政府云与服务型政府转型关系的研究 · government administration reform is an eternal...

I

学校代码：10246

学号：12220170036

硕士学位论文

（专业学位）

政府云与服务型政府转型关系的研究

Research of the relationship between Government-Cloud and

Service-oriented Government Transformation

院系：国际关系与公共事务学院

专业：公共管理

姓名：米博

指导教师：郑磊副教授

完成日期： 2014 年 10 月 9 日

I

论文指导小组成员名单

竺乾威教授

浦兴祖教授

李瑞昌副教授

郑磊副教授

陈水生讲师

II

目录

摘要............................................................................................................. III

Abstract ................................................................................................................ IV

第一章导论........................................................................................................ 1

第一节研究背景与意义......................................................................... 1

一、研究背景与问题提出................................................................. 1

二、研究的理论价值、实践价值和社会意义................................. 3

第二节国内外研究综述......................................................................... 3

一、国内外云计算理论与政府云实践研究概况............................. 3

二、国内外行政改革与服务型政府理论研究概况......................... 5

三、国内外政府云与服务型政府转型关系研究概况..................... 6

四、国内外研究的不足之处............................................................. 7

第三节研究方法及创新之处................................................................. 7

一、研究方法..................................................................................... 7

二、创新之处................................................................................... 10

第四节论文的框架结构....................................................................... 10

第二章研究的核心概念与理论基础................................................................ 11

第一节政府云概述............................................................................... 11

一、云计算技术、政府云的定义及分类....................................... 12

二、政府云总体架构和应用现状................................................... 13

第二节服务型政府及其转型理论概述............................................... 18

一、服务型政府理论概述............................................................... 18

二、服务型政府转型概述............................................................... 19

第三节理论框架的整合....................................................................... 22

一、技术执行理论与行政生态学理论概述................................... 22

二、理论框架的整合....................................................................... 24

第三章政府云实施前政府服务的主要问题及其原因分析............................ 30

第一节政府云案例的背景介绍........................................................... 30

一、医疗云案例背景介绍............................................................... 30

二、社保云案例背景介绍............................................................... 32

三、园区云案例背景介绍............................................................... 34

四、政务云案例背景介绍............................................................... 35

第二节政府云实施前政府服务现状及主要问题............................... 37

一、服务模式重视领导推动，轻视上下互动............................... 37

III

二、公共服务市场导向色彩过浓，服务导向较淡....................... 39

三、电子政务重复建设，“信息孤岛”严重 ................................... 40

四、基础设施建设落后，“数字鸿沟”现象严重....................... 41

五、信息专业运维人员缺乏，信息安全隐患凸显....................... 42

第四章政府云实施的推动作用与阻力分析.................................................... 43

第一节政府云实施后对政府转型的推动作用及其原因分析........... 43

一、政府云提供“政民互动”服务平台，上下互动变得频繁... 44

二、政府云加强创新服务模式，服务态度和水平提升............... 45

三、政府云整合信息资源，政府服务范围扩大........................... 48

四、政府云节约信息成本，改善数字鸿沟现象........................... 50

五、政府云统一运维灾备，信息安全水平更高........................... 52

第二节政府云实施中遇到的阻力及其问题分析............................... 54

一、科层制组织条块分割，政府云之间缺乏兼容性................... 55

二、管制型政府固有利益格局，政府云建设或动机不纯........... 56

三、政府云法规标准和信托责任不完善，信息安全风险依存... 57

第五章政府云与服务型政府的行政生态分析................................................ 60

第一节社会因素的影响及原因分析................................................... 61

一、生产模式革新更依赖信息技术，向服务模式转变............... 62

二、生活习惯更依赖于互联网，为政府云模式打下基础........... 62

第二节经济因素的影响及原因分析................................................... 63

一、 “规模效应”与“长尾效应”——减少信息资源浪费 ......... 63

二、 “维基经济学”与“平台经济学”——启发政府服务模式创新 65

第三节政治因素的影响及原因分析................................................... 65

一、 “合工理论”——激励官僚体制自我完善 ............................... 65

二、 “海星式组织”——科层制组织变革的参考 ........................... 66

第六章总结与对策研究.................................................................................... 68

第一节政府云与服务型政府转型关系的总结................................... 69

第二节对于内部环境的对策与建议................................................... 70

一、重视顶层设计，强化标准体系建设，推进业务协同........... 71

二、选择恰当建设模式，分摊信托责任，减少安全隐患........... 72

第三节对于外部环境因素的启示与建议........................................... 73

结语............................................................................................................. 73

参考文献.............................................................................................................. 75

一、论文.................................................................................................. 75

IV

二、连续出版物...................................................................................... 76

三、著作.................................................................................................. 77

四、外文资料（论文与著作）.............................................................. 78

后记............................................................................................................. 79

I

图表目录

图 1.1 论文章节结构框架图.............................................................................. 11

图 2.1 政府云总体架构图.................................................................................. 14

图 2.2 政府转型的历史演进图......................................................................... 20

图 2.3 简.E.芳汀 “技术执行理论”分析框架之一...................................... 23

图 2.4 简.E.芳汀 “技术执行理论”分析框架.............................................. 25

图 2.5 行政生态因素对政府云与服务型政府转型关系的影响示意图.......... 27

图 2.6 假设的理论分析框架图.......................................................................... 29

图 3.1 医疗云参考体系架构图.......................................................................... 31

图 3.2 社保云参考体系架构图.......................................................................... 33

图 3.3 园区云参考体系架构图.......................................................................... 35

图 3.4 政务云参考体系架构图........................................................................... 37

图 4.1 政府云实施后对政府转型的促进作用图示.......................................... 44

图 4.2 政府云促进作用分析统计图................................................................... 54

图 4.3 政府云实施中遇到的阻碍图示............................................................... 55

图 4.4 政府云实施碰到的阻碍分析统计图....................................................... 60

图 5.1 政府云与服务型政府的行政生态分析图示........................................... 61

图 5.2 云计算的规模效应示意图....................................................................... 63

图 5.3 信息系统运维长尾效应示意图............................................................... 64

图 5.4 行政生态因素影响的案例分析统计图................................................... 68

图 6.1 政府云与服务型政府转型关系总结图................................................... 70

表 1.1 各国和地区政府云发展计划及内容........................................................ 2

表 1.2 多案例研究清单......................................................................................... 8

表 2.1 美国农业部“电邮云”项目................................................................... 16

表 2.2 韩国“政府云”项目............................................................................... 16

表 2.3 北京市政府云项目建设内容................................................................... 17

表 2.4 上海市政府云项目建设内容................................................................... 17

表 3.1 医疗云案例选取清单.............................................................................. 31

表 3.2 社保云案例选取清单............................................................................... 33

表 3.3 园区云案例选取清单............................................................................... 34

表 3.4 政务云案例选取清单............................................................................... 36

表 4.1 政府云促进作用分析统计表................................................................... 53

表 4.2 政府云实施碰到的阻碍分析统计表....................................................... 59

II

表 5.1 行政生态因素影响的案例分析统计表................................................... 66

III

摘要

行政改革是公共管理领域的一个永恒话题。我国当前的行政改革目标是向服

务型政府转型，但还处在管制型政府向服务型政府转型期，这个转型期服务型政

府的最大表征，就是官僚体制下的电子政府，其本身发展还存在不少问题。

“政府云”是云计算技术在政府推广下的一种应用模式，其概念较新且国内

外实践刚起步，所以运用“政府云”模式的电子政府与我国服务型政府转型的关

系，这方面尚无成熟的理论研究与分析体系。

在此行政系统中，本文受简·E·芳汀的“技术执行理论”与弗雷德·W·里

格斯的“行政生态学”启发，结合当前行政生态环境中的变量（社会因素、经济

因素、政治因素等），研究了“被执行”的云计算信息技术——“政府云”，与

服务型政府转型的关系。

本文结合案例，先对相关理论框架进行整合和假设，通过分析得知“政府云”

对服务型政府转型有促进作用，同时在其实施过程中也遇到了阻碍，最终结论指

出，政府云对服务型政府转型的推动作用较大。除此以外，我们还发现如政治因

素、经济因素、社会因素等行政生态环境因素也对它们之间的关系产生了影响。

关键词：云计算；政府云；服务型政府；政府转型；行政环境；电子政府

中图分类号 D62

IV

Abstract

Government administration reform is an eternal topic in the field of public

administration. China's current administration reform goal is the transition to a

service-oriented government, but it is still in the process of transition from control-oriented

government to a service-oriented one. The most obvious character of this government is an

e-government under bureaucratic system, which is also facing a lot of problems and troubles.

"Government Cloud" is a promotion model of cloud computing technology by the

government, which is a new idea of using cloud computing, and the practice in domestic and

foreign government just started. Therefore, the relationship between the use of "government

cloud" in e-government and the transformation of service-oriented government has no mature

theoretical research and analysis system..

In such an administrative ecological environment and system, inspired by "technology

implementation theory" (Jane. E. Fountain) and "administrative ecology theory "(Fred W.

Riggs), this thesis makes a combination of current administrative environment variables (e.g.,

social environment variables, economic environment variables, and political environment

variables, etc.) to research the relationship between "executed" cloud computing information

technology ——"government cloud" and the service-oriented government transformation in

China.

Research shows that "government cloud" can promote the transition process to

service-oriented government. However, many problems are coming across. In addition, we

also found non-IT (e.g., cloud computing technology) elements, as administrative

environment variables, also influence the relationship between "government cloud" and

"government transformation".

Keywords：Cloud Computing; Government Cloud; Service-oriented Government;

Government Transformation; Administrative Ecology; E-government;

CLC：D62

1

第一章导论

第一节研究背景与意义

一、研究背景与问题提出

全球化信息时代背景下，高新的信息技术已经潜移默化地对经济、社会甚至

政府公共管理产生深远的影响；其中，当下云计算技术不仅在全球商业领域达到

发展，各国政府也逐渐关注和使用，并产生了对应的云计算技术应用模式——政

府云模式。

行政改革在政府公共管理领域中，是一个永恒的话题，而我国当前的改革方

向，无疑是向着服务型政府转型，下文将分别就这两个研究领域的背景展开讨论，

并提出本文的研究问题：

(一) 云计算技术在政府推动下的实践——“政府云”模式已受到各国政府重

视

云计算技术是当下信息产业领域众多新技术的基础技术，不仅在商业领域得

到很好的运用与推广，在企业化政府趋势下，各国政府也逐步认识到它的优势，

特别信息化建设较发达的国家，已经纷纷开始重视政府云的发展与推广。

1. 美国的政府云实践。美国联邦政府在 2011年初，就已经公布了美国联邦

政府云战略。

2. 欧盟的政府云实践。欧盟委员会紧跟美国步伐，也在 2011年中旬开展如

何解决云计算数据保护及其责任问题、法律不健全和技术障碍问题，以

及标准化缺乏和研发方法不统一等问题的征询与研讨。

3. 英日韩的政府云实践。与美国和欧盟同年，英国政府当局也决定启动

G-Cloud项目；日本信息政策规划部早在 2009年就发表了“2015 I-Japan

战略”；同年，韩国政府也推出“云计算民族振兴规划”。

4. 中国的政府云实践。工信部与国家发改委，已于 2010年底就联合下发了

有关云计算实施试点示范工作的通知，确定了例如上海、北京等第一批

信息化建设较为发达的城市，率先展开云计算技术的使用与推广；此后，

在中央战略指导和政府资本搀扶下，这些年云计算和政府云在中国各个

中小型城市得到进一步推广。

详情可参考本人整理的表 1.1：

2

表 1.1 各国和地区政府云发展计划及内容

（注：该表是本人归纳总结了各信息化发达的国家与地区，2009 年至

2014 年部分有代表性的政府云项目发展计划及其内容。）

(二) 服务型政府转型已成为我国行政改革研究主流

2004年 2月 21日，温家宝总理第一次代表政府正式提出要建立服务型政府；

2006年 3月，我国政府当局拟定的《国民经济和社会发展“十一五”计划纲领》

继而明确提出，“加速建立服务政府”，这份纲要标志着我国政府当前的行政改

革目标是向服务型政府转型。

我国的服务型政府理念提出受西方新公共服务理论影响颇深，从名称上看几

乎是新公共服务理论的翻版，不过行政学者在翻译解释西方学者研究成果的基础

上，结合了中国的国情进行了一定的创新。服务型政府理念当前看来在我国公共

管理学界已居主导地位，成为政府行政改革及政府转型研究的主流。

国家或地区云计算发展计划主要内容

美国联邦政府云战略

1.开通联邦apps.gov官方网站，整合商业、社交媒体、生产力应用与云端IT服务2.建立联邦云计算示范工程（2010—2011）3.联邦政府大规模采购云计算服务（2012—）

英国数字英国报告 1.建立统一的政府云，服务于电子政务运行

德国云计算行动计划

1.建立安全可靠的法律框架和标准，为开展国际合作建立统一的云计算服务标准和框架2.利用云计算推进行政管理过程标准化，减少行政成本，提高效率

日本云计算与日本竞争力研

究

1.已于2010年初设立云计算特区，广泛吸引国内外企业构筑国内最大功能的数据库2.拟在2015年前建立一个大规模的云计算基础设施，该云计算基础设施建成后，所有政府的IT应用全部通过该平台实现

新加坡电子政府2015

1.推出新加坡首个访问政府公开数据的一站式门户网站及一站式移动政府客户端等政府信息平台2.建立政府私有云（G-Cloud），在中国建设“国际离岸云计算特别管理区”

韩国政府信息资源整合计划

1.在2012年以前将全国1600余个政府网站进行整合，数量削减一半，政府信息资源运营预算减少4200亿韩元2.使云计算在教育、气象与邮政业务领域起到主导作用，在数字广播、智能手机、智能工作等领域引导企业市场，积极推广企业最佳云计算应用案例

中国北京 “祥云工程”行动计划

1.通过建设中国云计算中心服务于电子政务，在“云计算”的三类典型服务——基础设施服务、平台服务及软件服务形成500亿元产业规模，在电子政务、重点行业应用、互联网服务、电子商务等主要应用方向上实施一批不同层次和功能的云计算重大工程

中国香港1.政府逐渐增加通过云计算来实现电子服务和信息传递的模式，提高政府IT系统的运营效率、服务质量并减少系统完成所需的时间、精力和风险

3

(三) 研究问题的提出

政府云的实践与服务型政府转型,都是当前公共管理领域的研究热点，两者

之间的关系是怎样的?政府云是否能够促进我国服务型政府转型?政府云的推广

是否会受到阻碍？非技术因素，例如社会因素、经济因素、政治因素等是否会对

他们之间的关系产生影响？这些就是本文想要研究的问题。

二、研究的理论价值、实践价值和社会意义

政府云是云计算技术在政府推广下的一种应用模式，其概念较新且国内外实

践刚起步，所以政府云与我国服务型政府转型的直接关系，这方面尚无成熟的理

论分析框架与方法；本文就尝试研究它们之间的关系，是一种全新的理论探究，

具有一定理论价值。

政府云不仅可以使政务信息化建设成本下降、增强政务信息资源整合、增进

政务信息资源共享，而且能推进政府服务质量和治理效能改进，同时，它也可以

改进公民参与、公共服务的方式，充分体现我国服务型政府“公民本位”、“服

务理念”和“透明政府”的核心价值理念，具有研究的实践价值和社会意义。

本文正是研究政府云对我国服务型政府转型起到的促进因素与阻碍因素，希

望通过该研究，能够进一步加强其促进因素，减缓或排除其阻碍因素，从而促进

政府云实践与政府转型，提升政府公共服务水平，具有一定的实践价值和社会意

义。

第二节国内外研究综述

本文的研究综述，主要包括国内外云计算、政府云、公共行政改革、服务型

政府，以及政府云与服务型政府两者之间的关系等相关理论与实践研究概况，从

而推导出本文的研究意义。

一、国内外云计算理论与政府云实践研究概况

下文将分别针对国外与国内云计算及各国政府使用模式——政府云的研究

现状进行概括综述：

(一) 国外云计算理论与政府云实践研究成果

4

云计算(Cloud Computing)是 2006年由美国谷歌公司最初提出，而今很多场

合下都“人云亦云”,以至于云计算有 20多种不同的定义；综合国外学者观点，

如今相对专业的定义可以概括为：“云计算是分布处理 (Distributed

Computing)、并行处理(Parallel Computing)、网格计算(Grid Computing)的联

合应用，是软件即服务(SaaS)、平台即服务(PaaS)、基础设施即服务(IaaS)、虚

拟化(Virtualization)等信息技术概念整合与升华；规模巨大、通用性强、可靠

性强、可扩展性强、按需求供给和支付、性价比高是它的主要特性”①。

目前,世界各国政府，特别是西方发达国家，纷纷积极推动云计算在政府层

面的应用——政府云。美国联邦 CIO委员会 2011年发布了 “云”优先战略；2011

年德国政府发布了《云计算行动计划》；新西兰政府的“云计算保护”；英国、

日本、新加坡等国政府也都纷纷将目光转向云计算，为政府云应用添砖加瓦。

微软全球负责对口公共部门业务部的总经理 Matthew. Hughes明确指明,“云

计算可以将现有信息投资价值最大化,政府云有助于提高政府公共服务能力和水

平,并将很大程度上推动对医疗、教育和社区公共服务水平的提高和改进”②。

(二) 国内云计算理论与政府云实践研究成果

华中科技大学的徐晓林和李卫东强调，“云计算将重构电子政务的体系架构，

解决‘纵强横弱’问题；云计算将改变电子政务的建设模式，解决‘多头采集、

重复存放、分散管理、各自运维’等问题”③。

华中科技大学的王鹏和陈涛认为政府云作为云计算在政府推动下一种使用

模式，其战略意义在于，“政府云将促进政务信息共享与平台整合，政府云的基

础设施有利于智慧城市建设和社会管理效率提升；政府云的经济学效应包括：政

府云计算的硬件效益、政府云的规模效应、运维长尾效应的消除；政府云迁移的

风险：新技术发展产生的新数字鸿沟、云计算引出的数据安全与主权问题等”④。

我国与发达国家的云计算应用还有些差距，尚处于示范引领阶段；在政府云

构建方面，北京、上海、西安、青岛等城市作为试点，实施了不少电子政务云、

公共服务云等项目，积累了宝贵的经验。

① 胡新平.基于云模式的文献资源服务研究[J],实践研究,2010.8.

② 郭锋琪.奥巴马为压缩开支瞄准云计算[J],IT 时代周刊,2009.11.

③ 徐晓林,李卫东.论云计算对电子政务的革命性影响[J],电子政务,2012.10.

④ 王鹏,陈涛.电子政务中政府云计算战略研究[J],电子政务,2012.10.

