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ACCESSION AU NIVEAU A
EPREUVE POUR L‘OBTENTION DU
BREVET
O R G A N I S A T I O N S
E U R O P E E N N E S
SYLLABUS
Philippe VINCENT
Maarten JANS
JUIN 2007
IFA/OFO – Organisations européennes 1
TABLE DES MATIERES
1. LES COMMUNAUTES ET L'UNION EUROPEENNE DANS LE TEMPS ................... 5
1.1. Histoire du processus d'intégration européen depuis 1945: lignes de force ............... 5
1.2. Les Traités de création des Communautés européennes et le Traité relatif à l'Union
européenne, y compris les modifications qui ont été apportées à ces traités ........... 12
1.2.1. Supranationalité versus intergouvernementalité .............................................. 12
1.2.2. Les principes de base des traités ...................................................................... 13
1.2.3. Les relations entre les Communautés européennes et l'Union européenne ...... 17
1.2.4. Les relations entre les Traités portant création des Communautés
européennes ...................................................................................................... 17
1.3. L'avenir de l'Union européenne ................................................................................ 18
2. LES COMMUNAUTES ET L'UNION EUROPEENNE DANS L'ESPACE ................. 20
2.1. Domaine territorial d'application des Traités instituant les Communautés
européennes et du Traité concernant l'Union européenne ....................................... 20
2.2. Coopérations renforcées entre Etats-membres de l'Union européenne ................... 21
2.3. Les relations avec les pays candidats à l'adhésion ................................................... 23
2.4. L'Espace économique européen ............................................................................... 25
2.5 Le partenariat Euromed ............................................................................................ 28
2.6. La coopération avec les pays ACP et les pays et territoires d'outremer (PTOM) ... 30
2.7. La politique de voisinage de l'Union européenne .................................................... 32
2.8. Les conditions d'adhésion à l'Union européenne ..................................................... 34
3. LE CADRE INSTITUTIONNEL L'UNION EUROPEENNE ........................................ 36
3.1. Le Parlement européen ............................................................................................. 36
3.1.1. Composition ..................................................................................................... 37
3.1.2. Fonctionnement et organisation interne ........................................................... 38
3.1.3. Compétences .................................................................................................... 41
3.1.4. Le projet de Traité établissant une constitution pour l'Europe ......................... 44
3.2. Le Conseil de l'Union européenne ........................................................................... 45
3.2.1. Composition ..................................................................................................... 45
3.2.2. Fonctionnement et organisation interne ........................................................... 47
3.2.3. Compétences .................................................................................................... 50
3.2.4. Le Traité portant création d'une constitution européenne ................................ 52
IFA/OFO – Organisations européennes 2
3.3. La Commission européenne ..................................................................................... 53
3.3.1. Composition ..................................................................................................... 53
3.3.2. Fonctionnement et organisation interne ........................................................... 56
3.3.3. Compétences .................................................................................................... 59
3.3.4. Le projet de Traité portant créaction d’une constitution européenne ............. 63
3.4. Le système judiciaire européen ................................................................................ 64
3.4.1. La Cour de Justice: composition, fonctionnement, compétences ................. 64
3.4.2. Le Tribunal de 1ère
instance: composition, fonctionnement, compétences ...... 87
3.4.3. Le Tribunal de la fonction publique européenne: composition, fonctionnement,
compétences ...................................................................................................... 89
3.4.4. Les relations entre les collèges juridiques précités .......................................... 90
3.4.5. Le projet de Traité instituant une Constitution européenne ............................. 91
3.5. La Cour des comptes ................................................................................................ 92
3.5.1. Composition ..................................................................................................... 92
3.5.2. Fonctionnement ................................................................................................ 92
3.5.3. Compétences .................................................................................................... 93
3.6. Le Conseil européen ................................................................................................. 95
3.6.1. Composition ..................................................................................................... 95
3.6.2. Fonctionnement ................................................................................................ 95
3.6.3. Compétences .................................................................................................... 96
3.6.4. Le Traité établissant une constitution pour l'Europe ........................................ 97
3.7. Les organes monétaires et financiers: lignes de force .............................................. 98
3.7.1. Le Système européen des banques centrales ........................................................
et la Banque centrale européenne ..................................................................... 98
3.7.2. La Banque européenne d'investissement ........................................................ 100
3.8. Autres organes: lignes de force .............................................................................. 102
3.8.1. Le Comité des représentants permanents (COREPER) ................................. 102
3.8.2. Le Comité économique et social .................................................................... 103
3.8.3. Le Comité des Régions .................................................................................. 105
3.8.4. Le Comité politique et de sécurité .................................................................. 105
3.8.5. Le comité de coordination .............................................................................. 106
3.9. Les procédures de prise de décision dans le cadre du Traité sur la Communauté
européenne ............................................................................................................. 106
3.9.1. La procédure d'avis ou de consultation .......................................................... 106
IFA/OFO – Organisations européennes 3
3.9.2. La procédure de coopération .......................................................................... 108
3.9.3. La procédure de codécision ............................................................................ 108
3.9.4. L'avis conforme – l'approbation ..................................................................... 113
4. LE SYSTEME JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE ..................................................... 114
4.1. Les fondements et les actes propres à l'ordre juridique communautaire ................ 114
4.2. Les caractéristiques de l'ordre juridique communautaire ....................................... 114
4.2.1. L'applicabilité immédiate ............................................................................... 114
4.2.2. L'applicabilité directe ..................................................................................... 115
4.2.3. La primauté .................................................................................................... 117
4.3. Les sources du droit communautaire européen ...................................................... 119
4.3.1. Le droit primaire ............................................................................................. 120
4.3.2. Le droit dérivé ................................................................................................ 121
4.3.3. Les autres sources ........................................................................................... 128
4.4. Les relations entre l'ordre juridique communautaire et l'ordre juridique des Etats
membres ................................................................................................................. 129
4.5. La participation des Etats membres et de leurs entités internes à la création du droit
communautaire européen ....................................................................................... 136
4.6. La participation des Etats membres et de leurs entités internes à l'application du
droit communautaire européen ............................................................................... 142
4.7. L'exécution du droit communautaire européen ...................................................... 143
4.8. L'arbitrage de différends dans les Etats-membres par l'application et le respect du
droit communautaire européen ............................................................................... 145
4.9. L'harmonisation des législations nationales (principes de base) ............................ 145
5. LES COMPETENCES DE L'UNION EUROPEENNE ................................................ 147
5.1. Le pilier communautaire ........................................................................................ 147
5.1.1. La libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des
capitaux ........................................................................................................... 148
5.1.2. L'espace de liberté, de sécurité et de justice ................................................... 158
5.1.3. La politique de concurrence ........................................................................... 161
5.1.4. La politique économique et monétaire ........................................................... 175
5.1.5. La politique commerciale commune .............................................................. 178
5.1.6. La politique agricole commune ...................................................................... 183
5.1.7. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité ....................................... 185
5.2. La Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) ....................................... 187
IFA/OFO – Organisations européennes 4
5.2.1. Objectifs ......................................................................................................... 187
5.2.2. Le cadre institutionnel et le mécanisme de prise de décision ........................ 188
5.2.3. Les moyens et le cadre opérationnel .............................................................. 190
5.3. La coopération policière et judiciaire en matière pénale. ....................................... 191
5.3.1. Objectifs ......................................................................................................... 191
5.3.2. Le cadre institutionnel et le mécanisme de prise de décision ........................ 192
5.3.3. Les moyens ..................................................................................................... 194
5.4. La cohérence entre la PESC et de l'action des Communautés européennes .......... 196
6. LE BUDGET DE L’UNION EUROPEENNE (REGLES DE BASE) .......................... 197
6.1. Les recettes ............................................................................................................. 197
6.2. Les dépenses ........................................................................................................... 199
6.3. L'établissement et l'exécution du budget ................................................................ 200
6.4. Le contrôle de l'exécution du budget...................................................................... 204
7. LA CITOYENNETE DE L'UNION EUROPEENNE ................................................... 206
7.1. La liberté de circulation et de séjour ...................................................................... 206
7.2. Le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et européennes .......... 206
7.3. La protection diplomatique et consulaire ............................................................... 206
7.4. Le droit de pétition ................................................................................................. 207
7.5. Le médiateur ........................................................................................................... 207
8. LES AUTRES ORGANISATIONS EUROPEENNES ................................................. 208
8.1. Les organisations économiques .............................................................................. 208
8.1.1. L'Association européenne de libre-échange ................................................... 208
8.1.2. Le BENELUX ................................................................................................ 209
8.1.3. La Banque européenne de Reconstruction et de Développement .................. 211
8.2. L'organisation politique .......................................................................................... 212
8.2.1. Le Conseil de l'Europe (origine, structures de décision, principales
compétences) .................................................................................................. 212
IFA/OFO – Organisations européennes 5
1. LES COMMUNAUTES ET L'UNION EUROPEENNE DANS LE TEMPS
1.1. Histoire du processus d'intégration européen depuis 1945: lignes
de force
Le développement historique du processus d'intégration européen peut
être vu de deux manières différentes. Il y a en effet deux développements
évidents qui le caractérisent. D'un côté, il y a l'approfondissement de la
collaboration entre les Etats-membres, qui est démontré par les nombreuses
modifications aux traités et par les élargissements de compétences. Le large
éventail de ses compétences a pour conséquence que les institutions
européennes exercent une influence sans cesse croissante sur la vie des
citoyens nationaux des Etats-membres et sur les activités des autorités
nationales. D'un autre côté, il y a l'élargissement géographique du projet
d'intégration, qui commença avec les six Etats-membres fondateurs et concerne
à l'heure actuelle (2007) 27 Etats.
L'approfondissement progressif du processus d'intégration, basé sur
différents traités qui se complètent et se modifient l'un l'autre, a abouti à la mise
en place d'une structure institutionnelle très complexe et parfois confuse. Il y a
les traités fondateurs, et les traités qui les modifient. Les différents traités eux-
mêmes, les traités d'adhésion et les nombreux protocoles et déclarations qui leur
sont annexés forment un enchevêtrement de règles et de dispositions qui ne
favorisent pas la transparence au sein de l'Union. L'une des raisons ayant motivé
la rédaction d'un projet de Constitution était précisément d'amener davantage de
clarté dans la structure institutionnelle, notamment par l'établissement d'un
texte de base unique, la Constitution, qui aurait remplacé les différents traités
existants.
L'Union européenne est basée sur quatre traités:
le Traité portant création de la Communauté européenne du charbon et de
l'acier (CECA), signé à Paris le 18 avril 1951, entré en vigueur le 23 juillet
1952 et arrivé à expiration le 23 juillet 2002;
IFA/OFO – Organisations européennes 6
le Traité portant création de la Communauté économique européenne
(CEE), signé à Rome le 25 mars 1957 et entré en vigueur le 1er janvier
1958, appelé le "Traité de Rome‖;
le Traité portant création de la Communauté européenne de l'énergie
atomique (Euratom), lui aussi signé à Rome le 25 mars 1957;
le Traité sur l'Union européenne (TUE), signé à Maastricht le 7 février 1992
et connu sous le nom de Traité de Maastricht. Il est entré en vigueur le
1er novembre 1993.
Les trois premiers traités formaient trois communautés distinctes, à savoir
la Communauté européenne du charbon et de l'acier, la Communauté
économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie
atomique. La CECA et les deux autres Communautés disposaient d'institutions
propres. Pour la CEE et pour Euratom, il s'agissait des institutions suivantes:
une Commission dotée d'un pouvoir d'initiative et d'un pouvoir d'exécution
(pour la CECA, il s'agissait de la Haute Autorité);
un Conseil des ministres avec pouvoir de décision (généralement à
l'unanimité);
une Assemblée avec une fonction purement consultative (le futur
Parlement européen),
une Cour de Justice.
L'Assemblée et la Cour de Justice étaient communes dès 1957 pour les 3
Communautés. Suite au traité de fusion de 1965, les 3 commissions et les 3
Conseils fusionnèrent à leur tour.
La CEE remplissait un rôle économique et était chargée de la mise en place
d'un marché communautaire européen. La formation d'un marché interne
communautaire nécessitait cependant également la mise en place de mesures
politiques de soutien dans des domaines moins strictement orientés vers
l'économie, par exemple la sécurité et la santé, l'environnement, la politique
sociale et la politique régionale. La CEE acquerra lentement les caractéristiques
d'une communauté politique où des décisions étaient prises dans des domaines
allant au delà des matières purement économiques. Vu qu'il ne s'agissait plus
d'une Communauté purement économique, le Traité de Maastricht introduisit une
IFA/OFO – Organisations européennes 7
modification dans sa dénomination et la rebaptisa "Communauté européenne‖
(CE).
Le Traité de Maastricht introduisit cependant une autre appellation, celle
d'Union européenne. Les Etats-membres décidèrent en effet à Maastricht
d'élargir et de renforcer leur collaboration en matière de politique étrangère,
ainsi qu'en matière de justice et affaires intérieures.
La collaboration dans ces domaines ne devait cependant pas se dérouler
suivant la ―méthode communautaire‖ traditionnelle. Celle-ci reconnaît un rôle
important à la Cour, à la Commission et au Parlement. Pour la Politique
étrangère et de sécurité commune (PESC) et pour la Coopération policière et
judiciaire en matière pénale (CPJP), des procédures et instruments furent mis en
place qui accordent la prépondérance aux Etats-membres et au Conseil et qui
limitent le rôle de la Commission et de la Cour.
IFA/OFO – Organisations européennes 8
Voici une représentation schématique de cette structure en trois piliers:
Source: Les Communautés européennes 1995-2007 @ http://eur-
lex.europa.eu/fr/droit_communautaire/union_europeenne.gif
L'Union européenne est devenue une structure politique et économique
composée de trois piliers. Le premier pilier est basé sur les traités CE et
Euratom. Les décisions y sont adoptées en application de la méthode
communautaire. Le deuxième pilier concerne la PESC et la future Politique
IFA/OFO – Organisations européennes 9
européenne de Sécurité et de Défense (PESD). La prise de décision y est
fortement intergouvernementale, ce qui signifie que les Etats-membres ne
peuvent souvent adopter de décision qu'à l'unanimité, et que le Conseil et le
Conseil des chefs d'Etat et de gouvernement sont les organes de prise de
décision.
Le troisième pilier concerne la coopération policière et judiciaire entre les
Etats-membres. Le troisième pilier a lui aussi un caractère intergouvernemental
marqué, mais il contient des éléments qui offrent la possibilité d'une intervention
importante dans le chef des institutions européennes.
Au centre du processus d'intégration européen se trouve la méthode
communautaire. Ce terme renvoie à la répartition institutionnelle des rôles que
l'on retrouve dans le premier pilier. Il peut être résumé ainsi:
la Commission européenne a le monopole de l'initiative, elle est la seule
institution qui peut présenter des propositions législatives. Les autres
institutions dépendent d'une proposition de la Commission pour pouvoir
adopter une décision;
le Conseil décide (généralement) à la majorité qualifiée sur les
propositions législatives de la Commission;
le Parlement européen est, avec le Conseil, colégislateur à part entière ou
est au moins consulté par le Conseil;
les Etats-membres sont compétents pour l'exécution des politiques
européennes, sous la surveillance de la Commission européenne qui, en
cas de non-respect du droit communautaire par un Etat-membre, peut
intenter à l'encontre de celui-ci un recours en manquement devant la Cour
de Justice des Communautés européennes.
la Cour de Justice des Communautés européennes garantit le respect du
droit européen par l'interprétation et l'application des traités.
La méthode communautaire est caractérisée par un équilibre des forces entre
les institutions où les préoccupations des autorités nationales (Conseil) trouvent
un contrepoids dans les positions des représentants élus directement par la
population (Parlement européen) ou dans l'attitude de l'institution qui représente
les intérêts transnationaux (Commission européenne). En cas de conflit, la Cour
IFA/OFO – Organisations européennes 10
de Justice règlera l'affaire. Certains éléments de la méthode communautaire
manquent dans le deuxième et dans le troisième pilier, où dominent les intérêts
nationaux.
A côté des traités de base déjà mentionnés, un certain nombre de traités
modificatifs ont été adoptés. Ces traités, qui ont amendés les traités originaires,
ont modifié le fonctionnement des institutions et/ou ont ajouté des compétences
à l'Union.
L'Acte unique européen, signé en février 1986, est entré en vigueur le 1er
juillet 1987. L'Acte unique modifia le traité CEE et a préparé la voie à
l'achèvement du Marché unique. Il a également élargi le recours à la
majorité qualifiée aux législations nécessaires à la réalisation du marché
unique. Les compétences de la CEE furent également élargies pour
permettre des corrections au marché par la mise en place d'une politique
de développement régional et d'une politique environnementale.
Le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, entra en vigueur le 1er
mai 1999. Ce Traité modifia le traité sur l'Union européenne et le traité sur
la Communauté européenne, et renumérota les articles du traité sur
l'Union européenne.
Le Traité de Nice, signé le 26 février 2001, entra en vigueur le 1er février
2003. Ce traité apporta de nouvelles modifications aux autres traités et
simplifia la prise de décision au sein de l'Union européenne, afin que les
décisions puissent être efficacement adoptées après l'adhésion des
nouveaux Etats-membres en 2004.
Du fait des nombreux traités, l'Union européenne est complexe et difficile à
appréhender. C'est pourquoi les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union
décidèrent en juin 2004 de remplacer l'ensemble des traités existants par une
constitution dans laquelle auraient été clairement expliqués la nature de l'Union,
le mode de prise de décision et les responsabilités de chacun.
La Constitution ne pouvait cependant entrer en vigueur qu'après avoir été
ratifiée par les parlements des 27 Etats-membres. Dans certains pays, un
référendum fut organisé. Le résultat négatif des référendums organisés aux
IFA/OFO – Organisations européennes 11
Pays-Bas et en France rend peu probable l'entrée en vigueur de la Constitution
sous sa forme initiale.
A côté de l'approfondissement des traités, on a assisté à un élargissement
impressionnant des Communautés européennes et de l'Union. Cinq vagues
d'élargissement ont déjà eu lieu. Ils ont porté le nombre d'Etats-membres de 6 à
27 Etats-membres. Aux six Etats fondateurs (Belgique, Allemagne, France, Italie,
Luxembourg et Pays-Bas) sont venus s'ajouter:
en 1973: le Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni;
en 1981: la Grèce;
en 1986: l'Espagne et le Portugal;
en 1995: l'Autriche, la Suède et la Finlande;
en 2004 et en 2007: l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie, Malte, Chypre, la
Pologne, la Slovénie, la Slovaquie, la Tchéquie et la Hongrie (adhésion le
1er mai 2004), auxquels vinrent s'ajouter la Bulgarie et la Roumanie le 1er
janvier 2007.
La Croatie, la Turquie et la Macédoine sont actuellement candidats à
l'adhésion. Les négociations d'adhésion avec la Croatie et la Turquie ont
commencé le 3 octobre 2005.
Les pays des Balkans occidentaux, qui sont partie à un processus de
préparation particuliers, sont des candidats potentiels. A côté de la Croatie et de
la Macédoine, qui ont déjà le statut de candidat, des pays comme l'Albanie, la
Bosnie-Herzégovine, le Montenegro et la Serbie ont déjà exprimé leur souhait
d'adhérer à l'Union. L'élargissement géographique impressionnant du processus
d'intégration européen est vu par de nombreux observateurs comme l'une des
réussites les plus importantes de l'Union. L'intégration progressive d'un continent
marqué par les guerres et les oppositions idéologiques était l'un des objectifs des
Etats fondateurs. Le cinquième élargissement a concerné pas moins de dix pays
de l'ex-bloc de l'est, et a mis un point final à des décennies de division du
continent européen. La prospérité économique et les systèmes de collaboration
et de prise de décision ont exercé une influence positive sur les Etats-membres.
L'après-guerre fut caractérisé en Europe par une stabilité économique et
politique. L'Union essaye d'exporter cette stabilité, notamment par le biais de la
IFA/OFO – Organisations européennes 12
politique européenne de voisinage, qui est basée sur des liens renforcés de
collaboration conditionnelle entre l'Union et les pays voisins.
1.2. Les Traités de création des Communautés européennes et le Traité
relatif à l'Union européenne, y compris les modifications qui ont
été apportées à ces traités
1.2.1. Supranationalité versus intergouvernementalité
En vertu l'article 2 § 1er de la Charte des Nations Unions, tous les Etats
jouissent l'égalité souveraine, ce qui implique que rien ne peut leur être imposé
contre leur volonté. En vertu de ce principe, les décisions au sein d‘une
organisation internationale devraient théoriquement toujours être adoptées à
l‘unanimité. C‘est le principe l'intergouvernementalité.
Celui-ci ne favorise évidemment pas la prise de décision, chaque État
disposant ipso facto d‘un droit de veto à l'occasion de chaque vote. L‘originalité
de la Communauté européenne est d‘avoir renoncé en partie à cette règle. C‘est
ce qui lui permet d‘être qualifiée d‘instance supranationale. Des organes sont
créés qui disposent d'un pouvoir de décision propre. Une décision peut y être
adoptée à la majorité et être imposée à un État qui s‘y serait opposé. Il importait
cependant que les grands États acceptent le risque d‘être mis en minorité par un
groupe de petits États représentant une part inférieure de la population
communautaire. Une solution complexe a par conséquent été dégagée afin de
satisfaire les uns et les autres1.
1 Cf. infra § 3.1.3 les développements sur le vote à la majorité qualifiée.
IFA/OFO – Organisations européennes 13
1.2.2. Les principes de base des traités
a) le principe d'attribution des compétences
En tant qu'organisations internationales, la Communauté et l'Union
européenne ne disposent pas d'une plénitude de compétences. Elles ne peuvent
exercer que celles qui leur ont été déléguées par les Etats membres (ou qui leur
ont été reconnues par la CJCE).
a1 – l'obligation d'une base légale pour les actes communautaires
La Communauté et l'Union ne peuvent agir que si elles disposent d'une
base légale. Leurs compétences ne peuvent être présumées. En cas d'absence
d'attribution de compétences et leur faveur, ce sont les Etats membres qui sont
seuls compétents. Cela implique que lorsque la Communauté ou l'Union adoptent
un acte, elles doivent indiquer la base juridique de celui-ci. Celle-ci peut faire
l'objet d'un contrôle de la part de la Cour de Justice, qui pourra annuler un acte
en l'absence de base légale.
La base légale détermine si la Communauté ou l'Union est compétente
pour agir (attribution verticale). Elle va également permettre de déterminer la
(ou les) institution(s) compétente(s) pour adopter l'acte projeté, ainsi que la
procédure et le mode de votation qui devront être appliqués (attribution
horizontale).
a2 - les différents types de compétences
Les compétences reconnues à la Communauté et à l'Union sont de
plusieurs types. Encore faut-il rappeler que l'article 5 al. 1 du Traité instituant la
IFA/OFO – Organisations européennes 14
Communauté européenne stipule que celle-ci "agit dans les limites des
compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le
présent Traité". Un détournement de pouvoir dans le chef d'une institution
communautaire est un motif d'annulation par la CJCE l'acte incriminé2.
a2a – les compétences expresses
Les compétences attribuées à la Communauté ou à l'Union le sont
généralement de manière expresse. Un article du Traité les leur reconnaît
explicitement. Elles sont exclusives si la Communauté est seule compétente pour
légiférer dans ce domaine3. Dans cette hypothèse, les Etats ont perdu toute
capacité décisionnelle dans celui-ci, à moins que la Communauté ne reste en
défaut d'intervenir4. Les compétences seront par contre qualifiées de
concurrentes si les Etats conservent la possibilité de légiférer ou de conclure des
conventions internationales tant que la Communauté n'a pas décidé "d'occuper le
terrain" en cause. Dans l'exercice des compétences concurrentes, les Etats
membres sont bien entendu tenus de respecter le principe de loyauté (article 10
CE), c'est-à-dire de ne pas adopter de politiques contraires aux intérêts de la
communauté. Au fur et à mesure du développement l'intervention
communautaire, les compétences des Etats membres se réduiront jusqu'à,
éventuellement, disparaître.
a2b – les compétences implicites
Dès 1956, la CJCE avait eu recours à la théorie des compétences
implicites. Selon celle-ci, "les normes établies par un traité international
impliquent (celles) sans lesquelles les premières n'auraient pas de sens ou ne
2 Cf. infra, § 3.4.1, c3b. 3 C'est le cas par exemple de la politique commerciale commune (article 133 CE), de la
politique agricole commune, de la politique des pêches et de celle des transports. 4 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 5 mai 1981, Commission c. Royaume-Uni, aff. 804/79, Rec.
1981, p. 1045, où la CJCE reconnut que les Etats membres étaient habilités à prendre
des mesures conservatoires en matière de gestion des stocks de pêche en cas d'inaction
du conseil, à condition de rechercher l'approbation de la Commission.
IFA/OFO – Organisations européennes 15
permettraient pas une application raisonnable et utile"5. Même en cas de silence
du traité sur ce point, la Communauté se verra donc reconnaître les compétences
indispensables à l'exercice de celles qui lui ont été expressément attribuées.
C'est en matière de relations internationales que la CJCE est allée le plus loin
dans cette théorie. Dans son arrêt AETR de 19716, elle a en effet décidé que
lorsque la Communauté était compétente pour une matière au niveau interne, il
était nécessaire qu'elle le soit également au niveau international afin de pouvoir
adhérer aux conventions internationales conclues dans cette matière.
a2c – les compétences subsidiaires
Lorsque la Communauté n'est pas compétente dans une matière mais
qu'une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le
fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, l'article
308 CE prévoit que le Conseil peut adopter les dispositions appropriées, à
l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement
européen.
a2d – les compétences d'appui
Dans certains domaines, les compétences de la Communauté et des Etats
membres se complètent. Les Etats membres restent compétents, mais le traité
prévoit expressément que les actions communautaires devront appuyer ou
compléter les actions nationales. C'est par exemple le cas dans le domaine
l'éducation (article 149 CE), la formation professionnelle (article 150 CE), la
culture (article 151 CE), la santé publique (article 152 CE), la politique
industrielle (article 157 CE), la recherche et le développement technologique
(article 164 CE) et l'environnement (article 174 CE).
5 CJCE, arrêt du 29 novembre 1956, Fédération charbonnière de Belgique, aff. 8/55, Rec.
1956, p. 291. 6 CJCE, arrêt du 31 mars 1971, Commission c. Conseil (AETR), aff. 22/70, Rec. 1971, p.
263.
IFA/OFO – Organisations européennes 16
b) l'obligation de coopération loyale
Les États membres et les institutions ont une obligation de coopération
loyale. Celle-ci se présente sous un triple aspect:
- les Etats doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour
assurer l‘exécution de leurs obligations européennes;
- ils doivent faciliter à la Communauté l'accomplissement de sa
mission. Ils doivent par exemple fournir toutes les informations
requises à la Commission lorsque celle-ci effectue une enquête7;
- ils doivent par ailleurs s'abstenir de prendre toute mesure
susceptible de mettre en péril la réalisation des buts du Traité
(article 10 CE). L'article 11 § 2 du Traité sur l'Union européenne
contient une disposition analogue concernant la PESC.
Les mêmes obligations s'appliquent aux institutions dans le cadre du
dialogue interinstitutionnel. Pendant très longtemps, la doctrine s'est interrogée
sur les conséquences du silence du Parlement européen dans le cadre d'une
procédure d'avis consultatif. La CJCE a tranché le débat en 1995 en étendant
l'obligation de coopération loyale aux rapports interinstitutionnels. Le Parlement
européen fut fustigé pour ne pas avoir rendu son avis dans un certain délai alors
qu'il avait accepté la demande du Conseil de traiter une proposition de règlement
selon la procédure d'urgence8.
c) les principes de subsidiarité et de proportionnalité
Ces principes seront examinés infra, § 5.1.7.
7 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 11 décembre 1985, Commission c. Grèce, aff. 192/84, Rec.
1985, p. 3967. 8 CJCE, arrêt du 30 mars 1995, Parlement c. Conseil, aff. C-65/93, Rec. 1995, p. I-660.
IFA/OFO – Organisations européennes 17
1.2.3. Les relations entre les Communautés européennes et
l'Union européenne
Tout Etat adhère automatiquement au Traité sur l'Union européenne. Cela
implique qu'il sera lié par les dispositions relatives aux trois piliers:
- le premier pilier est le pilier "communautaire"9;
- le deuxième pilier est le pilier relatif à la Politique étrangère et de
sécurité commune (PESC)10;
- le troisième pilier est le pilier relatif à la Coopération policière et
judiciaire en matière pénale (CPJP)11.
L'adhésion n'est donc pas "à la carte". Tout Etat souhaitant adhérer aux
communautés européennes doit impérativement devenir membre l'Union.
1.2.4. Les relations entre les Traités portant création des
Communautés européennes
Le Traité CECA avait été conclu en 1952 pour une durée de 50 ans. Il est
par conséquent venu à expiration le 15 juillet 2002, et n'a pas été renouvelé. Le
champ d'application du Traité sur la Communauté européenne a simplement été
étendu aux produits CECA, tandis que les avoirs de l CECA étaient affectés à un
Fonds consacré à la recherche sur le charbon et l'acier12.
Le Traité EURATOM fut conclu à Rome en même temps qu le traité
instituant la communauté économique européenne. Son objectif était de
coordonner les programmes de recherche nucléaire civils des Etats membres. Il
contient des dispositions sur la sécurité, l'approvisionnement des entreprises en
9 Cf. infra, § 5.1. 10 Cf. infra, § 5.2. 11 Cf. infra, § 5.3. 12 Voy. le protocole n° 3 au traité de Nice relatif aux conséquences financières l'expiration
du traité CECA et au Fonds de recherche du charbon et l'acier.
IFA/OFO – Organisations européennes 18
matière fissile, la mise en commun des connaissances et des infrastructures
nucléaires civiles des Etats membres, un contrôle centralisé de leur utilisation. Il
n'a pas subi de profonde modification de puis 1957. Les mêmes institutions que
celles l'Union (Commission, Conseil et Parlement européen) interviennent dans le
cadre de ses missions.
1.3. L'avenir de l'Union européenne
Le processus d'élargissement n'est clairement pas encore achevé et il
soulève de nombreuses questions. L'adhésion de la Turquie suscite encore bien
des oppositions au sein des Etats-membres. Si elle adhérait en 2015, la Turquie
constituerait en terme de population le plus grand Etat de l'Union, une population
à majorité musulmane qui plus est. L'éventualité d'une adhésion de la Turquie
soulève la question des frontières de l'Union et du caractère chrétien de celle-ci.
Malgré les nombreuses hésitations, le statut de candidat a été reconnu à la
Turquie. Les négociations furent toutefois rapidement suspendues suite aux
incessantes dissensions concernant le statut de la partie nord de Chypre, avec sa
population majoritairement chypriote turque.
Les institutions, compétences et procédures de l'Union sont destinées à une
douzaine Etats-membres. Vu l'élargissement à 27 voire 30 Etats-membres, des
adaptations aux règles de prise de décision et des augmentations de
compétences sont indispensables pour ne pas gêner le fonctionnement de l'Union
européenne. La Constitution européenne était une alternative pour adapter la
structure de l'Union à la nouvelle réalité de 27 Etats-membres; La Constitution
prévoyait:
la suppression de la structure en piliers;
l'élargissement de la procédure de codécision;
l'élargissement de la prise de décision à la majorité qualifiée;
une modification de la définition de la majorité qualifiée (55% des Etats-
membres représentant 65% de la population de l'Union européenne);
une simplification des instruments juridiques;
une clarification des compétences;
l'introduction d'une présidence permanente du Conseil (max. 5 ans);
IFA/OFO – Organisations européennes 19
la création de la fonction de ministre européen des affaires étrangères, qui
aurait rempli la double fonction de membre de la Commission et de
responsable de la PESC;
une plus grande implication des parlements nationaux dans la phase
législative préparatoire.
La Constitution fut préparée par une Convention européenne et établie lors
d'une conférence intergouvernementale. Elle devait être ratifiée par les 27 Etats-
membres. Beaucoup d'Etats-membres décidèrent, en raison de l'importance du
texte, d'organiser un référendum. En France et aux Pays-Bas, la Constitution fut
rejetée par référendum. L'absence de soutien de la part de deux Etats-membres
fondateurs connus pour leur soutien à l'intégration ne laissait rien présumer de
bon quant à la ratification dans les Etats-membres eurosceptiques (Notamment
le Royaume-Uni et le Danemark). A l'heure actuelle (en mai 2007), il paraît
improbable que la Constitution européenne soit ratifiée dans sa forme originale.
Il paraît plus plausible qu'un texte comparable mais moins ambitieux soit à
nouveau soumis aux Etats-membres pour ratification, en évitant le recours au
référendum…
L'Union européenne n'a pas de Constitution mais, avec 27 Etats-membres,
n'est pas encore à l'arrêt. La crainte que l'Union, à cause de la diversité
grandissante en son sein ne soit plus en mesure de prendre des décisions ou des
points de vue communautaires paraît dénuée de fondements. De plus en plus de
gens sont cependant conscients que l'Union européenne n'acquerra une légitimité
suffisante lorsque l'on réussira au niveau européen à formuler des réponses sur
les conséquences de la globalisation. Les délocalisations d'entreprises et la
pression concurrentielle de plus en plus forte des économies émergentes, ainsi
que les conséquences croissantes des changements climatiques sont des défis
importants pour l'Union européenne. La mesure dans laquelle on réussira au sein
de l'Union européenne à formuler des réponses aux problèmes concrets des
citoyens sera déterminante pour l'approfondissement futur du projet
d'intégration européen.
IFA/OFO – Organisations européennes 20
2. LES COMMUNAUTES ET L'UNION EUROPEENNE DANS L'ESPACE
2.1. Domaine territorial d'application des Traités instituant les
Communautés européennes et du Traité concernant l'Union
européenne
Les Traités s'appliquent aux territoires des 27 Etats membres, y compris
aux départements français d'outremer, aux Açores, à Madère et aux Canaries13
(article 299 § 2 CE)14. Ils s‘appliquent également "aux territoires européens dont
un Etat membre assure les relations extérieures" (article 299 § 2 CE)15, ainsi
qu'aux îles anglo-normandes, à l‘île de Man et aux les îles Aaland, qui bénéficient
toutefois d‘un régime particulier (article 299 §§ 5 et 6 c CE)16.
Ils ne s'appliquent par contre pas aux territoires suivants:
- les Iles Féroé;
- les zones de souveraineté britannique à Chypre (article 299 § 6 a et
b CE).
Les "pays et territoires d'outre-mer"17 bénéficient du régime d'association
prévu par les articles 182 à 188 CE. Les marchandises originaires de ces
territoires pénètrent librement sur le territoire communautaire. Ils sont par
contre autorisés à percevoir des droits de douane "en vue de favoriser leur
développement", sans pouvoir discriminer entre les États membres (article 184
13 Voy. également CJCE, arrêt du 10 octobre 1978, Hansen, aff. 148/77, Rec. 1978, p.
1787. 14 Cet article prévoit également la possibilité pour le Conseil d'arrêter des mesures
spécifiques visant (…) à fixer les conditions l'application du traité à ces régions. Voy. à ce
sujet le règlement 1911/91 CEE relatif à l'application des dispositions du droit
communautaire aux îles Canaries (JOCE 1991, L 171/1). 15 Ce paragraphe ne fait en fait référence qu'à Gibraltar. 16 Pour les îles anglo-normandes et l‘île de Man, voy. le protocole n° 3 l'acte relatif aux
conditions d'adhésion du Danemark, l'Irlande et du Royaume-Uni. Pour les îles Aaland,
voy. le protocole n° 2 l'acte relatif aux conditions d'adhésion l'Autriche, de la Finlande et
de la Suède. 17 Ce statut concerne notamment les Territoires d'outre-mer français (Polynésie…), les
Antilles néerlandaises…
IFA/OFO – Organisations européennes 21
§§ 3 et 5 CE). Il existe par ailleurs une libre circulation des travailleurs entre les
parties (article 186 CE).
2.2. Coopérations renforcées entre Etats-membres de l'Union
européenne
Le mécanisme de coopération renforcée a été mis en place par le traité
d'Amsterdam (voy. le titre VII du Traité UE). Le traité sur l'Union européenne
offre un cadre général pour les Etats-membres qui désirent collaborer ensemble
de manière renforcée mais ne parviennent pas à convaincre une majorité
qualifiée d'Etats-membres de leur initiative. Malgré le manque de soutien des
autres Etats, un petit groupe d'Etats-membres peut mettre sur pied une
coopération renforcée dans le cadre de l'Union en utilisant à cette fin les
institutions et les procédures européennes.
Une coopération renforcée peut être rejointe par la suite par des Etats-
membres initialement réticents. La collaboration renforcée a pour objectif de
rendre possible des formes de coopération intergouvernementale au sein du
cadre institutionnel européen. L'inscription des coopérations renforcées dans le
cadre institutionnel de l'Union renforce la transparence de la coopération et
diminue le risque de voir les nouvelles initiatives entrer en conflit avec les
engagements européens existants.
Bien que la coopération renforcée offre des avantages afin de poursuivre
d'une manière flexible et progressive le processus d'intégration dans des
domaines où le soutien d'une majorité d'Etats-membres fait défaut, elle n'est pas
dépourvue de danger. Un nombre élevé de normes différenciées pourrait miner
la cohérence et l'intégration de l'Union, et du processus d'intégration européen.
Afin d'éviter les dangers et de garantir le caractère ouvert des coopérations
renforcées, le Traité sur l'Union européenne soumet toutes les coopérations
renforcées à une série de conditions:
la coopération doit tendre à favoriser la réalisation des objectifs de l'Union
et de la Communauté, à préserver et à servir leurs intérêts et à renforcer
le processus d'intégration;
IFA/OFO – Organisations européennes 22
la coopération doit respecter les traités, le cadre institutionnel et l'acquis
communautaire;
la coopération doit rester dans les limites des compétences de l'Union ou
de la Communauté et ne peut pas porter sur les domaines relevant de la
compétence exclusive de la Communauté;
la coopération ne peut pas porter atteinte au marché intérieur, ni
constituer une entrave ou une discrimination aux échanges entre les Etats
membres, ni provoquer de distorsions de concurrence entre ceux-ci;
elle ne doit pas affecter l'acquis de Schengen;
elle doit respecter les compétences, droits et obligations des Etats
membres qui n'y participent pas (art. 43 TUE).
Le traité sur l'Union européenne stipule par ailleurs clairement que:
une coopération renforcée doivent réunir au minimum huit Etats-membres
(art. 43 (g) TUE);
la coopération renforcée doit être ouverte à tous les Etats-membres, et les
Etats-membres non participants doivent être encouragés à y participer
(art. 43 (j) et art. 43 (B) TUE);
les coopérations renforcées ne peuvent être engagées qu'en dernier
ressort, lorsqu'il a été établi au sein du Conseil que les objectifs qui leur
sont assignés ne peuvent être atteints, dans un délai raisonnable, en
appliquant les dispositions pertinentes des traités (art. 43 (A) TUE).
Les traités stipulent expressément que l'adhésion ultérieure d'Etats-membres
non participants doit être possible. L'objectif final est bien entendu qu'en fin de
compte la participation de tous les Etats-membres entraîne que la coopération
renforcée soit intégrée dans le processus d'intégration communautaire normal. Il
faut toutefois éviter qu'un patchwork d'initiatives de coopération apparaisse qui
mine la cohésion interne de l'Union. Considérant qu'une fragmentation trop
importante doit être évitée, on a mis l'accent sur le fait que la coopération
renforcée n'est possible qu'en dernière instance et avec au moins huit Etats
membres. Par ailleurs, la coopération ne peut en aucune manière gêner le
fonctionnement de la communauté et de l'Union.
IFA/OFO – Organisations européennes 23
Une collaboration renforcée fonctionne de la même manière qu'une politique
européenne classique, avec cette différence que tous les Etats-membres ne
participent pas à l'activité. L'initiative doit être basée sur les traités (il doit y
avoir une base juridique) et est développée par les institutions et les procédures
normales. Par exemple, une collaboration renforcée dans le premier pilier
suppose également une proposition de la Commission, décision par le Conseil (à
la majorité qualifiée ou à l'unanimité des seuls Etats participant à la
coopération). Les décisions adoptées dans le cadre d'une coopération renforcée
sont obligatoires pour les Etats participants. Ceux-ci supportent seuls les coûts
découlant de la coopération (à l'exception des coûts administratifs institutionnels,
qui font partie du budget communautaire) (art. 44 et 44A TUE).
A côté de la réglementation générale, le traité de Nice a ajouté d'autres
modalités pour les coopérations renforcées dans le cadre de la Politique
étrangère et de sécurité commune (voy. art. 27 TUE) et du troisième pilier (voy.
art. 40 TUE).
Bien que des coopérations renforcées soient possibles dans les deuxième et
troisième piliers, la Politique européenne de sécurité et de défense en est
explicitement exclue.
2.3. Les relations avec les pays candidats à l'adhésion
La demande d'adhésion à l'Union européenne et la procédure d'adhésion
sont exposées dans l'article 49 du traité sur l'Union européenne. Celui-ci stipule
que tout état européen peut demander à devenir membre de l'Union. Il adresse
sa demande au Conseil, qui se prononce à l'unanimité après avoir consulté la
Commission et après avis conforme du Parlement européen. Les conditions de
l'admission font l'objet d'un accord d'adhésion entre les Etats membres et l'Etat
demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les Etats-membres
(voy. art. 49 TUE).
Dans la pratique, la décision du Conseil d'autoriser un Etat à adhérer à
l'Union est précédée d'une stratégie de préadhésion étendue. Cette stratégie
consiste en un dialogue politique intense entre les Etats candidats et les
IFA/OFO – Organisations européennes 24
institutions de l'Union. Dans la stratégie de préadhésion d'un candidat, une série
de moyens et d'actions seront mis en place afin d'aider ce candidat en vue de
son éventuelle adhésion. La stratégie de préadhésion peut prévoir des moyens
financiers spécifiques destinés à permettre au candidat d'effectuer des réformes
afin de satisfaire aux critères d'adhésion. C'est ainsi qu'en 1989 le programme
PHARE avait été mis en place afin de soutenir la reconstruction de l'économie de
la Pologne et de la Hongrie. Il fut progressivement étendu à tous les Etats
candidats d'Europe centrale et orientale. Pour la période 2000-2006, le
programme PHARE était doté d'un budget de plus de 10 milliards d'euros
(environ 1,56 milliard d'euros par an). Pour la période 2007-2013, l'Instrument
de préadhésion (IPA) remplace tous les instruments financiers précédents
(PHARE, SAPARD pour les actions structurelles dans le secteur agricole, ISPA
pour les infrastructures de transport et l'environnement et l'instrument de
préadhésion spécifique de la Turquie et le programme CARDS pour les Balkans).
La Commission européenne suit attentivement la progression des
candidats Etats-membres et délivre un avis au Conseil dans lequel il indique si le
candidat satisfait aux critères d'adhésion et quels sont les obstacles qui
s'opposent encore à une éventuelle adhésion.
Les critères d'adhésion se trouvent en partie dans l'article 49 du Traité sur
l'Union européenne. L'Etat candidat doit satisfaire aux conditions suivantes:
- il doit s'agir d'un état européen, bien qu'il n'existe aucune définition
de ce qui détermine le caractère "européen" d'un Etat. Par le passé, la
candidature du Maroc fut cependant rejetée sur base du critère géographique;
- le candidat Etat-membre doit respecter les principes énoncés dans
l'article 6 (1) TUE. Ces principes sont la liberté, la démocratie, le respect des
droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'Etat de droit.
Le Conseil européen de Copenhague de 1993 clarifia et élargit les critères
auxquels devaient répondre les pays d'Europe centrale et orientale candidats.
Depuis lors, les candidats doivent satisfaire aux critères suivants:
IFA/OFO – Organisations européennes 25
- des institutions stables et un Etat de droit qui garantit la
démocratie, le respect des droits de l'homme et des minorités (critère
politique);
- une économie de marché fonctionnelle (critère économique);
- pouvoir faire face à la pression concurrentielle et au mécanisme de
marché en vigueur au sein de l'Union (critère économique);
- se mettre en conformité avec l'ensemble de la législation
européenne (l'acquis communautaire) et pouvoir souscrire aux obligations
découlant de la qualité d'Etat-membre, notamment l'accomplissement de
l'union économique et monétaire.
Si le Conseil, sur avis de la Commission européenne, décide que le candidat
Etat-membre satisfait au moins au critère politique, les négociations d'adhésion
peuvent effectivement commencer
La Commission européenne va négocier avec le candidat les conditions
d'adhésion spécifiques. Le candidat devra se conformer à l'ensemble de la
législation de la Communauté et de l'Union. Toutes ces règles et normes
européennes, baptisées ―acquis communautaire‖ sont divisées en chapitres.
Chaque chapitre est négocié bilatéralement entre l'Etat candidat et la
Commission européenne. Dans le cadre de ces négociations, on peut aboutir à la
mise sur pied de mesures transitoires destinées à permettre au candidat de se
mettre progressivement dans les meilleures conditions pour adhérer à l'Union
européenne. Le résultat de ces négociations est incorporé dans un traité
d'adhésion qui devra être ratifié par l'Etat candidat et par tous les Etats-
membres de l'Union. L'adhésion ne deviendra effective qu'après la fin du
processus de ratification.
2.4. L'Espace économique européen
Lorsque la France, l'Allemagne, l'Italie et les pays du Benelux décidèrent
de former une zone d'intégration régionale économique, le Royaume-Uni décida
IFA/OFO – Organisations européennes 26
de prendre l'initiative de créer une union alternative regroupant d'autres Etats
européens. En 1960, le Royaume-Uni, la Suède, le Portugal, l'Autriche, le
Danemark, la Norvège et la Suisse conclurent la convention portant création de
l'Association européenne de libre-échange (AELE). Par la suite, la Finlande,
l'Islande et le Liechtenstein y adhérèrent.
Certains Etats (le Danemark et le Royaume-Uni) décidèrent rapidement de
quitter l'AELE pour adhérer aux Communautés européennes. Un problème de
compatibilité entre leurs engagements au titre de l'AELE et leurs obligations
communautaires risquait de se poser. Afin de former un ensemble cohérent de
règles applicables aussi bien au sein de la CEE qu'au sein de l'AELE, il fut décidé
de créer un Espace économique européen (EEE). L'objectif de l'EEE était de créer
un marché intérieur qui couvrirait non seulement la Communauté européenne,
mais aussi les pays de l'AELE.
L'Accord instituant l'EEE fut signé en mai 1992 par les douze Etats
membres de la Communauté et les six Etats membres de l'AELE de l'époque
(Autriche, Finlande, Islande, Norvège, Suède et Suisse). Après l'échec du
référendum de 1992, la Suisse décida cependant de ne pas ratifier l'Accord.
Celui-ci entra dès lors en vigueur en 1994 pour dix-sept Etats.
A l'heure actuelle, l'Accord lie les 27 Etats-membres de l'Union et trois
pays de l'AELE (Islande, Liechtenstein et Norvège). La Suisse est seulement liée
par le traité sur l'AELE.
Le coeur de l'Accord EEE est constitué des quatre libertés du marché
intérieur: liberté de circulation des marchandises, des services, des capitaux et
des personnes. L'Accord contient par ailleurs un certain nombre de dispositions
concernant des politiques annexes, par exemple la concurrence, la politique
sociale, la protection des consommateurs et de l'environnement, l'enseignement,
la recherche et le développement.
Contrairement au marché interne communautaire, l'Accord exclut en
principe de son champ d'application les produits de l'agriculture et de la pêche. Il
ne couvre pas la fiscalité indirecte (TVA et droits d'accise) et il ne prévoit pas de
politique économique extérieure commune (tarif douanier commun, mesures
IFA/OFO – Organisations européennes 27
antidumping, etc.). En conséquence, l'EEE ne constitue pas un marché
entièrement «sans frontières», ni une véritable union douanière.
