novčane pomoći za vrijeme nezaposlenosti, koji su na nju izgubili pravo ili im prijeti velika vjerojatnost gubitka prava, žive u istočnom dijelu zemlje.

S obzirom na roditeljstvo, definicija raspoloživosti za rad postala je mnogo jasnija i po novoj je regulaciji vezana uz brigu za djecu. Roditelji nisu obvezni prihvaćati posao ako imaju djecu do tri godine starosti i žive u kućanstvu u kojem ne postoji mogućnost odgovarajuće brige za djecu u slučaju da oni rade. Osobe koje imaju djecu stariju od tri godine obvezne su prihvaćati posao, s time da moraju imati mogućnost smještaja djece u vrtiće u zajednici u kojoj žive. Službe za zapošljavanje dobile su novu odgovornost suradnje s lokalnom zajednicom kako bi se povećali kapaciteti za zbrinjavanje djece nezaposlenih roditelja, s time da lokalna zajednica za to prima


pomoć saveznih vlasti. Zavodi za zapošljavanje također su osuvremenjeni da bi bili učinkovitiji u službi posredovanja za zapošljavanje te osposobljavanja i usavršavanja nezaposlenih osoba.

Neki od programa stvaranja radnih mjesta umjereni su na slabo plaćene poslove (tzv. poslovi od eura po satu), najčešće u pružanju osobnih usluga, s time da je riječ o radu do 30 sati tjedno u ukupnom trajanju do šest mjeseci. Ti poslovi nisu pokriveni socijalnim osiguranjem i zaposleni na njima nakon prestanka rada nemaju pravo na novčanu naknadu, nego na pomoć za vrijeme nezaposlenosti. Najveći dio prostora za povećano zapošljavanje žena u Njemačkoj u posljednjih je nekoliko godina nastao u privatnom sektoru mini poslova (400 eura mjesečno) uvedenih 2003. Broj takvih radnih mjesta povećava se za oko milijun godišnje, a na njima su u dvije trećine slučajeva zaposlene žene. Snažno širenje takvih poslova prate i neka negativna obilježja: u tom obliku posla zaposlenici nemaju socijalno osiguranje (posebice mirovinsko osiguranje i zaštitu za vrijeme nezaposlenosti), država ne ostvaruje značajne javne prihode po osnovi doprinosa za socijalno osiguranje, a čini se da postoji i sklonost istiskivanju redovnih poslova s kraćim radnim vremenom (part-time).

Maier (2004.) navodi da postoji i rodno (spolno) pitanje utjecaja reforme. Položaj majki, nekada neaktivnih a sada nezaposlenih, trebao bi se poboljšati jer će im biti lakši pristup predškolskim ustanovama odgoja i obrazovanja, dostupniji programi osposobljavanja i usavršavanja što ih organiziraju službe za zapošljavanje, a povećat će im se i iznos novčane pomoći za vrijeme nezaposlenosti. Položaj žena koje su prije radile i primale naknadu za vrijeme nezaposlenosti mogao bi se pogoršati ako ne ostvare pravo na ALG II pa tako neće imati pravo na pojačanu pomoć u traženju zaposlenja koje provode zavodi za zapošljavanje, kao i na osposobljavanje i usavršavanje, odnosno smještaj djece u vrtiće.

5.1.3. SLOVENIJA

U Sloveniji se poticanje radnog aktiviranja dugotrajno nezaposlenih ostvaruje ponajviše kroz obvezno sudjelovanje u programu javnih radova. Nezaposlene se osobe priključuju programima javnih radova na temelju posebnog ugovora o zapošljavanju koji potpišu s pružateljem programa, a u kojem su regulirana pitanja radnog vremena, dnevnog i tjednog odmora, noćnog rada, minimalnog broja slobodnih dana, zdravlja i sigurnosti na poslu te posebne zaštite zaposlenih. Nezaposlena osoba obično četvrtinu vremena u programima javnih radova provodi na osposobljavanju i usavršavanju. Vodopivec (1999.) je analizirao utjecaj slovenskih programa javnih radova na mogućnosti izlaska sudionika iz nezaposlenosti, odnosno posebno na uspjeh u nalaženju posla. Ustanovio je da slovenski programi javnih radova povećavaju vjerojatnost sudionicima za nalaženje posla odmah nakon završetka programa, ali da ga smanjuju u dužem roku. Pozitivni učinci na zapošljavanje pogotovo su bili značajni za mlade osobe. U usporedbi s članicama OECD-a, Slovenija ne iskače ni po poticajima na ponovno zapošljavanje. Ipak postoje neke skupine nezaposlenih koje su potencijalno manje stimulirane na ponovno zapošljavanje jer je za nezaposlenu osobu s ovisnim članovima obitelji i niskim potencijalnim primanjima neto stopa zamjene prilično visoka, gotovo 100 posto (Dolenc i Vodopivec, 2005.).

34

6. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

U istraživanju smo pokazali konceptualnu i tehničku složenost proučavanja isplativosti rada koja ovisi o materijalnim poticajima ili nepovoljnim utjecajima, ali i o popratnim uvjetima poput raspoloživosti i dostupnosti jaslica, dječjih vrtića, cjelodnevnog školskog boravka za manju djecu i slično. Literatura o povećanju dohotka potrebnom da bi se ostvarila isplativost rada nije jednoznačna, ali se najčešće navodi da povećanje dohotka mora biti barem 10 posto. Ipak, većina se istraživača slaže da to može biti uvelike različito za pojedine skupine – vjerojatno više za bračni par s djecom koji je prisiljen dalje putovati na posao, a manje za mlade ljude koji tek ulaze u svijet rada jer njima zarada vjerojatno nije najvažnija, nego im je važnija dugoročna perspektiva.

Poticaji mogu uvelike pomoći da se svlada obično prisutna inercija ponajviše vezana uz dobro poznavanje sadašnjeg stanja neaktivnosti i nesklonost prema traženju posla, odnosno nepovjerenje prema radnoj okolini. Jednom kada se osoba zaposli, inercija joj može pomoći da ostane u svijetu rada jer je na poslu stekla mrežu poznanika i prijatelja, promijenila stav o radu te nadvladala predrasude i moguću osobnu nesklonost zapošljavanju. Nadalje, ne smije se zanemariti ni značenje koje posao (pa čak i slabije plaćen) ima u ublažavanju socijalne isključenosti, pospješivanju mentalnog zdravlja, a i stvaranju mogućnosti za stjecanje novih znanja, sposobnosti i radnog iskustva da bi osoba mogla raditi na zahtjevnijim, složenijim i bolje plaćenim radnim mjestima. To je time važnije jer zapošljavanje samo po sebi ne smije biti cilj mjera, nego to prije svega moraju biti osnaživanje korisnika, poboljšanje njihove zapošljivosti, povećanje njihovih primanja i izlazak iz siromaštva. Ujedno, poticaji za rad mogu biti vrlo važni u prekidanju ovisnosti o socijalnoj skrbi koja se lako prenosi na idući naraštaj, pogotovo u slučajevima jednoroditeljskih obitelji.

Pospješivanje dugotrajnog povećanja zapošljivosti, zaposlenosti i primanja svih radno sposobnih korisnika u socijalnoj skrbi vjerojatno je nerealističan cilj, ali vrijedna je zadaća pomaganje i poticanje na zapošljavanje većeg dijela osoba koje sada ne rade. Stoga zapošljavanje i na određeno vrijeme ili na vrijeme kraće od uobičajenog može biti hvalevrijedan uspjeh ako se time u svijet rada vraćaju osobe koje su izgubile vjeru u sebe, posebice ako su svjesne da je to prijelazno razdoblje za kvalitetnije i bolje plaćane poslove u budućnosti. Reforme u mnogim zemljama – posebice SAD-u, Velikoj Britaniji i Danskoj (Atkinson, 2000.; De Lathouwer, 2004.) – nedvojbeno ističu da poticaji za rad te pravo i obveza sudjelovanja u mjerama aktiviranja imaju pozitivan motivacijski učinak na traženje posla. Ujedno su time poboljšana znanja i stručnosti nezaposlenih, znatno povećana njihova zapošljivost i ostvareno zavidno zapošljavanje nezaposlenih osoba.

U cilju poboljšanja isplativosti rada mnoge zemlje širom svijeta provele su raznovrsne mjere koje se odnose na obveznu aktivaciju nezaposlenih te uvođenje strožih odredbi o ostvarivanju prava za vrijeme nezaposlenosti i pomoći u sustavu socijalne skrbi. U većini se zemalja skraćuje trajanje prava, a njihovo se ostvarenje vezuje uz ponašanje korisnika, odnosno njegovo aktivno traženje zaposlenja i/ili voljnost za sudjelovanje u programima stručnog osposobljavanja, usavršavanja i dokvalifikacije.

Kako ocijeniti uspješnost pojedinog programa i mjera? Treba li se usmjeriti samo na kratkoročne dobitke u zaposlenosti i primanjima ili treba veću pozornost posvetiti


dugoročnim učincima? Što se može spoznati i zaključiti iz tuđih i vlastitih iskustava? U cjelini, veću bi pozornost trebalo posvetiti dugoročnim učincima zaposlenosti i primanjima iako je njih ponekad gotovo nemoguće izmjeriti ili točnije procijeniti. Prilično je složeno ocjenjivanje pojedinih mjera jer će se mnogi dugoročni učinci većeg radnog angažiranja, boljeg obrazovanja i osposobljavanja pokazati u povećanoj zapošljivosti i većem dohotku tek za nekoliko godina.

