17

「伊斯蘭國」新興恐怖威脅評析 時　　評

An Analysis of IS: The Emerging Terrorist Threat

朱蓓蕾（Chu, Pei-Lei）中央警察大學公共安全學系教授兼系主任

「伊斯蘭國」新興恐怖威脅評析

壹、前言

邁入 21世紀全球風險社會，不同往昔是一個急速發展和變化的年代，充滿不確定性及不可預測性，以及瞬息萬變與複雜的安全環境。各國政府

面臨的危機和威脅迥異於過往，其中包括國家與非國家行為體所造成的人

為災難及大自然所引發的天然災害，例如國際恐怖主義、大規模毀滅性武

器擴散、經濟動盪和氣候變遷等非傳統安全威脅。各類安全威脅具有蝴蝶

效應，呈現跨國性、跨區域性、全球性，其所衍生的危機導致的危害性和

破壞力，對各國人民、社會、國土安全、國家安全、區域安全以及全球安

全都構成威脅。因此，各國政府因應安全威脅危機的挑戰，實攸關政府治

理能力。

從 2001 年美國發生 911 事件以來，世界各地相繼爆發恐怖攻擊危機事件，例如 2004 年西班牙「3、11」事件、2005 年 7 月倫敦地鐵案、2013 年 4 月美國波士頓馬拉松爆炸案、2014 年 12 月澳洲雪梨事件、2015年 1 月法國查理周刊事件及 11 月巴黎連環恐怖攻擊事件、今（2016）年1 月土耳其伊斯坦堡自殺炸彈攻擊事件及印尼雅加達連續爆炸案等。事實上，自 2011 年 5 月，美國海豹部隊擊斃蓋達（al-Qaida）組織領袖賓拉登

第14卷　第2期　中華民國105年2月

18

PROSPECT & EXPLORATION

（Osama bin Laden）後，國際恐怖主義組織變得更加零散，以隱密的方式生存發展，並持續策動恐怖攻擊。

檢視 911 事件後十餘年來國際恐怖主義發展情勢，顯示恐怖攻擊已出現從文明衝突轉向更深一層的文明對抗、價值衝突的方向發展，國際社會

已不易再發生如 911 事件的恐怖攻擊型態，轉而以發動孤狼型恐怖攻擊，即小規模、大效益，鎖定重大慶典活動、人潮聚集處所以及關鍵基礎設施

等進行恐怖襲擊，擾亂公共秩序、在人群中製造恐怖，其所產生的安全

威脅效應具有示範渲染力，已引起全球對新型恐怖攻擊威脅防不勝防的震

驚、恐懼和不安。

尤其是，「伊斯蘭國」(Islamic State, IS; Islamic State of Iraq and the Levant, ISIL, ISIS) 宣布成立迄今已逾年餘，其在世界各地持續展開恐怖攻擊，引起敘利亞和伊拉克境內情勢的緊張。雖然「伊斯蘭國」至今未能

如願重建一個橫跨歐、亞、非三洲的哈里發 (caliphate)，但是這個首次擁有領土的恐怖主義組織並未式微；其恐怖攻擊行動已擴散到中東、非洲、

歐洲、美洲和亞洲，儼然成為當代最受矚目、最嚴重的區域性和全球性的

非傳統安全威脅，對各國國土安全與國家安全、區域安全及國際安全皆造

成嚴重的安全威脅衝擊與挑戰。

值得注意的是，2015年 11月 13日，法國巴黎發生的連環恐怖攻擊事件，引起全球的震撼，全歐陷入風聲鶴唳，各國加強安全戒備。隨後，「伊

斯蘭國」公開承認該事件由其所策劃與執行。法國總統歐蘭德 (Francois Hollande) 宣稱此一恐怖攻擊是「戰爭行為」，隨即宣布國家進入緊急狀態，並派出「戴高樂號」航空母艦對「伊斯蘭國」據點進行空襲。此外，