Néanmoins, plus de 80 % de la législation existante du marché unique
communautaire (quelque 1 500 règlements, directives et décisions) s'appliquent
à l'ensemble de l'EEE, comme le fera la plus grande partie de la future
législation. L'EEE est clairement la collaboration la plus intense entre les Etats-
membres de l'Union et des Etats tiers. Les pays de l'EEE ont accès au marché
intérieur, ce qui leur offre des avantages économiques importants sans qu'ils
aient besoin de renoncer à leur souveraineté. L'inconvénient pour les Etats EEE
non membres de l'Union est qu'ils sont obligés d'appliquer la législation
communautaire sans pouvoir participer au processus de prise de décision, qui
reste réservé aux états membres de l'Union.
Le fonctionnement courant de l'EEE relève de la responsabilité du Comité
mixte de l'EEE, composé Le Haut s fonctionnaires des pays de la CE et de l'AELE.
Le détail des travaux d'harmonisation de la législation est exécuté dans cinq
sous-comités:
- libre circulation des marchandises;
- libre circulation des capitaux et des services;
- libre circulation des personnes;
- coopération horizontale;
- questions institutionnelles.
La responsabilité incombe en dernier ressort au Conseil de l'EEE, composé
de ministres de chacun des pays participants et de la Commission de la CE. Les
décisions sont prises par consensus, et l'UE et l'AELE sont responsables
séparément de leur exécution, conformément à leurs procédures respectives. La
surveillance pratique de l'exécution est assurée par la Commission, d'une part, et
l ‘Autorité de surveillance de l'AELE, d'autre part. La supervision judiciaire est
assurée par la Cour de justice des CE et la Cour de justice de l'AELE.
IFA/OFO – Organisations européennes 28
2.5 Le partenariat Euromed
Depuis les années 60, la Communauté européenne a entrepris différentes
tentatives afin de développer une collaboration intense avec les pays du bassin
méditerranéen. Celle-ci prit généralement la forme d'accords d'association
bilatéraux. Les pays méditerranéens, Israël en particulier, reçurent un accès
préférentiel au marché communautaire (diminution des droits de douane). Afin
d'assurer une plus grande cohérence entre les différents accords bilatéraux, la
Communauté tenta après la chute du mur de Berlin de mettre sur pied une
politique méditerranéenne globale. La première conférence euro-
méditerranéenne fut organisée à cette fin les 27 et 28 novembre 1995. Elle
rassemblait les quinze états membres de l'Union de l'époque et les douze pays
tiers méditerranéens (PTM) suivants: Algérie, Chypre, Égypte, Israël, Jordanie,
Liban, Malte, Maroc, Syrie, Tunisie, Turquie et Autorité palestinienne. L'une des
principales raisons de cette initiative était la volonté de l'Union de créer une
région méditerranéenne stable et sure par le biais du développement
économique et sociopolitique, afin que l'Union elle-même reste stable et sûre.
Cette conférence a posé les fondements d'un processus devant conduire à
l'édification d'un cadre multilatéral de dialogue et de coopération entre l'UE et les
pays tiers méditerranéens. À l'occasion de cette rencontre, une déclaration et un
programme de travail ont été adoptés à l'unanimité par les vingt-sept pays
participants. Cette déclaration euro-méditerranéenne établit, en effet, un cadre
multilatéral associant étroitement les aspects économiques et de sécurité, et
comprend en outre une dimension sociale, humaine et culturelle. Cette
conférence a posé les fondements d'un processus devant conduire à l'édification
d'un cadre multilatéral de dialogue et de coopération entre l'UE et les pays tiers
méditerranéens. À l'occasion de cette rencontre, une déclaration et un
programme de travail ont été adoptés à l'unanimité par les vingt-sept pays
participants. Cette déclaration euro-méditerranéenne établit, en effet, un cadre
multilatéral associant étroitement les aspects économiques et de sécurité, et
comprend en outre une dimension sociale, humaine et culturelle.
La négociation de nouveaux accords euro-méditerranéens fut entamée afin
d'atteindre les objectifs de la déclaration euro-méditerranéenne. Ces accords
IFA/OFO – Organisations européennes 29
sont négociés bilatéralement entre l'Union et chaque pays tiers méditerranéen,
mais sont tous construits autour d'une logique identique; L'objectif de ces
accords est de resserrer les liens entre l'Union et ses partenaires dans une série
de domaines spécifiques en suivant un canevas fixe. Ces accords ne prévoient
pas l'adhésion à l'Union mais ont pour objectif la création d'une zone de libre-
échange d'ici 2010. Celle-ci doit être réalisée à travers les nouveaux accords
euro-méditerranéens et des accords de libre-échange à conclure entre les PTM
eux-mêmes. Les obstacles tarifaires et non tarifaires aux échanges des produits
manufacturés seront progressivement éliminés selon des calendriers à négocier
entre les partenaires Une libéralisation progressive du commerce des produits
agricoles est également envisagée. Il en va de même pour le commerce des
services.
En outre, la déclaration définit quelques objectifs communs en matière de
stabilité interne et externe. Les parties s'engagent à agir conformément à la
charte des Nations unies et à la déclaration universelle des droits de l'homme
ainsi qu'aux autres obligations résultant du droit international, notamment celles
qui découlent des instruments régionaux et multilatéraux. Le respect des droits
de l'homme et des libertés fondamentales (y compris les libertés d'expression,
d'association, de pensée, de conscience et de religion) est réaffirmé à plusieurs
reprises. La déclaration précise qu'il faut considérer favorablement à travers le
dialogue entre les parties, les échanges d'information sur les questions relatives
aux droits de l'homme, aux libertés fondamentales, au racisme et à la
xénophobie. Les parties s'engagent à développer l'État de droit et la démocratie
dans leur système politique tout en reconnaissant dans ce cadre le droit de
chacun d'entre eux de choisir et de développer librement son système politique,
socioculturel, économique et judiciaire.
Selon les termes de la déclaration de Barcelone, les partenaires ont
convenu d'instaurer un partenariat dans les domaines social, culturel et humain,
ayant pour but le rapprochement et la compréhension entre leurs peuples, ainsi
que l'amélioration de la perception mutuelle. Ce partenariat est basé sur le
compromis délicat entre, d'une part, l'existence, la reconnaissance et le respect
mutuel de traditions, de cultures et de civilisations diverses de part et d'autre de
la Méditerranée, et d'autre part la mise en valeur des racines communes.
IFA/OFO – Organisations européennes 30
Lancé en 1995, le programme MEDA est le principal instrument financier
de l'UE pour la mise en œuvre du partenariat euro-méditerranéen et de ses
activités. Au cours de la période 1995-2001, MEDA a représenté 5,071 milliards
d'euros. Au cours de la période suivante (2001-2006), son budget a représenté
5,350 milliards d'euros. Ces sommes furent investies essentiellement dans des
programmes de coopération, des projets et d'autres activités de soutien. Bien
que les moyens mis à disposition restent limités, il faut tenir compte du fait que
la Banque européenne d'investissement a mis des milliards d'euros à la
disposition d'activités de développement de la région.
2.6. La coopération avec les pays ACP et les pays et territoires
d'outremer (PTOM)
La coopération avec les pays d'Afrique au sud du Sahara, des Caraïbes et
du Pacifique (les pays ACP) commença dès 1963 et la conclusion de la première
convention de Yaoundé entre les Etats membres de la CEE de l'époque et dix-
huit pays d'Afrique et Madagascar. Suite à l'adhésion du Royaume-Uni et du
grand nombre de pays et territoires d'outremer que compte cet Etat-membres
(souvent d'anciens territoires coloniaux), la collaboration la collaboration entre
les pays ACP et les Communautés européennes fut réglementée dans les
nouveaux accords de Lomé (capitale du Togo où fut signé le premier accord). La
première convention de Lomé fut signée en 1975 et fur renouvelée tous les cinq
ans jusqu'en février 2000.
Un aspect fondamental de la convention de Lomé était le régime de
préférences commerciales. Ce régime prévoyait que les produits manufacturés et
les produits agricoles qui ne faisaient pas directement concurrence aux produits
régis par la politique agricole commune pouvaient entrer dans l'Union sans droit
de douane ni restriction quantitative. Vu qu'au sein de l'Union européenne des
prix élevés sont d'application pour certains produits agricoles, les exportateurs
des pays ACP retiraient des avantages importants de leur accès préférentiel au
marché européen (par ex. pour le sucre).
La Convention de Lomé IV est arrivée à échéance le 29 février 2000 et un
nouvel accord de partenariat a été signé au Bénin, à Cotonou, le 23 juin 2000. Il
IFA/OFO – Organisations européennes 31
est entré en vigueur le 1er avril 2003 pour une durée de vingt ans. Cet accord
instaure une nouvelle approche et représente une nouvelle étape dans le
partenariat. Il vise à renforcer la dimension politique du partenariat, à assurer
une nouvelle flexibilité et à accorder davantage de responsabilités aux États ACP.
L'accord apporte de grandes modifications au cadre commercial. Les échanges
commerciaux entre les deux parties seront libéralisés, mettant fin au régime de
préférences commerciales non réciproques et permettant aux pays ACP de
participer pleinement au commerce international.
L'accord de Cotonou met fortement l'accent sur la bonne gouvernance, la
participation de la société civile et le dialogue avec les acteurs locaux comme
conditions pour pouvoir bénéficier des aides européennes. Pour la période 2008-
2013, un montant de presque 23 milliards d'Euros a été prévu en faveur des
pays ACP.
PTOM
Deux caractéristiques principales distinguent les PTOM des États ACP et des
départements français d'outre-mer (DOM):
- les PTOM ne font pas partie du territoire communautaire
(contrairement aux DOMs) ;
- les ressortissants ont la nationalité des États membres dont ils relèvent
(cependant, dans certains cas, les ressortissants ne bénéficient pas de la pleine
citoyenneté de ces États).
Les PTOM relèvent constitutionnellement de quatre des États membres (le
Danemark, la France, les Pays Bas et le Royaume-Uni) et ils ne constituent pas
des États indépendants (contrairement aux États ACP)18. Vu que les PTOM ne
18 Les vingt pays et territoires d'outre-mer sont:
PTOM britanniques : Anguilla; les îles Caïmans; les îles Falkland; la Géorgie du Sud et
les îles Sandwich du Sud; Monserrat; Pitcairn; Sainte-Hélène, Ascension island, Tristan
da Cunha, le territoire de l'Antarctique britannique;les territoires britanniques de l'océan
Indien; les îles Turks et Caïcos; les îles Vierges britanniques.
PTOM français : Mayotte; la Nouvelle Calédonie; la Polynésie française ; Saint-Pierre-
et-Miquelon; les terres australes et antarctiques françaises; les îles Wallis-et-Futuna.
PTOM néerlandais : Aruba: les Antilles néerlandaises (Curaçao, Bonaire, Saint-Martin,
Saint-Eustâche, Saba).
Pays ayant des relations particulières avec le Royaume de Danemark : Groenland
IFA/OFO – Organisations européennes 32
font pas partie du territoire communautaire, la législation secondaire de l'Union
ne leur est pas applicable. En conséquence, le droit dérivé communautaire ne
s'applique pas directement aux PTOM et le Conseil doit arrêter spécifiquement les
règles qui s'appliquent aux PTOM.
Les PTOM, comme les États ACP, bénéficient des Fonds européen de
développement (FED)19.
2.7. La politique de voisinage de l'Union européenne
La politique européenne de voisinage est un cadre général au sein duquel
l'Union européenne essaie de développer un partenariat plus étroit avec des pays
qui ne peuvent pas (encore) demander à adhérer à l'Union européenne. Suite à
l'élargissement à 12 nouveaux Etats-membres, un sentiment d'exclusion risque
de naître au sein des autres Etats européens qui ambitionnent d'adhérer à
l'Union. La politique européenne de voisinage a été mise en place afin d'impliquer
systématiquement ces pays voisins dans l'Union. Il existe de plus au sein de
l'Union européenne le désir de stimuler la stabilité et le bien-être dans le
voisinage direct de l'Union. C'est pourquoi l'Union s'affaire à développer des liens
plus étroits avec les pays voisins à l'est (Russie, Ukraine, Moldavie et
éventuellement Belarus) et au sud (les pays du bassin méditerranéen).
Le point de départ de la politique européenne de voisinage est l'intérêt de
l'Union pour un meilleur développement économique, davantage de stabilité et
une meilleure gouvernance dans ses pays voisins. La responsabilité en repose
d'abord sur les pays eux-mêmes, mais l'Union peut encourager et soutenir de
manière importante leurs réformes. Il est par conséquent dans l'intérêt commun
de l'Union et de ses voisins de renforcer et d'approfondir leurs relations. La
politique européenne de voisinage est cependant détachée du processus
d'élargissement de l'Union. Si les pays concernés envisagent l'adhésion, ils
doivent introduire une demande à cette fin et une stratégie spécifique de
préadhésion sera mise en place.
19 Voy. la proposition de la Commission COM (2000) 732 concernant l'association des
PTOM avec la Communauté européenne.
IFA/OFO – Organisations européennes 33
Dans le cadre de la politique européenne de voisinage, l'Union envisage
d'étendre de nombreux avantages découlant de son marché intérieur à ses
voisins et de leur offrir des concessions commerciales supplémentaires et une
assistance financière. Les pays voisins, en échange, s'engagent à engager un
processus de réforme démocratique et de transformation de leur économie en
une économie de marché, et de respecter davantage les droits de l'homme.
L'importance de la politique européenne de voisinage a été mise en
exergue dans le cadre de la stratégie de défense de l'Union européenne
approuvée par le Conseil européen de décembre 2003, qui a déclaré que l'Union
avait pour "tâche (…) de promouvoir, à l'est de l'Union européenne et aux
frontières du bassin méditerranéen, un ensemble de pays bien gouvernés avec
lesquels nous pourrons avoir des relations étroites, fondées sur la coopération"20.
La politique européenne de voisinage a pour destinataires les pays voisins
actuels de l'Union ainsi que ceux qui, suite à l'élargissement, se sont rapprochés
des frontières de celle-ci. En Europe, elle s'applique à la Russie, à l'Ukraine, à la
Moldavie et au Belarus. L'Union et la Russie ont décidé de développer leur
partenariat stratégique plus avant par la création de quatre espaces
communautaires tels que décrits à l'occasion du Sommet de St. Pétersbourg en
2003. Dans la zone méditerranéenne, la politique européenne de voisinage
concerne tous les Etats non membres de l'Union participant au partenariat euro-
méditerranéen (le processus de Barcelone) à l'exception de la Turquie21, dont les
relations avec l'Union sont réglées dans un cadre de préadhésion.
Les relations entre l'Union européenne et la plupart des pays participant à
la politique européenne de voisinage sont déjà fort développées. En Europe
orientale, les accords de partenariat et de collaboration forment la base des
relations conventionnelles. Pour la Méditerranée, le partenariat euro-
méditerranéen est un cadre de collaboration complété par une série d'accords
d'association.
20 Voy. Une Europe sûre dans un monde meilleur. Stratégie européenne de sécurité,
Bruxelles, Conseil de l'Union européenne, 12 décembre 2003. 21 L'Algérie, l'Egypte, Israël, la Jordanie, le Liban, La Libye, le Maroc, la Syrie, la Tunisie et l'Autorité palestinienne.
IFA/OFO – Organisations européennes 34
Les Etats participants rédigeront dans le cadre de la politique européenne
de voisinage des plans d'action dans lesquels les obstacles, les problèmes et les
objectifs de la collaboration seront abordés d'une manière aussi concrète que
possible. Les efforts et la collaboration seront soutenus financièrement et
conduiront par ailleurs à un meilleur accès aux marchés européens.
Les priorités établies dans les plans d'action serviront de référence pour le
soutien financier de l'Union au pays concerné. Pour la période 2007-13, un
montant de presque 15 milliards d'Euros a été prévu pour le financement de la
politique européenne de voisinage22.
2.8. Les conditions d'adhésion à l'Union européenne
L'Union est ouverte à tout pays qui:
- est un Etat européen (art. 49 TUE), sans qu'il soit donné une définition
précise des conditions qu'un Etat doit remplir pour pouvoir être considéré
comme européen;
- respecte les principes énoncés à l'article 6 § 1 TUE, c'est-à-dire la liberté, la
démocratie, le respect des droits de l'homme, et des libertés fondamentales
ainsi que de l'état de droit;
- dispose d'institutions stables qui garantissent la démocratie, le respect des
droits de l'homme et des minorités (critère politique de Copenhague);
- dispose d'une économie de marché fonctionnelle pouvant faire face à la
pression concurrentielle et au mécanisme de marché en vigueur au sein de
l'Union (critère économique de Copenhague);
- est capable d'assumer les responsabilités découlant de la qualité d'Etat-
membre et peut souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et
monétaire (critère de l'acquis communautaire de Copenhague).
22 Voy. le doc. COM (2004) Politique européenne de voisinage. Document stratégie.
IFA/OFO – Organisations européennes 35
Si les conditions d'adhésion sont remplies, l'adhésion n'entrera effectivement
en vigueur qu'après l'approbation du traité d'adhésion par le Conseil et par le
Parlement européen et après ratification par les Etats-membres.
IFA/OFO – Organisations européennes 36
3. LE CADRE INSTITUTIONNEL L'UNION EUROPEENNE
"L'Union dispose d'un cadre institutionnel unique qui assure la cohérence
et la continuité des actions menées en vue d'atteindre ses objectifs, tout en
respectant et en développant l'acquis communautaire" (art. 3 TUE).
L'article 3 du Traité sur l'Union Européenne implique que l'Union et la
Communauté ont les mêmes institutions. En vertu l'article 5 du Traité sur l'Union
européenne, ce cadre institutionnel se compose du Conseil européen, du
Parlement européen, du Conseil des ministres, de la Commission européenne, de
la Cour de Justice des Communautés européennes et de la Cour des comptes.
Le Conseil et la Commission doivent assurer la cohérence de la politique
européenne et ils collaborent ensemble à cette fin. Ils sont également chargés,
en vertu de leurs compétences propres, l'exécution de la politique
communautaire. L'unité institutionnelle est par conséquent un moyen pour
assurer la cohérence entre l'action l'Union et celle des Communautés.
La présence d'un cadre institutionnel ne signifie cependant pas que les
institutions remplissent les mêmes rôles et compétences dans les différents
secteurs de compétences l'Union européenne. Le rôle des institutions et leurs
rapports varieront en fonction du pilier concerné.
3.1. Le Parlement européen
Le Parlement européen (PE) est l'une des institutions de l'Union
européenne. Le Parlement européen est une institution qui, grâce à
l'élargissement de ses compétences et aux réformes des procédures de prise de
décision (par ex. la procédure de codécision) a gagné en importance. A côté des
modifications apportées par les traités, le Parlement européen a également
essayé lui-même d'élargir et de remplir au maximum ses compétences. C'est
ainsi que le Parlement européen a utilisé souvent au maximum ses compétences
budgétaires pour exercer un plus grand contrôle sur les domaines où il ne
disposait que d'une compétence consultative.
IFA/OFO – Organisations européennes 37
3.1.1. Composition
Le Parlement compte 732 membres élus directement dans 25 Etats
membres. Le nombre de parlementaires par Etat membre est déterminé en
fonction de la population des Etats membres. Le nombre de sièges par Etat
membre est modifié à l'occasion de chaque élargissement. L'élargissement de
janvier 2007 à la Bulgarie et à la Roumanie a porté temporairement le nombre
de parlementaires européens de 732 à 785 membres.
A l'origine, le Parlement était composé les membres choisis au sein des
parlements nationaux des Etats membres. Depuis 1979 les Parlementaires
européens sont élus directement et reçoivent donc directement un mandat
représentatif des électeurs européens.
Les élections ont lieu tous les cinq ans et tout citoyen européen enregistré
comme électeur a le droit de vote. La volonté d'environ un demi milliard de
citoyens européens peut donc s'exprimer de manière démocratique au
Parlement. Alors que le Conseil des ministres représente les intérêts des Etats
membres et que la Commission représente l'intérêt communautaire
supranational, le Parlement européen est donc le forum où les intérêts des
citoyens européens sont représentés.
De par son rôle représentatif, le Parlement européen dispose d'une série
de compétences législatives et budgétaires qu'il partage avec le Conseil, ainsi
qu'un rôle au niveau du contrôle démocratique sur le fonctionnement de la
Commission européenne.
Le fonctionnement interne du Parlement est facilité par les commissions
parlementaires, qui reflètent la composition politique du Parlement.
Le Parlement européen compte depuis janvier 2007 huit fractions
politiques et un groupe de parlementaires non inscrit. Le Parlement européen
dispose d'un règlement propre qui règle son fonctionnement et son organisation
internes.
IFA/OFO – Organisations européennes 38
3.1.2. Fonctionnement et organisation interne
La plupart des membres du Parlement européen sont regroupés en
fractions politiques; à défaut, ils siègent comme non-inscrits (en janvier 2007, on
comptait 14 non-inscrits). Les membres du Parlement européen ne forment donc
pas des fractions nationales mais sont répartis entre huit fractions politico-
idéologiques. De nombreux points de vues sur l'intégration européenne sont
représentés au sein du Parlement, des plus pro-fédéraux aux ouvertement
eurosceptiques.
Nombre de sièges par fraction politique, janvier 2007
Fraction politique Abréviation Nombre de sièges
Parti populaire européen et démocrates européens
PPE-DE 277
Parti socialiste européen PSE 218
Alliance des libéraux et des démocrates pour l'Europe
ALDE 105
Les Verts/Alliance libre européenne Greens/EFA 42
Gauche unitaire européenne et gauche verte nordique
GUE/NGL 41
Indépendance et démocratie IND/DEM 23
Union pour l'Europe des Nations UEN 44
Identité, tradition et souveraineté ITS 20
Non-inscrits NI 14
Total
785
IFA/OFO – Organisations européennes 39
Nombre de sièges par Etat-membre, janvier 2007
Belgique 24 Lituanie 13
République
tchèque
24 Luxembourg 6
Danemark 14 Hongrie 24
Allemagne 99 Malte 5
Estonie 6 Pays-Bas 27
Grèce 24 Autriche 18
Espagne 54 Pologne 54
France 78 Portugal 24
Irlande 13 Slovénie 7
Italie 78 Slovaquie 14
Chypre 6 Finlande 14
Lettonie 9 Suède 19
Royaume Uni 78 Roumanie 35
Bulgarie 18
Total 785
Le Parlement européen élit en son sein un président et un bureau pour un
mandat de deux ans et demi. Le bureau en tant qu'organe de gestion
administrative est composé du président du Parlement et de quatorze vice-
présidents élus. Il est également assisté de cinq questeurs ayant voix
consultative.
Le bureau prend des décisions de nature financière, organisationnelle et
administrative. Il nomme également le secrétaire-général du Parlement.
Le secrétariat du Parlement compte environ 5000 fonctionnaires et a pour
tâche de coordonner le travail législatif et d'organiser les séances plénières et les
autres réunions.
Les présidents de fractions forment avec le Président du Parlement la
conférence des présidents. C'est l'organe de gestion politique du Parlement, qui
décide l'organisation des travaux. Il rédige le projet d'agenda pour les sessions
plénières et l'agenda annuel des réunions. La conférence des présidents est
également responsable de la composition et des compétences des différentes
commissions permanentes et décide également de la mise en place la
Commissions d'enquête temporaires.
IFA/OFO – Organisations européennes 40
La préparation des réunions plénières du Parlement européen a lieu au
sein des 20 commissions parlementaires qui sont spécialisées dans des domaines
déterminés de la politique européenne. Il y a par exemple la commission
économique et monétaire, la commission Affaires juridiques, marché interne et
protection des consommateurs, la commission emploi et affaires sociales, la
commission Environnement, santé publique et sécurité alimentaire, la
commission des budgets… Au sein les la commission Affaires étrangères, deux
sous-commissions ont été créées: Droits l'homme et Sécurité et défense.
En fonction du sujet de la proposition législative qui va être discutée, la
commission parlementaire compétente va préparer le point de vue du Parlement
européen. La proposition de la commission est discutée au sein les la commission
parlementaire compétente. Des négociations y ont lieu entre les fractions
politiques. La proposition est votée en commission puis en séance plénière.
En résumé, le Parlement européen travaille pour chaque sujet à traiter
avec des rapporteurs. Ces rapporteurs sont des parlementaires désignés par la
commission parlementaire. Un rapporteur est chargé de la rédaction d'un
rapport, par exemple à propos d'une proposition de directive introduite par la
Commission. Le projet de rapport du rapporteur contiendra une discussion de la
proposition de la Commission et proposera souvent une série d'amendements. Le
projet de rapport est d'abord discuté au sein les la commission parlementaire
compétente. Ensuite le projet de rapport, qu'il ait ou non été amendé, est voté
au sein les la commission parlementaire. Si le projet de rapport est approuvé, il
est envoyé en session plénière du Parlement européen, où des amendements
peuvent toujours être adoptés et où le vote final a lieu.
Le Parlement européen prend ses décisions à la majorité absolue des
suffrages exprimés, à moins que le traité n'en dispose autrement. Certains
articles du traité exigent par exemple qu'une décision soit adoptée à la majorité
absolue du nombre les membres du Parlement, ou à la majorité des deux tiers
ou des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le quorum pour pouvoir
procéder à un vote est atteint lorsque un tiers des membres est présent. Les
délibérations du Parlement européen sont publiques.
IFA/OFO – Organisations européennes 41
Le Parlement a son siège à Strasbourg, pour les douze sessions plénières
mensuelles, et à Bruxelles pour les réunions des commissions parlementaires. A
côté de cela, il est possible que des réunions supplémentaires la Commissions
parlementaires soient organisé pendant la session plénière à Strasbourg. Des
sessions plénières plus courtes peuvent également avoir lieu à Bruxelles. Le
secrétariat-général du Parlement a son siège à Luxembourg et une grande partie
l'administration parlementaire se trouve à Bruxelles. Le Parlement européen est
dès lors une institution active dans trois localisations différentes. Les
déplacements mensuels de et à destination de Strasbourg, et l'écartement
géographique des services parlementaires (Luxembourg, Bruxelles et
Strasbourg) sont critiqués par de nombreux parlementaires européens, et
donnent sporadiquement lieu à des appels à une centralisation des activités
parlementaires à Bruxelles.
3.1.3. Compétences
Le Parlement européen est l'une des deux branches du pouvoir législatif de
l'Union européenne et il exerce les compétences budgétaires en collaboration
avec le Conseil des ministres.
Le Parlement européen a trois tâches importantes. En premier lieu, il
exerce un contrôle politique sur la Commission, et également en partie sur le
Conseil et sur la Banque centrale européenne. Il peut accepter ou rejeter la
nomination des commissaires, et il a le droit de forcer la Commission dans sa
totalité à démissionner (motion de censure). Ensuite, le Parlement est compétent
avec le Conseil pour le budget l'Union. Il exerce dès lors une influence sur les
dépenses l'Union. A la fin de la procédure budgétaire, le Parlement peut accepter
ou rejeter le budget dans sa totalité.
Le Parlement a enfin un rôle de "colégislateur" dans les différentes
procédures de prise de décision utilisées pour l'adoption de la législation
communautaire, ainsi que pour l'assentiment aux accords internationaux conclus
par la Communauté et aux traités d'adhésion des nouveaux Etats membres.
IFA/OFO – Organisations européennes 42
Contrôle politique
Le Parlement de différentes manières son contrôle politique sur les autres
institutions, notamment sur la Commission. Les membres d'une nouvelle
Commission sont nommés par les gouvernements des Etats membres, mais avec
l'accord du Parlement et après l'audition des candidats commissaires par le
Parlement. Le Parlement peut accepter ou refuser la nomination des membres de
la Commission dans son ensemble, et est compétent pour faire démissionner la
Commission dans son ensemble par le biais d'une motion de censure.
Pendant toute la durée de son mandat, la Commission est politiquement
responsable vis-à-vis du Parlement. Le Parlement exerce un contrôle régulier sur
les rapports de la Commission (le rapport général annuel, les rapports sur
l'exécution du budget etc.). De plus, les parlementaires européens posent
régulièrement des questions orales ou écrites à la Commission (environ 5000 en
2006), auxquelles les commissaires sont obligés de répondre. Le Parlement
dispose également de la possibilité de mettre en place des commissions
d'enquête temporaires. Celles-ci peuvent enquêter sur des inadéquations
supposées dans l'exécution de politiques européennes, ou en cas de gestion
défectueuse. Le Parlement peut également décider d'examiner de manière
approfondie certaines plaintes émanant de citoyens.
Enfin, le Parlement intervient à l'occasion de chaque Conseil européen
(réunion au sommet des chefs d'Etat et de gouvernement). A l'ouverture de
chaque Conseil, le président du Parlement est invité à exprimer le point de vue
du Parlement sur les thèmes d'actualité et sur les points à l'agenda du Conseil
européen.
Compétences législatives
Dans la plupart des domaines, le Parlement partage le pouvoir législatif
avec le Conseil des ministres, notamment par le biais de la procédure de
codécision. La procédure de codécision est la procédure la plus employée pour
l'adoption d'une législation communautaire. Dans cette procédure, applicable
IFA/OFO – Organisations européennes 43
dans de nombreux domaines, le Parlement européen et le Conseil sont sur un
pied d'égalité, et le Parlement dispose d'un droit de veto.
Dans certains domaines, par exemple l‘agriculture, les politiques
économiques, les visas et l‘immigration, le Conseil est seul à décider, même s‘il a
l‘obligation de consulter le Parlement. La procédure de consultation donne au
Parlement européen la possibilité d'émettre un avis mais pas de rejeter ou
d'amender une proposition législative. Ailleurs, l‘avis conforme du Parlement est
requis pour une série de décisions importantes, par exemple accepter la
candidature et l‘adhésion de nouveaux États membres, pour la conclusion
d'accords d'association avec des Etats tiers et pour les accords internationaux.
En outre, le Parlement contribue activement à l‘élaboration des nouveaux
actes législatifs en ce qu‘il examine le programme de travail annuel de la
Commission, indique quels actes seraient opportuns et demande à la Commission
de présenter des propositions.
La Commission n'est cependant pas obligée de donner suite à de telles
requêtes parlementaires (elle dispose en effet d'un droit d'initiative exclusif).
Compétences budgétaires
Le budget annuel l'UE est établi conjointement par le Parlement et le
Conseil l'Union européenne. Il fait l‘objet d‘un débat du Parlement lors de deux
lectures successives. Le Parlement a le dernier mot pour les dépenses non-
obligatoires. Le budget en sa totalité (dépenses obligatoires et non obligatoires)
n‘entre pas en vigueur avant d‘avoir été signé par le président du Parlement.
La commission du contrôle budgétaire du Parlement (COCOBU) surveille
l‘exécution du budget, et, chaque année, le Parlement décide d‘approuver ou non
la gestion du budget par la Commission au cours l'exercice financier précédent.
Cette méthode d‘approbation est connue sous le nom technique d‘«octroi de la
décharge».
IFA/OFO – Organisations européennes 44
Un refus parlementaire l'octroi de la décharge est un signal clair que la
manière dont la Commission a utilisé les fonds au cours d'un exercice budgétaire
déterminé est considérée comme insuffisante. La Commission peut alors fournir
des informations et des éclaircissements supplémentaires, mais si l'insatisfaction
parlementaire subsiste, cela peut mener à l'adoption d'une motion de censure qui
conduira à la démission de la Commission en sa totalité.
3.1.4. Le projet de Traité établissant une constitution pour
l'Europe
Le projet de Traité établissant une constitution pour l'Europe augmentait
encore les compétences législatives du Parlement européen; Le champ
d'application de la procédure de codécision passait de 44 à 79 articles du Traité.
La procédure de codécision devenait la procédure législative ordinaire, tandis que
la procédure l'avis simple (consultation) ainsi que la procédure l'avis conforme
(approbation) telles que prévues dans les traités actuels étaient regroupées sous
l'appellation de « procédures législatives spéciales ». Vu que le Parlement
européen peut jouer un rôle important surtout dans la procédure de codécision,
cette réforme signifiait une augmentation importante des pouvoirs du Parlement
européen vis-à-vis du Conseil des ministres et de la Commission.
Dans la plupart des domaines, le Parlement acquérait donc le rôle de
"colégislateur" à part entière. Il formait, avec le Conseil, l'autorité budgétaire. A
côté l'élargissement du domaine d'application de la procédure de codécision à de
nouveaux secteurs, le projet de Constitution prévoyait l'octroi au Parlement des
mêmes droits qu'au Conseil en matière budgétaire.
Le projet de Constitution prévoyait qu'à partir de 2009 le nombre de
parlementaires européens ne pourrait pas dépasser 750. Chaque Etat membre
aurait disposé, en application du principe de la proportionnalité dégressive, de
minimum cinq sièges et de maximum 99 sièges. Le nombre exact de sièges
attribué à chaque Etat membre aurait dû être déterminé après les élections de
2009.
IFA/OFO – Organisations européennes 45
3.2. Le Conseil de l'Union européenne
3.2.1. Composition
L'article 203 du Traité CE édicte que le Conseil de l'Union européenne (ci-
après le Conseil) est formé par un représentant de chaque Etat membre au
niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet Etat membre. La
formulation l'article 203 autorise donc un ministre régional à représenter le point
de vue l'Etat membre au sein du Conseil lorsqu'il est habilité par l'Etat membre
en question. Cette formulation fut adoptée sous l'impulsion l'Allemagne et de la
Belgique, qui souhaitaient donner à leurs autorités régionales la possibilité de
participer pleinement au fonctionnement du Conseil.
Le Conseil est donc l'institution qui représente les Etats membres. Chaque
Etat membre indique lui-même le ministre qui le représentera. Le thème à
l'agenda détermine les ministres qui assistent à la réunion. En fonction des
matières traitées et des mécanismes de coordination interne dans les Etats
membres, des ministres régionaux ou des délégations composées de ministres
fédéraux et nationaux peuvent être délégués au Conseil.
La composition du Conseil varie en fonction du sujet traité. Les différentes
compositions du Conseil sont appelées "formations du Conseil". A l'heure
actuelle, il existe neuf formations du Conseil: 1) Affaires générales et relations
extérieures; 2) Affaires économiques et financières (Ecofin), 3) Justice et affaires
intérieures; 4) Emploi, politique sociale, santé et protection des consommateurs;
5) Compétitivité; 6) Transport, Télécommunications et Énergie; 7) Agriculture et
pêche; 8) Environnement; 9) Enseignement, jeunesse et culture. C'est le Conseil
lui-même (c'est-à-dire la formation du Conseil Affaires générales et relations
extérieures) qui établit la liste des formations du Conseil, et qui est dès lors
compétent pour en changer le nombre et les attributions.
Malgré les neuf formations du Conseil différentes, il n'y a juridiquement
qu'un seul Conseil. Les formations du Conseil forment une seule institution qui se
réunit en différentes compositions mais qui font toutes partie de la même
institution. L'unité du Conseil a pour avantage que les formations du Conseil
peuvent formellement prendre des décisions à propos de matières qui
appartiennent normalement aux compétences d'une autre formation du Conseil,
IFA/OFO – Organisations européennes 46
parce que les formations du Conseil ne sont que les formes différentes d'une
seule et même institution. Certaines formations du Conseil se rencontrent tous
les mois (affaires générales et relations extérieures, Ecofin, Justice et affaires
intérieures, Agriculture), d'autres se réunissent moins fréquemment et peuvent
limiter le rythme des réunions à quatre fois par an. Le processus européen de
prise de décision est continu et ne se limite pas au rythme de réunion d'une
formation du Conseil déterminée. Vu que toutes les formations du Conseil
peuvent adopter des décisions au nom du Conseil, il n'est souvent pas nécessaire
d'attendre que la prochaine formation du Conseil compétente (par ex. le Conseil
environnement) se réunisse. La première formation du Conseil qui se réunira
(par ex. le Conseil Agriculture et pêche) pourra adopter une décision sur une
matière relative à l'environnement qui ne relève pas directement de ses
compétences.
La fréquence limitée des réunions du Conseil, l'agenda surchargé des
réunions et le volume des décisions que les ministres siégeant dans les
différentes formations du Conseil doivent adopter rendent nécessaires une
préparation approfondie et une coordination entre les différentes formations du
Conseil. Le Conseil Affaires générales est chargé de la coordination générale des
formations du Conseil. La coordination administrative est assurée par le Comité
des Représentants permanents, mieux connu sous le nom de COREPER. Dans le
cadre l'union économique et monétaire, un certain nombre de tâches de
coordination ont été transférées du conseil Affaires générales vers le Conseil
Ecofin, en particulier celles relatives à la politique économique et monétaire
l'Union.
En préparation des réunions des différentes formations du Conseil, des
réunions autres que celles du COREPER sont organisées. Dans de nombreux cas,
les réunions du Conseil seront préparées au sein d'un groupe de travail du
Conseil. En 2006, il y avait environ 160 groupes de travail du Conseil. Dans les
groupes de travail siègent des fonctionnaires des Etats membres ayant une
expertise déterminée dans la matière traitée par le Conseil. Dans la plupart des
cas, les Etats membres se font représenter par deux fonctionnaires dans un
groupe de travail du Conseil (un fonctionnaire de la représentation permanente
l'Etat membre et un fonctionnaire expert du ministère fédéral ou régional
IFA/OFO – Organisations européennes 47
concerné). C'est au sein des groupes de travail que les Etats membres vont
essayer d'arriver à atteindre un point de vue commun. On va donc essayer au
sein du groupe de travail d'atteindre une majorité qualifiée ou un consensus
entre les différents fonctionnaires nationaux. La plus grande partie de la prise de
décision au sein du Conseil a lieu au niveau des groupes de travail. Si une
majorité qualifiée ou un consensus est atteint, les ministres réunis au sein d'une
formation du Conseil se limiteront généralement à une adoption formelle du
consensus réalisé au sein du groupe de travail.
3.2.2. Fonctionnement et organisation interne
Comme le Parlement européen, le Conseil édicte son propre règlement
interne. Le président réunit le Conseil d'initiative, sur initiative d'un membre du
Conseil ou sur initiative de la Commission (art. 204 CE). En pratique, les dates
des réunions sont communiquées aux Etats membres avant le début de chaque
présidence.
Les réunions ont lieu à Bruxelles mais aussi à Luxembourg (en avril, juin
et octobre). La Commission est invitée à participer aux réunions et est
représentée par un commissaire, à moins que le Conseil décide à la majorité de
se réunir en-dehors de la présence de la Commission.
En principe, les réunions du Conseil ne sont pas publiques. Il existe une
exception à cette règle, lorsque le Conseil exerce sa fonction de colégislateur
dans le cadre d'une procédure de codécision. Dans le cas de la procédure de
codécision, les délibérations finales du Conseil et les votes sont publics. En
général, la formation du conseil peut décider à la majorité qualifiée d'élargir la
publicité à d'autres points à l'agenda.
Le Conseil peut voter valablement dès que la majorité des membres qui
peuvent participer au vote sur base du Traité sont présents.
Le Conseil décide à la majorité qualifiée ou à l'unanimité des voix en
fonction de la base juridique de la décision à adopter. Les traités déterminent
donc les procédures de prise de décision pour les différentes décisions du
Conseil.
IFA/OFO – Organisations européennes 48
Il existe différentes règles de prise de décision au sein du Conseil. Les plus
courantes sont l'unanimité (chaque Etat membre a un droit de veto) et la
majorité qualifiée. Le traité de Nice a introduit une nouvelle définition de la
majorité qualifiée.
Pour les votes à la majorité qualifiée, un certain nombre de voix est
attribué à chaque Etat, notamment en fonction de la taille de la population du
pays. La répartition des voix est cependant issue d'un compromis compliqué
dépourvu de logique scientifique23. Le seuil pour la majorité qualifiée est à
l'heure actuelle de 255 des 345 voix, soit 73,9% des suffrages. Une décision à la
majorité qualifiée nécessite en plus qu'une majorité des Etats membres aient
voté en sa faveur (actuellement 14 Etats membres sur 27). Si un Etat membre
en fait la requête, il faudra également vérifier s'il est satisfait au critère
démographique, c'est-à-dire que les Etats membres qui ont voté en faveur de la
décision doivent représenter au moins 62% de la population totale l'Union. La
majorité qualifiée actuelle est donc une triple règle de majorité avec (1) une
majorité des Etats membres, (2) 73,9 % des suffrages exprimés, ou 255 voix sur
345, (3) support d'Etats membres représentant au moins 62% de la population
l'Union.
Si l'article du Traité invoqué exige l'unanimité des voix, aucun Etat
membre ne peut votre contre la proposition. Chaque Etat membre dispose donc
d'un droit de veto. Dans le cadre de la Communauté européenne, c'est la règle
de la majorité qualifiée qui est le plus souvent pratiquée. Pour les questions la
procédure, les décisions sont adoptées à la majorité simple.
La présidence du Conseil revient à chaque Etat membre à tour de rôle
pour une durée de six mois (du début du mois de janvier jusqu'à la fin du mois
de juin et du début du mois de juillet à la fin du mois de décembre). L'ordre dans
23 La répartition actuelle des voix entre les Etats membres est: Allemagne 29 voix (82
millions d'habitants); France 29 (62 millions); Royaume Uni 29 (60 millions); Italie 29
(58 millions): Espagne 27 (43 millions); Pologne 27 (38 millions); Roumanie 14 (22
millions); Pays-Bas 13 (16 millions); Grèce 12 (11 millions); Tchéquie 12 (10 millions);
Belgique 12 (10 millions); Hongrie 12 (10 millions); Portugal 12 (10 millions); Bulgarie
10 (8 millions); Suède 10 (9 millions); Autriche 10 (8 millions); Slovaquie 7 (5 millions);
Danemark 7 (5 millions); Finlande 7 (5 millions); Irlande 7 (4 millions); Lituanie 7 (4
millions); Lettonie 4 (2 millions); Slovénie 4 (2 millions); Estonie 4 (1,5 million); Chypre
4 (766.414); Luxembourg 4 (459.500) et Malte 3 (404.346).
IFA/OFO – Organisations européennes 49
lequel les Etats membres occuperont la présidence est déterminé par le Conseil à
l'unanimité (art. 203 CE). Pour garantir la continuité des travaux du Conseil, la
présidence est assistée en cas de besoin par un représentant l'Etat membre qui
assurera la présidence suivante. L'exercice de la présidence est un devoir et un
apport de chaque Etat membre au bon fonctionnement des institutions
européennes.
Etats assurant les présidences jusqu'en 2020:
Allemagne - Portugal 2007
Slovénie – France 2008
Tchéquie - Suède 2009
Espagne - Belgique 2010
Hongrie - Pologne 2011
Danemark - Chypre 2012
Irlande - Lithuanie 2013
Grèce – Italie 2014
Lettonie - Luxembourg 2015
Pays-Bas - Slovaquie 2016
Malte – Royaume-Uni 2017
Estonie – Bulgarie 2018
Autriche - Roumanie 2019
Finlande janvier-juin 2020
La présidence joue un rôle central dans les travaux du Conseil. Elle est
chargée de la présidence des réunions du COREPER et des autres groupes de
travail et comités assistant le Conseil. Elle est responsable l'organisation et de la
direction des travaux du Conseil conformément au règlement d'ordre intérieur.
La présidence semestrielle l'Union est pour un Etat membre (surtout pour les
Etats membres plus petits) une charge importante. La planification et la
préparation de centaines de réunions et de dossiers exigent un effort très
important dans le chef l'Etat membre qui exerce la présidence. Les Etats
IFA/OFO – Organisations européennes 50
membres doivent par conséquent planifier les activités bien avant le début de
leur présidence.
La présidence représente l'Union pour les matières relevant de la PESC
(art. 18.1 TUE) (avec le soutien du Haut représentant pour la PESC) et exprime,
en principe, la position l'Union dans les organisations internationales et au sein
des conférences internationales (art. 18.2 TUE).
Une fonction importante de la présidence est d'essayer, tant au sein des
formations du conseil qu'au sein des réunions préparatoires (COREPER et
groupes de travail du Conseil), sur base de textes de compromis, d'arriver à
l'unanimité ou à une majorité qualifiée. La présidence est donc le moteur
l'avancement des travaux du Conseil.
La présidence est également assistée par le secrétariat-général du Conseil,
qui veille à ce que les travaux du Conseil soient préparés à tous les niveaux et se
déroulent sans encombre. Le secrétariat-général est dirigé par un secrétaire-
général, qui est également le Haut représentant pour la PESC. Javier Solana a
été redésigné en 2004 au poste de secrétaire-général du Conseil. Vu la double
fonction de M. Solana, le secrétariat-général est dirigé par le secrétaire-général
adjoint (Pierre de Boissieu). Le secrétariat-général aide la présidence dans la
préparation des réunions du Conseil européen, des réunions du Conseil, du
COREPER et des groupes de travail.
3.2.3. Compétences
Les compétences du Conseil sont déterminées par l'art. 202 CE. Le Conseil
est le principal organe de décision l'Union européenne et combine une série de
tâches législatives, de coordination et d'exécution l'Union européenne. Le Conseil
est impliqué dans la plus grande partie des décisions adoptées par l'Union
européenne. En tant que (co)législateur, le Conseil a le pouvoir de décision sur la
législation communautaire. Le Conseil représente également l'Union européenne
sur la scène internationale dans les matières relevant de la PESC (avec le Haut
représentant pour la PESC).
IFA/OFO – Organisations européennes 51
Le Conseil a six responsabilités fondamentales:
1) il adopte la législation européenne sur base des propositions de la
Commission, en codécision ou après consultation du Parlement européen;
2) sur proposition de la Commission, il conclut des accords internationaux entre
l‘UE et des pays tiers ou organisations internationales;
3) en vertu l'article 202 CE, il coordonne les grandes orientations des politiques
économiques et sociales des États membres. Les ministres l'économie et des
finances, qui forment le Conseil Ecofin, sont chargés de cette coordination. Bien
que tous les Etats membres soient responsables de leur propre politique dans ces
domaines, ils peuvent formuler des objectifs communautaires et tirer
réciproquement profit de leurs expériences. Ce processus, qui se déroule au sein
du Conseil, est appelé "méthode de coordination ouverte";
4) il approuve le budget l'UE, de concert avec le Parlement européen. Le Conseil
a le dernier mot pour les dépenses obligatoires, qui concernent notamment la
politique agricole commune;
5) le Conseil est le principal organe pour la prise de décision en matière de PESC.
Le Conseil et la Commission doivent assurer la cohérence l'action externe l'Union.
Le conseil fait des recommandations au Conseil européen pour l'adoption de
stratégies communautaires et exécute celles-ci, principalement par l'adoption
d'actions communes et de positions communes;
6) enfin, le Conseil coordonne la coopération entre les instances judiciaires et les
forces de police nationales en matière pénale.
A côté des responsabilités fondamentales qui viennent d'être citées, le
Conseil joue également un rôle important dans la désignation des candidats-
membres de la Commission européenne. Enfin, le Conseil peut faire des
propositions et demander à la Commission de proposer des initiatives politiques
ou d'effectuer des enquêtes déterminées.
IFA/OFO – Organisations européennes 52
3.2.4. Le Traité portant création d'une constitution
européenne
La Constitution prévoyait des changements importants pour le Conseil
Affaires étrangères et le Conseil Affaires générales.
Le Conseil Affaires étrangères aurait été présidé par le ministre des
Affaires étrangères (en application de la Constitution, le Haut représentant aurait
été remplacé par un ministre européen des Affaires étrangères) responsable de
la mise en œuvre l'action externe l'Union conformément aux orientations
stratégiques établies par le Conseil européen. La présence d'un ministre
européen des Affaires étrangères stable, qui aurait présidé le Conseil Affaires
étrangères devait mener à plus de cohérence et de continuité dans l'action
externe l'Union.
