חוץ מיקור באמצעות חברתיים שירותים של הפרטה מנדלקרן רונן

בירושלים ליר ון במכון חזן יעקב ע"ש חברתי לצדק במרכז פולונסקי; חוקר מכוןשרמן אריק

יעקב ע"ש חברתי לצדק במרכז בנגב;חוקר גוריון בן באוניברסיטת לכלכלה הפקולטה בירושלים ליר ון במכון חזן

הקדמה הביצוע", בישראל. "הפרטת חברתיים שירותים של הביצוע בהפרטת עוסק זה פרק

לא גורמים באמצעות ובמימונה המדינה באחריות שהם שירותים של הספקתם משמע של זה )מלכ"רים(. דפוס רווח כוונת ללא הפועלים כאלה או ממשלתיים, עסקיים

תופעת של מהיבטיה אחד חוץ", הוא "מיקור רוב פי על שירותים, המכונה הספקת גרינפילד, גם )ראו הפרטי והסקטור הציבורי הסקטור הגבול" בין "הזזת – ההפרטה

בתוכם, חברתיים שירותים ציבוריים, ושל שירותים של הביצוע זה(. הפרטת בספראולם מאז בישראל התקיימה וכן ומעולם; היא שבהם התחומים מגוון היקפיה,

המאה של השמונים שנות אמצע מאז ומתמשך ניכר באופן מתרחשת, מתרחביםהקודמת.

באופי הפרטת בדפוסי רב גיוון ישנו במאפייני השירותים הביצוע, המופרטים, של בידיהם שנמצאים והסמכות הדעת האחריות, שיקול ובדרגות השירותים מקבלי

של המגוונות בהשפעות נדון זה פרק השירותים. במסגרת את המספקים הגורמים היא כאשר בעקבותיה, בייחוד להיווצר שעלולות ובבעיות הביצוע, ביעדיה הפרטת השירותים מהם בשאלה דן אינו הפרקחברתיים. שירותים להספקת כלי מהווה מהן בשאלה אם הספקתם, כי את ותממן להם אחראית תהיה שהמדינה שראוי

.ממשלתיים לא גורמים באמצעות ציבוריים שירותים הספקת של ההשלכות של ההפרטה לניתוח מקיפה מסגרת הצגת – מטרות: הראשונה שתי לפרק

המאפיינים הכלים של העיקריים הביצוע: מיושמת היא שבאמצעותם התופעה, של הראשונים החלקים בשני מוצגת זו והמעשיות. מסגרת העקרוניות והשלכותיה

שירותים הספקת של זה דפוס מאפייני מוגדרים הפרק של הראשון הפרק. בחלק חברתיים. שירותים על מוחל הוא כאשר הפנימיות, בייחוד מגבלותיו ונדונות ציבוריים

ציבוריים. שירותים של הביצוע הפרטת של העיקריות ההשלכות נדונות השני בחלק היקפי של הישראלי: סקירה בהקשר הביצוע הפרטת ניתוח היא השנייה המטרה

הפרק של השלישי המעשיות. בחלק בהשלכותיה ודיון בישראל ומאפייניה התופעה מתוך – העיקריים ומאפייניה היקפיה ─ בישראל הביצוע של ההפרטה מצב מוצג

בחלק השירותים תחום אל הזרקור הפניית באמצעות הרביעי חברתיים. נדונים,

1

של מבחן מקרי הפרק, שני של הראשונים החלקים בשני שהוצגה הניתוח מסגרתמרכזי שביצועם חברתיים שירותים ויסקונסין" "תוכנית של התעסוקה הופרט:

ומעונות1עסקיות, חברות באמצעות שהופעלה שכלי פיגור עם לאנשים הפנימייה מעונות של לצדם – ומלכ"רים עסקים – ממשלתיים לא גופים באמצעות המופעלים

נעשית השירות ספק שבחירת הוא אלה במקרים שהונהג ההפרטה ממשלתיים. דפוסוהוא מקבלי ידי על ולא המדינה רשויות ידי על במרבית לקיים דומה השירות,

ובייחוד בישראל. הדיון מופרט שביצועם החברתיים השירותים מקרי ניתוח בפרק, בישראל: הביצוע הפרטת לגבי אחדות שאלות המבחן, מציב

להפעלה סמכות פרטיים לגורמים מועברת הביצוע הפרטת במסגרת האם מקבלי של בזכויותיהם פגיעה מאפשר הדבר והאם שלטוני דעת שיקול של

השירות? הדרישות על עונה הופרט שביצועם השירותים על המדינה של הפיקוח האם

אזרחיים? גורמים של פיקוח המאפשרת שקיפות קיימת והאםקיימת והאם שירות קבלני בבחירת המדינה את שמנחים הקריטריונים מהם

הפרטיים? השירות קבלני בין תחרותוהאם השירותים של ההספקה יעילות את מגבירה הביצוע הפרטת כמה עד

אחרים? ערכים חשבון על באה היעילות הגברת הפרטת של והחסרונות היתרונות את מעשה לאחר בוחנת המדינה כמה עד

הופרטו? שכבר בתחומים הביצוע

אולם שירותים של הביצוע בהפרטת אמנם מתמקד הפרק חלקים ממשלתיים, הרשויות בידי היא להספקתם שהאחריות לשירותים גם רלוונטיים בדיון נכבדים

לא הרווחה בשירותי במיוחד – המקומיות הייחודיות בשאלות גם נדון האישיים. שבאחריותן השירותים של הביצוע את מפריטות מקומיות רשויות כאשר שמתעוררות

שירותים. הספקת על האחריות ביזור של אחרים בדפוסים נוקטות או

ומגבלות ציבוריים: הגדרות, ֶהקשר שירותים של הביצוע . הפרטת1

ואפיון - הגדרה ציבוריים שירותים של הביצוע הפרטת1.1אוout-sourcing)באנגלית: חוץ מיקור contracting-out)2הוא מסגרתושב תהליך ,