Kod povećanja zaposlenosti i primanjima pojedinca i njegove obitelji obično je teško razlučiti učinke ukupne promjene (poboljšanja) općega gospodarskog stanja od onih vezanih uz osobni povećan trud i veću radnu aktivnost. Usto, problem je u tome što uobičajeni način mjerenja učinka mjera i/ili programa obično podrazumijeva rizik usmjeravanja pozornosti na lakše zapošljive nezaposlene, koji ionako nalaze posao, dok se često zanemaruju najteže zapošljive kategorije (invalidne osobe, starije osobe, nezaposlene s vrlo niskom razinom zapošljivosti i slično).

Za postizanje veće motiviranosti za rad potrebno je provesti mjere povećanja dohotka iz rada, odnosno pojačati razliku između iznosa dohotka iz rada i dohotka od naknada koje se ostvaruju za vrijeme nezaposlenosti i iz socijalne skrbi. Raniji pokušaji radnog aktiviranja korisnika u socijalnoj skrbi u većini su zemalja obično donijeli slabije rezultate jer su korisnici pomoći koji bi se zaposlili često gubili pomoć u približno jednakom iznosu koliko su ostvarivali dohotka iz rada, a obično i ne bi zarađivali dovoljno da izvuku svoju obitelj iz siromaštva. Noviji su programi otišli korak dalje tako da se zarada roditelja iz rada nadopunjuje određenim iznosom pomoći, čime se osjetno poboljšava materijalno stanje obitelji.

Sljedeći je cilj povećanje zaposlenosti i poticanje ljudi na rad. Većina korisnika pomoći u socijalnoj skrbi, kada se zaposli, obično može očekivati da će imati samo minimalna primanja ili tek nešto malo veći iznos, jer nemaju znanja, stručnosti, sposobnosti i radno iskustvo. Ipak, ako se njihov dohodak iz rada uvećava za određeni iznos ili im se pomoć u sustavu ne ukida stoga što sami nešto zarađuju, velika je vjerojatnost da će korisnici i sami biti jako zainteresirani i aktivni da se zaposle.

U provedenoj analizi stanja u Hrvatskoj pokazano je da bi gotovo sve osobe (pa i korisnici u sustavu socijalne skrbi) imale koristi od zapošljavanja, ali ta je korist razmjerno mala. Utvrđeno je da postoje slučajevi i tipovi obitelji kada su negativni poticaji značajni, odnosno kada je vrlo visoka granična efektivna porezna stopa pri prijelazu iz nezaposlenosti ili neaktivnosti u zaposlenost. Prema izračunima u Hrvatskoj su, s obzirom na isplativost rada, ranjive obitelji u kojima član koji se zapošljava može ostvariti samo nisku plaću, obitelji koje primaju sve vrste raspoloživih naknada i pomoći, obitelji sa samo jednim odraslim članom koji radi te obitelji s više djece. Kao najznačajnije odrednice granične efektivne porezne stope pokazale su se pomoć za uzdržavanje i naknada za vrijeme nezaposlenosti.

Iskustva iz više zemalja jasno pokazuju da se sustave prava (u zapošljavanju, socijalnoj skrbi, doplatku za djecu i drugo) treba proučavati u cjelini, a njihove moguće promjene predlagati imajući u vidu i učinke na isplativost rada. Tako, na primjer, ako se želi povećati iznos ili duljina primanja novčane naknade za vrijeme nezaposlenosti (ili povećati iznose pomoći u sustavu socijalne skrbi i/ili doplatka za djecu), treba uzimati u obzir djelovanje tih promjena na odrednice isplativosti rada. Vrlo velika razlika u iznosu doplatka za

36

djecu za pojedine dohodovne skupine može potaknuti roditelje da zarađuju manje kako bi ostvarili veći iznos doplatka za djecu. Razmjerno izdašni oblici pomoći za radno sposobne osobe, čije ostvarivanje nije uvjetovano ponašanjem primatelja s obzirom na aktivno traženje zaposlenja i zadržavanje posla, obeshrabruju ulazak u svijet rada.

Ovo je istraživanje ograničeno na mjerenje isplativosti rada u Hrvatskoj. Time se željelo pružiti polazište za argumentiranu stručnu raspravu o mogućim promjenama sustava socijalne skrbi, materijalno-pravne zaštite nezaposlenih, poreza na dohodak i socijalnih doprinosa, koje bi bile usmjerene na poticanje isplativosti rada. Konkretne promjene u pojedinim sustavima trebale bi biti predmet ciljanih istraživanja, vodeći pri tom računa o sustavu kao cjelini.


Literatura

Atkinson, A. B., 2000. The Consequences of Rolling Back the Welfare State. Oxford: Oxford University Press.

Björklund, A., Haveman, R., Hollister, R., Holmlund, B., 1991. Labour Market Policy and Unemployment Insurance, Oxford: Oxford University Press.

Burtless, G. 1987. Work, Health, and Income among the Elderly, Washington D.C.: Brookings Institution.

Carone, G., Salomäki, A., Immervoll, H., Paturot, D., 2003. Indicators of Unemployment and Low-Wage Traps (Marginal Effective Tax Rates on Labour), Economic Papers, No. 197. Brussels: European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs. Dostupno na: http://www.europa.eu.int/comm/economy_finance.

Carone, G. et al., 2004. Indicators of Unemployment and Low-Wage Traps (Marginal Effective Tax Rates on Employment Incomes). Paris: OECD.

Carone, G. et al., 2009. Recent Reforms of the Tax and Benefit Systems in the Framework of Flexicurity. Occasional Papers 43, Brussels: European Commission.

De Lathouwer, L., 2004. Making Work Pay, Making Transitions Flexible. The Case of Belgium in a Comparative Perspective. Antwerpen: CSB.

Dolenc, P., Vodopivec M., 2005. Isplati li se u Sloveniji raditi? Financijska teorija i praksa, 29 (4), 399-420.

European Commission, 2003. Modernising Social Protection for More and Better Jobs – a Comprehensive Approach to Making Work Pay. Brussels: Council of the European Union.

European Commission, 2005. Making Work Pay. Debates from a Gender Perspective – A Comparative Review of Some Recent Policy Reforms in Thirty European Countries, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Dostupno na: http://ec.europa.eu/employment_social/publications/2006/ke6905836_en.pdf

Immervoll, H., O’Donoghue C., 2002. Welfare Benefits and Work Incentives. An Analysis of the Distribution of Net Replacement Rates in Europe Using Euromod, a Multi-country Microsimulation Model, EUROMOD Working Paper No. EM4/01. Dostupno na: http://www.iser.essex.ac.uk/msu/emod/publications/

Layard, R., Nickell S., Jackman. R., 1991. Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market. Oxford: Oxford University Press.

Maier, F., 2004. Making work pay. Debates from a Gender Perspective – the German National Report, European Commission’s Expert Group on Gender, Social Inclusion and Employment Report for the Equal Opportunities Unit, DG Employment.

Pitarević, M., 2004. Porezne olakšice u Hrvatskoj – svrha i učinci. U: S. Tadijančević i B. Cota (ur.). Financijski i računovodstveni aspekti korporativnog upravljanja u profitnim i neprofitnim subjektima: 39. simpozij. Zagreb – Pula: HZRIF, 312-323.

Snower, D. J., 1997. Evaluating Unemployment Policies: What Do the Underlying Theories Tell Us?“. U: Snower, D. J. i De La Dehesa, G. (ur.). Unemployment Policy: Government Options for the Labour Market. Cambridge: Cambridge University Press, 15-53.

Vodopivec, M., 1999. Does the Slovenian Public Work Program Increase Participants’ Chances to Find a Job? Journal of Comparative Economics, 27 (1), 113-130.

39

AKTIVNA POLITIKATRŽIŠTA RADA:

ČAČKALICOM PROTIV ZMAJA

Željko Mrnjavac1

1 Redoviti profesor Ekonomskog fakulteta Sveučilišta u Splitu

Ž. Mrnjavac: AKTIVNA POLITIKA TRŽIŠTA RADA: ČAČKALICOM PROTIV ZMAJA 41

SAŽETAK

Nezaposlenost je jedan od najizraženijih problema s kojim se svakodnevno sukobljavaju gospodarstvena politika, ekonomska znanost i društvo u cjelini. Borba protiv nezaposlenosti jedan je od najvažnijih ciljeva, a često se deklarira i kao osnovni cilj ekonomske politike. Na prvi pogled logično rješenje koje se nameće je da se neravnoteža na tržištu rada rješava upravo aktivnim mjerama politike tržišta rada. Međutim, u radu se ukazuje na razmjere i dinamiku problema nezaposlenosti u Hrvatskoj i Europi i upozorava da su odnosi na tržištu rada u najvećoj mjeri posljedica čimbenika izvan tržišta rada pa politika zapošljavanja nužno obuhvaća šire područje od politike tržišta rada. Ukazuje se na ograničenja aktivne politike tržišta rada na smanjenje nezaposlenosti u uvjetima krize te upozorava da skromna sredstva koja stoje na raspolaganju mogu dati vrijedne rezultate na području socijalne politike ako im ne pripisujemo ciljeve koje ne mogu ostvariti.Važno je uskladiti očekivanja javnosti i nositelja politike sa stvarnim dosezima aktivne politike tržišta rada.

42

UVOD

Postoji opća suglasnost o tome da je nezaposlenost, uz inflaciju, jedan od najtežih ekonomskih problema. Nezaposlenost predstavlja propuštanje proizvodnje i prihoda, izaziva visoke fiskalne troškove, pridonosi znatnoj razgradnji ljudskog kapitala, povećava neravnopravnost (nejednakost) u društvu jer u kriznim uvjetima nezaposleni gube više od zaposlenih. Kod pogođenih nezaposlenost izaziva znatna psihološka opterećenja, ostavljajući dojam beskorisnosti i bezizglednosti, te na kraju stvara socijalnu isključenost.