聯合國和美歐等先進國家均嚴厲譴責，各國除強化國土安全防護與戒備之

外，更紛紛加盟投入反恐行動對抗「伊斯蘭國」新興恐怖攻擊威脅。

貳、「伊斯蘭國」新興恐怖威脅

2014 年 6 月 29 日，「伊斯蘭國」在敘利亞拉卡省（Ar Raqqah）成立，其在控制的領土內建立一套自上而下、由內而外嚴密的結構體系，擁

有軍事、安全情報、財政、媒體宣傳、伊斯蘭宗教法律、外籍成員、行政

19

「伊斯蘭國」新興恐怖威脅評析 時　　評

管理和社會治理等部門，實施極端恐怖主義的治理理念與目標，以其詮釋

的伊斯蘭教教義與律法治理、維持社會秩序。顯示「伊斯蘭國」已非傳統

恐怖主義組織，是新型態的恐怖主義組織，其超越恐怖組織游擊戰式的活

動模式，升級為分工嚴密、自給自足的準國家實體，國際影響力迅速持續

增加。

「伊斯蘭國」之演變可追溯到 1999 年在約旦成立的聖戰 (jihad) 組織；2004 年加入蓋達組織，成為「伊拉克蓋達」(al Qaeda in Iraq)；2006年和一些遜尼派的組織整合，建立「伊拉克伊斯蘭國」(Islamic State in Iraq, ISI)；2013 年更名為「伊拉克和黎凡特伊斯蘭國」(Islamic State of Iraq and the Levant, ISIL)。2014 年 2 月，蓋達組織切斷與「伊斯蘭國」的關係。2014 年 6 月 29 日，再次更名為「伊斯蘭國」並正式成立，以建立從中亞、南亞、波斯、小亞細亞、巴爾幹半島伊比利半島、北非，以至

阿拉伯半島的哈里發為目標。

「伊斯蘭國」的恐怖攻擊威脅與蓋達組織等其他恐怖主義組織的恐怖

攻擊模式不同，它代表暴力極端主義的新型態。此外，「伊斯蘭國」吸引

其他恐怖主義組織和聖戰團體加入或與其結盟，例如奈及利亞的伊斯蘭激

進組織博科聖地 (Boke Haram)、葉門、阿爾及利亞、埃及、亞塞拜然和外高加索的車臣、塔吉克等恐怖主義組織和聖戰團體皆向其效忠。

「伊斯蘭國」的特點如下：

一是，善用網路社群和社群媒體（social media）為宣傳工具。採用的策略即是透過創立的社群網站、社群媒體、雜誌，掌控網路社群和社群媒

體，運用網路通訊平臺及數位科技技術，宣揚聖戰理念及宗教的訴求，傳

播極端暴力恐怖主義思想、攻擊技術和行動，例如散播如何製作炸彈相關

爆裂物攻擊等。 二是，招募世界各地人士加入「伊斯蘭國」。重視並運用行銷手法

及網際網路通路，增強號召力、招募力和動員力，例如利用 Facebook、Twitter、Youtube 等通訊軟體，採取網路社群和社群媒體多方互動、參與和滲透的傳播方式，吸引並招募來自西方國家不滿現狀的年輕人和社會邊