5

二、国内外行政改革与服务型政府理论研究概况

下文将分别针对西方发达国家与我国政府行政改革及服务型政府理论、实践

的研究现状进行概括综述：

(一) 国外行政改革与服务型政府理论研究成果

自上世纪 80 年代早期，美英日等发达国家为了脱离政府财政危机、管理危

机和信任危机，掀起了一场影响全球的行政改革运动；这既是对多年政府行政管

理模式的反省过程，也是对知识经济和信息时代政府转型的自发调整进程。

尽管西方各国行政改革的行政生态环境相差较大，改革也各具特色，但在改

革的价值取向、理论基础以及采取的措施等方面却有很强的共性，其主要表现在：

“在价值取向上，都主张由‘政府本位’向‘公民本位’转化，都强调‘以人为

本’，都主张公共管理主体的多元化，都积极向社会提供个性化服务；从理论基

础看，西方‘民主理论’是其理论源泉，都倡导和实践西方民主理论的最新演变

成果，如‘新公共管理理论’、 ‘公共治理理论’、‘新公共服务理论’和‘无

缝隙政府理论等’”⑤。

服务型政府的理念是以“公众服务”为管理理念，这一点已经成为学者们的

共识；当然，求同存异，学者之间对其理论基础和基本特征等其他方面，也有着

不同的看法，例如英国学者 E·费利耶（Ewan Felie）认为，“公共服务应该主

要以实现公共服务使命为基础，同时提高服务质量与价值”⑥；美国学者珍妮

特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特认为，“新公共服务政府应该是为公民服务，

而不是为顾客服务；政府的职能是服务，而不是掌舵；事务官不是服务的直接提

供者，而是调停者、中间人，甚至是评判员；寻求公共效益是最终目标，并非附

属品；还要再次强调公民权利与公共服务的重要性”⑦。美国学者罗伯特·B 登

哈特认为，“公民权理论，以及人本主义是新公共服务理论的源头”⑧。

(二) 国内行政改革与服务型政府理论研究成果

自 1978年党的十一届第三次全体会议，中国前后经历了六次大的行政改革；

山西大学王臻荣指出，这六次行政改革共同特征是：“（1）改革选用渐进方法，

由浅入深，由纯粹机构改革到综合配套变革；（2）改革从内容到形式，彼此相

⑤ 肖陆军.论服务型政府建设[D].中央民族大学,2006.

⑥ 方世南,谢朝清.电子政务与服务型政府研究[D].苏州大学,2006.

⑦ [美]珍妮特.V.登哈特,罗伯特.B.登哈特.新公共服务：服务,而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版

社,2004.

⑧ [美]罗伯特.B.登哈特.新公共服务：服务,而不是掌舵.刘俊生译[M],中国行政管理,2002.10.

6

辅相成；（3）每一次改革都是在总结前次改革的基础上进行，同时又为下一次

改革作铺垫，形成了一个总结经验、适应环境、循序渐进的螺旋递进过程”⑨。

中央民族大学肖陆军博士指出，“我国现阶段的政府职能定位是：调节经济、

监管市场、治理社会、服务公众；建立服务型政府不光是一个标语，而是需要政

府从治理理念、管理手段等多方面完成满足当代行政管理模式的蜕变”⑩。山东

大学的孙皓然教授也指出，“我国行政改革的本质在于：完成政府行政模式从原

有经济建设型，向服务型政府转变”11。

就国内外服务型政府理论的关系的研究成果，中央民族大学的荣仕星教授认

为，“西方新公共服务等理论不太适合简单地作为中国服务型政府构建的理论原

型，但这其实不阻碍接纳它们成为我们服务型政府建立的思想养料；在实践中我

们不能简单复制他们的行政技术和方法，而是从自身改革实践需求为着眼点，西

为中用”12。

三、国内外政府云与服务型政府转型关系研究概况

由于云计算本身是比较新的信息技术概念，而政府云作为云计算在政府主导

下的一种应用模式也是比较新的领域；服务型政府与其转型的宏观阐述较多，如

何实践的路径方法钻研较少。所以政府云和服务型政府转型的直接关系，该研究

领域尚无著名代表性流派、学者观点、代表性作品，也没有成熟的理论体系。在

各大搜索引擎以及学术期刊、论文数据库中，输入“政府云+服务型政府” 或者

“云计算+服务型政府”，其直接相关的查询结果几乎没有。

国外已有“C-Government”（即“云政府”）概念提出，但未见其与服务型

政府转型关系有系统研究成果；在国内知名学术网站检索外文期刊、论文，关键

字“Government Cloud + Service-oriented Government”相关的文章，也只有为数

很少的间接相关性论文，且它们更多是从云计算技术的构建角度出发，偏于技术，

与本文需要论述的公共管理专业领域问题并无直接关联。在 Google 或百度等搜

索引擎网站上，有若干条链接是关于及 Cloud Governance for IT (IT 界的云治理

⑨ 王臻荣,李潇.当代中国行政改革的动力研究[D].山西大学,2010.

⑩ 荣仕星,肖陆军.论服务型政府建设[D].中央民族大学,2006.

11 孙皓然.全球化背景下的中国行政改革[D].山东大学,2005.

12 荣仕星,肖陆军.论服务型政府建设[D].中央民族大学,2006.

7

模式)，主要是软件服务商针对政府这一客户提出的一些解决方式，也和本文要

论述的内容无直接关系。

四、国内外研究的不足之处

根据上述各相关领域的国内外研究综述，不难发现其些许不足之处：

在政府云的研究领域中，政府云的技术成果和实践刚起步，云计算理论与实

践多在商业领域，且停留在技术层面、经济层面和社会使用层面居多，在政府推

广应用模式方面研究不足，结合公共管理领域，在服务型政府转型方面的研究就

更是无人问津了。

在服务型政府转型的研究领域中，现有服务型政府研究虽然在概念、内涵、

特点及宏观转型路径、方法表述较多，但尚没有提出信息技术与政府转型关系的

理论研究方法和框架，也没有将其作为一个行政系统把行政生态环境中的非技术

因素，例如社因素、经济因素、政治因素等变量一并纳入考虑范围之内，研究它

们对信息技术与政府转型之间关系的正负作用。

本文正是针对这些研究的不足，试图先认清我国服务型政府转型的背景、现

状与问题，然后结合行政生态环境中的信息技术因素与非技术因素，研究政府云

与我国服务型政府转型的关系。

第三节研究方法及创新之处

一、研究方法

本文所涉及的研究方法为文献研究法和案例研究法：

(一) 文献研究法

对现有的行政改革、新公共管理理论、新公共服务理论、技术执行理论、行

政生态学、云计算理论等，是采用文献研究法总结概括。

同时，通过查阅大量著作与相关期刊、论文，从而了解这些交叉领域的研究

现状，并发现其研究不足，从而找到本文的研究问题与理论创新点。

(二) 案例研究法

1. 研究设计。研究的问题是政府云与服务型政府转型之间的关系；分析单

位是现存的国内外政府云实践；采用多案例研究方法。

8

2. 案例选择。政府云按照其应用领域，可以归类为对公民和企业开放的公

共服务云，以及政府内部使用较多的电子政务云；公共服务云包含医疗

云、社保云、园区云、教育云等。本文根据上述分类方法，精心选取了

与服务型政府“服务”特性相关的国内外 40 个政府云项目案例，试图

进行案例内分析和交叉案例分析。

3. 数据选取。本文选取的案例多数为二手资料，例如上海市闸北健康云，

作为医疗云代表，是通过获取华为公司内部项目资料，加上访谈法、直

接观察法采集数据；淳安县社保云，作为社保云代表，是通过获取阿里

云与华数集团内部项目资料采集收据；西湖智慧园区云，作为园区云代

表，是通过获取杭州湾云计算技术有限公司内部项目资料采集数据；青

岛市电子政务云，作为电子政务云代表，是通过获取青岛市电政信息办

内部项目资料采集数据；美国农业部云电邮、韩国政府云改造基础设施

项目作为国外政府云代表，是通过调查相关文件、档案记录方法采集数

据。具体的案例数据清单如表 1.2 所示：

表 1.2 多案例研究清单

9

对象类别领域类别项目名称地点实施单位

G2G/G2B/G2C 政务云北京市政务云平台互联网云北京市华为技术有限公司

G2G 政务云江苏省镇江市政务云镇江市浪潮

G2G 政务云城市应急管理云北京市北京市政府牵头

G2G 政务云陕西水利厅虚拟云终端陕西省联想集团

G2G 政务云厦门市政府信息中心政务云厦门市唯网科技

G2G 政务云 Kasumigaseki Cloud 日本日本的总务省

G2G 政务云电子政务私有云青岛市青岛市电政信息办

G2G 政务云 RESERVOIR FP7 欧盟欧洲大型软件提供商及大学科研机构

G2G 政务云农业部“云电邮”项目美国美国农业部

G2G 政务云政府通用云计算基础设施项目韩国韩国政府牵头

G2G 政务云政府云数据中心富阳市富阳市信息中心与银江股份有限公司

G2G 政务云山东省德州市政务云德州市浪潮

G2G 政务云水文局政务云北京市易讯通科技

G2G 政务云统计局政务云北京市易讯通科技

G2G 政务云国土资源局政务云北京市易讯通科技

G2G 政务云审计署政务云北京市普华永道

G2G 政务云国防部陆军体验中心基于SaaS架构的CRM项目美国美国国防部

G2G 政务云北京市市政电子政务云北京市轩辕盛世

G2C 政务云出行信息服务云北京市中国移动云服务平台“大云”

G2C 政务云公共安全及文化产业云北京市北京市政府牵头

G2B 政务云供应链金融服务云北京市北京市政府牵头

G2G/G2B 政企云移动政企云平台广东湛江中国移动广东公司湛江分公司

G2B 园区云 “盘古天地”软件服务创新孵化平台无锡市无锡市政府牵头

G2B 园区云中小企业管理云深圳市深圳市政府牵头

G2B 园区云浦软汇智IT服务云上海市上海浦东软件园股份有限公司

G2B 园区云西湖园区云杭州市杭州湾云计算技术有限公司

G2C 医疗云武汉中心医院云武汉市易讯通科技

G2C 医疗云闸北健康云上海市数据港，微软（中国），华为

G2C 医疗云上海第七人民医院智慧医疗云上海市华存数据

G2C 医疗云南京公共卫生云南京市华三通讯

G2C 医疗云马萨诸塞州国立医院医疗云美国 Verizon公司

G2C 医疗云医保通区域医疗云江西省中科曙光

G2C 医疗云成都市医疗云成都市中科曙光

G2C 医疗云鞍山市区域医疗云鞍山市鞍山市政府

G2G/G2B/G2C 社保云人社一体化社保云浙江省淳安县阿里云，华数集团，浙大网新

G2C 社保云面向社会服务的云平台深圳市深圳市政府牵头

G2C 社保云西湖区民政局智慧养老云杭州市杭州思锐网络有限公司

G2C 教育云华东师范大学教育云上海市华为技术有限公司

G2C 教育云源捷科技教育云平台成都市源捷科技有限公司

G2C 教育云华师京城教育云平台北京市华师京城

10

（注：该表是本人根据不同国家地区和领域类别，筛选出将近 40 个国

内外真实政府云项目，并指明其实施单位。）

二、创新之处

本文的创新之处可以概括为选题创新、研究角度创新与创建理论分析框架：

(一) 选题创新与研究角度创新

政府云与服务型政府转型的关系，该领域是两大热门研究领域的交叉领域，

尚无人问津，属于跨学科研究；本文正是对这交叉领域的理论与实践全新探究，

选题具有创新点。

本文结合云计算信息技术应用——政府云，研究服务型政府转型问题，不仅

从政府管理制度的历史发展角度看问题，同时考虑全球化信息时代背景下的行政

生态环境，分析其他多种行政因素（如社会因素、经济因素、政治因素等）对于

上述关系的影响，是对该公共管理领域的研究角度创新。

(二) 理论分析框架的细化与假设

本文基于案例分析并参考了多个相关理论依据，做了理论分析框架的进一步

细化与假设，用来指导本文政府云与服务型政府转型关系该领域的研究，详见第

二章。

第四节论文的框架结构

全文从逻辑脉络上，首先提出问题，其次分析问题，再次总结问题，最后是

结语。在第一章导论中，通过背景阐述及研究综述，提出了本文研究的问题——

政府云与服务型政府转型之间的关系是怎么样的；第二章通过政府云、服务型政

府转型相关理论阐述了本文研究问题的背景及现状，并对理论依据及分析框架做

了整合与假设；第三章、第四章和第五章运用案例分析进一步剖析了该问题；第

六章对该问题作了对策建议；最后做了全文总结。

为了更加直观地概括出本文的研究顺序与逻辑，特意准备了章节结构框架

图，如图 1.1 所示：

11

图 1.1 论文章节结构框架图

第二章研究的核心概念与理论基础

本文研究过程中所使用到的核心概念和理论，按其先后顺序，包括：云计算

理论、服务型政府理论、技术执行理论以及行政生态学理论。

在本章中将分别对其做简单概述，并且整合相关理论，提出假设的理论框架，

供后续案例分析使用和验证。

第一节政府云概述

为使广大非专业读者快速理解政府云，本节将深入浅出，依次解释云计算定

义、政府云定义、政府云分类、政府云总体架构。

12

一、云计算技术、政府云的定义及分类

由于在研究综述中已对云计算理论与政府云的国内外理论研究现状作了比

较详尽的阐述，在此就不再重复叙述，仅对其与本文有关的核心特性进行概括性

描述：

云计算技术(Cloud Computing)，作为 21 世纪高新的信息科技之一，首先被

谷歌等知名 IT 公司提出，在商业领域得到发展壮大；其发明与应用一点不亚于

20世纪计算机的发明，并将给我们的社会带来革命性的变化。

其定义可以简单概括为：将大批在网络中互联的计算机软硬件信息资源整合

在一起，通过专用的管理系统，统一管理和调配，形成一个对用户甚至系统管理

人员透明的资源池，该资源池可以向潜在用户提供按需供给和计费服务；所以这

个资源池连带整个网络，被称为“云”，因为资源池在网络中，就像云在天空中

一样，资源的规模和范围可以随意伸缩，资源与资源之间，没有明确的界限，不

用关心其内部构造，也无需在意它在网络中的位置，只知道它的确在那里，使用

云计算资源时，就像我们平时使用水和电一样，用多少，付多少钱，而不像以前

需要自己购买“发电机”。云计算技术概念产生已久，其服务模式被称为“自来

水厂”模式；该模式利用云计算平台，可以集成信息化技术服务中的基础设施服

务、平台应用服务、运行维护服务，并可以根据其技术优势及不同用户的个性化

需求，按需供给与结算，信息资源就好比水和电一样可以随时随地被取用，根据

实际消耗收费。云计算理论，它强调“服务”的理念，将其注入传统软件行业中，

其隐含的服务模式创新理念，与服务型政府的“公民服务”宗旨相吻合，也是两

者关系的连接点。

政府云可以简单理解为政府内部直接使用或主导推动云计算技术对外应用

的一种模式；它可以用于整合政府内部的信息资源，达成部门之间信息共享、降

本增效目的，也可以将该信息资源对民众、企业园区、事业单位等公开共享，从

而提供了一个云共享平台，提升社会信息资源的利用率，提高政府内部电子政府

的管理水平，以及创新了对社会信息化服务的崭新模式。政府云是一种基于云计

算技术的政府信息化应用模式，它能够优化政府管理水平、提升政府信息化服务

质量；具体地说，它是在信息技术层面整合了政府信息资源，是云计算技术与政

务信息化，或者更为准确地说，是和电子政务结合的产物。政府及其相关部门既

可以从政府云中获取信息化服务，也可以自己部署私有的政府云服务平台，将公

共管理和公共服务通过该技术手段融入电子政府。

政府云可以根据两个维度分类，按其使用模式，或者按其使用领域：

(一) 按其使用模式可以分为私有云、公有云和混合云

13

私有云：是政府内部使用的云服务，可以由政府出资内部搭建，也可以联合

或委托云服务运营商搭建；这类云资源是政府拥有自主权，外部用户（例如，企

业和公民）无法访问该云环境、享受该云服务。

公有云：是供公众或企业等外部用户使用的云服务，可以由政府出资内部搭

建，也可以联合或委托云服务运营商搭建；这类云资源对外公开，外部用户只需

访问云服务，云端会以按需供给，按实际使用计费的方式供应服务，用户无需关

心该资源是谁拥有和运维的。

混合云：顾名思义，该模式就是把上述“私有云”和“公有云”混合应用，

政府拥有一部分的所有权，供自己内部使用，这部分数据和应用并不公开，一般

出于数据机密性和安全性考虑；另一部分则对外公开，资源共享；这两朵云，物

理上是各自独立，被隔离开，但逻辑上可以将其组合起来，通过权限管理提供有

限制服务，并可以将各自的数据与应用程序迁移，比较灵活。

(二) 按其使用领域可以分为公共服务云和电子政务云

公共服务云：它是对公众或企业开放和使用的云，主要目的是提供了一个信

息资源共享的云服务平台，某种意义上是一种政府服务模式创新与升华；其一般

由政府主导与第三方云服务运营商合作搭建；若按照其具体使用的行业领域场

景，又可细分为教育云、园区云、社保云、医疗云等；它因为其公共特性，比较

适合在公有云或者混合云中实施。

电子政务云：它是政府针对内部的使用需求，结合云计算，搭建了政府内部

信息化资源的整合云服务平台；主要用于内部各部门之间信息共享，提高电子政

务的使用及管理效能；考虑到政府内部数据的保密性与安全性要求，它比较适合

在私有云中实施。

二、政府云总体架构和应用现状

政府云架构体现了信息系统整合与分层的理念，它将原有处于同一逻辑层面

的多种软硬件资源整合在一起，并将其大致归为三层，从下至上具体是：（1）

将原有分离的硬件设施，通过虚拟化，整合为基础设施层，也称为“基础设施即

服务”（IaaS， Infrastructure as a Service），它将基础设施的硬件概念抽

象成服务概念；（2）将原有中间件层、运行接口管理层、表示层整合为平台层，

也称为“平台即服务”（PaaS，Platform as a Service），它将连接用户与底

层基础设施资源的中间信息服务与管理地带抽象成服务概念；（3）将原有和用

户交互的软件系统整合为应用层，也称为“软件即服务”（SaaS，Software as a

14

Service），它是将通用或定制化软件的抽象成服务概念；所以这三层架构相互

独立，可以分别分拆或合并，给不同需求的客户提供不同层面的服务，按需供给

与搭建，具体如图 2.1所示：

图 2.1 政府云总体架构图

（引自：《中国政府云计算应用战略研究》13）

（注：政府云将原先需要具体关注的实体服务器、网络、中间件产品、软

件应用通过虚拟化抽象成简单的三层服务，用户及 IT人员无需关注庞杂的各个

细节，而只需要知道各层的能提供多少能力的服务即可，大大降低专业门槛。）

云计算从诞生起，起先发展于商业领域，后又被政府发扬光大。下文就政府

云在国内外的应用现状，做简单介绍。

(一) 政府云在国外的应用现状

在开始的背景介绍中，我们也提及到，国外发达国家，例如美国、德国、英

国、日本和韩国等传统信息强国，早在 6年前，就已纷纷将云计算作为国家层面

13赛迪顾问有限公司.中国政府云计算应用战略研究[J].赛迪信息,2012.

