Новая волна приватизации в...

Новая волна приватизации в России

Сергей Гуриев Записка Аналитического центра Обсерво №2, январь 2013

Записка Аналитического центра Обсерво №2, январь 2013 2


Аналитический центр Обсерво

АвторСергей Гуриев

Аналитический центр Обсерво был основан в марте 2012 г. по инициа-тиве Экономического совета при Франко-российской торгово-промышленной палате (CCIFR). Задачами Аналитического центра Обсерво являются осущест-вление комплексного экспертного анализа России, а также способствование лучшему пониманию французских реалий представителями российской по-литической и экономической элиты. Центр Обсерво выпускает аналитические записки и Ежегодный обзор, посвященные России. Центр также организует конференции, семинары и пресс-конференции в Париже, Москве и в россий-ских регионах. При Аналитическом центре Обсерво действует Научный совет, члены которого принимают активное участие в его работе. Научный совет объединяет 12 французских и российских ведущих экспертов. В него входят Ален Блум (Alain Blum), Паскаль Бонифас (Pascal Boniface), Пьер Копп (Pierre Kopp),Жан Радвани (Jean Radvanyi), Мари-Пьер Рей (Marie-Pierre Rey), Изабель Факон (Isabelle Facon), Евгений Гавриленков, Сергей Гуриев, Сергей Караганов, Федор Лукьянов, Руслан Пухов, Константин Симонов.

Доктор экономических наук. Ректор Российской экономической школы (РЭШ). Президент Центра экономических и финансовых исследований и раз-работок РЭШ.

Сергей Гуриев окончил Московский физико-технический институт в 1993 г. с отличием. Стажировался на факультете экономики Массачусетского техно-логического института, преподавал в Принстонском университете. С 1998 г. работает в Российской экономической школе, с 2004 г. – в качестве ректора. Работы Сергея Гуриева опубликованы в российских и международных науч-ных изданиях, включая American Economic Review, American Political Science Review, Journal of European Economic Association и др. В 2006 г. Всемирный экономический форум включил Сергея Гуриева в число Молодых глобальных лидеров. В 2009 и 2010 гг. входил в первую сотню Кадрового резерва Пре-зидента РФ. Сергей Гуриев входит в советы директоров Сбербанка России, Российской венчурной компании, Альфа-Страхования, АИЖК и Фонда «Дина-стия». Является членом Совета при Президенте России по науке, технологиям и образованию, Консультативного совета Института международной эконо-мики им. Питерсона и Научного совета Института BRUEGEL.

Сергей Гуриев является членом Научного совета Аналитического центра Обсерво.



Оглавление

Автор / Аналитический центр Обсерво

Оглавление

Введение

Чем владеет российское государство

Зачем нужна приватизация

Аргументы против приватизации

Слова и дела

Риск откладывания приватизации

Заключение

Список литературы

2

3

4

5

7

8

12

13

15

16



Россия стоит на пороге массовой распродажи госсобственности. Уже не-сколько лет подряд российские президенты – и Дмитрий Медведев, и Вла-димир Путин – объявляют приватизацию одним из приоритетов экономиче-ской политики. В своем программном выступлении на Санкт-Петербургском международном экономическом форуме в июне 2011 г. Дмитрий Медведев заявил, что считает нужным продажу контрольных (а в отдельных случаях – и блокирующих) пакетов акций в госкомпаниях – за исключением инфраструк-турных монополий и оборонных отраслей. Годом позже с той же сцены его предшественник и преемник на посту президента Владимир Путин подтвер-дил свою приверженность приоритету частной собственности, еще раз повто-рил, что «госкапитализм – это не наша цель», и пообещал, что «государство бу-дет последовательно выходить из целого ряда отраслей и активов». Во время президентской избирательной компании Владимир Путин опубликовал свою экономическую предвыборную программу в виде статьи в газете Ведомости («Нам нужна новая экономика», Ведомости, 30 января 2012 г.), где объявил «снижение доли государства в экономике» одним из приоритетов экономи-ческой политики.