緣人，加入「伊斯蘭國」聖戰士行列；並透過「伊斯蘭國」的洗腦與訓練

活動，成為「伊斯蘭國」潛伏的聖戰士，待時機成熟即可召喚這些外籍聖

第14卷　第2期　中華民國105年2月

20

PROSPECT & EXPLORATION

戰士化身潛返母國從事恐怖攻擊活動，防不勝防。

三是，擁有獨立的資金來源，是最富有的恐怖主義組織之一。從 2007年開始，經由搶劫、綁架人質贖金、偷盜古蹟文物，逐漸轉向類似黑手黨等

犯罪組織的系統化運作。2009年起，在占領區從事石油生產及走私活動，財務逐漸自給自足。2014年 6月以後，資金運轉更具規模化和系統化。

四是，手段殘暴，恐怖攻擊行動縝密規劃，異地同時隨機選擇攻擊對

象，戕害基本人權。檢視「伊斯蘭國」成立的目標，除了建立哈里發、再

創伊斯蘭國外，就是要推動其主張的伊斯蘭律法，並鼓勵成員參與對非穆

斯林的聖戰。「伊斯蘭國」不僅觸犯戰爭罪，也違反人道罪，更戕害基本

人權，它是個為達目的不擇手段的激進恐怖組織，以反西方的訴求，獲得

部分中東地區民眾的支持及歐美國家社會邊緣人的同情。

參、國際社會強化反恐合作，防制「伊斯蘭國」威脅

聯合國早於 2006 年 9 月 8 日即通過《聯合國全球反恐戰略》（Global

Counter-Terrorism Strategy），但國際社會對反恐問題始終莫衷一是。究

其原因為美國國力相對弱化，主要大國對反恐的分歧導致聯合國難以採取

一致的反恐行動；且國際社會對於恐怖主義，特別是對「伊斯蘭國」威脅

程度的認識不一，面臨的挑戰也不盡相同。

美國在「伊斯蘭國」成立後，自 2014 年 8 月 8 日美軍戰機開始在伊拉克境內空襲「伊斯蘭國」目標，並於 9 月 22 日晚將空襲範圍擴大到敘利亞。911 事件 13 周年前夕，美國總統歐巴馬發表演講指出削弱並擊潰「伊斯蘭國」的四大反恐戰略目標，即：空襲行動、增派軍事顧問到伊拉

克訓練作戰能力、切斷「伊斯蘭國」資金來源及提供人道救援等。據報

導，歐巴馬承認低估「伊斯蘭國」的崛起，且過於相信伊拉克軍隊，從而

使該地區「成為世界各地聖戰分子的基地」。2015 年 10 月 30 日，白宮宣布美國總統歐巴馬已授權向敘利亞北部地區派出特種部隊，以訓練當地敘

利亞反對派武裝對抗「伊斯蘭國」，這是美國開始對抗「伊斯蘭國」行動

以來首次向敘利亞派出地面部隊，但僅從事訓練當地作戰能力，並未改變

反恐戰略。

21

「伊斯蘭國」新興恐怖威脅評析 時　　評

2014 年 9 月 5 日，北約組織領袖一致同意「伊斯蘭國」已對北約國家構成嚴重的威脅，將切斷其財源，並採取軍事行動對付這個「野蠻組

織」。從三大戰略方向著手：一是，持續空襲「伊斯蘭國」據點；二是，

支援敘利亞溫和派叛軍收復遭「伊斯蘭國」攻陷的城鎮；三是，號召中東

盟邦共襄盛舉。

直到 2015 年 11 月 13 日法國巴黎連環恐怖攻擊事件，導致歐洲全境浮現陷入恐攻的恐懼效應，除法國宣布進入緊急狀態、關閉邊境，比利時

加強邊境特別檢查。自此之後，許多國家才紛紛加入對抗「伊斯蘭國」的

反恐行動，顯示「伊斯蘭國」對國際社會所造成的安全威脅及其殘酷性比

蓋達組織更嚴重，已引起國際社會的撻伐，並衝擊全球秩序。

法國巴黎恐攻事件直接影響並改變歐蘭德的反恐政策，並進行軍事行

動反擊；派出「戴高樂號」航空母艦前往波斯灣對「伊斯蘭國」據點進行

空襲。隨後，德國應法國依歐盟條約要求會員國提供軍事協助，殲滅在伊

拉克和敘利亞境內的「伊斯蘭國」組織。2015 年 12 月 4 日，德國國會以壓倒性多數通過授權政府參與打擊敘利亞境內極端組織「伊斯蘭國」的軍

事行動。隨即派出 1 艘護衛艦為正在對「伊斯蘭國」進行空襲任務的法國「戴高樂號」航空母艦擔任護航，並派出 6 架旋風式戰鬥機進駐土耳其南部的北約基地；這是近年來德國規模最大的出兵海外行動。