Le Conseil Affaires générales restait chargé de la cohérence des travaux
des différentes formations du Conseil, de la préparation des réunions du Conseil
européen et, en concertation avec le président du Conseil et le président de la
Commission, du respect des options politiques prises.
La présidence des différentes formations du Conseil, hormis le Conseil
Affaires étrangères (présidé par le Ministre des affaires étrangères), aurait été
assurée, pendant 18 mois, sur base d'un programme commun, par une équipe
de trois États membres. Le système de rotation tenait compte de la diversité des
Etats et l'équilibre géographique au sein les l'Union. Chaque État aurait présidé le
Conseil pour une période de six mois, tout en étant assisté par les deux autres
États. Le constituant avait essayé de donner forme au concept d'"équipe de
présidence". L'équipe d'Etats membres qui assurait la présidence pouvait assurer
de façon plus efficace et plus systématique la continuité du fonctionnement du
Conseil.
Il était prévu qu'en 2009, après l'entrée en vigueur du traité
constitutionnel, le système de vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil soit
modifié. En vertu des nouvelles règles, une décision aurait été adoptée
lorsqu'elle réunissait une double majorité au niveau des pays et de la population:
au moins 55% des membres du Conseil (au moins 15 Etats membres) qui
ensemble représente au moins 65% de la population communautaire. Une
IFA/OFO – Organisations européennes 53
minorité de blocage devait compter au moins quatre Etats membres du Conseil.
Si tel n'était pas le cas, la décision aurait été acquise. La Constitution édictait
donc une double règle de majorité: 55% des Etats membres et 65% de la
population. Cette majorité qualifiée n'était donc plus basée sur une pondération
des voix où chaque Etat membre recevait un certain nombre de voix. L'absence
d'une pondération des voix fut l'une des raisons pour lesquelles certains Etats
membres (par ex. la Pologne) s'opposèrent dans un premier temps à la nouvelle
règle de majorité24.
3.3. La Commission européenne
3.3.1. Composition
A l'origine, la Commission était composée de deux ressortissants des États
membres les plus peuplés et d'un ressortissant de chacun des autres États
membres. Le Traité de Nice a limité le nombre à un commissaire par Etat
membre.
A l'heure actuelle, la Commission compte, depuis l'élargissement à la
Bulgarie et à la Roumanie, 27 membres (un par Etat membre). Les 27 membres
(commissaires) portent ensemble, en tant que collège, la responsabilité politique
de la politique de la Commission.
Les membres de la Commission sont nommés par le Conseil, après
approbation du Parlement européen, pour un mandat de cinq ans. La procédure
de nomination comprend différentes phases. En premier lieu, conformément à
l'article 214 CE, le Conseil statuant au niveau des chefs d'Etat et de
gouvernement, désigne un candidat à la présidence de la commission à la
majorité qualifiée. Ce choix doit être approuvé par le Parlement européen. En
deuxième instance, le Conseil désigne à la majorité qualifiée, d'un commun
accord avec le président désigné, les autres membres de la Commission. La
répartition des portefeuilles a également lieu à ce moment-là. La troisième
phase, très importante, est la procédure d'approbation de la totalité du collège
24 La Pologne avait reçu grâce au traité de Nice 27 voix au sein du Conseil, alors que
l'Allemagne, dont la population est presque deux fois plus élevée que celle de la Pologne,
avait reçu 29 voix au sein du Conseil.
IFA/OFO – Organisations européennes 54
par le Parlement européen. Le vote du Parlement est précédé par des auditions
des candidats commissaires par des commissions parlementaires spécialisées. A
l'issue de chaque audition, un rapport individuel est rédigé. Au moment du vote,
le Parlement peut seulement s'exprimer sur le collège des Commissaires dans sa
totalité. Après l'approbation par le Parlement européen, le président et les autres
membres de la Commission sont nommés par les gouvernements des Etats
membres. La procédure se termine par la prestation de serment devant la Cour
de Justice des Communautés européennes.
L'approbation parlementaire du Collège des Commissaires dans sa totalité
souligne le caractère collégial de la Commission européenne. Les Commissaires
sont solidairement responsable des décisions de la Commission et sont nommés
collégialement. Vu que le Parlement européen approuve le collège dans sa
totalité, l'insatisfaction parlementaire à l'égard d'un ou de plusieurs candidats
commissaires peut conduire au refus du Parlement d'approuver l'entièreté de la
Commission25. Sans l'approbation parlementaire, le Collège des Commissaires ne
peut pas être nommé. Le Parlement européen exerce par conséquent une
influence réelle sur la composition de la Commission et fait pleinement usage
des pouvoirs que les traités lui reconnaissent.
La composition de la Commission européenne qui est entrée en service le
22 novembre 2004 et qui fut agrandie le 1 janvier 2007 de deux commissaires
originaires de Bulgarie et de Roumanie est la suivante:
José Manuel Durão Barroso (Portugal) Président;
Margot Wallström (Suède) Vice-présidente, relations avec le Parlement,
communication
Günter Verheugen (Allemagne) Vice-président, Entreprise et industrie;
Jacques Barrot (France) Vice-président, Transport;
Franco Frattini (Italie) Vice-président, Justice, liberté et sécurité;
Siim Kallas (Estonie) Vice-président, Administration, audit et lutte antifraude;
25 Cela se produisit au moment l'approbation de la Commission Barosso en 2004. Le
Parlement européen rejeta le candidat-commissaire (Rocco Buttiglione) et menaça de
rejeter l'ensemble de la Commission si le candidat italien n'était pas remplacé par un
autre candidat commissaire.
IFA/OFO – Organisations européennes 55
Benita Ferrero-Waldner (Autriche) Relations extérieures et politique européenne
de voisinage;
Joaquín Almunia (Espagne) Affaires économiques et monétaires;
Joseph Borg (Malte) Pêche et affaires maritimes;
Stavros Dimas (Grèce) Environnement;
Ján Fígel' (Slovaquie) Education, formation, culture et jeunesse;
Mariann Fischer Boel (Danemark) Agriculture et développement rural;
Dalia Grybauskaite (Lituanie) Programmation financière et budget;
Danuta Hübner (Pologne) Politique régionale;
László Kovács (Hongrie) Fiscalité et union douanière;
Neelie Kroes (Pays-Bas) Concurrence;
Meglena Kuneva (Bulgarie) Protection des consommateurs;
Markos Kyprianou (Chypre) Santé;
Peter Mandelson (Royaume Uni) Commerce;
Charlie McCreevy (Irlande) Marché intérieur et services;
Louis Michel (Belgique) Développement et aide humanitaire;
Leonard Orban (Roumanie) Multilinguisme;
Janez Potočnik (Slovénie) Science et recherche;
Andris Piebalgs (Lettonie) Energie;
Viviane Reding (Luxembourg) Société l'information et médias;
Olli Rehn (Finlande ) Élargissement;
Vladimír Špidla (République tchèque) Emploi, affaires sociales et égalité des
chances.
Les membres de la Commission exercent leurs fonctions en pleine
indépendance, dans l'intérêt général de la Communauté (art 213 CE). Bien que
chaque Etat membre ait un commissaire, ceux-ci ne peuvent recevoir aucune
directive ou instruction de leur gouvernement national. Les commissaires ne sont
IFA/OFO – Organisations européennes 56
pas les représentants d'intérêts nationaux. Ils doivent défendre les intérêts et les
objectifs de la Communauté tels qu'ils sont définis dans les traités. Ils doivent
s'abstenir de tout acte incompatible avec leurs fonctions. Chaque Etat membre
s'engage à respecter ce caractère et à ne pas chercher à influencer les membres
de la Commission dans l'exécution de leur tâche. En cas de non-respect de ces
engagements, le Conseil ou la Commission peuvent s'adresser à la Cour de
Justice. Celle-ci, en fonction de la gravité l'affaire, peut prononcer la démission
d'office d'un commissaire.
3.3.2. Fonctionnement et organisation interne
La Commission travaille comme un collège et suivant le principe de
collégialité. Ce principe implique que toutes les décisions importantes sont
adoptées par le collège des commissaires dans son ensemble. Les commissaires
ne peuvent prendre des décisions individuellement que lorsqu'ils ont été
explicitement mandatés à cette fin par le Collège des commissaires.
Le principe de collégialité comporte également une responsabilité
collective dans le chef du Collège. Les commissaires sont solidairement, en tant
que collège, responsables des décisions politiques adoptées par la Commission.
Pour garantir la collégialité, une grande transparence interne est nécessaire afin
que les commissaires puissent être au courant des décisions politiques préparées
par leurs collègues.
La Commission édicte son règlement d'ordre intérieur en vue d'assurer son
fonctionnement et celui de ses services dans les conditions prévues par le traité
et en application du principe de collégialité (art. 218 CE). La Commission remplit
sa mission dans le respect des orientations politiques définies par son président
(art. 219 CE). Le président décide l'organisation interne de la Commission, afin
d'assurer la cohérence, l'efficacité et le caractère collégial de son action.
Les membres de la Commission exercent les fonctions qui leur sont
dévolues par le président sous l'autorité de celui-ci (art. 217 § 2 CE). En cas de
besoin, le président peut remanier la répartition des compétences en cours de
mandat. Le président de la Commission convoque le collège au moins une fois
par semaine. Les réunions du collège ont généralement lieu le mercredi matin à
IFA/OFO – Organisations européennes 57
Bruxelles (au Berlaymont) et le mardi matin à Strasbourg les semaines où a lieu
une session plénière du Parlement européen.
Les réunions du collège ne sont pas publiques et les délibérations sont
confidentielles. Le public a cependant la possibilité de demander à consulter
certaines parties des procès-verbaux des réunions du collège.
Les décisions de la Commission sont adoptées à la majorité des membres
de la Commission (art 219 CE). En pratique, le collège procède rarement à un
vote. En tant qu'organe collégial, il essaye au maximum d'atteindre un
consensus. Le collège des commissaires peut délibérer valablement dès qu'une
majorité des membres sont présents. Lorsqu'une ligne politique est approuvée,
tous les membres de la Commission en sont responsables.
La Commission est divisée administrativement en 40 directions générales
(DG) et en services, chacun d'entre eux étant chargé d'un domaine particulier.
Chaque commissaire a la responsabilité d'un€ ou de plusieurs DG ou services de
la Commission. A l'heure actuelle, les DG de la Commission sont:
Services généraux (5):
Communication; Bureau européen de lutte anti-fraude; Eurostat; Office
des publication; Secrétariat-Général;
Politiques internes (17):
Fiscalité et union douanière; Affaires économiques et monétaires;
Agriculture et développement rural; Centre commun de recherche;
Concurrence; Education et culture; Emploi, affaires sociales et égalité des
chances; Entreprises et industrie; Environnement; Fiscalité et union
douanière; Justice, liberté et sécurité; Marché intérieur et services; Pêche
et affaires maritimes; Politique régionale; Recherche; Santé et protection
des consommateurs; Société l'information et médias; Transport et
énergie.
Relations extérieures (6):
IFA/OFO – Organisations européennes 58
Commerce; Développement; Elargissement; EuropeAid-office de
coopération; Aide humanitaire; Relations extérieures.
Services internes (12):
Budget, Bureau des conseillers de politique européenne; Délégué à la
protection des données de la Commission européenne; Informatique;
Infrastructure et logistique (2: Bruxelles et Luxembourg); Interprétation;
Office de gestion et liquidation des droits individuels; Personnel et
administration; Service d'audit interne; Service juridique; Traduction.
Les DG sont chargées de la préparation des propositions législatives.
Celles-ci ne deviennent cependant officielles que lorsque la Commission les
approuve à l'occasion l'une de ses réunions hebdomadaires.
Ce sont les services et les DG qui élaborent les options stratégiques et les
propositions législatives pour la Commission, donnent leur avis sur des dossiers
individuels et traduisent politiquement les priorités de la Commission.
Chaque DG a la responsabilité d‘un domaine particulier, et elle a à sa tête
un directeur général qui est responsable devant un des commissaires. Le
secrétariat général prend en charge la coordination générale et gère l‘ordre du
jour des réunions hebdomadaires.
Les Directeurs généraux font régulièrement rapport au commissaire
compétent et reçoivent de celui-ci les directives politiques nécessaires.
Chaque commissaire dispose d'une petite équipe de collaborateurs
personnels qui forment son cabinet. Le cabinet a pour tâche principale d'aider
personnellement le commissaire dans l'exécution de son mandat.
IFA/OFO – Organisations européennes 59
3.3.3. Compétences
En tant qu'organe politique indépendant et collégial, la Commission
incarne et favorise l'intérêt général l'Union européenne. Afin de renforcer le
fonctionnement et le développement du marché communautaire, la Commission
remplit quatre tâches:
(1) elle dispose d‘un «droit d‘initiative» exclusif pour l'introduction des
propositions législatives qui seront soumises au Parlement européen et au
Conseil;
(2) elle gère et applique les politiques l'UE. Cela signifie que la Commission est
chargée de la gestion quotidienne l'Union européenne: elle exécute les mesures
politiques l'Union, gère les programmes européens et gère les moyens financiers
l'Union;
(3) Elle veille à ce que les obligations découlant des traités soient correctement
exécutées et peut, le cas échéant, intenter des recours en manquement devant
la Cour de Justice des Communautés européennes pour garantir le respect des
traités;
(4) la Commission européenne représente l'Union au niveau international pour
les matières communautaires (la représentation du deuxième pilier relève des
compétences du Conseil et du Haut représentant pour la PESC).
Droit d'initiative exclusif
Au niveau législatif, le droit d'initiative appartient exclusivement à la
Commission: elle est responsable de la rédaction de nouvelles propositions
législatives qui seront soumises au Parlement et au Conseil. Sans proposition de
la Commission, le Parlement et le Conseil ne peuvent adopter aucune législation
communautaire. Le principe de subsidiarité implique cependant que la
Commission n'introduit de nouvelles propositions législatives que dans les
domaines où l'Union peut assurer une meilleure action que les Etats membres.
Pour préparer ses propositions législatives, la Commission européenne a
largement recours à des consultations et cherche à évaluer les conséquences de
IFA/OFO – Organisations européennes 60
ses propositions sur les Etats membres, les acteurs économiques et sur un large
éventail de personnes intéressées.
Pour estimer les avantages et les inconvénients d'initiatives potentielles, la
Commission est constamment en contact avec un grand nombre de groupes
d'intérêts et avec deux organes consultatifs, le Comité économique et social
européen et le Comité des Régions. Les initiatives législatives de la Commission
européenne doivent servir les intérêts l'Union et de ses citoyens et pas
simplement ceux de certains pays ou de certains secteurs l'industrie.
Lorsque la Commission européenne a introduit une proposition législative,
elle continue à participer activement aux étapes subséquentes de la procédure
législative. La Commission européenne cherchera à atteindre un compromis avec
le Conseil et le Parlement sur son initiative législative.
Mise en œuvre et gestion des politiques
La Commission est responsable de la gestion et l'exécution du budget l'UE.
Les dépenses effectives sont cependant assurées pour l‘essentiel par les autorités
nationales et locales, mais la Commission doit les superviser, sous l‘œil attentif
de la Cour des comptes.
La Commission gère activement les politiques communes adoptées par le
Parlement et le Conseil, par exemple la politique agricole commune (PAC).
A côté de la mise en oeuvre des politiques, la Commission dispose
également d'un pouvoir autonome de décision dans des domaines déterminés.
Un exemple en est la politique de la concurrence, où la Commission a
compétence pour autoriser ou interdire les fusions entre entreprises et pour agir
contre les atteintes à la concurrence. La Commission européenne doit aussi
veiller à ce que les subventions accordées par les états membres à leurs
entreprises ne constituent pas des atteintes à la concurrence. La Commission
peut prendre dans ces domaines des décisions autonomes (qui ne doivent pas
être approuvées par le Conseil ou le Parlement) et même imposer des sanctions
aux opérateurs économiques qui se seraient rendus coupables d'entente illicite
ou d'une autre atteinte à la concurrence.
IFA/OFO – Organisations européennes 61
Dans sa fonction exécutive, la Commission européenne peut également se
voir attribuer par le législateur (Conseil des ministres et parfois Parlement
européen) la compétence d'adopter elle-même les modalités d'exécution de la
réglementation européenne ou de les modifier. Lorsque la Commission
européenne se voit reconnaître de telles compétences par le législateur, elle peut
adopter des mesures d'exécution qui, après avis (obligatoire ou non) des
―comités-comitologie‖ deviennent des décisions obligatoires. Les comités-
comitologie sont composés de représentants des Etats membres. Les
représentants des Etats membres examiner la conformité des mesures
exécutives développées par la Commission européenne à la législation
communautaire à laquelle elles se rapportent. Par le biais de la comitologie, les
Etats membres continuent à exercer un contrôle sur les mesures d'exécution
adoptées par la Commission.
Application du droit européen
La Commission joue le rôle de «gardienne des traités». Elle doit donc
veiller, avec la Cour de justice, à ce que le droit européen soit appliqué
correctement par les particuliers, les États membres et les autres institutions.
Dans l'exercice de ses compétences, la Commission peut imposer des
sanctions à des personnes physiques et à des entreprises pour violation du droit
communautaire.
Elle engage tout d‘abord une procédure juridique appelée «procédure
d‘infraction»: elle adresse une lettre officielle au gouvernement, dans laquelle
elle expose les raisons pour lesquelles elle considère que le pays en cause a
enfreint le droit européen et elle fixe un délai dans lequel il doit lui faire parvenir
une réponse détaillée. Si l'Etat membre ne se conforme pas à ladite législation
après la mise en demeure, la Commission européenne lui envoie un avis motivé
dans lequel l'Etat membre est à nouveau invité à respecter la législation
européenne.
IFA/OFO – Organisations européennes 62
Si cette procédure ne permet pas de régler le problème, la Commission
défère le dossier à la Cour de justice, qui peut constater dans un premier arrêt le
non-respect de ses obligations par l'Etat. Celui-ci est tenu de respecter cet arrêt.
S'il reste en défaut de le faire, la Commission lui enverra à nouveau une mise en
demeure puis un avis motivé. Si l'Etat membre reste malgré tout en défaut, la
Commission défèrera à nouveau le dossier devant la Cour. Celle-ci aura cette fois
la possibilité d'assortir sa condamnation d'une amende ou d'une astreinte à
charge l'Etat défaillant. Les arrêts de la Cour sont contraignants pour les États
membres et pour les institutions européennes.
Représentation de l'UE sur la scène internationale
La Commission européenne est un important porte-parole l'Union
européenne sur la scène internationale. Elle représente la Communauté (la
représentation externe pour la PESC revient au Conseil et au Haut représentant
pour la PESC). La Commission est notamment chargée de négocier des accords
internationaux avec des pays tiers ou des organisations internationales, en
collaboration avec des comités spéciaux nommés par le Conseil et dans le cadre
des directives de négociations données par le Conseil. Un exemple en est l‘accord
de Cotonou, qui fixe les modalités d‘un important partenariat en matière d‘aide
et de commerce entre l‘UE et des pays en développement d‘Afrique, des Caraïbes
et du Pacifique.
La Commission européenne est également représentée dans un certain
nombre d'organisations internationales, souvent avec le statut d'observateur
(OIT, ONU, etc.)
A côté de cela, il existe environ 130 représentations de la Commission
européenne dans des pays tiers. Des fonctionnaires de la Commission travaillent
dans ces délégations, qui fonctionnent comme des points d'information et de
contact entre la Commission et le pays d'accueil.
IFA/OFO – Organisations européennes 63
3.3.4. Le projet de Traité portant créaction d’une constitution
européenne
Le projet de Constitution contenait une réglementation assez complexe sur
la composition future de la Commission européenne. Il était prévu que la
première Commission appointée après la ratification de la Constitution serait
encore composée d'un commissaire par Etat membre. A partir de 2014, le
nombre de commissaires aurait été ramené à un nombre équivalent à 2/3 du
nombre d'Etats membres, mais le Conseil pouvait encore décider à l'unanimité de
déroger à cette règle. La Constitution stipulait que les membres de la
Commission devaient être choisis suivant un système de tournante où tous les
Etats membres devaient être traités de manière identique.
La Constitution modifiait également la procédure de nomination du
président de la Commission. Dans la procédure actuelle, le Parlement européen
donne son approbation au candidat président, puis à la Commission dans sa
totalité, le Collège étant ensuite nommé par le Conseil.
La Constitution prévoyait que le président de la commission serait désigné
par le Parlement européen, qui se serait prononcé sur un candidat proposé par le
Conseil européen. Lorsque le Conseil européen aurait présenté un candidat, il
aurait dû tenir compte des résultats des élections européennes. Le Conseil aurait
ensuite désigné, en accord avec le président de la Commission, la liste des futurs
commissaires sur base des propositions des Etats membres. Comme c'est le cas
à l'heure actuelle, le président et les commissaires, nommés pour un mandat de
cinq ans, auraient dû se soumettre collectivement à un vote d'approbation du
Parlement européen.
La Constitution prévoyait la création de la fonction de Ministre des affaires
étrangères l'Union européenne. Le Ministre européen des affaires étrangères
aurait présidé le Conseil Affaires étrangères. Le ministre aurait cependant eu une
double fonction puisqu'il était membre de droit de la Commission européenne. A
l'intérieur du Collège des commissaires, le ministre des affaires étrangères aurait
également été Vice-Président de la Commission européenne avec compétence
sur les relations extérieures.
IFA/OFO – Organisations européennes 64
Le projet de Constitution ne modifiait dès lors pas fondamentalement les
compétences ou le fonctionnement de la Commission européenne. Les
modifications prévues portaient essentiellement sur la composition de la
Commission (cfr. le nombre de commissaires et le ministre des Affaires
étrangères) et la désignation du président de la Commission, dont le profil
politique était rehaussé suite à son élection par le Parlement européen.
3.4. Le système judiciaire européen
La Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) est l'organe
judiciaire l'Union européenne. Elle est assistée depuis 1989 par le Tribunal de
Première instance (TPI). Celui-ci est lui-même assisté par le Tribunal de la
fonction publique l'Union européenne, créé en 2005. Ces trois juridictions
disposent d‘une juridiction obligatoire et exclusive à laquelle les États membres
ne peuvent émettre aucune réserve. Elle est cependant limitée aux litiges qui
leur sont expressément attribués par le Traité.
3.4.1. La Cour de Justice: composition, fonctionnement,
compétences
a) composition
a1 – les juges
La Cour de Justice des Communautés européennes siège à Luxembourg.
Elle est composée d‘un juge par État membre (article 221 CE). Ceux-ci sont
nommés parmi les personnalités offrant toutes garanties d'indépendance et qui
réunissent les conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des
plus hautes fonctions juridictionnelles ou qui sont des jurisconsultes possédant
des compétences notoires. Ils sont désignés, de commun accord par les
gouvernements des États membres (donc, pas par le Conseil), pour un terme de
IFA/OFO – Organisations européennes 65
6 ans renouvelable. Ils sont renouvelés par moitié tous les 3 ans (article 223 al.
1, 2 et 4 CE).
Les juges élisent le président de la CJCE pour un mandat de 3 ans
renouvelable (article 223 al. 3 CE). Celui-ci attribue les affaires à une chambre et
désigne le juge rapporteur, qui est chargé de déposer un rapport préalable
(expliquant sommairement l'objet l'affaire) et éventuellement d'un rapport
d'audience (résumant les éléments de fait et de droit avant l'audience). Les juges
désignent également le Premier avocat général pour un mandat d'un an26. Il est
notamment chargé l'attribution des affaires aux avocats généraux.
a2 – les avocats généraux
La Cour est assistée de 8 avocats généraux27. Les 5 grands États
membres28 en nomment traditionnellement 1 chacun, les 3 autres étant désignés
par les autres Etats membres à tour de rôle, par ordre alphabétique. Le nombre
des avocats généraux peut être augmenté par le Conseil statuant à l'unanimité, à
la demande de la Cour (article 222 al. 1 CE).
La mission des avocats généraux est de présenter publiquement, en toute
impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées (qui ne lient pas
la Cour) sur les affaires sur lesquelles celle-ci est amenée à se prononcer (article
222 al. 2 CE). Il ne s‘agit dès lors pas d‘un ministère public comme en droit
interne, mais plutôt d‘un auditorat comme au Conseil d‘État.
Tout comme les juges, les avocats généraux sont choisis parmi les
personnalités offrant toutes garanties d'indépendance et qui réunissent les
26 Article 10 du règlement la procédure de la Cour. 27 Du 1er janvier 1995 au 6 octobre 2000, un neuvième poste d'avocat général était prévu
par l'ancien article 222 al. 1 CE. 28 L'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni.
IFA/OFO – Organisations européennes 66
conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes
fonctions juridictionnelles ou qui sont des jurisconsultes possédant des
compétences notoires. Ils sont désignés, de commun accord par les
gouvernements des États membres (donc, pas par le Conseil), pour un terme de
6 ans renouvelable. Ils sont renouvelés par moitié tous les 3 ans (article 223 al.
1, 2 et 4 CE).
a3 – le greffier
Le greffier de la CJCE est nommé par celle-ci (article 223 al. 5 CE).
b) fonctionnement
La Cour siège soit en Grande Chambre (13 juges), pour les affaires les
plus importantes ou à la demande des États ou des institutions, ou en assemblée
plénière (au moins 15 juges présents) lorsque le Statut de la Cour le prévoit29.
Généralement, elle siège en chambre de 3 ou 5 juges.
Après l‘introduction l'instance (par requête ou question préjudicielle), le
Président de la Cour nomme un juge rapporteur. Celui-ci rédigera un rapport sur
l‘affaire. La Cour reçoit les mémoires des parties et les conclusions écrites
l'avocat général.
Des mesures d‘instruction (comparution, descente sur les lieux…) peuvent
être ordonnées par la Cour, à la demande des parties ou d'initiative (article 46 §
2 du Règlement la procédure de la Cour).
29 Le statut de la Cour prévoit que celle-ci siège en assemblée plénière lorsqu'elle est
saisie en fonction des articles 195 § 2 (démission d'office du médiateur), 213 et 216
(démission d'office d'un commissaire) ou 247 § 7 (démission d'office d'un membre de la
Cour des comptes), ou lorsqu'elle estime qu'une affaire revêt une "importance
exceptionnelle" (article 16 al. 4 et 5 du statut).
IFA/OFO – Organisations européennes 67
La procédure orale est publique. A l'occasion de celle-ci, le juge rapporteur
présente son rapport et propose une solution. La Cour entend les plaidoiries des
conseils des parties, et éventuellement des parties tierces. Les États et les
institutions peuvent intervenir dans la procédure pour faire valoir leurs
arguments. On entend enfin les conclusions motivées l'avocat général. L'affaire
est ensuite mise en délibéré (articles 55 à 62 du Règlement la procédure de la
Cour).
La Cour délibère en français. Elle rend son arrêt motivé en audience
publique. Il a force obligatoire et exécutoire dès le jour de son prononcé. Il sera
publié au Recueil des arrêts.
c) compétences
La Cour n'est compétente que pour les recours qui lui ont été
expressément attribués par le Traité. Les autres litiges auxquelles la
Communauté serait partie ne sont pas soustraits à la connaissance des
juridictions nationales (article 240 CE). Celles-ci jouent par ailleurs un rôle
essentiel dans l'application et l'interprétation du droit communautaire.
c1 – le recours en manquement
Les Etats membres l'Union européenne ont contracté vis-à-vis de celle-ci
une obligation juridique. En droit international public, il n'est pas rare de voir des
procédures par le biais desquelles un Etat membre d'une organisation
internationale peut attaquer un autre Etat membre pour non exécution de ses
obligations conventionnelles30. L'originalité de la construction européenne est
d'avoir dévolu, à côté des procédures interétatiques classiques, un rôle
comparable à celui du ministère public à un organe interne indépendant, la
30 Voy. par ex., autre les procédures devant la Cour internationale de Justice, celles qui
existent devant l'Organe de règlement des différends l'Organisation mondiale du
commerce, ou le Tribunal international du droit de la mer.
IFA/OFO – Organisations européennes 68
Commission. Celle-ci peut agir dans le seul intérêt l'Union, sans qu'il soit
nécessaire qu'une plainte ait été déposée.
S‘ils estiment qu‘un État (quel que soit l‘organe ou le niveau de pouvoir)
n‘a pas satisfait aux obligations lui incombant en vertu du Traité, la Commission
ou tout autre État membre peuvent intenter à son encontre un recours en
manquement devant la CJCE. Celle-ci constatera ou non l'existence du
manquement. Dans une seconde phase, elle pourra être amenée à condamner
l'Etat qui ne s'est pas conformé à un arrêt en constatation de manquement à une
amende ou à une astreinte.
c1a – les caractéristiques du recours
Le manquement incriminé peut aussi bien consister en une abstention (par
exemple l'omission d'adoption des normes de transposition d'une directive dans
les délais, ou l'absence de réaction suite à un arrêt en constatation de
manquement)31 qu'en un comportement positif (adoption ou maintien en vigueur
d'une mesure nationale contraire au droit communautaire, même si elle n'est pas
appliquée)32. Il peut concerner le droit primaire et le droit dérivé, voire un accord
externe conclu par la Communauté.
Il n‘est pas nécessaire de prouver un préjudice. L‘ampleur du manquement
et sa durée n‘entrent pas en ligne de compte33. En vertu du principe l'unité
internationale l'État, celui-ci sera reconnu responsable quel que soit l‘organe
(législatif, exécutif ou judiciaire) ou le niveau de pouvoir (fédéral, régional ou
local) responsable de celui-ci, même s‘il est constitutionnellement indépendant et
31 Voy. par ex. CJCE, arrêts du 15 juillet 1972, Commission c. Italie, aff. 48/71, Rec.
1972, p. 529 et du 4 avril 1974, Commission c. France, aff. 167/73, Rec. 1974, p. 359. 32 Voy. par ex. CJCE, arrêts du 17 février 1970, Commission c. Italie, aff. 31/69, Rec.
1970, p. 25, et du 15 avril 1970, Commission c. Italie, aff. 28/69, Rec. 1970, p. 195. 33 CJCE, arrêt du 17 novembre 1992, Commission c. Grèce, aff. C-105/91, Rec. 1992, p.
I-5891.
IFA/OFO – Organisations européennes 69
que le gouvernement ne dispose d‘aucun moyen de pression pour le forcer à
agir34.
Il n‘est cependant pas possible d‘intenter un recours en manquement
contre un État pour déficit public excessif (article 104 CE).
Par contre, la Commission pourra déclarer une aide d‘État incompatible
avec le marché commun et ordonner à l‘État membre sa suppression ou sa
modification sans devoir passer par le recours en manquement (article 88 CE). Si
l‘État n‘est pas d‘accord avec la décision de la Commission, il doit intenter un
recours en annulation contre elle.
Le Conseil de la Banque centrale européenne peut intenter contre les
banques centrales nationales un recours en manquement relatif à l‘inexécution
de leurs obligations découlant du Traité CE et des statuts du SEBC (article 238 d
CE).
Le Conseil d‘administration de la Banque européenne d‘investissement
peut intenter contre les États membres un recours en manquement relatif à
l‘inexécution de leurs obligations découlant des statuts de la BEI.
c1b – la procédure
La procédure en constatation de manquement, lorsqu'elle est intentée par
la Commission, comporte deux phases. La Commission doit d‘abord adresser à
l‘État une lettre de mise en demeure dans laquelle elle résume succinctement les
griefs et circonscrit l'objet du litige. L'Etat mis en demeure va présenter ses
observations sur cette base.
34 CJCE, arrêt du 2 février 1982, Commission c. Belgique, aff. 71/81, Rec. 1982, p. 175.
IFA/OFO – Organisations européennes 70
Dans une seconde phase, la Commission émettra un avis motivé. Celui-ci
expose de manière étendue les griefs reprochés à l'Etat. Ceux-ci ne peuvent
différer de ceux qui ont été exposés dans la lettre de mise en demeure, ni aller
au-delà. L'avis motivé contient également un délai dans lequel l'Etat mis en
cause doit prendre les mesures nécessaires afin de mettre fin au manquement.
La Commission ne pourra saisir la CJCE que si l‘État ne s‘est pas conformé
à l‘avis dans le délai fixé par la Commission (article 226 CE). Elle n‘est cependant
pas obligée de le faire. Elle jouit en effet d'un pouvoir discrétionnaire quant à
l'opportunité d'engager une procédure en manquement. Un recours en carence
contre elle pour non intentement d‘un recours en manquement serait irrecevable.
Par contre, si l‘État ne s‘est pas conformé à une décision en matière d‘aide
d‘État, la Commission pourra directement saisir la Cour.
La Commission pourra intenter un recours en manquement à l'encontre
d'un Etat qui aurait adopté les mesures nécessaires après l'expiration du délai
fixé. La Cour de Justice a en effet admis que la commission gardait un intérêt à
voir le litige tranché par la cour afin de savoir si un manquement avait
effectivement eu lieu (d'autant que des particuliers peuvent avoir intérêt à
l'aboutissement de la procédure dans l'optique d'un recours en responsabilité à
l'égard l'Etat reconnu responsable d'un manquement)35.
L‘État souhaitant intenter un recours en manquement à l‘encontre d‘un
autre État doit d‘abord demander à la Commission d'émettre dans un délai de
trois mois un avis motivé au sujet du manquement reproché (article 227 al. 2
CE). La Commission doit permettre aux Etats intéressés de présenter leurs
observations. Rien n'empêche la Commission de reprendre le recours à son
compte à ce stade de la procédure. Cette décision n'empêchera cependant pas
l'Etat demandeur de continuer la procédure en son nom.
35 CJCE, arrêt du 2 décembre 1992, Commission c. Irlande, aff. C-280/89, Rec. 1992, p.
I-6185.
IFA/OFO – Organisations européennes 71
Dès la notification l'avis motivé, ou après expiration du délai de trois mois
si la Commission reste en défaut de rendre un avis, l'Etat ayant initié le recours
peut continuer la procédure devant la Cour. Le recours a un caractère objectif. Il
n'est pas nécessaire que l'Etat demandeur établisse la preuve d'un préjudice
dans on chef ou dans celui de ses ressortissants.
Les recours en manquement intentés par des Etats sont extrêmement
rares. Cinq procédures ont été intentées en 50 ans, dont deux où le demandeur
s‘est désisté36 et trois où la Cour a été amenée à rendre un arrêt37.
c1c – les moyens de défense invoqués par les Etats membres
L‘État accusé de manquement ne peut invoquer le motif que d‘autres États
membres sont dans la même situation que lui38.
Il ne peut invoquer de motifs tenant à sa situation interne, même la
lenteur de la procédure législative39 ou une crise politique40. Un Etat fédéral ne
peut pas non plus invoquer l'impossibilité d‘obliger une entité fédérée à adopter
un acte dans la sphère de ses compétences41.
Il ne peut invoquer la fin du manquement après l‘expiration du délai fixé
par l‘avis motivé42, ni l'absence de conséquences néfastes de son manquement43,
ni la brièveté du délai de transposition d‘une directive44.
36 Affaires 58/77 Irlande c. France et C-349/92 Espagne c. Royaume-Uni. 37 CJCE, arrêts du 4 octobre 1979, France c. Royaume-Uni, aff. 141/78, Rec. 1979, p.
2923; du 16 mai 2000, Belgique c. Espagne, aff. C-388/95, Rec. 2000, p. I-3123; du 12
septembre 2006, Espagne c. Royaume-Uni. 38 CJCE, arrêt du 29 mars 2001, Portugal c. Commission, aff. C-163/99, Rec. 2001, p. I-
2613. 39 CJCE, arrêt du 17 novembre 1992, Commission c. Grèce, aff. C-105/91, Rec. 1992, p.
I-5891. 40 CJCE, arrêt du 10 décembre 1968, Commission c. Italie, aff. 7/68, Rec. 1968, p. 617. 41 CJCE, arrêt du 2 février 1982, Commission c. Belgique, aff. 68 à 71/81, Rec. 1982, p.
175. 42 CJCE, arrêt du 7 février 1973, Commission c. Italie, aff. 39/72, Rec. 1973, p. 101. 43 CJCE, arrêt du 11 avril 1978, Commission c. Pays-Bas, aff. 95/77, Rec. 1978, p. 863.
IFA/OFO – Organisations européennes 72
Il ne peut invoquer qu‘une impossibilité absolue d‘exécution, rarement
acceptée par la Cour. Il peut également soulever l‘illégalité d‘un règlement dont
le non respect lui est reproché (article 241 CE).
c1d – la portée et l'exécution l'arrêt
Un arrêt constatant un manquement dans le chef d'un Etat membre a un
caractère purement déclaratoire. La Cour se borne à constater le manquement.
Elle ne peut pas annuler une mesure nationale contraire au droit communautaire,
ni prescrire à l'Etat condamné l'adoption de mesures qu'elle spécifierait.
L‘État condamné doit prendre toutes les mesures nécessaires pour
remédier au manquement (article 228 § 1 CE), dans des délais aussi brefs que
possible. Il a le choix des moyens. A ce stade de la procédure, la Cour ne peut
pas prononcer d‘amende.
Si l‘État ne s‘est pas conformé à la première constatation de manquement,
la Commission émet à nouveau un avis motivé précisant les points sur lesquels
elle estime que l‘État ne s‘est pas conformé à l‘arrêt de la Cour et lui accordant
un nouveau délai pour s'exécuter (article 228 § 2 al. 1 CE).
Si l‘État ne s‘est pas conformé à l‘arrêt de la Cour dans le délai fixé par la
Commission, celle-ci peut saisir la Cour d'un second recours en manquement.
Dans celui-ci, elle peut indiquer la somme forfaitaire ou l'astreinte au paiement
de laquelle elle demande à la Cour de condamner l'Etat concerné. Si la Cour
reconnaît que l'Etat ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut le condamner à
payer une amende ou une astreinte tant qu‘il n‘aura pas mis fin au manquement
(article 228 § 2 al. 2 CE).
44 CJCE, arrêt du 1er mars 1983, Commission c. Belgique, aff. 301/81, Rec. 1983, p. 467.
IFA/OFO – Organisations européennes 73
Dans une communication de 199645, la Commission a précisé qu'elle
préférait avoir recours à l'astreinte, instrument semblant plus adéquat pour une
mise en conformité rapide. La proposition d'astreinte est calculée en fonction de
la gravité l'infraction, de la durée de celle-ci, du PIB l'État et du nombre de voix
dont il dispose au Conseil. Cette proposition ne lie toutefois pas la Cour, qui reste
libre d'infliger à l'Etat la sanction qu'elle estime la plus adéquate46.
Les particuliers lésés par l‘absence d‘une mesure nationale constatée par
un recours en manquement peuvent introduire devant les juridictions des États
membres un recours en responsabilité en invoquant l‘arrêt47.
c2 - la compétence de pleine juridiction en matière de sanctions
pécuniaires
Certains règlements attribuent à la Cour de Justice une compétence de
pleine juridiction en ce qui concerne les sanctions (décidées par la Commission)
qu'ils prévoient48. Cela signifie que la Cour peut annuler la sanction prononcée
par la Commission, la réduire ou l‘augmenter (article 229 CE).
c3 - le recours en annulation (articles 230 et 231 CE)
45 Communication 96/C 242/07 du 21 août 1996 (JOCE 1996, C 242/6). 46 La première application d'une astreinte fut réalisée à l'occasion l'affaire Commission c.
Grèce, arrêt de la CJCE du 4 juillet 2000, aff. C-387/97, Rec. 2000, p. I-5047, où la
Grèce fut condamnée à payer une astreinte de 20.000 euros par jour de retard
d'exécution d'un arrêt du 7 avril 1992 lui ordonnant, en application de plusieurs
directives communautaires relatives au traitement des déchets, de faire cesser le
déversement par plusieurs municipalités de déchets toxiques et dangereux dans un
torrent proche de la mer. 47 CJCE, arrêt du 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci c. Italie, aff. C-6/90, Rec.
1991, p. I-5357. 48 Voy. par exemple l'article 31 du règlement 1/2003 CE (JOCE 2003, L 1/1) et l'article
16 du règlement 139/2004 CE (JOCE 2004, L 24/1) (cf. infra, § 5.1.3).
IFA/OFO – Organisations européennes 74
La Cour de Justice est compétente pour statuer sur la légalité d'un acte
législatif doté d'effets juridiques obligatoires.
c3a – les titulaires du recours
Les États membres, le Parlement européen, le Conseil et la Commission
peuvent intenter un recours en annulation sans devoir prouver un intérêt à agir
contre:
- les actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil;
- les actes du Conseil, de la Commission et de la BCE autres que les
recommandations et les avis;
- les actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques
vis-à-vis des tiers (article 230 al. 1 CE).
La Cour des comptes et la BCE peuvent également saisir la Cour, dans les
mêmes conditions, d‘un recours en annulation pour la sauvegarde de leurs
prérogatives (article 230 al. 3 CE).
Toute personne physique ou morale peut intenter un recours en
annulation, dans les mêmes conditions, contre:
- une décision dont elle est le destinataire (notamment en droit de la
concurrence);
- un règlement49 ou une décision adressée à une autre personne50, à
condition qu'elle fasse la preuve que cette mesure la concerne directement
et individuellement (article 230 al. 4 CE). Aucun recours n'est possible
dans les autres hypothèses.
49 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 18 mai 1994, Codorniù c. Conseil, aff. C-309/89, Rec.
1994, p. I-1853.
50 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 25 octobre 1977, Metro c. Commission, aff. 26/76, Rec.
1977, p. 1875.
IFA/OFO – Organisations européennes 75
c3b – les motifs
La Cour de Justice peut être saisie d'un recours en annulation pour les
motifs suivants:
- l‘incompétence (de la Communauté en tant que telle ou l'institution qui
a adopté l'acte attaqué);
- la violation des formes substantielles (modalités de vote; défaut de
motivation ou de publication l'acte…)51;
- la violation du Traité (erreur quant à la base juridique l'acte…). La Cour
ne peut cependant jamais se prononcer sur l'opportunité l'adoption d'un
acte;
- le détournement de pouvoir (poursuite par une institution de fins autres
que celles en vue desquelles les pouvoirs prévus par le Traité lui ont été
attribués)52 (article 230 al. 2 CE).
c3c – la procédure
Le recours en annulation doit être intenté dans un délai de 2 mois à partir
de la publication l'acte au Journal Officiel, de sa notification au requérant ou, à
défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance53. La décision non attaquée dans
les délais prévus devient définitive, même si elle est viciée. Le recours n‘a aucun
effet suspensif, sauf si la CJCE l‘estime nécessaire (article 242 CE).
c3d – les conséquences l'arrêt de la Cour
51 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni c. Conseil, aff. 68/86, Rec.
1988, p. 855, où un acte du Conseil fut annulé parce qu'il avait été adopté à la majorité
qualifiée alors qu'il aurait dû l'être à l'unanimité. 52 Le détournement de pouvoir implique souvent une étude des motifs pour lesquels un
acte a été adopté. En pratique, il n'est que très rarement reconnu par la CJCE, qui exige
que soit démontrée l'existence d'indices objectifs, pertinents et concordants (CJCE, arrêt
du 4 juillet 1989, Kerzman c. Cour des Comptes, aff. 198/87, Rec. 1989, p. 2083). 53 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 14 décembre 1962, Wöhrmann, aff. 31/62, Rec. 1962, p.
972.
IFA/OFO – Organisations européennes 76
Si l‘arrêt rejette le recours, un nouveau recours en annulation pourra être
intenté à condition d‘être fondé sur des moyens nouveaux54.
Si le recours est fondé, la Cour annulera et déclarera non avenu l‘acte
attaqué (article 231 al. 1). Ce dernier est par conséquent considéré comme
n'ayant jamais existé. L'annulation peut cependant n'être que partielle, et ne
frapper que certaines dispositions l'acte attaqué si celles-ci sont séparables des
autres. Le cas échéant, la Cour décidera d'office de n'annuler que certaines
dispositions d'un acte contre l'entièreté duquel un recours en annulation a été
intenté55.
En principe, l'annulation d'un acte entraîne ipso facto celle des
conséquences que celui-ci peut avoir produites. Il est toutefois possible à la Cour
de considérer certains effets d‘un règlement comme définitifs (article 231 al. 2).
Elle n'a que rarement fait application de cette faculté56.
L‘institution dont émanait l‘acte annulé devra prendre les mesures
nécessaires à l‘exécution l'arrêt dans un délai raisonnable (article 233 al. 1 CE).
La Cour ne peut pas lui donner d'injonctions, ni même de conseils à l'institution
concernée.
L‘annulation ne peut pas s‘étendre à des actes similaires non attaqués. La
CJCE ne peut en effet pas statuer ultra petita. Dans un souci de sécurité
juridique, il est indispensable qu'une décision non attaquée dans les délais
devienne définitive, même si elle est viciée57.
c4 – le recours en carence (article 232 CE)
54 CJCE, arrêt du 10 février 1955, Assider, aff. 3/54, Rec. 1955, p. 139. 55 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 6 mars 1979, Simmenthal, aff. 92/78, Rec. 1979, p. 777. 56 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 7 décembre 1995, Conseil c. Parlement, aff. C-41/95, Rec.
1995, p. I-4430, où la Cour décida de maintenir en vigueur les effets du budget
communautaire malgré l'annulation l'acte du président du Parlement européen arrêtant
ce budget, dès lors qu'il avait déjà en grande partie été mis en œuvre. 57 CJCE, arrêt du 14 septembre 1999, AssiDomän, aff. C-310/97, Rec. 1999, p. I-5363.
IFA/OFO – Organisations européennes 77
Le recours en carence a pour objectif de faire constater par la Cour
l'illégalité du comportement d'une institution communautaire, qui s'est abstenue
d'adopter un acte alors qu'elle en avait l'obligation en vertu du Traité.
c4a – les titulaires du recours
Lorsque le Parlement européen, le Conseil ou la Commission s‘est abstenu
d‘adopter un acte alors qu‘il en avait l‘obligation en vertu du Traité, les États
membres et les autres institutions peuvent saisir la Cour en carence sans devoir
prouver leur intérêt à agir (article 232 al. 1 CE). La BCE peut également agir ou
être assignée dans le domaine de ses compétences (article 232 al. 4 CE).
Toute personne physique ou morale peut saisir la Cour contre une
institution qui aurait omis de lui adresser un acte autre qu‘une recommandation
ou un avis (fréquent en droit de la concurrence) (article 232 al. 3 CE).
c4b – la procédure
Ce recours n‘est recevable que si l‘institution en cause a été préalablement
invitée à agir. Si elle n‘a pas pris position dans un délai de 2 mois, le recours
pourra être intenté dans un nouveau délai de 2 mois (article 232 al. 2 CE).
IFA/OFO – Organisations européennes 78
c4c – les conséquences l'arrêt
Lorsque la carence d‘une institution communautaire est constatée, il lui
appartient de prendre les mesures nécessaires à l‘exécution l'arrêt (article 233
CE). La Cour ne peut se substituer à elle et lui dicter les mesures à prendre.
La responsabilité extracontractuelle de la Communauté peut être engagée
en cas de carence constatée par la Cour (article 233 al. 2 et 288 al. 2 CE).
c5 – le renvoi préjudiciel (article 234 CE)
Le renvoi préjudiciel consiste, pour le juge national, à poser à la Cour de
Justice une question sur l'interprétation du Traité ou sur la validité ou
l'interprétation d'un acte de droit dérivé.
c5a – les caractéristiques du recours
Le juge national est le principal garant l'application correcte du droit
communautaire. Il lui appartient d‘en appliquer les dispositions directement
applicables aux litiges qui lui sont soumis, et de leur donner la primauté sur sa
législation nationale.