Nezaposlenost je, prema tome, jedan od najizraženijih problema s kojim se svakodnevno sukobljavaju gospodarstvena politika, ekonomska znanost i društvo u cjelini. Borba protiv nezaposlenosti jedan je od najvažnijih ciljeva, a često se deklarira i kao osnovni cilj ekonomske politike.

Nezaposlenost nije postojala jedino u prvobitnoj zajednici, no s pojavom privatnog vlasništva, podjele rada i trgovine, s najamnim radom zasigurno se javlja i nezaposlenost. Međutim, do 19. stoljeća, ako se i pridavala kakva pažnja tome problemu, promatralo ga se isključivo kroz njegovu posljedicu, siromaštvo i bijedu. Tako Adam Smith i Thomas Malthus krajem 18. stoljeća ne promatraju nezaposlenost kao ekonomski problem, uvjereni u apsolutnu moć „nevidljive ruke“ koja uspostavlja ravnotežu. Ipak,1820. godine Malthus u Principles of Political Economy (346) priznaje da će u uvjetima pada nacionalnog proizvoda tisuće radnika biti izbačene iz zaposlenosti i u takvim tranzitornim razdobljima država bi mogla pomoći nezaposlenima gradnjom cesta i drugim javnim radovima koji neće konkurirati s robom na tržištu. Ipak, konačno rješenje vidi u poticanju neproduktivne potrošnje bogatih, a ne u intervencijama na strani ponude rada.

Pigou 1913. godine izdaje prvo izdanje knjige Unemployment, koje se zasniva na nasljeđu klasičnih ekonomista, no on ga pokušava uskladiti s modernim uvjetima i priznaje da nije moguća idealna promjenjivost nadnica koja bi održavala punu zaposlenost i u uvjetima fluktuacije potražnje. Zato on dopušta potrebu da država primjenjuje mjere za smanjenje nezaposlenosti i olakša teret nezaposlenima kroz urede za posredovanje u zapošljavanju, programe obrazovanja, ali i javne radove ili skraćivanje radnog tjedna umjesto otpuštanja dijela radnika (Pigou, 170). Upozorava da je teret nezaposlenosti za društvo i gospodarstvo manji ako je ravnomjerno raspodijeljen unutar radne snage (Pigou, 202). Ipak, zaključuje da bi najbolji način rješavanja problema nezaposlenosti bio smanjivanje frekvencije i intenziteta konjunkturnih ciklusa.

Stotinu godina otkako je prihvaćeno da nezaposlenost nije samo problem pojedinca nego gospodarstva (vidi Beveridge 1909.) te otkako su sustavno prikazane mogućnosti intervencije države na umanjenju problema nezaposlenosti (vidi Pigou 1914.), još uvijek nam nezaposlenost prijeti kao nezajažljivo čudovište i ne postoji sloga o tome kako joj se učinkovito suprotstaviti.

U radu će biti prikazani razmjeri problema nezaposlenosti te ocijenjeno koliko je aktivna politika tržišta rada na koju se u Hrvatskoj oslanjamo doista primjereno oružje da se toj opasnosti suprotstavimo.

43Ž. Mrnjavac: AKTIVNA POLITIKA TRŽIŠTA RADA: ČAČKALICOM PROTIV ZMAJA

STRAŠNI ZMAJ PONOVNO SE NADVIO NAD EUROPOM

Još od osamdesetih godina prošlog stoljeća nezaposlenost je u Hrvatskoj, uz veće ili manje oscilacije, neprestano rasla i 2002. godine dostignuta je najviša razina od 390.000 registriranih nezaposlenih, uz stopu od 22,3 posto, da bi nakon toga uslijedio oporavak i u listopadu 2008. godine se spušta na 228.500 osoba, uz stopu nezaposlenosti od 12,9 posto. U to vrijeme već pristiže globalna kriza i do veljače 2013. godine ponovno je dosegnuta registrirana stopa od 21,9 posto s 375.400 registriranih osoba na zavodu za zapošljavanje (koja je, nešto ublažena zbog utjecaja turističke sezone, u rujnu 2013. bila 19 posto, s 340.000 nezaposlenih). Stopa nezaposlenosti utvrđena Anketom radne snage u Hrvatskoj je tradicionalno niža od registrirane, ali se tijekom krize čak i ta razlika smanjuje pa je početkom 2013. godine dostignuta povijesno rekordna vrijednost anketne nezaposlenosti od 18,1 posto (podaci HZZ-a i DZS-a).

Slika 1: Kretanje stope nezaposlenosti u Hrvatskoj

Izvor: HNB

Kretanja nezaposlenosti treba promatrati u kontekstu kretanja zaposlenosti i aktivnosti stanovništva. Porazna je činjenica da u usporedbi sa zemljama Europske unije Hrvatska već godinama ima najnižu stopu aktivnosti, koja je više od 10 postotnih bodova niža od prosjeka EU-a.

Slika 2: Stope aktivnosti stanovništva u odabranim zemljama u 2012.godini

Izvor: HGK

44

Unutar Europske unije najniža je nezaposlenost u Austriji (4,9 posto), Njemačkoj (5,2 posto) i Luksemburgu (5,9 posto), a najviša u Grčkoj (27,6 posto) i Španjolskoj (26,6 posto).

Slika 3: Stope nezaposlenosti u zemljama EU-a 2013. godine

Izvor: Eurostat

U Hrvatskoj je i stopa nezaposlenosti mladih 52 posto, gotovo dva i pol puta viša od prosjeka zemalja EU-a, koji je 23 posto. Pri tome su ispred Hrvatske samo Grčka sa 60 posto i Španjolska s 56 posto.

Prema podacima Eurostata u rujnu 2013. godine u Uniji je bilo 26,9 milijuna nezaposlenih, što je gotovo milijun više u odnosu na rujan 2012. godine. Stopa nezaposlenosti je dostigla 11 posto (u odnosu na 10,6 posto godinu ranije). Minimum je, kao i u Hrvatskoj, zabilježen 2008.godine sa 16 milijuna nezaposlenih i stopom od 6,8 posto kao rezultat smanjenja od pet milijuna tijekom prethodne četiri godine.

Slika 4: Kretanje stope nezaposlenosti u Europskoj uniji i Eurozoni (EA 17)

Izvor: Eurostat


POLITIKA ZAPOŠLJAVANJA VS. POLITIKA TRŽIŠTA RADA:MOĆNO ORUŽJE ILI KRHKA ČAČKALICA?

Prikazana razina i dinamika nezaposlenosti u Hrvatskoj i Europi očito nije uzrokovana promjenama funkcioniranja tržišta rada, nego se na tržištu rada samo odražavaju gospodarska kretanja. Jedino politika rasta osigurava održivo, tržišno zasnovano povećanje broja radnih mjesta, a time i osnovni preduvjet za smanjenje nezaposlenosti.

U politiku zapošljavanja pripadaju sve mjere koje izravno utječu na strukturu i opseg zapošljavanja, koje stvaraju nova radna mjesta.

Pri tome treba posebno istaknuti: • makroekonomsku politiku (fiskalnu, monetarnu, međunarodnu) • socijalnu i obrazovnu politiku • industrijsku i regionalnu politiku • unaprjeđenje funkcioniranja tržišta rada (radno zakonodavstvo i politika tržišta rada).

Pitanja zapošljavanja imaju jedno od središnjih mjesta u Lisabonskoj strategiji i strategiji Europa 2020. Upravo u skladu s prethodno navedenim pojašnjenjem šireg pojma politike zapošljavanja i Europska komisija je 2012. objavila „Paket za zapošljavanje“ (Employment package), pri čemu naglašava: „Perspektiva rasta zaposlenosti u velikoj mjeri ovisi o sposobnosti EU-a da generira ekonomski rast kroz primjerene makroekonomske, industrijske i inovacijske politike. U isto vrijeme, jačanje rasta bogatog poslovima neosporno zahtijeva politike zapošljavanja koje stvaraju pogodne uvjete za stvaranje poslova, olakšavaju pozitivnu tranziciju, povećavaju ponudu rada i unaprjeđuju njezinu geografsku i strukovnu usklađenost s potrebama tržišta rada.“

Moguće neusklađenosti na tržištu rada imaju različite uzroke i u skladu s time zahtijevaju drugačije politike usmjerene ostvarivanju optimalne alokacije i maksimalnoj učinkovitosti raspoloživih radnih resursa u jednom gospodarstvu. Te se neusklađenosti na tržištu rada uvijek odražavaju kao višak ili manjak radnika, ali pri tome sama usmjerenost na tržište rada nije dovoljna za rješavanje neusklađenosti. Pojednostavljen grafički prikaz takvih neusklađenosti pokazuje da pojedini aspekti politike tržišta rada imaju svoju ulogu ponajprije u smanjenju frikcijskog dijela nezaposlenosti, mogu ublažavati strukturnu nezaposlenost, ali su potpuno nemoćne kad je riječ o smanjenju nezaposlenosti u uvjetima krize i općeg pada gospodarskih aktivnosti jer nisu namijenjene stvaranju novih produktivnih radnih mjesta (osim paralelnog otvaranja radnih mjesta izvan tržišta).

46

Slika 5: Pregled uloge politika za rješavanje neusklađenosti na tržištu rada

Izvor: autor

Prema tome, može se zaključiti da je politika tržišta rada samo dio politike zapošljavanja, a obuhvaća:

• usluge posredovanja • pasivnu politiku tržišta rada • aktivnu politiku tržišta rada

- obrazovanje i obuku- subvencionirano zapošljavanje i samozapošljavanje- direktno kreiranje poslova- razne kombinacije navedenih triju oblika usmjerenih na aktivaciju.

Usluge posredovanja omogućuju što brže, lakše i potpunije uparivanje raspoloživih radnih mjesta s raspoloživim radnicima. Smanjuju cijenu informacija i njihovu asimetriju te omogućavaju funkcioniranje tržišta rada na puno širem području nego da je ovisno o individualnim sposobnostima i mogućnostima sudionika na tržištu rada. Time se smanjuje frikcijska nezaposlenost do razine prirodne nezaposlenosti.