חבר, גם )ראו חיצוני גורםל פרטי או ציבורי ארגון של פנימית פעילות ביצוע מעבירים הספקה פירושה חוץ מיקור באמצעות הביצוע הציבורי, הפרטת בתחום.זה( בספר

על הסכם, המנוסח על-בסיס ממשלתיים לא גורמים באמצעות ציבוריים שירותים של שנערכה ההפרטה של ניתוח בהמשך שמצוין . כפי2010 אפריל בסוף ויסקונסין" הופסקה "תוכנית 1

הפרק. על עומדות עדיין דומות שתוכניות ומכיוון ייחודיותה בשל רלוונטי עודנו במסגרתה"חוזיות". בשםcontracting out המונח את מתרגם(2005:19) פלג 2

2

Greve and; 2007 )קטן( contractor) השירות לקבלן הממשלה כחוזה, בין רוב פי

Ejersbo 2005)שסופק שירות של להיות יכולה הביצוע בהמשך, הפרטת שנראה . כפי פרטיים, או גורמים ידי על ניתן הפרטה תהליך לאחר הממשלה, ואשר ידי על בעבר

בעבר עסקו לא ממשלתיים גופים הורחב( אשר שהיקפו כזה )או חדש שירות שלניתן3בהספקתו. שירותי שירותים של שונים סוגים בין להבחין ביטחון ציבוריים:

שירותים שיטור(, שירותים רישוי או תושבים )רישום מינהליים )לדוגמה, מכוניות(, שירותי או אישיים רווחה )שירותי חברתיים לעסקים( ושירותים ייעוץ )שירותי כלכליים

זה. בפרק נתמקד בריאות(, שבהםכיון הפרטה אינה הביצוע הפרטת הכלכלית הספרות לפי כוללת שאינה "מלאה"

)ראו ממשלתיות חברות מהפרטת ממשלתיים, בשונה נכסים על הבעלות של העברה נוספים, להיבטים השירות, וכן הספקת אופן לקביעת זה(. האחריות טבת, בספר גם

ללא ארגון או עסקית חברה כמו חיצונית למסגרת מועברת ואינה המדינה בידי נותרת בשלב תחרותי הליך על מושתתת חוץ מיקור באמצעות הביצוע רווח. הפרטת כוונת

ספקי של תחרות כוללת אינה רוב , ועל-פי(ex-ante competition) השירות קבלן בחירתולא "השגת על תחרות כלומר ─ הלקוחות על השירות ) בתוכו תחרות השוק"

Domberger and Jensen האחריות4.(1997 נשמרת השירות להספקת המדינה של השירות והגדרת לתכנון זאת: האחריות משקף השירות לקבלן המדינה בין וההסכם "הפרטה שזוהי המדינה. מכיוון בידי נותרת הספקתו על ולפיקוח לו, למימונו והזכאים "מלאה". מהפרטה פחות לבעייתית נחשבת , היא(2007 ; קטןHodge 2000)חלקית"

בתחום החלתה את תופסים אינם שרבים לכך הסיבה זו כי ( מסביר286: 2007) בנישהרווחה. מדינת מעקרונות כנסיגה החברתיים השירותים

ציבוריים שירותים של הביצוע הפרטת1.2 השמונים שנות מאז ציבוריים שירותים של הביצוע הפרטת של הדרמטית התרחבותה

העולם מדינות במרבית הציבורי במגזר יותר רחבים רפורמה מתהליכי חלק מהווה אלה, אשר . תהליכים(2002 ; טליאסHodge 2006; Kettl 2005; Walsh 1995) המערבי

בשינוי (, מאופייניםNew Public Management – NPMחדש" ) ציבורי "ניהול לכינוי זכו על מבוסס היה המסורתי הבירוקרטי הבירוקרטי. המודל הפעולה מודל של יסודי המיוחדים האתיקה ולכללי ראויים פעילות להליכי בכפוף והיררכי סמכותי ניהול

יעיל משאבים ניהול על דגש מושם החדש הבירוקרטי ציבור. לעומתו, במודל לעובדי עקרונות החלת ועל הממשלה ופעילות הציבורי "הגמשת" המגזר תפוקות, על ומוכוון המעשיות התוצאות את להדגיש אמור בו, השינוי המצדדים של עסקיים. לדידם ניהול

מעין פרטית, כלומר ונותרה היתה שהספקתו שירות לממן מתחילה הממשלה שבהם מקרים גם ייתכנו 3 לעיל.26 ה"ש זו(, ראו הבחנה על קטן לפרופ' יוסי חלקית" )תודה "הלאמה

4 Competition for the market as opposed to competition in it (Domberger and Jensen, 1997, 68).

3

הלקוחות, ( לצורכיresponsiveness) ההיענות את ולהגביר הציבורי המגזר פעילות של במשאבים לחיסכון להביא אמור אשר – ציבוריים שירותים של חוץ האזרחים. מיקור

הממשלתיים, הארגונים של הגמישות היעדר על ולהתגברות יעילות חוסר ולצמצוםהחדש. הציבורי הניהול של היום סדר את תואם – האדם כוח בתחום בעיקר

מנוהלת שבו באופן משמעותי שינוי משקפת חוץ מיקור באמצעות הביצוע הפרטת היחידות את הן לנהל נדרשים שהמנהלים בכך הוא הממשלתית. השינוי המערכת

שירותים מספקים אשר הארגונים עם החוזים את והן עליהן ממונים שהם הממשלתיות אשר יחסית פשוט היררכי-אנכי מנגנון עוד . לא(Greve and Ejersbo 2005) בעבורם

שחקנים של מסועפת רשת הנבחר, אלא הפוליטי הדרג של החלטותיו את מבצע Kettl 2005; Klingner, Nalbandian, and Romzek) והפרטי הממשלתי, הציבורי מהמגזר

גם מתרחבים חוץ מיקור באמצעות הביצוע הפרטת להתרחבות . במקביל(2002 הציבורי במגזר גופים ( ביןpartnerships"חבירות" ) "שותפויות" או יצירת של תהליכיםSkelcher; 2006 )כץ משותפים ופרויקטים תכניות קידום לצורך והפרטי 2005.)