Si le juge national a des doutes, il peut surseoir à statuer et poser une
question préjudicielle à la Cour. Il est obligé de le faire s‘il statue en dernier
ressort (article 234 al. 3 CE). Cette obligation ne concerne pas que les
juridictions suprêmes. Toutes celles dont les décisions sont sans recours doivent
saisir la Cour de Justice58. Pour les autres juridictions (y compris les cours
58 CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 1141.
IFA/OFO – Organisations européennes 79
d‘appel), la question est facultative. La procédure nationale est suspendue tant
que la Cour n‘a pas rendu son arrêt.
Si une juridiction ayant l‘obligation de poser une question refuse de le
faire, la Commission ou un autre Etat membre pourra intenter un recours en
manquement contre l‘État59. La responsabilité extracontractuelle de celui-ci
pourra également être engagée60.
Le renvoi préjudiciel est une procédure « de juge à juge ». Elle n‘est pas
contentieuse. Il ne s'agit en aucun cas de faire constater l'incompatibilité avec le
droit communautaire d'une norme nationale. Les États ont cependant la
possibilité de faire valoir leurs observations (écrites et orales).
c5b- les exceptions à l‘obligation du juge national de poser une question
préjudicielle
Le juge national ne sera pas obligé de poser une question préjudicielle:
- si un arrêt a déjà été rendu sur la même question61. Rien n‘empêche
cependant un juge de poser à nouveau une question préjudicielle pour voir
si la jurisprudence de la Cour n‘a pas évolué;
- théorie l'acte clair: les juridictions ne sont pas obligées de poser une
question préjudicielle lorsqu‘il n‘existe aucun doute raisonnable quant à
l‘interprétation ou à la validité d‘une norme communautaire62;
- si les questions ne sont pas pertinentes63.
59 Voy. cependant les doutes exprimés par P. PESCATORE sur l'utilité de cette procédure
in L'ordre juridique des Communautés européennes. Etude des sources, Liège, Collection
scientifique de la Faculté de Droit de Liège, 1975 (2ème éd.), p. 221. 60 CJCE, arrêt du 30 septembre 2003, Köbler, aff. C-224/01, Rec. 2003, p. I-10239. 61 CJCE, arrêt du 27 mars 1963, Da Costa, aff. 28 et 30/62, Rec. 1963, p. 61. 62 CJCE, arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit, aff. 283/81, Rec. 1982, p. 3428. 63 Idem.
IFA/OFO – Organisations européennes 80
Si une juridiction nationale peut interpréter une norme communautaire,
elle ne peut cependant pas prononcer son invalidité sans interroger la Cour64.
c5c – les juridictions habilitées à poser des questions préjudicielles
Seules les juridictions des États membres peuvent poser une question
préjudicielle65. Quelle que soit leur appellation, elles doivent remplir 6
caractéristiques pour être reconnues comme telles par la Cour66:
- une origine légale;
- un caractère permanent;
- une juridiction obligatoire;
- une procédure contradictoire;
- l‘application de règles de droit;
- l‘indépendance.
En Belgique, ont été considérées comme des juridictions:
- la Commission de réclamation en matière d‘assurance obligatoire contre la
maladie et l‘invalidité67;
- le collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale statuant sur une
réclamation en matière de fiscalité locale68.
N‘ont pas été reconnus comme tels:
- un directeur des contributions devant trancher une contestation69;
64 CJCE, arrêt du 22 octobre 1987, Foto-Frost, aff. 314/85, Rec. 1987, p. 4225. 65 Cela implique que ni les juridictions d'Etats tiers ni les juridictions internationales ne
peuvent le faire, à l'exception notable de la Cour Benelux, dont la juridiction ne s'étend
qu'à des Etats membres l'Union (CJCE, arrêt du 14 novembre 1997, Dior, aff. C-337/95,
Rec. 1997, p. I-6013). 66 Voy. CJCE, arrêt du 30 mars 1993, Corbiau, aff. C-24/92, Rec. 1993, p. I-1277. 67 CJCE, arrêt du 1er décembre 1970, Union nationale des mutualités socialistes c. La
Marca, aff. 32/70, Rec. 1970, p. 987. 68 CJCE, arrêt du 20 novembre 2001, De Coster, aff. C-17/00, Rec. 2001, p. I-9445.
IFA/OFO – Organisations européennes 81
- les conseils l'ordre, sauf lorsqu‘ils statuent en matière disciplinaire70;
- les arbitres privés71.
c5d – les moyens
La Cour pourra statuer à titre préjudiciel:
- sur l‘interprétation du Traité;
- sur la validité et l‘interprétation des actes des institutions (y compris la
validité des actes internationaux conclus par la Communauté et
l‘interprétation d‘un arrêt de la Cour) et de la BCE. Il n‘est pas nécessaire
qu‘ils soient directement applicables, ni même qu‘ils soient obligatoires.
Par contre, la Cour ne vérifiera pas la validité d‘une décision contre
laquelle un particulier pouvait intenter un recours en annulation et ne l‘a
pas fait72;
- sur l‘interprétation des statuts des organismes créés par le Conseil lorsque
ces statuts le prévoient;
- sur la validité et l'interprétation des actes adoptés par les organismes
créés par les institutions73 ou institués par une convention conclue entre la
Communauté et un Etat tiers74.
Elle pourra refuser de trancher si elle est interrogée sur une question
générale ou hypothétique75 ou si le litige est fictif76.
69 CJCE, arrêt du 30 mars 1993, Corbiau, aff. C-24/92, Rec. 1993, p. I-1277. 70 CJCE, arrêt du 6 octobre 1981, Broekmeulen, aff. 246/80, Rec. 1981, p. 2311. 71 CJCE, arrêt du 23 mars 1982, Nordsee, aff. 102/81, Rec. 1982, p. 1095. 72 CJCE, arrêt du 9 mars 1994, TWD, aff. C-188/92, Rec. 1994, p. I-833. 73 CJCE, arrêt du 13 juin 1958, Meroni, aff. 9/56, Rec. 1958, p. 40.
74 CJCE, arrêt du 20 septembre 1990, Sevince, aff. C-192/89, Rec. 1990, p. I-3641.
75 CJCE, arrêt du 29 mai 1997, Kremzow, aff. C-299/95, Rec. 1997, p. I-2637.
76 CJCE, arrêt du 11 mars 1980, Foglia c. Novello, aff. 104/79, Rec. 1980, p. 745.
IFA/OFO – Organisations européennes 82
Elle ne pourra par contre jamais se prononcer sur la validité ou
l‘interprétation:
- d‘une norme nationale77;
- d‘une disposition contractuelle, sauf lorsqu'elle renvoie au contenu de
normes communautaires78;
- d‘un accord conclu entre les États membres, sauf lorsque celui-ci attribue
expressément une compétence d‘interprétation à la Cour79.
L‘appréciation de la validité d‘un acte dans le cadre d‘un renvoi préjudiciel
se fait de la même manière que sa légalité dans le cadre de la procédure en
annulation80.
La Cour peut statuer, dans certaines hypothèses, sur les actes des
institutions adoptés dans le cadre du Titre IV CE (Visa, asile, immigration)
(article 68 CE).
La Cour peut également statuer à titre préjudiciel dans le 3ème pilier sur
la validité et l‘interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur
l‘interprétation des conventions et sur la validité et l‘interprétation de leurs
mesures d‘application (article 35 § 1 TUE). Les États membres doivent toutefois
accepter expressément cette compétence (clause d‘opting in). Il peuvent le faire
à tout moment, et préciser quelles juridictions pourront poser des questions
préjudicielles à la CJCE (article 35 §§ 2 et 3 TUE).
77 CJCE, arrêt du 13 juin 1996, Maturin, aff. C-144/95, Rec. 1996, p. I-2914. 78 CJCE, arrêt du 25 juin 1992, Federconsorzi, aff. C-88/91, Rec. 1992, p. I-4035. 79 Voy. par exemple le Protocole du 19 décembre 1988 donnant à la Cour de Justice
compétence pour l'interprétation à titre préjudicielle des dispositions de la convention de
Rome de 1980 relative à la loi applicable en matière contractuelle.
80 Cf. supra, § c3b.
IFA/OFO – Organisations européennes 83
c5e - les effets l'arrêt
Le juge national est tenu d‘appliquer dans son jugement l'arrêt que la Cour
a rendu sur sa question préjudicielle. Il est par ailleurs obligatoire pour toutes les
juridictions statuant dans des affaires similaires. Les effets l'effet varient suivant
que la question préjudicielle portait sur la validité ou sur l'interprétation d'un acte
communautaire.
L‘arrêt invalidant une norme communautaire ne peut pas annuler celle-ci.
Déclarée invalide, elle ne pourra plus être appliquée81. Certains effets pourront
cependant être maintenus82. Les institutions communautaires sont invitées à
"prendre les mesures nécessaires" pour remédier à la situation83.
L'arrêt interprétatif vaudra pour toutes les juridictions qui auront à se
prononcer sur la norme interprétée. Rien n‘empêche cependant un juge de poser
à nouveau une question préjudicielle pour voir si la jurisprudence de la Cour n‘a
pas évolué.
La Cour peut exceptionnellement limiter dans le temps les effets de son
arrêt, qu'il soit d'invalidation ou interprétatif84.
Près de 60% des arrêts de la CJCE sont rendus sur base de renvois
préjudiciels.
81 CJCE, arrêt du 13 mai 1981, ICC, aff. 66/80, Rec. 1981, p. 1191. 82 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 15 octobre 1980, Roquette c. Conseil, aff. 138/79, Rec.
1980, p. 3333. 83 CJCE, arrêt du 19 octobre 1977, Moulins et huileries de Pont-à-Mousson, aff. 324/76 et
20/77, Rec. 1977, p. 1795. 84 Voy. par ex. CJCE, arrêts du 8 avril 1976, Defrenne c. SABENA, aff. 43/75, Rec. 1976,
p. 456; du 2 février 1988 Blaizot c. Université de Liège, aff. 24/86, Rec. 1988, p. 379 (à
comparer avec l‘arrêt Barra c. Etat belge, aff. 309/85, Rec.1988, p. 355 du même jour)
et du 17 mai 1990 Barber c. Guardian Royal Exchange Assurance Group, aff. 262/88,
Rec. 1990, p. I-1889.
IFA/OFO – Organisations européennes 84
c6 – le recours en responsabilité extracontractuelle (article 235 CE)
En matière de responsabilité non contractuelle, la Communauté doit
réparer, conformément aux droits des États membres, les dommages causés par
ses institutions ou par ses agents dans l‘exercice de leurs fonctions (article 288
al. 2 CE). La CJCE est compétente pour connaître de ces litiges (article 235 CE).
Les voies nationales doivent cependant être utilisées en priorité, si elles
existent85. Si le dommage émane d‘une autorité ou d'un agent national, la Cour
n‘est évidemment pas compétente.
Trois éléments doivent être réunis pour que la responsabilité de la
Communauté soit engagée:
- une faute. En pratique, la Cour ne condamnera la Communauté que si
« une violation suffisamment caractérisée d‘une règle supérieure de droit
protégeant les particuliers» (donc, une faute lourde) a été commise. La
Cour exige également que la Communauté ait « méconnu, de manière
manifeste et grave, les limites qui s‘imposent à l‘exercice de ses
pouvoirs »86.
Parmi les règles supérieures de droit protégeant les particuliers, citons:
- le respect des droits acquis87;
- la non-rétroactivité88;
- la non-discrimination89;
- la protection de la confiance légitime90;
- la liberté du commerce des produits agricoles91;
85 CJCE, arrêt du 14 juillet 1967, Kampffmeyer, aff. 13 à 24/66, Rec. 1967, p. 317. 86 CJCE, arrêt du 25 mai 1978, HNL c. Conseil et Commission, aff. 83/76, Rec. 1978, p.
1209. 87 CJCE, arrêt du 10 décembre 1975, Union nationale des coopératives agricoles de
céréales c. Commission et Conseil, aff. 95 98/74, Rec. 1975, p. 1615. 88 CJCE, arrêt du 14 mai 1975, CNTA, aff. 74/74, Rec. 1975, p. 533. 89 CJCE, arrêt du 2 décembre 1971, Schöppenstedt, aff. 5/71, Rec. 1971, p. 971. 90 CJCE, arrêt du 8 juin 1977, Merkur, aff. 97/76, Rec. 1977, p. 1063.
IFA/OFO – Organisations européennes 85
- la proportionnalité92;
- un préjudice indemnisable qui doit être « certain, né et actuel »93;
- un lien de causalité entre l'action et le dommage.
Le recours est ouvert à toute personne physique ou morale et aux États
membres qui se prétendent victimes d‘un dommage causé par la Communauté.
Ils doivent établir leur intérêt propre à agir. Un syndicat ne peut par conséquent
pas intenter une action au nom de ses membres94.
L‘action doit être dirigée contre l‘institution responsable du dommage.
Le délai de recours est de 5 ans à partir de la réalisation effective du
dommage ou l'apparition des effets dommageables l'acte illicite (article 46 du
Statut de la Cour).
c7 – l'exception d'illégalité
Après l‘expiration du délai prévu à l‘article 230 CE, toute partie peut, à
l‘occasion d‘un litige (recours en annulation ou en carence; contentieux de la
fonction publique; question préjudicielle) mettant en cause la validité d‘un
règlement (ou d‘un autre acte de portée générale produisant des effets
analogues) communautaire, invoquer devant la CJCE l‘inapplicabilité de ce
règlement (article 241 CE).
91 CJCE, arrêt du 14 juillet 1967, Kampffmeyer, aff. 5/66, Rec. 1967, p. 317. 92 CJCE, arrêt du 13 novembre 1973, Werhahn Hansamühle e.a c. Commission, aff. 63 à
69/72, Rec. 1973, p. 1229. 93 CJCE, arrêt du 28 mai 1970, Richez Parise, aff. 19/69, Rec. 1970, p. 338. 94 CJCE, arrêt du 18 mars 1975, Union syndicale SPE c. Conseil, aff. 72/74, Rec. 1975, p.
401.
IFA/OFO – Organisations européennes 86
L‘acte ne sera pas annulé mais déclaré inapplicable95. La décision
individuelle sur laquelle se fondait éventuellement le litige sera par contre
annulée pour absence de base légale. L‘institution dont émane l‘acte illégal a le
devoir de prendre les mesures que comporte l‘exécution l'arrêt (article 233 CE).
c8 – la compétence d'avis
La CJCE dispose d'une compétence d'avis dans deux domaines.
c8a – en matière de relations extérieures
Le Conseil, la Commission et les États membres peuvent saisir la Cour
pour qu‘elle se prononce sur la compatibilité avec le Traité d'un accord externe
que la Communauté envisage de conclure. L‘accord ayant fait l‘objet d‘un avis
négatif ne pourra entrer en vigueur qu‘après modification du Traité (article 300 §
6 CE).
95 Voy. CJCE, arrêt du 21 février 1974, Kortner, aff. 15 à 33/73, Rec. 1974, p. 177.
IFA/OFO – Organisations européennes 87
Douze avis ont été rendus jusqu'à présent dans le cadre de cette
procédure 96.
c8b – en matière de visas, asile et immigration
Le Conseil, la Commission et les Etats membres peuvent demander à la
Cour de statuer sur une question d'interprétation des dispositions relatives aux
visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation
des personnes (article 68 § 3 CE).
3.4.2. Le Tribunal de 1ère instance: composition,
fonctionnement, compétences
Le Tribunal de 1ère instance (TPICE) a été créé par l‘Acte unique pour
alléger le travail de la CJCE. Il siège à Luxembourg.
96 Avis 1/75 du 11 novembre 1975 sur le projet d'arrangement l'OCDE concernant
une norme pour les dépenses locales, Rec. 1975, p. 1355;
Avis 1/76 du 26 avril 1977 sur le projet d'accord relatif à l'institution d'un Fonds
européen d'immobilisation de la navigation intérieure, Rec. 1977, p. 741;
Avis 1/78 du 4 octobre 1979 sur l'accord international sur le caoutchouc naturel,
Rec. 1979, p. 2871;
Avis 1/91 du 14 décembre 1991 sur le projet d'accord portant sur la création
l'Espace économique européen, Rec. 1991, p. I-6079;
Avis 2/91 du 19 mars 1993 sur la convention n° 170 l'OIT, Rec. 1993, p. I-1061;
Avis 1/92 du 10 avril 1992 sur le projet d'accord portant sur la création l'Espace
économique européen II, Rec. 1992, p. I-2821;
Avis 2/92 du 24 mars 1995 sur la troisième décision révisée du Conseil l'OCDE
relative au traitement national, Rec. 1995, p. I-521;
Avis 1/94 du 15 novembre 1994 sur l'accord instituant l'OMC, Rec. 1994, p. I-
5267;
Avis 2/94 du 28 mars 1996 sur l'adhésion de la Communauté à la CEDH, Rec.
1996, p. I-1759;
Avis 3/94 du 13 décembre 1995, sur l'accord-cadre sur les bananes, Rec. 1995, p.
I-4579;
Avis 1/00 du 18 avril 2002 sur le projet d'accord portant création d'un espace
aérien commun entre la communauté européenne et des pays tiers, Rec. 2002, p. I-
3493;
Avis 2/00 du 6 décembre 2001 sur le Protocole de Cartagena, Rec. 2001, p. I-
9713.
IFA/OFO – Organisations européennes 88
a) composition
Le Tribunal est composé d‘au moins un juge par État membre. Les juges
sont nommés d‘un commun accord pour un mandat de 6 ans par les
gouvernements des États membres. Il n‘y a pas d‘avocats généraux, mais le
Traité de Nice a prévu que le Conseil pouvait en créer, à l‘unanimité (article 224
CE). Cela n'a pas encore été fait.
b) fonctionnement
Les règles de fonctionnement du Tribunal sont analogues à celles
applicables à la CJCE. Le Tribunal siège en chambres de 3 ou de 5 juges.
Certaines affaires peuvent toutefois être soumises à un juge unique97. Le
Tribunal peut demander à être assisté d'un avocat général s'il estime que la
complexité l'affaire l'exige (article 18 du règlement la procédure du TPI).
c) compétences
Le TPI a une compétence de principe pour les recours en annulation, en
carence et en responsabilité extracontractuelle (article 225 § 1 CE).
Il est également compétent pour traiter:
- les litiges opposant la Communauté et ses agents (article 236 CE) (en fait,
c‘est le Tribunal de la fonction publique qui les tranche);
97 Il s'agit des recours directs des particuliers contre les actes des institutions et de la
BCE et des recours en responsabilité extracontractuelle, à condition que ces recours ne
soulèvent que des questions déjà clarifiées par une jurisprudence établie ou relèvent
d'une série d'affaires ayant le même objet et dont l'une bénéficie déjà l'autorité de la
force jugée, ainsi que des affaires pour lesquelles le Tribunal est compétent en vertu
d'une clause compromissoire contenus dans un contrat passée par la communauté ou
pour son compte (article 14 § 2 du règlement la procédure).
IFA/OFO – Organisations européennes 89
- les litiges dépendant d‘une clause compromissoire contenue dans un
contrat de droit public ou privé passé par la Communauté ou pour son
compte (article 238 CE). En l‘absence de cette clause, ce sont les
juridictions nationales qui trancheront (article 240 CE);
- les questions préjudicielles posées dans des matières spécifiques
déterminées par le Statut. Cette disposition n'a pas encore été appliquée.
Les recours en annulation et en carence formés par les États membres, les
institutions et la BCE restent réservés à la CJCE, de même, jusqu‘à présent, que
toutes les questions préjudicielles.
3.4.3. Le Tribunal de la fonction publique européenne:
composition, fonctionnement, compétences
Le Traité de Nice prévoit la possibilité de créer des chambres chargées de
connaître en première instance certains recours dans des matières spécifiques.
La première a été créée en février 2005 avec la mise en place du Tribunal de la
fonction publique européenne.
a) composition
Le Tribunal pour la fonction publique européenne est composé de 7 juges.
Ceux-ci sont nommés à l‘unanimité par le Conseil après consultation d‘un comité
de 7 membres. A la demande de la Cour, le Conseil pourra augmenter le nombre
de juges à la majorité qualifiée. Il a son siège à Luxembourg.
b) fonctionnement
IFA/OFO – Organisations européennes 90
Les règles la procédure en vigueur au Tribunal de 1ère instance s'appliquent
mutatis mutandis au Tribunal de la fonction publique européenne. Il; siège en
chambres de 3 juges ou en assemblée plénière.
c) compétences
Le Tribunal de la fonction publique européenne est compétent pour statuer
sur les litiges entre la Communauté et ses agents, y compris les litiges entre tout
organe et organisme et son personnel, pour lesquels la compétence est attribuée
à la Cour de Justice (article 1er l'annexe au statut de la CJCE).
3.4.4. Les relations entre les collèges juridiques précités
Toutes les décision du TPI tranchant un point de droit (celles qui mettent
fin à l'instance, tranchent partiellement le litige au fond ou sur un incident la
procédure ou rejètent une demande d‘intervention, mais pas celles sur la charge
et le montant des dépens) sont susceptibles d‘un recours devant la CJCE (articles
225 CE et 51 al. 2 et 56 à 62 du Statut de la Cour). Celui-ci doit être intenté
dans un délai de 2 mois après la décision du Tribunal (2 semaines en cas de rejet
d‘une demande d‘intervention). Il ne peut être fondé que sur des questions de
droit, à savoir:
- l‘incompétence du Tribunal;
- l‘irrégularité de la procédure devant le Tribunal portant atteinte aux
intérêts de la partie requérante;
- la violation du droit communautaire (article 58 § 1er du Statut de la Cour).
Peuvent intenter ce recours:
IFA/OFO – Organisations européennes 91
- les parties à l‘instance « ayant succombé et leurs conclusions devant le
Tribunal », à condition qu'elles justifient d'un intérêt à agir98;
- les parties dont la demande en intervention a été rejetée;
- les parties intervenantes si la décision les affecte directement (les États et
les institutions sont dispensés de cette condition);
- les États membres et les institutions, même s‘ils n‘étaient pas intervenus
en première instance (à l‘exception du contentieux de la fonction
publique).
Si le 1er avocat général de la CJCE estime qu‘il y a un risque sérieux pour
la cohérence et l‘unité du droit communautaire, il peut, dans un délai d‘un mois,
intenter un recours devant la CJCE (article 62 du Statut de la Cour). Cette faculté
rappelle le pourvoi dans l‘intérêt de la loi en droit interne belge.
Les arrêts du Tribunal de la fonction publique européenne sont
susceptibles d‘un recours devant le TPI (articles 137 à 149 du Règlement la
procédure du TPI). L‘arrêt de celui-ci est susceptible d‘un pourvoi devant la CJCE
dans les conditions habituelles. Dans cette hypothèse, il y a par conséquent 3
degrés de juridiction.
Si la CJCE prononce l‘annulation d‘une décision du TPI, elle peut statuer
définitivement sur le litige (article 54 du Statut de la CJCE) ou renvoyer l‘affaire
devant une autre chambre du Tribunal pour qu‘elle statue, en étant tenue par les
points de droit tranchés par la Cour (article 61 al. 1er du Statut de la CJCE).
3.4.5. Le projet de Traité instituant une Constitution
européenne
98 CJCE, arrêt du 19 octobre 1995, Rendo c. Commission, aff. C-19/93, Rec. 1995, p. I-
3336.
IFA/OFO – Organisations européennes 92
Le projet de Traité instituant une Constitution européenne modifiait la
procédure de nomination des juges et des avocats généraux à la Cour. Il
prévoyait en effet la création d'un comité indépendant chargé de donner un avis
sur la qualité des candidatures présentées par les Etats membres (article 29 §
2).
3.5. La Cour des comptes
3.5.1. Composition
La Cour des comptes est composée d'un national de chaque Etat membre
(art. 247(1) CE). Les membres de la Cour des comptes sont choisis parmi des
personnalités appartenant ou ayant appartenu dans leur pays respectif aux
institutions de contrôle externe ou possédant une qualification particulière pour
cette fonction. Ils doivent offrir toute garantie d'indépendance (art. 247(2) CE).
Les membres de la Cour des comptes sont nommés pour six ans par le Conseil
après consultation du Parlement européen. Les membres de la Cour des comptes
sont rééligibles. Ils désignent parmi eux, pour trois ans, le président de la Cour
des comptes. Le mandat de celui-ci est renouvelable (art. 247(3) CE). En janvier
2005, l'Autrichien Hubert Weber a été élu président.
Le président est le primus inter pares. Il préside les réunions de la Cour et
veille à l'application des décisions de la Cour ainsi qu'à la bonne gestion
l'institution et de ses activités. Le président représente la Cour à l'extérieur. Les
membres agissent en collège, principal organe de décision l'institution. Chacun
des membres est responsable l'exécution d'un certain nombre de tâches d'audit
définies dans le programme de travail annuel de la Cour. Ils sont assistés par des
auditeurs spécialisés. La Cour des comptes compte environ 760 membres du
personnel, parmi lesquels des contrôleurs, des traducteurs et du personnel
administratif.
3.5.2. Fonctionnement
La Cour des comptes établit son règlement intérieur. Celui-ci est soumis à
l'approbation du Conseil, statuant à la majorité qualifiée (art. 248(4) CE). La
IFA/OFO – Organisations européennes 93
Cour des comptes agit en collège dont les membres adoptent les rapports d'audit
les avis à la majorité des voix. Les membres de la Cour des comptes exercent
leur mandat en pleine indépendance et dans l'intérêt général de la Communauté.
Dans l'accomplissement de leurs devoirs, ils ne sollicitent ni n'acceptent
d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucun organisme. Ils s'abstiennent de
tout acte incompatible avec le caractère de leurs fonctions (art. 247(4) CE). La
Cour des comptes est organisée en groupes d'audit qui comprennent un certain
nombre de divisions spécialisées couvrant les différents domaines budgétaires.
Le groupe CEAD (coordination, évaluation, assurance, développement) est
chargé de la coordination de la déclaration d'assurance, ainsi que l'assurance de
la qualité et du développement de la méthodologie d'audit de la Cour. La Cour
des comptes affecte chaque membre à un groupe d'audit. Chaque groupe est
présidé par un doyen élu par et parmi les membres d'un groupe pour un mandat
de deux ans renouvelable. Le doyen assure le bon fonctionnement du groupe et
des divisions qui en dépendent, en concertation avec les autres membres du
groupe. Il existe également un Comité administratif, composé de membres
représentant tous les groupes d'audit, qui est chargé de traiter des questions
administratives qui nécessitent une décision formelle de la Cour. Les réunions de
la Cour des comptes ne sont pas publiques. La Cour des comptes a été créée en
1975 et est établie à Luxembourg.
3.5.3. Compétences
Depuis le traité de Maastricht, la Cour des comptes est reconnue comme
l'une des cinq institutions des Communautés européennes. Le traité
d'Amsterdam fit de la Cour des comptes une institution l'Union européenne. Son
contrôle s'étend donc au 2ème et au 3ème piliers. La Cour des comptes examine
les comptes de la totalité des recettes et des dépenses l'Union européenne. Elle
examine la légalité et la régularité des recettes et dépenses et s'assure de la
bonne gestion financière (art. 248 CE). La Cour des comptes examinent si les
opérations financières sont légalement et réglementairement actées et
effectuées, et que l'économie, l'efficience et l'efficacité sont garanties.
IFA/OFO – Organisations européennes 94
Sont soumis au contrôle de la Cour des comptes: les institutions
communautaires et les Etats membres, ainsi que tout organisme qui gère des
recettes ou des dépenses au nom l'Union européenne, et toute personne
physique ou morale qui reçoit l'argent du budget général l'Union européenne. Les
contrôles dans les Etats membres sont effectués en collaboration avec les
instances ou institutions nationales. Les Etats membres sont obligés de remettre
à la Cour des comptes tout document et toute information demandés.
La Cour des comptes rédige à la fin de chaque année budgétaire un
rapport annuel contenant ses observations sur l'exécution du budget l'Union
européenne, ainsi qu'une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des
comptes l'Union européenne pour cette année, ainsi que la légalité et la
régularité des opérations sous-jacentes. Elle peut en outre à tout moment
présenter des observations sur des questions particulières en publiant un rapport
spécial. La Cour des comptes rapporte les cas d'irrégularités et de fraudes
présumées qu'elle découvre à l'occasion de ses contrôles. Ces rapports sont
publiés au Journal officiel l'Union européenne.
La Cour des comptes rend des avis formels sur les propositions de
législation communautaire de nature financière. Les institutions l'Union peuvent
— et sont dans certains cas obligés de le faire — demander un avis à la Cour des
comptes. La Cour des comptes donne son avis sur toute proposition de mesure
concernant la lutte contre la fraude.
Une de ses plus importantes fonctions est d'assister l'autorité de décharge
- le Parlement européen – par la publication d'un rapport annuel d'audit sur
l'année budgétaire écoulée. Le Parlement examine le rapport de la Cour des
comptes en profondeur avant de décider si la Commission a correctement géré le
budget. Si la Cour des comptes est satisfaite, elle envoie une déclaration
d'assurance au Conseil et au Parlement dans laquelle il ressort que l'argent du
contribuable européen a été dépensé correctement.
IFA/OFO – Organisations européennes 95
3.6. Le Conseil européen
3.6.1. Composition
Le Conseil européen a succédé (en 1974) aux conférences au sommet
sporadiques qui réunissaient les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats
membres afin de discuter les points délicats de la gestion de la Communauté. Le
Conseil européen est composé des chefs d'Etat et de gouvernement (c'est-à-dire
les dirigeants politiques) des Etats membres et du président de la Commission
européenne. Ils sont assistés par les ministres des affaires étrangères des Etats
membres et par un membre de la Commission (art. 4 TUE). Les ministres des
finances sont également invités aux réunions du Conseil européen, lorsque celui-
ci traite de questions économiques et monétaires.
3.6.2. Fonctionnement
Le Conseil européen se réunit au moins deux fois par an, sous la
présidence du chef d'Etat ou de gouvernement l'Etat membre qui exerce la
présidence du Conseil (des ministres) (art. 4 TUE). Le Conseil européen se réunit
en pratique quatre fois para n pour établir la politique générale l'Union
européenne et pour évaluer les progrès réalisés. Un Conseil européen informel a
lieu à la fin de chaque présidence semestrielle, en juin et en décembre. Les
réalisations les plus importantes des six derniers mois sont mises en évidence et
on tente d'aplanir les différends. Un Conseil européen est également convoqué
au milieu de chaque présidence, en mars et en octobre. Dans des circonstances
exceptionnelles, le Conseil européen peut se réunir en session extraordinaire. A
l'occasion de chaque Conseil européen, le président du Parlement européen fait
un discours dans lequel il exprime la vision et les attentes du Parlement aux
chefs d'Etats et de gouvernements.
Les réunions du Conseil européen sont préparées par le Conseil Affaires
générales et relations extérieures. Au moins un mois avant la session il rédige,
IFA/OFO – Organisations européennes 96
sur proposition de la présidence, un projet d'agenda annoté. L'avant-veille de la
session du Conseil européen, le Conseil Affaires générales et relations
extérieures établit l'agenda définitif. Les travaux du Conseil européen durent en
principe un jour. La veille, les points les plus importants à l'agenda sont discutés
pendant un dîner réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement et le président
de la Commission européenne. Les ministres des affaires étrangères dînent dans
une autre salle et préparent les déclarations relatives à la PESC. Entre-temps, les
fonctionnaires de la présidence, le secrétariat du Conseil et la Commission
travaillent au projet de conclusions. Celles-ci sont distribuées aux délégations.
Pendant la réunion finale, on met la dernière main aux conclusions qui sont
adoptées à l'unanimité. Elles sont ensuite rendues publiques à l'occasion de la
conférence de presse. Après la réunion, les conclusions contenant les résultats
des travaux du Conseil européen sont publiées.
Le Conseil européen présente au Parlement européen un rapport à la suite
de chacune de ses réunions, ainsi qu'un rapport écrit annuel concernant les
progrès réalisés par l'Union (art. 4 al. 3 TUE).
3.6.3. Compétences
Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions nécessaires à son
développement et en définit les orientations politiques générales (art. 4 TUE).
Ces "impulsions" peuvent concerner des modifications des traités et des
institutions communautaires, des déclarations diplomatiques dans le cadre de la
PESC etc. D'un point de vue juridique, le Conseil européen n'est cependant pas
une véritable institution communautaire. Il a une place spécifique à côté des
institutions. Le Conseil européen n'a aucune compétence législative. Bien qu'il se
prononce sur les domaines relevant de la compétence des Communautés, il ne
participe pas formellement au processus législatif. Le Conseil européen adopte
cependant des décisions politiques dans les domaines relevant de la compétence
des Communautés. Le fondement juridique du Conseil européen donne
seulement une image partielle du rôle dominant qu'il exerce dans la politique
européenne actuelle. Après des négociations entre les Etats membres, le Conseil
européen peut donner par consensus des directives au Conseil et à la
IFA/OFO – Organisations européennes 97
Commission concernant les priorités du Conseil européen quant à la gestion
l'Union et des domaines de compétences communautaires. Celles-ci prennent
généralement la forme de directives politiques générales auxquelles sont adjoints
un calendrier et des objectifs concrets. Le Conseil européen peut adopter des
déclarations ou des résolutions où il exprime le point de vue des chefs d'Etat et
de gouvernement sur un point spécifique. Bien que les "impulsions" et les
"directives" du Conseil européen ne soient pas juridiquement obligatoires, pour
les institutions communautaires, dans la pratique elles indiquent la direction
l'action des institutions communautaires et des Etats membres. La plupart du
temps, le Conseil se borne a exécuter juridiquement ce que le Conseil européen
a décidé au niveau politique. Dans la pratique, c'est le Conseil européen qui
détermine les sujets qui seront traités aux conférences intergouvernementales
de révision des traités ou qui décide quand et avec quel Etat candidat les
négociations d'adhésion seront entamées. Le Conseil européen est souvent le
forum de discussion politique le plus important qui peut aboutir à des compromis
sur les différends entre les Etats membres. C'est le Conseil européen qui tranche
les problèmes politiques les plus sensibles.
3.6.4. Le Traité établissant une constitution pour l'Europe
La Constitution européenne reconnaissait au Conseil européen le statut
d'institution européenne. La Constitution prévoyait une réunion du Conseil
européen par trimestre. La Constitution modifiait également l'actuel système de
rotation semestrielle de la présidence en établissant une fonction permanente de
Président du Conseil européen. Le président aurait été élu par le Conseil
européen, à la majorité qualifiée pour une période de 2,5 ans et aurait été
rééligible une fois. La tâche de ce président aurait été de présider et de stimuler
les négociations du Conseil européen. Il aurait également représenté l'Union à
l'extérieur dans le domaine de la PESC.
La Constitution européenne renforçait donc la position du Conseil européen
au sein du cadre institutionnel, mais stipulait clairement que le Conseil européen
ne jouissait d'aucun pouvoir législatif, celui-ci restant réservé au Conseil des
ministres et au Parlement.
IFA/OFO – Organisations européennes 98
3.7. Les organes monétaires et financiers: lignes de force
3.7.1. Le Système européen des banques centrales et la
Banque centrale européenne
La Banque centrale européenne (BCE) et les banques centrales de tous les
Etats-membres qui ont adopté l'euro99, forment le Système européen des
banques centrales (SEBC) (art. 107(1) CE).
Le SEBC est dirigé par les organes de décision de la BCE (art. 107(3) CE).
La mise en place l'Union monétaire et l'introduction l'euro, conduisirent à
la création de la BCE en 1998. Elle est établie à Francfort. La BCE est un organe
indépendant doté de la personnalité juridique (art. 107(2) CE). Les banques
centrales nationales de la zone euro sont les seuls actionnaires de la BCE. La BCE
est composée de deux organes, la direction et le conseil des gouverneurs.
La direction est composée du président, du vice-président et de quatre
autres membres. Ils sont nommés par le Conseil européen pour une période de
huit ans et ne sont pas renouvelables (art. 112(2) CE).
Le conseil des gouverneurs est composé des membres de la direction de la
BCE et des présidents des banques centrales nationales de la zone euro (art.
112(1) CE). Le président du Conseil (des ministres) et un membre de la
Commission peuvent participer sans voix délibérative aux réunions du conseil des
gouverneurs de la BCE (art. 113(1) CE). Le conseil des gouverneurs est présidé
par le président de la BCE. Le conseil des gouverneurs est le principal organe de
décision de la Banque centrale européenne. La tâche la plus importante du
conseil des gouverneurs consiste à déterminer la politique monétaire au sein de
la zone euro et surtout de déterminer le taux d'intérêt auquel les banques
privées peuvent emprunter l'argent auprès de la BCE. Le conseil des gouverneurs
se réunit au moins dix fois par an. Le Français Jean-Claude Trichet est depuis
novembre 2003 président de la BCE. La direction exécute la politique monétaire
99
Treize Etats-membres ont adopté la monnaie commune: Allemagne, Autriche, Belgique,
Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et
Slovénie.
IFA/OFO – Organisations européennes 99
décidée par le conseil des gouverneurs et donne des instructions aux banques
centrales nationales. La direction prépare également les réunions du conseil des
gouverneurs et est responsable de la gestion quotidienne de la BCE. Les deux
organes adoptent leurs décisions à la majorité simple, chaque Etat disposant
d'une voix. En cas de parité, la voix du président est prépondérante.
Les tâches les plus importantes
En vertu l'article 105 CE, la tâche principale de la BCE est de maintenir la
stabilité des prix dans la zone euro et d‘y juguler l‘inflation. Elle est responsable
de la stabilité l'euro et doit assurer la circulation de cette valeur et détermine,
ensemble avec les autres banques nationales, la politique monétaire l'Union.
Dans le cadre de la lutte contre l'inflation, la BCE s‘efforce de limiter la hausse
annuelle des prix à la consommation à moins de 2 %. Elle le fait de deux
manières:
- premièrement, elle contrôle l‘offre de monnaie. L'inflation est la
conséquence d'une offre de monnaie excessive par rapport à l‘offre des biens et
des services. La BCE contrôle la liquidité par l'achat et la vente de titres, par le
biais d'opérations de crédit avec les banques ou les participants aux marchés
financiers, ou par l'imposition de réserves obligatoires que les institutions
d'épargne doivent avoir en compte auprès de leur banque centrale nationale ou
de la BCE.
- deuxièmement, elle surveille l‘évolution des prix et évalue le risque que
celle-ci représente pour la stabilité des prix dans la zone euro. Elle exerce un
contrôle prudentiel sur les institutions de crédit.
Le contrôle l'offre de monnaie comporte, entre autres, la fixation des taux
d‘intérêt dans l‘ensemble de la zone euro. Il s‘agit peut-être l'activité la plus
visible de la Banque.
Des tâches législatives et consultatives sont également confiées à la BCE:
IFA/OFO – Organisations européennes 100
(1) dans les domaines qui sont de sa compétence, la Banque est consultée par
les institutions européennes ou par les autorités nationales des Etats-membres
dans l'exercice de leurs fonctions législatives. Elle peut également fournir des
avis aux institutions communautaires sur des questions relatives à leurs
domaines de compétence.;
(2) la BCE peut prendre l'initiative d'adopter des mesures réglementaires dans le
domaine de la politique monétaire et peut arrêter les règlements nécessaires à
l'accomplissement des missions spécifiques qui lui sont confiées (art. 110 CE).
Afin d'assurer que la BCE puisse exécuter au mieux ses missions, un
certain nombre de dispositions visent à garantir l'indépendance de la BCE. Il est
par exemple interdit à la BCE de demander ou d'accepter des instructions des
institutions, des Etats-membres ou de n'importe quel autre organe100 .
3.7.2. La Banque européenne d'investissement
La Banque européenne d'investissement (BEI) fut créée en 1958 par le
Traité de Rome afin de financer des investissements destinés à favoriser
l'intégration européenne. La BEI est une institution financière de droit public doté
d'une structure administrative propre (art. 266 CE). La BEI est établie à
Luxembourg. Les actionnaires de la BEI sont les Etats-membres l'Union. Ils
souscrivent au capital de la banque, le montant souscrit par chaque Etat reflétant
le poids économique de celui-ci au sein l'Union.
100
Voy. BCE, Dispositions institutionnelles. Statuts du SEBC et de la BCE. BCE,
Frankfurt am Main, 2004.
IFA/OFO – Organisations européennes 101
Source: http://www.BEI.org/about/index.asp?dep=108
La BEI est composée d'un Conseil des gouverneurs, d'un Conseil de
gestion, d'une Direction, et d'un comité de contrôle de la comptabilité.
La BEI est un instrument financier l'Union. En tant qu'institution sans but
lucratif, la BEI a pour tâche principale d'octroyer des prêts et des garanties à
moyen et à long terme afin de financer des projets d'investissement qui
permettront le développement l'Union.
Les décisions de la banque d'accorder des prêts sont exclusivement basées
sur la valeur des projets et des possibilités de financement sur les marchés
financiers. Il s'agit par exemple du financement de projets envisageant la mise
en valeur des régions moins développées, visant à améliorer les infrastructures
de transport ou de télécommunications, à protéger l'environnement ou à soutenir
les PME.
IFA/OFO – Organisations européennes 102
Bien que la BEI exerce la plus grande partie de ses activités au sein l'Union
européenne, une partie importante des financements est dirigée vers les pays
candidats. La BEI offre également un soutien aux projets de développement
durable au Moyen-Orient, en Afrique, dans les Caraïbes et le Pacifique, et à des
projets en Amérique latine et en Asie. La Banque européenne d'investissement
n'utilise pas de fonds du budget communautaire. Elle est financée par des
emprunts sur les marchés internationaux et par les actionnaires de la Banque.
3.8. Autres organes: lignes de force
3.8.1. Le Comité des représentants permanents (COREPER)
Le Comité des représentants permanents (COREPER) prépare les travaux
du Conseil. Chaque Etat-membre a une Représentation permanente auprès
l'Union à Bruxelles. La Représentation permanente est dirigée par un
Ambassadeur (le représentant permanent) et un adjoint (représentant
permanent adjoint). Aidés de quelques dizaines de diplomates et de
fonctionnaires des ministères nationaux, ils représentent leur Etat-membre
auprès des institutions l'Union.
Les Représentants permanents composent le COREPER II et se réunissent
hebdomadairement pour préparer les Conseils Affaires générales et relations
extérieures, Ecofin, et Justice et affaires intérieures.
Les adjoints siègent au sein du COREPER I et préparent les travaux des
autres formations du Conseil (à l'exception de l'agriculture).
Les réunions des COREPER I et II sont des réunions essentielles pour la
prise de décision et la coordination. Les Représentant permanents négocient les
dossiers et essayent d'atteindre des points de vue communs. Elles forment
également une plateforme de réflexion avec la Commission. Le COREPER est
également compétent pour l'organisation et la définition l'agenda des différentes
formations du Conseil.
Les négociations au sein des COREPER I et II sont préparées au sein
d'environ 160 groupes de travail du Conseil. Ceux-ci sont généralement
IFA/OFO – Organisations européennes 103
composés d'un membre de chaque Représentation permanente accompagné d'un
fonctionnaire national spécialisé dans la matière traitée.
Les propositions de la Commission sont discutées en profondeur au niveau
des groupes de travail par les fonctionnaires des Etats-membres. Au sein du
groupe de travail, on essaye, sous l'impulsion l'Etat-membre qui exerce la
présidence, d'atteindre un consensus ou une majorité qualifiée. Un dossier qui a
été traité au sein du groupe de travail pourra encore être discuté au niveau du
COREPER I ou II (en fonction de la formation du Conseil). Si on arrive à un
accord au sein du COREPER, le dossier passera en Point A au Conseil. Il s'agit de
dossiers qui ne nécessitent plus de discussion entre les ministres parce qu‘accord
a été atteint pendant les réunions préparatoires (soit au sein du groupe de
travail, soit au sein du COREPER). Les Points B sont les dossiers qui nécessitent
une discussion en profondeur au sein du Conseil parce qu'aucun accord n'a pu
être atteint ou parce que le dossier est d'une importance telle qu'il doit être
discuté par les ministres. La plus grande partie des décisions du Conseil sont
acquises sous forme de Points A. cela signifie que les réunions préparatoires
(surtout au sein du COREPER) en pratique jouent un rôle fondamental au niveau
de la prise de décision.
Le COREPER est compétent pour toutes les matières sauf pour
l'agriculture, pour laquelle un Comité Spécial Agriculture (CSA) prépare les
dossiers. Dans le cadre de la Politique commune de Sécurité et de Défense, la
préparation a lieu au sein du Comité Politique et de Sécurité (COPS).
3.8.2. Le Comité économique et social
Le Comité économique et social européen (CESE) est composé de
représentants des diverses composantes à caractère économique et social de la
société civile organisée, notamment des producteurs, des agriculteurs, des
transporteurs, des travailleurs, des négociants et artisans, des professions
libérales, des consommateurs et l'intérêt général (art. 257 CE). Le CESE est
composé de 344 membres originaires de tous les Etats-membres, qui sont
répartis en trois groupes: le groupe des "Employeurs", celui des "salariés" et le
IFA/OFO – Organisations européennes 104
groupe "Activités diverses"101. Ce dernier réunit les représentants des secteurs
de la vie économique et sociale autres que ceux des deux premiers groupes, à
savoir: organisations d'artisans, d'agriculteurs, de PME, de professions libérales,
de consommateurs, de défenseurs l'environnement, l'économie sociale…
Les membres du CESE nommés par le Conseil, à la majorité qualifiée, pour
une période de quatre ans et sont renouvelables, à partir des désignations
présentées par les Etats-membres, elles-mêmes établies à partir de propositions
faites par les organisations de la société civile représentatives.
Les conseillers continuent généralement à exercer leur activité
professionnelle dans leur pays et ne se rendent à Bruxelles que pour exercer leur
mandat. Ils ne sont pas rémunérés pour leur activité mais perçoivent des
indemnités de déplacement et de réunion, dont le montant est fixé par le Conseil
(art 258 CE).
Le CESE établit son règlement intérieur. Il désigne parmi ses membres,
pour une durée de deux ans, son président et son bureau, composé de 37
membres, qui doivent refléter les secteurs représentés. Le CESE est convoqué
par son président à la demande du Conseil ou de la Commission. Il peut
également se réunir de sa propre initiative (art. 260 CE).
Le CESE fut créé en 1957 par le Traité de Rome en tant qu'organe
consultatif afin de représenter les intérêts des différentes catégories
économiques et sociales. Le Comité fait intrinsèquement partie du processus
décisionnel l'Union. Il donne des avis aux institutions communautaires dans le
cadre de la procédure législative. Le CESE est consulté par le Parlement
européen, le Conseil ou la Commission, préalablement à l'adoption d'un grand
nombre de décisions concernant le marché intérieur, l'enseignement, la
protection des consommateurs, l'environnement, le développement régional et
101
Le nombre de membres par Etat-membre est de: Allemagne, France, Italie et
Royaume-Uni: 24; Espagne et Pologne 21; Roumanie 15; Belgique, Pays-Bas, Suède,
Autriche, Portugal, Grèce, Tchéquie, Hongrie et Bulgarie 12; Danemark, Irlande,
Finlande, Lituanie, et Slovaquie 9; Lettonie, Slovénie et Estonie 7; Chypre et Luxembourg
7; Malta 5. http://www.CESE.europa.eu/organisation/how/index_en.asp
IFA/OFO – Organisations européennes 105
les questions sociales. Il peut aussi donner des avis d'initiative. Les avis sont
envoyés à la Commission, au Conseil et au Parlement européen102.
3.8.3. Le Comité des Régions
Composition
Le Comité des Régions (CdR) est composé de 344 membres. Tous sont
nommés pour quatre ans par le Conseil à la majorité qualifiée sur proposition des
États membres. Ils sont renouvelables. Chaque pays choisit ses membres selon
une procédure qui lui est propre, mais les délégations reflètent l'ensemble des
équilibres politiques, géographiques et régionaux/locaux de leur État membre.
Les membres du CdR sont soit des élus, soit des acteurs clefs des collectivités
locales et régionales de leur région d'origine.