2015 年 11 月 16 日，G20 領袖出席安卡拉高鋒會發表《關於反恐問題的聲明》指出，將加速完成「金融行動專案小組」；各國加強協調及情報

交流，以切斷恐怖組織的資金來源，並加強邊界管制及強化民航安全，範

圍涵蓋恐怖分子的來源國、過境地與目的國。

2015 年 11 月 20 日，聯合國安理會第 7565 次會議通過第 2249 號決議，強調「認定『伊斯蘭國』是國際和平與安全面臨的前所未有的全球性

威脅」、「促請有能力的會員國在敘利亞和伊拉克境內受到『伊斯蘭國』控

制的領土上，採取一切必要措施，防止和打擊『伊斯蘭國』和任何同其有

關聯的個人、團體、企業和實體的恐怖主義行為，摧毀它們在伊拉克和敘

利亞建立的庇護所」。

2015 年 12 月 15 日，沙烏地阿拉伯宣布，穆斯林世界 34 國結成新的軍事聯盟，即「伊斯蘭反恐軍事聯盟」，以共同對抗恐怖組織。該軍事聯

第14卷　第2期　中華民國105年2月

22

PROSPECT & EXPLORATION

盟由沙烏地阿拉伯主導，總部將設於沙國首都利雅德，成員國都是「伊斯

蘭合作組織」的成員國，包括土耳其、巴基斯坦、埃及、卡達、阿拉伯聯

合大公國，以及中東、亞洲、非洲等地區其他國家。但是，該聯盟並未納

入伊朗、伊拉克及敘利亞。沙國指出當前所有穆斯林國家都是個別對抗恐

怖組織，而各國集體協調合作至關重要。強調該聯盟將運用一切手段對抗

及消滅恐怖組織，其軍事行動將會配合各國國內法，並與國際社會其他反

恐組織通力合作，捍衛國際和平與安全，對抗「任何恐怖組織」，而不是

以「伊斯蘭國」為唯一目標。

2015 年 12 月 17 日，聯合國安理會第 7587 次會議通過第 2253 號決議，「重申第 1373(2001) 號決議，特別強調安理會決定所有國家都應防止和打擊為恐怖行動提供資助的行為」、「敦促所有會員國積極參與維持和更

新『伊斯蘭國』和蓋達組織制裁名單」、「重申在掌握可靠情報⋯⋯，並為

此迅速交換情報，以防止恐怖分子和恐怖團體進出其領土，防止向恐怖分

子供應武器和提供支持恐怖分子的資助」。

綜上可知，國際社會防制「伊斯蘭國」的反恐戰略必須是全方位、全

面性。一是，遏制資金流向「伊斯蘭國」，由各國政府和金融機構合作監控

資金流。二是，切斷「伊斯蘭國」人員招募流，亦即各國政府應從嚴審查

個人前往伊拉克和敘利亞的難度；並呼籲加強反恐國際合作的聯合國安理

會第 2178號決議。三是，制衡「伊斯蘭國」的號召力和宣傳攻勢，敦促穆斯林宗教領袖和學者澄清「伊斯蘭國」的極端主義行為不符合伊斯蘭教教

義；導正並建立各界對伊斯蘭教的正確認知，遏制「伊斯蘭國」的宣傳伎

倆，化解文明衝突的危機。此外，穆斯林世界應嚴厲譴責「伊斯蘭國」的

極端暴力恐怖攻擊的殺戮行為，才能有效遏阻其擴張，並逐漸將其殲滅。

肆、強化國土安全治理能力，防制新興恐怖攻擊威脅

911 事件後，有鑑於隨時可能發生的恐怖攻擊危機事件會威脅到國家安全與國家利益，西方先進國家皆強化國土安全與國家安全機制。國

土安全機制主要作為有效運用與調度國家資產，以預防並抵抗恐怖攻擊

危機之重要環節，並整合國土安全防護國家策略環境，強化防災韌力

23

「伊斯蘭國」新興恐怖威脅評析 時　　評

（resilience）及緊急應變管理，達到發揮資訊整合、事權集中、反應快速及統一運用資源之效能。

美國政府在 911 事件後，為有效因應恐怖主義攻擊危機事件等非傳統安全威脅之挑戰，積極建構國土安全機制，頒布一系列《國土安全

總統令》；2002 年 11 月制頒《國土安全法》（Homeland Security Act of

2002）；2002 年 11 月設置國土安全部，定位在國家階層，職司國土安全任務，於 2003年 3月正式運作。2004年 12月通過《情報改革與預防恐怖主義法》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004,

IRTPA) 作為法源依據，進行國家安全情報體制改革，成立國家反恐中心(National Counterterrorism Center, NCTC) 統合反恐情報；建構情資融合中心 (Fusion Centers)，強化有關恐怖主義、公共安全、緊急應變等安全威脅情報分享機制。

英國政府於 2010 年 5 月 12 日成立國家安全會議 (National Security Council, NSC)，強化國家安全機制、建構情報整合平台，其目的在確保政府面對各類國內、外威脅時，能迅速做出正確決策、採取行動，有效解決