15

的信息战略规划，并纳入到一系列政府云项目中；因篇幅有限，在此本文仅以美

国和韩国的项目及应用现状为例，希望能作为欧美及亚洲等代表：

美国联邦政府作为最老牌的信息化强国，是电子政务的提出者，也是该领域

的引领着；即便如此，从克林顿政府当局提出并使用电子政务以来，一直就普遍

存在信息化资源搭建与使用上的部门主义和条块分割导致效率低下、浪费严重，

系统的环境非常复杂导致管理困难，新项目因规划不善、软件工程掌握不透彻等

而频繁流产与失败，直接影响了联邦政府的信息化服务公信力，使其民众对于其

服务能力质疑；所以为改变政府形象，提升信息管理总体水平，在云计算诞生并

已在商业领域得到充分认同与验证后，美国政府首席信息官委员会于 2011年初，

对引联邦政府是否以及如何引入云计算，构建政府云模式进行了研讨和规划，并

在同年公布了著名的“Federal Cloud Computing Strategy”，翻译过来就是“联

邦云计算战略”，该战略的目标是想通过政府内部引入云计算，推广政府云应用

模式，达成创新政府服务模式，提升政府信息资源使用效能、降低搭建与运维成

本，以提高电子政务项目成功率，改善政府在信息化时代的公信力。

韩国政府电子政务建设一直在全球名列前茅，不过由于当初信息化建设时由

各部门机构分别搭建与推进信息化，也出现了类似欧美等国的重复投资、政府网

站杂乱无章、有面子没里子、华而不实等问题，使得其国民对其电子政府服务水

平不够满意；为了处理这些问题，政府当局也启动了内部信息化的整合工作，而

且当时云计算也在商业领域得到验证并发展迅速，所以计划结合社会上绿色行政

等需求，顺水推舟，利用云计算技术的降本增效功能，陆续规划与实施了政府云

项目。

为了更方便理解政府云项目的效果，下面表 2.1和表 2.2分别列举了美国农

业部“电邮云”项目，以及韩国政府云项目内容，包括其建设需求、建设方案、

最终实施效果等：

16

表 2..1 美国农业部“电邮云”项目

（注：即将云计算技术引入电子邮件系统的项目，利用了云计算技术中的

软件即服务，SaaS。）

表 2..2 韩国“政府云”项目

（注：利用了云计算技术运用中的硬件即服务，IaaS。）

(二) 政府云在国内的应用现状

背景介绍中，我国也同样面临西方信息强国的电子政务建设问题，而且共性

很多，例如各自建设、资源浪费、运维困难等；所以我们也想接着云计算技术发

17

展的春风，将其纳入政府使用范畴，首先在各信息化建设基础扎实的地方政府展

开了一系列试点项目，希望它们能够充分验证政府云的优势，并先进带后进，供

其他中小城市政府效仿，下面表 2.3与表 2.4 分别列举了北京与上海几个有代表

性的“政府云”项目和其建设内容：

表 2.3 北京市政府云项目建设内容

（注：北京市政府云覆盖领域非常广泛，在此仅列举了部分项目集合名称

及其内容。）

表 2.4 上海市政府云项目建设内容

（注：上海市政府云覆盖领域也非常广泛，在此仅列举了比较有代表性的

医疗云与园区云领域项目。）

18

第二节服务型政府及其转型理论概述

一、服务型政府理论概述

服务型政府的相关理论学者们已经阐述很多，在文献综述中也已列举，在此

不再冗述；本节主要针对其理念的起源、内涵与特征进行概述，希望能够用较少

的篇幅，掌握其核心理念的发展史及内涵，并认识到我国政府改革与转型过程中，

当前所处的阶段与其特征。

(一) 服务型政府的理念起源

美国著名学者，登哈特夫妇（Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt）首

次提出新公共服务理论，并且表示该理论是受到以下当代理论与思潮的启发：(1)

公民权理论；(2)公民社会理论；(3)新公共行政理论；(4)人本主义思潮等。2006

年 3月，《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》的制定标志着服务型政府

已经成为中国行政体制改革的目标，它是在公民本位、社会本位、服务本位治理

理念的指导下，以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。

上世纪 80 年代后期，以英国为首的西方发达国家迫于财政预算紧张、组织

机构膨胀厉害、人浮于事、效率不足等一系列政府公共管理压力，发起并且掀起

了一股全球范围的公共行政改革潮流；期间，公共管理理论界伴随性地先后提出

了新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论等，这些理论都与我国服务

型政府理论渊源颇深，后者是在前者理论与实践经验下，结合我国国情的理论。

夏书章老师对于该理论有以下观点，“在西方传统的公共管理理论之后，出

现新公共管理理论是个必然，因为前者的弊端显而易见；而在此之后，又出现新

公共服务理论，也是个必然；虽然他们之间的观点和理论内容上分歧显著，但后

者的更加不容忽视小觑，因为新公共服务理论强调的是政府的首要职责是对公民

的服务特性，其站在了民主社会价值观的制高点；前者是术，而后者是道，道不

同，自然不相为谋了”14。

(二) 服务型政府内涵与特征

服务型政府从十几年前提出，到政府正式下决心转型至今，其实它的内涵就

像众多公共行政理论意义，尚未达成一致；但国内的学者和研究人员对于该问题，

还是比较偏向于引用刘熙瑞教授精辟的定义，即“所谓‘服务型政府’，其实是

在‘公民本位’和‘社会本位’理念指引下，基于社会民主的法律程序与秩序框

14夏书章.公共服务[J].中国行政管理,2003,(3):61-61.

19

架，提供以‘为民服务’为宗旨的，并承担相应社会服务责任，并在国民统一意

志下，与公民社会共同组建起来的政府”15。这个定义也是本文的观点。

根据上述内涵，综合各家之说，本文尝试概括下服务型政府的主要特征：服

务型政府是民本政府、责任政府、有限政府、透明政府、效能政府。

二、服务型政府转型概述

政府转型是一个连续的、动态的过程，本节就政府转型的历史演进以及我国

政府转型所处的历史时期及特征进行简要概述。

(一) 政府转型的历史演进过程

根据南京大学张康之教授在《公共行政学》里的“社会治理‘三部曲’”总

体性解释框架，本文借鉴并拓展了该方法，结合全球化信息时代背景，将政府转

型的历史演进划分如下：

统治型政府时期（17 世纪 40 年代的英国资产阶级革命爆发——19 世纪 70

年代第二次工业革命产生）。这段时期是商品生产的初级阶段时期，社会形态处

于农业社会到工业社会转型期，政府管理模式是家长制。

统治型政府向管制型政府转型期（19世纪 70年代第二次工业革命产生——

20世纪 20年代垄断资本主义产生）。这段时期是由商品生产的初级阶段转向高

级阶段时期，社会形态处于工业社会到后工业社会转型期，政府管理模式处于家

长制向官僚制转型期。在公共管理学领域，19 世纪 80年代末，威尔逊著述了《行

政学研究》一文，就像统治型政府爆发了一场革命，意味着公共行政学科的诞生。

管制型政府时期（20 世纪 20 年代垄断资本主义产生——20 世纪 80 年代网

络社会产生）。这段时期是商品生产的高级阶段时期，社会形态处于后工业社会

到网络社会转型期，政府管理模式是官僚制。在公共管理学领域，20 世纪 30年

代年怀特发表了《行政学导论》，系统化公共行政理论由此产生。

管制型政府向服务型政府转型期（20世纪 80年代网络社会产生——至今）。

这段时期是以商品生产为主，开始转向以提供服务为主的社会，社会形态处于网

络社会到信息社会的转型期，政府管理模式是信息化的官僚制，也可称为电子政

府。在公共管理领域，登哈特夫妇提出了新公共服务理论产生，拉塞尔.M.林登

发表了《无缝隙政府》，服务型政府转型成为公共行政领域研究热点。

15刘熙瑞.服务型政府--经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002,(7):5-7.

20

在上述政府转型的由远及近的时间划分中，我们发现政府模式起初是统治型

政府，随后发展成管制型政府，最终向着服务型政府转变，这三类政府之间的迁

移过程互有交叉和渗透，任意两者之间都有一个边界模糊的过渡期，同时伴随着

明显的路径依赖、文化传承等特性，即后一类政府往往拥有前一类政府的特征，

而且持续很长一段时间。以上划分如图 3.1 所示：

图 2.2 政府转型的历史演进图

（注：该图是本人借鉴张康之教授《公共行政学》的社会治理“三部曲”，

以及结合当前时代特征，归纳总结的政府类型与其对应政府管理模式的政府转

型绘制的简化历史演进图。）

(二) 我国还处于服务型政府转型期

进入信息社会后，我们社会的生产生活习惯、经济结构、管理理念以及文化

意识领域都发生了很大的变化，正如美国社会学家丹尼尔.贝尔（Daniel Bell）

在其著作《后工业社会的驾临》(The Coming of Post-industrial Society)所

预言的，“后工业社会我们的社会从以生产商品为主转化成以提供服务为主，这

不仅表现在生产方式和就业人员的比例上，还体现在我们日常生活的各个领域”16。但是，我国政府还处于服务型政府转型期，是信息化官僚制（电子政府）管

理模式，其原因是：

1. “服务”还未成为我国政府治理的真正核心价值理念

16[美]丹尼尔.贝尔.《The Coming of Post-industrial Society》[M],新华出版社,1997.8.

21

无论是在家长制的统治型政府，或是在官僚制的管制型政府，还是在信息化

官僚制的服务型政府，我们发现政府其本身都会有一定的服务功能体现，但若从

政府对服务价值的关注程度来判断一个政府的类型，在统治型政府下，政府的服

务是为了维护其统治地位和利益的一种工具或手段，其核心的目的是为了统治；

在管制型政府下，政府的服务是为了加强对社会的管制，它们的社会服务是从属

的、派生的，服务产生的价值属于副产品，在社会管制的核心价值体制中处于次

要位置，甚至只是边角料。

随着民主社会发展，公民对于政府服务职能的需求呼声越来越高，这是社会

发展进步的必然历程，就如同在人类社会演化过程中，商品一词的出现早于服务

一样。人们对政府的服务诉求也是在人们的基本生活被满足之后，在政府完成了

社会的基本管制功能之后，在服务型政府中，第一次把服务价值置于政府社会治

理价值体系的核心，并以此价值建立对应的公共行政规约和制度、完善管理方法、

改变原有行动方式。

电子政府在政府的职能方面虽然提高了办事效率，但并未完全把服务作为政

府治理的最核心理念，电子政务更多地作为官僚制政府加强管制的工具。

2. 从管制型政府向服务型政府转型需要一个转型期

政府行政改革的路径依赖原理决定从管制型政府向服务型政府转型不可能

一蹴而就，电子政府从管制型政府中演化而来，自然也有其路径依赖，无法一下

摆脱管制型政府模式的理念束缚。各国政府建设电子政府、提倡服务理念的同时

并未真正放弃对社会的管制欲望；在政府职能上，服务和管理同等重要；以目前

的社会发展水平、科学技术水平及民众对政府的诉求和整个国家所面临的实际问

题，都无法一下过渡到服务型政府的治理模式，所以电子政府和电子政务是作为

桥梁架起我们通往服务型政府之路。

目前构建电子政府比较成功的发达国家，其政府组织结构还基本维持原有的

科层制或官僚制架构，美国、新加波等国包括我国在电子政府构建阶段虽然开展

了很多尝试型地机构重组，政府流程再造，但政府的核心管理模式还是以科层制

或官僚制为主；目前在经济领域中己出现的“无边界组织”、“海星组织”等模

式，还未出现在政府机构中，原因是政府的行政改革一般忌讳冒进，追求稳中求

变，如同在新公共管理运动中，政府往往引入在企业中已成熟且证实是有效、科

学的管理方法。

因此，无论从核心价值理念、政府行政改革路径依赖规律，还是官僚制组织

架构上，我国政府还处于服务型政府转型期。

22

第三节理论框架的整合

一、技术执行理论与行政生态学理论概述

(一) 技术执行理论概述

美国哈佛大学教授及知名学者，简.E.芳汀（Jane.E.Fountain），为了矫正

研究信息技术却忽视制度，改变有关信息技术和治理的研究处于一种无理论状

态，提出了技术执行理论（technology enactment），并创建了对应的分析框架，

其成形于 20世纪 90 年代的美国。

简.E.芳汀教授提出该理论框架的目的，在于能够扩大制度研究的视角，明

确说明信息技术在政府组织生活中的重要性；它加强了对官僚政治以及信息化技

术变化之间关系的理解，特别适用于在信息时代研究信息技术和政府公共管理之

间的关系；该框架同时解释了为什么信息技术无法直接主宰它自己的成长进程，

也无法被纯粹的方式使用。

简.E.芳汀教授透过丰富的案例，总结出该理论框架，并解释了为什么信息

化技术往往在某些应用场景下被政府及相关部门发扬光大，而在另一些应用场景

中却被冷落甚至对公共管理起到反作用。其原因是信息化技术被执行推广过程

中，往往受到政治因素、政府组织机构因素、社会环境因素等外部因素的影响。

简.E.芳汀认为，“任何新的信息技术都可能成为政府制度变迁的‘赋能者’

（enabler）” ，所以他区分了客观存在的信息技术和被真正被使用和执行的信

息技术，例如被政府的政策决定者使用的信息技术；同时，他指出组织架构或制

度形态会潜移默化地影响技术的执行，根据两者之间力量强弱对比，它们之间都

可能成为对方的自变量，或者应变量，或者说正能力与负能量，或者说互为因果。

23

图 2. 3 简.E.芳汀 “技术执行理论”分析框架之一

（引自：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》 ,由本人重新绘制，是

技术执行理论的核心理论分析框架）

如图 2.3所示，该技术执行理论框架要求我们掉转信息技术与政府组织结构

之间的因果箭头，以表明深深内嵌于政府行动者（或者说公务员）认知、文化、

社会以及制度结构的特性是如何影响例如因特网或其他相关信息技术的设计、感

知和使用的，即政府行动者是以其主观的方式感知、定义和使用信息技术。

虽然按照正常逻辑，人们应该以一种客观的方式来描述信息技术，例如依据

硬件、软件、电信和数字设施的能力与功能等；然而，技术的物质特性仅仅是一

个潜在能力，只有当智力结构开始使用它时，技术才会对个人和组织产生实际的

作用，即技术执行是认知、文化、结构和政治嵌入的结果；当然，无意的、微妙

的技术执行结果积累也可能引发剧烈的政府结构和权力转移；然而实际结果在图

2.3的框架中表明是无法预测的，或者说都有可能，具体要看技术执行的过程。

24

政府制度（例如官僚政府制度）影响了被执行的信息技术以及占主导地位的

政府组织形态，同时也反过来被信息技术影响；政府制度同样以认知上、文化上、

规范上以及社会结构上的内嵌形式融入技术执行框架。所以技术执行的结果是多

样的、未可知的。

(二) 行政生态学理论概述

最先提出行政生态学的是哈佛大学教授约翰.高斯（John M. Gaus），而将

该理论发扬的是弗雷德.W.里格斯(Fred W.Riggs)。行政生态学者们重视行政系

统的内外部环境与行政主体之间的关系；行政系统的“社会生态研究”，作为行

政生态理论的具体内容之一，主要研究一个国家的政治、经济、文化等因素对行

政主体的影响。

本文受到该理论启发，试图分析当前除云计算因素之外的以及其行政环境因

素对于政府云与服务型政府转型之间关系的影响。如此，该研究将拥有内圈与外

圈，包含主体因素与客体因素，从行政系统的角度考虑问题，更具有说服力。内

圈与外圈，彼此之间或许会呈现互为自变量与应变量的状态。在本文的案例分析

过程中，会运用行政生态学理论，所以在此不再冗述。

二、理论框架的整合

(一) 应用技术执行理论分析政府云与服务型政府转型的关系

美国哈佛大学教授及知名学者，简.E.芳汀（Jane.E.Fountain），在其著作

《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》首次提出了技术执行理论（technology

enactment），并创建了对应的分析框架，试图解释信息技术与政府组织形态发

展之间的联系——信息化技术被执行推广过程中，往往受到政治因素、政府组织

机构因素、社会环境因素等外部因素的影响，下图 2.4是“技术执行理论”的分

析框架，并添加了与本文对应的备注：

25

图 2. 4 简.E.芳汀 “技术执行理论”分析框架

（引自：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》17,本人结合技术执行理

论的核心理论分析框架和本文主题做了进一步细化备注）

该理论分析框架的核心用意可概括为：政府制度（例如官僚政府制度）影响

了被执行的信息技术以及占主导地位的政府组织形态，同时也反过来被信息技术

影响；政府制度同样以认知上、文化上、规范上以及社会结构上的内嵌形式融入

技术执行框架，所以信息技术被执行的结果是多样的、未可知的。

若将该理论分析框架套用到本文中，则云计算技术作为一个客观的信息技

术，是政府的“赋能者”；有些决策者将其执行，成为被执行的技术——政府云，

有些则没有；政府云可以影响政府转型，但政府的组织机构、管理制度，例如科

层组织和官僚制，也可以反作用于政府云的实施，互为因果变量。

“技术执行理论是描述信息技术执行过程中，如何隐含地将政府和其工作人

员的组织结构、文化认知纳入规律研究”18；在本文的案例中，政府作为行政主

17[美]简.芳汀.《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》[M].北京：中国人民大学出版社,2010:9-10.

26

体，引入云计算，实施政府云的过程，同样也受到了渗透其中科层制组织机构与

官僚体制管理文化的影响；云计算技术的执行——政府云的被运用结果，或许正

如技术执行理论所描述的，是多样的、不可预知的和非决定性，该结果源自技术

的、理性的、社会的和政治的逻辑。

技术执行理论分析框架，部分解释了本文案例中政府云被政府运用的某些现

象，例如官僚制中的部门主义、科层组织、跑马圈地的政绩观等如何内嵌于官僚

们的行为；该框架同时表明云计算技术不能简单地决定它自己的发展历程，可能

在某些政府机关化作政府云成功案例，在另一些政府部门被无视或无法被实施；

所以政府云作为跨组织的共享信息平台，搭建它不仅仅是一个技术问题，而要考

虑政治、经济、文化等各方面因素。

(二) 应用行政生态理论分析行政生态环境的潜在影响

行政生态理论是行政学发展的重要成果之一，在探讨政府行政问题时，将该

理论发扬光大的弗雷德.W.里格斯(Fred W.Riggs)及其他行政生态学者们都重视

行政系统的内外部环境与行政主体之间的关系。

在本文中，非云计算或政府云的其余行政生态因素，在信息社会、全球化背

景下的大行政生态系统中，对政府云与服务型政府转型关系的影响也是本文非常

关注的。第三章中，本文阐述了我国还处于服务型政府转型期，不断深入探索当

前行政系统的行政生态环境过程中，我们发现政府公共管理运作所涉及的例如政

治、经济、社会、文化等因素，对于政府云与服务型政府转型关系的研究意义重

大。

在本文涉及的政府云案例中，体现出以下这些行政生态因素对政府云与服务

型政府转型之间关系的潜在影响，可以抽象为如下图 2.5 所示：

18 [美]简.芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》[M].北京：中国人民大学出版社.2010.