Compétences
Il y a à l'heure actuelle une dizaine de domaines où la consultation du CdR
est obligatoire pour le législateur (par ex. environnement, politique sociale,
cohésion économique et sociale…). A côté de cette consultation obligatoire, il
existe toujours la possibilité pour le Conseil, la Commission ou le Parlement de
consulter le CdR lorsqu'il l'estime nécessaire. Le CdR peut également émettre de
sa propre initiative un avis dans les cas où il le juge utile. Lorsque le CESE est
consulté, le CdR peut, lorsqu'il estime que des intérêts régionaux sont en jeu,
émettre également un avis.
3.8.4. Le Comité politique et de sécurité
Le Comité politique et de sécurité (COPS) est composé des directeurs
politiques des ministères des Affaires étrangères des États membres. Il a pour
mission de préparer toutes les questions relatives à la PESC. Dans un certain
sens, il remplit pour la PESC le même rôle que le COREPER dans les autres
domaines.
102 Voy. CESE, Le Comité économique et social européen en 10 questions.
IFA/OFO – Organisations européennes 106
Le Comité politique et de sécurité est la structure permanente en matière
de politique étrangère et de sécurité commune visée à l'article 25 du traité sur
l'Union européenne. En vertu de celui-ci, il a pour mission de :
- suivre l'évolution de la situation internationale dans le domaine de la
Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ;
- contribuer à la définition des politiques ;
- surveiller la mise en œuvre des décisions du Conseil.
Le traité sur l'Union européenne accorde par ailleurs au COPS une fonction
spécifique de direction des opérations de gestion des crises. Le Conseil peut
autoriser le COPS, pendant la durée d'une opération de gestion de crise, à
prendre des décisions juridiquement contraignantes sur le contrôle politique et
la direction stratégique de l'opération.
3.8.5. Le comité de coordination
L'article 36 du traité sur l'Union européenne prévoit la création d'un comité
de coordination pour le développement de l'action commune des Etats-membres
dans le domaine de la coopération policière et judiciaire. Le comité de
coordination fait rapport au COREPER (II) et prépare les travaux du Conseil dans
le domaine de la coopération policière et judiciaire. Le comité de coordination est
composé Le Haut s fonctionnaires nationaux des ministères compétents pour les
affaires policières et de justice. Le comité de coordination est, tout comme le
COPS et le Comité spécial pour l'agriculture, un organe de préparation pour un
domaine politique spécifique au sein du Conseil.
3.9. Les procédures de prise de décision dans le cadre du Traité sur la
Communauté européenne
3.9.1. La procédure d'avis ou de consultation
La procédure de consultation offre au Parlement européen la possibilité
d'émettre un avis sur une proposition de la Commission. Le traité précise pour
quels domaines le Conseil doit consulter le Parlement avant d'adopter une
IFA/OFO – Organisations européennes 107
décision. Le Conseil est obligé de consulter le Parlement européen lorsque le
Traité le prévoit. Le conseil doit prendre en considération l'avis ou le point de vue
du Parlement européen mais il n'est pas obligé de le suivre. Le Conseil peut s'en
écarter totalement. Le Conseil est cependant obligé d'attendre l'avis du
Parlement pendant un délai raisonnable. Si le Conseil prend une décision sur
base d'une proposition de la Commission sans attendre l'avis du Parlement, la
décision pourra être annulée par la Cour de Justice. La consultation du Parlement
est donc une exigence formelle importante et son non-respect par le Conseil
pourra conduire à l'annulation de la décision prise.
La procédure de consultation ne reconnaît pas les mêmes pouvoirs au
Conseil et au Parlement européen. Le Parlement se contente de donner son avis
et le Conseil prend la décision finale. Il est cependant possible pour la
Commission, dans le cadre de son droit d'initiative, décide de modifier sa
proposition initiale à la lumière de l'avis du Parlement européen. Celui-ci tentera
donc d'influencer aussi bien le Conseil que la Commission par son avis.
Source: Les Communautés européennes 1995-2007 @ http://eur-
lex.europa.eu/fr/droit_communautaire/procedure_de_consultation.gif
IFA/OFO – Organisations européennes 108
3.9.2. La procédure de coopération
La procédure de coopération (article 252 CE) est entrée en vigueur en
1986 afin de permettre au Parlement européen de remplir un rôle plus important
dans l'adoption de la législation communautaire. A l'heure actuelle, la procédure
de coopération a beaucoup perdu de son importance. Elle n'est plus applicable
que pour quatre articles du traité (art. 99, 102, 103 et 106 CE) qui traitent
principalement de certains aspects de l'union économique et monétaire. La
procédure de coopération est, depuis les traités d'Amsterdam et de Nice,
remplacée en grande partie par la procédure de codécision.
La procédure de coopération est composée de deux lectures. Lors de sa
première lecture de la proposition de la Commission, le Parlement européen
émet un avis. Le Conseil adopte alors une position commune à la majorité
qualifiée. En seconde lecture, le Parlement européen se penche sur la position
commune du Conseil. Le Parlement peut l'accepter, le rejeter ou l'amender. En
seconde lecture, le Conseil pourra cependant passer outre à la position du
Parlement européen (rejet ou amendement) en confirmant sa position commune
à l'unanimité. Dans la procédure de coopération, le Conseil a toujours le dernier
mot et il peut toujours adopter à l'unanimité une position commune non
soutenue par le Parlement européen (et la Commission). Le pouvoir du
Parlement européen dans le cadre de la procédure de coopération découle
surtout du fait qu'en cas de différend entre le Parlement et le conseil, celui-ci ne
peut adopter sa décision qu'à l'unanimité des voix. En cas d'accord entre les
institutions, le Conseil peut décider à la majorité qualifiée, ce qui est plus aisé
que d'atteindre un consensus entre les Etats-membres.
3.9.3. La procédure de codécision
La procédure de codécision est à l'heure actuelle la principale procédure
législative communautaire. Elle est d'application dans 44 domaines ou articles du
traité. La Constitution européenne prévoyait d'ailleurs d'élargir encore son champ
d'application à environ 80 articles, notamment à la politique agricole commune.
La procédure de codécision a été mise en place par le Traité de Maastricht
et la Constitution européenne l'élevait au rang de procédure législative commune
IFA/OFO – Organisations européennes 109
ou normale pour la Communauté et l'Union (les autres procédures devenant
exceptionnelles). La procédure de codécision n'est pas seulement la procédure la
plus utilisée, c'est également celle qui accorde le plus de pouvoirs au Parlement
européen par rapport au Conseil. Dans le cadre de cette procédure, le Conseil et
le Parlement européen doivent arriver à un accord sur un texte commun. A
défaut d'accord, le texte législatif ne sera pas adopté. Vu que le Parlement et le
Conseil doivent arriver à un accord, chacune des deux institutions se voit
reconnaître une sorte de droit de veto. Le Parlement européen est dans cette
procédure un colégislateur sur pied d'égalité avec le Conseil.
Les éléments fondamentaux suivants doivent être pris en considération pour
la compréhension de la procédure:
la procédure peut finalement aboutir à une triple lecture du conseil et du
Parlement européen;
depuis les modifications apportées à la procédure par le Traité
d'Amsterdam, il est possible que dès la première lecture un accord soit
atteint et que la législation soit déjà adoptée en première lecture;
le Conseil décide généralement à la majorité qualifiée, mais il y a des
exceptions:
- quelques articles du Traité obligent le Conseil à prendre une décision
à l'unanimité;
- si le Conseil décide d'adopter des amendements proposés par le
Parlement européen qui n'ont pas été approuvés par la Commission
européenne,
la Commission continue à jouer un rôle important de médiateur entre le
Conseil et le Parlement européen. Elle donne son opinion sur les
propositions d'amendements du PE (ce qui va déterminer si le conseil
pourra approuver l'acte à la majorité qualifiée ou à l'unanimité);
après deux lectures a lieu une phase de concertation où le Conseil et le
Parlement européen vont essayer d'aboutir à un accord sur un texte
commun au sein du comité de conciliation;
IFA/OFO – Organisations européennes 110
il n'y a pas de limite de temps pour la première lecture. Pour la deuxième
lecture, le délai maximum pour chacune des deux institutions est de 3
mois, prolongeable d'un mois. En troisième lecture, les délais sont de 6
semaines (prolongeable chaque fois de 2 semaines).
Voici un diagramme reprenant les étapes les plus importantes de la procédure
de codécision:
IFA/OFO – Organisations européennes 111
Source: Les Communautés européennes 1995-2007 @ http://europa.eu.int/eur-
lex/lex/fr/droit_communautaire/procedure_de_codecision.gif
1. la Commission exerce son droit d'initiative en envoyant une proposition de
règlement ou de directive au Le Parlement européen et au Conseil (et, le
cas échéant, au CESE et au Comité des régions pour avis).
2. le Parlement adresse son avis au Conseil. L'avis contient généralement un
certain nombre d'amendements à la proposition de la Commission;
3. le Conseil a en 1ère lecture la possibilité:
- d'accepter tous les amendements proposés par le Parlement européen.
Dans cette hypothèse, l'acte est approuvé;
- si le Parlement n'a pas proposé d'amendements, d'adopter la proposition
de la Commission sans la modifier;
- d'adopter une position commune s'écartant des amendements du
Parlement et de la proposition de la Commission. L'adoption de la position
commune par le Conseil termine la phase de 1ère lecture;
4. le Parlement européen, dans le cadre de la phase le deuxième lecture
(période de 3 mois pouvant être prolongée d'un mois) peut:
- approuver la position commune du Conseil ou ne pas réagir dans le délai
fixé. Le texte de la position commune est alors adopté;
- rejeter totalement la position commune du Conseil, mettant par là même
fin à la procédure, la proposition ne pouvant plus être adoptée;
- formuler des amendements à la position commune du Conseil.
5. si le Parlement européen a formulé des propositions d'amendement en
2ème lecture, la Commission doit rendre un avis à leur sujet. Cet avis est
important, car il va déterminer le mode de votation au sein du Conseil
pour l'adoption des amendements du Parlement européen. En cas d'avis
positif de la commission, le Conseil pourra adopter les amendements du
IFA/OFO – Organisations européennes 112
Parlement à sa position commune à la majorité qualifiée. Si l'avis sur un
amendement est négatif, le Conseil ne pourra l'adopter qu'à l'unanimité;
6. le Conseil, lors de sa deuxième lecture (période de 3 mois pouvant être
prolongée d'un mois), a les possibilités suivantes:
- accepter les amendements à sa position commune à la majorité qualifiée
ou à l'unanimité, en fonction de l'avis de la Commission. L'approbation par
le Conseil de la position commune amendée signifie que l'acte est adopté;
- rejeter les amendements du Parlement ou ne pas réagir dans le délai fixé.
Dans cette hypothèse, le Conseil et le Parlement convoquent un comité de
conciliation dans un délai de 6 semaines (prorogeable de deux semaines);
7. le comité de conciliation est composé paritairement de membres du Conseil
et du Parlement européen (à l'heure actuelle: 54 membres: 27
représentants des Etats-membres et 27 membres du Parlement). Le
comité de conciliation a six semaines (prorogeables de deux semaines)
pour arriver à un accord entre les parties. Dans la pratique, un petit
groupe de négociateurs (trialogue) essaye d'arriver à un accord entre la
position commune du Conseil et la position du Parlement européen. La
Commission participe également aux travaux du comité de conciliation et
essaye de rapprocher les positions des deux institutions. Deux possibilités
peuvent se présenter à l'issue de la phase de conciliation:
- le comité de conciliation n'aboutit pas à un accord sur un texte commun
dans les délais. La proposition de texte ne sera pas adoptée.
- le comité de conciliation arrive à un accord. Celui-ci est alors envoyé au
Parlement européen et au Conseil qui ont 6 semaines (prorogeables de
deux semaines) pour approuver définitivement le texte.
8. si le Conseil (à la majorité qualifiée) et le Parlement européen (à la
majorité absolue des suffrages exprimés) approuvent le texte proposé par
le comité de conciliation, le règlement ou la directive sera adopté. Si le
Parlement ou le Conseil ne parviennent pas à approuver le texte dans le
délai fixé, la proposition législative sera considérée comme rejetée.
IFA/OFO – Organisations européennes 113
La procédure de codécision est une procédure législative au cours de laquelle
les trois institutions (Parlement, Commission et Conseil) doivent
systématiquement négocier afin de rapprocher leurs positions respectives. De
nombreuses négociations sont nécessaires parce que des majorités importantes
sont nécessaires au sein de chaque institution et que le Conseil et le Parlement
doivent en fin de compte aboutir à un accord. La procédure de codécision est par
conséquent un processus de négociation intra- et interinstitutionnel très intense.
3.9.4. L'avis conforme – l'approbation
La procédure de l'avis conforme se caractérise par le fait que le Conseil ne
peut adopter une mesure (par ex. en matière de fonds structurels et de
cohésion) que si le Parlement européen donne son approbation. Le Parlement
traite une proposition en une seule lecture. Il peut accepter ou rejeter une
proposition, mais pas y apporter d'amendements. Vu qu'aucun amendement ne
peut être proposé, la procédure de l'avis conforme donne dans les faits un droit
de veto au Parlement européen. Sans l'avis conforme du Parlement européen, la
décision ne peut être adoptée.
Les domaines dans lesquels l'avis conforme est nécessaire sont
principalement l'adhésion de nouveaux États membres (article 49 TUE), les
accords d'association ainsi que d'autres accords fondamentaux avec des pays
tiers. Il est également requis pour l'application de sanctions contre un État
membre en cas de violation grave et persistante des droits fondamentaux par
celui-ci (article 7 du TUE) ainsi que pour toute coopération renforcée initiée dans
des domaines qui relèvent de la procédure de la codécision.
IFA/OFO – Organisations européennes 114
4. LE SYSTEME JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE
4.1. Les fondements et les actes propres à l'ordre juridique
communautaire
L'ordre juridique communautaire est original et autonome. Il est doté
d'organes aptes à adopter et à interpréter ses propres sources, qui n'ont
pratiquement aucun équivalent par ailleurs.
4.2. Les caractéristiques de l'ordre juridique communautaire
La Cour de Justice a eu l'occasion de favoriser la construction européenne
en édictant un certain nombre de principes fondamentaux.
4.2.1. L'applicabilité immédiate
L‘applicabilité immédiate d'une norme de droit communautaire signifie que
celle-ci n‘a besoin d'aucune mesure de réception, de transposition ni même de
publication pour pénétrer dans l‘ordre juridique interne des Etats membres. Elle
s‘intègre automatiquement dans le corpus des règles en vigueur sur le territoire
de ceux-ci.
IFA/OFO – Organisations européennes 115
C‘est le système constitutionnel d‘un État qui détermine si les actes
internationaux ont besoin ou non d‘une mesure de réception. Certaines normes
communautaires étant immédiatement applicables (par ex. les règlements), les
États membres ont dû adapter leurs règles en ce sens103.
La CJCE a par ailleurs dit que le fait de recopier dans une norme nationale
une disposition communautaire immédiatement applicable était une infraction au
droit communautaire, car la norme perdait ainsi son caractère communautaire,
et les avantages (primauté…) qui y sont attachés104.
4.2.2. L'applicabilité directe
Les Etats et les organisations internationales étant les seuls sujets de droit
international, ils furent longtemps les seuls qui pouvaient tirer droits et
obligations nés de celui-ci. Depuis un arrêt consultatif de la Cour permanente de
justice internationale de 1928105, on admet qu‘une norme de droit international
peut créer dans le chef d‘un particulier des droits et des obligations dont celui-ci
peut se prévaloir devant ses juridictions nationales. C'est l‘applicabilité directe
(ou l'effet direct) du droit international.
Deux critères permettent de vérifier le caractère directement applicable ou
non d‘une disposition de droit international:
- la volonté des parties;
103 Par ex. le European Communities Act britannique de 1972, qui prévoit que des
dispositions communautaires pourront se voir reconnaître effet au Royaume-Uni sans
aucune loi d'incorporation (alors que le système britannique prévoit normalement le vote
d'une loi pour toute norme de droit international): cf. infra, § 4.4 e.
104 CJCE, arrêt du 7 février 1973, Commission c. Italie, aff. 39/72, Rec. 1973, p. 113.
105 CPJI, avis du 3 mars 1928, Compétence des tribunaux de Dantzig.
IFA/OFO – Organisations européennes 116
- le caractère clair, précis, juridiquement parfait (ne nécessitant pas un acte
d‘exécution) et inconditionnel de la disposition.
Il n‘est pas requis que la disposition en cause crée des droits subjectifs
dans le chef des particuliers.
On distingue l‘applicabilité directe:
- verticale: le particulier peut se prévaloir d‘une disposition de droit
international à l‘égard des autorités de son État;
- horizontale: il peut s‘en prévaloir à l‘égard d‘autres particuliers (par ex.
dans le cadre d'un litige entre employeur et travailleur). Cette dernière est
beaucoup plus rare. Les particuliers n‘étant pas des sujets de droit
international, ils ne peuvent qu‘exceptionnellement porter des obligations
de cette nature.
L‘applicabilité directe de certaines normes de droit communautaire a été
édictée pour la première fois par la CJCE dans l‘arrêt Van Gend en Loos de 1963
(in casu, l‘ex article 12) CEE)106. Dans cet arrêt fondamental, la Cour a considéré
que "la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international
dont les sujets sont non seulement les Etats membres mais également leurs
ressortissants". La Cour de Justice en conclut que les rédacteurs du Traité
avaient l'intention de créer des droits et des obligations dans le chef des
particuliers. Le seul critère qui dorénavant permettra de déterminer si une norme
communautaire bénéficie l'effet direct sera dès lors son caractère clair, précis et
inconditionnel. En ce qui concerne les traités, il faut vérifier au cas par cas s'ils
remplissent les conditions nécessaires pour pouvoir être invoqués par les
particuliers devant leurs juridictions nationales107.
106 CJCE, arrêt du 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62, Rec. 1963, p. 6.
107 La CJCE a par ex; reconnu un effet direct aux dispositions suivantes: article 25 CE
(interdiction des droits de douane et des taxes d'effet équivalent entre les Etats
membres); article 31 CE (aménagement des monopoles nationaux); article 81 CE
(interdiction des pratiques restrictives de la concurrence); article 141 CE (égalité de
rémunérations entre travailleurs masculins et féminins)… Elle n'a par contre pas reconnu
un effet direct à l'article 2 CE (objectifs du traité), à l'article 10 CE (obligation de
coopération loyale), à l'article 87 CE (interdiction, en principe, des aides étatiques), aux
articles 136 et 140 CE (politique sociale)…
IFA/OFO – Organisations européennes 117
La Cour n'a pas limité son appréciation l'effet direct aux seules dispositions
du droit primaire. Elle a reconnu l‘effet direct vertical et horizontal108 des
règlements. Pour la Cour, en effet, "En raison de sa nature même et de sa
fonction dans le système des sources du droit communautaire, (le règlement)
produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers
des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de protéger"109.
Les décisions adressées aux particuliers créent par nature des droits et/ou
des obligations dans le chef de leurs destinataires. Elles bénéficient dès lors d'un
effet direct vertical.
Nous reviendrons infra sur le cas particulier des directives110.
La CJCE a également reconnu l‘effet direct:
- des dispositions de certains accords internationaux conclus par la
Communauté111;
- d‘actes adoptés par des organismes mis en place dans le cadre de certains
accords internationaux conclus par la Communauté112.
4.2.3. La primauté
Le droit international classique laisse à l'ordre juridique interne le soin de
déterminer la solution du conflit éventuel entre une norme de droit international
et une norme nationale. Les traités eux-mêmes sont muets sur la question de la
solution à apporter à ce type de conflit; le risque était par conséquent important
108 CJCE, arrêt du 12 décembre 1974, Walrave, aff. 36/74, Rec. 1974, p. 1405.
109 CJCE, arrêt du 14 décembre 1971, Politi, aff. 43/71, Rec. 1971, p. 1039. 110 Cf. § 4.3.2. b).
111 CJCE, arrêt du 31 janvier 1991, ONEM c. Kziber, aff. C-18/90, Rec. 1991, p. I-199.
112 CJCE, arrêt du 20 septembre 1990, Sevince c. Staatssecretaris van Justitie, aff. C-
192/89, Rec. 1990, p. I-3461.
IFA/OFO – Organisations européennes 118
de voir les Etats membres faire primer leurs dispositions nationales sur le droit
communautaire, réduisant par là à néant tous les efforts d'intégration.
C'est la CJCE qui a apporté une solution au problème. Dès l‘arrêt Costa c.
ENEL de 1964113, elle a édicté le principe de la primauté du droit communautaire
directement applicable sur les dispositions législatives internes qui lui seraient
contraires. La Cour a justifié sa position en raison de la nature spécifique du droit
communautaire, pour plusieurs motifs:
- l'indispensable uniformité d‘application du droit communautaire;
- la limitation définitive des droits souverains des États par les transferts de
compétences aux Communautés;
- la valeur obligatoire du droit communautaire.
La primauté joue:
- tant pour le droit primaire que pour les actes de droit dérivé114;
- vis-à-vis des normes nationales tant postérieures qu‘antérieures à la
norme communautaire violée115;
- vis-à-vis de toutes les règles nationales quelles qu‘elles soient (y compris
la Constitution)116.
Dans son arrêt Simmenthal de 1978117, la Cour de Justice a précisé que "le
juge national chargé d'appliquer, dans le cadre de sa compétence,les dispositions
du droit communautaire, a l'obligation d'assurer le plein effet de ces normes et
laissant au besoin inappliquées, de sa propre autorité, toute disposition contraire
de la législation nationale, même postérieure, sans qu'il ait à demander ou à
113 CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 1150.
114 CJCE, arrêt du 13 février 1969, Walt Wilhelm, aff. 14/68, Rec. 1969, p. 1. 115 CJCE, arrêt du 4 avril 1968, Lück, aff. 34/67, Rec. 1968, p. 359. 116 CJCE, arrêt du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11/70, Rec.
1970, p. 1135. 117 CJCE, arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal c. Amministrazione delle finanze dello Stato,
aff. 106/78, Rec. 1978, p. 629.
IFA/OFO – Organisations européennes 119
attendre l'élimination préalable de celle-ci par la voie législative ou par tout autre
procédé constitutionnel".
L‘incompatibilité d‘une norme nationale avec le droit communautaire
n‘implique en effet pas ipso facto son élimination. Le juge national doit la
déclarer inapplicable, ou l'interpréter dans un sens compatible avec le droit
communautaire118. Il appartiendra par après aux autorités nationales l'adapter ou
de la supprimer au plus vite. Si le juge national devait malgré tout appliquer une
norme nationale contraire au droit communautaire, la Commission ou un autre
Etat membre pourrait intenter un recours en manquement à l'encontre l'Etat en
cause119.
4.3. Les sources du droit communautaire européen
On se réfère traditionnellement à l'article 38 du Statut de la Cour
internationale de Justice (CIJ) pour déterminer la liste des sources du droit
international public. Cet article énumère:
- les conventions internationales;
- la coutume internationale comme preuve d'une pratique générale acceptée
comme étant le droit;
- les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées;
- la doctrine et la jurisprudence;
- l'équité à titre subsidiaire.
La plupart de ces sources sont applicables dans l'ordre juridique
communautaire. Celui-ci a néanmoins élaboré un système de sources tout à fait
original et particulier.
118 CJCE, arrêt du 4 février 1988, Murphy, aff. 156/86, Rec. 1988, p. 673. 119 Cf. supra, § 3.4.1. c1.
IFA/OFO – Organisations européennes 120
4.3.1. Le droit primaire
Le droit primaire constitue le fondement du droit communautaire. C‘est,
selon la CJCE, "la Charte constitutionnelle de base des Communautés et
l'Union"120. Il est constitué des Traités constitutifs des Communautés et l'Union,
et des diverses modifications qui y ont été apportées (par les traités modificatifs
et les traités d‘adhésion). Il comprend donc:
- les traités de Rome du 25 mars 1957 instituant la CEE et la CECA;
- la convention de Rome du 25 mars 1957 relative à certaines institutions
communes aux Communautés européennes;
- le traité de Bruxelles du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une
Commission unique des CE (également connu sous le nom de "traité de
fusion");
- la décision et le traité de Luxembourg des 21 et 22 avril 1970 portant
modification de certaines dispositions financières et budgétaires;
- l'acte d'adhésion du Danemark, l'Irlande et du Royaume-Uni de 1972;
- le traité du 10 juillet 1975 modifiant les statuts de la BEI;
- le traité de Bruxelles du 22 juillet 1975 sur les pouvoirs budgétaires et la
création de la Cour des comptes;
- la décision du 20 septembre 1976 et l'acte annexé portant élection au
suffrage universel direct des parlementaires européens;
- l'acte d'adhésion de la Grèce de 1979;
- le traité de Bruxelles du 13 mai 1984 relatif au Groenland;
- l'acte d'adhésion l'Espagne et du Portugal de 1985;
- l'Acte unique européen des 17 et 28 février 1986;
- le traité de Maastricht du 7 février 1992;
- l'acte d'adhésion l'Autriche, de la Finlande et de la Suède de 1994;
- le traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997;
120 CJCE, arrêt du 23 mars 1986, Les Verts c. Parlement européen, aff. 294/83, Rec.
1986, p. 1339.
IFA/OFO – Organisations européennes 121
- le traité de Nice du 26 février 2001;
- l'acte d'adhésion de la Bulgarie, de Chypre, l'Estonie, de la Hongrie, de
la Lettonie, de la Lituanie, de Malte, de la Pologne, de la République
tchèque, de la Roumanie, de la Slovaquie et de la Slovénie de 2003.
Ce sont des actes de droit international. La CJCE n'a aucune compétence
pour apprécier leur validité.
4.3.2. Le droit dérivé
Le droit dérivé est constitué des actes unilatéraux adoptés par les
institutions des Communautés et l'Union en exécution des Traités et
conformément aux procédures législatives prévus par ceux-ci. Il s‘agit des
instruments suivants:
- le règlement;
- la directive;
- la décision;
- la recommandation;
- l‘avis (article 149 CE).
La CJCE peut toujours requalifier un acte, par exemple une décision prise
sous forme d'un règlement121.
Sous peine de nullité, les actes doivent être:
- motivés (indication de la base légale, des avis éventuels et des raisons qui
ont conduit à l‘adoption l'acte) (article 253 CE);
121 Voy. CJCE, arrêt du 14 décembre 1962, Fédération nationale de la boucherie, aff. 19 à
22/62, Rec. 1962, p. 943.
IFA/OFO – Organisations européennes 122
- signés (par le président du Conseil et celui du Parlement en cas
d'application de la procédure de codécision) (article 254 § 1 CE);
- publiés au Journal officiel l'Union européenne (JOUE) s‘il s‘agit:
- d'actes communautaires adoptés conformément à la procédure de
codécision (article 254 § 1 CE);
- de règlements du Conseil et de la Commission et de directives
adressées à tous les États membres (article 254 § 2 CE).
Ces actes entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le
vingtième jour suivant leur publication. Le défaut de publication rend l'acte
inopposable, puisqu'il n'a pu entrer valablement en vigueur.
Les autres directives et les décisions sont notifiées à leurs destinataires et
prennent effet par cette notification (article 254 § 3 CE). Elles sont parfois
publiées au JOUE à titre d‘information.
a) le règlement
Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses
éléments (un État membre ne peut pas se contenter de n‘appliquer que les
dispositions du règlement qui l‘avantagent) et il est directement applicable dans
tout État membre (article 249 al. 2 CE). Cela signifie in casu:
- qu‘aucune mesure de transposition n‘est nécessaire (ni même
autorisée122) de la part des États membres;
- que le règlement est susceptible de créer des droits et des obligations
directement invocables devant les juridictions nationales dans le chef des
particuliers123.
122 CJCE, arrêt du 7 février 1973, Commission c. Italie, aff. 39/72, Rec. 1973, p. 113.
123 CJCE, arrêt du 14 décembre 1971, Politi, aff. 43/71, Rec. 1971, p. 1039.
IFA/OFO – Organisations européennes 123
Le règlement s‘applique (sauf s‘il prévoit explicitement le contraire) sur
l‘entièreté du territoire de la Communauté. Il ne s'appliquera cependant pas
nécessairement de manière uniforme sur l'ensemble du territoire
communautaire. Certaines situations peuvent en effet être objectivement
appréciées de différentes manières (par exemple les règlements agricoles).
Le nombre de personnes effectivement concernées par un règlement peut
être limité. La possibilité matérielle de déterminer, à un moment isolé dans le
temps, un nombre déterminé de destinataires, voire même l'identité de certains
de ceux-ci, ne remet pas en cause le caractère normatif d'un règlement, "dès
lors que l'application l'acte s'effectue en vertu d'une situation objective de droit
et de fait qu'il définit"124.
Le règlement est l‘instrument communautaire qui se rapproche le plus de
la loi dans l‘ordre juridique interne. Il peut être adopté par le Conseil (règlements
de base) ou par la Commission (dans ce cas, c‘est une mesure d‘exécution).
b) la directive
La directive est un instrument de législation indirecte. Elle lie les Etats
membres quant au résultat à atteindre et les obligeant à transposer, dans un
certain délai, son contenu dans leur législation interne. Elle leur laisse toutefois le
choix de la forme et des moyens afin d'atteindre l'objectif poursuivi (article 249
al. 3 CE). En Belgique, la transposition peut ainsi prendre la forme d'une loi (ou
d'un décret ou d'une ordonnance), mais aussi d'un arrêté royal ou de
gouvernement, voire d'une convention collective de travail… Il n‘est par
conséquent pas nécessaire que le texte de la directive soit recopié tel quel dans
une disposition législative adoptée spécifiquement à cette fin. Une simple
circulaire (pouvant être modifiée à tout moment) ne suffit cependant pas125.
124 CJCE, arrêt du 11 juillet 1968, Zuckerfabrik Wastenstedt c. Conseil, aff. 6/68, Rec.
1968, p. 604. 125 CJCE, arrêt du 6 mai 1980, Commission c. Belgique, aff. 102/79, Rec. 1980, p. 1473.
IFA/OFO – Organisations européennes 124
La directive est l'instrument de prédilection pour l'harmonisation des
législations des Etats membres. Certaines directives sont qualifiées de
"directives-cadres". Elles se contentent de dresser un cadre général du résultat à
atteindre et laissent aux Etats membres une large marge d'appréciation. D'autres
directives, par contre, laissent une marge d‘appréciation très étroite aux Etats.
Dans certains cas, ils n'ont d'autre choix que de recopier telle quelle la directive
dans leur législation nationale. Rappelons toutefois que le Protocole n° 7 au
Traité d'Amsterdam, qui traite de la subsidiarité, invite la Commission à "donner
la préférence à des directives-cadres plutôt qu'à des mesures détaillées" (§ 6 du
Protocole) afin de laisser aux Etats "une marge de décision aussi large que
possible au plan national" (§ 7).
La directive implique une obligation absolue de résultat dans le chef des
Etats membres. En cas d‘inexécution par un État membre dans le délai prescrit,
la Commission ou un autre État membre peut intenter à son égard un recours en
manquement devant la CJCE126.
Lorsqu‘un particulier subit un préjudice à cause de la non (ou de la
mauvaise) transposition d‘une directive, il doit s‘adresser à ses juridictions
nationales. Il ne dispose d‘aucun recours devant la CJCE. Le juge national, s‘il
constate la non (ou la mauvaise) transposition de la directive, pourra lui
reconnaître un effet direct vertical. Le particulier pourra s‘en prévaloir à
l‘encontre des autorités l'État membre défaillant "afin d‘éviter que celui-ci puisse
tirer avantage de sa méconnaissance du droit communautaire" si:
- le délai de transposition est dépassé et la directive n‘a pas été
(correctement) transposée;
- le texte de la directive est clair, précis et inconditionnel127.
126 Cf. supra, § 3.4.1 c1. 127 CJCE, arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn c. Home Office, aff. 41/74, Rec. 1974, p.
1337.
IFA/OFO – Organisations européennes 125
Le juge national ne pourra cependant jamais lui reconnaître un effet direct
horizontal qui permettrait au particulier de se prévaloir de la directive à
l‘encontre d‘un autre particulier128.
Le cas échéant, le juge national posera une question préjudicielle à la
CJCE129.
Parallèlement, les autorités nationales d‘un État membre ne pourront pas
se prévaloir à l‘encontre d‘un particulier d‘une disposition d‘une directive non
encore transposée, que le délai de transposition soit dépassé ou non.
L‘effet direct vertical reconnu aux directives par la CJCE ne dispense pas
les États membres de leur obligation de transposition. Ils pourront toujours être
attaqués en manquement devant la CJCE par la Commission130.
Lorsque le résultat prescrit par la directive n‘a pas été atteint dans le délai
prévu, l‘État membre défaillant devra réparer les dommages causés aux
particuliers par la non (ou la mauvaise) transposition d‘une directive, si:
- la directive attribue des droits clairement identifiés aux particuliers;
- la violation du droit communautaire est suffisamment caractérisée (d‘office
en cas de non transposition);
- il existe un lien de causalité entre la non (ou la mauvaise) transposition de
la directive et le dommage subi131.
Un État ne peut jamais invoquer les caractéristiques de son ordre juridique
interne pour justifier la non transposition d‘une directive dans les délais132. En
128 CJCE, arrêt du 14 juillet 1994, Faccini Dori c. Recreb, aff. C-91/92, Rec. 1994, p. I-
3325.
129 Cf. supra, § 3.4.1 c5 130 Cf. supra, § 3.4.1 c1. 131 CJCE, arrêt du 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci c. Italie, aff. C-6/90, Rec.
1991, p. I-5357.
IFA/OFO – Organisations européennes 126
vertu du principe l'unité l'État sur la scène internationale, la Belgique sera dès
lors condamnée si une Communauté ou une Région n‘a pas adopté les mesures
de transposition nécessaires pour une matière pour laquelle elle est compétente.
Afin d‘éviter des condamnations à répétition de la Belgique par la CJCE, l‘article
169 de la Constitution prévoit dès lors que les autorités fédérales pourront se
substituer aux autorités fédérées défaillantes pour garantir le respect par la
Belgique de ses obligations internationales ou supranationales, jusqu‘à ce que la
Région ou la Communauté en défaut intervienne au titre de sa compétence
propre133.
c) la décision
La décision est un acte individuel obligatoire dans tous ses éléments qui ne
lie que son destinataire (État ou personne physique ou morale, par exemple en
droit de la concurrence) (article 249 al. 4 CE). Elle peut créer des droits au profit
des particuliers dans la mesure où elle ne laisse au destinataire aucune marge
d‘appréciation discrétionnaire en ce qui concerne son exécution134. C'est un acte
à la fois proche du règlement (en raison de son degré de précision) et éloigné de
celui-ci (en raison de son caractère individuel). Son caractère individuel ne
l'empêche toutefois pas de s'adresser à plusieurs personnes ou entreprises, à
condition qu'elles soient toutes clairement désignées (ou à tout le moins
identifiables)135.
Le destinataire d‘une décision a toujours le droit d‘agir en annulation
contre elle, ainsi que contre les décisions destinées à une autre personne le
concernant directement et individuellement136. Comme on l'a déjà souligné, un
particulier peut également attaquer une décision prise sous la forme d'un
132 CJCE, arrêt du 2 février 1982, Commission c. Belgique, aff. 68/81, Rec. 1982, p. 153.
133 Cf. infra, § 4.7 b. 134 CJCE, arrêt du 6 octobre 1970, Grad, aff. 9/70, Rec. 1970, p. 825. 135 Par exemple aux entreprises membres d'une entente, ou à plusieurs Etats membres. 136 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 25 octobre 1977, Metro c. Commission, aff. 26/76, Rec.
1977, p. 1875.
IFA/OFO – Organisations européennes 127
règlement si celui-ci le concerne directement et individuellement (article 230 al.
4 CE)137.
d) la recommandation
La recommandation est un acte non obligatoire (article 249 al. 6 CE). Les
recommandations sont parfois adoptées dans le cadre du rapprochement des
législations, les États membres étant libres de s‘y conformer ou non. Elles ne
peuvent bien entendu bénéficier d'aucun effet direct. La CJCE leur reconnaît
cependant certains effets juridiques. Les juges nationaux sont tenus de les
prendre en considération en vue de la solution des litiges qui leur sont soumis,
notamment lorsqu' elles éclairent l'interprétation de dispositions nationales prises
dans le but d'assurer leur mise en oeuvre, ou encore lorsqu'elles ont pour objet
de compléter des dispositions communautaires ayant un caractère
contraignant138.
e) l'avis
L'avis fait généralement partie d'une procédure aboutissant à la prise d'un
acte contraignant (par ex. les avis du Parlement européen).
f) les autres actes
Une multitude d‘autres actes sont adoptés de façon unilatérale par les
institutions communautaires: règlements d‘ordre interne ou financiers, statut des
fonctionnaires… Ces actes sont inattaquables.
137 Cf. supra, § 4.3.2. a. 138 CJCE, arrêt du 13 décembre 1989, Grimaldi c. Fonds des maladies professionnelles,
aff. C-322/88, Rec. 1989, p. 4407.
IFA/OFO – Organisations européennes 128
Des actes spécifiques existent dans le 2ème pilier (principes et orientations
générales, stratégies communes, positions communes, actions communes) et le
3ème pilier (positions communes, décisions-cadres, décisions, conventions).
Dépourvus d‘effet direct, ses actes échappent en plus en grande partie à la
compétence de la CJCE.
4.3.3. Les autres sources
a) les règles de droit international
La Communauté, en tant que sujet du droit international public, est tenue
par les règles de celui-ci. En 1972, dans son arrêt International Fruit
Company139, la CJCE statua que "la validité (…) des actes pris par les institutions
peut être appréciée au regard d'une disposition du droit international lorsque
cette disposition lie la Communauté et est de nature à engendrer pour ses
justiciables le droit de s'en prévaloir en justice" (autrement dit si elle bénéficie
l'effet direct). Cette invocabilité s'étend également aux règles coutumières du
droit international public140.
b) les principes généraux de droit
Les principes généraux de droit jouent un rôle plus important. La CJCE a
en effet estimé que l'Union était liée par un certain nombre d'entre eux. Ils
peuvent être d'origine:
- internationale (continuité l'État en cas de succession d‘État; principe de
bonne foi141; obligation pour les Etats d'accueillir leurs propres
ressortissants142…),
139 CJCE, arrêt du 12 décembre 1972, International Fruit Company, aff. Jointes 21 à
24/72, Rec. 1972, p. 1226. 140 CJCE, arrêt du 16 juin 1998, Racke, aff. C-162/96, Rec. 1998, p. I-3527. 141 TPICE, arrêt du 22 janvier 1997, Opel Austria, aff. T-115/94, Rec. 1997, p. II-39.
IFA/OFO – Organisations européennes 129
- interne, s'ils sont communs aux ordres juridiques de tous les Etats
membres (respect de la confiance légitime143…);
- communautaire. Il s'agit dans ce cas de principes sui generis créés en
application des principes et valeurs communautaires (non
discrimination…).
c) la jurisprudence
L‘impact de la jurisprudence est considérable. La Cour a souvent été
amenée à interpréter des notions aux contours a priori incertains144. Elle a
également comblé un certain nombre de lacunes et favorisé la construction
communautaire à l'occasion de certains arrêts fondamentaux.
4.4. Les relations entre l'ordre juridique communautaire et l'ordre
juridique des Etats membres
Les principes d'effet direct et de primauté qui viennent d'être énoncés
devraient avoir pour conséquence une application uniforme du droit
communautaire sur tout le territoire l'union, et une soumission des juridictions
supérieures des Etats membres. Tel n'est cependant pas toujours le cas.
a) le cas de la Belgique
Jusqu‘en 1971, la jurisprudence l'arrêt Schieble de la Cour de Cassation du
26 novembre 1925 considérait les traités internationaux comme ayant la même
valeur qu'une loi nationale. On appliquait dès lors l'adage lex posterior priori
derogat. La loi adoptée postérieurement à la loi d'assentiment d'un traité
142 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn, aff. 41/74, Rec. 1974, p.
1337. 143 Voy. par ex. TPICE, arrêt du 9 février 1994, Latham c. Commission, aff. T-82/91, Rec.
1994, p. II-61. 144 Par exemple la notion de "mesure d'effet équivalent".
IFA/OFO – Organisations européennes 130
international prévalait sur celui-ci, même si la loi en question n‘était pas
conforme aux obligations internationales de la Belgique.
En 1971145, la Cour de cassation renversa totalement sa jurisprudence. Les
faits méritent d'être rappelés.
Un arrêté royal du 3 novembre 1958 prévoyait la perception de droits
spéciaux à l'occasion de la délivrance de licences d'importation de produits
laitiers en Belgique. Celle-ci fut condamnée par la CJCE sur recours en
manquement de la Commission pour violation l'ex article 12 CEE (nouvel article
25 CE) interdisant les taxes d'effet équivalent entre les Etats membres. Ces
droits furent supprimés par un arrêté royal de 1965. Une loi du 19 mars 1968
disposa toutefois que "les sommes versées en application l'arrêté abrogé sont
définitivement acquises. Leur paiement est irrévocable et ne peut donner lieu à
contestation devant quelque autorité que ce soit (…) à compter du jour l'entrée
en vigueur de ces arrêtés". La société anonyme Fromageries Franco-Suisse Le
Ski intenta malgré tout une action en remboursement contre l'Etat belge.
Déboutée en 1ère instance, elle gagna en appel. Le gouvernement belge intenta
alors un pourvoi en cassation. A l'occasion de celui-ci, la Cour de cassation, sur
conclusions conformes du Procureur général Walter Ganshof desr Meersch,
précisa que le conflit existant entre une norme de droit international et une
norme nationale n'était pas un conflit entre deux lois. Elle proclama également
que "Lorsque le conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de
droit international qui a des effets directs dans l‘ordre juridique interne, la règle
établie par le traité doit prévaloir et la prééminence de celle-ci résulte de la
nature même du droit conventionnel". Cette jurisprudence fut confirmée à de
nombreuses reprises par la suite146.
Toujours en 1971, la Belgique modifia sa constitution en y insérant un
article 25bis (devenu le nouvel article 34) qui prévoit que "L'exercice de pouvoirs
déterminés peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de
145 Cass. 27 mai 1971, Fromagerie Franco-Suisse Le Ski, J.T. 1971, p. 471. 146 Voy. notamment cass. 13 septembre 1984, Pas. 1984, I, p. 65.
IFA/OFO – Organisations européennes 131
droit international public". Cet article a légitimé a posteriori la ratification des
traités de Rome par la Belgique.
En 1991, dans son arrêt Commune de Lanaken147, la Cour d'arbitrage se
reconnut compétente pour statuer sur la constitutionnalité des actes
d'assentiment à des traités internationaux. Elle ajouta que ce contrôle impliquait
l'examen du contenu du traité lui-même.
Cet arrêt occasionna de nombreuses inquiétudes. Il impliquait en effet que
tous les traités internationaux (y compris, dès lors, les traités communautaires),
risquaient à tout moment d'être déclarés inconstitutionnels suite à une question
préjudicielle. Les lois d'assentiment s'appropriant les vices de n'importe quel acte
communautaire de droit dérivé, il aurait suffi qu'un seul d'entre eux viole les
principes dont le respect doit être assuré par la cour d'arbitrage pour que celle-ci
soit amenée à constater l'inconstitutionnalité des actes d'assentiment en
question, et dès lors l'inapplicabilité totale dans l'ordre juridique belge de toute la
législation communautaire. Critiquée dès 1992 par le Procureur général près la
Cour de cassation Jacques Velu148, cette jurisprudence entraîna une prise de
position très claire des deux présidents de la Cour d'arbitrage, qui précisèrent
que "La Cour d'arbitrage devrait se déclarer incompétente pour connaître, fût-ce
de façon indirecte, de la constitutionnalité des dispositions du droit
communautaire primaire ou originaire. Dans cette perspective, c'est en effet le
constituant lui-même qui a admis que le contrôle l'exercice des pouvoirs
délégués relativement à des matières déterminées échapperait aux organes
nationaux, en particulier à la cour constitutionnelle, pour ne relever que des
mécanismes de contrôle instaurés au sein de ces institutions de droit
international public que sont les Communautés européennes"149.
147 Cour d'arbitrage, arrêt 26/91 du 16 octobre 1991, Moniteur belge du 23 novembre
1991, p. 26.328. 148 J. VELU, "Contrôle de constitutionnalité et contrôle de compatibilité avec les traités",
J.T. 1992, pp. 729-741 et 749-761. 149 M. MELCHIOR et J. VANDERNOOT, "Rapport de la Cour d'arbitrage au colloque des
cours constitutionnelles des Etats membres de la Communauté européenne ayant pour
thème Contrôle de constitutionnalité et droit communautaire dérivé", Paris, septembre
1997.
IFA/OFO – Organisations européennes 132
Un dernier développement eut lieu en 1996 lorsque le Conseil d'Etat, dans
son arrêt Orfinger150, considéra que "l'article 34 de la Constitution fournit un
fondement constitutionnel aux mécanismes institutionnels que (le traité CE) a
instaurés notamment en vue d'assurer son interprétation uniforme dans
l'ensemble des pays membres l'Union européenne; que cet article ne détermine
nullement les pouvoirs qui peuvent être attribués et ne les limite donc
nullement". Cette référence à l'article 34 de la constitution parut en tout cas plus
satisfaisante à beaucoup que l'invocation de "la nature même du droit
international" contenue dans l'arrêt Le Ski, vu que le droit international lui-même
ne se prononce pas sur la question de la place occupée par le traité dans l'ordre
juridique interne151.
b) l'Allemagne
L'article 24 de la Loi fondamentale allemande dispose que "la fédération
peut transférer, par voie législative, des droits de souveraineté à des institutions
internationales". Cette disposition permit à la Cour constitutionnelle allemande
de reconnaître en 1971152 la primauté du droit communautaire sur les normes
internes, même postérieures.
Se posait toutefois la question si cette primauté concernait également la
Constitution allemande. En 1967, la Cour constitutionnelle avait déclaré que les
règlements communautaires n'étaient pas des actes l'autorité publique
allemande. Ils échappaient dès lors au contrôle de leur constitutionnalité. La cour
constitutionnelle avait toutefois réservé sa position "au cas où elle serait amenée
à apprécier le droit communautaire en fonction des droits fondamentaux inscrits
dans la Loi fondamentale"153 . Elle eut l'occasion d'expliciter sa position dans son
ordonnance du 29 mai 1974154, mieux connue sous le nom de Solange-
150 Conseil d'Etat, arrêt du 5 novembre 1996, Orfinger, J.T. 1997, p. 254 (avec note R.
ERGEC). 151 Voy. S. VAN RAEPENBUSCH, Droit institutionnel l'Union européenne, Bruxelles,
Larcier, 2005, p. 513 (note 699). 152 Le texte de cet arrêt a été publié dans les CDE 1973, p. 217. 153 Le texte de cet arrêt a été publié dans la RTDE 1968, p. 203. 154 Le texte l'ordonnance a été publié dans la RTDE 1975, p. 326, avec note FROMONT.
IFA/OFO – Organisations européennes 133
Beschluss155: "aussi longtemps que le processus d'intégration de la Communauté
n'a pas atteint un stade suffisamment avancé pour que le droit communautaire
comporte également un catalogue en vigueur de droits fondamentaux arrêté par
un Parlement et correspondant au catalogue de droits fondamentaux consacré
par la Loi fondamentale allemande", la Cour constitutionnelle se réservait le droit
de censurer une disposition communautaire qu'elle estimerait contraire aux
droits fondamentaux consacrés par la Constitution.
Cette position conférait au droit communautaire une position inférieure à
la Constitution allemande, du seul point de vue des droits fondamentaux il est
vrai. Elle était cependant en contradiction avec la jurisprudence Internationale
Handelsgesellschaft de la CJCE156.