Pasivna politika tržišta rada usmjerena je ponajprije na pitanja sigurnosti dohotka nezaposlenih osoba kroz sustav naknada za vrijeme nezaposlenosti. Osim očitog socijalnog učinka ima i dva važna ekonomska učinka. Neradni dohodak omogućava nastavak trošenja te time čuva razinu agregatne potražnje kako se ne bi dodatno smanjila zaposlenost, dakle djeluje kao automatski makroekonomski stabilizator. Drugi je učinak da nezaposleni nisu prisiljeni prihvatiti prvi mogući posao, nego da imaju vremena potražiti onaj na kojem će biti najbolje plaćeni, odnosno onaj na kojem će njihov rad biti najproduktivniji, što znači da se time doprinosi optimalnoj alokaciji radnih resursa u gospodarstvu. Problem je novčanih potpora za vrijeme izvan rada u tome što predstavljaju neradni dohodak koji, kao oportunitetni trošak prihvaćanja posla, može usporiti prihvaćanje i onih poslova koji


odgovaraju potencijalnoj proizvodnosti nezaposlenih osoba, odnosno potpore guraju naviše uvjetnu nadnicu, a time i prosječnu nadnicu na tržištu, izazivajući nezaposlenost.

Obrazovanje i obuka omogućuju usklađivanje svojstava ponude i potražnje za radom u uvjetima strukturnih neusklađenosti, dakle kada postoje radna mjesta koja se ne uspijevaju popuniti, odnosno kada upravo nedostatak odgovarajućih radnika ograničava otvaranje novih radnih mjesta usprkos potražnji na tržištu proizvoda i raspoloživom kapitalu za pokretanje proizvodnje. Dodani je međutim učinak moguć upravo na unaprjeđenju radnih sposobnosti ugroženih skupina među nezaposlenima da bi im se poboljšala zapošljivost i izjednačile šanse s ostalima. Problem se potencijalno javlja upravo u tome što je sklonost i sposobnost za obrazovanje veća upravo u onim aktivnijim grupama koje i inače imaju veću vjerojatnost za zaposlenje, što se odražava kao efekt obiranja vrhnja. Ako su određena socijalna prava povezana sa sudjelovanjem u takvim programima, moguć je i učinak zarobljavanja nezaposlenih u programima umjesto u traženju i prihvaćanju raspoloživih poslova.

Subvencionirano zapošljavanje i samozapošljavanje moglo bi utjecati na to da se stvore radna mjesta koja inače ne bi postojala u uobičajenim tržišnim uvjetima, ali to znači da se stvara radno mjesto niže proizvodnosti nego što je ukupna plaća koju radnik prima. Postoji nada da će s vremenom porasti proizvodnost takvog radnika te da će radno mjesto opstati i kada subvencije prestanu, ali za to nema nikakvih jamstava; ako je radno mjesto trajno vezano uz nižu proizvodnost, ono se mora ugasiti kad subvencije prestanu. Dapače, ako je riječ o radnom mjestu na kojem proizvodnost odgovara plaćanju pune nadnice, postoji opasnost da takvi subvencionirani poslovi zbog manjih troškova istodobno istisnu istovrsne poslove u konkurentskim poduzećima. Subvencionirano zapošljavanje može, međutim, biti i oblik izjednačavanja šansi ugroženih skupina na način da poslodavcima postane atraktivnije zapošljavanje pripadnika ugroženih skupina koji imaju potencijal postizanja iste proizvodnosti kao ostali radnici, ali su zbog pripadnosti specifičnoj grupi na tržištu rada u lošijem položaju, dakle rješava se problem asimetrije informacija na tržištu smanjivanjem rizika za poslodavca. U tu se skupinu mogu svrstati i razni oblici subvencioniranja pripravništva i stručne prakse kojima se olakšava tranzicija iz obrazovanja u svijet rada. Problem koji se javlja kod ove vrste mjera je mrtvi teret zaposlenih uz subvenciju koji bi se na ta radna mjesta zaposlili i bez takve subvencije, odnosno učinak zamjene (supstitucije) u kojoj subvencionirani nezaposleni popunjavaju radna mjesta koja bi inače popunili neki drugi iz skupa nezaposlenih pa nema neto učinka na veličinu nezaposlenosti (pravednija preraspodjela tereta nezaposlenosti može biti legitimni cilj koji se time ostvaruje).

Javni su radovi u svojim početcima bili namijenjeni stvaranju dodatne agregatne potražnje (kako je to već predviđao Malthus, a u doba velike krize uz utjecaj Keynesa provođeni u brojnim zemljama). Međutim, u sklopu suvremene politike na tržištu rada izgubili su takvu ulogu i namjera im je ponajprije da ugrožene skupine očuvaju kontakt s tržištem rada i zapošljivost. Ako je riječ o obavljanju poslova koji su potrebni, istiskivat će zapošljavanje istovrsnim poslovima u javnom sektoru, odnosno u privatnom u tvrtkama koje bi pružale istovrsne usluge pod tržišnim uvjetima. Iako bi sudjelovanje u takvim programima trebalo pomoći u kontaktu s tržištem rada i signalizirati da takvi radnici uspijevaju očuvati radne sposobnosti, s obzirom na to da su takve mjere obično usmjerene na usku skupinu teško zapošljivih, može se javiti suprotan učinak stigmatiziranja u selekcijskom postupku kod tržišnog zapošljavanja pa im to sudjelovanje može još i smanjiti umjesto povećati šanse kod privatnih poslodavaca.

48

U literaturi postoji suglasje da se začetkom suvremene primjene mjera aktivne politike tržišta rada smatraju mjere poduzimane u Švedskoj pedesetih godina prošlog stoljeća. Mjere su, međutim, bile usmjerene na prilagodbu ponude rada rastućem gospodarstvu u kojem je nezaposlenost uvjetovana strukturnim promjenama u gospodarstvu pa se ponajprije mjerama ulaganja u ljudski kapital utjecalo na olakšavanje i ubrzavanje prilagodbe nezaposlenih potrebama tržišta rada. Sedamdesetih se godina uz naftne šokove i usporavanje gospodarskog rasta javlja problem visoke i dugotrajne nezaposlenosti pod čijim pritiskom mnoge vlade poduzimaju mjere usmjerene na prilagodbu potražnje kroz netržišno i poticano zapošljavanje (Švedska u tome vremenu naizgled nije trpjela od problema nezaposlenosti, ali zapravo je u tom razdoblju došlo do golemog povećanja zaposlenosti u javnom sektoru). Svaka je zemlja imala vlastiti pristup tome hoće li i kada sustavno početi primjenjivati aktivnu politiku tržišta rada, no ugledavajući se jedna na drugu krajem osamdesetih su to već činile sve razvijene zemlje. Tijekom devedesetih već su dobro poznata ograničenja ove vrste intervencija za smanjenje ukupne nezaposlenosti, a i uvjeti na tržištu rada su povoljniji pa sve važnije pitanje postaje pravednost raspodjele tereta dinamike tržišta rada i težište takvih politika prebacuje se na promicanje aktivacije i zapošljivosti, dakle reintegraciju ugroženih skupina na tržištu rada (nepovoljan položaj pojedinih skupina na tržištu rada vodi dugotrajnoj nezaposlenosti koja može dovesti do nepovratnog izlaska s tržišta rada i trajnog gubitka ljudskog kapitala, kao i do socijalne isključenosti).

Kako su se mjere aktivnih politika tržišta rada sve šire primjenjivale u mnogim zemljama, tako je rastao i broj analiza učinkovitosti takvih mjera u pojedinačnim slučajevima ili na nacionalnoj razini, a s vremenom su se zainteresirale i međunarodne organizacije. O povećanju važnosti i interesa svjedoči i činjenica da OECD od 1985. godine sustavno prikuplja podatke o trošenju sredstava na mjere usmjerene tržištu rada, a 1993. je treće poglavlje Employment Outlooka posvetio ocjeni makroekonomskih i mikroekonomskih učinaka mjera politike tržišta rada (također i Calmfors1994.), dajući sustavan pregled teorije i iskustva dotadašnjih analiza utjecaja mjera aktivne politike na rezultate tržišta rada. Golem broj pojedinačnih studija omogućio je pojavu metaanaliza, gdje se iz stotina pojedinačnih analiza traže zajedničke zakonitosti i dokazi o učinkovitosti pojedinih mjera (npr. Dar i Tzannatos 1999., Martin i Grubb 2001., Kluve 2010., Card, Kluve i Weber 2010.). Najčešći pristup analizi učinkovitosti mjera zasniva se na mikroekonomskom pristupu, u kojem se promatra učinak mjera na pojedinca, odnosno na njegov radni status ili zarade u kraćem ili dužem roku, uspoređujući ga sa skupinom istih karakteristika koja nije sudjelovala u programu. Iako primjena aktivne politike tržišta rada ima pozitivnih rezultata, ukupni dokazivi učinci na korisnike mjera generalno su prilično skromni, eventualno nešto izraženiji na kratki rok (koji je uključen u većinu analiza) i slabiji na dulji, ali ima čak i primjera kontraproduktivnih učinaka pojedinih mjera. Rezultati su ovisni i o kretanju gospodarskog ciklusa, pa u načelu mjere daju bolje rezultate u uvjetima općeg rasta zaposlenosti. Problem evaluacije pojedinih mjera može se susresti i sa zanemarivanjem zakona opadajućih prinosa, odnosno često se analiziraju mjere primijenjene na usku ciljanu skupinu, ali kada bi se primijenile na većem udjelu nezaposlenih osoba, njihov bi se učinak nužno smanjivao – npr. subvencija za zapošljavanje jednom nezaposlenom povećava njegove šanse pred ostalima, ali ako i drugi imaju pravo na subvenciju, ukupna se vjerojatnost za zapošljavanje, uz iste izdatke po korisniku, neće za sve korisnike povećati u istoj mjeri kao što je to bilo dok se odnosila samo na jednog. Ili, u ekstremnom slučaju, kada bi svi nezaposleni bili korisnici, učinka vjerojatno ne bi ni bilo. Na kraju, znatan se broj evaluacija programa radi


povezano s institucijama koje su bile mjerodavne za njihovu uspostavu ili implementaciju, pa bi i analiza mogla davati iskrivljenu ocjenu ukupnih učinaka, a i same te institucije, da bi opravdale svoje aktivnosti, dopuštaju u tom sustavu obiranje vrhnja u kojem od onih koji udovoljavaju kriterijima upravo najbolji iznadproporcionalno koriste mjere.