27

图 2.5 行政生态因素对政府云与服务型政府转型关系的影响示意图

（由本人结合行政生态理论核心理念与本文研究问题做了细化与具体化处

理）

1. 社会因素的影响

社会因素的影响主要包含生产模式的革新以及公民生活习惯的转变，这两者

都有赖于全球化信息时代背景下信息技术的革新以及服务态度与模式的转变。

在下文中，我们将指出：生产模式创新，对于信息技术的依赖，可以推动政

府云，特别是园区云模式的推广，因为该模式可以促进产业升级，甚至催生“第

四次工业革命”；生活习惯的转变，对于云服务模式所使用的“云端”与“点端”

架构，提供了扎实的物质与群众基础，对于政府云的推广大为有利。

2. 经济因素的影响

在下文中，我们将指出：经济因素的影响主要包含“规模效应”与“长尾效

应”对于云计算技术可以减少信息资源浪费的客观规律，以及“维基经济学”与

“平台经济学”对政府创新服务模式提供的参考，它们都是在知识经济、信息时

代背景下的新经济规律。

规模效应可以解释并促进政府云服务模式发展，降低政府信息化成本；长尾

效应不仅给予服务型政府对弱势群体的需求重视的警示，而且可以解释云计算如

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何消除运维的长尾效应，降本增效；维基经济学预示“开放”、“对等”、“分

享”和“全球运作”的理念可发挥全体人民的力量，让其参与服务型政府的公共

治理可产生无比惊人的能量；平台经济学，解释了政府云其本质就是政府的信息

服务平台，按需提供服务的方式是当今主流。

3. 政治因素的影响

在下文中，我们将指出：政治因素的影响主要“合工理论”与“海星组织”，

它们是当下网络时代流行的管理理论与组织模型。

合工理论迎合了信息社会的管理模式，它可以为官僚体制的自我完善以及政

府云模式提供管理理论基础，推进公共管理方式与服务型政府转型；海星组织模

式对于科层制组织模式是一种冲击，它可以视为政府组织机构变革的前瞻模型，

也是可以发挥政府云模式的理想模型。

(三) 理论框架的整合

在本文中，信息技术是云计算技术，“被政府执行的”技术就是政府云，而

服务型政府转型又与政府制度和组织形式息息相关。本文受到该理论框架启发，

透过丰富的案例以及运用技术执行理论框架的分析，研究两者之间的关系。

通过上文的理论分析，在此归纳出一个假设的理论分析框架，有助于对该研

究问题的深入理解，也可视此理论框架可视作为本文的研究成果之一。之所以在

该处安置该框架，是为了在具体的案例分析之前，能够让读者对于整个分析逻辑

与过程有一个整体把握，更加容易理解与接受。我们可以将本文的假设理论分析

框架抽象概括为如图 2.6所示：

29

图 2.6 假设的理论分析框架图

（注：该图展示了本文理论分析框架的对象因素、各因素之间的关系以及

行政生态内外环境，具体解析请见下文。）

上图中，浅蓝色背景表示该研究不能脱离信息社会、全球化行政生态系统大

环境。

在内环境中，受“技术执行理论”启发，政府云是“被政府执行”的云计算

信息技术；不同于“技术决定论”者，该框架显示，政府云总体促进了政府转型，

但当前官僚体制的政府形态，也对政府云的实施起到制约作用，两者互为因果变

量，其强弱取决于内环境中的促进因素与阻碍因素对比。

在外环境中，社会因素、经济因素、政治因素和其他因素等，作为内嵌于政

府决策者（例如公务员）和公民社会的潜在因素，以及更为庞杂的行政生态系统

组织部分，对内环境的发展存在潜移默化的影响。

总之，在内环境及外部因素的共同作用下，政府云与服务型政府转型之间呈

现出复杂的关系，其结果是多样的、或不可预知的。下文将根据选取的 40 个政

府云案例的具体分析，利用该理论分析框架，展示这两者之间的复杂关系。

30

第三章政府云实施前政府服务的主要问题及其原因分析

第一节政府云案例的背景介绍

在本文选取的将近 40 个案例中，为便于分析，进一步筛选出 4 类与政府服

务关联密切的案例，分别为医疗云、社保云、园区云和政务云。前三类体现出公

共服务属性，政务云属政府内部使用。

在本节中，将对这几类案例做基本的背景介绍，目的在于为让读者了解这些

领域信息化建设在引入政府云之前的状态，为后续做对比分析做铺垫。

一、医疗云案例背景介绍

为了更好地理解医疗云案例的产生背景，下文将依次介绍医疗信息化的现状

及问题、医疗云案例的选取和医疗云的参考体系架构：

(一) 医疗信息化现状及问题

20 世纪 80年代，我国医疗信息化建设刚刚起步，它先后经历了开始应用、

部分应用、全面应用三个阶段，现在正向着智慧医疗阶段迈进。经过二十多年的

建设，在公共卫生领域，全国绝大多数县级和县级以上的医院和医疗机构已经建

立了医院管理信息系统，其系统功能主要包括（1）挂号与医疗、药品收费功能；

（2）药品器材信息管理功能；（3）医疗业务流程管理功能；并且它们基本实现

了疫情及时上传，并在网上共享信息的功能平台；公共卫生部门拥有中央地地方

的医疗信息互动平台，可以获取突发的公共疫情状况，并可通过该平台发布对应

的应急措施，指挥各级卫生部门加强疾病预防与控制，从而可以更迅捷地调度各

地医疗资源，提升整体医疗卫生管理水平。

但是，医疗信息系统的业务流程本来就比较复杂，所以在医疗信息化建设过

程中，也发现了潜在的问题：（1）各地医疗机构系统独立建设，数据无法共享；

（2）基础设施资源不足或利用率不高，无法满足快速变化医疗需求；（3）医疗

服务模式落后，缺乏居民健康档案共享平台。

(二) 医疗云案例选取

1. 上海市闸北区“健康云”。2010年，在上海市闸北区卫生局牵头推动下，

并与微软公司（Microsoft Corporation）、深圳华为技术有限公司、

上海数据港有限公司一同，联手搭建了向下属所有医院及相关机构开放

使用的“健康云”服务平台，该平台的应用主要功能包括医院业务流程

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管理、公民医疗健康档案信息管理，而以上三家公司，分别在该“健康

云”的三层架构上做出了不同的贡献，可谓是一朵政府推动，企业外包

合作的成功“政府云”。

2. 江西省级地域“医疗云”平台。2011 年，在江西省有关医疗机关推动下，

与中科曙光公司合作，搭建了一朵覆盖整个区县范围内包括卫生局、疾

控中心、医保中心、新农村合作社等与医疗卫生相关联部门机构的“医

疗云”，其在一定范围和程度上实现了省级地域医疗卫生信息化资源共

享，做到了通过高新信息技术提升政府医疗服务水平，惠及当地百姓。

因篇幅有限，在此不一一列举，可参考表 3.1：

表 3.1 医疗云案例选取清单

（注：该表是本人选取的国内外大中城市具有代表性的医疗云项目，其对

象类别基本是 G2C，即政府对公民的医疗领域政府云服务模式。）

(三) 医疗云参考体系架构

图 3.1 医疗云参考体系架构图


G2C 武汉中心医院云武汉市易讯通科技

G2C 闸北健康云上海市上海数据港投资公司，微软（中国）

G2C 上海第七人民医院智慧医疗云上海市华存数据

G2C 南京公共卫生云南京市华三通讯

G2C 马萨诸塞州国立医院医疗云美国 Verizon公司

G2C 医保通区域医疗云江西省中科曙光

G2C 成都市医疗云成都市中科曙光

G2C 鞍山市区域医疗云鞍山市鞍山市政府

医疗云

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（注：该图显示了医疗云通常的“云端”与“点端”对象，例如作为用户

“点端”包括医患消费者、医生等、各级医院、医保公司等；提供“云端”

的服务包括个人电子病历信息、医疗专家信息等。）

二、社保云案例背景介绍

为了更好地理解社保云案例的产生背景，下文将依次介绍社保信息化的现状

及问题、社保云案例的选取和社保云的参考体系架构：

(一) 社保信息化现状及问题

从 20 世纪 90 年代，我国社保信息化就已经开始建设，至今为止，已有将近

30 年，其中效果最为显著的要数“金保工程”了。

从 2000 年初我国将社保信息化建设纳入“十二金”工程，取名为“金保工

程”之后，就在全国各级省市陆续开展了一系列与社保相关的信息系统项目；第

一批项目从 2003 年立项开始，截止 2011 年初，已经基本验收完毕，其主要内容

为：（1）各省级信息单位已经全部达成与中央社保数据中心互联；（2）90%以

上地级市已经达成与省级社保数据中心互联；（3）92.5%的社区、街道级别医疗、

社保、就业服务机构已经达成与地级市城市网络互联；（4）全国有超过 1 亿拥

有并使用社保卡，并且社保相关软件应用已经在绝大部分地区内推广使用；以上

这些功绩，奠定了社保信息化的软硬件及公民使用习惯基础，也使得我国社保信

息化水平和国际接轨，向前迈进了一大步。

但是，由于地域广大、人数众多，第一期项目仅完成了部分工作，项目期间

也展现出不少问题，主要表现为：（1）各地社保信息系统独立建设，各自为政，

使得各地方政府社保业务之间无法通过系统协同；（2）社保系统的应用系统功

能还是较单一，无法满足庞杂的社保业务需求；（3）对于创新技术的使用预估

不足，“一卡通”并未像规划中那样，实现真正通。

(二) 社保云案例选取

1. 浙江省淳安县“社保云”。2014年初，阿里云计算有限公司与浙江省淳

安县政府携手打造了国内首个真正意义上的“社保云”，该云服务平台

囊括了该县几十个现有的政府内部业务信息系统，按照业务领域划分，

其中包括社保、就业、司法等机构；其覆盖面达成了全县所有 450000

人的社保信息及所有 3000家投保企业和单位的基本信息。

2. 杭州市西湖区民政局“智慧养老云”。2012年底，杭州市西湖区民政局

以合同外包形式，与思锐软件公司合作，打造了西湖区“养老云”平台，

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该服务平台涵盖的内容包括：在线社区信息系统、日常生活服务系统、

老年人健康管理服务系统、数据统计及管理以及后期运行维护等；这朵

云使得西湖区的老年人可以足不出户，就能享受到实时的、体贴的、周

到的、全方位多元化的、个性化的居家养老照看服务，某种意义上，实

现了信息时代的高科技养老生活与服务。


表 3.2 社保云案例选取清单

（注：该表是本人选取的国内大中城市具有代表性的社保云项目，其对象

类别基本是 G2C，即政府对公民的社保领域政府云服务模式。）

(三) 社保云参考体系架构

图 3.2 社保云参考体系架构图

（注：该图显示了社保云通常的“云端”与“点端”对象，例如作为用户

“点端”包括参保人员、企业、银行、医院、社保相关各部门等；提供“云

端”的服务包括相关个人、企业的基本信息及其“五险一金”信息等。）


G2G/G2B/G2C 人社一体化社保云浙江省淳安县阿里云，华数集团，浙大网新

G2C 面向社会服务的云平台深圳市深圳市政府牵头

G2C 武汉社保云武汉市招标中

G2C 西湖区民政局智慧养老云杭州市杭州思锐网络有限公司

社保云

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三、园区云案例背景介绍

为了更好地理解园区云案例的产生背景，下文将依次介绍园区信息化的现状

及问题、园区云案例的选取和园区云的参考体系架构：

(一) 园区信息化现状及问题

本世纪初以来，由于信息技术的使用不断普及，而商业化的高科技应用又往

往比政府迅速，所以随着我国工业园区等数量不断增加，配套设施例如园区信息

化的建设紧随其后，并且后者推动前者，成为前者进一步发展的动力，提升了园

区内企业，特别是高新科技企业的综合竞争能力；至今为止，我国有超过九成的

园区为了能够打造专业化团队，成立了信息化组织机构，并且希望借此能够使得

园区内信息资源降本增效，进而吸引更多潜在的企业入驻园区。

但是，园区信息化因与快速发展的园区经济水平不匹配，也存在着一些问题：

（1）“纵强横弱”信息化格局大量存在，无法为园区内企业提供全面的信息化

服务；（2）园区多处于城市边缘位置，基础设施薄弱；（3）信息化平台公共服

务种类少，无法满足创新型企业需求。

(二) 园区云案例选取

1. 杭州西湖“智慧园区云”。2012 年底，浙江省杭州市西湖区政府，与杭

州州湾云计算技术有限公司一同搭建了西湖“园区云”；不同于其他工

业园区，西湖园区内多是创新型高科技公司，所以对于高新的信息科技

资源有着极大的渴求，但又因为成本高昂，无法独立承担；西湖“园区

云”正好填补了该需求，它提供了公共的云服务平台（包含多款软件应

用与基础服务按需供给收费），该平台之上可以供园区内企业互动学习

交流、优势互补、专业化软件服务分摊共享、业务协同、合作共赢，对

那些小微型高科技公司雪中送炭、大力扶持，真正使他们可持续发展。

2. 上海“浦软汇智 IT 服务园区云”。2011 年 6 月，上海浦东软件园股份

有限公司打造了作为国内首个支持全方位 IT 业务的云服务平台，它为

科技型中小企业提供 IT 服务的共性需求，助力上海浦东软件园打造世

界级软件产业创新园，成为“上海市云计算应用示范项目”。


表 3.3 园区云案例选取清单


G2B “盘古天地”软件服务创新孵化平台无锡市无锡市政府牵头

G2B 中小企业管理云深圳市深圳市政府牵头

G2B 浦软汇智IT服务云上海市上海浦东软件园股份有限公司

G2B 西湖园区云杭州市杭州湾云计算技术有限公司

园区云

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（注：该表是本人选取的国内大中城市具有代表性的园区云项目，其对象

类别基本是 G2B，即政府对企业的园区领域政府云服务模式。）

(三) 园区云参考体系架构

图 3.3 园区云参考体系架构图

（注：该图显示了园区云通常的“云端”与“点端”对象，例如作为用户

“点端”包括园区内企业、园区政府等；提供“云端”的服务包括服务器

托管、租赁、灾备，云应用软件租赁等。）

四、政务云案例背景介绍

为了更好地理解政务云案例的产生背景，下文将依次介绍政务信息化的现状

及问题、政务云案例的选取和政务云的参考体系架构：

(一) 政务信息化现状及问题

从 20 世纪 80 年代初，我国的政务信息化建设就已经开始了，至今为止，可

以大致分为 3 个阶段：（1）20 世纪 80 年代，我国政府初步完成了办公自动化；

（2）20 世纪 90 年代，我国政府启动了一系列“金字工程”项目，试图在各个

业务领域展开信息化建设；（3）21 世纪初至今，我国进入了政府上网阶段，自

此信息化建设加速发展，完成了上述电子政务项目，并开始实质性应用，除了“十

二金”工程，还有“一站”、“两网”、“四库”等；可以说，经过这么多年的

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政务信息化政府投入，政府服务器、网络等硬件设施初具规模，在此之上的各类

业务软件系统也逐渐得到应用与推广，所以政府部门之间可以通过信息系统共享

部分信息，协作完成某些任务，办公效率大为提高，行政效率明显改善，同时，

也在一定程度上做到了政务信息的公开，增加了政府透明度。

但是，我国电子政务获得成就的同时，更深层面的政务信息化问题逐渐浮出

水面：（1）政务信息化因科层组织机构和部门主义的存在，导致各部门机关各

自建设、信息系统“条块分割”、信息资源反复投资现象显著；（2）电子政务

建设协调不畅，“信息孤岛”使跨部门应用推进困难；（3）“重建设、轻管理”

导致专业运维人员缺乏，信息安全隐患凸显。

(二) 政务云案例选取

1. 青岛市“电子政务云”。2012年中旬，青岛市电子政务信息办公室，响

应国家首批试点号召，自主投资打造了山东省首个大型“政务云”平台，

该平台主要侧重于政府云架构中的底层架构，即基础设施服务层，项目

内容包括：为青岛市各部门提供数据中心与灾难备份中心，确保数据的

吞吐量、可靠性和安全性，同时，还提供一些基本的办公软件、业务系

统应用等供日常工作使用，做到了信息资源共享、软硬件标准统一、工

作效率提高。

2. 北京市政务云平台“互联网云”。2013 年初，北京市政府与华为公司签

订合约，响应中央号召，同样作为首批政府云试点，实施了北京市“互

联网云”，主要针对政府云架构中网络层服务优化，该项目是北京市“祥

云工程”的子工程，也是该工程的基础工程。华为公司在项目中提供从

服务器、存储交换设备、安全设备等云平台的全套产品，进行了“业务

云化迁移”，提升效率、降低安全隐患，成为政府政务网整合的经典案

例之一。


表 3.4 政务云案例选取清单


G2G/G2B/G2C 北京市政务云平台互联网云北京市华为技术有限公司

G2G 江苏省镇江市政务云镇江市浪潮

G2G 陕西水利厅虚拟云终端陕西省联想集团

G2G 厦门市政府信息中心政务云厦门市唯网科技

G2G Kasumigaseki Cloud 日本日本的总务省

G2G 电子政务私有云青岛市青岛市电政信息办

G2G RESERVOIR FP7 欧盟欧洲大型软件提供商及大学科研机构

G2G 农业部“云电邮”项目美国美国农业部

G2G 政府通用云计算基础设施项目韩国韩国政府牵头

G2G 政府云数据中心富阳市富阳市信息中心与银江股份有限公司

G2G 山东省德州市政务云德州市浪潮

G2G 水文局政务云北京市易讯通科技

G2G 统计局政务云北京市易讯通科技

G2G 国土资源局政务云北京市易讯通科技

G2G 审计署政务云北京市普华永道

G2G 北京市市政电子政务云北京市轩辕盛世

政务云

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（注：该表是本人选取的国内大中城市具有代表性的政务云项目，其对象

类别基本是 G2G，即政府对政府内部的政务领域政府云服务模式。）

(三) 政务云参考体系架构

图 3.4 政务云参考体系架构图

（注：该图显示了政务云通常的“云端”与“点端”对象，例如作为用户

“点端”包括各政府内部使用部门等；提供“云端”的服务包括基础设施

服务，政务信息共享，业务协同等。）

第二节政府云实施前政府服务现状及主要问题

在本文选取的案例中，对于引入政府云之前的政府各领域信息化服务现状和

主要问题，可以概括如下：

一、服务模式重视领导推动，轻视上下互动

目前我国服务型政府建设之所以能在短期内建立和运行，实际上得益于各级

党委和政府的强势行政命令和行政干预，这种自上而下推动的方法或许对于改革

初期作为有力的强制手段是比较有效的，但是，长期看来，其潜在的管理办事作

风，又透露出管制型政府的脾气，势必日后还是避免不了回到忽视人民群众的影

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响力与智慧的状态，这对于服务型政府建设是背道而驰的，核心理念上有冲突。

只有密切党群和干群，让群众参与服务型政府建设中来，形成上下互动的建设模

式，我们才不会出现“社会上层大张旗鼓，下层却寂静无声”的倒挂局面。

多元互动是服务型政府渐进建设的主渠道，当前主要缺乏三个层面的互动：

从宏观层面上，政府缺乏社会与市场的互动。信息化等建设，一直是以政府

为主，缺乏让市场和社会共同参与和供给，导致闭门造车，发达地区资源浪费，

边远地区基础设施落后。青岛市电政办张艳明确表示，“我们发现青岛市很多地

区的电子政务项目实施过程中，信息资源利用率低、各自建设、信息无法共享，

甚至出现多地重复投资，市政府每年在这方面的投资预算都在增加，但好像碰到

边际效应递减规律，投资越多，效果却还是老样子，没有明显改善”19。

从中观层面上，政府缺乏与企业等非政府组织的互动。经过了 20 多年的改

革开放，我国其他非政府组织也获得了长足的发展，但是他们还很不完善，政府

应合理界定他们的服务内容，与它们合作形成互补，不仅有利于非政府组织的发

展，也有利于整合各种资源来满足社会的发展，更有利于服务型政府的建设。因

政府强项是公共管理，信息技术的使用不及企业，导致架构落后、发展缓慢。武

汉医院信息中心负责人杨主任如实说，“目前我们医院所使用的多数信息系统，

其架构几乎都是采用上世纪古老的 C/S 架构，即客户端/服务器端架构，这种架

构实施困难、延展性差、运维麻烦，所以我们更希望是采用 B/S 架构，即浏览器

端/服务器端，它可以在同一时间支持多用户访问，且实施与运行维护简单，更

加稳定，更适合我们的应用场景；所以现在很无奈，分院的系统用户，只能通过

少得可怜的客户端访问总院的服务器，而且经常因为网络传输延时或不稳定等问

题，导致无法访问或数据丢失，大大降低了我们的工作效率，给医患病人带来极

大不便”20。

从微观层面上，政府缺乏与个体的互动。强调与个体的人的互动，则要求政

府内的公务员从调研开始，到实地去走访、了解广大老百姓缺的是什么、最困难

的是什么、最需要的是什么，并根据国家的方针政策去制定具体的政策和服务的

内容、方式、方法，而不是一刀切、绝对化，更不是行政服务大厅内的人忙的汗

流浃背，行政服务大厅后台的人却无所事事。只有与民共建、互动，才能共同生

存、共同发展。医疗信息化对于信息共享的要求特别高，但因为政府与个体缺乏

互动，这方面服务一直有待提高。南京市卫生局工作人员表示，“我市多数大中

型医院里，每日都可以看见医患病人排长队、人山人海的场景，所以我们很担心，

19 中国机构编制网:http://www.scopsr.gov.cn/dzzw/201307/t20130722_231716.html

20 中国云计算服务网:http://www.cloudguide.com.cn/news/show/id/1975.html

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如果就医程序能够更加简便，大中型医院的数据能够与小型地段医院共享，那么