Un tel catalogue des droits fondamentaux n'existe pas encore dans l'ordre
juridique communautaire, la Charte des droits fondamentaux étant dépourvue
d'effet obligatoire. La Cour constitutionnelle allemande est cependant revenue
sur cette jurisprudence dans un arrêt du 22 octobre 1986, souvent qualifié
d'ailleurs de Solange II157. Prenant acte l'évolution de la jurisprudence
communautaire développée dès l'arrêt Nold de 1974158, dans laquelle la CJCE
avait précisé que pour vérifier si le droit communautaire respectait biet les droits
l'Homme, elle se baserait sur la CEDH et les droits fondamentaux reconnus par
les constitutions nationales et les pactes internationaux, la Cour constitutionnelle
allemande déclara que: "aussi longtemps que les Communautés européennes (…)
garantissent d'une façon générale une protection efficace des droits
fondamentaux contre l'exercice de leur propre souveraineté, qui puisse être
considérée par essence comme d'égal niveau à celui de la protection inaliénable
des droits fondamentaux qu'assure la Loi fondamentale, et qui garantisse
notamment, sur un plan général la substance de ces droits, (la Cour
constitutionnelle) n'exercera plus sa compétence relative à l'applicabilité du droit
155 Solange signifie "aussi longtemps que" en allemand. 156 Cf. supra, § 4.2.3. 157 Le texte l'arrêt a été publié dans la RTDE 1987, p. 537 (avec note V.
CONSTANTINESCO) 158 CJCE, arrêt du 14 mai 1974, Nold, aff. 4/73, Rec. 1974, p. 491 (on remarquera qu'il
avait été rendu deux semaines AVANT l'arrêt Solange, ce qui aurait pu éviter cet écart à
la Cour constitutionnelle allemande).
IFA/OFO – Organisations européennes 134
communautaire dérivé (…) et ne contrôlera donc plus ce droit au regard des
droits fondamentaux de la Loi fondamentale".
A l'occasion l'examen de recours déposés contre la ratification par
l'Allemagne du traité de Maastricht, la Cour constitutionnelle eut à nouveau
l'occasion de se prononcer sur la question. Elle déclara qu'elle se réservait le
droit "de vérifier si les actes des institutions et organes européens se situent
dans les limites des droits de souveraineté qui leur ont été attribués ou s'ils les
excèdent". La Cour précise toutefois qu'elle exercera son contrôle "dans l'optique
d'un rapport de coopération avec la CJCE"159. On peut dès lors supposer qu'à tout
le moins elle poserait une question préjudicielle à celle-ci (comme par ailleurs le
Traité l'y oblige) avant de déclarer inapplicable un acte communautaire pour
excès de pouvoir.
c) l'Italie
L'étude de la position italienne est intéressante, car c'est en réaction aux
prises de position de la cour constitutionnelle italienne que la CJCE a rendu
certains de ses arrêts les plus fondamentaux.
Dans son arrêt Costa c. ENEL du 7 mars 1964, la Cour constitutionnelle
italienne avait tranché le conflit entre une loi et le traité CEE par application
l'adage lex posterior priori derogat, au motif que la loi d'assentiment au traité
CEE n'avait pas une valeur supérieure à celle des autres lois. Cette position avait
été condamnée par la CJCE dans son célèbre arrêt rendu dans la même
affaire160.
Par la suite, la Cour constitutionnelle italienne reconnut la primauté du
droit communautaire, mais déclara que le juge saisi d'un conflit entre le droit
CEE et une loi postérieure ne pouvait écarter celle-ci d'initiative. Seule la cour
159 Le texte l'arrêt a été publié dans le JTE 1994, p. 63. 160 CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 1150.
IFA/OFO – Organisations européennes 135
constitutionnelle pouvait se prononcer sur la question. Le juge devait donc lui
déférer le litige pour qu'elle se prononce. La CJCE condamna cette position dans
son arrêt Simmenthal161, où elle déclara que le juge national doit écarter de sa
propre autorité toute disposition interne quelle qu‘elle soit contraire au droit
communautaire (primaire ou dérivé) sans avoir à demander son élimination par
les juridictions nationales. La Cour constitutionnelle italienne s'aligna sur la
jurisprudence Simmenthal dans son arrêt Granital du 8 juin 1984162.
Tout comme sa consoeur allemande, la Cour constitutionnelle italienne se
réserve le droit de vérifier le respect par les actes communautaires de droit
dérivé des droits fondamentaux contenus dans la Constitution italienne163.
d) la France
La Cour de cassation reconnut la primauté du droit communautaire sur la
loi interne postérieure dans son arrêt Cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975164. Le
Conseil d'Etat français attendit 1989 pour le faire165.
e) le Royaume-Uni
Le Royaume Uni est foncièrement dualiste en ce qu'il a recours à la
technique l'incorporation du droit international dans le droit interne. Toute norme
de droit international doit impérativement être recopiée dans une loi pour
pouvoir lier le Royaume-Uni. Le Parlement y est par ailleurs souverain, ce qui
implique qu'il peut toujours défaire ce qui a été voté à l'occasion d'une législature
précédente.
161 CJCE, arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal c. Amministrazione delle finanze dello Stato,
aff. 106/78, Rec. 1978, p. 629. 162 Le texte de cet arrêt a été publié dans la RTDE 1985, p. 414 (avec note A. BARAV). 163 Arrêt Fragd du 21 avril 1989 (Rivista di diretto internazionale 1989, p. 103. 164 CDE 1975, p. 631, avec note R. KOVAR. 165 Arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, RTDE 1989, p. 772, avec note G. ISAAC.
IFA/OFO – Organisations européennes 136
Ces principes risquaient évidemment de poser problème; Le recopiage
intégral de toutes les normes communautaires en droit interne britannique, outre
qu'il est interdit, aurait exigé du Parlement un travail à temps plein. Par ailleurs,
une norme interne contraire à une norme communautaire aurait
automatiquement la primauté sur celle-ci, en application du principe lex posterior
priori derogat.
Afin d'éviter ces problèmes, le Parlement britannique a adopté en 1972
l'European Communities Act. Celui-ci introduit par avance le droit
communautaire postérieur dans le droit britannique et le disposent l'obligation
d'incorporation. Il impose par ailleurs aux juges de respecter les principes l'effet
direct et de la primauté du droit communautaire, et d'interpréter les lois
postérieures de façon à les rendre compatibles avec le droit communautaire (le
parlement étant présumé ne pas avoir voulu déroger à celui-ci). Le Parlement
peut cependant, par une simple loi, déroger expressément aux dispositions de
cet Act, qui ne bénéficie d'aucune prééminence en droit britannique.
4.5. La participation des Etats membres et de leurs entités internes à la
création du droit communautaire européen
L'article 203 du Traité CE a subi une révision à l'occasion du traité de
Maastricht de 1992. Il stipule désormais que ―Le Conseil est formé par un
représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le
gouvernement de cet Etat membre‖. Le représentant l'Etat au sein du Conseil ne
doit donc pas nécessairement être un membre du gouvernement fédéral. Cette
disposition a été introduite à la demande de la Belgique et l'Allemagne. Ces deux
pays souhaitaient en effet pouvoir être représentés au sein du Conseil par un
représentant de leurs entités fédérées lorsqu'une matière de la compétence des
entités fédérées était au programme des travaux.
En Belgique, depuis la réforme constitutionnelle de 1993, les
Communautés et Régions sont compétentes pour régler la coopération
IFA/OFO – Organisations européennes 137
internationale, y compris la conclusion des traités, pour les matières qui relèvent
de leurs compétences (article 167 § 1er de la Constitution). Cette compétence est
exclusive: l'Etat fédéral ne peut plus conclure de conventions internationales
dans les matières attribuées aux entités fédérées.
Un certain nombre de problèmes risquaient cependant de se poser,
notamment en droit communautaire. Un grand nombre d'actes chevauchent
plusieurs secteurs de compétences, certaines étant restées fédérales, d'autres
ayant été attribuées aux entités fédérées. Ce sont les traités qualifiés de
"mixtes". Quel allait être leur sort au moment des négociations au in du conseil.
Par ailleurs, comment organiser la représentation de la Belgique au sein de celui-
ci lorsqu'une matière intéressant les entités fédérées allait y être traitée ? Afin de
répondre à ces interrogations, un accord de coopération a été signé entre l'Etat
fédéral et les entités fédérées le 8 mars 1994166.
Cet accord de coopération prévoit que la coordination en vue de
déterminer la position belge, aussi bien du point de vue général que pour chaque
point l'ordre du jour des Conseil l'Union européenne, est assurée au sein de la
"Direction d'Administration des Affaires européennes" du Ministère des Affaires
étrangères (ex-P11) pour chaque session du Conseil (article 2 § 1er l'accord). Le
représentant belge au Conseil des ministres ne pourra valablement prendre
position que sur des matières ayant fait l'objet d'une coordination préalable
(article 2 § 5 l'accord).
En cas de désaccord persistant au sein de la coordination, la Direction
d'Administration des Affaires européennes saisira la Conférence interministérielle
de la politique étrangère (CIPE) (article 4 l'accord). Dès qu'une position est
atteinte, le Ministre des Affaires étrangères envoie les instructions à la
Représentation permanente auprès des Communautés (article 5 l'accord). Celle-
166 Accord de coopération du 8 mars 1994 entre l'Etat fédéral, les Communautés et les
Régions, relatif à la représentation du Royaume de Belgique au sein du Conseil de
Ministres l'Union européenne, Moniteur belge du 17 novembre 1994, p. 28209 (modifié
par l'accord de coopération du 13 février 2003, Moniteur belge du 25 février 2003, p.
9008.
IFA/OFO – Organisations européennes 138
ci peut, en cas d'urgence, prendre des décisions ―ad referendum‖ en tenant
compte l'intérêt général en cas de nouveaux développements (article 6 § 2
l'accord).
Afin de déterminer qui représentera la Belgique au Conseil, six catégories
ont été établies en fonction des activités du Conseil, avec des représentations
différentes (annexe I à l'accord). Lorsqu'il appartient aux Communautés et/aux
Régions de représenter la Belgique au Conseil, un système de rotation a été mis
en place (article 7 § 2 l'accord). Le siège de la Belgique est occupé par un seul
ministre, chef de délégation, qui prend la parole et vote. Ils peut, dans certaines
hypothèses, être assisté d'assesseurs. Ceux-ci soutiennent le chef de délégation,
peuvent prendre la parole en accord avec le chef de la délégation et peuvent
prendre des contacts avec leur administration en cas de nécessité d‘actualisation
de la position. Ils ne participent pas au vote.
Les six catégories de matières traitées par le Conseil sont:
les compétences fédérales exclusives:
Ecofin (économie et finances);
Justice et affaires intérieures;
Coopération au développement (Conseil Affaires générales et relations
extérieures);
Télécommunications (Conseil Transport, Télécommunications et Energie);
Protection civile (Conseil Justice en Affaires intérieures);
Protection des consommateurs (Conseil Emploi, politique sociale, santé et
consommateurs).
Dans cette hypothèse, le siège de la Belgique est occupé par le ministre
fédéral compétent, qui siège sans assesseurs.
les compétences principalement fédérales: chef de délégation fédéral avec
assesseur des entités fédérées:
IFA/OFO – Organisations européennes 139
Marché intérieur (Conseil Compétitivité)
Santé publique (Conseil Emploi, politique sociale, santé et
consommateurs)
Affaires sociales (idem)
Energie (Conseil Transports, télécommunications et énergie)
Transport (idem)
Dans cette hypothèse, l‘assesseur peut prendre la parole à propos de
compétences des entités fédérées en concertation avec le chef de délégation.
les compétences principalement fédérées: chef de délégation = entité fédérée
avec assesseur fédéral
Industrie et recherche (Conseil Compétitivité)
Environnement (Conseil Environnement)
les compétences exclusives des entités fédérées:
Éducation, jeunesse et culture
Tourisme (Conseil Compétitivité)
les compétences exclusives de la Région flamande:
Pêcheries
les compétences où les Régions préparent la position qui sera défendue par un
ministre fédéral assistés des ministres régionaux compétents:
Agriculture (Conseil Agriculture et pêches)
Le système de représentation tournante semestrielle s'établit selon le
tableau suivant:
RW: Région wallonne
IFA/OFO – Organisations européennes 140
BRU: Région de Bruxelles-capitale
VLG: Communauté flamande
CF: Communauté française
DG: Communauté germanophone
IFA/OFO – Organisations européennes 141
Présidence L UK A FIN D PORT
Catégorie II I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007
Marché intérieur RW BRU VLG RW BRU VLG
Santé VLG CF DG VLG CF DG
Energie BRU VLG RW BRU VLG RW
Emploi affaires
sociales
RW VLG BRU RW BRU VLG
Transport VLG RW BRU VLG RW BRU
Catégorie III I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007
Industrie RW BRU VLG RW BRU VLG
Recherche CF RW VLG BRU VLG RW
Environnement BRU VLG RW VLG RW BRU
Catégorie IV I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007
Culture CF VLG CF DG VLG CF
Enseignement VLG CF VLG CF DG VLG
Jeunesse DG VLG CF DG VLG CF
Tourisme VLG DG BRU VLG RW BRU
Aménagement du
territoire
RW BRU VLG BRU RW VLG
Catégorie V I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007
Pêche VLG VLG VLG VLG VLG VLG
IFA/OFO – Organisations européennes 142
4.6. La participation des Etats membres et de leurs entités internes à
l'application du droit communautaire européen
La participation des parlements nationaux à l'application du droit
communautaire a connu certaines améliorations à l'occasion l'entrée en vigueur
du Traité d'Amsterdam. Le Protocole n° 13 sur le rôle des Parlements nationaux
dans l'Union européenne prévoit en effet que tous les documents de consultation
de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) seront transmis
rapidement aux parlements nationaux des Etats membres. En outre, un délai
d'au moins six semaines doit s'écouler entre le moment où une proposition
législative de la Commission est mise à la disposition du Parlement et du Conseil
et la date où elle est inscrite à l'ordre du jour du conseil en vue d'une décision.
Ce délai doit permettre aux Etats membres de faire prendre connaissance de la
proposition à son parlement national comme il le convient. Le délai de six
semaines peut être réduit pour des raisons d'urgence spécialement motivées.
Le même protocole reconnaît à la Conférences des organes spécialisés
dans les affaires communautaires (COSAC), créée à Paris en 1989, le droit de
soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention des institutions
l'Union européenne. La COSAC peut également "examiner toute proposition ou
initiative d'acte législatif en relation avec la mise en place d'un espace de liberté,
de sécurité et de justice et qui pourrait avoir une incidence directe sur les droits
et les libertés des individus". Le parlement européen, le Conseil et la commission
sont informés de toute contribution soumise par le COSAC à ce titre. Celles-ci ne
lient cependant en rite les parlements nationaux, ni ne préjugent leur position.
IFA/OFO – Organisations européennes 143
4.7. L'exécution du droit communautaire européen
Chaque niveau de pouvoir doit adopter les normes nécessaires dans ses
domaines de compétences. S'il reste en défaut de le faire, c'est l'Etat membre en
tant que tel qui sera condamné suite à un éventuel recours en manquement de la
Commission ou d'un autre Etat membre167. La Cour de Justice a en effet déclaré
"qu'un Etat membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de
son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations qui lui
incombent en vertu du droit communautaire"168. C'est par conséquent aux Etats
membres dotés d'un système fédéral qu'il appartient de mettre en place des
mécanismes de conciliation ou de substitution afin d'éviter l'engagement de la
responsabilité internationale l'Etat central en raison l'abstention d'une entité
fédérée.
a) l'Allemagne
L'Allemagne a mis en place un système de "contrainte fédérale"
(Bundeszwang). Celle-ci autorise l'Etat fédéral à adopter les mesures nécessaires
pour contraindre un Land qui ne remplirait pas ses obligations découlant du droit
communautaire à réagir. Le gouvernement fédéral pourra au besoin fournir des
instructions aux Länder concernés. Il doit cependant obtenir préalablement
l'approbation du Bundesrat, la chambre représentant les Länder au Parlement
fédéral.
b) la Belgique
L'article 169 de la Constitution belge autorise le gouvernement fédéral à
intervenir dans le cadre des compétences des entités fédérées si celles-ci restent
167 Cf. supra, § 3.4.1. c). 168 CJCE, arrêt du 14 janvier 1988, Commission c. Belgique, aff. Jointes 227 à 230/85,
Rec. 1988, p. 1.
IFA/OFO – Organisations européennes 144
en défaut de satisfaire à leurs obligations communautaires. Il s'agit d'une simple
substitution d'action, qui ne peut être utilisée que pour "garantir le respect des
obligations internationales ou supranationales". L'abstention l'entité fédérée doit
avoir entraîné la condamnation de la Belgique par la CJCE. Le mécanisme n'est
par conséquent pas préventif, mais simplement réparateur.
L'entité fédérée défaillante doit avoir été mise en demeure par arrêté royal
au moins 3 mois avant l'adoption l'acte de substitution169. Encore faut-il que la
Communauté ou Région concernée ait participé à côté l'Etat à la procédure
juridictionnelle, afin de pouvoir faire valoir ses arguments.
L'acte adopté au niveau fédéral ne pourra permettre que l'exécution du
dispositif de la décision judiciaire, sans plus. Un excès de pouvoir pourrait
entraîner l'annulation l'acte en question par le Conseil d'Etat ou la Cour
d'arbitrage170. Il cessera par ailleurs de sortir ses effets lorsque la Communauté
ou la Région incriminée aura elle-même mis fin à son manquement en adoptant
un acte en vertu de sa compétence propre.
Si le non-respect d'une obligation communautaire a entraîné une
pénalisation financière dans le chef l'Etat, celui-ci pourra récupérer auprès
l'entité fédérée défaillante le coût qu'il a dû supporter, par exemple par le biais
d'une retenue sur les moyens financiers à transférer, en vertu de la loi, à la
Communauté ou à la Région concernée (article 16 de la loi spéciale de réforme
institutionnelle du 8 août 1980, tel que modifié par la loi spéciale du 5 mai 1993
sur les relations internationales des Communautés et des Régions).
169 En cas d'urgence, ce délai pourra être réduit à un mois par arrêté royal motivé et
délibéré en conseil des ministres (art. 16 § 3 al. 1er, 1 de la loi spéciale de réforme
institutionnelle du 8 août 1980, tel que modifié par la loi spéciale du 5 mars 1993 sur les
relations internationales des Communautés et des Régions, Moniteur belge du 8 mai
1993, p. 10559). 170 Doc. Parl. Chambre, session ordinaire 1992-1993, n° 798/3, pp. 2 et ss.
IFA/OFO – Organisations européennes 145
4.8. L'arbitrage de différends dans les Etats-membres par l'application
et le respect du droit communautaire européen
Il arrive que des différends surgissent auxquels le droit communautaire ne
donne lui-même aucune réponse, par exemple lorsqu'une directive ne contient
pas d'obligations inconditionnelles et suffisamment précises, et qu'elle laisse aux
Etats membres "la liberté de choisir parmi les différentes solutions propres à
réaliser son objet". Dans cette hypothèse, afin d'assurer que le différend sera
tranché d'une manière conforme aux exigences du droit communautaire, la CJCE
a édicté qu'il appartenait "à la juridiction nationale de donner à la loi (nationale),
dans toute la mesure où une marge d'appréciation lui est accordée par son droit
national, une interprétation et une application conforme aux exigences du droit
communautaire"171. Confronté à une norme communautaire non directement
applicable car insuffisamment précise, le juge national doit donc préférer
l'interprétation qui permettrait à cette norme d'atteindre son objectif, même si
cela implique de prendre certaines libertés avec la volonté du législateur
national.
4.9. L'harmonisation des législations nationales (principes de base)
Le Traité instituant la Communauté européenne prévoit la possibilité pour
les institutions communautaires de légiférer afin de faciliter la réalisation du
marché intérieur en faisant disparaître (dans la mesure du possible) les
disparités législatives existant entre les Etats membres. L'article 94 CE stipule
que "le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la commission et après
consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête
des directives pour le rapprochement des dispositions législatives,
réglementaires et administratives des Etats membres qui ont une incidence
directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun". En ce qui
concerne l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur (les quatre
171 CJCE, arrêt du 10 avril 1984, Von Colson et Kalmann, aff. 14/83, Rec. 1984, p. 1891.
IFA/OFO – Organisations européennes 146
libertés de circulation), les mesures pourront être adoptées en application de la
procédure de codécision (article 95 CE).
La directive est l'instrument privilégié l'harmonisation. Elle présente
l'avantage de permettre une certaine flexibilité aux Etats membres, leur
permettant de respecter leurs traditions nationales. L'article 95 CE, en évoquant
les "mesures" sans plus de précision, laisse toutefois la voie ouverte à l'adoption
de règlements172.
Il serait impossible de dresser une liste exhaustive de toutes les tentatives
d'harmonisation. Nous nous contenterons de quelques exemples. En ce qui
concerne la libre circulation des marchandises, l'harmonisation a porté aussi bien
sur le contenu de celles-ci173 que l'emballage ou l'étiquetage174. Dans le secteur
des personnes et services, des directives ont été adoptées quant à la
reconnaissance des qualifications acquises à l'étranger175. Pour le secteur des
capitaux, des directives ont été adoptées afin d'assurer la protection des
investisseurs176, etc.
172 Voy. toutefois le protocole n) 7 sur la subsidiarité annexé au traité d'Amsterdam, qui
recommande fortement, au nom de ce principe, le recours à la directive plutôt qu'au
règlement. 173 Voy. par ex. la directive 89/107 CEE relative aux additifs alimentaires autorisés (JOCE
1989, L 40/27) 174 Voy. par ex. la directive 2000/13 CE concernant l'étiquetage et la présentation des
denrées alimentaires (JOCE 2000, L 109/29). 175 Pour la profession d'avocat, voy. la directive 77/249 CEE (JOCE 1977, L 78/17). 176 Voy. la directive 2001/34 CE sur l'admission de valeurs mobilières à la cote officielle
et les informations à publier (JOCE 2001, L 184/1).
IFA/OFO – Organisations européennes 147
5. LES COMPETENCES DE L'UNION EUROPEENNE
L'Union européenne regroupe trois piliers: le pilier communautaire, le pilier
politique européenne de sécurité commune (PESC) et le pilier Coopération
policière et judiciaire en matière pénale (CPJP).
5.1. Le pilier communautaire
Les objectifs de la Communauté européenne sont, "par l'établissement
d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et par la mise en
œuvre (de certaines politiques) de promouvoir, dans l'ensemble de la
Communauté:
- un développement harmonieux, équilibré et durable des activités
économiques;
- un niveau d'emploi et de protection sociale élevé;
- l'égalité entre les hommes et les femmes;
- une croissance durable et non inflationniste;
- un haut degré de compétitivité et de convergence des performances
économiques;
- un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de
l'environnement;
- le relèvement du niveau et de la qualité de la vie;
- la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les Etats membres
(article 2 CE).
IFA/OFO – Organisations européennes 148
5.1.1. La libre circulation des marchandises, des personnes,
des services et des capitaux
Le premier instrument dont dispose la Communauté pour atteindre ses
objectifs est la mise en place d'un marché commun où serait assurée la liberté de
circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux.
a) la libre circulation des marchandises
Par "marchandises", il faut entendre tous biens corporels, "appréciables en
argent, et susceptibles, comme tels, de former l'objet de transactions
commerciales177 (in casu, des oeuvres d‘art), avec quelques exceptions (drogue,
fausse monnaie, certaines armes…).
a1 – l'union douanière et ses conséquences
La Communauté européenne est fondée sur une union douanière (article
23 CE). Celle-ci implique trois choses:
- la mise en place d'un tarif douanier commun178;
- la suppression, pour les produits originaires des Etats membres et ceux qui
ont subi le tarif douanier commun, des droits de douane à l'importation et
à l'exportation et des taxes d‘effet équivalent (article 25 CE). Cette règle
ne connaît que 3 exceptions:
- si la taxe rémunère un service rendu individuellement à l‘opérateur
économique (sans qu‘elle dépasse son coût de revient), à condition
que celui-ci retire l'opération un avantage spécifique et certain179;
177 CJCE, arrêt du 10 décembre 1968, Commission c. Italie, aff. 7/68, Rec. 1968, p. 617. 178 Cf. infra, § 5.1.5. 179 CJCE, arrêts du 2 mai 1990, Bakker Hillegom, aff. C-111/89, Rec. 1990, p. I-1735 et
du 14 mars 1990, Commission c. Italie, aff. C-137/89, Rec. 1990, p. I-847.
IFA/OFO – Organisations européennes 149
- les taxes intérieures (TVA…) sont admises si elles ne sont pas
supérieures à celles qui frappent systématiquement, selon les
mêmes critères, les produits nationaux similaires (article 90 CE)180;
- si la taxe est perçue au titre d'un contrôle (par ex. sanitaire) imposé
par le droit communautaire181.
- la suppression des restrictions quantitatives à l'importation et à
l'exportation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent (articles 28 et 29
CE). Le terme "mesures d'effet équivalent" était extrêmement ambigu.
C'est la Cour de Justice qui se chargea l'expliciter. Dans l‘arrêt Dassonville
du 11 juillet 1974182, la CJCE a estimé que devait être prohibée à ce titre
"toute réglementation commerciale des États membres susceptible
d‘entraver, directement ou indirectement, actuellement ou
potentiellement, le commerce intra-communautaire". Cette règle connaît 4
exceptions:
un certain nombre de motifs dont la liste (exhaustive) est reprise dans
l'article 30 CE:
- la protection de la moralité publique, l'ordre public et de la sécurité
publique;
- la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux
ou la préservation des végétaux;
- la protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique,
historique ou archéologique;
- la protection de la propriété industrielle ou commerciale.
Les interdictions ou restrictions prises en application de cet article ne
peuvent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction
déguisée au commerce entre les Etats membres (article 30 CE);
- les exigences impératives d'intérêt général (également appelées "raisons
impérieuses"). Celles-ci concernent par exemple la protection de
180 Voy. également CJCE, arrêt du 14 décembre 1972, Marimex, aff. 29/72, Rec. 1972, p.
1309. 181 CJCE, arrêt du 25 janvier 1977, Bauhuis, aff. 46/76, Rec. 1977, p. 5. 182 CJCE, arrêt du 11 juillet 1974, Procureur du Roi c. Dassonville, aff. 8/74, Rec. 1974,
p. 837.
IFA/OFO – Organisations européennes 150
l‘environnement183 ou des consommateurs184. Elles ont été développées
par la CJCE en complément à la liste l'article 30 CE. Ces mesures ne
peuvent être appliquées par les Etats qu'à condition que l‘objectif soit réel,
que les moyens soient proportionnés à l'objectif à atteindre et que la
législation communautaire ne règle pas la matière;
- les modalités de vente: dans l‘arrêt Keck et Mithouard du 24 novembre
1993185, la CJCE a dit que les réglementations nationales concernant les
modalités de vente (ne mettant en cause ni la production ni les coûts de
production) pouvaient être acceptées, pour autant qu‘elles soient
applicables "à tous les opérateurs concernés exerçant leur activité sur le
territoire national " et qu‘elles frappent "de la même manière, en droit
comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en
provenance d‘autres États membres". On citera comme exemples
l‘interdiction des ventes à perte; l‘obligation de vendre le lait pour
nourrissons dans les pharmacies…
- les entraves aléatoires: la CJCE a estimé que certaines entraves ne
pouvaient être considérées comme des mesures d'effet équivalent en
raison du caractère hypothétique ou aléatoire de leur impact sur les
échanges intracommunautaires186.
Dans son arrêt Cassis de Dijon du 20 février 1979187, la CJCE a précisé que
"tout produit légalement fabriqué et commercialisé dans un État membre,
conformément à la réglementation et aux procédés de fabrication loyaux et
traditionnels de ce pays, doit être admis sur le marché de tout autre État
membre". C'est le principe de la reconnaissance mutuelle des normes de
commercialisation.
183 CJCE, arrêt du 7 février 1985, Procureur de la République c. ADBHU, aff. 240/83, Rec.
1985, p. 531 184 CJCE, arrêt du 7 mars 1990, GB-Inno-BM, aff. 362-88, Rec. 1990, p. I-667. 185 CJCE, arrêt du 24 novembre 1993, Procédures pénales contre Bernard Keck et Daniel
Mithouard, aff. C-267/91 et C-268/91, Rec. 1993, p. I-6097. 186 Voy. Par ex. CJCE, arrêt du 7 mars 1990, Krantz, aff. 69/88, Rec. 1990, p. I-583 à
propos d'une législation néerlandaise autorisant la saisie de biens, alors que ces biens
proviennent d' un fournisseur établi dans un autre État membre. 187 CJCE, arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral AG c. Bundesmonopolverwaltung für
Branntwein, aff. 120/78, Rec. 1979, p. 649.
IFA/OFO – Organisations européennes 151
Peu importe que les mesures d'effet équivalent soient le fait d'une autorité
étatique ou de particuliers, par exemple si l'Etat n'a pas pris les mesures
nécessaires pour empêcher le blocage ou la destruction de marchandises
importées par des particuliers188.
a2 – l'aménagement des monopoles nationaux
L'article 31 CE oblige les Etats membres à aménager "les monopoles
nationaux présentant un caractère commercial de telle façon que soit assurée,
dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, l'exclusion de toute
discrimination entre les ressortissants des Etats membres". Il n'interdit donc pas
ces monopoles, sauf les monopoles d'importation rendant impossible
l'approvisionnement d'entreprises étrangères en-dehors du monopole189.
b) la libre circulation des personnes
A l'origine, les seuls bénéficiaires de la liberté de circulation des personnes
étaient les personnes physiques et morales ayant la nationalité d‘un État
membre et exerçant une activité économique. Si cette activité est salariée, on
parlera de liberté de circulation des travailleurs. Celle-ci est visée aux articles 39
à 42 CE. Si cette activité est indépendante ou s'il s'agit d'une personne morale,
on parlera de droit d'établissement190. Celle-ci est traitée aux articles 43 à 48 CE.
Pour bénéficier du droit d'établissement, une personne physique ou morale doit
cependant s'établir de façon permanente sur le territoire d'un Etat. Un
déplacement purement temporaire ne rentre en effet pas dans le cadre du droit
d'établissement mais dans celui de la libre circulation des services191.
188 CJCE, arrêt du 9 décembre 1997, Commission c. France, aff. C-265-95, Rec. 1997, p.
I-6959. 189 CJCE, arrêt du 13 décembre 1990, Commission c. Grèce, aff. 347/88, Rec. 1990, p. I-
4747. 190 Ce qui n'implique pas que le travailleur salarié sera privé du droit d'établissement
puisqu'il sera souvent amené à "s'établir" sur le territoire l'Etat d'accueil. 191 Cf. infra, § c).
IFA/OFO – Organisations européennes 152
Ces droits ne pouvaient être exercés que dans le cadre d‘un emploi actuel
ou futur. Par la suite, la CJCE a étendu certains de ces droits aux étudiants192
tandis que des directives les étendaient à tout ressortissant ayant des ressources
suffisantes et une assurance maladie pour éviter qu'ils deviennent, pendant leur
séjour, une charge pour l'assistance sociale l'État membre d'accueil193. Les
ressortissants d‘États tiers peuvent également en bénéficier dans certaines
conditions194.
La liberté de circulation et le droit d'établissement bénéficient aux
ressortissants des Etats membres195 ainsi que leur conjoint, leurs enfants
mineurs ou à charge et leurs ascendants à charge, même s‘ils n‘ont pas la
nationalité d‘un État membre196. Elles ont trois conséquences:
b1 – l'accès à l'emploi
Les bénéficiaires ont le droit d‘entrer sur le marché l'emploi (ainsi que de
se déplacer afin de répondre à une offre d'emploi) ou de s'établir sur le territoire
de n'importe quel État membre. Cela implique l‘interdiction des discriminations
sur le marché l'emploi ou dans l‘accès et l‘exercice des activités
économiques (article 39 et 43 CE). Le règlement 1612/68 CEE197 a étendu cette
interdiction aux simples entraves à l‘exercice des activités économiques. Cette
règle connaît quatre exceptions:
- l‘ordre public, la sécurité publique et la santé publique (article 39 §
3 et 46 § 1 CE);
192 CJCE, arrêt du 13 février 1985, Gravier c. Ville de Liège, aff. 293/83, Rec. 1985, p.
593. 193 Directive 2004/38 CE (JOUE 2004, L 229/35 (version corrigée).
194 Directive 2003/109 CE relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de
longue durée (JOUE 2004, L 16/44).
195 L'octroi par un Etat de sa nationalité reste une compétence souveraine, sur laquelle la
Communauté ne peut exercer aucun contrôle. 196 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 19 octobre 2004, Zhu et Chen, aff. C-200/02, Rec. 2004,
p. I-9925. 197 JOCE 1968, L 257/2, modifié notamment par le règlement 312/76 CEE (JOCE 1976, L
39/1).
IFA/OFO – Organisations européennes 153
- les emplois dans l'administration publique ou "les activités
participant (…), même à titre occasionnel, à l'exercice l'autorité
publique" peuvent être réservés à des nationaux (article 39 § 4 et
45). Pour bénéficier de cette exception, ces emplois dans
l'administration publique doivent avoir "un rapport avec des activités
spécifiques l'administration publique en tant qu'elle est investie
l'exercice de la puissance publique et de la responsabilité de la
sauvegarde des intérêts généraux l'Etat"198. Cela concerne sans
aucun doute l'armée, la magistrature, la police… mais pas des
postes de femmes d'ouvrage ou de veilleur de nuit. Cette exception
ne concerne par ailleurs que l'accès à l'emploi. Elle n'autorise pas les
discriminations entre nationaux et ressortissants d'autres Etats
membres une fois le poste attribué199;
- les raisons impérieuses d‘intérêt général, à condition qu‘elles soient
indistinctement applicables aux nationaux et aux étrangers, qu‘elles
poursuivent un objectif légitime, qu‘elles soient nécessaires et
proportionnées200;
- les entraves aléatoires201.
Les entraves ne doivent pas nécessairement être imputables à l'Etat pour
être reconnues comme contraires à la liberté de circulation. Des réglementations
de fédérations sportives ont également été considérées comme telles202.
Il appartient au Conseil d'arrêter, par voie de directives ou de (règlements,
les mesures nécessaires en vue de réaliser la libre circulation des travailleurs
(article 40 CE). Le plus célèbre de ces règlements est le règlement 1612/68 CEE
du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à
198 CJCE, arrêt du 26 mai 1982, Commission c. Belgique (SNCB), aff. 149/79, Rec. 1982,
p. 1845. 199 CJCE, arrêt du 12 mars 1998, Commission c. Grèce, aff. C-187/96, Rec. 1998, p. I-
1095. 200 Pour l'impératif de bonne gestion des universités, voy. CJCE, arrêt du 2 août 1993,
Allué, aff. C-259/91, Rec. 1993, p. I-4309. 201 CJCE, arrêt du 27 janvier 2000, Graf, aff. C-190/98, Rec. 2000, p. I-493. 202 Voy. CJCE, arrêts du 12 décembre 1974, Walrave, aff. 36/74, Rec. 1974, p. 1405, et
du 15 décembre 1995, Bosman, aff. C-415/93, Rec. 1995, p. I-4921.
IFA/OFO – Organisations européennes 154
l'intérieur de la Communauté203. Celui-ci assimile le ressortissant d'un autre Etat
membre à un national l'Etat d'accueil en ce qui concerne les conditions de
conclusion des contrats de travail, l'assistance des bureaux de placement…
La suppression des obstacles ne suffit toutefois pas à assurer la liberté
d'établissement. Le Conseil est autorisé à favoriser celle-ci par voie de directives
(article 44 CE). Le droit des sociétés a ainsi fait l'objet d'une harmonisation
poussée afin de faciliter l'établissement sur le territoire d'autres Etats membres.
Par ailleurs, le Conseil est autorisé à légiférer en matière de reconnaissance
mutuelle des diplômes (article 47 § 1 CE) et de coordination des législations des
Etats membres concernant l'accès aux activités non salariées et à l'exercice de
celles-ci (article 47 § 2 CE)204.
b2 – le droit aux prestations de sécurité sociale
Les bénéficiaires ont également le droit de profiter des prestations de
sécurité sociale205 au même titre que les travailleurs nationaux (article 42 CE et
règlements 1408/71 CEE206 et 574/72 CEE207). Cela a deux conséquences:
- interdiction des discriminations entre nationaux et ressortissants
d‘autres États membres (voire d‘États tiers) dans l'octroi des
prestations sociales208;
- principe du cumul des prestations de sécurité sociale, quel que soit
l‘État membre où les prestations y donnant droit ont été
203 JOCE 1968, L 257/2, modifié notamment par le règlement 312/76 CEE (JOCE 1976, L
39/1). 204 Voy. par ex. la directive 89/48 CEE relative à un système général de reconnaissance
des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles
d'une durée minimale de trois ans (JOCE 1989, L 19/16). 205 Une prestation de sécurité sociale se définit comme une prestation "octroyée, en
dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux
bénéficiaires sur la base d'une situation légalement définie" et se rapportant à l'un des
risques énoncés par le règlement 1408/71 CEE. 206 JOCE 1971, L 149/1, remplacé par le règlement 118/97 CE (JOCE 1997, L 28/1). 207 JOCE 1972, L 74/1. 208 CJCE, arrêt du 9 juin 1964, Nonnenmacher, aff. 92/63, Rec. 1964, p. 557.
IFA/OFO – Organisations européennes 155
effectuées209. Le travailleur restera par exemple soumis tout au long
de sa carrière à un seul système pension (généralement, celui l'Etat
membre où il a commencé à travailler), celui-ci devant prendre en
compte toutes les périodes d'activité du travailleur dans le calcul de
sa pension. Une prestation de sécurité sociale ne pourra pas être
refusée au travailleur au motif qu'il a passé une partie de sa carrière
professionnelle sur le territoire d'un (ou de plusieurs) autre(s)
Etat(s) membre(s).
b3 – le droit aux avantages sociaux
Les bénéficiaires ont le droit de profiter des avantages sociaux210 au même
titre que les ressortissants l'Etat d'accueil (ex: bourses d'études, allocations de
naissance…)211.
c) la libre circulation des services
Une prestation de services consiste à fournir un bien immatériel (qui peut
elle-même porter sur un bien matériel) sans qu'il existe de lien de subordination
entre le prestataire du service et son bénéficiaire, généralement en échange
d'une prestation financière. Dans le cadre du traité sur la Communauté
européenne, cette catégorie est subsidiaire. Certains services font l'objet d'une
réglementation propre (notamment les services de transport: article 51 § 1 CE).
Par ailleurs, l'établissement sur le territoire d'un autre Etat membre d'une
entreprise de prestation de services relève du droit d'établissement. La libre
circulation des services ne concerne dès lors que les prestations internationales
209 Article 38 § 1er du règlement 1408/71 CEE. Voy. également CJCE, arrêt du 26 octobre
1995, Moscato, aff. C-481/93, Rec. 1995, p. I-3525. 210 Les avantages sociaux sont "tous ceux qui liés ou non à un contrat d'emploi, sont
généralement reconnus aux travailleurs nationaux, en raison, principalement, de leur
qualité objective de travailleur ou du simple fait de leur résidence sur le territoire
national, et dont l'extension aux travailleurs ressortissants d'autres Etats membres
apparaît, dès lors, de nature à faciliter leur mobilité à l'intérieur de la Communauté"
(CJCE, arrêt du 31 mai 1979, Even, aff. 207/78, Rec. 1979, p. 2019). 211 Article 7 du règlement 1612/68 CEE (JOCE 1968, L 257/1).
IFA/OFO – Organisations européennes 156
temporaires de services (article 50 al. 3 CE). Un coiffeur belge désireux d'ouvrir
un salon en France demandera à bénéficier du droit d'établissement. S'il ne se
rend qu'épisodiquement en France pour exercer sa profession, il bénéficiera de la
liberté de prestation des services. Le critère de différentiation déterminant est
donc le caractère permanent ou non l'installation du prestataire en-dehors du
territoire national. L'exigence d'un établissement sur le territoire l'Etat de
prestation a toujours été condamnée par la CJCE212, à moins qu'elle ne soit
indispensable au but poursuivi213.
La liberté de circulation des services implique la suppression des entraves
visant à empêcher les ressortissants communautaires, leurs conjoints et
descendants mineurs ou à charge, et les personnes morales de circuler librement
au sein du territoire communautaire:
- pour prester des services (article 50 al. 3 CE). Toutes les entraves à la
libre prestation de services doivent être supprimées, qu'elles émanent
des autorités étatiques ou d'autres organisations (par exemple un ordre
professionnel)214. Les exceptions à cette règle sont les mêmes que pour la
liberté d‘établissement (article 55 CE), de même que les règles relatives à
la reconnaissance des diplômes (article 55 CE);
- pour bénéficier de services. En matière de soins de santé, par exemple,
l'organisme responsable du remboursement des soins de santé devra
procéder à celui-ci que ces soins aient été prodigués sur le territoire
national ou sur celui d'un autre Etat membre215.
L'existence d'un élément d'extranéité est indispensable216.
d) la libre circulation des capitaux
212 CJCE, arrêt du 10 février 1982, Transporoute, aff. 76/81, Rec. 1982, p. 417. 213 CJCE, arrêt du 3 décembre 1974, Van Binsbergen, aff. 33/74, Rec. 1974, p. 1299. 214 CJCE, arrêt du 28 avril 1977, Thieffry, aff. 71/76, Rec. 1977, p. 765. 215 CJCE, arrêt du 28 avril 1998, Kohll, aff. C-158/96, Rec. 1998, p. I-1931. 216 CJCE, arrêt du 21 octobre 1999, Jägerskiöld, aff. C-97/98, Rec. 1999, p. I-7319.
IFA/OFO – Organisations européennes 157
La libération des échanges serait tout à fait utopique sans une libération
de la circulation des capitaux217. Celle-ci concerne à la fois:
- les flux de paiements (possibilité pour un opérateur économique de se
faire payer ses livraisons internationales de biens ou de services);
- les flux de capitaux sensu stricto (possibilité pour une société de transférer
des moyens financiers dans un autre Etat membre pour y créer un autre
établissement, ou de lever des capitaux sur le territoire l'Etat d'accueil);
- la possibilité pour un investisseur de choisir l'Etat membre où il placera ses
capitaux.
Pendant longtemps, la réglementation des flux de capitaux a été une
prérogative macroéconomique souveraine l'Etat. En limitant les sorties de
capitaux de son territoire, un Etat veillait au maintien d'activités économiques
sur celui-ci. En limitant les entrées de capitaux, il évitait la prise de participation
d'intérêts étrangers dans ses entreprises nationales, et d'éventuelles pertes de
souveraineté. La défense du cours de la monnaie ou la politique des taux
d'intérêt impliquait également des contrôles sur les mouvements internationaux
de capitaux. A l'origine, le Traité ne prévoyait dès lors que des obligations assez
peu contraignantes dans le chef des Etats membres, qui disposaient par ailleurs
de la possibilité de prendre des mesures de sauvegarde afin de protéger leur
marché interne (anciens articles 67 à 73 CEE, aujourd'hui abrogés). Il fallut
attendre la directive 88/361 CEE du 24 juin 1988218 pour que la liberté de
circulation des capitaux soit effectivement mise en œuvre sur le territoire
communautaire.
La liberté totale de circulation des capitaux entre États membres et avec
les États tiers en vigueur depuis le 1er juillet 1990 (date l'expiration du délai de
transposition de la directive 88/361 CEE) implique la suppression des entraves
217 Ceux-ci sont définis comme "des opérations financières qui visent essentiellement le
placement ou l'investissement des montants en cause et non la rémunération d'une
prestation" (CJCE, arrêt du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone, aff. 286/82, Rec. 1982, p.
377). La directive 88/361 CEE dont il va être question donne une liste exemplative des
mouvements de capitaux dont elle entend assurer la libéralisation. La CJCE a étendu
cette liste à d'autres hypothèses. 218 JOCE 1988, L 178/1.
IFA/OFO – Organisations européennes 158
aux mouvements de capitaux et des mesures d'effet équivalent (par exemple
l'autorisation obligatoire pour l'achat d'un terrain résidentiel par un étranger)219.
Cette règle ne connaît que cinq exceptions:
- les mesures aléatoires ou hypothétiques220;
- l'application par les Etats membres de distinctions entre les contribuables
qui ne se trouvent pas dans la même situation en ce qui concerne leur
résidence ou le lieu où leurs capitaux sont investis (c'est-à-dire un régime
d‘imposition spécial pour les non résidents) (article 58 § 1 a CE);
- les mesures de lutte contre la fraude fiscale (article 58 § 1 b CE);
- les statistiques sur les mouvements de capitaux (article 58 § 1 b CE);
- les mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité
publique (article 58 § 1 b in fine CE).
Le critère d'extranéité ne doit pas nécessairement être rempli. La Belgique
a été condamnée en 2000 par la CJCE pour avoir réservé la souscription d'un
emprunt obligataire aux non-résidents221. Par contre, l'article 56 CE prévoit
expressément l'interdiction des restrictions aux mouvements de capitaux et aux
paiements entre les Etats membres et les pays tiers.
5.1.2. L'espace de liberté, de sécurité et de justice
Jusqu'au traité de Maastricht de 1992, la Communauté européenne ne
disposait d'aucune compétence en matière de sécurité ou de justice. Seuls
quelques traités intergouvernementaux liaient les Etats membres qui les avaient
ratifiés222.
219 CJCE, arrêt du 1er juin 1999, Konle, aff. C-302/97, Rec. 1999, p. I-3099. 220 CJCE, arrêt du 22 juin 1999, ED, aff. C-412/97, Rec. 1999, p. I-3845. 221 CJCE, arrêt du 26 septembre 2000, Commission c. Belgique, aff. C-478/98, Rec.
2000, p. I-7587. 222 A titre d'exemple, on signalera l'accord de Schengen de 1985 sur l'abolition des
contrôles aux frontières et la convention d'application de 1990.
IFA/OFO – Organisations européennes 159
Le traité de Maastricht de 1992 mentionna pour la première fois les
affaires intérieures et la justice, les considérant comme des "affaires d'intérêt
communautaire". Leur traitement restait toutefois purement
intergouvernemental, avec l'adoption de conventions internationales ne liant que
les Etats les ayant ratifiées.
Il fallut attendre le traité d'Amsterdam pour voir apparaître dans le traité
sur l'Union européenne la notion d'" espace de liberté, de sécurité et de justice".
Celui-ci se présente comme (un espace) "au sein duquel est assurée la libre
circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière
de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de
prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène" (article 2 al. 4
TUE)223. A cette occasion, certaines matières furent transférées dans le 1er pilier
(nouveau Titre IV du Traité CE: "Visas, asile, immigration et autres politiques
liées à la libre circulation des personnes‖, articles 61 à 69 CE).
Afin de mettre en œuvre cet objectif, le Conseil européen adopta un
premier programme d'action à Vienne en 1998. Celui-ci prévoyait une approche
intégrée des trois thèmes les plus importants:
- libre circulation des personnes, asile, immigration légale;
- justice, comprenant les affaires civiles et pénales;
- sécurité, comprenant aussi bien les aspects internes qu‘externes (trafic
des stupéfiants, terrorisme, crime organisé, traite des êtres humains,
immigration illégale).
223 Il s'agit des politiques concernant la libre circulation des personnes; la politique des
visas; la politique relative aux frontières extérieures l'UE; l'Espace Schengen;
l'immigration; l'asile; la coopération judiciaire en matière civile et criminelle; la
coordination des politiques en matière de drogue; la citoyenneté l'UE; la protection des
données; les droits fondamentaux; la lutte contre le racisme et la xénophobie; la
coopération policière et douanière; la prévention de la criminalité; la lutte contre la
criminalité organisée; les relations extérieures; l'élargissement sous l'angle de la justice
et des affaires intérieures.