Эти обещания были формализованы в Указе Президента «О долгосроч-ной государственной экономической политике», который Владимир Путин подписал 7 мая 2012 г. – сразу после своей инаугурации. В этом Указе Путин пообещал «завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монопо-лий и организациям оборонного комплекса». Эти обещания менее амбици-озны, чем те, которые следовали из предыдущих выступлений. В частности, Указ исключает приватизацию сырьевых компаний и естественных монопо-лий (то есть Газпрома и Роснефти, продажа которых, возможно, принесла бы в бюджет больше денег, чем приватизация всех остальных госактивов вместе взятых). Зато в Указе был закреплен четкий срок полной продажи – 2016 г. Как будет видно из следующего раздела, чтобы продать все несырьевые, не-монопольные и необоронные активы даже к этому сроку, государству придет-ся провести огромную работу – ведь на сегодняшний день доля государства в экономике крайне высока.

Введение



Долю государства в российской экономике измерить не так просто. В то же время, нет сомнений в том, что она слишком высока (это признают и Пу-тин, и Медведев в вышеуказанных программных выступлениях). Российское государство контролирует «командные высоты» в экономике – ключевые от-расли и крупнейшие предприятия. Даже если не учитывать госкорпорации (например, ВЭБ или Росатом) или госкомпании, в которых государству принад-лежит 100% акций (например, Российские железные дороги, Объединенную судостроительную компанию, Объединенную авиастроительную компанию), государству принадлежит большинство самых крупных российских корпора-ций. Например, если рассмотреть 10 компаний с самой большой рыночной капитализацией российского фондового рынка, то доля компаний с контроль-ным пакетом акций у государства (пакетом акций более 50%) составляет 62% их совокупной рыночной капитализации. Если мы посмотрим на ведущие 20 компаний на российском фондовом рынке, то доля компаний с контрольным пакетом у государства составит по-прежнему больше половины – 54% (при этом еще 4% приходится на компании, в которых государству принадлежит блокирующий пакет).

Впрочем, госсобственность не ограничивается крупными предприятиями. На сайте Федерального агентства по управлению государственным имуще-ством («Росимущество») указано, что государство имеет пакеты акций в 2 933 компаниях, и, кроме того, в федеральной собственности находится миллиард гектаров земли (то есть больше половины площади России!), а в реестре фе-дерального имущества учтено 1 369 446 объектов.

Сколько это стоит? На самом деле, об этом не знает пока и само Росиму-щество. Не случайно, что Проект Концепции управления федеральным иму-ществом на период до 2018 г. (это фактически стратегический план работы Росимущества) предусматривает обеспечение полноты учета объектов феде-рального имущества только к 2015 г.

По оценкам Контрольного управления Президента России1, эти активы можно оценить в десятки триллионов рублей. Много это или мало? Безуслов-но, очень много. Например, Global Wealth Report 2012 оценивает все сово-купное личное богатство россиян лишь в 1,3 триллионов долларов (то есть 40

1 Сергей Стрельников, член Экспертного совета при правительстве РФ, «Все приватизировано до вас», Эксперт, 3 декабря 2012 г.

Чем владеет российское государство



триллионов рублей). При этом активы, которыми владеет и управляет Росимущество – это толь-

ко вершина айсберга. Во-первых, некоторые из этих активов – это госкомпа-нии с огромными империями дочерних и зависимых обществ. Например, Газ-пром – это не только производитель газа, но и электроэнергетика, СМИ, банк, недвижимость самого разного назначения и так далее. Во-вторых, кроме фе-деральной собственности есть и собственность субъектов федерации, и му-ниципальная собственность. В-третьих, есть и особые организации, которые формально не считаются госкомпаниями, но де факто ими являются. Это и Сбербанк (который принадлежит не Росимуществу, а Центральному банку), и госкорпорации, и так называемые «институты развития». Госкорпорации – это некоммерческие организации, советами директоров которых руководят выс-шие чиновники. Некоторые госкорпорации – в том числе ВЭБ, Ростехнологии, Росатом – обладают огромными активами (оценка которых либо не проводи-лась, либо пока не завершена).

Институты развития – это также некоммерческие организации, созданные для решения конкретных задач развития отраслей, регионов и рынков. Не-которые из этих институтов, например, Российская венчурная компания или Агентство ипотечного жилищного кредитования – это акционерные общества, 100% акций которых принадлежат Росимуществу. Некоторые институты раз-вития (ВЭБ и Ростехнологии) – это госкорпорации. Но есть и институты разви-тия, которые не являются ни госкомпаниями, ни госкорпорациями, например, фонд Сколково – это некоммерческий фонд.