就可以分散就医问诊的压力，将病人平均分配，降低就医压力，老百姓也可以无

需等待这么久；所以需要一个全市级别的医疗信息系统平台，可以将现有分散在

各处的医疗系统整合在一起，以便实现真正数据共享、简化业务流程的目标”21。

二、公共服务市场导向色彩过浓，服务导向较淡

自从我国政府改革受到过程中受到西方新公共管理运动影响后，政府将企业

和市场竞争分配机制，通过市场分配社会资源而不是像以往那样靠政府强制力干

预分配，某种程度上打破了政府低效率地垄断情况；但是这也令我们走入了就像

西方政府改革的另一个过于注重效率的极端，过于注重政府公共服务的市场化运

作的同时，也会伴随着资源分配不均、社会不公的增加，而政府存在的意义本身，

就是要始终平衡各方利益，做到资源的合理再分配，而不是与民争利，过于注重

蛋糕的做大，却不顾如何让所有吃蛋糕的人得到满意，无疑是舍本逐末、主次不

分。

无论是医疗信息化、社保信息化、园区信息化和政务信息化，我们发现多数

项目是企业在主导实施，企业是以盈利为目的，经常看到“高于市场价 10 倍”

的信息资源被政府采购，导致资源浪费、寻租现象严重，而政府介入不深直接导

致服务色彩淡化，政府信息化的商业色彩越来越浓。青岛市电政办工作人员对于

公共服务信息化建设市场导向如是说，“我市很多地区的电子政务项目曾经之所

以信息资源采购费用高居不下、利用率低，主要还是因为各部门站在自立利益角

度，分别与各自有关系的供应商接触，让市场来解决，所以出现多地重复投资、

寻租、中饱私囊、互惠互利现象严重，都没有从公共服务角度去整体把握一盘棋”

22 。武汉医院信息中心工作人员也表示说，“市场化导向色彩过浓的结果，就

是我院多数信息系统，其架构古老、价格昂贵，而且又多个皇亲国戚的供应商实

施，质量低下，敢怒不敢言，官商互利现象明显，政府信息化服务透过市场或许

解决了效率问题，但没有从服务角度出发，某种程度上反而降低了我们的工作效

率，带来更大的寻租空间，也是给浪费了患病人的时间与金钱”23。北京市政府

信息办的工作人员对于信息化建设的市场导向也有看法，“政务网信息系统由

20 多个不同部门机关的系统组成，而且供应商各不相同；查查他们背景，都是




40

和各部门领导干部有千丝万缕的关系户，费用网上也公布了，他们的‘市场价’

竟然比一般‘市场价’高出这么多，原因不言而喻，但都打着市场价的旗帜，忘

记了真正的服务社会目的，市场化也不是万能良药，这种事情还要有所防范，关

键还是有空子钻，信息技术也不够成熟”。24

三、电子政务重复建设，“信息孤岛”严重

2007 上半年，在世界银行（WBG）发布的报告中一针见血地点名，“中国这

么多年的电子政务建设，也出现了像西方信息强国在政务信息化建设过程中的弊

病：由于大量的重复投资建设，导致政务信息化投资回报率非常低”25。

所以我们发现，上世纪延续到本世纪的传统信息系统模式，是基于一个个终

端与各自独占的服务器互联，如果多个政府部门需要搭建自己的信息系统，那么

由于没有一个统一规划的部门，以当时的信息技术，也只能各自为政，结果就好

像每一个部门都建立了属于自己的“信息系统烟囱”，烟囱之间几乎没有桥梁，

而每个烟囱里又藏着大量重复的数据，甚至还会有数据不一致现象，同时每个政

府部门还要花大量人力物力财力去维护这些烟囱，这种现象我们称之为“信息孤

岛”。假如一个省政府下属有 10个地级市，每个地级市下属有 30个职能部门，

如果按照上述传统搭建模式，那就需要重复建立 300根烟囱，并且配备 300个专

业团队进行维护保养，如果按照行业经验预估，一根烟囱的搭建需要 80 万人民

币，那光搭建就已经浪费了 2.4亿人民币，更不用说每年的运维费用了。

上海闸北区沪北医院信息中心工作人员表示，“基于 C/S 架构的医疗信息系

统，其设备无论种类型号都各自分立，数量繁多、重复建设，且互相之间独立，

‘信息孤岛’现象明显，为我们信息系统搭建及运维带来了不便，人员不够尚且

不说，单单这么多种类的软硬件就觉得没有必要，要是能有一个统一的技术将其

整合就好了”26。北京市的政务信息化水平一直是处于全国前列，甚至是领头羊

地位，但其政府信息办的工作人员表示，“我市政务外网的业务管理信息系统，

已经分散在 20 多个不同部门机关的中小数据中心内，彼此孤立、俨然已经形成

了可怕的‘信息孤岛’；这样就导致了我市政务数据和信息资源难以协同、共享，

几乎无法搭建统一、高效、节能的电子政务网站群；又因为不同委办的业务独占


25 世界银行.《中国的信息革命：推动经济和社会转型》[M].北京：经济科学出版社,2007.


41

了隶属于各机构自己的服务器与存储资源，其基础设施的使用率平均只有

15.7%，这造成了政务信息化投资的极大浪费”。27

四、基础设施建设落后，“数字鸿沟”现象严重

从当今中国电子政务建设的实际情况来看，电子政务的前台建设与后台建设

并不同步，呈现出后台建设落后于前台建设的状态，基础设施建设落后。例如，

就目前我国医疗卫生相关部门机构之间，并没有一个可以覆盖全部业务的专用网

络，所以说各医疗单位的信息化建设，连物理层面，经过这么多年建设，也未能

实现真正的互联；就目前我国工业园区等园区网络，也因为其物理位置多处于城

市郊区或更加边缘的位置，基础设施建设相对城市而言更为落后，特别是网络负

载能力很低，所以多数园区也没有建立更加高端的数据中心或灾难备份中心。上

海闸北区卫生局相关人士透露，“我区内医疗信息系统由于其原有业务需求不断

增长变化，同时新的用户需求也在不断发展，所以现有的信息资源，特别是基础

设施尤为缺乏，已经跟不上快速的需求变化，我们需要探索新的方法”28；淳安

县信息办的工作者也曾表示，“我县的社保信息化建设进程，因受到原有基础设

施严重不足的情况，而面临实施阻碍，因为现在数据量比以往大很多，而且增长

快；同时数据要求保存时间比以前更长；各个部门的业务实体逐年增加，且逻辑

运算变得十分复杂，对计算机性能要求也更高；所以现有的基础设施建设比较落

后，已经无法满足发展需求”29。

东南沿海地区的基础设施尚且不足，更不用说中西部经济欠发达地区了；那

些当地的中低收入家庭，几乎不可能运用现代化信息工具与手段，享受到去其他

地区同等的政务信息化成果，所以他们始终不能公平、公正的获得所需的社会资

源，而信息资源在当今就是一项重要权利和资本，加上教育资源之间的差距导致

对于信息科技认知的差异，必然使得数字鸿沟等问题的出现；数字鸿沟将导致信

息社会背景下信息不对称、从而导致贫富悬殊差距再拉大，使得强者愈强、弱者

愈弱的“马太效应”愈加严重。国土资源局信息办王主任表示，“因为各地用户

对于计算机知识掌握水平不一，不同地区还需要对某些用户进行常识性计算机教

育以及最基本的软件应用培训，哪怕是受到高等教育的公务员，某些相对落后地

区的分局用户需要对其特别照顾，并且重新告知业务系统的使用方法，同时其客


28 新浪咨询:http://vic.sina.com.cn/news/27/2010/1208/25326.html

29 淳安政务网:http://wza.wuxi.gov.cn/ggfw/fwzt/fwtzz/cydt/6675657.shtml

42

户端和服务器端也需要重新部署及调试，所以由于信息化水平各地层次不齐，这

些例如软硬件再部署或用户再培训的工作会占用我们大量的时间”30。

五、信息专业运维人员缺乏，信息安全隐患凸显

电子政务建设虽然已经有较为完善的制度和标准，但多数部门尚无专门的组

织机构和人员进行系统开发运维，且现有人员专业技术水平不足，并且伴随人事

频繁变动，这种“重视建设，轻视管理”的现象，已带来了严重的信息安全隐患。

在传统电子政务建设模式中，政府信息化部门需要在前期项目中使用大量成本进

行软硬件资源一次性投资，所以项目数量的增加，其运维人员的人力资源单位成

本会随着信息系统的建设规模需求而同步增加，又因为每次项目所采用的软硬件

产品和技术都不尽相同，所以需要熟悉不同产品和技术的人员，这样又大大增加

了运维的困难，信息安全的隐患也逐步显现出来。

武汉医院信息办工作人员表示，“我们现在医院的信息系统如果需要拓展使

用，由于所采用的软硬件技术不统一，所以必须重新部署，而且该部署还需要进

行非常专业的软件开发、代码修改，并非像软件产品一样可以直接安装，所以我

们没有改写如此庞大代码和再部署的能力，需要借助专业团队完成，而这对我们

来说却是一笔逃不掉的冤枉钱，如果技术标准统一，可以统一运维，那其实我们

这些人也就足够了”31；上海市北医院信息系统维护人员也表示，“我们一直面

临着终端维护工作量大、维护成本偏高等问题，急待确保系统安全，否则后果不

堪设想”32；上海第七人民医院系统运维人员抱怨说，“我们系统管理太复杂，

维护成本又那么高，所以无法及时更新补丁等安全策略，已经出过几次事情了，

非常棘手”33；水文局的系统运维人员直言不讳，“我们的系统数据存储空间严

重不足，专业的系统运维人员十分欠缺，但是每个公务员岗位又是非常紧缺，法

律确定额定数量，所以我们运行维护压力非常大”；北京市政府信息办人员也透

露，“现在的政府内部系统存在大量对外接口，下属 20 多个委办局都通过各自

小型数据中心接入我们政务互联网，据统计，每个接口每月都有将近 10 万的访

问量，这也就意味着每个月我们都承载着这么巨量的网络通信安全威胁，又由于



32 新浪咨询:http://vic.sina.com.cn/news/27/2010/1208/25326.html


43

各委办局本身信息专业管理人员不足，其搭建的系统本身就存在安全隐患，加上

其防护能力参差不齐，所以我们现存的上层系统有着更为巨大的安全隐患”34。

第四章政府云实施的推动作用与阻力分析

第一节政府云实施后对政府转型的推动作用及其原因分析

正如《行政学导论》的作者怀特（Leonard.D.White）表述：“纵观人类至

今生存方式的文化系统组成，我们发现一般可以将其归为由三层子系统组成的大

系统，这三层子系统分别是：（1）居于文化系统最上层的观念（或哲学）子系

统；（2）居于文化系统中间层的社会子系统；（3）居于文化系统最底层的技术

子系统”35。他认为这三层子系统之间的关系，可以概括为：底层技术子系统是

最基本的地基，中间层社会子系统是关注对技术子系统的应用，而最上层的观念

子系统，或者说是哲学子系统，是在解释技术子系统如何影响社会子系统，并且

如何反映到观念或哲学层面。虽然上述观点有一些技术决定论的味道，但是不可

否认的是，古往今来技术的发展，特别是生产技术、信息技术，对于社会以及观

念上的作用和影响，例如第一次到第三次工业革命，技术因素确实某种意义上推

动了社会的发展，社会的变迁经过数百年的沉淀也确实影响了我们的观念和哲

学；当然，在此本人也并不否认上层的观念子系统和中间层的社会子系统不会对

技术子系统有影响，因为我们经常会发现前两者对后两者有很大的制约作用，例

如哥白尼的日心说；其实，这三者之间有着相互作用，凭借力量悬殊有时互为因

果，也是本文支持的观点之一。

本节就在案例中发现的政府云对政府转型的促进作用，做进一步归类分析。

通过分析，我们会发现：当云计算技术根植于政府的运作模式后，其会表现出强

大的自我强化作用，会影响政府的运作模式与组织架构，甚至倒逼政府行政改革，

逐渐形成我们期盼的运用政府云的、完善的电子政府——服务型政府模式。本节

的内容根据第四章理论分析框架，可以简单抽象为如下图 4.1所示：


35 宋朝龙.《社会生产方式的二重结构——技术决定批判》[M],北京：经济管理出版社,2007.

44

图 4.1 政府云实施后对政府转型的促进作用图示

（本人根据假设的理论分析架构图做了适当裁剪及重点突出显示）

一、政府云提供“政民互动”服务平台，上下互动变得频繁

公民参政议政，是以生俱来“政治人”的行为体现，也是服务型政府“政民

互动”核心理念的体现，其所对应的行为不仅包含政府领导人的直接选举和间接

选举需要通过公民投票表决，而且还包含了在日常的政府工作中，公民有权并且

应该积极参与到公共事务的治理与公共政策制定上，因为这些都代表了公众利

益。传统的观念认为普通百姓不仅没有兴趣、也没有能力参与公共事务管理；政

府的职能全部由政治精英完成及处理，政府的所作所为不一定被公众所了解，公

众也只能被动地接受政治精英的价值、信念和因此而产生的政策；公民受制于反

映统治阶级利益的规章约束，被“洗脑式”地认为政策是为民服务的。

案例中的医疗云，成功搭建了一个可供区域医疗共享的服务平台，以更低的

成本实现了同一地区不同地域的信息资源均匀分布，同时由于医疗信息可以在不

同医疗机构实时共享、流转、反馈，为众多的医患打造了同等级别的服务，包括

45

经济和技术水平相对落后的社区医院，也可以与三甲医院信息对称；病患可以拥

有自己唯一的电子病历，所有医疗和健康保健记录都会记录其中，无论到哪一家

医院都可以查看相同的信息，大大减少了问诊时间、健康时间与成本；不仅如此，

其信息还会提供给相关医保机构，实时在线投保结帐；从此，病患无需再花费大

量的精力和财力去看病或者报销，甚至可以在线查询和购买对应的药品和保健

品、享受自动的个人医生咨询顾问和专业保健建议，足不出户，做好预防工作，

防患于未然；借助医疗云，医患、医生、医院行政人员、保险公司、其他相关政

府机构之间真正做到了实时在线互动、上下互动频繁、信息沟通无阻碍。

案例中的社保云，以类似“一卡通”的社保卡作为每一位社保公民的身份证，

在整个社保环节中，可以用作支付卡；其云服务端，包揽了各类信息与数据，摆

阔居民个人信息、社区服务机构信息、企事业单位基本信息、社保账户对口的银

行账户信息等，真正做到了“五保合一”（即养老保险、失业保险、医疗保险、

工伤保险和生育保险这五类保险，整合到了一张“一卡通”），最终可以实现“同

人同城同库”的社保信息化建设目标，政民互动在此平台上变得更加轻松自在。

如今，政务信息公开的主要渠道是政务门户网站、微博微信互动等方式，政

府与公民沟通的渠道和信息量都与日俱增；随着移动终端的普及，3G、4G 等大

容量移动通信技术的应用，会有越来越多的移动终端接入政务应用系统，对其“政

民互动”负载能力提出了新的挑战。

政府云改变了这种状态，它提供开放的平台，接纳以兴趣为聚合机制的、活

跃的、积极参与的、紧密的和高忠诚度的公民用户；他们不受时间和地点的限制

获取自己需要的信息，发布自己的观点并分享来自政府及其它群体的观点；同时，

政府云模式在技术上保证了政府对公众需求快速相应：它以云平台为媒介，集成

政府服务职能，并且动态、易扩展，是各个政府部门的电子政务群集成后更高层

次的服务模式；如今，公民一方面是政府公共服务和信息公开的接收者，同时也

可能是政府服务的制造人或反馈者，因为他们相比以往，可以更为方便的“读取”

或“写入”政务信息，甚至可以与政府“共同建设”社会的治理。

二、政府云加强创新服务模式，服务态度和水平提升

汪玉凯教授曾经表示过：“服务型政府的一个重要表征，就是可以实现政务

信息化，通俗地说，就是上网办事儿”36；政府云服务模式是靠云端运算等先进

36 汪玉凯.服务型政府内涵需进一步明晰[N].《北京日报》,2010-09-20.

46

技术手段，含盖政府服务功能集合的资源网络，其最初设计目的就是以公众的客

观需求为导向；它排除了人为因素干扰，且在云服务模式下，功能是开放式的、

可扩展的，真正实现以公众为中心的型服务型政府式信息化服务。

我们正处在这么一个信息技术快速更新、突飞猛进的全球化信息时代，包括

服务型政府在内的所有类型组织正努力满足新时代的新标准一一便捷、高效、多

样、更人性化；不断增长的生产力，也要求组织变得更有竞争力、更具创新能力；

政府云模式正是以其高速的云计算中心、扁平的和灵活的事务处理架构，提供创

新型服务模式，满足公众弹性化、人性化的需求。

政府云模式，将整个政府服务模式划分为“云端”和“点端”两个层级，点

端与点端、点端与云端交错形成网络格局，云端承载所有的需求存储、服务反馈

职责；而政府机关的工作人员及第三方机构是实际的行为体，他们不再是政策的

唯一制定者、权力的唯一行使者，政策由公众上传，通过云端汇总、整合并在云

端公布寻求公众反馈，若干回合后反应民众意向的政策出台；原先的利益集团无

法再简单左右政策的制定，从根本上让政策沿着公众需求的真实方向前进；该模

式保障了政府及其工作人员“利他主义”、“以民为本”的纯粹属性，正如英国

前首相托尼.布莱尔（Tony Blair）所说：“我们的政府如果想要不断改进自己

的服务，必须首先通过将权利交还给广大公众，并且不断提供满足他们需求的个

性化服务，不仅如此，政府还需要具有强大的服务责任感”37。

原先繁琐的看病流程、医院中大排长龙、人头攒动，虽然知道老百姓苦不堪

言，但有心无力。现在，“以民为本”的服务理念和态度在上海市闸北区“健康

云”帮助下得到了体现；首先，以公民的医患信息为本，将会产生与使用该信息

的所有组织机构都纳入了“健康云”，包括各大医院与社区医院、医药企业与其

监管部门、医药物流公司与医保公司、卫生管理机构与公民个人信息，通通都可

以在“健康云”上找到，可以建立新型医疗平台及服务模式，集中管理所有患者

的个人电子病历和健康档案，汇聚医疗行业各方面的专家看诊记录；其次，以公

民的医疗流程简化为本，通过“健康云”服务端的个人电子病历信息共享，可以

从海量数据中挖掘分析，提取电子病历中的最佳就诊流程，形成规范，进而服务

更多患者，公民可以大大缩减就医流程，并可以分流到各中小医院就医，大大改

善了公民和医院看病难问题；最后，以公民享受到的医疗服务为本，“健康云”

除了统一信息、简化流程、降低就医压力外，还可以提供例如远程会诊、网上预

约门诊、网上挂号、统筹监控及预防突发传染病等，总体提升了政府服务水平。

南京市卫生局工作人员表示，“南京市市民卡（EMPI）就好比一张南京市市民

37 [英]Lan Watmore. IT 如何帮助政府转型[J].每周电脑报,2005.10.