Mikroekonomske studije koje dokazuju poboljšanje osobne situacije osoba koje sudjeluju u programima precjenjuju efekt na ukupnu zaposlenost zbog efekata mrtvog tereta, zamjene, istiskivanja i obiranja vrhnja. Makroekonomske analize koje bi procjenjivale agregatne učinke ulaganja u aktivnu politiku tržišta rada na zaposlenost i nezaposlenost mnogo su rjeđe i još neizvjesnijih zaključaka o učinkovitosti takvih mjera. Gotovo je nemoguće uključiti posredne učinke koji se postižu mjerama, a predstavljaju povećanje ili barem očuvanje ponude rada i razine ljudskog kapitala, smanjenje kriminaliteta, zdravstvenih i socijalnih teškoća vezanih uz dugotrajnu nezaposlenost, odnosno koji proizlaze iz poboljšanja jednakosti šansi i pravednije raspodjele tereta.

Treba biti svjestan da pozitivan učinak aktivne politike tržišta rada na mogućnosti zapošljavanja sudionika programa mogu biti na teret nesudionika, bez ikakvog stvarnog utjecaja na ukupnu razinu nezaposlenosti, kao i obratno – moguće je da nema mjerljivih učinaka na sudionike, ali da se ostvari pozitivan učinak na makrorazini (de Koning, 2007.). Kada se, na primjer, nezaposlene osobe s dobrim izgledima na tržištu rada obukom usmjere u zanimanja u kojima postoji nedostatak, čak i ako ne povećaju bitno svoju šansu za posao, drugi nezaposleni mogu imati koristi od njihova prijelaza na druge segmente tržišta rada jer se njima smanjila konkurencija i time povećale šanse.

U Hrvatskoj je već stečeno značajno iskustvo sa svim poznatim mjerama aktivne politike tržišta rada koje provodi HZZ. Sustavnih i temeljitih evaluacija svih aspekata nije bilo, a nekoliko kvalitetnijih pokušaja su Dorenbos i suradnici (2002.), Babić (2003.), HZZ (2005.), Anghel (2008.) te Matković, Babić i Vuga (2012.). Pristup analizi u njima je različit, ali učinak koji se može prepoznati je uglavnom vrlo skroman i kratkoročan. Tako javni radovi ne pokazuju nikakav ili čak negativan učinak na vjerojatnost budućeg zapošljavanja, upravo na isti način kako je to i u drugim zemljama, obrazovanje za nepoznatog poslodavca nema vidljivih učinaka, a potencijalno pozitivan učinak na zapošljivost korisnika iskazuje subvencionirano zapošljavanje, ali pri tome zanemaruje mrtvi teret, zamjenu, istiskivanje i obiranje vrhnja.

Nije riječ samo o tome koliko su pojedine mjere „oštro“ oruđe za suprotstavljanje nezaposlenosti, nego i koliko je to oruđe „veliko“, odnosno koliko se troši na te mjere. Suprotno dojmu koji se stvara promidžbom „aktivne politike zapošljavanja“ (što je pojam koji se za mjere aktivne politike tržišta rada koristi jedino u Hrvatskoj, a koja je razlika politike zapošljavanja i politike tržišta rada spomenuto je na početku rada), možemo postaviti pitanje, je li vjerojatno da ćemo tom politikom značajnije utjecati na promjene veličine, strukture i trajanja nezaposlenosti. Sredstva koja u Hrvatskoj stoje na raspolaganju za tu svrhu vrlo su ograničena, usprkos kontinuiranom povećanju.

Jasno je da i u zemljama EU-a veličina ukupnih izdataka za mjere politike tržišta rada slijedi kretanje nezaposlenosti pa se u krizi ukupni iznos značajnije povećava jer veći broj ljudi polaže pravo na naknade za vrijeme nezaposlenosti, ali može se primijetiti da je udio izdataka za aktivne mjere u BDP-u prilično stabilan, s prosjekom oko 0,5 posto.

50

Slika 6: Udio izdataka zemalja članica EU-27 za politiku tržišta rada (% BDP-a)

Izvor: Eurostat

Naravno, postoji čitav raspon odstupanja od prosjeka, tako da postoje zemlje koje više od jedan posto BDP-a izdvajaju za takve mjere, uz ispodprosječnu nezaposlenost. Hrvatska je među zemljama EU-a i OECD-a daleko na začelju.

Slika 7: Postotni udio javnih izdataka za politike tržišta rada u BDP-u 2008. godine

Izvor: OECD i vlastiti izračun


Neovisno o tome što se radi o stotinama milijuna kuna izdataka, usporedbom s drugim zemljama može se primijetiti da je riječ o simboličnim sredstvima koja bi morala biti višestruko povećana da se dođe do prosjeka (i pad BDP-a nažalost utječe na povećanje relativnog udjela mjera u BDP-u). Udio korisnika u broju nezaposlenih također je vrlo mali pa bi, čak i kad bi se pouzdano znalo da nije bilo mrtvog tereta, zamjene i istiskivanja, učinak na smanjenje ukupne nezaposlenosti bio skroman. Uz silni rast nezaposlenosti svota novca nešto je povećana, ali je broj korisnika povećan nekoliko puta, što znači da su izdaci po korisniku dodatno smanjeni. Od samog početka mjere su brojne i raspršene na način da gotovo svaka skupina nezaposlenih može pronaći neku na koju bi mogla ostvariti pravo, što dodatno ograničava mogućnost, ako se već ne može smanjiti ukupna nezaposlenost, da se koristi barem kao ciljani instrument preraspodjele tereta nezaposlenosti s ugroženih skupina.

Tablica 1: Izdaci za mjere aktivne politike zapošljavanja HZZ-a

Godina Broj korisnika Izdaci (kn) Udio u brojunezaposlenih (%)

2009. 6.296 280.719.000 2,39

2010. 13.088 346.463.000 4,33

2011. 33.972 281.316.366 11,13

2012. 40.728 359.391.838 12,56

2013.* 47.920 521.637.767

Izvor: HZZ i *izjava za medije Ministarstva rada i mirovinskog sustava

Samo u mjeru stručnog osposobljavanja za rad bez zasnivanja radnog odnosa – „Rad, staž i prijevoz“ u 2013. ukupno je uključeno 17.139 osoba, prema izjavama Ministarstva rada i mirovinskog sustava za medije. Problem mladih bez iskustva na tržištu rada stavljen je na prioritetno mjesto, slično kako je to proklamirala i Europska komisija. U naredne dvije godine Hrvatska će, zbog visoke stope nezaposlenosti mladih, imati priliku iskoristiti stotine milijuna kuna u sklopu programa za mlade. To bi Hrvatsku naizgled moglo dovesti korak bliže prosjeku izdataka za aktivne mjere u odnosu na veličinu BDP-a, ali to će značiti dodatnu koncentraciju sredstava samo na jednu skupinu nezaposlenih osoba, zanemarujući u potpunosti zakon opadajućih prinosa koji nužno djeluje i u ovom slučaju. Što je veći broj mladih integriran u takve programe, to će biti teže osmisliti aktivnosti u koje bi se uključili, a učinak na pojedinačnu zapošljivost i društvena korisnost bit će sve manji. Cijeli niz aktivnosti u sklopu tog programa služi samo održavanju aktivnosti te skupine bez ikakva učinka na stjecanje ljudskog kapitala koji bi povećao buduću zapošljivost i proizvodnost (npr. HZZ plaća zapošljavanje gimnazijalaca i pristupnika nepedagoških zanimanja kao pomagača u nastavi, što je nespojivo s poslovima koje bi mogli raditi u budućnosti).

U svim se zemljama od početaka primjene aktivne politike tržišta rada prilikom uvođenja pojedinih mjera obično preuzimaju one koje su se u nekoj drugoj zemlji navodno uspješno primjenjivale, ali pritom se učestalo zaboravlja da je za njihov učinak potrebno i odgovarajuće okruženje. Godine 1984. Švedska je uvela „Jamstvo za mlade”, Norveška 1993., a Danska i Finska 1996. godine. Prije krize švedski se model dokazao uspješnim i poslužio je drugima za imitaciju, ali ti su se učinci i u Švedskoj izgubili dolaskom krize. Jamstvo za mlade pogodno je za brže snalaženje onih koji su i inače spremniji za tržište rada, ali ne rješava potrebe ugroženih skupina niti mnogima daje trajno rješenje. I u Švedskoj upozoravaju da bi se trebalo fokusirati na unaprjeđenje sposobnosti i dokvalifikaciju, a ne pomaganje mladima da nađu bilo kakvo zaposlenje (Eurofound 2012.).

52

Prevelika očekivanja koja se stvaraju promidžbom aktivne politike tržišta rada kao instrumenta kojim će se razriješiti problemi nezaposlenosti mogu biti kontraproduktivna jer ne odgovaraju stvarnim mogućnostima koje je ta politika pokazala u drugim zemljama i Hrvatskoj. Važno je uskladiti očekivanja javnosti i nositelja politike sa stvarnim dosezima aktivne politike tržišta rada.