При этом государство не просто владеет набором активов, а контролирует ключевые отрасли в экономике. Речь идет и о нетрубопроводном транспор-те (половина российского транспортного сектора), где ключевую роль играет ОАО «Российские железные дороги» (85% нетрубопроводного транспорта) и о трубопроводном транспорте (который полностью контролируется Транснеф-тью и Газпромом). После приобретения Роснефтью компании ТНК-ВР госком-пании контролируют и больше половины добычи нефти. Газпром доминирует на рынке газа. Среди шести крупнейших российских банков все шесть принад-лежат государству; эти шесть банков контролируют 54% активов банковской системы.

Итак, несмотря на то, что трудно точно оценить долю государства в рос-сийской экономике, нет никаких сомнений в том, что она очень высока.



Есть четыре очевидных аргумента в пользу приватизации. Во-первых, при-ватизация повысит качество управления и эффективность приватизируемых компаний. Во всем мире приватизация повышает эффективность и рыноч-ную капитализацию приватизируемых компаний (Megginson, 2005, Guriev and Megginson, 2006).

Во-вторых, приватизация резко улучшит конкурентную среду в российской экономике. Сегодня контрольные высоты в ключевых отраслях российской экономики заняты госкомпаниями. Эти компании, если и конкурируют друг с другом, то не по рыночным правилам. Это не только вредит их потребителям, но и подрывает стимулы к развитию у их поставщиков.

В-третьих, приватизация не только оздоровит конкурентную среду сегодня – она создаст спрос на институциональные реформы завтра. Аргумент рефор-маторов 1990-х гг. (Boycko et al., 1995) о том, что без частной собственности нет спроса на рыночные институты, сегодня кажется очевидным. Действительно, ведь госкомпании и госкорпорации гораздо менее чувствительны к низкому качеству судебной системы, отсутствию конкуренции и защиты прав собствен-ности. А без этих институтов трудно рассчитывать на модернизацию и дивер-сификацию экономики, на улучшение инвестиционного климата, на возврат покинувшего страну капитала и на повышение темпов экономического роста.

В-четвертых, приватизация принесет существенные средства в бюджет. Сегодня, когда бюджет сводится без дефицита, кажется, что лишние деньги бюджету не нужны. Но это не так – дополнительные средства дадут возмож-ность для пенсионной реформы. Хотя настоящие проблемы с дефицитом пен-сионной системы начнутся только через несколько лет, существенные сред-ства помогут увеличить (а не сократить) накопительный элемент пенсионной системы уже сейчас – и тем самым через несколько лет располагать гораздо более сбалансированной пенсионной системой.

Зачем нужна приватизация



Несмотря на то, что и Владимир Путин, и Дмитрий Медведев много раз говорили о необходимости приватизации, большинство россиян скорее счи-тают ее вредной. В этом россияне не уникальны. Как показывают Frye et al. (2009, 2012), в большинстве переходных экономик приватизацию не любят (особенно те, кто не преуспел при переходе к рынку). С другой стороны, сте-пень неприятия приватизации в России выше, чем в других странах. Напри-мер, по данным опроса 39 тысяч человек в 35 странах мира (в 30 переходных экономиках, а также в Великобритании, Германии, Турции, Франции, Швеции) «Life in Transition Survey», проведенного Европейским банком реконструкции и развития в 2010 г., по степени доверия к частной собственности Россия опе-режает только Азербайджан. Главный аргумент против приватизации – это опыт приватизации 1990-х гг. В российском общественном мнении приватизация 1990-х гг. восприни-мается как неудача: во-первых, российское общество считает ее нечестной и несправедливой2,1во-вторых – неэффективной (как с точки зрения доходов для бюджета, так и с точки зрения повышения эффективности приватизируе-мых предприятий). Впрочем, есть целый ряд причин полагать, что предстоящая приватизация может быть устроена гораздо эффективнее, чем в 1990-е годы. Во-первых, сегодня в России построены и функционируют базовые институты рыночной экономики – в первую очередь, правовые и финансовые институты (включая банки, финансовые рынки и управляющие компании). Поэтому нет причин полагать, что Россия не сможет провести честные и конкурентные продажи госимущества. Более того, такие прецеденты уже имели место – например, в 2007-2008 гг. при приватизации энергетических активов.