47

医疗身份证，云端的数据库可以通过这张市民卡，找到该医患的全部医疗信息，

并且可以通过数据挖掘发挥更大的作用，例如找出最适合他的医院和医生，这无

疑是一种新型的医疗服务模式，也是一场医疗界的革命”38。

传统园区内的信息化平台通常只有实力雄厚的大型企业或重要客户才能享

用，这直接导致了园区内中小企业在发展过程中因信息化建设不足，导致创新能

力不足，发展缓慢等问题；通过园区云“按需收费”模式，使中小企业也能够享

受性能先进、功能众多的大型信息系统平台及其信息资源，促进其创新能力；同

时，它还可以帮助园区内企业，特别是高新科技创新型企业，提升其生产力与竞

争力，使其更适应于服务产业的快速变革趋势、市场响应速度更快；杭州西湖智

慧园区工作人员表示，“我们的智慧云提供了一个智慧平台，它将西湖园区内的

企业信息资源整合在一起，并且可以弹性伸缩管理，例如某些企业用户使用量大，

就多分配一些资源给它，到月底或年底按照监控记录下的使用量生成相应的清

单，以供向其收取合理的费用；除了软硬件资源共享外，我们还在园区云内建立

了所谓的‘专家资源子平台’，通过该平台可以展开学术讨论、企业级问题解决

方案咨询，真正做到了智慧的云，对于培养新一代企业和专家起到了推动作用，

是一种崭新的服务模式”39。

早先电子政务信息系统项目的建设过程，通常是通过某一主管部门牵头，但

其影响范围有限，往往只能提供部分政务信息，缺少整体规划及服务能力；而政

务云有其优势，它可以更廉价、更快捷地搭建“全站式”的云平台，最根本地解

决了政务信息服务的瓶颈，从而提高了政府电子政务的办事效能，创新了部分服

务模式，提升其管理水平和服务质量。镇江市政府的“云神工程”项目办公室人

员介绍说，“我们的政务云，虽然只是用到了虚拟化等简单技术优化底层基础设

施服务，但浪潮 TS850 产品构建简单云服务平台，非常便捷，而且它是开放的、

灵活伸缩的、自动管理的和更加安全可靠的，它对整个镇江市政府各职能部门的

信息能够有效管理和保护，创新了政府服务模式，提升我们服务水平”40。

38 中国云计算服务网: http://www.cloudguide.com.cn/news/show/id/2874.html

39 杭州西湖智慧园区网:http://www.bay-cloud.com/solution/index/id/4.html


48

三、政府云整合信息资源，政府服务范围扩大

现有的大多数医疗系统中，由于软硬件资源都是独立设计、购买、搭建，况

且由于不同医疗机构的业务差异性，以及信息系统搭建本身的复杂性，起初的规

划造就了各个分立的医疗系统，其使用范围也仅限于各个医院本身，分散的系统

和分散的数据对于医患人员确实一个整体；医疗云的出现改变了这种现状，就算

众多系统已经分立，但它可以在此基础之上进行简单的迁移和整合，形成大范围、

跨地域的联合医疗信息系统平台，解决了数据不一致、技术标准不同等跨系统问

题，同时，也解决了由于地域经济发展不均、信息资源投资良莠不齐的问题，大

城市的医疗资源同样可以供小城市内使用，这样不仅偏远农村可以享受到同等服

务，而且专家会诊、虚拟会议等方法又可真正将专家带入各个病床。江西省区域

医疗云项目负责人表示，“我们搭建的这个区域范围内的医疗云，它覆盖了整个

区县的所有医疗相关机构，并且通过大云包小云的方式，将各类信息资源按照其

类型分组汇总；例如，公共卫生子云由卫生局、社保、医保、疾控等信息系统组

成；有了这个大的医疗云，我们可以将系统的功能拓展、服务的范围加大，例如

现在可以进行公民健康情况管理、公共卫生决策发布、区域医疗绩效评估与统计、

重大疾病预警等”41。

在社保领域，自从我们有了社保云，就可以在该云之上真正将人力资源信息

与社保信息规整在一起，而且其覆盖面可以拓展到全国各地，强强联手、信息互

补、横向到底、纵向到边；社保云可以通过“一卡通”模式，打通例如政府、居

民、社保、银行等机构的信息，这样便可快速自助办理社会保险手续、医疗保险

手续、工伤事故手续、生育补助手续、失业保险手续等五险业务，信息自动在各

机构间流转，无需再跑多个地方，做到经办处从大厅走向网络，走向社保云的服

务器，而用户携带着的卡，就是一个个点端，云端和点端的频繁交互，使得社保

服务范围大为扩大，而且还提升了效率，降低了政府办公压力。浙江省淳安县人

保局副局长徐涌介绍，“社保系统因其用户最多、涵盖面最大、业务最复杂，所

以一直是政府部门最头疼的系统；2014 年我们与著名 IT 企业合作，并且打造了

国内首个真正意义上的社保云，它包含了淳安县全体 450000 公民的社保信息、

3000 家参保的企事业单位基本信息、医院信息、保险公司信息、银行信息、税

务局信息等，如此便验证了政府云能够支持这么多部门的信息，并且验证了它能

够作为政府管理创新、服务创新、服务质量提高的工具和手段”42。


42 淳安政务网:http://wza.wuxi.gov.cn/ggfw/fwzt/fwtzz/cydt/6675657.shtml

49

据国家发展改革委中小企业司统计，中国 99%以上的企业都是中小企业，只

有 17%左右利用互联网，不到 5%的企业利用 ERP软件，例如 SAP管理企业资源；

园区云不仅可以提供基础设施层的服务，而且还提供多样的企业应用软件的服

务，包括订单生产模块、供应链管理模块、人力资源管理模块、客户关系管理模

块、财务管理模块、办公自动化模块、电子商务模块等企业资源管理软件系统，

无需各个中小企业支付高昂的 License费用，全部统一由园区购买，按需供给，

按需服务，按需收费，真正做到为企业量身定制，扩大了我国园区内企业的信息

系统使用率与服务覆盖面。杭州西湖智慧园区云工作人员表示，“西湖的智慧园

区云，由于所使用的企业多是信息行业，所以我们根据其特色，统一购买了多类

行业内软件系统，包括办公自动化、企业资源管理、电话中心等几十种软件，同

时开放给他们定制化使用，企业无需再向第三方购买，园区也增加了收入，可谓

双赢”43。

政务云不同于医疗云与园区云，其用户是内部的，其主要功能是实现政府内

部各组织机构之间的信息资源共享，使得部门之间有着一座座信息大桥和小桥，

政务信息如流水般涌入各个部门内部，提升工作协同、提高工作效率。青岛市电

政信息办副主任张艳表示，“我们青岛市政务云的成功秘诀，在于起初就做好了

统一的规划；首先我们成立了统一的机构，就是我这个办公室；其次，我们搭建

了统一的信息交互网络，可以像桥梁一样打通各个部门；再次，我们购买和部署

了统一的办公软件，并与原有的做了整合；最后，我们实现了分级管理，将复杂

的系统搭建分拆成可以管理的一个个子系统”44；北京市政务云平台互联网云项

目人员也表示，“我们的互联网云项目只用了 2个多月，就成功地将相关的外网

业务系统迁移进来，包括医保、社保、计生等，彻底将它们原本的信息孤岛用桥

梁链接了起来，实现了数据的协同共享，扩大了政务服务的范围”45；江苏省镇

江市政务云项目人员陈述，“我们的政务云，包含了整个镇江市 80 个左右的单

位机构原有信息系统应用，并且整个为新型的、业务范围更大的应用系统，例如

智能旅游应用系统”46。





50

四、政府云节约信息成本，改善数字鸿沟现象

在传统的政府管理与服务模式中，公众只能体验到各级地方政府机关所提供

的各职能业务与服务，所以各地方政府机关需要提供全面强大的功能配备与服

务，保证公务员高素质、合理的专业分工、电子政务的软硬件资源等，导致政府

服务资源的重复建设、层次不齐现象，无法保证各地方政府服务的标准与质量统

一；政府云模式，提供了一种新的业务实现方式，可实现政府信息资源的“统一

筹划、共同建设、协同管理、合并应用”，其本质是可以将原本分散、数量众多

的数据中心内软硬件资源虚拟化，糅合成一个对外透明的庞大、完整的云服务平

台，向其用户提供像水与电一样按照使用付费的服务模式，用户可以通过租约方

式，租赁其软硬件资源，以减少重复建设导致的资源浪费，使公共管理与服务成

本更低，节省更多税收，可用于贫困地区信息化建设，缩小信息资源贫富差距，

改善数字鸿沟现象。

我们还是根据上文的计算方法，假如一个省政府下属有 10 个地级市，每个

地级市下属有 30 个职能部门，如果每个地级市搭建一个政务云，就可以减少 290

个数据中心，即使按照每个政务云耗资 1000 万人民币计算，也可以节约 1.4 亿

人民币。据统计，美国联邦政府于 2009 年在通过将云计算引入电子政务，其建

设成本相比传统的建设方式，总共替政府剩下了 66 亿美元之多：例如，将联邦

政府某个局的电邮系统成功迁入到政务云平台，就可以少建设 17 个冗余的数据

中心，保守估计，其省下了 1500 多万美元的信息化投资。

上海第七人民医院智慧医疗云案例显示，“原先的 HIS、PACS、LIS 等应

用安装分散、维护成本高，医护终端、外设种类繁多，致使管理复杂、维护困难；

智慧医疗云终端替换传统 PC 后，减少了医护人员桌面设备的数量和体积，简

化了设备间的连线，降低了终端的功耗，达到了良好的简化维护、绿色节能的应

用效果；继续扩大应用范围后，将进一步减少七院信息系统运行、维护的人力、

电源等成本开销，实现绿色 IT”47。

园区管理机构可分别为园区企业提供信息化基础设施服务、公共平台服务和

应用软件服务，建设公共服务器集群、大容量存储、高速网络和应用系统，形成

高可靠、高可用的信息系统硬件服务平台和高拓展性的软件服务平台，并以“按

需服务”方式向园区企业提供。该模式一方面大大提高了园区内信息化基础设施

的利用率，避免重复建设，促进节能减排；另一方面，内部的企业，特别是中小

企业也不用在初期就耗费巨资搭建企业信息化，使得总体园区企业信息化成本降


51

低，他们加入园区的积极性也提高了。西湖智慧园区云工作人员表示，“我们之

所以我们的园区受到广大企业的关注和欢迎，正因为我们有了园区云，它提供了

高效环保的云服务平台，降低了企业信息化准入门槛，为他们特别是小微型企业

的创业带来极大的竞争优势”48；上海市“浦软汇智 IT 服务云”的项目负责人

告诉我们，“IT 服务云的第一期项目，所提供的数据中心面积就有 900 多平方

米，其包含 100 多个大型服务器存放在我们 150 个机柜内，并且拥有 300 余 T

的存储空间，其容量可以同时供将近 500 多加企业使用；所以将来，该云服务平

台会成为张江高科技园区内众多中小科技创新型企业的重要‘资源池’，可以让

他们以最小的投资成本和使用成本，享受到最好最多的软硬件服务，扶持他们创

业，提升我们信息资源的应用价值”49。

政府云主要还是供政府内部用户使用，由于政府内部系统众多，最方便的途

径，就是通过云计算技术中的虚拟化技术，将各个老旧的硬件设备连接在一起，

提高它们的吞吐率与利用率；并且将系统架构由先前“服务器+客户端”（C/S

或 B/S）架构，演变为“云端+点端”架构，后者更有利于实现信息资源的集中

管理，满足各级业务部门信息互联和数据共享需求，并有效降低信息资源共享的

技术难度和成本；同时，因为云服务端消除原有部门业务系统之间的信息屏障和

流程屏障，可以更好地促进他们之间的业务协作，从而使得政府机关之间的数字

鸿沟现象得到改善。国土资源局信息中心王主任表示，“先前我们的系统，例如

城镇住房信息管理系统，还是基于比较老旧的 C/S 架构，使用上有诸多麻烦；现

在好了，我们将原有的硬件设备，通过 EASTED V5.0 这个云计算产品做了虚拟

化以后，整体硬件使用率提升了，相当于以前好几倍的服务能力，各个分局和下

属机构也无需反复安装专有的客户端软件才可以访问了，同样的设备现在可以同

时支持好几个人员使用操作，大大降低了信息化投入成本”50。青岛市电政信息

办王朝静表示，“新世纪初，我市在电子政务的投资商，耗费了 1.7 亿多人民币，

但使用效果并不好；现在我们的政务云项目完成，因其可以集成众多业务部门，

实现服务共享，据统计已经节约一次性的投资将近 5 亿人民币，同时，每年的运

维费减去往年费用，也可以节约 2400 多万元；可以说，青岛市电子政务的‘信

息化建设黑洞’基本被‘政务云’堵住了”51。


49 国务院国有资产监督管理委员会:http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1226/n2410/n314244/13691608.html



52

五、政府云统一运维灾备，信息安全水平更高

政府云把相当多的信息系统部署、运维工作，从原先的专业工程师手工操作，

变为系统自动划拨与管理资源，减少了人工干预犯错的可能性；且其资源统一调

度与防护，使得先前分散的、资源落后的中小系统升级到与大系统一样的高级安

全策略，将信息化水平整体提升。

武汉医院信息办杨主任，以及国土资源局信息办王主任都表示，“由于我们

中心的服务器端使用 EASTEDV5.0 产品做了虚拟化处理，构建了一个云服务端，

所以原先的系统管理员无需再针对每台服务器和客户端的操作系统、桌面应用手

忙脚乱、手足无措，而只需要将云端当作一个黑匣子，我们关注它的输入与输出

模块即可，因为云端有其自己的管理机制做自动资源分配与排错，运维工作量大

为降低”52。上海市第七人民医院，以及江西医保通区域医疗云项目组成员透露，

“经过服务器主机虚拟化处理搭建成的医疗云平台，若发生故障，能够自动根据

实现配置好的 HA 高可用机制，快速切换到热备份服务器，使得医院的信息系统

实现几乎无间断的服务，安全性、可靠性大为提高，同时，内部的信息技术人员

也无需在基层的硬件升级上煞费苦心了，云已经自动处理了”53。

西湖智慧园区云工作人员表示，“智慧园区云平台的价值及优势在于：通过

共享园区内信息资源、提高园区企业信息化的总体水平，使得他们拥有更加安全

可靠的系统解决方案，从而基础设施层面不会发生单点故障，异地灾备处理与统

一的安全保密机制也使得信息安全等级大为提升”54。

青岛市电政信息办工作人员毫不隐讳地说，“2008 年，我们市下属的一个

机构发生了信息安全事故，造成部分对公众开放的数据丢失、无法恢复，最终只

能靠人工再次录入挽回；也因为这次事故，市政府非常重视，决定引入云计算技

术改善这类情况，所以你现在看到了我们的政务云；它的主要目标在于打造‘两

地三中心’系统模式，通过基础设施层虚拟化，建立国内首个城际间 120 多公里

的热灾备云计算中心；若一地发生故障，数据和应用会自动漂移至异地中心，安

全、实时、可靠”55。

北京市互联网云负责人表示，“在引入云计算之前，我们下属机构的 30 多

个中小型数据中心其平均利用率竟然只有 15.7%左右，后来我们实施了政务云，





53

其利用率提高到接近 60%；原先我们系统运行维护需要将近 80 人，现在使用互

联网云以后，仅仅需要 5 个人运维，而且由于减少了人机交互，反而系统的安全

性更高”56。

综上所述，政府云在各个案例中从不同的角度体现出上述对服务型政府转型

的促进作用，为了更加直观地显示，本人做了一定的定性与定量结合分析，可参

照表 5.5 与图 5.6：

表 4. 1 政府云促进作用分析统计表

（注：该表是将各案例中是否表现出政府云对政府转型有促进作用的标记

清单列表，有对应促进作用的打勾，没有则留白，属于定性与定量结合分析。）


政民互动频繁

服务态度积极

服务水平提升

服务模式创新

信息成本降低

信息安全提高

北京市政务云平台互联网云北京市 √ √ √ √ √ √江苏省镇江市政务云镇江市 √ √ √ √ √ √城市应急管理云北京市 √ √ √陕西水利厅虚拟云终端陕西省 √ √ √ √厦门市政府信息中心政务云厦门市 √ √ √ √Kasumigaseki Cloud 日本 √ √ √ √电子政务私有云青岛市 √ √ √ √RESERVOIR FP7 欧盟 √ √ √ √农业部“云电邮”项目美国 √ √ √ √政府通用云计算基础设施项目韩国 √ √政府云数据中心富阳市 √ √山东省德州市政务云德州市 √ √水文局政务云北京市 √ √统计局政务云北京市 √ √国土资源局政务云北京市 √ √审计署政务云北京市 √ √“盘古天地”园区云无锡市 √ √中小企业管理云深圳市 √ √浦软汇智IT服务云上海市 √ √ √ √西湖园区云杭州市 √ √ √ √ √ √武汉中心医院云武汉市 √ √ √闸北健康云上海市 √ √ √ √ √ √第七人民医院智慧医疗云上海市 √ √ √ √南京公共卫生云南京市 √ √ √ √ √马萨诸塞州国立医院医疗云美国 √ √ √ √医保通区域医疗云江西省 √ √ √ √成都市医疗云成都市 √ √鞍山市区域医疗云鞍山市 √ √ √ √人社一体化社保云淳安县 √ √ √ √ √ √面向社会服务的云平台深圳市 √ √西湖区民政局智慧养老云杭州市 √ √ √ √ √ √

社保云

领域类别项目名称

政府云的促进作用

政务云

园区云

医疗云

地点

54

图 4.2 政府云促进作用分析统计图

（注：该图是将各案例中是否表现出政府云对政府转型有促进作用的标记

分类汇总统计图，属于定性与定量结合分析）

通过上表和上图，可见信息安全提高与信息成本降低这两个促进因素基本上

所有政府云案例都体现出来，其余促进因素在不同案例中有不同表现，总体上来

说政府云对于服务型政府转型的促进作用还是比较明显的。

第二节政府云实施中遇到的阻力及其问题分析

政府云在全国各地的政府机构内确实得到了比较正面的验证，取得了卓越的

成效；然而，我们也深知，新技术在政府内部推动使用过程往往会承受来自组织

机构、政策法规、技术本身缺陷等各方面的挑战和阻碍，这些阻碍的现象和原因

具体有哪些，是本节需要发现与探索的。本节的内容根据第四章理论分析框架，

可以简单抽象为如下图 4.3所示：

领域类别政民互动频繁

服务态度积极

服务水平提升

服务模式创新

信息成本降低

信息安全提高

政务云 31.3% 25.0% 12.5% 37.5% 100.0% 100.0%

园区云 25.0% 25.0% 50.0% 25.0% 100.0% 100.0%

医疗云 62.5% 25.0% 87.5% 25.0% 100.0% 100.0%

社保云 66.7% 66.7% 66.7% 66.7% 100.0% 100.0%

0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0% 120.0%

政民互动频繁

服务态度积极

服务水平提升

服务模式创新

信息成本降低

信息安全提高

社保云

医疗云

园区云

政务云

55

图 4.3 政府云实施中遇到的阻碍图示


一、科层制组织条块分割，政府云之间缺乏兼容性

美国作家简.E.芳汀（Jane.E.Fountain）在其《构建虚拟政府信息技术与制

度创新》中，自问自答了一个暗讽的问题：“倘若马克思.韦伯能活到现在，并

且看到当今美国政府行政体系所谓的变革，那么，他会否认说，这还是他所提倡

的官僚科层制么”57？回答无疑是肯定的，信息技术并未消解科层体制的根本特

征，相反，它还构造了一个虚拟科层体系，这正是我们现在电子政府运作的真实

描述——强科层制与电子化运作流程的集合模式。

无论是医疗云、社保云、园区云还是政务云，我们都发现各自政府云建设的

范围仅仅锁定在所在部门机关，例如上海的医疗云就有“闸北模式”的沪北医院

的“健康云”，与上海第七人民医院智慧医疗云是互相隔离的；水文局政务云、

57 [美]简.芳汀.《构建虚拟政府信息技术与制度创新》[M].北京：中国人民大学出版社,2010.