ZAKLJUČAK:I PERCE JE PRIKLADNO ORUŽJE AKO ZNAMO ČEMU SLUŽI

Terapija za nezaposlenost nalikuje tretiranju kompliciranih medicinskih sindroma, razumijevanje kojih je nesavršeno zbog nesavršenosti ljudskog znanja. Ako već ne možemo djelovati na uzroke, često je i u medicini korisno djelovati na simptome bolesti da se spriječe dodana oštećenja organizma i olakša opće stanje, iako znamo da time ne možemo postići konačno izlječenje. Važno je samo da smo pri tome svjesni tih ograničenja, kako usmjerenost na simptome ne bismo proglasili rješenjem. Obrazložena ograničenja aktivne politike tržišta rada za rješavanje problema agregatne nezaposlenosti ne trebaju biti alibi da se ništa ne poduzima. Čak i mala sredstva, ako su pravilno usmjerena, mogu imati značajne pozitivne učinke na redistribuciju tereta nezaposlenosti s ugroženih skupina na tržištu rada.

Sve detaljnije upoznavanje problema nezaposlenosti ukazalo je i na važna socijalna i ekonomska pitanja. Bez obzira na to koliko niska bila ukupna nezaposlenost, stope su uvijek veće među mladima, lošije obrazovanima ili drugim ugroženim skupinama. Djelomično to može biti posljedica diskriminacije, odnosno predrasuda prema tim skupinama, no isto tako predstavlja urođenu nesposobnost tržišnog mehanizma da pravedno rasporedi teret nedostatka radnih mjesta. Veći nerazmjer ponude i potražnje izaziva sve veći jaz između superiornih radnika s najvećim šansama za zaposlenost i ugroženih skupina koje sve više zaostaju u vrijednosti ljudskog kapitala i ostaju zarobljene u zamci nezaposlenosti, gdje im prijeti i socijalna isključenost.

Ekonomska se kriza brzo pretvara u socijalnu krizu: radnici gube radna mjesta i zaradu, a njihova obitelj padne u siromaštvo. Postoji jaka veza između nečijeg radnog statusa i dohodovnog statusa u Hrvatskoj. Nezaposlena osoba ima oko tri puta veću vjerojatnost da će biti siromašna nego zaposlena, a u isto vrijeme, rizik od siromaštva pada s povećanjem broja zaposlenih članova kućanstva. Dakle, pogoršanje uvjeta na tržištu rada nužno se pretvara u rast siromaštva. Zato je usklađivanje politike tržišta rada sa socijalnom politikom jedan od ključnih načina učinkovitog rješavanja izloženosti siromaštvu i socijalne isključenosti ugroženih skupina. To znači da mjere aktivne politike tržišta rada, koje su odabrane i usmjerene u skladu sa specifičnom situacijom na tržištu rada, mogu biti izuzetno koristan instrument politike aktivacije koja će prevenirati isključenost s tržišta rada i reintegrirati dugotrajno nezaposlene na tržište rada te barem olakšati njihov socijalni status. Primjerice, čak i privremeno olakšanje socijalnog tereta koje omogućuju javni radovi ograničena trajanja pružaju materijalnu, socijalnu i psihološku potporu sudionicima čak i ako im ne povećaju šanse za buduće zaposlenje. To znači da socijalna politika i politika tržišta rada moraju biti usklađene tako da se međusobno podupiru te stvaraju poticaje za radnu integraciju uz očuvanje efikasnog djelovanja tržišta rada.


LiteraturaAnghel, L., 2008. Evaluacija mjera aktivne politike tržišta rada koje provodi Hrvatski zavod za zapošljavanje. Dostupno na: http://www.hzz.hr/phare2005/userdocsimages/ Evaluacija%20mjera_HR.pdf.

Babić, Z., 2003. Uloga aktivne politike na tržištu rada u Hrvatskoj. Financijska teorija i praksa, 27 (4), 547-566.

Babić, Z., 2012. Aktivna politika tržišta rada: europski kontekst i hrvatska praksa. Socijalna ekologija, 21 (1), 31-52.

Bejaković, P. i Mrnjavac, Ž., 2011. Need for Integration of Labour Market Policy and Social Policy in Croatia. In: 9th International Conference Challenges of Europe: Growth and Competitiveness – Reversing the Trends, 55-73.

Beveridge, W. H., 1909. Unemployment: A Problem of Industry. London: Longmans, Green and Co.

Calmfors, L. i Holmlund, B., 2000. Unemployment and Economic Growth: a Partial Survey. Swedish Economic Policy Review, (7), 107-153.

Card, D., Kluve, J. i Weber, A., 2010. Active Labour Market Policy Evaluations: A Meta-Analysis. Economic Journal, 120 (548), 452-477.

Crepon, B. et al., 2013. Do Labor Market Policies Have Displacement Effects? Evidence from a Clustered Randomized Experiment. Quarterly Journal of Economics, 128 (2), 531-580.

Dar, A. i Tzannatos, Z., 1999. Active Labour Market Programs: A Review of the Evidence from Evaluations, Social Protection Department, Human Development Network. Washington DC: World Bank.

Dorenbos, V. et al., 2002. Evaluation of Program of Public Works in Croatia – Final Report. Rotterdam: NEI Labour i Education & T.E.R.N.

Državni zavod za statistiku. www.dzs.hr.

Eurofound, 2012. Youth Guarantee: Experiences from Finland and Sweden. Dostupno na: http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2012/42/en/1/EF1242EN.pdf.

European Commission, 2012. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2012:0173:FIN:EN:PDF.

Eurostat. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/ Unemployment_statistics.

Hrvatska gospodarska komora. www.hgk.hr.

Hrvatska narodna banka. www.hnb.hr/.

Hrvatski zavod da zapošljavanje. http://www.hzz.hr/.

HZZ, 2005. Evaluacija programa poticanja zapošljavanja. Analitički bilten, 7(3), 20-31.

Kluve, J., 2006. The Effectiveness of European Active Labor Market Policy. Working paper, RWI, Essen; IZA Bonn.

Kluve, J., 2010. The Effectiveness of European Active Labor Market Programs. Labour Economics, 17 (6), 904-918.

Koning, de, J., 2007. The Evaluation of Active Labour Market Policies, Measures, Public Private Partnerships and Benchmarking. Cheltenham, Northampton: Edward Elgar.

Koning, de, J. i Mosley, H., 2001. Labour Market Policy and Unemployment: Impact and Process Evaluations in Selected European Countries. Cheltenham, Northampton: Edward Elgar Publishing.

Layard, R., Nickell, S. i Jackman, R., 1991. Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market. Oxford: Oxford University Press.

Linden, B., 2005. Equilibrium Evaluation of Active Labor Market Programmes Enhancing Matching Effectiveness. Discussion Paper Series IZA DP, No. 1526.

Malthus, T. R., 1820. Principles of Political Economy. London: John Murray.

Martin, J. P. i Grubb, D., 2001. What Works and for Whom: A Review of OECD Countries’ Experiences with Active Labour Market Policies. Swedish Economic Policy Review, 8(2), 9-56.

Martin, J. P., 1998. What Works among Active Labour Market Policies: Evidence from OECD Countries Experiences. Labor Market and Social Policy Occasional Papers. Paris: OECD.

Matković, T., Babić, Z. i Vuga, A., 2012. Evaluacija mjera aktivne politike zapošljavanja 2009. i 2010. godine u Republici Hrvatskoj. Revija za socijalnu politiku, 19 (3), 303-336.

Nordlund, M., 2011. What Works Best When? The Role of Active Labour Market Policy Programmes in Different Business Cycles. International Journal of Social Welfare, 20 (1), 43-54.

OECD, 1993. Employment Outlook. Paris: OECD.

OECD. Key Labour Market Statistics. Dostupno na: http://www.oecd.org/document/22/ 0,3746,en_2649_34747_43221014_1_1_1_1,00.html#almp.

Pigou, A. C., 1914. Unemployment. London: Williams & Norgate.

55

RASPRAVA*

*Sažetak rasprave napravio je Matija Kroflin.

RASPRAVA 57

NEZAPOSLENOST – PROBLEM CIJELE EUROPE

O tržištu rada trenutno se u Europi ne raspravlja s optimizmom, a dubina i društveno-ekonomske posljedice nezaposlenosti, kao i dugotrajnost samog problema, pred nositelje ekonomskih politika stavljaju goleme izazove.

Stanje na hrvatskom tržištu rada specifično je zbog dvostruko više stope nezaposlenosti mladih (52 posto) nego u Europskoj uniji te iznimno niske stope aktivnosti ukupnog stanovništva. Aktivnost je u Hrvatskoj 2012. bila 10 postotnih poena niža od prosjeka EU-a i prema tom pokazatelju Hrvatska je na dnu Europe već godinama. Međutim, ni situacija na razini Unije nije zadovoljavajuća. Iako u cjelini ima manju stopu nezaposlenosti nego Hrvatska, EU je od rujna 2011. do rujna 2012. izgubio više od milijun radnih mjesta. Također, stopa zaposlenosti u Uniji bila je 2012. godine 68,5 posto, što je daleko od cilja strategije Europa 2020 koja cilja stopu zaposlenosti od 75 posto. U Hrvatskoj je stopa zaposlenosti u 2012. iznosila 55,4 posto i prema svim trenutnim pokazateljima tržišta rada nalazimo se na samom europskom dnu, gdje se donekle možemo uspoređivati samo s Grčkom i Španjolskom. S obzirom na kretanja u ekonomiji, tijekom 2014. situacija bi se, kad je riječ o nezaposlenosti, mogla dodatno pogoršati.