2 Судя по материалам недавнего судебного разбирательства в Лондоне между Борисом Березовским и Романом Абрамовичем, по крайней мере некоторые залоговые аукционы были проведены действительно нечестно.

Аргументы против приватизации



Таблица 1. Степень доверия к частной собственности.

Источник: Life in Transition Survey 2012, расчеты автора3.21

3 0 означает, что респонденты считают, что необходимо увеличить госсобственность в экономике, 1 – что необходимо увеличить частную собственность. Для промежуточных значений используется линейная интерполяция.

Страна Степень доверия к частной

собственности

Страна Степень доверия к частной

собственности

Азербайджан 0.35 Литва 0.52

Россия 0.38 Словакия 0.52

Казахстан 0.41 Франция 0.52

Сербия 0.41 Косово 0.52

Венгрия 0.41 Хорватия 0.53

Латвия 0.42 Албания 0.55

Украина 0.44 Армения 0.56

Черногория 0.44 Румыния 0.56

Эстония 0.45 Словения 0.59

Узбекистан 0.45 Швеция 0.60

Болгария 0.46 Беларусь 0.60

Молдова 0.47 Италия 0.61

Турция 0.47 Монголия 0.61

Киргизия 0.48 Великобритания 0.62

Босния 0.48 Чехия 0.62

Македония 0.50 Грузия 0.64

Польша 0.51 Германия 0.67

Таджикистан 0.51



Во-вторых, в России выросло гораздо более компетентное поколение управленческих кадров, которое сможет успешно заменить нынешних менед-жеров госкомпаний4.2В-третьих, в России теперь гораздо выше макроэконо-мическая стабильность, что позволяет рассчитывать на более долгосрочный горизонт и, следовательно, на инвестиции со стороны новых частных соб-ственников.

Еще один аргумент противников приватизации – это то, что во многих странах в последнее время доля госсобственности выросла. Этот аргумент не-верен. Государственные средства действительно использовались для спасе-ния банковской системы и санации предприятий во время кризиса во многих развитых странах, но сразу после кризиса эти активы были приватизированы (Privatization Barometer, 2010).

Насколько верны аргументы тех, кто говорит, что сейчас «не время» про-давать госактивы? Многие оппоненты приватизации считают, что сейчас рос-сийские компании стоят слишком дешево, поэтому надо подождать, пока цены на них вырастут, и продать по более высокой цене. Есть и другая версия этого аргумента – надо не просто подождать, а произвести реструктуризацию госкомпаний, что повысит их стоимость, и, таким образом, приватизация при-несет больше денег. Ответ на этот аргумент очень прост: да, российские акти-вы стоят дешево (по оценкам аналитиков инвестиционных банков, на 40% де-шевле сопоставимых активов в других развивающихся странах), но стоят они столько, сколько стоят, – именно во столько их оценивает рынок. Например, в зависимости от состояния мировой экономики цены на нефть (а с ними – и цены на российские активы) могут как вырасти, так и упасть. Конечно, мини-мальная предпродажная подготовка необходима. Но надо помнить о том, что российские госкомпании стоят так дешево именно потому, что рынок не верит в рост их эффективности под управлением государства. Действительно, еще с 2008 г. российское правительство обещало сделать госкомпании образцом качества корпоративного управления, но пока что эти обещания остались на бумаге (несмотря на то, что в госкомпаниях у государства по определению есть полный контроль). Да, скорее всего, после приватизации стоимость акти-вов вырастет, но это произойдет именно благодаря приватизации, благодаря приходу новых, более эффективных частных собственников5.3

4 Как показано в работе Barberis et al. (1996) приватизация повышает эффективность приватизируемых предприятий в России тогда, когда на смену старым кадрам приходят новые, более подходящие для работы на частных предприятиях.5 Данная проблема не является уникальной для российской экономики. Как показано в обзоре десятков научных работ в книге Megginson (2005), в среднем приватизация приводит к росту капитализации компании на 30%.