IFA/OFO – Organisations européennes 160
Un programme d'action pluriannuel (1999-2004) fut adopté à Tampere en
1999. Celui-ci prévoyait:
- la mise en place d'une politique européenne commune en matière d'asile
et d'immigration, afin d'aboutir à terme à une procédure d'asile commune
et un statut uniforme, ainsi qu'à une gestion des flux migratoires;
- la mise en place d'un espace européen de justice, où les citoyens
disposeraient d'un meilleur accès à la justice et une reconnaissance
mutuelle des décisions judiciaires (aussi bien civiles que pénales);
- le renforcement de la lutte contre la criminalité organisée (notamment le
blanchiment d'argent) à l'échelle de l'Union (par exemple par la création
d'une école européenne de police).
L'état d'avancement de ce programme devait faire l'objet de rapports tous
les 6 mois par la Commission. Un certain nombre d'instruments ont été adoptés
dans le domaine l'asile224 et de la liberté de circulation225. On notera également la
mise en place l'Agence européenne pour la gestion de la coopération
opérationnelle aux frontières extérieures l'Union européenne.
Le 4 novembre 2004, le Conseil a adopté un nouveau programme
pluriannuel 2005-2010 (dit Programme de La Haye) pour fixer les nouveaux
objectifs dans le domaine Justice, Liberté et Sécurité. La Commission a approuvé
le 2 juin 2005 un plan d'action qui énumère le détail des mesures et le calendrier
pour la mise en oeuvre du programme de la Haye.
224 Voy. la directive 2003/9 CE relative à des normes minimales pour l'accueil des
demandeurs d'asile dans les États membres (JOUE 2003, L 31/18) et la directive
2004/83 CE concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent
remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut
de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection
internationale, et relatives au contenu de ces statuts (JOUE 2004, L 304/12).
225 Voy. la directive 2003/86 CE relative au droit au regroupement familial (JOUE 2003, L
251/12), la directive 2003/109 CE relative au statut des ressortissants de pays tiers
résidents de longue durée (JOUE 2004, L 16/44) et la directive 2004/38 CE relative au
droit des citoyens l'Union européenne et des membres de leur famille de circuler et de
résider librement sur le territoire l'UE (JOUE 2004, L 229/35, version rectifiée).
IFA/OFO – Organisations européennes 161
5.1.3. La politique de concurrence
La liberté de concurrence est souvent considérée comme un élément
fondamental d'une économie de marché. Il importe cependant qu'elle soit
réglementée, afin d'éviter les abus (formation de cartels ou abus de position
dominante) qui, tout au contraire auraient pour conséquence sa propre
destruction.
Le droit communautaire s'est donné les moyens de lutter contre les
comportements des entreprises (ententes entre entreprises, abus de position
dominantes et risques de tels abus à l'occasion de concentrations d'entreprises)
et les aides d'Etat.
a) les règles applicables aux entreprises
Les entreprises ont été définies par la CJCE comme "une organisation
unitaire d'éléments personnels, matériels et immatériels, rattachée à un sujet
juridiquement autonome et poursuivant d'une façon durable un but économique
déterminé"226. Elles peuvent être aussi bien des personnes physiques que des
personnes morales. Peu importe par ailleurs leur forme juridique, une entreprise
contrôlée par l'Etat pouvant se voir reprocher un comportement
anticoncurrentiel227, ou qu'elles produisent des biens ou des services.
a1 - le contrôle des ententes et des pratiques concertées restrictives de la
concurrence
a1a – le contenu
226 CJCE, arrêt Mannesmann du 13 juillet 1962, aff. 19/61, Rec. 1962, p. 675. 227 Voy. par ex. la décision British Telecommunications de la Commission du 10 décembre
1982, JOCE 1982, L 360/36.
IFA/OFO – Organisations européennes 162
Les accords entre entreprises, les décisions d'associations d'entreprises et
les pratiques concertées pouvant empêcher, restreindre ou fausser le jeu de la
concurrence (fixation commune des prix, répartition des marchés…) sont en
principe interdits (article 81 CE).
L'interdiction d'un accord entre entreprises exige la preuve de trois
éléments:
- l'existence d'un accord entre entreprises, quel que soit la nature l'acte
(contrat, création d'une filiale commune, accord verbal voire simple
gentlemen's agreement, non destiné à produire des effets juridiques228).
Les entreprises concernées doivent cependant être autonomes.
L'interdiction des accords édictée par l'article 81 CE ne s'applique pas aux
opérations se déroulant au sein d'un même groupe229;
- une entrave à la concurrence. Les ententes ne sont pas interdites en tant
que telles. Seules celles qui sont "susceptibles d'affecter le commerce
entre Etats membres, et qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de
restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché
commun" le sont (article 81 § 1 CE). L'article 81 CE donne une liste
exemplative des pratiques interdites:
"a) fixer de façon directe ou indirecte les prix d'achat ou de vente ou
d'autres conditions de transaction;
b) limiter ou contrôler la production, les débouchés, le développement
technique ou les investissements;
c) répartir les marchés ou les sources d'approvisionnement;
d) appliquer à l'égard de partenaires commerciaux, des conditions inégales
à des prestations équivalentes et leur infligeant de ce fait un
désavantage dans la concurrence;
e) subordonner la conclusion de contrats à l'acceptation, par les
partenaires, de prestations supplémentaires qui, par leur nature, ou
228 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 15 juillet 1970, Chemiefarma, aff. 41/69, Rec. 1970, p.
661. 229 Décision Christiani-Nielsen de la Commission du 18 juin 1969, JOCE 1969, L 165/12.
IFA/OFO – Organisations européennes 163
selon les usages commerciaux, n'ont pas de lien avec l'objet de ces
contrats".
L'entrave doit représenter une certaine gravité pour pouvoir être
incriminée230. Les dispositions l'article 81 § 1 CE ne s'appliquent pas aux accords
d'importance mineure231. Pour déterminer la gravité, on tiendra notamment
compte de la taille et des caractéristiques du marché en cause232. Un accord qui
limiterait ses effets au territoire d'un seul Etat membre ne tomberait par ailleurs
pas sous le coup l'article 81 CE mais de la législation nationale sur la concurrence
l'Etat membre concerné233.
- l'imputabilité du comportement aux entreprises. Il faut un lien de causalité
entre l'entente illicite et l'entrave à la concurrence. Cette condition fait
l'objet d'une interprétation très souple. Un accord peut être interdit même
si, considéré isolément, son incidence sur la concurrence peut paraître
insignifiante. La restriction de la concurrence peut en effet découler de
l'effet cumulé d'un faisceau d'accords similaires234.
Les accords et décisions interdits en vertu l'article 81 § 1 CE sont nuls de
plein droit (article 81 § 2 CE). Cette nullité est absolue et rétroactive235.
Il existe toutefois une possibilité d‘exemption lorsque ces accords
remplissent quatre conditions:
- l'amélioration de la production ou de la distribution des produits, ou la
promotion du progrès technique ou économique;
- une part équitable du profit est réservée aux utilisateurs;
230 CJCE, arrêt du 9 juillet 1969, Völk c. Vervaecke, aff. 5/69, Rec. 1969, p. 295.
231 Voy. la communication de la Commission concernant les accords d'importance
mineure qui ne restreignent pas sensiblement le jeu de la concurrence au sens l'article
81, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne (de minimis) (JOCE
2001, C 368/1).
232 Voy. l'annexe au règlement 3385/94 CE (JOCE 1994, L 377/1. 233 CJCE, arrêt du 31 mai 1979, Hugin, aff. 22/78, Rec. 1979, p. 1869.
234 CJCE, arrêt du 12 décembre 1967, Brasserie De Haecht c. Wilkin-Janssen, aff. 23/67,
Rec. 1967, p. 446.
235 CJCE, arrêt du 3 février 1973, Brasserie De Haecht c. Wilkin-Janssen II, aff. 48/72,
Rec. 1973, p. 77.
IFA/OFO – Organisations européennes 164
- les restrictions apportées à la concurrence ne doivent pas dépasser ce qui
est indispensable;
- elles ne doivent pas aboutir à éliminer la concurrence pour une part
substantielle des produits en cause (article 81 § 3 CE).
L‘exemption peut être individuelle (règlement 1/2003 CE236, qui a
remplacé le règlement 17/62 CEE). Cette procédure étant fort lourde237, il existe
aussi des exemptions automatiques pour certaines catégories d‘accords:
- transports maritimes238;
- transports aériens239;
- assurances240;
- secteur automobile241;
- accords de fourniture et de distribution242;
- accords visant à favoriser la recherche et la spécialisation243;
- accords concernant les conditions d'achat, de vente et de revente de biens
ou services ou impliquant des limitations dans l'achat ou dans l'usage des
droits de propriété intellectuelle ou de savoir-faire244.
Ces accords bénéficieront l'exemption par catégories à condition qu'ils
remplissent toutes les conditions fixées par les règlements. Des doutes peuvent
cependant subsister lorsque les accords entrant dans ces catégories contiennent
des clauses non expressément interdites par le règlement d'exemption par
236 JOUE 2003, L 1/1.
237 L'ancien règlement 17/62 CEE obligeait les entreprises à déposer une demande
individuelle d'exemption auprès de la Commission. L'examen de toutes ces demandes
aurait représenté un travail titanesque pour celle-ci. 238 Règlements 4056/86 CEE (JOCE 1986, L 378/1) et 823/2000 CE (JOCE 2000, L
100/24). 239 Règlement 3976/87 CEE (JOCE 1987, L 374/9). 240 Règlement 358//2003 CE (JOCE 2003, L 53/8). 241 Règlement 1400/2002 CE (JOCE 2002, L 203/30). 242 Règlement 2790/1999 CE (JOCE 1999, L 336/21). Il concerne par exemple les
contrats de distribution exclusive et de franchise. 243 Règlement 2821/71 CEE (JOCE 1971, L 285/48). 244 Règlement 19/65 CEE (JOCE 1965, L 36/533), complété par le règlement 1215/1999
CE (JOCE 1999, L 148/1).
IFA/OFO – Organisations européennes 165
catégories. La Commission pourra toujours, dans cette hypothèse, considérer
qu'un accord viole l'article 81 § 1 CE si elle estime que cette clause particulière
constitue une entrave à la concurrence ne remplissant pas les conditions
générales d'exemption.
a2 - l'interdiction des abus de position dominante
a2a – le contenu
L‘article 82 CE vise à éviter que les entreprises jouissant d'une position
dominante sur un marché déterminé n'abusent de celle-ci afin de fausser la
concurrence. Il n‘interdit ni les monopoles ni les positions dominantes, ni même
la constitution de ceux-ci. Il s'agit d'une différence considérable avec la
législation américaine, où toute position dominante est interdite par le Sherman
Act. Il n'interdit que l‘exploitation abusive d‘une position dominante dans le but
d‘éliminer les concurrents. Cela implique que trois conditions doivent être
remplies:
- l'existence d'une position dominante. Celle-ci a été définie comme "la
possibilité de comportements indépendants qui met (les entreprises) en
mesure d'agir sans tenir compte des concurrents, des acheteurs ou des
fournisseurs"245. A titre d'exemples, une part de marché importante246, ou
l'avance technologique d'une entreprise sur ses concurrents ont été
considérées comme des indices décisifs l'existence d'une position
dominante. Une position dominante peut être individuelle ou collective,
soit que les entreprises fassent partie du même groupe247, soit qu'elles
aient formé une entente dans le but d'exercer une position dominante
collective248;
245 Décision Continental Can de la Commission du 9 décembre 1971, JOCE1972, L 7/25. 246 45% dans l'arrêt United Brands c. Commission de la CJCE du 14 février 1978, aff.
27/76, Rec. 1978, p. 207. 247 CJCE, arrêt du 6 mars 1974, ICI SpA et Commercial Solvents Corp. C. Commission,
aff. 6/73, Rec. 1974, p. 223. 248 Décision Verre plat de la Commission du 7 décembre 1988, JOCE 1989, L 33/1.
IFA/OFO – Organisations européennes 166
- l'exploitation abusive de celle-ci. Cette notion est objective. Elle ne
nécessite pas la preuve d'une faute ou d'une intention de nuire249. Elle
suppose que soit faite la preuve l'existence de comportements "qui ont
pour effet de faire obstacle, par le recours à des moyens différents de ceux
qui gouvernent une compétition normale des produits ou services sur la
base des prestations des opérateurs économiques, au maintien du degré
de concurrence existant encore sur le marché ou au développement de
cette concurrence"250. L'article 82 CE énumère à titre exemplatif un certain
nombre de pratiques pouvant constituer un abus de position dominante:
"a) imposer de façon directe ou indirecte des prix d'achat ou de vente ou
d'autres conditions de transaction non équitables;
b) limiter la production, les débouchés ou le développement technique au
préjudice des consommateurs;
c) appliquer à l'égard de partenaires commerciaux des conditions inégales
à des prestations équivalentes, et leur infligeant de ce fait un
désavantage dans la concurrence;
d) subordonner la conclusion de contrats à l'acceptation, par les
partenaires, de prestations supplémentaires qui, par leur nature ou
selon les usages commerciaux, n'ont pas de lien avec l'objet de ces
contrats".
La CJCE a étendu la notion d'abus de position dominante à d'autres
comportements, tels le refus de fourniture à une entreprise concurrente251
ou la pratique de prix prédateurs (prix anormalement bas destinés à
éliminer les concurrents du marché)252.
- l'affectation du commerce entre les Etats membres. Un abus de position
dominante n'affectant que des concurrents nationaux relèvera de la
législation l'Etat national253.
249 CJCE, arrêt du 21 février 1973, Europemballage Corp. et Continental Can c.
Commission, aff. 6/72, Rec. 1973, p. 215. 250 CJCE, arrêt du 13 février 1979, Hoffmann-La Roche, aff. 85/76, Rec. 1979, p. 461. 251 CJCE, arrêt du 6 mars 1974, ICI SpA et Commercial Solvents Corp. c. Commission,
aff. 6/73, Rec. 1974, p. 223. 252 CJCE, arrêt du 3 juillet 1991, AKZO, aff. 62/86, Rec. 1991, p. I-3359. 253 CJCE, arrêt du 31 mai 1979, Hugin, aff. 22/78, Rec. 1979, p. 1869.
IFA/OFO – Organisations européennes 167
a2b – la procédure
La procédure mise en place par le règlement 1/2003 CE est la même qu'il
s'agisse d'une entente ou d'un abus de position dominante interdits.
Si la Commission, agissant d'office ou saisie d'une plainte254, constate
l'existence d'une infraction aux dispositions l'article 81 ou 82 CE, elle peut obliger
par voie de décision les entreprises et associations d'entreprises concernées à y
mettre fin (article 7 § 1er du règlement 2003/1 CE). Dans les cas d'urgence
justifiés, elle peut ordonner des mesures provisoires (article 8).
La Commission et les autorités de concurrence des Etats membres sont
invitées à collaborer tout au long de la procédure (article 11). Afin d'éviter que
plusieurs autorités ne traitent de la même affaire, la première saisie sera seule
compétente; Les autres (y compris, le cas échéant, la Commission si une autorité
nationale a été saisie en premier lieu) devront suspendre ou clôturer la
procédure (article 13).
La Commission dispose de pouvoirs d'enquête très importants. Elle peut
demander des renseignements aux entreprises et aux Etat membres (article 18),
interroger toute personne physique ou morale qui accepte d'être interrogée
(article 19), inspecter les locaux des entreprises soupçonnées (article 20) voire
d'autres locaux, y compris le domicile des membres du personnel desdites
entreprises, moyennant autorisation préalable des autorités judiciaires nationales
l'Etat membre concerné (article 21). Si les renseignements fournis sont inexacts,
les entreprises responsables pourront se voir infliger une amende jusqu'à
concurrence d'1% d leur chiffre d'affaires (article 23 § 1).
254 Sont seuls habilitées à déposer une plainte les personnes physiques ou morales qui
font valoir un intérêt légitime (par exemple une entreprise concurrente victime l'entente)
et les Etats membres (article 7 § 2 du règlement 2003/1 CE).
IFA/OFO – Organisations européennes 168
Les entreprises reconnues coupables d'infractions aux dispositions des
articles 81 ou 82 CE, ou qui contreviennent aux mesures provisoires décidées par
la Commission, ou qui ne respectent pas un engagement rendu obligatoire
peuvent être condamnée à une amende de maximum 10% de leur chiffre
d'affaires (cumulé) (article 23 § 2). Elle peut également leur imposer des
astreintes (article 24).
a3 - le contrôle préalable des concentrations
Le renforcement d'une position dominante peut être constitutif en soi d'un
abus de celle-ci255. Dans certains cas, la concentration d'entreprises peut
cependant être utile, notamment lorsqu'il s'agit de soutenir la concurrence au
niveau mondial ou de restructurer des entreprises en difficulté. Afin de surveiller
les opérations de concentration et les éventuels abus de position dominante
qu'elles pourraient entraîner, la Commission a adopté le règlement 139/2004 CE
relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises256.
Une opération de concentration est réalisée:
- lorsque deux ou plusieurs entreprises ou parties d'entreprises fusionnent;
- lorsqu'une ou plusieurs personnes détenant déjà le contrôle d'une
entreprise, ou une ou plusieurs entreprises, acquièrent directement ou
indirectement, par prise participation au capital ou achat d'éléments
d'actifs, le contrôle l'ensemble ou de parties d'une ou de plusieurs
autres entreprises (article 3 § 1er du règlement 139/2004 CE).
Une simple coordination des activités des entreprises constitue une
entente visée par l'article 81 CE257.
255 CJCE, arrêt du 21 février 1973, Europemballage Corp. et Continental Can c.
Commission, aff. 6/72, Rec. 1973, p. 215. 256 JOCE 2004, L 24/1. 257 TPICE, arrêt du 4 mars 1999, Generali, aff. T-87/96, Rec. 1999, p. II-203.
IFA/OFO – Organisations européennes 169
Le règlement 139/2004 CE CEE ne s'applique qu"aux opérations de
concentration de niveau communautaire (article 1er). Le contrôle des opérations
purement nationales reste de la compétence des Etats membres. La Commission
peut d'ailleurs renvoyer aux autorités d'un Etat membre une concentration ne
concernant que cet Etat (article 9).
Toutes les opérations de concentration de niveau communautaire doivent
être notifiées à la Commission avant leur réalisation et après la conclusion
l'accord, la publication l'offre d'achat ou d'échange ou l'acquisition d'une
participation de contrôle (article 4). La Commission procède alors à l'examen de
la notification. Elle peut prendre plusieurs types de décisions:
- si la Commission estime que la concentration notifiée n'entre pas dans le
champ d'application du règlement 139/2004 CE ou qu'elle est compatible
avec le marché commun, elle l'autorisera par voie de décision (article 6 §
1er a et b);
- si la Commission constate que l'opération entre dans le champ
d'application du règlement 139/2004 CE et qu'elle soulève des doutes
sérieux quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle engage une
procédure d'enquête (article 6 § 1 c). Dans celle-ci, elle recueillera tous les
renseignements qu'elle estime nécessaires auprès des gouvernements, des
autorités compétentes des Etats membres et des entreprises et
associations d'entreprises. Elle devra également prendre l'avis d'un comité
consultatif composé de représentants des Etats membres (article 19 § 4).
A l'issue de son enquête, la Commission peut:
- autoriser la concentration moyennant certaines modifications et le
respect de conditions et de charges (article 8 § 2). Cette décision
peut être révoquée s'il apparaît qu'elle a été obtenue sur base
d'indications inexactes ou frauduleuses, ou si les entreprises
concernées contreviennent aux charges dont la décision est assortie
(article 8 § 6);
- interdire la concentration pour incompatibilité avec le marché
commun. Le cas échéant, la Commission peut ordonner la
séparation des entreprises ou des actifs regroupés, ou la cessation
IFA/OFO – Organisations européennes 170
du contrôle commun ou toute autre action appropriée pour rétablir
une concurrence effective (article 8 §§ 3 et 4).
Toutes les décisions de la Commission sont publiées. Un recours est ouvert
aux personnes directement intéressées258 devant le Tribunal de 1ère Instance.
La Commission peut imposer des amendes ou des astreintes:
- aux entreprises qui ont omis de lui notifier une opération de concentration,
ou qui ont donné des indications inexactes à son sujet, à l'occasion de la
notification ou l'enquête (article 14 § 1er);
- aux entreprises qui ne respectent pas les charges qui leur ont été
imposées par la Commission, ou qui réalisent une opération de
concentration que la Commission a interdite. Dans ces deux
hypothèses, l'amende peut aller jusqu'à 10% du chiffre d'affaires total
réalisé par les entreprises concernées (article 14 § 2).
La CJCE statue avec compétence de pleine juridiction sur les recours
intentés contre les décisions par lesquelles la Commission impose une amende
ou une astreinte (articles 16 du règlement 139/2004 CE et 229 CE).
a4 - le contrôle des entreprises de service public
Les entreprises publiques et les entreprises investies de droits spéciaux ou
exclusifs doivent respecter les articles 81 et 82 CE (article 86 § 1 CE). Les
entreprises chargées d‘une mission particulière, d‘intérêt économique général
(collecte des déchets, téléphonie, transports publics, services postaux, fourniture
d'électricité259, aéroports…) ou présentant le caractère d'un monopole fiscal
peuvent, dans certaines conditions, échapper aux règles du droit de la
258 Il peut s'agir des entreprises membres de la concentration en cas de refus, ou de
leurs concurrents en cas de décision d'autorisation. 259 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 27 avril 1994, Gemeente Almelo,aff. C-393/92, Rec.
199*4, p. I-1477), où l'obligation d'achat l'électricité auprès du fournisseur local fut
considérée comme justifiée en vertu l'article 86 § 2 CE "dans la mesure où cette
restriction à la concurrence est nécessaire pour permettre à cette entreprise d‘assurer sa
mission d' intérêt général".
IFA/OFO – Organisations européennes 171
concurrence dans la mesure où cela est nécessaire à l'accomplissement de la
mission particulière qui leur a été impartie (article 86 § 2 CE). Le contrôle
communautaire est très strict. L'application de tarifs discriminatoires par une
entreprise jouissant d'une position dominante pourrait être condamnée260.
b) les règles applicables aux aides d‘État
b1 – le contenu
Les aides accordées par l‘État aux entreprises sont incompatibles avec le
marché commun dans la mesure où elles remplissent trois conditions:
- elles doivent affecter les échanges entre les Etats membres;
- elles doivent être accordées par l'Etat "ou au moyen de ressources d'Etat
sous quelque forme que ce soit". Peu importe la forme des aides accordées
(subventions, réductions d‘impôts, exonérations de charges sociales, prêts
à des taux préférentiels…) et l'autorité qui les consent (Etat central, entité
territoriale décentralisée, voire organisme public ou privé agissant dans le
cadre de pouvoirs qui leur ont été délégués dans ce but261);
- elles doivent fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant
certaines entreprises ou certaines productions (article 87 § 1 CE). L'article
87 CE ne concerne donc pas les mesures générales. Une aide accordée par
l'Etat à l'ensemble des secteurs l'économie (par exemple une diminution
générale des impôts ou des charges sociales) ne contreviendrait donc pas à
l'article 87 CE, à moins qu'il s'agisse d'aides à l'exportation susceptibles
d'affecter le commerce intracommunautaire262.
Certaines aides d‘État sont cependant systématiquement compatibles avec
le Traité. Il s'agit:
260 CJCE, arrêt du 17 mai 1994, Corsica Ferries, aff. C-18/93, Rec. 1994, p. I-1783. 261 CJCE, arrêt du 22 mars 1977, Steinike Weinling c. Allemagne, aff. 78/76, Rec. 1977,
p. 595. 262 CJCE, arrêt du 7 juin 1988, République hellénique c. Commission, aff. 57/86, Rec.
1988, p. 2855.
IFA/OFO – Organisations européennes 172
- "(des) aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à
condition qu'elles soient accordées sans discrimination liée à l'origine du
produit;
- (des) aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités
naturelles ou par d'autres événements extraordinaires;
- (des) aides octroyées à l'économie de certaines régions de la république
fédérale d'Allemagne affectées par la division l'Allemagne, dans la
mesure où elles sont nécessaires pour compenser les désavantages
économiques causés par cette division" (depuis la réunification allemande
de 1990, ce paragraphe concerne également les Länder l'ancienne
Allemagne l'est)263 (article 87 § 2 CE).
D‘autres aides peuvent être considérées comme compatibles. Il s'agit:
- "(des) aides destinées à favoriser le développement économique de
régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans
lesquelles sévit un grave sous-emploi;
- (des) aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important
d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de
l'économie d'un Etat membre;
- (des) aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou
de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions
des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun;
- (des) aides destinées çà promouvoir la culture et la conservation du
patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la
concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt
commun264;
263 TPICE, arrêt du 15 décembre 1999, Freistaat Sachsen, aff. T-132/96, Rec. 1999, p.
II-3663. 264 Par exemple les aides à l'industrie cinématographique: voy. la communication de la
Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles
relatives aux aides d'État (JOCE 2001, C 320/5).
IFA/OFO – Organisations européennes 173
- (des) autres catégories d'aides déterminées par décision du Conseil
statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission" (article
87 § 3 CE)265;
- des aides justifiées par des circonstances exceptionnelles (article 88 § 2 al.
3).
Les aides d'Etat existantes266 font l'objet d'un examen permanent par la
Commission en concertation avec les Etats membres. Celle-ci leur propose les
mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du
marché commun (article 88 § 1 CE).
b2 – la procédure
La Commission dispose d'une compétence exclusive pour statuer sur le
caractère compatible ou non d'une aide d'Etat. Elle peut les déclarer
incompatibles sans passer par une instance judiciaire. Les règles la procédure
ont été fixées par le règlement 659/1999 CE267.
Tout Etat projetant d'octroyer une aide nouvelle268 doit notifier son projet à
la Commission (article 88 § 3 CE). Il ne pourra pas mettre son projet à exécution
avant l'adoption de la décision finale de la Commission sur la compatibilité l'aide
projetée avec le marché commun (article 3 du règlement 659/1999 CE), à moins
que la Commission n'ait pas réagi dans un délai de deux mois (article 4 § 6).
Toute aide non notifiée est réputée illégale (article 1er f)). La Commission peut
intenter un recours en manquement contre l'Etat coupable de non notification269.
Elle peut également, après avoir donné à l'État membre concerné la possibilité de
265 Par exemple les aides à la construction navale: voy. le règlement 3094/95 CE du
Conseil du 22 décembre 1995 (JOCE 1995, L 332/1). 266 Cette notion concerne aussi bien les aides existant avant l'entrée en vigueur du Traité
de Rome que celles qui auraient été déclarées compatibles avec le Traité CE (CJCE, arrêt
du 20 mars 1984, Allemagne c. Commission, aff. 84/82, Rec. 1984, p. 1451). 267 JOCE 1999, L 83/1. 268 Par opposition aux aides existantes, qui font l'objet, comme on vient de le voir, d'un
examen permanent. 269 CJCE, arrêt du 27 mars 1984, Commission c. Italie, aff. 169/82, Rec. 1984, p. 1603).
IFA/OFO – Organisations européennes 174
présenter ses observations, arrêter une décision enjoignant à celui-ci de
suspendre le versement de toute aide illégale ou, si l'urgence le justifie, arrêter
une décision l'enjoignant de récupérer provisoirement toute aide versée
illégalement, jusqu'à ce qu'elle statue sur la compatibilité de cette aide avec le
marché commun (article 11). Toute aide illégale doit être récupérée, même si
son montant peut paraître excessif, puisqu'il ne s'agit que de la correction d'une
illégalité270.
Afin d'éviter un afflux de notifications d'aides d'Etat, le Conseil a, tout
comme pour les ententes entre entreprises, établi une procédure d'exemption
collective par le règlement 994/98 CE271. Plusieurs règlements d'application ont
été adoptés par la Commission. Ceux-ci concernent:
- les aides à la formation272;
- les aides d'un montant mineur273
- les aides d'Etat en faveur des PME274;
- les aides à l'emploi275.
Les aides concernées sont réputées avoir été autorisées. Elles rentrent par
conséquent dans la catégorie des aides existantes, et feront l'objet d'un examen
permanent en application l'article 88 § 1 CE.
Si la Commission constate que la mesure notifiée ne constitue pas une
aide, ou que, bien que constituant une aide, elle est compatible avec le marché
commun, elle le fait savoir par voie de décision (article 4 §§ 2 et 3 du règlement
659/1999 CE). Si elle a des doutes sur la compatibilité d'une aide notifiée avec le
marché commun, elle entamera une procédure d'examen contradictoire (article 4
270 CJCE, arrêt du 17 juin 1999, Maribel, aff. C-75/97, Rec. 1999, p. I-3671. 271 JOCE 1998, L 142/1. 272 Règlement 68/2001 CE (JOCE 2001, L 10/20). 273 Règlement 69/2001 CE (JOCE 2001, L 10/30). 274 Règlement 70/2001 CE (JOCE 2001, L 10/33). 275 Règlement 2204/2002 CE (JOCE 2002, L 337/3, avec rectificatif paru au JOCE 2002, L
349/126).
IFA/OFO – Organisations européennes 175
§ 4)276. L'Etat et les tiers intéressés (entreprises concurrentes, autres Etats…)
doivent avoir la possibilité de présenter leurs observations277.
Au terme de la procédure d'examen contradictoire, la Commission adopte
une décision:
- soit elle constate l'absence d'aide (article 7 § 2);
- soit elle déclare l'aide compatible avec le marché commun (article 7 § 3);
- soit elle assortit sa décision de compatibilité de conditions et d'obligations
(article 7 § 4);
- soit elle constate que l'aide est incompatible avec le marché commun.
Dans ce cas, elle ne pourra pas être mise à exécution par l'Etat (article 7 §
5).
Toutes les décisions de la Commission peuvent faire l'objet d'un recours en
annulation devant la CJCE (s'il est intenté par l'Etat concerné ou un Etat tiers) ou
le Tribunal de 1ère Instance (s'il est intenté par un tiers faisant valoir son intérêt à
agir en annulation)278.
5.1.4. La politique économique et monétaire
En 1979, suite à l'effondrement du système l'étalon de change-or établi
par les accords de Bretton Woods de 1944, les Etats membres de la CEE
décidèrent la création du Système monétaire européen (SME). Celui-ci impliquait
la fixation des parités des monnaies des États membres par rapport à une
monnaie fictive, l‘ECU279. Un taux de fluctuation de 2,25% par rapport à la parité
était autorisé. Au-delà de ces limites, les banques centrales nationales devaient
276 Dans les trois cas, la Commission dispose d'un délai de deux mois pour rendre sa
décision; 277 CJCE, arrêt du 19 mai 1993, Cook PLC, aff. C-198/91, Rec. 1993, p. I-2487. 278 TPICE, arrêt du 16 septembre 1998, Waterleiding Maatschappij Noord-West Brabant
c. Commission, aff. T-188/95, Rec. 1998, p. II-3713, où l'affectation de la position
concurrentielle l'entreprise requérante suite à une aide d'Etat fut considérée comme
justifiant la qualité de "partie intéressée" dans son chef. 279 European Currency Unit.
IFA/OFO – Organisations européennes 176
intervenir sur les marchés des changes pour rétablir la parité de leur monnaie.
L‘Union économique et monétaire (UEM) a été mise en place à partir du
traité de Maastricht de 1992 en 3 étapes:
- dès 1990: libéralisation complète des mouvements de capitaux et
rapprochement des politiques monétaires des États membres;
- 1994: création l'Institut monétaire européen et fixation des 5 critères
de convergence (le "Pacte de stabilité") pour pouvoir faire partie de
l‘UEM:
- le taux d‘inflation ne devait pas dépasser de plus de 1,5% la
moyenne des 3 pays ayant le taux d‘inflation le plus bas;
- le déficit budgétaire devait être inférieur à 3% du PIB;
- la dette publique devait être inférieure à 60% du PIB sauf si elle
diminue280;
- la monnaie nationale devait respecter pendant deux ans au moins
les marges normales de fluctuation prévues par le Système
monétaire européen;
- le taux d‘intérêt à long terme ne devait pas dépasser de plus de 2 %
la moyenne de celui des 3 pays ayant le taux d‘inflation le plus bas.
Le 1er janvier 1999, les parités entre les monnaies des États membres et
l‘Euro furent définitivement fixées. Le Système européen de banques
centrales (SEBC) fut par ailleurs créé281.
- 1er janvier 2002: entrée en vigueur l'Euro dans 12 États membres282.
La Slovénie a rejoint la zone Euro le 1er janvier 2007. Les autres
280 Cette précision avait été introduite à la demande de la Belgique, dont la dette
publique représentait à l'époque 130% du PIB. 281 Pour la structure institutionnelle l'union économique et monétaire, cf. § 3.7. 282 La Suède refusa, après referendum, de rejoindre la zone Euro. Le Danemark et la
Grande-Bretagne avaient pour leur part négocié une clause d’opting out, qui leur permet
passer à l‘Euro au moment de leur choix s‘ils remplissent les 5 conditions du Pacte de
stabilité.
IFA/OFO – Organisations européennes 177
nouveaux pays adhérents pourront le faire lorsqu‘ils rempliront les
conditions du Pacte de stabilité.
Les politiques économiques des États membres font l‘objet de contrôles. Le
Conseil fixe à la majorité qualifiée et sur proposition de la Commission les
grandes orientations des politiques économiques des États membres (article 99 §
2 CE). Il surveille l‘évolution économique des États membres (article 99 § 3 CE).
S‘il constate que les politiques économiques d‘un État membre ne sont pas
conformes aux grandes orientations, il fait, à la majorité qualifiée, les
recommandations nécessaires audit État (article 99 § 4 CE).
Il est interdit à la BCE et aux banques centrales des États membres
d‘accorder des découverts aux autorités publiques (article 101 CE).
La Communauté ne répond pas des engagements des États membres, et
les autorités centrales de ceux-ci ne répondent pas des engagements des
autorités régionales et locales (article 103 CE).
Les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs (supérieurs
à 3% du PIB) (article 104 CE).
La Commission est chargée de rédiger des rapports sur la situation
économique des États membres. En cas de déficit public excessif, des sanctions
peuvent être prises à l‘encontre l'État défaillant (suspension des prêts de la BEI,
amendes…) (article 104 §§ 3 à 11 CE). Des procédures ont été entamées contre
la France et l‘Allemagne fin 2003. Le Conseil a décidé de suspendre les sanctions
à l‘égard de ces deux États le 25 novembre 2003. La Commission a attaqué cette
décision du Conseil devant la CJCE, qui l‘a annulée le 13 juillet 2004283.
283 CJCE, arrêt du 13 juillet 2004, Commission c. Conseil, aff. C-27/04, Rec. 2004, p. I-
6649.
IFA/OFO – Organisations européennes 178
Le 25 mars 2005, les ministres des finances des 25 ont décidé d‘assouplir
les conditions. Un État présentant un déficit supérieur à 3% du PIB pourra
invoquer des dépenses en matière de recherche et d‘aide au développement
(ainsi que celles liées à la réunification l'Allemagne) pour le justifier.
5.1.5. La politique commerciale commune
En 1957, le traité de Rome prévoyait la mise en place d'une politique
commerciale commune de la Communauté, afin que celle-ci détienne une
compétence exclusive dans la conclusion des accords tarifaires et commerciaux
(article 133, ex 113 CE).
a) les caractéristiques de la politique commerciale commune
a1 - l'exclusivité de principe de la compétence communautaire
Le principe l'exclusivité de la compétence communautaire en matière
tarifaire et commerciale a été clairement énoncé par la CJCE dans son avis 1/75
relatif à la conclusion l'arrangement concernant une norme pour les dépenses
locales élaboré au sein l'OCDE284. Selon la Cour, "on ne saurait (...) admettre
que, dans un domaine (...) qui relève (...) de la politique commerciale commune,
il y ait une compétence des Etats membres parallèle à celle de la Communauté,
dans l'ordre communautaire aussi bien que dans l'ordre international. Les
dispositions l'article 113 CEE (nouvel article 133 CE) relatives aux conditions
dans lesquelles, selon le Traité, doivent être conclus les accords en matière de
politique commerciale, laissent apparaître qu'une compétence parallèle des Etats
membres et de la Communauté et la matière est exclue. Admettre une telle
compétence équivaudrait, en effet, à reconnaître que les Etats membres peuvent
prendre dans les rapports avec les pays tiers, des positions divergentes de celles
que la Communauté entend assumer et reviendrait, de ce fait, à fausser le jeu
284 CJCE, avis 1/75 du 11 novembre 1975, Rec. 1975, p. 1355.
IFA/OFO – Organisations européennes 179
institutionnel, à ébranler les rapports de confiance à l'intérieur de la
Communauté et empêcher celle-ci de remplir sa tâche dans la défense l'intérêt
commun".
Ce principe connaissait cependant une exception, dans l'hypothèse où les
actions prévues par l'accord commercial font l'objet d'un financement à la charge
des Etats membres et non à la charge du budget des Communautés. Dans ce
cas, il y aura lieu à la conclusion d'un accord mixte, comme l'a exposé la Cour de
Justice en 1979 dans son avis 1/78285.
Cet avis a été donné à l'occasion de la conclusion par la Communauté
l'accord relatif au caoutchouc naturel, dans le cadre de la Conférence de Nairobi
sur les produits de base. Du point de vue de la Commission, l'accord entrait
entièrement dans le cadre de la politique commerciale commune. La
Communauté disposait par conséquent d'une compétence exclusive. Le Conseil,
par contre, prétendait qu'il devait être conclu conjointement par la Communauté
et les Etats membres. La CJCE lui donna raison en précisant que, lorsque le
financement l'accord incombait aux Etats membres, cela impliquait leur parti-
cipation à l'accord en même temps que la Communauté. La procédure l'accord
mixte a par la suite été étendue aux hypothèses où l‘accord international
concerne des secteurs pour lesquels les Etats membres sont toujours
compétents.
La participation des Etats membres à la conclusion l'accord mixte a deux
conséquences:
- ils doivent être associés à la négociation l'accord;
- celui-ci devra être ratifié par tous les Etats membres de la Communauté
pour pouvoir entrer en vigueur.
a2 – la conclusion l'accord à la majorité qualifiée
285 CJCE, avis 1/78 du 4 octobre 1979, Rec. 1979, p. 2871.
IFA/OFO – Organisations européennes 180
Les articles 133 et 300 CE prévoient que la Commission soumet des
propositions au Conseil pour la mise en oeuvre de la politique commerciale
commune. Celui-ci statue à la majorité qualifiée sur l'opportunité d'ouvrir des
négociations. Celles-ci sont toujours menées par la Commission, dans le cadre
des directives adressées par le Conseil. Les accords conclus par le Conseil à la
majorité qualifiée. Le Parlement européen n'intervient pas286.
b) le contenu du concept de "politique commerciale commune"
Aux termes l'article 133 CE, la politique commerciale concerne
notamment:
- les modifications tarifaires287;
- la conclusion d'accords tarifaires et commerciaux;
- l'uniformisation des mesures de libéralisation;
- la politique d'exportation;
- les mesures de défense commerciale, dont celles à prendre en cas de
dumping et de subventions.
Cette énumération n'est cependant pas limitative. La Commission a par
conséquent souvent cherché à étendre la notion de politique commerciale au-
delà des matières énumérées par l'article 133 CE. La jurisprudence de la CJCE a
joué un rôle essentiel dans l'évolution du concept.
b1 - les définitions fonctionnaliste et finaliste
286 La déclaration de Stuttgart de 1983 (Bull. des Communautés européennes 1983/6,
pp. 28-31) prévoit cependant que les commissions parlementaires seront informées du
contenu l'accord, et que l'avis du Parlement sera officieusement sollicité pour les accords
les plus importants. 287 Notamment la fixation du tarif douanier commun, corollaire indispensable l'union
douanière que constitue avant tout la Communauté européenne.
IFA/OFO – Organisations européennes 181
Dès l‘origine, une controverse opposa la Commission et le Conseil au sujet
du concept de "politique commerciale. La Commission défendait une définition
fonctionnaliste du concept. En vertu de celle-ci, toute mesure qui règle ouverte-
ment et spécifiquement les échanges commerciaux avec des pays tiers constitue
un instrument spécifique commercial qui doit être basé uniquement sur l'article
133 CE288. Le Conseil, quant à lui, préconisait une définition finaliste de la poli-
tique commerciale. Celle-ci ne concernerait alors que "les mesures ayant pour
objectif de modifier ou d'influencer le volume ou le courant des échanges"289.
b2 - la position initiale de la CJCE
La Cour de Justice donna la préférence à l'analyse fonctionnaliste de la
Commission. Elle précisa dans l'avis 1/78 "qu'on ne saurait (...) imprimer à
l'article (133 CE) une interprétation dont l'effet serait de limiter la politique
commerciale commune à l'utilisation des instruments destinés à avoir une prise
sur les seuls aspects traditionnels du commerce extérieur, à l'exclusion de
mécanismes plus évolués... Une politique communautaire ainsi comprise serait
vouée à devenir graduellement insignifiante... L'énumération l'article (133 CE) ne
doit pas être conçue comme étant limitative et ne doit pas fermer la porte à la
mise en oeuvre de tout autre procédé destiné à régler les échanges exté-
rieurs"290.
La Cour confirma son analyse dans son arrêt du 26 mars 1987291, où elle
annula les règlements portant application des préférences tarifaires généralisées,
au motif que le Conseil aurait du avoir recours à la procédure l'article 133 CE, au
lieu l'article 308 (ex 235) CE, qui imposait l'unanimité pour leur adoption à la
place de la majorité qualifiée. La présence d'un élément "développement" n'était
pas suffisante pour déclasser ces règlements du champ d'application de la
politique commerciale commune.
288 CJCE, avis 1/78 du 4 octobre 1979, Rec. 1979, p. 2918, point 38. 289 Idem, point 39. 290 Idem, point 44. 291 CJCE, arrêt du 26 mars 1987, Commission c. Conseil, aff. 45/86, Rec. 1987, p. 1493.
IFA/OFO – Organisations européennes 182
b3 – l'évolution de la position de la CJCE - l'avis 1/94
En 1994, le champ d'application de la politique commerciale fit l'objet de
vifs débats à l'occasion de la ratification l'accord instituant l'Organisation
mondiale du commerce. Le champ d'application de celle-ci va en effet bien au-
delà du seul commerce des marchandises, terroir classique de la politique
commerciale, puisqu'il concerne également le commerce des services et la
protection de la propriété intellectuelle. Saisie d'une demande d'avis, la Cour de
Justice rendit un avis fondamental, qui marquait une évolution certaine dans on
appréhension du concept de politique commerciale292.
La Cour reconnut la capacité de la Communauté européenne de conclure
l'ensemble des accords relatifs au commerce des marchandises, y compris pour
les produits Euratom, les produits CECA et les produits agricoles.
Elle considéra par contre que la Communauté et les Etats membres possé-
daient une compétence "partagée" dans le domaine des services et de la proprié-
té intellectuelle.
b4 – les évolutions conventionnelles ultérieures
Afin d'éviter un alourdissement des procédures au sein l'OMC, le Traité
d'Amsterdam de 1996 autorisa le Conseil, statuant à l‘unanimité, à étendre
l'application l'article 133 CE aux nouveaux secteurs l'OMC. C'est finalement le
traité de Nice qui révisa l'article 133 CE dans le sens l'élargissement de son
champ d'application aux accords commerciaux qui traitent de services ou des
aspects commerciaux de la propriété intellectuelle293. Cette règle connaît
toutefois un certain nombre d'exceptions:
292 CJCE, avis 1/94 du 15 novembre 1994, Rec. 1994, I, p. 5267. 293 Voy. P. VINCENT, "Les relations entre l‘Union européenne et l‘Organisation mondiale
du commerce : du nouveau pour le praticien ?", Journal des tribunaux - droit européen
2001, pp. 105-110.
IFA/OFO – Organisations européennes 183
- en matière de transports, c‘est la procédure de codécision qui s‘applique
(article 133 § 6 al. 3 CE);
- le Conseil devra statuer à l‘unanimité lorsque l‘accord comprend des
dispositions pour lesquelles l‘unanimité est requise pour l‘adoption de
règles internes (article 133 § 5 al. 2 CE);
- recours à la procédure l'accord mixte294 lorsque l‘accord concerne un
certain nombre de secteurs stratégiques: services culturels et audiovisuels,
éducation, services sociaux et de santé humaine (article 133 § 6 CE);
- les Etats membres gardent une compétence exclusive pour les accords
comprenant des dispositions excédant les compétences internes de la
Communauté, notamment lorsque ces accords entraîneraient une
harmonisation dans un domaine où le Traité lui-même exclut une telle
harmonisation (article 133 § 6 al. 1er CE) (ex: éducation, formation
professionnelle, culture et santé publique).
5.1.6. La politique agricole commune
La politique agricole commune (PAC) est l'une des politiques
communautaires les plus importantes, tant en terme le budget qu'en terme de
réglementation. Elle a été mise en place dès 1962, à une époque où la balance
commerciale agricole communautaire était en déficit. Les objectifs fixés à la PAC
reflètent encore à l'heure actuelle cette situation:
- accroissement de la productivité;
- assurance de revenus équitables aux producteurs;
- stabilité des marchés;
- sécurité des approvisionnements;
- assurance de prix à la consommation raisonnables (article 33 CE).
294 Association des Etats membres aux négociations et ratification obligatoire par
l'ensemble de ceux-ci.
IFA/OFO – Organisations européennes 184
La gestion de la PAC se fait généralement par la mise en place
d‘organisations communes des marchés (OCM) (article 34 CE). Il y en a une par
secteur295. Celles-ci comportent généralement trois volets:
- un prix garanti aux agriculteurs quelle que soit la quantité produite.
Lorsque le cours du produit descend en dessous du niveau fixé ou lorsqu'ils
ne trouvent pas acquéreur, la Communauté s'engage à acheter les
produits au prix fixé;
- dans certains cas, des techniques de limitation de la production (quotas;
prélèvements dits de "coresponsabilité" sur les quantités produites au-delà
des seuils fixés; primes à l'abattage ou à l'arrachage; jachères;
interdiction pure et simple de produire…) ont été mises en place (lait,
sucre…).
- depuis 1992, la PAC a subi une série de réformes visant à diminuer le
niveau des prix garantis aux producteurs. Afin de compenser le manque à
gagner dans le chef de ceux-ci, des aides directes sont versées aux
agriculteurs. Celles-ci ne sont pas fixées en fonction des quantités
produites, mais en fonction de critères stables (nombre de têtes de bétail;
taille l'exploitation…). Afin de résoudre les problèmes dus à la
surproduction, ces aides directes sont souvent liées à liées à des
contraintes d‘extensification (diminution du nombre de têtes de bétail; gel
des terres…) et environnementales (plantage de haies…).
A côté de la politique de production, il existe une politique des structures
agricoles. Elles concernent la modernisation des entreprises agricoles, les aides
aux investissements, l'encouragement à la cessation des activités…
295 Il y en a 20 en tout. Certaines sont très spécialisées (OCM de la banane…), d'autres
très larges (OCM des fruits et légumes, des céréales…). Seuls quelques rares produits
échappent encore à une organisation commune des marchés.
IFA/OFO – Organisations européennes 185
La politique de prix garantis de la PAC implique également une protection
du marché contre les importations. Des droits de douane élevés sont par
conséquents appliqués aux importations de produits agricoles296. Par ailleurs, afin
de faciliter l'écoulement sur le marché international des produits agricoles (et
donc de réduire les excédents) des subventions à l‘exportation sont accordées.