במימון בהתחלקות אגב( מאופיינים בדרך רק זה במאמר )שיוזכרו אלו תהליכים את שמזמינה הממשלה בין חוזית בהתקשרות ולא השונים הגורמים בין ובביצועתהליכים הגורם שהוא הפרטי הגוף לבין אותו ומממנת השירות אלה המבצע.

ואת הביורוקרטיה של הפעולה בדפוס לעיל שתואר השינוי את הם גם משקפים"הפרטי" ו"הציבורי". בין הגבולות טשטוש

ואת הציבורי המגזר את לצמצם ניסיון הם הביצוע והפרטת החדש הציבורי הניהול המדינה", "להקטנת אידיאולוגי לחץ של משילוב בפרט, כתוצאה הממשלתי המגזר

) הציבורי במגזר העובדים איגודי של עוצמתם את לצמצם תקציביות, ושאיפה מגבלותHodge 1998, 2000:102מחייבת אינה הביצוע הפרטת אם כן, גם . כמו(2002 ; מאור

ניתן השירות שירותים, כאשר בהרחבת מלווה אף הניתן, ולעתים השירות של צמצוםSclar) קלות ביתר לצמצמו אפשר פרטיים גורמים באמצעות זאת(2000 ועוד: .

בו, לדוגמה העובדים ומספר הממשלתי המגזר של היקפו צמצום היא הרווחת המגמה הביצוע הפרטת כזה נוספים. במצב מדינה עובדי להעסקת התקרה הקפאת ידי על

) שירותים הספקת על המופקדים המשרדים פעילות להרחבת היחידה האפשרות היאRomzek and Johnston 2002:426) .

ההשפעה לצמצום להביא גם אמורה החוץ מיקור באמצעות הביצוע הפרטת פוליטיים, מינויים )צמצום ציבוריים שירותים של הספקתם על הלא-עניינית הפוליטית אצל דיון גם )ראו שחיתות למנוע אמור התחרותי במכרז כן, השימוש כמו5לדוגמה(.

)כגון המקצועי הדרג לישראל, שבהן דומות פוליטיות זה(. במערכות חבר, בספר כנגד המדינה של ארוכי-הטווח האינטרסים על ששומר כמי עצמו האוצר( רואה משרד

לאור בספק מוטל בפועל מימושה בכלל, אולם החדש הציבורי המינהל של מרכזית מטרה זוהי 5.(Maor 1999) עוצמתו את לשמר הפוליטי הדרג מאמצי

4

במינהל רפורמות להובלת היוזמה כי הפוליטי, צפוי הדרג של קצרי-הטווח האינטרסים. (Thynne 2003) המקצועי הדרג של תהיה הציבורי

חוץ מיקור דפוסי – ציבוריים שירותים של הביצוע הפרטת1.3 ומיקור צד-היצע מוּנע חוץ חוץ: מיקור מיקור של עיקריים דפוסים שני בין להבחין ניתןMosley) צד-ביקוש מוּנע חוץ and Sol 2005; Starr הזנפלד1989 לייטמן2005 ; ;

יהיו מי מגדירה הממשלה צד-היצע מוּנע חוץ . במיקור(2007 גם: קטן ; ראו1999 פעילותם. היקף של הגודל סדר יהיה ומה המופרט השירות את שיספקו הקבלנים

של מאוד, יכולת מוגבל באופן קיימת קיימת, או ריכוזי, ולא נותר ההספקה מנגנון מוגבלת, היא השירות. לפיכך, התחרות את להם שיספק בקבלן לבחור הלקוחות

זהו6הממשלה. כלפי השירות קבלני בין רק התחרותיות, קיים של כלומר, המנגנון במכרז בישראל, כמו המופרטים הציבוריים השירותים מרבית של החוץ מיקור דפוס

המכינות לניהול במכרז או2009 בשנת מוקם להיות אמור שהיה בית-הסוהר להקמתושבו2010ב- החינוך משרד ידי על שהוצא אקדמיות הקדם פרטית חברה זכתה

לכן. קודם במכרז שזכתה העמותה את והחליפה השירות קבלן את לבחור יכולים השירות מקבלי צד-ביקוש מוּנע חוץ במיקור

7מעין-שוברים. ( אוvouchers) שׁוֹבְרִים מערכת באמצעות כלל עליהם, בדרך המועדף

השירות. אין מקבלי כלפי השירות קבלני של יותר רבה תחרות קיימת זה מעין במצב השירות רף לקביעת האחראית נותרת שהמדינה כיוון מלאה הפרטה של מצב זה

היא בישראל צד-ביקוש מונע חוץ למיקור עליו. דוגמה ולפיקוח המסופק, למימונו 8חדשים. לעולים מקצועית להכשרה שוברים הספקת

והחוזה המכרז – חוץ מיקור של המרכזיים הניהול כלי1.4 מסוימת: בחירה במידה וחופפים משלימים הליכים שני של קיומם את מחייב חוץ מיקור

קבלן בין חוזה על וחתימה תחרותי מכרז באמצעות כלל בדרך שירות קבלן של אלה הליכים לקיים נהוג היה הממשלה. בעבר מטעם המזמין הגורם לבין השירות