Некоторые оппоненты приватизации утверждают, что частная собствен-ность не может эффективно работать в России, поскольку культура частной собственности была уничтожена десятилетиями Советской власти. Это также неверно. Хотя в 1990-х годах приватизируемые предприятия работали не-эффективно, но затем, как только в России появились макроэкономическая стабильность и базовые рыночные институты, начался экономический рост - причем как раз на частных предприятиях. Самые тщательные эконометриче-ские исследования эффектов приватизации в переходных экономиках (Brown et al., 2006, и Brown et al., 2011) показали, что сначала влияние приватизации на производительность приватизируемых предприятий было отрицательным или нулевым, зато потом – в первой половине 2000-х64 – стало положитель-ным и существенным.

6 Данные исследования не рассматривают период второй половины 2000-х гг.



Несмотря на очевидные аргументы в пользу приватизации, пока что при-ватизация фактически не происходит. Более того, доля государства в россий-ской экономике растет. Например, все доходы от приватизации в 2008-10 гг. составили менее миллиарда долларов (то есть существенно меньше 0,1% годового ВВП). В 2011 г. результаты были выше – 121 миллиард рублей (то есть 4 миллиарда долларов), но большая часть этой суммы была получена в результате одной сделки – продажи пакета акций ВТБ на сумму 96 миллиар-дов рублей. Все остальные сделки вместе взятые опять-таки составили менее миллиарда долларов. При этом и приватизация ВТБ – это всего лишь посткри-зисный выход государства из капитала ВТБ (в разгар кризиса, в 2009 г., госу-дарство купило пакет акций ВТБ на сумму 180 миллиардов рублей).

В 2012 г. результаты будут лучше, но снова благодаря единственной сдел-ке – приватизации 7,6% акций Сбербанка (на сумму 160 миллиардов рублей – более 5 миллиардов долларов). При этом государство оставило у себя кон-трольный пакет акций Сбербанка.

Планы на будущее гораздо более амбициозны. Утвержденный в 2010 г. «Прогнозный план (Программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы» предполагает, что за эти три года российский бюджет получит от при-ватизации около триллиона рублей (30 миллиардов долларов). Если это и слу-чится, эта сумма все равно будет меньше, чем сумма национализационной сделки между Роснефтью и акционерами ТНК-ВР, в которой госкомпания за-платила частным и иностранным акционерам около 40 миллиардов долларов деньгами (остальная сумма пришлась на обмен акциями).

При этом покупка ТНК-ВР – это не единственный пример увеличения роли государства в экономике. Активы, приобретенные государством или госбан-ками во время кризиса, в подавляющем большинстве остались на их балансе. Более того, есть сделки и не связанные с кризисом, например, приобретение Сбербанком крупнейшего частного инвестиционного банка «Тройка Диалог» или покупка Газпромом энергетических активов.

Почему (по крайней мере, пока) приватизация не происходит? Вполне возможно, что государство, отдавая себе отчет в неэффективности госкомпа-ний, боится, что приватизация приведет к их реструктуризации и сокращению раздутой занятости. Это, в свою очередь, повысит протестные настроения в обществе.

Слова и дела



Что будет, если приватизация все же будет отложена опять? Во многом это зависит от мировых цен на нефть. Если цены на нефть упадут и останутся на низком уровне в течение продолжительного периода времени, то российское правительство, сначала потратив резервный фонд и сократив лишние расхо-ды, рано или поздно столкнется с необходимостью продавать госсобствен-ность7.1 Проблема в том, что именно в этот момент, так как цены на нефть бу-дут низкими, российские активы тоже подешевеют. Продать госсобственность задорого не удастся. Это сделает приватизацию непопулярной. Возможно, она также будет политически нелегитимной. Опасаясь политических рисков, покупатели госактивов, в свою очередь, будут готовы заплатить еще меньше. Но в этот момент приватизацию отложить уже не удастся: России будут очень нужны деньги (в том числе и на очень чувствительные социальные расходы).

Что будет, если цены на нефть, наоборот, вырастут? В этом сценарии приватизация будет выгодной, но стимулов к приватизации будет меньше. Во-первых, бюджету не нужны будут деньги. Во-вторых, рост капитализации госкомпаний (вследствие роста сырьевых цен) подтвердит уверенность ме-неджмента госкомпаний в собственной эффективности. Более того, можно даже ожидать – как мы наблюдали в недавнем прошлом – приобретений го-скомпаниями новых активов.