5.1.7. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité
Ces deux principes ont été mis en place afin d'éviter une trop grande
immixtion du législateur communautaire dans les affaires internes des Etats
membres l'Union.
a) le principe de subsidiarité
"Dans les domaines qui ne sont pas de sa compétence exclusive, la
Communauté n‘intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et
dans la mesure où les objectifs l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de
manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des
dimensions ou des effets l'action envisagée, être mieux réalisé au niveau
communautaire" (article 5 al. 2 CE). La question est évidemment très délicate.
Le protocole n° 7 annexé au traité d‘Amsterdam éclaircit un peu la situation:
- la Commission doit toujours, dans ses propositions, prouver qu‘elle l‘a
respecté;
- le Conseil et le Parlement doivent se poser la question de la subsidiarité au
moment l'adoption d‘un acte;
- un rapport annuel doit être fait sur le respect du principe.
296 Ces droits de douane ont remplacés les prélèvements variables à l'importation
appliqués avant l'entrée en vigueur l'accord instituant l'Organisation mondiale du
commerce, qui a obligé ses membres à transformer en droits de douane tous les
obstacles à l'importation de produits agricoles.
IFA/OFO – Organisations européennes 186
Si la CJCE constate une violation du principe de subsidiarité, elle annulera
l‘acte en cause. A l'heure actuelle, elle n'a pas encore fait usage de cette
prérogative.
b) le principe de proportionnalité
Même dans les domaines où elle dispose d‘une compétence exclusive,
l‘action de la Communauté n‘excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre
l‘objectif fixé (article 5 § 3 CE). Le principe de proportionnalité protège les États
et les particuliers contre les empiètements abusifs de la Communauté. Les points
6 et 7 du protocole n° 7 au traité d‘Amsterdam précisent que, "toutes choses
égales par ailleurs, il convient de donner la préférence à des directives plutôt
qu'à des règlements, et à des directives-cadres plutôt qu'à des mesures
détaillées", afin de laisser "une marge de décision aussi grande que possible au
plan national".
Si la CJCE constate une violation du principe de proportionnalité, elle
annulera l‘acte en cause. "Le principe de proportionnalité, qui fait partie des
principes généraux du droit communautaire, exige que les actes des institutions
communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et
nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation
en cause, étant entendu que, lorsqu‘un choix s‘offre entre plusieurs mesures
appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les
inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts
visés "297. Par contre, "l'importance des objectifs poursuivis par la réglementation
litigieuse est de nature à justifier des conséquences négatives, même
considérables, pour certains opérateurs"298.
297 CJCE, arrêt du 12 juillet 2001, Jippes c. Minister de landbouw, aff. C-189/01, Rec.
2001, p. I-5689. 298 CJCE, arrêt du 30 juillet 1996, Bosphorus, aff. C-84/95, Rec. 1996, p. I-3953.
IFA/OFO – Organisations européennes 187
L'application la plus célèbre du principe de proportionnalité est
probablement l'arrêt Espagne c. Conseil du 7 septembre 2006299, où la CJCE
annula, pour violation de ce principe, un règlement communautaire qui fixait le
montant des aides spécifiques au secteur du coton à 35% du montant des aides
existantes.
5.2. La Politique extérieure et de sécurité commune (PESC)
5.2.1. Objectifs
La PESC reçut une base juridique dans le traité de Maastricht (1993). A
Maastricht, la structure des Communautés fut transformée en celle de l'Union,
avec la célèbre structure en trois piliers. Le deuxième pilier est constitué par la
Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Les institutions européennes
sont impliquées dans la PESC mais le Conseil européen et le Conseil ont
clairement plus d'importance dans ce domaine. Le deuxième pilier est le domaine
le plus intergouvernemental et la Commission et le Parlement européen n'y
remplissent qu'un rôle limité. Les objectifs de la PESC sont énumérés dans
l'article 11 du Traité sur l'Union européenne:
la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de
l'indépendance et de l'intégrité de l'Union, conformément aux principes de
la Charte des Nations Unies;
le renforcement de la sécurité de l'Union sous toutes ses formes;
le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale,
conformément aux principes de la charte des Nations Unies, ainsi qu'aux
principes de l'acte final de Helsinki et aux objectifs de la charte de Paris, y
compris ceux relatifs aux frontières extérieures;
la promotion de la coopération internationale;
le développement et le renforcement de la démocratie et de l'état de droit,
ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
299 CJCE, arrêt du 7 septembre 2006, Espagne c. Conseil, aff. C-310/04, non encore
publié.
IFA/OFO – Organisations européennes 188
A côté des objectifs explicites contenus dans l'article 11, le traité sur l'Union
européenne prévoit dans son article 17 (1) que la PESC "inclut l'ensemble des
questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive
d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense
commune si le Conseil européen en décide ainsi". La mise sur pied d'une défense
commune n'est par conséquent pas l'un des objectifs directs de l'Union. La
défense nationale et les engagements conclus dans le cadre de l'Organisation du
traité de l'Atlantique Nord (OTAN) subsistent, mais des aspects partiels d'une
politique de défense peuvent être mis sur pied dans le cadre de l'Union. Les
tâches dites de Petersberg font partie depuis le traité de Nice des compétences
militaires de la PESC, notamment les missions humanitaires de sauvetage, les
missions de maintien de la paix et les missions de gestion de crise.
5.2.2. Le cadre institutionnel et le mécanisme de prise de décision
En principe, les décisions sont adoptées à l'unanimité des Etats-membres.
Considérant que l'exigence de l'unanimité pour des sujets délicats de politique
extérieure risquait de rendre les choses difficiles dans une Union élargie, les
rédacteurs du Traité introduisirent l'"abstention constructive". Par ce biais, l'Etat
peut assortir son abstention d'une déclaration formelle. Dans ce cas, il n'est pas
tenu d'appliquer la décision mais il accepte que la décision engage l'Union300 (art.
23 (1) TUE).
Les décisions qui peuvent être adoptées dans le cadre de la PESC sont les
suivantes:
les principes et les orientations générales de la Politique étrangère et de
sécurité commune;
les stratégies communes: les objectifs, la durée et les moyens mis à la
disposition sont décrits;
les actions communes: actions coordonnées des Etats-membres où divers
moyens (personnel, knowhow, moyens financiers, matériel…) sont affectés
300 Si les membres du Conseil qui font une déclaration formelle au moment de leur abstention représentent plus du tiers des voix (pondérées), la décision ne sera pas adoptée (art. 23 (1) TUE).
IFA/OFO – Organisations européennes 189
par les Etats-membres pour atteindre les objectifs contenus dans les
directives générales du Conseil;
les positions communes: sont destinées à rendre la collaboration entre les
Etats-membres plus systématique et plus coordonnée. Les Etats-membres
doivent suivre et appliquer les positions communes que le Conseil a
adoptées à l'unanimité (art. 12 et 13 TUE).
Les orientations générales et les stratégies communes sont adoptées par le
Conseil européen. Les décisions y sont toujours adoptées par consensus. Les
actions communes et les positions communes sont adoptées par le Conseil des
ministres (principalement par le Conseil Affaires générales et relations
extérieures) à l'unanimité.
L'article 23 § 2 du traité sur l'Union européenne stipule cependant que le
Conseil peut voter à la majorité qualifiée dans les cas suivants:
lorsque, sur la base d'une stratégie commune, il adopte des actions
communes et des positions communes, ou qu'il prend toute autre
décision;
lorsqu'il adopte toute décision mettant en œuvre une action commune ou
une position commune;
lorsqu'il nomme un représentant spécial.
Dans le cadre des décisions qui peuvent être adoptées à la majorité qualifiée,
les Etats-membres peuvent cependant faire appel à une clause de garantie par
laquelle il ne sera pas procédé au vote de la décision contestée si un Etat
invoque des raisons de politique nationale importantes. Dans une telle situation,
le Conseil peut décider, à la majorité qualifiée, de renvoyer le problème au
Conseil européen. Les chefs d'Etat et de gouvernement devront alors prendre
une décision à l'unanimité (art. 23 (2) TUE).
Vu que ce sont les Etats-membres qui adoptent les décisions relatives à la
PESC au sein du Conseil européen et du Conseil, le rôle du Parlement européen
et de la Commission est réduit. Le Parlement européen est consulté sur les
principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC, mais pas pour les
différentes décisions (art. 21 TUE). Il faut toutefois souligner que le budget
IFA/OFO – Organisations européennes 190
affecté à la PESC fait partie des dépenses non obligatoires du budget
communautaire. Vu que le Parlement européen a le dernier mot au sujet des
dépenses non-obligatoires, il peut exercer une certaine influence sur la PESC par
le biais de ses compétences budgétaires. La Commission européenne peut
soumettre des propositions au Conseil et le saisir de toute question relevant de
la PESC, mais il ne possède pas un droit d'initiative exclusif comme dans le
premier pilier (art. 22 (1) TUE). Les négociations dans le cadre de la PESC
tombent en-dehors du droit communautaire. La Commission et la Cour de Justice
ne disposent par conséquent pas de leurs prérogatives traditionnelles de
règlement des différends.
5.2.3. Les moyens et le cadre opérationnel
La PESC est dirigée par le Conseil européen et par le Conseil. L'Etat-membre
qui assure la présidence de l'Union représente celle-ci pour les matières relevant
de la PESC (art. 18 (1) TUE).
Depuis le traité d'Amsterdam (1997), la présidence est assistée par un Haut
représentant pour la PESC. Le Haut représentant a pour tâche de préparer et
d'exécuter les décisions PESC, et d'améliorer la visibilité et la cohérence de la
PESC. S'il l'estime utile, le Conseil peut nommer des représentants spéciaux pour
assister le Haut représentant et le Conseil dans certains problèmes. Le Haut
représentant pour la PESC est par ailleurs le secrétaire-général du Conseil. Le
premier titulaire de cette fonction combinée est Javier Solana. Le Haut
représentant est par ailleurs assisté d'une petite équipe, l'Unité politique (ex
unité de planification de la politique et d'alerte rapide, UPPAR). Cette unité est
composée principalement de diplomates nationaux détachés par les Etats
membres. Elle fournit des analyses indépendantes et propose des options
stratégiques. L'Unité politique dispose dans les différents Etats-membres d'un
réseau d'experts qui peuvent fournir des informations pertinentes sur les
développements actuels d'une situation. Un service permanent au sein du
secrétariat du Conseil s'occupe de suivre continuellement l'actualité
internationale.
IFA/OFO – Organisations européennes 191
A côté des tâches du Haut représentant de la PESC, un organe préparatoire
essentiel est le Comité politique et de sécurité (COPS). Le COPS a été mis en
place par le traité de Nice (art. 25 TUE) en tant qu'organe préparatoire fixe pour
la PESC. Le COPS se réunit à Bruxelles et chaque Etat-membre y est représenté
par un haut fonctionnaire (ambassadeur ou directeur des affaires politiques). Le
COPS a, en vertu de l'art. 25 TUE, les tâches suivantes:
le suivi de la situation internationale dans les domaines relevant de la
PESC;
contribuer à la définition des politiques en émettant des avis à destination
du Conseil;
la surveillance de la mise en œuvre des politiques convenues;
Sous la responsabilité du Conseil, le COPS exerce le contrôle politique et la
direction stratégique des opérations de gestion de crise. Dans ce cadre, le
Conseil peut l'autoriser, aux fins d'une opération de gestion de crise et
pour la durée de celle-ci, à prendre les décisions appropriées.
Le COPS est lui-même assisté par le comité militaire de l'Union européenne et
par l'état-major de l'Union européenne. Ces comités ‗militaire‘ mettent leur
expertise militaire au service du COPS et du Conseil Relations extérieures.
La représentation extérieure et l'exécution de la PESC sont encore renforcées
par le travail de la troïka, composée du ministre des affaires étrangères de l'Etat-
membre qui exerce la présidence de l'Union, du Haut représentant pour la PESC,
du commissaire européen aux relations extérieures et d'un représentant de
l'Etat-membre qui occupera la prochaine présidence de l'Union.
5.3. La coopération policière et judiciaire en matière pénale.
5.3.1. Objectifs
Aucune base juridique n'existait pour la coopération policière et judiciaire.
Cependant, depuis le milieu des années 70, une collaboration
intergouvernementale s'est progressivement mise en place entre les différentes
autorités nationales à propos des affaires policières et judiciaires. Dans le traité
IFA/OFO – Organisations européennes 192
de Maastricht (1993), cette collaboration fut reprise pour la première fois
expressément dans le texte du traités, dans le ‗troisième pilier‘. La coopération
fut dès lors ancrée au sein de la structure de l'Union européenne avec une base
juridique propre et des procédures spécifiques à mi-chemin entre le premier
pilier (communautaire) et le deuxième pilier intergouvernemental). Le troisième
pilier de l'Union concerne la Coopération policière et judiciaire en matière pénale
(CPJP). Le Titre VI du traité sur l'Union européenne (articles 29 à 42 TUE) établit
les éléments essentiels du troisième pilier. L'article 29 TUE donne les objectifs du
troisième pilier. La coopération vise à offrir aux citoyens de l'Union un niveau
élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en
élaborant une action commune entre les Etats membres, en prévenant le racisme
et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes. La coopération policière et
judiciaire a comme objectif de lutter contre:
la criminalité, organisée ou non;
le terrorisme, la traite des êtres humains et les crimes contre les enfants;
le trafic de drogue et d'armes;
la corruption et la fraude;
la xénophobie et le racisme.
Le processus d'intégration continuel a abouti à la libre circulation des
personnes et à un marché intérieur sans frontières internes. La mobilité acquise
présente de nombreux avantages mais a également pour conséquence que des
bandes criminelles internationales opèrent avec beaucoup plus de facilité au sein
de l'Union. La coopération policière et judiciaire a précisément pour objectif de
formuler une réponse commune aux conséquences négatives de l'avènement du
marché unique, surtout en ce qui concerne la liberté de circulation des
personnes. Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux Etats-unis ont
été un incitant additionnel pour réaliser également au sein de l'Union une
collaboration pour lutter contre les menaces terroristes.
5.3.2. Le cadre institutionnel et le mécanisme de prise de décision
La police et la justice font partie du noyau dur des activités des Etats
nationaux. Des limitations au contrôle national sur, par exemple, les services
IFA/OFO – Organisations européennes 193
nationaux de police, sont vues avec une très grande méfiance par les Etats-
membres. Ceux-ci reconnaissent la nécessité d'une collaboration plus intense
Etats-membres mais souhaitent cependant conserver leur souveraineté lorsqu'il
s'agit d'affaires pénales et des services de police. Cela concerne en effet des
secteurs où beaucoup d'Etats-membres sont sensibles et hésitent à transférer
des compétences ou des moyens aux institutions européennes.
On retrouve dans le troisième pilier des règles de prise de décision qui
s'écartent de la ―méthode communautaire‖ et où les Etats-membres conservent
en grande partie leur droit de veto et la haute main sur les autres institutions
européennes par le biais du Conseil.
Le Conseil adopte à l'unanimité, sur proposition d'un état-membre ou de la
Commission, et après consultation du Parlement européen, des décisions-cadres,
des décisions et des conventions (art. 34 (2) et art. 39 (1) TUE). Il ressort des
règles de prise de décision que:
les Etats-membres gardent la possibilité d'empêcher l'adoption de
décisions vu qu'elles doivent être adoptées à l'unanimité;
la Commission européenne joue un rôle important vu qu'elle peut prendre
l'initiative de faire des propositions (voy. aussi les art. 39 (2) en 36 (2°)
TUE) mais ne jouit pas du monopole de l'initiative. Chaque Etat-membre
peut également faire une proposition, et ceci a une influence sur les
rapports de pouvoir entre le Conseil et la Commission dans le troisième
pilier. Les Etats-membres ne dépendent pas d'une proposition de la
Commission pour adopter une décision;
Le Parlement européen est seulement consulté et n'a pas de compétence
de codécision, contrairement à ce qui se passe généralement dans le
premier pilier.
L'art. 34 (2) du traité sur l'Union européenne indique les mesures que le
Conseil peut adopter dans le troisième pilier. Depuis le traité de Nice et les
décisions du Conseil subséquentes, certaines matières ont été transférées du
troisième pilier vers le premier pilier (visa, asile, immigration et autres politiques
liées à la libre circulation des personnes). Suite à ce transfert, les instruments
suivants ne sont plus applicables que pour le troisième pilier:
IFA/OFO – Organisations européennes 194
Les décisions-cadres aux fins du rapprochement des dispositions
législatives et réglementaires des Etats-membres. Les décisions-cadres
lient les Etats-membres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux
instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Elles
n'ont pas d'effet direct;
Les décisions pour toute autre fin conforme aux objectifs de la CPJP, à
l'exclusion de tout rapprochement des dispositions législatives et
réglementaires des Etats-membres. Ces décisions sont obligatoires et ne
peuvent avoir d'effet direct. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée,
arrête les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre ces décisions au
sein de l'Union;
Les conventions, dont le Conseil recommande l'adoption par les Etats-
membres selon leurs règles constitutionnelles respectives (art 34(2) (b)
(c) (d) TUE).
Le traité sur l'Union européenne prévoit dès lors pour les décisions-cadres une
exécution par les Etats-membres. Pour les décisions, le traité sur l'Union
européenne ne traite que des décisions d'exécution du Conseil, que celui-ci peut
adopter à la majorité qualifiée.
5.3.3. Les moyens
L'un des moyens les plus importants de la coopération policière et judiciaire
en matière pénale est Europol, créé par les Etats-membres et totalement
opérationnel depuis 1999. Europol a pour tâche le traitement, l'analyse et
l'échange au niveau européen des renseignements relatifs aux activités
criminelles. Son objectif consiste à améliorer l‘efficacité des services compétents
des États membres et leur coopération en ce qui concerne la prévention et la
lutte contre les formes graves de criminalité internationale organisée et le
terrorisme. Installé à La Haye, aux Pays-Bas, Europol compte 500 à 600
membres du personnel parmi lesquels une une centaine d'officiers de liaison des
autorités judiciaires nationales des Etats-membres de l'Union301. L'article 30 du
301 Voy. Europol, Rapport annuel 2005, La Haye, 2006.
IFA/OFO – Organisations européennes 195
traité sur l'Union européenne stipule à quelles activités Europol doit apporter son
concours:
1. la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes (par ex. la
police et la douane) dans le domaine de la prévention et de la détection
des infractions pénales et des enquêtes en la matière;
2. la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange d'informations
pertinentes (y compris les transactions financières);
3. la coopération et les initiatives conjointes dans les domaines de la
formation, des échanges d'officiers de liaison, des détachements, de
l'utilisation des équipements et de la recherche en criminalistique;
4. l'évaluation en commun de techniques d'enquête particulières concernant
la détection des formes graves de criminalité organisée (art. 30(1) TUE).
Le traité prévoit par ailleurs la possibilité de constituer dans l'avenir des
équipes conjointes de policiers de plusieurs Etats-membres qui, ensemble et si
possible soutenues par Europol, pourront enquêter dans les Etats-membres
concernés (art. 30 (2) TUE).
Le CEPOL (―Collège européen de police‖) a été mis en place par le Conseil
pour, par le biais de la formation, améliorer la collaboration entre les services de
police. C'est un réseau très lâche d'écoles nationales de police actives dans le
domaine de la formation (principalement d'officiers supérieurs). Le CEPOL
contribue notamment à l'harmonisation des formations nationales et des
curricula. Le CEPOL est établi à Bramshill au Royaume-Uni.
A côté d'Europol a été créé en 2002 une unité européenne pour la
collaboration en matière de justice (Eurojust) pour renforcer la lutte contre la
criminalité organisée. Grâce à Eurojust, les autorités nationales peuvent par
exemple échanger plus facilement des informations, les Etats-membres peuvent
par le biais de leurs membres nationaux donner un avis dans des dossiers
judiciaires concrets, se coordonner et même se donner une assistance judiciaire.
Ils peuvent également, mais Eurojust peut également le faire en tant que
collège, demander à leurs autorités judiciaires d'entamer des poursuites dans un
dossier déterminé ou de les arrêter (par exemple s'il y a une plus grande chance
IFA/OFO – Organisations européennes 196
de succès dans un autre Etat-membre). Chaque Etat-membre est cependant
toujours libre d'accéder ou non à la requête.
D'autres réalisations importantes dans le cadre du troisième pilier furent par
exemple la mise en place du mandat d'arrêt européen et l'harmonisation
croissante des législations nationales (notamment en droit pénal). On est par
ailleurs parvenu au sein de l'Union à élaborer une définition commune du
terrorisme et un coordinateur pour la lutte contre le terrorisme a été nommé. Il
s'agit du Néerlandais Gijs De Vries.
5.4. La cohérence entre la PESC et de l'action des Communautés
européennes
Deux types de politiques externes sont utilisés par l'Union sur base des
traités. D'un côté, il y a les relations extérieures basées sur les traités CE et
Euratom (le traité CECA ayant pris fin en 2002). Dans ce cadre, la représentation
est effectuée essentiellement par la Commission européenne sous les auspices
du Conseil. De l'autre côté, il y a les relations extérieures basées sur le deuxième
pilier et le traité de Maastricht, la PESC. Dans ce cadre, la représentation est
assurée par le Conseil (et le Haut représentant pour la PESC). Vu les différentes
bases juridiques et la répartition différente des rôles, il est important d'assurer la
cohérence de l'action externe. La garantie de cohérence la plus importante est le
fait que le Conseil joue un rôle dans les deux cas. Le Conseil fonctionne
cependant avec une présidence semestrielle, ce qui ne favorise certes pas la
cohérence de son action. Le souci d'assurer une plus grande cohérence dans la
politique externe européenne explique pourquoi le projet de Constitution
européenne prévoyait la création de la fonction de ministre des affaires
étrangères de l'Union européenne. Le ministre européen des affaires étrangères
aurait été compétent pour les relations extérieures du Conseil et de la
Commission et aurait donc réalisé une cohérence fonctionnelle.
IFA/OFO – Organisations européennes 197
6. LE BUDGET DE L’UNION EUROPEENNE (REGLES DE BASE)
Le budget doit être établi chaque année par le Conseil et le Parlement
européen (principe d'annualité). Toutes les recettes et toutes les dépenses de la
Communauté européenne doivent s'y trouver (principe d'unicité). Les recettes et
les dépenses doivent être en équilibre (principe d'équilibre) (art. 268 CE). A côté
du budget annuel, qui est adopté par le biais de la procédure budgétaire (voy.
l'art. 272 CE), il existe cependant d'autres documents et décisions qui ont une
influence sur le budget de l'Union européenne. L'établissement des ressources
propres et des perspectives financières sont importants et fondamentaux pour
les limites à l'intérieur desquelles le budget peut être établi.
6.1. Les recettes
Le budget de l'Union est entièrement financé par des ressources propres. Le
concept ―ressources propres‖ peut être considéré comme les ressources dont les
institutions européennes peuvent disposer, indépendamment des Etats-
membres. Avant l'introduction du régime des ressources propres, les institutions
européennes étaient financées par des montants que les Etats-membres
devaient verser. Un tel système de financement d'une organisation internationale
conduit souvent à des ralentissements ou même des refus de paiement, ce qui
peut sérieusement affecter l'efficacité de l'institution internationale. Le système
des ressources propres accorde aux institutions européennes des ressources
directes qui ne sont pas dépendantes des montants versés annuellement par les
Etats-membres. Les ressources propres consistent en les ressources suivantes:
1. les prélèvements agricoles et les cotisations sur le sucre: concernaient à
l'origine toutes sortes de prélèvements sur les importations de produits
agricoles destinés à maintenir le régime des prix agricoles élevés en
vigueur sur le territoire de la Communauté. A l'heure actuelle, il y a encore
des cotisations sur la production de sucre et d'isoglucose. Ces dernières
IFA/OFO – Organisations européennes 198
sont payées par les producteurs de sucre communautaires, contrairement
aux prélèvements sur les importations de produits agricoles. La
suppression progressive de la politique de soutien des prix et des
prélèvements à l'importation a pour conséquence qu'à l'heure actuelle,
cette source de ressources propres est très limitée. Dans le budget 2007,
elle ne concernait que 1,7% des ressources;
2. les droits de douane: sont prélevés aux frontières extérieures sur
l'importation de marchandises. Ces droits sont rétrocédés aux institutions
européennes à concurrence de 75%. Les droits de douane sont une
conséquence logique de la mise en place en 1968 du tarif douanier
commun. L'union douanière formait la base de la politique commerciale
commune aussi bien que du marché intérieur. Les droits de douane étaient
considérés dans le passé comme une ressource cruciale pour les
institutions européennes, mais la libéralisation croissante des échanges
commerciaux et la diminution des droits de douane qu'elle a entraîné a
réduit l'importance de cette ressource à 13,2% du budget 2007;
3. la TVA: ressource créée en 1970 car les prélèvements agricoles et les
droits de douane ne suffisaient plus à financer le budget communautaire.
Le système des ressources TVA part de l'application d'un pourcentage
uniforme sur l'assiette TVA de chaque Etat-membre. Le pourcentage
uniforme appliqué depuis 2004 est de 0,50%. Il est appliqué sur une base
qui ne peut être supérieure à 50% du PNB d'un Etat-membre. Cette
ressource historiquement importante ne fournit lus que 15,4% des
ressources du budget;
4. les ressources basées sur le PNB des Etats: sont actuellement les
ressources les plus importantes de l'Union. Elles représentent en effet
68,5% des ressources du budget 2007. Les ressources PNB sont variables
et sont employées pour compléter les insuffisances des autres ressources
propres (droits de douane, prélèvements agricoles et TVA) pour couvrir les
dépenses. La ressource PNB est un pourcentage du PNB de chaque Etat-
membre. A l'heure actuelle, ce pourcentage ne peut dépasser 1,24% du
PNB de l'Union;
5. ressources diverses et amendes: il s'agit de différentes autres ressources,
notamment les impôts des fonctionnaires européens, les amendes que la
Commission applique aux entreprises violant le droit de la concurrence et
IFA/OFO – Organisations européennes 199
les surplus de l'année précédente. Ces ressources représentaient dans le
budget 2007 1% des ressources.
Le budget 2007 s'élève à 126,5 milliards EUR en crédits. Cela représente
1,08% du PNB de l'Union et correspond à une augmentation de 5% par rapport
au budget 2006302.
Les ressources propres des Communautés européennes sont établies dans
une décision "ressources propres‖. Cette décision doit être adoptée à l'unanimité
par le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du
Parlement européen. Elle doit ensuite être ratifiée par tous les Etats-membres
(voy. l'art. 269 CE). Dans une Union de 27 Etats-membres, la ratification d'une
telle décision peut se faire attendre. La dernière décision sur les ressources
propres date du 29 septembre 2000. En avril 2007, le Conseil a adopté une
nouvelle décision sur les ressources propres qui n'entrera cependant en vigueur
qu'après ratification par tous les Etats-membres.
6.2. Les dépenses
Les perspectives financières forment le cadre délimitant les dépenses des
institutions européennes pour une période de 7 ans. Les perspectives financières
sont en fait une tentative des Etats-membres de garder le contrôle sur les
dépenses de l'Union et de prévoir une planification à long terme. Les
perspectives financières établissent les dépenses maximales dans les différents
secteurs pour (à l'heure actuelle) 7 ans. Les perspectives financières sont le
résultat d'un accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et
la Commission. Pour la période 2007-2013, un accord interinstitutionnel sur la
discipline budgétaire et la bonne gestion financière a été adopté303. A côté
d'accords sur la gestion des complexes procédures (budgétaire et décharge),
l'accord interinstitutionnel prévoit également le maximum des dépenses pour
chaque domaine.
302 Voy. Les Communautés européennes, budget 2007. Bien-être, solidarité et sécurité en
Europe et en-dehors, Luxembourg. 303 Doc. 2006/C 139/01.
IFA/OFO – Organisations européennes 200
Lorsque la Commission européenne communique son avant-projet de
budget au Conseil et au Parlement européen, elle doit conserver les dépenses
dans le cadre des limites établies par l'accord interinstitutionnel. Des
modifications sont possibles, mais elles doivent être justifiées et motivées par
des raisons importantes.
Une distinction est faite au sein des dépenses de l'Union entre dépenses
obligatoires et dépenses non obligatoires. Les dépenses obligatoires sont celles
qui découlent des obligations contenues dans les traités, des obligations
internationales ou du droit dérivé. Les dépenses non obligatoires sont les
dépenses discrétionnaires ou celles qui ne découlent pas directement
d'obligations internes ou de l'Union. La distinction entre dépenses obligatoires
(DO) et non obligatoires (DNO) est surtout importante car le Parlement européen
a le dernier mot au sujet des DNO. En fonction du classement d'un domaine
d'activités en dépenses obligatoires ou non obligatoires, les pouvoirs d'influence
du Parlement européen sur la procédure budgétaire seront différents. L'accord
interinstitutionnel sur la discipline budgétaire de 2006 contient en annexe un
aperçu du classement des dépenses entre DO et DNO.
6.3. L'établissement et l'exécution du budget
La procédure d'établissement du budget annuel est une interaction très
complexe le Conseil, le Parlement européen et la Commission européenne. La
procédure est décrite dans l'article 272 CE. Cet article décrit les délais et les
procédures que les différents acteurs doivent respecter. Bien que l'article 272
décrive minutieusement la procédure budgétaire, la pratique est encore plus
complexe que ce que le traité pourrait laisser penser. Dans l'accord
interinstitutionnel susmentionné sur la discipline budgétaire, les institutions ont
encore établi des règles supplémentaires pour l'adoption du budget.
Il est important de rappeler que le Parlement européen a le dernier mot
sur les dépenses non-obligatoires et le Conseil sur les dépenses obligatoires. A la
fin de la procédure, c'est cependant le Parlement européen qui établit la version
IFA/OFO – Organisations européennes 201
définitive du budget. Le PE a également la possibilité de rejeter totalement le
budget.
La Commission européenne établit un avant-projet de budget et est
impliquée dans la procédure qui est cependant essentiellement gérée par le
Parlement et par le Conseil. Les différents rôles des institutions et leur
dépendance respective fait de la procédure budgétaire un exercice de négociation
intense entre les trois institutions. Celles-ci organisent les réunions dites
"trialogues" entre les représentants du Conseil, du Parlement européen et de la
Commission à l'occasion desquelles on tente d'arriver à un accord sur le budget
de l'année suivante. Voici un aperçu légèrement simplifié des différentes étapes
de la procédure budgétaire telle que décrite dans l'article 272 CE.
Avant-projet de budget par la Commission
1. Chaque institution de la Communauté effectue avant le 1er juillet une
estimation de ses dépenses. La Commission réunit ces estimations dans un
avant-projet de budget. Cet avant-projet contient une estimation des
dépenses ET des recettes. La Commission communique cet avant-projet de
budget au Conseil au plus tard le 1er septembre de l'année précédant l'année
budgétaire concernée (en pratique, la Commission le fait déjà pour le 1er
mai).
Projet de budget du Conseil
2. Le Conseil consulte la Commission et, le cas échéant, les autres institutions
concernées chaque fois qu'il souhaite s'écarter de cet avant-projet. Le Conseil
établit le projet de budget à la majorité qualifiée et l'envoie au Parlement
européen au plus tard le 5 octobre.
Première lecture du Parlement européen
3. Le Parlement européen a le droit d'amender le projet de budget en ce qui
concerne les dépenses non obligatoires et de proposer des modifications au
Conseil en ce qui concerne les dépenses obligatoires.
IFA/OFO – Organisations européennes 202
Si le Parlement européen approuve le projet de budget dans un délai
de 45 jours ou s'il ne propose aucune modification ou amendement, le
budget est définitivement établi.
Si le Parlement européen a adopté des amendements ou proposé des
modifications dans le délai de 45 jours, le projet de budget ainsi
amendé ou assorti de propositions de modification est transmis au
Conseil.
Deuxième lecture du Conseil
4. Après avoir délibéré du projet de budget avec la Commission et, le cas
échéant, avec les autres institutions intéressées, le Conseil peut:
a) modifier à la majorité qualifiée chacun des amendements adoptés par le
Parlement européen (ne concernent que les dépenses non obligatoires);
b) en ce qui concerne les propositions de modification (ne concernent que
les dépenses obligatoires):
- si une modification proposée par le Parlement européen n'a pas pour
effet d'augmenter le montant global des dépenses d'une institution,
notamment du fait que l'augmentation des dépenses qu'elle entraînerait
serait expressément compensée par une ou plusieurs modifications
proposées comportant une diminution correspondante des dépenses, le
Conseil peut, statuant à la majorité qualifiée, rejeter cette proposition de
modification. A défaut d'une décision de rejet, la proposition de
modification est acceptée;
- si une modification proposée par le Parlement européen a pour effet
d'augmenter le montant global des dépenses d'une institution, le Conseil
peut, statuant à la majorité qualifiée, accepter cette proposition de
modification. A défaut d'une décision d'acceptation, la proposition de
modification est rejetée;
- si, en application des dispositions de l'un des deux alinéas précédents, le
Conseil a rejeté une proposition de modification, il peut, statuant à la
IFA/OFO – Organisations européennes 203
majorité qualifiée, soit maintenir le montant figurant dans le projet de
budget, soit fixer un autre montant.
5. Si, dans un délai de 15 jours après communication du projet de budget, le
Conseil n'a modifié aucun des amendements proposés par le Parlement
européen et si les propositions de modification présentées par celui-ci ont été
acceptées, le budget est réputé définitivement arrêté.
6. Si, dans ce délai, le Conseil a modifié un ou plusieurs des amendements
adoptés par le Parlement européen ou si les propositions de modification
présentées par celui-ci ont été rejetées ou modifiées, le projet de budget
modifié est transmis de nouveau au Parlement européen.
Deuxième lecture du Parlement européen (ne s'exprime plus que sur les
dépenses non obligatoires)
7. Dans un délai de 15 jours après communication du projet de budget, le
Parlement européen peut, statuant à la majorité des membres qui le
composent et des trois-cinquièmes des suffrages exprimés, amender ou
rejeter les modifications apportées par le Conseil à ses amendements et
arrête en conséquence le budget. Si le Parlement européen n'a pas statué
dans ce délai, le budget est réputé définitivement arrêté.
8. Le Parlement européen peut également, statuant à la majorité des membres
qui le composent et des deux-tiers des suffrages exprimés, pour des motifs
importants, rejeter le projet de budget et demander qu'un nouveau projet lui
soit soumis (art. 272 § 8 CE)
9. C'est le président du Parlement européen qui, lorsque la procédure est
achevée avec succès, constate que le budget est définitivement arrêté.
Si le budget a été rejeté et n'est pas disponible au début de l'année
budgétaire, les dépenses peuvent être effectuées sur base des douzièmes
provisoires (avances mensuelles qui ne peuvent être supérieures au douzième
des crédits de l'année budgétaire précédente). (art. 273 CE)
La Commission européenne exécute le budget et est responsable du
management financier (même si l'exécution doit être effectuée en partie par les
administrations nationales).
IFA/OFO – Organisations européennes 204
En pratique, la plupart des moyens (environ 76%) sont dépensés par les
autorités nationales et locales, mais la Commission est responsable de la
surveillance de la manière dont les moyens sont utilisés.
Le Conseil doit établir un règlement financier spécifiant les modalités suivant
lesquelles la Commission européenne établit et exécute le budget (voy. art. 279
CE).
6.4. Le contrôle de l'exécution du budget
La récolte et la dépense des moyens communautaires sont soumis à un
contrôle interne et externe. Chaque institution doit prévoir le contrôle interne
d'une gestion financière correcte et doit mettre en place des systèmes de
contrôle suffisants pour garantir la légalité et la régularité des moyens utilisés.
Le contrôle externe repose en première instance sur la Cour des comptes,
et ensuite sur le Parlement européen en collaboration avec le Conseil.
La Cour des comptes agit comme un auditeur externe, indépendant, de la
gestion du budget de l'Union par La Commission. Elle établit sur base des audits
et des contrôles un rapport annuel à destination du Conseil et du Parlement. Le
rapport annuel de la Cour des comptes est dès lors un élément essentiel de
l'évaluation par le Parlement et par le Conseil du fonctionnement de la
Commission européenne.
Puisque le Parlement arrêt le budget définitif (par le biais de son
président), il est également responsable du contrôle de l'utilisation des moyens
budgétaires. Concrètement, cela signifie que le Parlement contrôle
continuellement la gestion des moyens, exerce une action permanente pour
améliorer la prévention, la détection et la lutte contre la fraude et surveille sur
les résultats des moyens utilisés.
Le Parlement examine chaque année, sur base du rapport de la Cour des
comptes, la manière dont la Commission européenne a exécuté le budget avant
de lui accorder sa décharge. Le Parlement dispose, par le biais de la décharge,
IFA/OFO – Organisations européennes 205
d'un moyen de contrôle important. La décharge implique une approbation des
comptes et contient des recommandations pour l'amélioration de la gestion du
budget par la Commission et les autres institutions.
Formellement, le Parlement donne décharge à la Commission européenne
pour l'exécution du budget sur base:
d'une recommandation du Conseil;
du rapport annuel de la Cour des comptes (et éventuellement des rapports
spéciaux)
des comptes et de la balance financière;
des réponses des institutions aux observations de la Cour des comptes;
d'une déclaration de la Cour des comptes dans laquelle la fiabilité des
comptes et la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes est
certifiée (voy. art. 276 CE)
Le refus de la décharge n'a aucune conséquence directe et formelle pour la
Commission. C'est cependant un signal clair de la part du Parlement que celui-ci
ne fait pas confiance à la manière dont la Commission a exécuté sa mission.
IFA/OFO – Organisations européennes 206
7. LA CITOYENNETE DE L'UNION EUROPEENNE
Le Traité de Maastricht de 1992 a établi la citoyenneté européenne. Celle-
ci bénéficie à tous les ressortissants des Etats membres l'Union. Elle ne se
substitue cependant pas à leur nationalité d'origine, qu'ils continuent à garder
(article 17 § 1 CE). Elle apporte à ses titulaires des prérogatives particulières qui
vont bien au-delà de la simple liberté de circulation.
7.1. La liberté de circulation et de séjour
Tous les citoyens communautaires disposent d'une liberté de circulation et
de séjour sur le territoire l'ensemble des Etats membres l'Union,
indépendamment l'exercice d'une activité économique (article 18 CE).
7.2. Le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et
européennes
Tous les citoyens communautaires résidant sur le territoire d'un Etat
membre différent l'Etat dont ils ont la nationalité y bénéficient du droit de vote et
d'éligibilité aux élections municipales et européennes dans les mêmes conditions
que les ressortissants l'Etat de résidence (article 19 CE).
7.3. La protection diplomatique et consulaire
Tout citoyen européen peut s'adresser à l'ambassade ou au consulat de
n'importe quel Etat membre l'Union afin d'obtenir la protection de ses intérêts
lorsqu'il se trouve sur le territoire d'un pays tiers où l'Etat dont il est le
ressortissant n'est pas représenté (article 20 CE).
IFA/OFO – Organisations européennes 207
7.4. Le droit de pétition
Les citoyens européens ont le droit de déposer des pétitions au Parlement
européen sur un sujet relevant des domaines d'activité de la Communauté et qui
les concernent directement (article 21 aL. 1 et 194 CE).
7.5. Le médiateur
Le Parlement nomme le médiateur européen pour la durée de la législature
(article 195 CE). Le poste est occupé depuis le 1er avril 2003 par le Grec
Nikiforos Diamandouros. Celui-ci, de sa propre initiative ou sur base des plaintes
déposées par les citoyens, procède aux enquêtes qu‘il estime justifiées. S‘il
constate un cas de mauvaise administration, il saisit l‘institution concernée, qui a
3 mois pour lui remettre un avis. Le médiateur transmet ensuite un rapport au
Parlement et à l‘institution concernée. La personne qui a déposé la plainte est
également informée du résultat l'enquête. Le médiateur présente chaque année
un rapport global au Parlement (article 195 § 1 CE).
IFA/OFO – Organisations européennes 208
8. LES AUTRES ORGANISATIONS EUROPEENNES
8.1. Les organisations économiques
8.1.1. L'Association européenne de libre-échange
a) origines
L'Association européenne de libre-échange (AELE) fut créée par la
convention de Stockholm du 4 janvier 1960. Elle rassemblait un certain nombre
de pays non membres de la Communauté économique européenne qui ne
souhaitaient pas adhérer à celle-ci. Il s'agissait l'Autriche, du Danemark, de la
Grande-Bretagne, de la Norvège, du Portugal, de la Suède et de la Suisse. Ils
furent rejoints par la suite par la Finlande, l'Islande (en 1970) et le Liechtenstein
(en 1991).
b) structures décisionnelles
Le Conseil l'AELE, composé de représentants des Etats membres, est
l'organe législatif principal.
c) principales compétences
La convention de Stockholm créait une simple zone de libre-échange entre
les Etats membres. Elle ne concernait par ailleurs que les produits industriels.
Elle fut modifiée à plusieurs reprises, et finalement remplacée en 2001 par la
convention de Vaduz. Celle-ci, en plus d'assurer la libre circulation des
marchandises au sin l'AELE, contient des dispositions relatives au commerce des
IFA/OFO – Organisations européennes 209
services, aux investissements, à la reconnaissance mutuelle des normes, à la
liberté de circulation des personnes, à la sécurité sociale, à la reconnaissance
mutuelle des diplômes, au transport terrestre et aérien, aux marchés publics et
aux droits de propriété intellectuelle.
Très rapidement, les Etats membres l'AELE furent insatisfaits de celle-ci.
La plupart d'entre eux adhérèrent à la Communauté européenne. A l'heure
actuelle, l'AELE ne regroupe plus que l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la
Suisse.
En 1992 fut conclu l'accord instituant l'Espace économique européen
(EEE). Celui-ci concerne les Etats membres l'Union européenne, l'Islande, le
Liechtenstein et la Norvège. L'accord vise à étendre les principales dispositions
relatives au marché intérieur aux trois Etats l'AELE, sans que ceux-ci aient à
adhérer à l'Union. Seuls la Suisse reste en dehors l'EEE. Elle reste liée à la
Communauté par un accord de libre-échange.
8.1.2. Le BENELUX
a) origines
Le BENELUX est un traité d'union douanière signé le 4 septembre 1944
entre la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg et entré en vigueur le 1er
janvier 1948. Il prévoyait la liberté de circulation des marchandises, des
personnes et des services, et la fixation d'un tarif douanier extérieur commun.
Suite à l'accession des trois Etats aux Communautés européennes, le traité a été
remplacé en 1958 par le traité d'union économique Benelux, entré en vigueur le
1er novembre 1960. Cette union impliquait la libre circulation des personnes, des
marchandises, des capitaux et des services, ainsi que la coordination des
politiques économiques, financières et sociales et l'adoption d'une politique
commune dans les relations économiques avec les pays tiers.
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b) structures décisionnelles
- le Comité des ministres, composé théoriquement des ministres des affaires
étrangères des trois Etats membres, est l'organe législatif. Les décisions y
sont adoptées à l'unanimité;
- le Conseil parlementaire consultatif, composé de parlementaires des trois
Etats membres, n'a qu'une fonction de recommandation. Il n'intervient pas
dans le processus législatif;
- le Secrétaire général dirige l'administration. Il a une fonction protocolaire
et de bons offices;
- la Cour de Justice Benelux rend des arrêts contraignants en réponse aux
questions préjudicielles posées par les juges nationaux dans les matières
où le Benelux a établi des lois uniformes. Elle rend également, à la
demande des gouvernements, des avis non contraignants sur
l'interprétation de règles juridiques communes. Elle s'occupe enfin du
contentieux des fonctionnaires l'Union économique Benelux.
c) principales compétences
L'une des particularités du Benelux est l'adoption de lois uniformes, qui
doivent être transposées dans le droit interne des trois Etats membres. A l'heure
actuelle, des lois uniformes existent en matière d'astreinte; de brevet; de
marques, dessins et modèles; d'assurance automobile; de protection des
oiseaux.
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8.1.3. La Banque européenne de Reconstruction et de
Développement
a) origines
La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD)
a été créée en 1991 à la suite de la chute des régimes communistes dans les
pays d'Europe centrale et orientale. Son rôle est de favoriser la transition de ces
pays vers une économie de marché et de promouvoir l'initiative privée et l'esprit
d'entreprise. Son capital est détenu par 60 pays, la Communauté européenne et
la Banque européenne d'investissement.
b) structures décisionnelles
- le Conseil des gouverneurs comprend un représentant par Etat membre. Il
se réunit une fois par an;
- la plupart des pouvoirs sont délégués au Conseil d'administration. Celui-ci
comprend 23 membres. Il établit la stratégie de la BERD et décide l'octroi
des prêts.
c) principales compétences
La BERD accorde des prêts aux banques et aux entreprises industrielles et
commerciales des pays bénéficiaires304. Ceux-ci sont soumis à une
conditionnalité économique et politique. L'accès aux ressources de la BERD peut
par conséquent être suspendu en cas d'application par l'Etat bénéficiaire d'une
politique contraire aux objectifs démocratiques et économiques définis aux
articles 1 et 2 l'accord instituant la BERD.
304 29 pays allant de la République tchèque à la Mongolie, y compris les 12 nouveaux
Etats membres l'Union européenne.
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8.2. L'organisation politique
8.2.1. Le Conseil de l'Europe (origine, structures de décision,
principales compétences)
Le Conseil de l'Europe n'est pas une institution de l'Union européenne mais
une organisation internationale séparée comptant 47 Etats-membres (parmi
lesquels les 27 Etats-membres de l'Union européenne). Le Conseil de l'Europe ne
doit par conséquent pas être confondu avec le Conseil européen (le Conseil des
chefs d'Etat et de gouvernement) qui fait quant à lui partie de l'Union
européenne.
Le Conseil de l'Europe est la plus ancienne organisation politique du
continent (1949). Il est établi à Strasbourg. Tous les Etats-membres de l'Union
ont d'abord été membre du Conseil de l'Europe avant d'adhérer à l'Union.
Les objectifs du Conseil l'Europe sont:
- défendre les droits de l'homme, la démocratie pluraliste et la prééminence du
droit;
- de conclure des traités au niveau européen afin d'harmoniser les pratiques
juridiques et sociales des Etats-membres;
- de favoriser la prise de conscience et la mise en valeur de l'identité culturelle
de l'Europe et de sa diversité;
Une des réalisations les plus importantes du Conseil de l'Europe a été la
rédaction de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et
des libertés fondamentales (CEDH). Pour garantir le respect du traité, une Cour
européenne des droits de l'homme a été établie à Strasbourg. Elle fonctionne
comme un tribunal auquel les citoyens des Etats-membres peuvent s'adresser en
dernière instance, après épuisement des voies de recours internes, pour obtenir
réparation de la violation de leurs droits fondamentaux.
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A côté de la CEDH, de nombreux autres traités et conventions visant à
favoriser le respect des droits de l'homme ont été adoptés dans le cadre du
Conseil de l'Europe.
Les principaux organes du Conseil de l'Europe sont:
- le Comité des Ministres, organe de décision de l'Organisation, composé des 47
Ministres des Affaires étrangères ou de leurs délégués;
- l'Assemblée parlementaire, organe moteur de la coopération européenne,
représentant les 47 parlements nationaux et regroupant 636 membres (318
titulaires et 318 suppléants).
Les travaux du Conseil de l'Europe sont préparés par un Secrétariat
Général composé de quelque 1800 fonctionnaires issus des 47 Etats membres.
Le Conseil de l'Europe peut se prévaloir d'un palmarès impressionnant
concernant le renforcement des droits de l'homme et de la démocratie en
Europe. Une importante limite du Conseil de l'Europe est qu'il s'agit d'une
organisation purement intergouvernementale. Les décisions ne sont obligatoires
pour les Etats-membres que si ceux-ci y souscrivent à l'unanimité. Le Conseil de
l'Europe a dès lors une influence moins directe et moins importante sur les Etats-
membres que l'Union européenne.
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