56

统计局政务云、国土资源局政务云、审计署政务云也是各自搭建；而且这些政务

云之间缺乏兼容性与互操作性。各家云服务运营商都在各自为战，不同的云服务

之间缺乏兼容性与互操作性，无法保证用户从一个云服务平台平滑迁移到另一个

平台。

我国的电子政府建设已进行了 20多年，但其权力与资源的配置等核心仍旧

是科层体制的传导方式，现阶段的电子政府运作模式是“基于科层制的电子信息

化运作”，这种管理模式就像我们的食品饺子，“皮”己信息化，但“馅”还是

工业社会时代等级分工制度下的官僚体制，组织部门界限清晰、职责明确的专业

分工、职能划分模式导致了政府管理与服务出现了大量的空白与交叉地带；事务

型基层工作内容及方式的确提高了政府的部分服务效能与质量，但对中层和高层

的权力变革、尤其在科层制下的组织层级架构和规模缩减未有太大影响；政府审

批的刚性化、体制的刚性化、服务的界限化现象仍旧未有改观，例如，由于权力

的传导层级并未缩减，公民的诉求并不是基层公务员可以全部完成与满足，其中

很大比例还需要向上级请示、汇报、批复等等；又加之服务内容的界限化，很多

公民诉求最后并无法真正落实，也无相关的职能部门承担，从而直接影响了政府

的办公效率，以及对公民的响应速度，进而最终还是影响了政府的服务质量和管

理水平。

二、管制型政府固有利益格局，政府云建设或动机不纯

在盲目上云的同时，会不会造成设备闲置、资源浪费，谁又会从中获益？所

以我们要警惕这一信息时代的宠儿，沦为华而不实的“政绩工程”政府云自从在

一线城市得到验证后，随后又在二三线城市的政府再一次得到青睐；它们不惜耗

费重金投注；例如河南的洛阳、新疆的昌吉、河北的涿州、内蒙古鄂尔多斯等都

投资 60 亿元跑马圈地，建立所谓的云计算中心；我们不得不对它们的行为打一

个大大的问号，这是在圈钱？搞圈地运动？政府借机向云供应商寻租？所以，我

们在这些现象的背后，不得不自我警醒，政府云的建设项目动机是否纯粹？会不

会变成下一个有名无实的政绩工程？

微软公司，作为商业云与政府云的引领者之一，其全球副总裁张亚勤在其微

博中曾明确指出：“云计算其精髓是将基础设施、应用软件打造成为新的服务模

式，而不是所谓的 IDC（互联网数据中心）；很多地方政府根本没搞明白云的本

质，只是耗费巨资圈地购买大量服务器建立所谓的数据中心，俨然把云贬低成大

型仓库，这是彻头彻尾的房产商模式”；李开复评论道：“云计算技术和‘雾’

57

联网技术（物联网），已经成为了政府用来忽悠投资搞土地开发的新型 IT 工具”；

一位不愿意透露真实姓名的资深云服务运营商负责人透露，“我们公司已经接收

过很多地方招商局的邀请，例如扬州就是其中一个；原本我们非常感兴趣，热情

慢慢地和他们介绍我们公司的项目，后来发现他们根本不关心也不知道政府云项

目的建设目的和优势，仅仅是个幌子，为的是面子工程、或招商引资，更不会思

考该项目成功上线后，其盈利模式是怎样的，运营模式又应该如何” 58；有资深

媒体曾经报道，“我们发现廊坊润泽，曾经在 2010 年中旬号称打造了国际化信

息港，并且使用了云计算数据中心；我们实地考察后才发现，两栋光秃秃的数据

中心大楼，伫立在一块玉米地上；可见其圈地之心，昭然若揭”59；中兴通讯公

司总监田锋也曾表示说，“客观地说，国内现在各地政府大搞云计算有点‘云跃

进’的意思，因为在商业领域中，我们已经碰到不少问题尚未解决；所以保守估

计，第一批试点城市，例如北京、上海、深圳等地，其政府云项目所采购的硬件

设备，其利用率或许也就 20%上下”60 。

综上所述，受到传统管制型政府的地方主义、部门主义和传统绩效评定标准

的政绩观影响，政府云在其被采纳与推广过程中，未必都是出于利用其优势为信

息化建设降本增效；有时恰恰相反，只顾将其当作拉投资的噱头，盲目投入，不

计投入产出比，甚至效果不佳反而成为了投入更多的借口；但服务型政府作为效

能政府，不能表面上打着透过政府云为创新服务模式、改善服务质量的旗号，本

质上还是受到过往管制型政府利益格局与决策模式的制约。

三、政府云法规标准和信托责任不完善，信息安全风险依存

从案例中，我们不难发现各个云服务供应商所使用的技术方案和标准是迥异

的，例如易讯通科技公司采用的方式，是通过 EASTED V5.0 等云计算产品将客

户的原有硬件服务器实现虚拟化、集群化、高可用化；上海华存数据公司将传统

“硬件 + 操作系统 + 应用系统”的模式，逐步转变为“云计算资源池 + 桌面

云应用”模式；阿里云的目标和方案比较宏伟，直接就想要打造一体化的国内社

保云，并且囊括社保、就业、司法等好几十个政府部门的业务数据；因篇幅有限，

再次不一一列举。云计算、政府云到底应该怎么玩儿？我想这个问题在商业领域

每一家云服务商都会思考，并且如同其他技术一样，试图打造自己的技术垄断标

58 搜狐 IT: http://it.sohu.com/20120112/n331925110.shtml

59 搜狐 IT:http://it.sohu.com/20120112/n331925110.shtml

60 搜狐 IT:http://it.sohu.com/20120112/n331925110.shtml

58

准，建立自己的云计算王国；所以，为了能够提倡良性竞争，推进政府云的建设，

就需要一些政府的引导，包括建立起政府云项目建设的技术标准、架构体系标准、

项目标准、验收标准、绩效评估标准、信息安全标准等，这样更有利于政府云模

式的发展，减少不必要的浪费和恶性竞争。

IDC（国际数据公司）曾经做过一次访谈，针对其接触过的中国近 250 位

CIO（首席信息官）访问，试图探知这些国内企业信息化的领航者对于云计算在

企业内部书的想法，或者说最关注云计算的什么方面问题，其调研结果显示，“云

计算的信息安全隐患以将近 75%的关注率排名第一”61；一位在场 CIO 表示，“我

们之所以没有轻易引入云计算，主要还是出于它的安全隐患以及如何集成的问题

至今没有得到很好的解答；所以我觉得当大多数人眼睛盯着云计算的益处时，也

要有人能够看到其面临的阻力和障碍”62。

他们对于云计算信息安全的担忧并非空穴来风，下面我们看看 2011 年云计

算安全威胁大事记的部分记录：“（1）2011 年 3 月，谷歌公司的邮件云爆发了

大规模的云用户数据泄露事件，约 16 万谷歌邮件云用户的邮件与聊天记录被删

除；（2）2011 年 4 月，索尼公司的 PS 网络云系统平台以及 Qriocity 音乐云平

台遭到了黑客的攻击，接近 700 万个用户的个人信息被盗；（3）2011 年 4 月，

位于美国弗吉尼亚州的亚马逊公司云数据中心服务器宕机了整整 4 天，该事件被

认为是亚马逊公司史上最重大的安全事故；（4）2011 年 5 月，微软邮件云服务

器出现故障，致使所有用户的邮件整整延误了 9 个小时才发送出去”63；类似还

有不少安全事故，因篇幅有限，不一一列举。

61 王鹏,陈涛.电子政务中政府云计算战略研究[J],电子政务,2012.10.

62 硅谷动力:http://www.enet.com.cn/article/2012/0401/A20120401991053.shtml

63 硅谷动力:http://www.enet.com.cn/article/2012/0401/A20120401991053_2.shtml

59

所以，云计算诞生和被广泛使用与关注至今，其安全隐患与问题的争论就一

直没有停止过，这也是它被质疑和推广受到阻碍的关键因素之一，正如“木桶原

理”，它最大的短板或许就是因太过资源集成，导致若发生安全事件则都是重大

的或许无法挽回的信息安全隐患。从理论上讲，云服务运营商相当于银行，提供

的应用和数据托管服务应当既安全又方便，负有信托责任；然而云计算刚刚起步，

并未产生像国有银行一样有国家信誉做担保的云服务运营商，服务水平难以保

障，信托责任难以承担；所以虽然云服务模式在技术层面已经比传统系统架构的

信息安全优越，但其运营商的资质和信誉确是核心的问题。

综上所述，本节分析了政府云在案例中碰到了各类阻碍，并将其总结为以上

3类，为了更加直观地显示，可参照表 4.2 和图 4.4：

表 4.2 政府云实施碰到的阻碍分析统计表

云之间缺乏兼容性

盲目建设动机不纯

信息安全风险依存

北京市政务云平台互联网云北京市 √江苏省镇江市政务云镇江市 √ √ √城市应急管理云北京市 √ √ √陕西水利厅虚拟云终端陕西省 √ √ √厦门市政府信息中心政务云厦门市 √ √ √Kasumigaseki Cloud 日本 √ √电子政务私有云青岛市 √RESERVOIR FP7 欧盟 √ √ √农业部“云电邮”项目美国 √政府通用云计算基础设施项目韩国 √政府云数据中心富阳市 √山东省德州市政务云德州市 √ √ √水文局政务云北京市 √ √统计局政务云北京市 √ √国土资源局政务云北京市 √ √审计署政务云北京市 √ √“盘古天地”园区云无锡市 √ √ √中小企业管理云深圳市 √ √ √浦软汇智IT服务云上海市 √ √西湖园区云杭州市 √武汉中心医院云武汉市 √闸北健康云上海市 √第七人民医院智慧医疗云上海市 √ √南京公共卫生云南京市 √ √马萨诸塞州国立医院医疗云美国 √医保通区域医疗云江西省 √ √成都市医疗云成都市 √ √ √鞍山市区域医疗云鞍山市 √ √ √人社一体化社保云淳安县 √ √ √面向社会服务的云平台深圳市 √ √西湖区民政局智慧养老云杭州市 √

医疗云

社保云

领域类别项目名称地点

政府云碰到的阻碍

政务云

园区云

60

（注：该表是将各案例中是否碰到政府云实施阻碍的标记清单列表，有对

应阻碍的打勾，没有则留白；属于一个定性与定量结合的分析。）

图 4.4 政府云实施碰到的阻碍分析统计图

（注：该图是将各案例中是否表现出政府云实施碰到阻碍的标记分类汇总

统计图，属于定性与定量结合分析）

通过上表和上图，可见信息安全风险依存是政府云发展的主要阻碍因素，云

与云之间缺乏兼容性、政府云建设动机不纯等阻碍因素也比较明显。

第五章政府云与服务型政府的行政生态分析

从上述案例中，我们发现了不少政府云与服务型政府转型之间关系的促进与

阻碍因素，这些因素属于内部环境因素；如果我们把着眼点扩大到整个行政系统，

那么在外部环境中，我们同样发现了行政生态因素对于它们之间关系的潜在影

领域类别云之间缺乏兼容性盲目建设动机不纯信息安全风险依存

政务云 68.8% 37.5% 100.0%

园区云 75.0% 50.0% 100.0%

医疗云 62.5% 25.0% 100.0%

社保云 66.7% 33.3% 100.0%

0.0% 50.0% 100.0% 150.0%

政务云

园区云

医疗云

社保云

信息安全风险依存

盲目建设动机不纯

云之间缺乏兼容性

61

响，并做进一步归类分析。通过分析，我们会发现：在信息社会、全球化背景下

的行政生态系统大背景下，社会、经济、政治等外围因素正不断嵌入到信息科技、

人的意识形态和组织机构的管理中，政府云与服务型政府之间关系也受到潜移默

化的影响。本章的内容根据假设的理论分析框架，可以简单抽象为如下图 5.1

所示：

图 5.1 政府云与服务型政府的行政生态分析图示


第一节社会因素的影响及原因分析

在社会因素中，我们主要发现了制造业的生产模式与公民的生活习惯的转

变，对于它们之间关系的影响。

62

一、生产模式革新更依赖信息技术，向服务模式转变

信息技术的发展为制造业带来了全新的发展机遇，信息时代对传统制造业带

来了技术与理念的变革，提倡使用信息技术，变生产为服务。

工业 4.0（Industrie 4.0）理念产生于制造业强国，德国政府对于未来 10 年内

高新技术战略的预测，该战略的目标是：“未来工控模式由集中控制向分散控制

转变，该模式形成数据化、个性化、灵活拓展的产品与服务；传统产业链将会被

打散重组，新的合作模式会诞生”64。

德国学术界和产业界对该理念与战略的回应是，“之所以称为工业 4.0 战略，

因为现在正迎来 ‘第四次工业革命’，而这次革命的风向标，就是‘智能制造’；

该战略将会充分利用现有高新信息技术，例如云计算技术和物联网技术，将传统

制造业向智能化转型，并创新了一种服务模式”65。

可见，随着各行各业对信息技术的依赖性增强，制造业的生产模式也随着云

计算技术等理念创新，由提供产品向提供服务理念转变，而制造业发展推动工业

园区和其信息化的建设，云计算技术又是其他工业 4.0 技术的基础，对于园区云

建设，提供了强烈需求支撑。

二、生活习惯更依赖于互联网，为政府云模式打下基础

由于电子和通信技术的发展与进步，电脑、手机等终端上网逐渐走入了普通

百姓的家庭，根据 CNNIC（中国互联网络信息中心）今年发布的最新网络发展

状态统计报告中显示，“截至 2013 年 7 月 13 日，我国互联网使用的普及率达已

经达到 44.1%，我国网民规模已达 5.91 亿人；我国手机网民数量规模已达 4.64

亿人，使用手机上网人数占总体网民数量的 70.0%；2013 年使用网上支付的人数

高达 2.44 亿，同比增长率为 10.8%”66 ，可见信息时代的互联网已经不仅是工

具，更是工作生活的重要组成部分，特别对年轻人而言，若网络就像空气，你一

直在使用它，却感受不到它的存在，如果你失去它，立刻会有窒息的感觉。

目前无论是政府、企业还是商家、个人都无法离开计算机和网络而工作、生

活，失去网络，我们立刻“与世界失去联系”，同样无法正常生活和工作。

64 德国联邦政府的高科技战略举措行动“工业 4.0”[J],控制工程在线,2013.2.

65 Spimes, Cyber Physical Systems and Industrie 4.0 [J],360DOC 个人图书馆,2013.8.

66 中国互联网信息中心:http://www.cnnic.net.cn/

63

政府云提供了云服务模式的“云端”，网络时代的公民有了足够的“点端”，

这两个层级共存才能构建点端与点端、点端与云端交错形成网络格局，才能将政

府云效应发挥出来。

第二节经济因素的影响及原因分析

在经济因素中，我们主要发现了“规模效应”、“长尾效应”、“维基经济

学”与“平台经济学”对它们之间关系的影响。

一、 “规模效应”与“长尾效应”——减少信息资源浪费

传统的计算与存储理论，是随着信息系统规模的增加，其总成本和单位成本

都加速上升，验证了经济学里的“边际效应递减规律”；但是，云计算模式改变

了这种现状，颠覆了该经济规律，它可通过整合信息资源产生规模效应，使总成

本线性上升而非加速上升，单位成本基本上维持在一个常量，所以能够计算出单

位费用，采用按需使用、按需付费的创新云服务模式，详见图 5.2：。

图 5.2 云计算的规模效应示意图

（引自：《政府云计算战略研究》67）

（注：该图对比了传统电子政务与使用云计算技术的电子政务的信息化建

设总成本与单位成本；传统模式随信息化建设规模扩大，总成本与单位成

本都指数级加速增加；云计算模式随信息化建设规模扩大，总成本线性平

稳增加，单位成本因规模效应基本保持稳定，大大节约了成本。）

67王鹏,陈涛. 电子政务中政府云计算战略研究[J]. 电子政务,2012,10:81-88

64

“长尾效应”（Long Tail Effect），2011 年首次被美国杂志主编克里斯.安

德森（Chris Anderson）提出，他是相对于 20/80 定律相反现象提出的，旨在告诉

人们若可以满足 80%所谓“小利润客户”的多样性需求，则可以抓住大市场，并

且所带来的累积效应会形成长长的尾巴，其总量甚至超过 20%的份额总和。

“长尾效应”在给予服务型政府的启示：可以通过提高服务的多样性、满足

不同人群特别是弱势群体的需求，重视他们通过网络所累积的影响力，其服务效

能会打破 20/80 定律。

不仅如此，云计算还能够消除系统运维的“长尾效应”。信息系统运维是一

个长周期过程，在长期的运行过程中产生大量的运维成本；传统信息系统迁移到

云服务平台后，云端会通过自动管理机制减少人工干预，运维的长尾效应也会消

散，大大降低了政府信息系统运行维护成本；曾有一位美国的系统分析师预测，

“若政府能够将传统系统都迁移到云平台，每年至少可以节约 65%～85%的投资

预算”68。长尾效应示意图可见下图 5.3:

图 5.3 信息系统运维长尾效应示意图

（引自：《政府云计算战略研究》69）

（注：该图表明了信息化建设前期项目成本投入很大，同时项目之后的运

维阶段其成本也在不断累积；云计算技术可以节约大量的运维成本。）

68 Hamilton B A. The Economics of Cloud Computing:Addressing the Benefits of Infrastructure in the

Cloud[EB/OL].(2011-07-25)[2012-09-20].http://bahdev.atlasworks.com/media/file/12.004.10J_CloudComputing_

TL.pdf.