各類安全威脅。2010年《不確定時代之強大英國：國家安全戰略報告》（A

Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy）

開宗明義強調，英國正步入不確定的時代，面臨新的、不可預知的安全威

脅，促使國家安全思維及自我防衛機制的急劇轉型。指出當前及未來面對

四項最優先的安全風險為國際恐怖主義、網路攻擊、國際軍事危機，以及

重大事故或天然災害等。並專章論述安全風險評估及應對，強化國土安

全、緊急應變和危機處理能力，維護國家安全和確保人民福祉。

法國政府早在 1986 年通過首部《反恐安全法》，設立安全警戒層級、監控並預防特定恐怖攻擊類型。2014 年 11 月 13 日，制頒《強化對抗恐怖主義法》。2015 年 1 月 7 日，查理週刊恐攻事件後，法國政府重新調整反恐思維，於 2015 年 6 月 24 日通過《情報（偵蒐）法》（簡稱《2015 年情報法》），其重點在網路情資的建立，強調反恐情報的蒐集有助於預防與

認知法國和人民所面對的風險與威脅。綜觀 2014 年《強化對抗恐怖主義法》及《2015 年情報法》之目的在賦予國家安全機關強而有力的法律基礎，以對抗不斷快速變化的恐怖主義組織與恐怖攻擊威脅。

第14卷　第2期　中華民國105年2月

24

PROSPECT & EXPLORATION

日本政府於 2013 年 12 月 4 日，成立國家安全保障會議，強化國家安全機制及整合情報機關，以因應各類傳統與非傳統安全威脅之挑戰。

2015 年 11 月法國巴黎遭受「伊斯蘭國」連環恐怖攻擊後，日本於 12 月8 日成立反恐情報蒐集機制，日本首相安倍晉三強調「今後首相官邸將成為反恐的指揮塔，致力推動各項反恐對策」。反恐情報蒐集機制主要有三

個機關，一是，首相官邸下設「國際反恐情報蒐集、統籌幹事會」，由外

務省、防衛省、警察廳、公安調查廳等局長級幹部組成，官房副長官杉田

和博任主席。二是，內閣官房下設「國際反恐情報集約 ( 統籌 ) 室」，負責協調各省廳的反恐情報。三是，外務省下設「國際反恐情報蒐集小組」，

負責掌握「伊斯蘭國」等國際恐怖組織的情報動向。此外，國家公安委員

長河野太郎指出，「跨越省廳的藩籬，統籌有關恐怖攻擊的各種情報是非

常有意義」，並指稱「日本也有發生恐怖攻擊的危險性，有人公然宣稱與

『伊斯蘭國』保持聯繫，也有人誓言效忠『伊斯蘭國』。日本警察將嚴密

監視，防範恐怖攻擊事件發生」。

綜上顯示，21 世紀面對各類新興恐怖攻擊危機事件之安全威脅，各國國家安全與國土安全機制必須「與時俱進」，強化情報統合、情資整合及

危機處理功能等策進作為，在平時及危機處理過程中，先期掌握預警情報

與及時正確的情報，並建立具體量化之安全威脅評估指標，提高因應恐怖

攻擊等危機事件的危機處理綜合應對能力。

尤其是，面對「伊斯蘭國」新興恐怖威脅，各國政府更須以合夥治理

概念著重整合，提升公、私部門夥伴關係的協力合作能量，與執法部門合

作，預防國內遭受恐怖攻擊、減少面對恐怖主義的脆弱性，以及國內遭受

恐怖攻擊時，將損害降到最低，並協助從襲擊中復原等。此外，藉由國際

情報合作共同面對及應處，俾利有效因應「伊斯蘭國」恐怖攻擊危機事件

所帶來的風險與危機。

值得注意的是，國際社會防制「伊斯蘭國」恐怖攻擊威脅之同時，亦

必須兼顧人道主義、經濟和戰略利益。因此，國際社會不論採取什麼戰

略，都必須務實，雖然消滅「伊斯蘭國」在可以預見的未來仍是一項不可

能的任務，但是削弱它則是可能的，亟需國際社會共同努力維護各國國土

安全、國家安全、區域安全及國際安全。