Что будет, если цены на нефть не изменятся? Через несколько лет Россию ожидает быстрый рост дефицита Пенсионного фонда. Это означает, что могут совпасть два фактора: потребность в деньгах у бюджета и высокие цены на нефть (и, следовательно, высокая стоимость российских активов). В этом слу-чае приватизация может произойти – и по высоким ценам.

Еще один риск откладывания приватизации – политический. Несмотря на то, что сотрудники госкомпаний – это важная база поддержки власти, наруше-ние публично заявленных сроков приватизации может нанести существенный ущерб репутации правительства. Став Президентом в 2012 г., Владимир Путин достаточно четко подчеркнул, что отличительной чертой этого срока будет публичное объявление целей и ключевых показателей эффективности, а так-

7 Занимать на внешнем рынке при низких ценах на нефть будет дорого и трудно. Кроме того, Россия – слишком большая экономика. Для того чтобы компенсировать потери от падения цен на нефть, например, на треть, России надо будет занять около 50 миллиардов долларов в год. Вполне возможно, что у облигационных рынков не будет такого большого аппетита на российские активы.

Риск откладывания приватизации



же дисциплина в их достижении. Откровенное игнорирование обещаний о приватизации, безусловно, подорвет поддержку Президента и Правительства среди среднего класса.



Сегодня российская экономика находится на распутье. Президент Путин и премьер-министр Медведев заявили о предстоящей в ближайшие три года масштабной приватизации. Приватизация сделает российскую экономику гораздо более конкурентной и эффективной, создаст спрос на дальнейшие институциональные преобразования. Но пока неочевидно, будут ли реали-зованы эти намерения. Правительство уже несколько раз составляло амби-циозные планы приватизации, а доля государства в экономике только росла. Впрочем, в 2012 г. Путин и Медведев поручили Росимуществу разработать новую Концепцию управления государственным имуществом, которая учи-тывала бы следующие простые принципы. Во-первых, Росимущество должно «продавать или объяснять». Если нельзя публично обосновать, почему дан-ный актив должен остаться в государственной собственности, он должен быть приватизирован. Во-вторых, способ его продажи должен быть конкурентным и открытым. Реализация этих принципов действительно отберет у государ-ства командные высоты в экономике и поможет создать в России легитимную частную собственность.

Заключение



1. Nicholas Barberis, Maxim Boycko, Andrei Shleifer and Natalia Tsukanova, «How Does Privatization Work? Evidence from the Russian Shops», Journal of Political Economy, vol. 104(4), 1996, pages 764-90.

2. Maxim Boycko, Andrei Shleifer and Robert Vishny, Privatizing Russia, Cambridge, Mass.: MIT Press, 1995.

3. J. David Brown, John S. Earle and Almos Telegdy, «The Productivity Effects of Privatization: Longitudinal Estimates from Hungary, Romania, Russia, and Ukraine», Journal of Political Economy, vol. 114(1), 2006, pages 61-99.

4. J. David Brown, John S. Earle and Scott Gehlbach, «Privatization», GMU School of Public Policy Research Paper No. 2012-03, 2011. Available at : http://ssrn.com/abstract=1962827 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1962827

5. Irina Denisova, Marcus Eller, Timothy Frye and Ekaterina Zhuravskaya, «Who Wants to Revise Privatization? The Complementarity of Market Skills and Institutions», American Political Science Review, mai 2009, Vol. 103, No. 2, pp. 284-304.

6. Irina Denisova, Marcus Eller, Timothy Frye and Ekaterina Zhuravskaya, «Everyone Hates Privatization, but Why? Survey Evidence from 28 Post-Communist Countries», Journal of Comparative Economics, No. 40 (2012), pp. 44–61.

7. Sergei Guriev and William Megginson, «Privatization: What Have We Learned?», In Francois Bourguignon and Boris Pleskovic (dir.), Beyond Transition. Proceedings of the 18th ABCDE, World Bank, 2006.

8. William L. Megginson, The Financial Economics of Privatization. Oxford University Press, 2005.

9. Privatization Barometer, «Here Comes Another Privatization Wave», Privatization Barometer #13, Rome, 2010.

Список литературы

Новая волна приватизации в...

Documents