69王鹏,陈涛. 电子政务中政府云计算战略研究[J]. 电子政务,2012,10:81-88

65

二、 “维基经济学”与“平台经济学”——启发政府服务模式创新

“维基经济学”（Wikinomics），是由于维基百科网站的成功所引发的一项

思考：“在网络社会里，如果我们可以通过某个平台，让组织内每一个成员都在

此平台上贡献他的智慧，他们这个平台的潜能，和利用该潜能创造的经济效益，

将无与伦比！同时，它也让我们再次发现，全球化背景下的新一代管理方式，是

需要通过‘开放的心胸’、‘平等的地位’、‘分享的精神’以及‘全球运作的

理念’”70；

这些思考与理念，正与服务型政府管理与政府云服务模式理念暗合，即透过

政府云等服务平台，给他们搭建参与政府管理的地方，充分发挥每一位公民的潜

力。

“平台经济”(Platform Economics) ，是信息时代、网络经济的另一个盈

利模式，即“通过信息技术搭建一个虚拟的交易平台，其本身并不参与交易，但

因为它可以通过一些第三方信用机制，促成买卖双方的交易达成，从而利用差价

或提供服务收取合理的费用而形成的经济模式”71。

政府云其本质就是政府的信息服务平台，利用“平台经济”规律建立平台型

政府，按需提供服务，创新政府服务模式，可以有力推进服务型政府转型。

第三节政治因素的影响及原因分析

在政治因素中，我们主要发现了“合工理论”、“海星式组织”对它们之间

关系的影响。

一、 “合工理论”——激励官僚体制自我完善

“合工理论”（Theory of the Combine of Labor），是基于“知识型员工”假

设的一个全新的理论前提，它的提出，是在知识经济年代，对相对 200 年前亚当.

斯密（Adam Smith）所提出的分工理论的一种挑战； “合工理论”可以用来解

释很多当下管理学、社会学、经济学等领域的现象；它与分工理论相比，区别在

于：“（1）它着眼于如何透过信息技术，将传统分散的业务流程重组再造；（2）

70 [加]唐.泰普斯科特, [英]安东尼.D.威廉姆斯.维基经济学[M].北京：中国青年出版社,2007.

71 徐晋.平台经济学[M].上海：上海交通大学出版社,2013.

66

它透过信息共享，简化与合并部分工序和之间的衔接过程，从而缩短了整个工作

时间；（3）它扩大管理幅度，提倡扁平化组织，减少不必要的审批层级与程序，

从而某种程度上冲破了部分官僚体制内的束缚、调动了特别是知识型员工的工作

积极性。”72

我国政府转型的过程，也是管理方式转变的过程；合工理论作为信息时代的

管理学领域产物，迎合了知识经济下知识性员工（政府行政管理人员）的需求，

倒逼官僚型政府的管理创新与自我完善，推进服务型政府转型。

二、 “海星式组织”——科层制组织变革的参考

“海星组织”，由两位美国 MBA——奥瑞.布莱福曼和罗德.贝克斯特朗提出，

是指以某种思想意志为核心而形成的一个动态、弹性、流动的组织，其成员平等

的享有组织的权益，任何一部分都能像海星的器官，灵活、扁平、关系平等、自

我约束、相互依赖、自由进出和完全自治；相比于科层制的组织，海星组织中没

有核心领导者、没有指挥中心、没有明确分工也没有相对分工而产生的科层制，

没有严格的规则制度；组织是动态的、流动的、弹性的、拥有自修复功能，且任

何一部分组织脱离后，都可以构成另一个海星组织独立发展。海星式组织作为一

个分权组织，会产生巨大的组织威力源自基于网络社会产生的聚合力量，传统的

科层制组织模式将受到冲击，政府的管理模式及组织架构在政府云合力推动下，

或许会有革命性的变革。

综上所述，本章简要分析了其他行政环境因素对政府云与服务型政府转型关

系的影响，并将其总结为社会因素、经济因素、政治因素 3类，为了更加直观地

显示，可参照表 5.1 和图 5.4：

表 5.1 行政生态因素影响的案例分析统计表

72 李爱民,李非. 分工与合工理论研究——以服务业为例[J]. 现代管理科学,2007,01:3-6+89.

67

（注：该表是将各案例中行政生态环境因素是否影响了两者关系的标记清

单列表，影响明显的打勾，无明显影响的留白；属于一个定性与定量结合的分

析。）

社会因素

经济因素

政治因素

北京市政务云平台互联网云北京市 √ √ √江苏省镇江市政务云镇江市 √ √城市应急管理云北京市 √ √ √陕西水利厅虚拟云终端陕西省

厦门市政府信息中心政务云厦门市 √ √ √Kasumigaseki Cloud 日本 √ √ √电子政务私有云青岛市 √ √ √RESERVOIR FP7 欧盟 √ √ √农业部“云电邮”项目美国 √ √ √政府通用云计算基础设施项目韩国 √ √ √政府云数据中心富阳市 √山东省德州市政务云德州市 √水文局政务云北京市 √ √ √统计局政务云北京市 √ √ √国土资源局政务云北京市 √ √ √审计署政务云北京市 √ √ √“盘古天地”园区云无锡市 √中小企业管理云深圳市 √ √浦软汇智IT服务云上海市 √ √ √西湖园区云杭州市 √ √ √武汉中心医院云武汉市 √闸北健康云上海市 √ √ √第七人民医院智慧医疗云上海市 √ √ √南京公共卫生云南京市 √ √马萨诸塞州国立医院医疗云美国 √ √医保通区域医疗云江西省 √成都市医疗云成都市 √鞍山市区域医疗云鞍山市 √人社一体化社保云淳安县 √面向社会服务的云平台深圳市 √ √西湖区民政局智慧养老云杭州市 √ √ √

行政生态因素的影响

地点

社保云

领域类别项目名称

政务云

园区云

医疗云

68

图 5.4 行政生态因素影响的案例分析统计图

（注：该图是将各案例中其他环境因素是否影响了两者关系的分类汇总统

计图，属于定性与定量结合分析）

通过上表和上图，可见社会、经济、政治因素影响无处不在，相比较而言，

社保云受社会因素影响较大，园区云受经济因素影响较大，政务云受政治因素影

响较大，医疗云的各因素影响较平均。

第六章总结与对策研究

服务型政府转型本身就是一个系统工程，非常复杂；云计算技术，作为当下

信息技术的骨干与基础，被政府所认可与使用，成为了“被执行的技术”，由此

诞生了政府云应用模式。政府云提供了一种能力：可以利用有限的信息资源，高

效地提供公共产品与公共服务，为民生服务、为企业服务、为政府内部服务的应

领域类别社会因素经济因素政治因素

政务云 81.3% 75.0% 93.8%

园区云 75.0% 100.0% 50.0%

医疗云 50.0% 62.5% 62.5%

社保云 100.0% 66.7% 33.3%

0.0% 50.0% 100.0% 150.0%

政务云

园区云

医疗云

社保云

政治因素

经济因素

社会因素

69

用模式，但是这种能力是否能够转化成改革的真正动能，长远来看还是一个未知

数，下文根据假设的理论分析框架和案例分析对全文做简要总结，并尝试对发现

的问题提出一些对策和建议。

第一节政府云与服务型政府转型关系的总结

根据上文提出的假设理论分析框架，以及客观案例分析，该理论框架在本文

中得到了验证，并且我们发现引入了政府云的电子政务，无疑对于服务型政府转

型起到了促进作用，其促进因素主要包括：（1）政府云提供“政民互动”服务平

台，上下互动变得频繁；（2）政府云加强创新服务模式，服务态度和水平提升；

（3）政府云整合信息资源，政府服务范围扩大；（4）政府云节约信息成本，改

善数字鸿沟现象；（5）政府云统一运维灾备，信息安全水平更高。反过来，内

环境中也有不少阻碍政府云发展的因素，例如：（1）科层制组织条块分割，政

府云之间缺乏兼容性；（2）管制型政府固有利益格局，政府云建设或动机不纯；

（3）政府云法规标准和信托责任不完善，信息安全风险依存。

以上都是内部行政环境因素，行政生态学还提醒我们别忘了外部的环境因

素，比如：（1）生产模式革新更依赖信息技术，向服务模式转变；（1）生活习

惯更依赖于互联网，为政府云模式打下基础；（2）“规模效应”和“长尾效应”等

经济效应在发酵，可减少信息资源的浪费；（3）“维基经济学”和“平台经济学”

作为网络社会的前沿经济学，可启发政府服务模式创新；（4）“合工理论”和“海

星式组织”作为新一代管理理论与组织理论基础，对政府管理模式自我完善和组

织变革提供激励与参考。

若从本文选取的案例分析结果看来，总体上内外部促进因素较多，政府云对

服务型政府转型的推动作用更为明显；但阻碍因素也是根深蒂固，难以消除，作

为官僚制政府，其本身拒绝改革与转型；而政府是云计算技术的决策者和使用者，

政府云模式或许不被采用，或许被采用但未必会对其全盘接受，又或许如简.E.

芳汀教授的技术执行理论所言，因使用者本身内嵌认知、文化、结构和政治等因

素迥异，导致政府云被实施的效果受到官僚制政府的制约，甚至政府会利用云计

算技术形成更强的监控与管制，巩固现有科层制管理体系。

如果我们希望政府云成为服务型政府转型的显著推力，就需要在内环境中尽

量发展促进因素、克服阻碍因素，在外环境中发现并挖掘潜在的有利因素，所以

通过案例分析，我们验证了整合后的假设理论框架，并作了进一步的细化，如下

图 6.1 所示：

70

图 6.1 政府云与服务型政府转型关系总结图

（注：该图显示了主题元素与各影响因素，表明本文案例中转型力度大于

制约力度，提醒要发展促进因素、克制阻碍因素，并发现与挖掘其他外围有利

因素，成为服务型政府转型推力）

下面，我们就如何发展内部环境因素和外部环境因素，让政府云真正成为服

务型政府转型的强劲动力给出简单的对策与建议。

第二节对于内部环境的对策与建议

政府云建设过程中，遇到不少问题，例如设计及建设方案迥异、政府云之间

业务协同困难、运营商服务水平层次不齐、信息安全隐患依存等，本节针对这些

问题，试图提出一些对策和建议。

71

一、重视顶层设计，强化标准体系建设，推进业务协同

政府云项目实施过程中，起初一直是被商业领域的企业牵着鼻子走，对于信

息技术的设计与使用标准、项目实施的方法及原则也一直受到商业气息侵蚀；为

了能够完善政府使用云计算的总体建设水平，迫切需要自上而下的顶层设计指

导。

关于政府云的顶层设计，可参照工信部信息化推进司于 2013 年 2 月，发布

的《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》，给出如下建议：

关于政府云的设计方向。应推动数据和业务系统与承载的技术环境分离；推

动政府云项目建设过程优化；推动建设完善信息资源服务体系。

关于政府云的设计目标。应结合云计算技术发展实际，指导政府云服务平台建立

与使用；明确政府云的建设技术要点、实施方法、运维措施；确立政府云降本增

效、提升基础设施利用率的指标及评价标准；学习政府云的架构体系及服务功能，

使其能满足各使用部门需求；树立政府云项目搭建、运行服务、信息安全的管理

机制。

关于政府云的设计原则。应统一领导，分级实施；统一建设，资源共享；统

一管理，保障安全；统一服务，注重成效。

关于政府云的设计内容及重点。应包括：需求设计；系统架构设计；基础设

施服务设计；支撑软件服务设计；应用功能服务设计；信息资源服务设计；信息

安全服务设计；应用部署设计；运行保障服务设计；服务实施设计。

云计算作为一种新技术，其技术本身需要经过一个逐步被完善的过程；政府

云作为它的一种应用模式，如何规范行业内云服务供应商的运营标准在当前显得

尤为重要。如何加快政府云标准体系建设，本文建议可在如下方面做工作：

应规范云端与点端互相操作以及云服务平台之间集成标准的建设；规范云平

台对外接口标准以及在此之上的应用程序开发标准建设；规范 SaaS，PaaS，IaaS

三层内部接口标准建设；规范云服务运营商的商业信誉评价指标标准建设；规范

政府云系统架构标准建设；规范云服务平台信息安全与隐私标准建设。

以上这些规范与标准，整体上构成了政府云建设的框架蓝图确实是不容易实

现的宏伟目标，但每前进一步，就更能有效推进部门间业务协同，更能促进信息

资源整合。

72

二、选择恰当建设模式，分摊信托责任，减少安全隐患

政府云项目的建设规划与实施中，往往有几个问题：谁来牵头？谁来出资？

政府云建立完成后所有权如何分配？未来运行维护谁来负责？这几个问题如果

没有想好，不仅会产生权责不明确，而且可能影响政府云的平台稳定性以及数据

安全。本文试图概括出当前几种比较成熟的政府云建设模式：

(一) 政府投资建设，自主运营维护

这种模式下，政府负责牵头、出资建设，所有信息资源最终所有权归于政府

内部，运维工作也由政府承担。

(二) 政府投资建设，运行维护外包

这种模式下，政府负责牵头、出资建设，所有信息资源最终所有权还是归于

政府内部，只不过未来运维工作外包给云服务供应商。

(三) 政府购买云服务，资源独享

这种模式下，政府直接出资与签订合同让其建设，或者直接购买其云服务；

最终交付物以及所有相关的软硬件资源所有权归政府内部，不对外开放。

(四) 政府或社会（企业、NGO等）购买云服务，特许经营服务

这种模式下，政府授予云服务供应商特定的投资及经营权限，由他们投资建

设基础环境，运营期满后基础资源转交投资方，或由政府部门折价购回，该模式

适用于“公共服务云”的建设。

(五) 政府或社会（企业、NGO等）购买云服务，资源共享

这种模式下，完全由云服务供应商出资实施政府云项目，政府或其他组织机

构可以同时租赁该资源，运维工作由运营商负责；该模式形成了一种对外公开的

共享模式，也适用于“公共服务云”的建设。

以上五种建设模式，各有特色，各政府部门机构可结合投资预算、信息安全

等级、数据独占还是共享等要求选择不同的建设模式和对应资质的供应商。如“政

务云”属于私有云，对于信息安全有较高要求，数据及应用独占，更宜选择自建

模式；如拥有素质较高的技术团队，例如某些科研机构，确实可以选择自己运营；

如果政府内部本身技术能力比较匮乏，也不愿意拥有长期技术团队，则可以选择

运维外包的方式，或更为妥当；如果选择搭建“公共服务云”，其性质更加偏向

于公有云，所以云之上的数据及软件应用一般来说是需要公开共享的，所以政府

或其他机构可以选择租赁方式，并且按照实际使用量乘以租约中的单价计费。

73

第三节对于外部环境因素的启示与建议

随着社会经济的发展，信息时代的信息技术真是层出不穷，我们耳熟能详的

已经有云计算技术、Web2.0 交互技术、社交媒体网络技术、移动互联网技术、

物联网技术、IBM 智慧地球和智慧城市的理念等；所以简单的单向输出式网站

査询与统计，早已经不能满足大众网民的需求，他们已经不希望仅仅是政府信息

被动的接收者，更希望帮助或替代政府的某些职能，成为信息的真正制造者与影

响人，和政府一起分析、解决问题同时自己的诉求也能得到政府的快速响应。

“维基经济学”将“合工理论”引入到组织的作业管理、行政管理等领域，

是“合工理论”的具体化；服务型政府也正是基于“合工理论”的指导思想，主

张服务群并举代替简单顺序服务，整合不同的服务体系，提供无缝隙的服务。

所以“合工理论”为我们网络社会、云计算时代的管理理论及管理模式起着

革命性启示作用，会为劳动生产率提高、产业升级及政府管理模式转型起到推动

作用。

“平台经济”模式会主导我们未来社会的发展，它将成为不仅是信息化社会

的最有效盈利模式，还能打破原有的层级制壁垒，更渗透了人类发展所追求的平

等、自由理念，拥有无限可延伸性、开放性。

管制型政府的集中式管理，已经和人类追求自由平等向违背；集权式管理方

式，掩盖了权力是由权力主体——公民让渡出来的真相；西方的民主社会与分权

化，与其他几千年来一直处于集权模式下的国家和文明，的确是一种特例；然而，

网络社会唤醒了分权化思想，加上云计算技术所搭建的共建平台，某种意义上实

现了推广与应用该理念的落地方式；商业领域的经济模式已经被他们影响和改

变，新的政府模式也会发生类似的组织变革，产生与之相匹配的组织模式，而“海

星式组织”现在看来虽然是一个极端，但未必不能作为一种参考模型。

结语

首先，本文抛出当前公共管理研究领域的两大热点：服务型政府转型和政府

云应用，并对其作了背景阐述及研究综述，明确了该领域的研究现状与不足，于

是树立了本文的研究问题——政府云与服务型政府转型的关系。该研究不仅是在

全新的领域探究，而且还具有一定的社会实践意义，例如政府云可以促进政务信

74

息资源的整合与共享，降本增效，创新政府服务模式，提高政府服务水平，有利

于服务型政府转型。

其次，本文介绍了核心概念与理论基础，并主要受“技术执行理论”和“行

政生态理论”启发，结合其他相关理论依据，对理论框架做了整合与假设，同时

将政府云、政府形态、行政生态环境因素等变量都纳入其中。

再次，本文精心选取了覆盖 G2G（政府对政府）、G2B（政府对企业）和

G2C（政府对公民）的三类政府云实践案例，发现并分析了其与服务型政府转型

之间关系的促进因素与阻碍因素及其原因；同时，考虑到这两者关系所处的行政

系统，我们发现行政生态因素，包括社会因素、经济因素、政治因素等也对其有

潜在影响。

最后，本文得出结论：就选取的案例来看，政府云对服务型政府转型有推动，

也遇到不少问题；除此以外，行政环境变量也对它们之间的关系产生影响；总体

而言，推动作用大于阻力，至此，前文假设的理论框架得到了进一步验证，并针

对案例分析过程中发现的问题提出了简单的对策和建议。

当然，本文由于以下两大原因，研究过程和方法还有很多需要改进的地方：

第一，本文因时间及篇幅有限，选取的政府云案例的数量、类型、覆盖面还

很不够，特别是失败案例的选取比较欠缺，所以通过这些案例归纳出的理论分析

框架及规律还有待研究，或许日后可以通过演绎的方法去验证该理论框架的价

值。

第二，本文所运用的研究方法以及所引用的理论依据比较单薄，加上本文对

于公共管理专业领域涉足未深，所以对于该问题的研究还停留在比较浅的层次，

无论是专业知识，还是研究经验都需要有进一步的提高。

政府云模式为我们勾画出美好的政府服务模式，但要推动服务型政府转型，

其必经道路还很漫长，不是一蹴而就的；如同简.E.芳汀所说，“技术仅仅代表

一种潜在能力，只有当人们真正充满热情与智慧地开始使用它的时候，技术才会

对组织产生实际作用”73。

73 [美]简.芳汀.《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》[M].北京：中国人民大学出版社.2010:9-10

75

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79

后记

完成硕士论文之际，心中感慨万千。首先要感谢我的导师郑磊副教授，感谢

他对我的督促、关怀与指导。从论文选题、大纲安排、到最后定稿，郑老师花费

了诸多心血；同时也感谢这 2 年半来复旦 MPA 的所有任课老师，使我不仅学习

到了丰富专业知识，掌握了一些研究方法，更从他们身上学习到复旦大学老师们

严谨治学的精神和客观处事的态度，老师们活跃的思维、广博的知识、深入的剖

析都令我十分钦佩。在此，向他们致以最诚挚的谢意和最衷心的祝福！

最后，我还要感谢我的 MPA 同学们。如果论文内容是血肉的话，那么论文

的框架和格式就构成了论文的骨骼。在论文的修改过程中，同学们的帮助下使我

的论文结构更加工整和清晰。在此，向我的 MPA 同学们表示衷心感谢！

政府云与服务型政府转型关系的研究 · government administration reform is an eternal...

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