תוקף להתקשרות להעניק יש כיום , אולם(1991 המדינה )מבקר פורמלי לא באופן של שאופיו צד-היצע, שעה מונע חוץ מיקור לגבי בייחוד אמור הדבר9ופורמלי. משפטי זאת, גם אלה. עם בהליכים יותר גמיש שימוש מאפשר צד-ביקוש מונע חוץ מיקור

שירות, של קבלני לשמש שיכולים הגופים של הגדרה מתחייבת זה דפוס במסגרתהשירות. בעבור לקבלנים התגמול ושל לספק אמורים אלה שגופים השירות

לעיל.3 ה"ש ראו 6 .Timonen et al לדוגמה )ראו שירות לרכישת מזומן כסף מתן של מגמה מתרחבת האחרונות בשנים 7

2006.) מקבלי ממספר מושפע השירות לקבלן התגמול שבהם צד-היצע מונע מיקור-חוץ של מקרים ישנם 8

מקבלי היקף את שקובעת זו היא המדינה האלה המקרים ברוב (, אולםper capita) בפועל השירותהמימון. היקף את ולמעשה השירות

.(1992) המכרזים חובת חוק גם ראו 9

5

של ובסופו שירות קבלני לשמש יכולים מי מגדיר השירות מזמין המכרז במסגרת של המבוקש. ההגדרה השירות של ספקים להיות מועדפיםה הם מי נקבע ההליך עסקיים, מלכ"רים, )גופים הבעלות לאופי להתייחס יכולה פוטנציאליים שירות קבלני פיננסי(; פעילות, מצב קודם, היקף )ניסיון שונים סף וכו'(; לתנאי ממשלתיות יחידות

שבאמצעותו סרגל מראש נקבע פורמלי מכרזי הליך אחרים. במסגרת לתנאים או המובאים הקריטריונים את כולל עצמם, והוא את המציעים הגופים ומדורגים נמדדיםפיננסיים בחשבון ואת וכן )מקצועיים, נדון הלאה( בהמשך, בהשפעה שקלולם.

הימצאותם המבוקש, ובשאלת השירות להספקת שוק של לקיומו שנודעת המכרעתהשירות. את לספק ומעוניינים מסוגלים אשר םפוטנציאליי קבלנים של

זה: אפיון ההתקשרות, ובכלל פרטי מוגדרים לממשלה השירות קבלן בין בחוזה ו/או הממשלה כלפי שלו נוספות והתחייבויות השירות קבלן ידי על שיסופק השירות

השירות בעבור התגמול לקבלן יוענק שבו השירות, האופן מקבלי הלקוחות כלפי הפיקוח ודפוסי השירות קבלן כלפי הממשלה של הנוספות וההתחייבויות המסופקכאשר הגורמים מטעם השירות של והניטור של בהספקה מדובר הממשלתיים. עקרונית משמעות בעלות החלטות משקפים ההתקשרות ציבוריים, פרטי שירותים

לקבלן: האם המועברת פאקטו דה או יורה דה השלטונית הסמכות להיקף באשר דעת? שיקול הפעלת של כלשהי מידה כולל גרידא, או טכני הוא המופרט השירות

כלפי סנקציות להפעלת ממש, הנוגעות שלטוניות סמכויות של הפעלה כולל הוא האםמגוון השירות מקבלי של זכאות לקביעת או השירות מקבלי התשובות להטבות?

ניקיון, תמיכת שביצועם השירותים מגוון את תואם אלו לשאלות מופרט, לדוגמה: והמדידה ההגדרה יכולת מחסומים. גם שרים, ניהול ומידע, אבטחת מחשבים, ייעוץ

כ"טכני" או השירות של לאפיונו בהתאם משתנה השירות איכות של חוזה במסגרת לחוסים הניתן מהשירות חלק מהווים ולבבי חם יחס וגם הולם ביגוד "אנושי" )גם

למדוד( ובהתאם אפשרי בלתי ואולי "האנושי" קשה המרכיב את כי במעונות; ברורגרעינית(. פסולת פינוי לעומת ביתית אשפה )פינוי מורכבותו לאפיון השירות. קבלן של התנהלותו אופי לגבי גם מכרעת השפעה ההתקשרות לפרטי סמך על תגמול לעומת הקבלן על יותר רב סיכון מטיל תפוקות סמך על תגמול

לפיכך להשגת לפעול הקבלן את להניע עשוי תפוקות סמך על תגמול תשומות. את תואם שאינו באופן יפעל שהקבלן יותר רב סיכון קיים המבוקשות, אולם התוצאות

החוזה כן, משך הציבורי. כמו השירות עקרונות את או המסופק השירות דרישות השירות. קבלן של הכלכלית ההשקעה היקף על להשפיע צפויים חידושו ואפשרות.1 בלוח מסוכמות חוץ מיקור באמצעות הביצוע הפרטת לגבי המרכזיות ההבחנות

הבחנות – חוץ מיקור באמצעות הביצוע : הפרטת1 לוח

6

מרכזיותהחוץ: מיקור מאפייני. א

צד-היצע; מונע לעומת צד-ביקוש מונעתפוקות; מבוסס תגמול לעומת תשומות מבוסס תגמול

והאפשרות החוזה הפורמליות, משך ההתקשרות: מידת אופילחידושו.