S obzirom na golem društveno-ekonomski utjecaj nezaposlenosti ne čude brojne rasprave u koje su uključeni svi, od političara, ekonomista, sociologa, psihologa pa do pojedinaca pogođenih problemom nezaposlenosti. Iako u javnim raspravama prevladava svojevrsna fiksacija na apsolutne i relativne brojke, sve se češće govori i o potrebama reguliranja ili dereguliranja tržišta rada koje neki ističu kao ključ promjena trendova na tržištu rada. Kako sustavne promjene zahtijevaju određenu viziju, stručni i financijski kapacitet za osmišljavanje i razvoj, kao i vrijeme za implementaciju, pribjegava se pokušaju pronalaska rješenja u obliku određenih intervencija, odnosno mjera aktivnih i pasivnih politika tržišta rada. Pritom se nedovoljno raspravlja o tome jesu li politike tržišta rada uopće dovoljan, efikasan i upotrebljiv instrument za rješavanje problema nezaposlenosti.

Da bi se moglo smisleno diskutirati o politikama tržišta rada i njihovom učinku na zaposlenost, ključno ih je razlikovati od politike zapošljavanja. Nije iznimka da se ciljevi tih dviju politika brkaju. Tako je jedan skup aktivnih mjera tržišta rada koje provodi Hrvatski zavod za zapošljavanje nazvan aktivna politika zapošljavanja. Međutim, izraz koji upućuje na svojevrstan miks dviju politika ne postoji nigdje drugdje osim u Hrvatskoj. Ono što postoji su ili politike tržišta rada ili politike zapošljavanja.

Politike tržišta rada dijele se na aktivne i pasivne politike. Aktivnim je politikama cilj povećati sposobnost zapošljavanja i stvoriti poticaje za zapošljavanje ljudi izvan tržišta rada, dok se pasivnim mjerama upravlja naknadama i pomoćima za vrijeme nezaposlenosti. Dakle, politike tržišta rada namijenjene su unaprjeđenju samog funkcioniranja tržišta rada, reguliranju radnih odnosa te preraspodjeli tereta nezaposlenosti i stvaranju poticaja za zapošljavanje, a direktnom stvaranju novih radnih mjesta i smanjenju nezaposlenosti. To bi sinergijom brojnih drugih politika trebala ostvariti politika zapošljavanja.

58

UČINAK AKTIVNIH POLITIKA TRŽIŠTA RADA U HRVATSKOJ

Sama je evaluacija politika tržišta rada uvijek diskutabilna. Ako se mjere određene politike evaluiraju kroz broj ljudi privedenih poslu u određenom razdoblju, a nije moguće procijeniti koliko bi se njih zaposlilo i bez tih mjera, onda je procjena njihovog učinka prilično bespredmetna. U Hrvatskoj je bilo nekoliko pokušaja evaluacije učinaka mjera na tržištu rada koji nisu pronašli značajnije utjecaje na razinu nezaposlenosti ili zaposlenosti. Određen je učinak detektiran u dijelu usmjerenom na obrazovanje populacije sa srednjom školom te javne radove, koji su doveli do povećanja participacije na tržištu rada. Usto su uočeni i efekti koji se odnose na poticanje potrošnje u lokalnoj ekonomiji.

Uz problem procjene same efikasnosti mjera u Hrvatskoj je problem i razina izdvajanja te raspodjela sredstava namijenjenih za mjere tržišta rada. U Uniji postoji kontinuirani udio u BDP-u koji se troši za aktivne mjere tržišta rada (do 0,6 posto BDP-a), dok se izdvajanja za pasivne mjere kreću sukladno kretanju nezaposlenosti. Hrvatska pak izdvaja manje od 0,5 posto BDP-a za ukupne politike tržišta rada i za razliku od ostalih koji troše oko 40 posto za aktivne mjere, Hrvatska gotovo sve troši na pasivne mjere. Udio u BDP-u za aktivne mjere iznosi samo 0,07 posto. Isto tako, iako su izdvajanja za mjere tržišta rada u posljednjih nekoliko godina u Hrvatskoj rasle, potrošnja po korisniku smanjila se zbog ubrzanog porasta nezaposlenosti. Vrlo je vjerojatno da će se trend rasta izdvajanja za mjere tržišta rada nastaviti s obzirom na to da je iz Europskog socijalnog fonda za tu namjenu alocirano dodatnih 15 promila BDP-a, a jamstva za mlade trebala bi donijeti još dva promila. Međutim, efikasnost uporabe sredstva ostat će upitna ako se ne unaprijedi kvaliteta njihova alociranja i ne smanji stupanj njihove raspršenosti.

Kod same preraspodjele sredstava i njihove upitne efikasnosti ističu se mjere potpora mladima kojima se posebna pozornost posvećuje i u Europi. Takav je pristup racionalan jer neaktivnost mladih predstavlja velik gubitak. Tek obrazovani ljudi trebali bi imati mogućnost valorizirati i oplemeniti svoje znanje na tržištu rada jer u suprotnom ono iz dana u dan propada, a loš položaj mladih danas destimulira školovanje nadolazećih generacija sutra. S druge strane, oni su najbrže zapošljiva grupa stanovništva, koja marginalno participira u aktivnom stanovništvu (u Hrvatskoj sa 7,4 posto) i koja ima socijalnu potporu obitelj te nije u tolikoj mjeri izložena riziku siromaštva. Sukladno tome, politika poticanja zapošljavanja mladih više poručuje o njihovom društvenom cijenjenju i vrednovanju njihovih napora u školovanju, nego što je utemeljena u ekonomskim razlozima.

Bez obzira na nešto povoljniji položaj mladih koji nisu zaposleni u odnosu na druge dobne skupine, stopa njihove nezaposlenosti u prosjeku je u Hrvatskoj uvijek bila viša od stope nezaposlenosti ostalih skupina stanovništva te mladima treba više vremena da nađu prvi posao u odnosu na ostale zemlje EU-a. Sukladno tome, iako politike tržišta rada usmjerene na mlade neće znatnije utjecati na rast aktivnosti i smanjenje ukupne nezaposlenosti, one mogu djelovati na smanjenje propadanja ljudskog kapitala.

U Hrvatskoj postoji inicijativa da se u školama kao pomoćnici zapošljavaju mladi ljudi koji nemaju veze s obrazovanjem. Cilj te mjere bilo bi aktiviranje mladih, što je samo po sebi pozitivno, a mjera je dio europskog programa Jamstvo za mlade koji je Komisija zasnovala na programu pokrenutom u Švedskoj još 1984. godine. Šveđani su uočili da takve mjere imaju učinka na one koji su i inače sposobniji za uključivanje na tržište rada,

RASPRAVA 59

ali ne rješavaju problem najugroženijih. Iz toga proizlazi da bi se trebalo fokusirati na unaprjeđenje sposobnosti mladih ljudi i njihovu dokvalifikaciju, a ne na subvencioniranje bilo kakvog zaposlenja. Naime, onog trenutka kad subvencije prestanu, te se bi osobe mogle naći u istoj poziciji u kojoj su bile prije uključivanja u mjere. Gotovo identičan učinak imaju i javni radovi na kojima osobe ne razvijaju nova znanja i vještine.

ISPLATIVOST RADA I PASIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA

Rad je bitan da bi se osigurala viša egzistencijalna razina, smanjila socijalna isključenost, pospješila sposobnost odgoja djece te podigla razina samopoštovanja, ali i odgovornosti pojedinca. Nema dvojbe da su rad i zapošljavanje najbolja obrana od siromaštva i marginalizacije. Međutim, rad nezaposlenim i neaktivnim osobama mora biti isplativ.

U stvaranju motiva, odnosno isplativosti traženja posla i zapošljavanju važnu ulogu igraju pasivne mjere tržišta rada, poput naknada za nezaposlenost i ostalih pomoći iz sustava socijalne skrbi. Dužim oslanjanjem na takvu vrstu transfera korisnik postaje ovisan o sredstvima koja mu se transferiraju, njegova znanja, vještine i sposobnosti s vremenom propadaju te mu je sve teže pronaći adekvatno radno mjesto. Dodaju li se tome mogućnosti zapošljavanja u sivoj zoni, određenom dijelu populacije može biti isplativije ostati službeno neaktivno i odustati od traženja posla.

U dosta se zemalja, pa tako i u Hrvatskoj, s pronalaskom posla u potpunosti gube sva prava koja je neka osoba ostvarivala kao nezaposlena, što djeluje demotivirajuće na one koji imaju mogućnost zaposlenja samo na slabo plaćenim poslovima. Važnu ulogu ima i porezni sustav (porezne osnovice, izuzeća, posebno granične porezne stope), ali i uvjeti i visina samih transfera.

U Hrvatskoj nezaposlena osoba ostvaruje pravo na novčanu naknadu, a trajanje naknade ovisi o ukupnom vremenu provedenom na radu (od tri mjeseca za devet do 24 mjeseca u radnom odnosu pa do 15 mjeseci za više od 25 godina). U Hrvatskoj postoji i pomoć za uzdržavanje, koju ostvaruje osoba ili obitelj čiji su prihodi manji od sredstava za uzdržavanje, te pomoć za podmirenje troškova stanovanja, koju ostvaruju osobe čiji su prihodi manji od sredstava za uzdržavanje. Osobe s djecom ostvaruju i pravo na doplatak za djecu kojem se pribraja i pronatalitetni dodatak za treće i četvrto dijete od 500 kuna. Kad je riječ o poreznom sustavu, u Hrvatskoj se iz bruto plaće izdvaja 20 posto za mirovinsko osiguranje i 13 posto na bruto plaću za zdravstveno osiguranje. Poseban doprinos za zdravstveno osiguranje za prava u slučaju ozljede na radu i profesionalne bolesti iznosi 0,5 posto na bruto plaću, a doprinos za osiguranje za slučaj nezaposlenosti iznosi 1,7 posto na bruto plaću. Porez na dohodak obračunava se po stopi od 12 posto na osnovicu od 0 do 2.200 kuna, 25 posto na osnovicu od 2.200 do 8.800 kuna te 40 posto na osnovicu višu od 8.800 kuna. Na poreznu obvezu u Hrvatskoj se dodaje i prirez. Osobni odbitak u Hrvatskoj iznosi 2.200 kuna, a dodatno se povećanje ostvaruje za djecu i odrasle uzdržavane članove obitelji.