מופרט: שביצועו השירות מאפייניב. שלטונית? סמכות ו/או דעת שיקול של העברה כולל האםאיכותו? את ולמדוד להגדיר קשה כמה ועד השירות אופי מהו

והחוזה המכרז של אינהרנטיות מגבלות1.5 המכונה בדפוס )"המנהל"( נכללים שירות )"הסוכן"( למזמין שירות קבלן בין היחסים) "בעיית principal-agentהסוכן" problemההנחה הסוכן של שהאינטרסים היא (. מינימום, לכדי מאמציו את לצמצם ישאף הסוכן מנוגדים, וכי רבה במידה הם המנהל

מוגבלים. ביחסים כמובן המנהל, שהם של הפיקוח משאבי בהינתן ניתן שהדבר ככל אסימטרית(. ראשית, בעיית )אינפורמציה מידע בפער שמקורן בעיות שתי ישנן ביניהם

ומנצלים המידע לפער מודעים שירות ( -- קבלניadverse selection) הלקויה הבחירהולכן אותו )לדוגמה, אופטימלית שאינה בחירה לבצע עשויה הממשלה לטובתם,

ריאלי(. שנית, בעיית כלא בדיעבד שמתברר נמוך מחיר על-סמך שירות בקבלן בחירה משום החוזה תנאי את להפר בוחר השירות (, -- קבלןmoral hazard) המוסרי הסיכוןMosley and Sol) השירות מזמין של המוגבלות הפיקוח ליכולות מודע שהוא 2005;

Sclar 2000:ch. 5)חוץ, מיקור באמצעות הביצוע להפרטת ייחודיות אינן אלו . בעיות מאפייניהם שיוצג כפי אולם ושל ציבוריים שירותים של בהמשך, שירותים בכלל,

10אלו. בעיות להחריף בפרט, עלולים חברתיים

שהיא מגבלה של חוץ מיקור של במקרה נמנעת בלתי רבה במידה נוספת, היא של ה"לא אופיים שירותים, אי מושלם, שיכלול חוזה לנסח אפשר חוזים.

"שוליים" מחוץ יישארו ותמיד המופרט בשירות והיבט היבט לכל מענה וייתן התייחסות מורכב המופרט שהשירות שיוריות". ככל שליטה מ"זכויות נהנה הקבלן שבהם לחוזה

יותר. רחבים יהיו אלה ששוליים הסיכוי יגבר מתמידים, כך שינויים ליותר ונתון יותר

מידע, ידועות מפערי נובעות מוסרי, אשר והסיכון הלקויה הבחירה שבעיות ( מצייןSclar) סקלאר 10 על וקנסות תמריצים של נכון ניסוח באמצעות עליהן להתגבר יהיה ניתן כי שטוענים ההפרטה לתומכי

מורכבות בד"כ הן שהבעיות מכיוון בלבד חלקי באופן עליהן להתגבר ניתן הספקים. לטענתו, בפועל בחוזה( ובדיעבד המתחייבים השינויים )בשל יקר מענה לתת ניתן ובד"כ לצפות שניתן ממה בהרבהבלבד.

7

אינטרס לו לקבלן, שיש שלטונית סמכות ו/או דעת שיקול העברת היא הדבר משמעות.(2007 ,)בניש הציבורי האינטרס על מופקד ושאינו עסקי

ב"תרבות רבה במידה תלוי מעשי ביטוי לידי באות לעיל המגבלות שבו האופן הפורמליים בנהגים , כלומר(Greve and Ejersbo 2005) מדינה בכל החוזית" הנהוגה

לרבות של קיומם לגבי והבלתי-פורמליים המשפט מערכות של תפקודן חוזים, והנורמות "תרבות של חוזים. קיומה קיום לגבי והממשלתיות הציבוריות והאכיפה,

בפועל הקשר לדוגמה, מהו לעיל שצוינו המגבלות את לבחון הצורך את חוזית" מחדד חולשה קיימת הפסקתו? כאשר או עמו החוזה חידוש ובין שירות קבלן של תפקודו בין

ממשל פקידי בין הדוקים קשרים לחלופין או קבלנים כלפי הממשלה של יחסית שההתקשרות לחלופין אוטומטי, או מעין יהיה החוזים שחידוש השירות, סביר לקבלני

.(Smith 1996) החוזה בתנאי אי-עמידה של ברורים במקרים גם תיפסק לא

חברתיים: אפיון ושירותים ציבוריים שירותים1.6 מלכתחילה )טובין(, מציבה מוצרים מרכישת , בשונהחוזה אמצעותב שירותים רכישת . קשהיחסית ארוך טווחל היא ההתקשרות שירותים שברכישת מכך שנובעים קשיים

מסוים, בייחוד מוצר של איכותו לעומת מסוים שירות של ואיכות את להעריך יותר בהגדרת מתמידים לשינויים להתייחס צורך ויש סובייקטיביים הם ההערכה מדדי כאשר

מדויק באופן להגדיר יותר שמסובך ככל גוברים אלה . קשיים(2000 )דקל השירותהשירות. איכות את ומדיד

העיקרי היא והממשלה ייחודיים הם רבים ציבוריים שירותים היחיד או "הלקוח" של חירום )מוקד מאופיו נובעת הממשלתי השירות אותם. ייחודיות לרכוש שמעוניין

ו/או האוכלוסייה, לכלל מגן ערכות )חלוקת הגדולים מהיקפיו המשטרה, לדוגמה( שיקול הפעלת לרוב דורשים ציבוריים פרטיים, שירותים משירותים לדוגמה(. בשונה

עירוניות, לדוגמה(. מאפייניהם חניה תקנות )אכיפה שלטונית סמכות גם ולעתים דעת "מדף" ממוצרי הממשלה, ובשונה מידות "נתפרים" לפי שהם לכך גורמים הייחודיים

.Mosley and Sol 2005; Sclar 2000:ch) בשוק מלכתחילה קיימים אינם הם סטנדרטיים

. (2000 ; דקל5 אינו החברתיים השירותים בתחומי הנכללים הציבוריים השירותים של מדויק איפיון

מינימום בהם רואה שהחברה צרכים מספקים אלה שירותים ככלל מאליו, אולם מובן וקנדל קרייר גם )ראו המשותף ולתפקודם בתוכה הפרטים של לרווחתם הכרחי בהתאם ומשתנה ח-משמעית אינה בסיסיים? התשובה צרכים אותם . מהם(1999

התחומים כי למדי נרחבת הסכמה זאת, קיימת וההיסטורי. עם התרבותי להקשר גם ובישראל סוציאלי, תעסוקה, שיכון וביטחון חינוך, בריאות, רווחה הם הרלוונטיים

.(UN 1966; 139-140: 2006 ; קופ2005 המדינה )מבקר עלייה קליטת

8

את להגדיר ומורכבים, קשה מתמשכים הם החברתיים השירותים כאמור, מרבית בצרכים לשינויים בהתאם מתמידים לשינויים כפופים והם מדויק באופן איכותם

אזרחים של העצמה או לדוגמה, חינוך – רבים חברתיים כן, בשירותים האנושיים. כמו השירות. איכות ובקביעת השירות מתן בתהליך מרכזי שותף ה"לקוח" הוא – מוחלשים

גבוהה תלות להם שיש שירות למקבלי מיועדים רבים חברתיים מכך, שירותים יתרה בפיקוח מרכזי "רגילים" חלק ציבוריים שירותים שלמקבלי השירות. לכן, בעוד בספק

Johnston) חסרה או מוגבלת היא חברתיים שירותים מקבלי של הפיקוח עליהם, יכולת

and Romzek 1999; Van Slyke 200368: 2005 ; הזנפלד) . השירות, תוכן באמצעות רק לא בפרט, מוגדרים חברתיים ציבוריים, ושירותים שירותים

נוספים יעדים ידי ושוויוני, לדוגמה( ועל הוגן )באופן הספקתו אופן ידי על גם אלא Doron and Karger)חברתית, לדוגמה( ולכידות )סולידריות לקדם מבקשת שהמדינה

1993; Hodge 1998; Mosley and Sol 2005).

חברתיים שירותים של חוץ במיקור אינהרנטיות מגבלות1.7 היתרונות היא חוץ מיקור באמצעות הביצוע להפרטת העיקריות ההצדקות אחת

גיסא, השירות: מחד את לספק המעוניינים השירות קבלני בין תחרות של מקיומה את מחייבת גיסא, התחרות מחירים, מאידך להוזלת גורמת הקבלנים בין תחרות

לפי הטוב השירות את להעניק הקבלנים ליהנות ניתן הכלכלית התיאוריה ביותר. של(competition) תחרות מתקיימת לא אם גם התחרות מפירות ספקי בין ממש שהקבלן שאף היא , שמשמעותה(contestability) תחרותיות מתקיימת אם השירות

אחר בקבלן אותו להחליף יכולה שהממשלה בתחומו, הרי מונופוליסטי ממעמד נהנה Baumol, Panzar, and) תחרותי מכרז על מבוסס החוץ שמיקור רצונה, בהנחה לפי

Willig 1982; Bulow and Klemperer 1996)קיימת שבהם חברתיים בשירותים . אולם הקבלן, החלפת בעת היפגעותם מפני חשש ויש השירות מקבלי של גבוהה תלות

מרכיב של היתרון נעלם אלו מוגבלת. במקרים השירות קבלן את להחליף היכולת. מוסר ─ הקבלן של ראשו התחרותי" מעל ( ו"האיוםcontestability) התחרותיות

הקושי את החברתיים, מחריפים השירותים של הייחודיים מאפייניהם כי לציין יש אחידים מדדים בהגדרת המכרז. הקושי בשלב הלקויה הבחירה בעיית על להתגבר פיננסיים עקיפים, במדדים להתמקדות מוביל חברתיים שירותים של איכותיים להיבטים מקבלי היקף או בתחום ניסיון שנות עובדים, מספר פיננסי, כמות חוסן כגון וארגוניים

הקבלנים שירות כלומר, איכות של ישירים במדדים נבחנים לא המציעים בעבר. שביעות או בעבר שירותים במתן אי-הצלחה או הצלחה מציעים, כמו שהם השירותים

פערי11בעבר. לקוחות של רצון הממשלה לבין השירות מציע בין הקיימים המידע

גם המכרז, ראו עלות את משמעותית במידה לייקר אלה, עתיד מעין איכות מדדי של וכימות הגדרה 11זה. בפרק2.4 סעיף

9

ביותר. ניתן הטוב הקבלן אינו במכרז הזוכה שבו למצב להוביל עלולים השירות כמזמין וניסיון, מוניטין בעלי כָּרִיםומ גורמים, עם התקשרות באמצעות זו בעיה על להתגבר

בין המידע האחרים. פערי לעומת הוגן לא יתרון להם לתת עלולה העדפתם אולם שירותים של הביצוע הפרטת של במקרה להחריף עלולים לממשלה השירות קבלן

הפיקוח שיכולת מכיוון המוסרי. זאת הסיכון בעיית את שאת ביתר ולהדגיש חברתיים השתייכותם בגלל מאוד מוגבלת היא החברתיים השירותים מקבלי של המעשית :2005 )הזנפלד השירות בקבלני הרבה תלותם ו/או חברתית מוחלשות לקבוצות

לפיכך, ההסתמכות(27 השירות על מעשי בפיקוח חברתיים שירות מקבלי על . מוגבלת. היא ממונים לגורמים מידע ובהעברת

בכלי השימוש מגבלות את אפקטיבית, מחריף תחרות של מוגבלותה או היעדרה חוזה על המורכבים. הישענות השירותים בתחום חוץ מיקור של הבסיסיים הניהול משמעותי לייקור להביא התחרות, עלולה היעדר בעיית על לפצות כדי ומפורט נוקשה

העתידיות ההתאמות על להקשות עלול כזה שחוזה גם החוזה, מה הכנת עלות של יותר, ונוקשה מורכב חוזה של מחודש לניסוח להוביל עשוי זה להידרש. מצב שעשויות

ההתפתחויות לכל שלם מענה לתת יכול לא הוא גם יותר, אשר יקר גם ולפיכך 12העתידיות.