Primijeni li se model izračuna isplativosti rada koji u obzir uzima gore navede faktore i zasniva se na graničnoj efektivnoj poreznoj stopi (stopi koja izražava koji dio dodatne

60

zarade osoba gubi zbog smanjenja dohotka uzrokovanog povećanjem poreza ili smanjenjem naknada i pomoći i obratno), dolazi se do zaključka da za višečlane obitelji s mogućnošću zapošljavanja jednog člana na slabije plaćenom poslu ne postoji trenutni financijski motiv za zapošljavanje. Naime, model pokazuje kako bi četveročlana obitelj s dvoje djece, u kojoj su oba roditelja neaktivna te primaju pomoć za uzdržavanje, pomoć za podmirenje troškova stanovanja i doplatak za djecu, imala malo financijskih motiva da se jedan od roditelja zaposli. Ako bi se jedan od roditelja zaposlio i dobivao 3.000 kuna plaće, godišnji neto dohodak obitelji, zajedno sa svim pomoćima, iznosio bi 40.037 kuna, a ako bi oba roditelja ostala neaktivna, godišnji bi dohodak iznosio 37.784 kune.

Stručna literatura pokazuje kako bi dohodak trebao biti najmanje 10 posto veći kada se osoba zaposli u odnosu na dohodak koji ostvaruje po osnovi naknada i pomoći, a da bi joj se isplatilo raditi. Uključivanjem drugačijih tipova obitelji u model moguće je zaključiti da je pojava neaktivnosti u Hrvatskoj vjerojatnija za obitelji u kojima nijedan član obitelji ne radi, u obiteljima s više djece i u obiteljima u kojima se član koji se zapošljava može zaposliti samo uz nisku plaću.

Također, model isplativosti rada ne uključuje rad na crno koji bi doveo do dodatnog demotivirajućeg faktora za aktiviranje. Činjenica je da udio sive ekonomije raste u recesijskim uvjetima te se velik broj ljudi u Hrvatskoj posljednjih godina vjerojatno aktivirao u sivoj ekonomiji, što stvara dodatni demotivirajući efekt za traženje posla na službenom tržištu rada.

Međutim, stvarni manjak motivacije za uključivanje na tržište rada u Hrvatskoj bi se trebao odnositi samo na prva tri mjeseca, u kojima su troškovi gubitka naknada i pomoći vrlo visoki. Visok demotivirajući poticaj služi samo premošćivanju vremena između dvaju poslova jer pomoći i subvencije imaju opadajuću tendenciju, dok je prihod od zaposlenja stalan. Stoga se ne može zaključiti da su naknade i pomoći jedan od presudnih razloga visoke nezaposlenosti u Hrvatskoj.

KAKO POVEĆATI ISPLATIVOST RADA?

Ključ povećanja isplativosti rada ponajprije je u povećanju dohotka iz rada, odnosno povećanju razlike između dohotka iz rada i dohotka koji se ostvaruje kroz naknade i pomoći. S ciljem povećanja motiva za zapošljavanje mnoge zemlje u svijetu provode razne mjere što se odnose na obveznu aktivaciju nezaposlenih koji ostvaruju naknade za nezaposlenost te uvođenje strožih odredbi o ostvarivanju prava iz sustava socijalne pomoći. Dodirne su točke svih aktivnosti da se u pravilu skraćuje trajanje prava, njihovo se korištenje vezuje uz ponašanje korisnika, odnosno njegovo aktivno traženje zaposlenja te njegovu voljnost za sudjelovanje u programima prekvalifikacije, dokvalifikacije i stručnog usavršavanja. Pritom se posebno istaknula Danska koja je uvođenjem programa Flere I arbejde (Više ljudi na posao) inzistirala na vrlo aktivnom traženju zaposlenja izvan kuće. U sklopu tog programa u Danskoj je snižen iznos pomoći u sustavu socijalne skrbi za osobe koje nisu bile osigurane za vrijeme nezaposlenosti, a istodobno je omogućeno da primatelji sačuvaju pravo na pomoć čak i ako rade. Također, od 2004. je provedeno

RASPRAVA 61

snižavanje razine socijalne pomoći nakon šest mjeseci ostvarivanja prava. Na kraju se pokazalo da je takva reforma pozitivno utjecala na intenzivnije traženje posla, pogotovo ako se aktiviranje zahtijevalo u ranom razdoblju nezaposlenosti. Nedvojbeno se korisnim pokazalo usmjeravanje mjera aktivne politike tržišta rada na osobe s najvećim potrebama i najmanjom zapošljivošću. Međutim, teško je reći kakav su učinak te mjere imale na socijalno stanje danskog društva. U Njemačkoj se korisnike socijalne pomoći motiviralo da traže posao ostvarivanjem prava na mirovinsko i zdravstveno osiguranje, dok neaktivni korisnici nisu ostvarivali ta prava. U dosta je zemalja uveden odbitak od porezne obveze (tzv. Tax Credit) za zaposlene osobe i njihovu djecu (Belgija, Francuska, Velika Britanija).

Kod motivacije zapošljavanja bitna je i razvijenost te dostupnost predškolskog odgoja. U Hrvatskoj je pokrivenost institucijama predškolskog odgoja dosta niža nego u Uniji, posebno u ruralnim područjima. To dovodi do situacije da na selu i u manjim gradovima obitelji, posebno jednoroditeljske, imaju velikih problema ako se žele zaposliti izvan kuće. Problem je i u neusklađenosti radnog vremena predškolskih ustanova i radnog vremena roditelja.

JESU LI POLITIKE TRŽIŠTA RADA RJEŠENJEZA TRENUTNU NEZAPOSLENOST?

Poticaji za zapošljavanje kroz aktivne i pasivne politike tržišta rada mogu prevladati inerciju i strah ljudi. Istraživanja i iskustva u više zemalja, poput SAD-a, Velike Britanije i Danske, nedvojbeno pokazuju da poticaji za rad te pravo i obveza sudjelovanja u mjerama aktiviranja imaju pozitivan motivacijski učinak na traženje posla. Također, na taj se način povećavaju stručnost, sposobnost i znanja onog dijela stanovnika koji su bili izvan svijeta rada. S druge strane, sam intenzitet traženja posla nije jamstvo uspjeha. Studija Zvonimira Galića iz 2011. godine, koja se provodila za vrijeme gospodarskog rasta, utvrdila je da u Hrvatskoj osobe s manje financijskih sredstava intenzivnije sudjeluju u traženju posla, ali im to ne jamči veći uspjeh u zapošljavanju. Uspješniji su bili oni koji su imali više resursa. Trenutno je situacija na tržištu rada takva da u pronalaženju odgovarajućeg posla ni resursi više nisu bitni.

Problem dinamike kretanja nezaposlenosti u Hrvatskoj nije izazvan regulativnim promjena ni lošim aktivnim ili pasivnim politikama na tržištu rada, nego je mnogo širi, a tržište rada samo je odraz tog problema. Europska je unija 2012. u tzv. “Paketu za zapošljavanje” (Employment package) upozorila da su mjere poticanja usklađivanja s potrebama tržišta rada samo jedan od elemenata borbe protiv nezaposlenosti, a tržište rada samo jedan dio politike zapošljavanja.

Da bi politike tržišta rada imale smisla mora postojati svojevrsna dinamika radnih mjesta koja je u neskladu s karakteristikama nezaposlenih. Zbog nedinamične i plitke gospodarske strukture te sve izraženije deindustrijalizacije u Hrvatskoj je potrebno posvetiti se unaprjeđenju funkcioniranja tržišta rada, odnosno prilagođavanju radnog zakonodavstva te djelovati na određene skupine nezaposlenih aktivnim i pasivnim

62

politikama tržišta rada. Na taj se način može spriječiti da u slučaju preokreta ekonomskih trendova naše tržište rada ne bude previše rigidno, kao i da naši neaktivni budu spremni za preškolovanje, mobilnost, da ne ostanu predugo neaktivni te da njihova znanja ostanu upotrebljiva. Međutim, sve mjere tržišta rada, koliko god one bile uspješne, ne mogu riješiti trenutni problem nezaposlenosti. Aktivne mjere tržišta rada ne kreiraju nova radna mjesta i njihov je trenutni cilj svojevrsna preraspodjela tereta nezaposlenosti da bi se pomoglo najteže zapošljivim skupinama.

Rješenje nezaposlenosti treba tražiti u politici zapošljavanja koja presudno ovisi o ekonomskom rastu. Ona ne raspolaže konkretnim mjerama, već se njezini ciljevi ispunjavaju sinergijskim djelovanjem fiskalne i monetarne politike, vanjsko-trgovinske politike, socijalne politike, politike obrazovanja, industrijske politike, regionalne politike i svih ostalih politika koje imaju direktan utjecaj na kreiranje ponude novih radnih mjesta i definiranje strukture radne snage. Za razliku od mjera tržišta rada, rast i pametna politika zapošljavanja mogu ostvariti održivo povećanje broja radnih mjesta i smanjiti ukupnu nezaposlenost.

© friedrich-ebert-stiftung 2013.da se ta ovisnost prenese na njihovu djecu. u hrvatskoj zasad nema...

Documents