בין נוקשה חוזה על ההישענות את מלכתחילה להגביל היא אחרת אפשרות הצדדים, ולצדו בין הבסיסי ההסכם את רק יגדיר הנוקשה המשפטי הצדדים. החוזה

זה, שמתואר ומתמשכים. במודל פורמליים פחות יחסים "רך" המשקף הסכם יתקיים את לצמצם ניסיון ומתוך בגמישות לפעול אמורים (, הצדדיםrelationalיחס" ) כ"חוזה

הצד של לצרכיו ההסכם תנאי את מרבי באופן ולהתאים ביניהם האינטרסים ניגודי בין . היחסים(Dehoog 1990; Greve and Ejersbo 2005; Macneil 1977; Sclar 2000) השני

למידה תהליך במסגרת פעולה ושיתוף הדדי אמון לשקף אמורים זה במצב הצדדים חשוב תפקיד יש העסקה בקיום לחלקו ביחס מהצדדים אחד כל של מתמשך. למוניטין

כך ושיתוף האמון יחסי בביסוס יתרון ישנו טרום-הפרטה של שבמצב הפעולה, מעין הסכמים על הרלוונטי. ההישענות בתחום ארוכות שנים שפועלים למלכ"רים

פעולה לשיתוף הסבירה הדרך שזוהי הצדדים שני של הנחתם על מבוססת אלה מידה בהספקתו, גורמים הכרוכים המתמידים והשינויים השירות מורכבות ביניהם, כי

האחרונות בשנים זוכה זו זמן. מסגרת לאורך הספקתו אופן לגבי ודאות חוסר של רבההוא )בפרט שלה הביטויים ואחד לפריחה Public-Private בבריטניה( Partnerships

(PPP)זה( חבר, בספר גם )ראו(Grimshaw, Vincent, and Willmott 2002).

מציע(2000) . דקל(Sclar 2000) זה למצב דוגמה מהווים בארה"ב סוהר בתי של להפעלה החוזים 12 ומכרז בחוזה גבוהה ראשונית השקעה באמצעות מפורטים ומכרז חוזה של בנייתם עלות את להפחית

נוספות. להתקשרויות מודל בגדר שיהיו

10

החלטות קבלת לתהליך בהכרח מובילה "רך" אינה חוזה על זאת, הישענות עם אלא )לקוחות, שונים ההשפעה ערוצי דרך לחצים לאפשר עלולה מקצועי,

ברגולציה הבעייתיות את ( מדגיש2007) וכו'(. בניש מקצועיים פוליטיקאים, גורמים עשויים הרגולטור לנציגי השירות קבלן נציגי בין היחסים "רך" כאשר חוזה של במקרה

"הרך" כן, החוזה השירות. כמו קבלן כלפי קשים צעדים של נקיטה לעכב או למנוע יחסית. מינורי הוא העוצמה מאבק מרכיב שבהם הצדדים שני בין שווים יחסים מניח

של יותר רבה עוצמה על מלמדים מבריטניה וממצאים בספק מוטלת זו הנחה של . כלומר, ההשפעה(Grimshaw et al. 2002) הממשלה לעומת הפרטיים הגורמים

וביחסי הנוהגת החוזית בתרבות מותנית ואופייה השירות הספקת טיב על החוזה אופיהשירות. לקבלני הממשלה בין העוצמה

חברתיים שירותים של הביצוע בהפרטת מרכזיות . סוגיות2 חברתיים שירותים של הביצוע הפרטת של האפשריות ההשלכות את נבחן זה בחלק

האחריותיות המשילות; על יכולת ועל המדינה תפקוד אזרח--מדינה; על יחסי על השירות; על הספקת של והיעילות האיכות, העלות הציבורי; על המגזר של והדיווחיותשירותים. בהספקת השוויון תפעולית; ועל וגמישות חיסכון של הרחבה משמעותם

13ומדינה אזרח יחסי2.1

התקשרות רגילה. במסגרת כלכלית להתקשרות זהה אינה ציבוריים שירותים הספקת לעסקה. לעומת הצדדים בין קיים, שוויון להיות שאמור שקיים, או מניחים אנו כלכלית

שמספקת המדינה בין מבני אי-שוויון קיים ציבוריים שירותים של הספקה זה, במסגרתולמדינה מקבל האזרח לבין השירות את שררתה את להפעיל יכולת יש השירות,

עם מקבלי כלפי ועוצמתה ובהתאם השירות. החברתית," "האמנה לגישת זאת, ידי על למעשה לה הוקנתה המדינה של שעוצמתה בכך זה אי-שוויון להצדיק מקובל

Pa) שירותים להם לספק על-מנת עוצמתה את להפעיל אותה הסמיכו האזרחים, אשר

z-Fuchs 2008: Ch. 1)האזרחים את נאמנה משמשת המדינה אלו יחסים . במסגרת ונובעת היא ומחויבותה האזרחים. לבין בינה היחסים של טיבם מעצם אימננטית, שאינם גורמים באמצעות שירותים של ההספקה טיבם מעצם מחויבים פרטיים, עלולה מקבלי לאזרחים השירות מקבלי האזרחים כלפי לניכור להביא השירות, הניכור ולפגיעה שהעוצמה ככל להחריף עלול השירות מקבלי כלפי בכבודם.

יותר משמעותיות סמכויות השירות לקבלני שנמסרות גוברת, ככל כלפיהם המופעלתמוגבלת. היא השירות מקבל של הבחירה שאפשרות וככל שררה להפעלת

של בהקשר כי זה, אם גרינפילד, בספר שיבי של בפרק הניתוח על רבה במידה מבוסס להלן הדיון 13 בפסק63 ו- 23-26 פסקאות ( בייחוד2009) בג"ץ סוהר, ראו בית – הביצוע הפרטת של קיצון מקרה

בייניש. הנשיאה של דינה

11

מקבל בין בעוצמה מובנה אי-שוויון קיים שירותים של ישירה הספקה של במצב גם ציבורי תפקיד בעל מול השירות מקבל ניצב זה במצב השירות; אולם לנותן השירות

מצוטט,1996 זמיר גם )ראו הציבור כנאמן ולפיכך המדינה כנציג למענו פועל אשר מכך, השירות. בשונה מקבל לו שנתן המנדט מתוקף , כלומר(22 :2007 בניש אצל

על מבוססים השירות למקבל השירות קבלן בין הביצוע, היחסים הפרטת של במצב על ולא הקבלן של הרווח שיקולי על או שלישי גורם כלפי הקבלן של מחויבותו הגבייה סמכויות סביב התרעומת14השירות. מקבל כלפי הקבלן של מהותית מחויבות למאגרי נגישות ", הכוללות6 "כביש את המפעילה לחברה שהוענקו התשלום ואכיפת

)ישראל זו סוגיה להדגים חייבים, עשויה נגד סנקציות נקיטת ויכולת המדינה של מידע לשירותים "קל" לעומת זה (. מקרה2003 הציבור לפניות הוועדה – ; הכנסת1995

ומתמשכת. גבוהה היא השירות בקבלני השירות מקבלי של התלות שבהם חברתיים שלישי, לגורם מאזרחיה קיבלה שהמדינה המנדט של העברה להצדיק ניתן האם

ישנם מינהלי הוא ההעברה הליך אם בייחוד להימנע ראוי שבהם תחומים בלבד? והחיסכון היעילות הגברת כגון חיוביות הן מהשלכותיה חלק אם גם הביצוע מהפרטת

כלפי במחויבותה המדינה של קשה פגיעה מהווה ההפרטה שבהם תחומים באותםולפיכך אזרחיה המדינה בין הישיר הקשר שמירת את להעדיף יש – בכבודם -

במיוחד עקיף. בעייתית בקשר החלפתו האפשר, על-פני במידת שיפורו לאזרחיה, תוך מקבל האזרח כלפי השירות נותן של עוצמתו שבהם שירותים של הביצוע הפרטת היא

– אזרח של בזכויותיו לפגוע סמכות השירות נותן בידי רבה: )א( כאשר היא השירות שירות; )ב( לקבל אזרח של בזכאותו לפגוע או אזרח של בחירותו לפגוע לדוגמה

ממנו לדרוש לדוגמה – אזרח של הפרט בצנעת לפגוע סמכות השירות נותן בידי כאשראישיים. מסמכים הצגת

המשילות ויכולת המדינה תפקוד2.2 היא כי טוענים המדינה? מבקריה תפקוד אופי על הביצוע הפרטת משפיעה כיצד

כראוי עליו השירות, לפקח מתן את להסדיר המדינה של ביכולת לפגיעה מביאהMilward) למטרותיו ובהתאם כנדרש ולשנותו ולהתאימו and Provan 2000; Walsh

מחזיקים המדינה ולא פרטיים, הללו גורמים ידי על מסופק השירות . כאשר(1995 הזיכרון וצמצום הממשלה של המקצועית היכולת והמומחיות. צמצום הידע בעיקר

שבו : מצב(2005 )כורזים, שמיד, וליבוביץעוצמה" ל"מהפך להביא יכולים הארגוני המדיניות למעשה השירות, אולם הספקת מדיניות את רשמי באופן קובעת הממשלה

הממשלה ולא הקבלנים זה בידע. במצב שמחזיקים הפרטיים הקבלנים ידי על נקבעת

גורמים ידי על וגם מדינתיים גופים ידי על גם מתבצעת השירות הספקת מעורב", שבו "משק של מצב 14 זו. בעיה לצמצם או למנוע עשוי – השירות בספק ממשית בחירה אפשרות יש השירות ולמקבלי פרטיים אלא שירותים להם לספק המדינה את להסמיך רק לא המנדט המדינה אזרחי בידי כי נניח אם בייחוד

מדינתיים. לא גורמים ידי על שירותים הספקת ליזום גם

12

הממשלה, וממילא ולא המסופק השירות של הסטנדרטים את למעשה שקובעים הם עקיף, או ישיר מספקת, באופן שהיא השירותים על הממשלה של הפיקוח נפגע

זמן. לאורך מציעה שהיא השירותים את ולהתאים לעדכן הממשלה יכולת גם ונפגעת המלכתחיל מאופיינת היתה המדינה פעולת אלמלא כי לטעון זאת, ניתן לעומת

הביצוע, וכי בהפרטת הצורך עולה היה לא כלל במקום ובדריכה אפקטיביות בחוסר המסופקים השירותים התאמת על מקשה המסורתית הביורוקרטית המסגרת דווקא שוטפות בבעיות בטיפול הצורך את מפחיתה הביצוע של האזרחים. ההפרטה לצורכי

של ולהתאמה לתכנון יותר רבים משאבים להקדיש הציבור לעובדי ומאפשרתעליהם. ולפיקוח השירותים

בין ברורה הפרדה משקפת לא המסורתית הביורוקרטית מכך, המסגרת יתרה כלל אולם15אפקטיבי. ופיקוח ניהול של מימושו לשם הכרחית לביצוע, הפרדה פיקוח

שלו פעולותיו על כראוי תמריץ( לפקח )או אפשרות אין מדינתי לגוף מדוע ברור לא אחר. לא מדינתי גוף על כראוי לפקח יכול לא אחד מדינתי גוף מדוע לחלופין או עצמו על מבוסס הוא כאשר השירות, בייחוד לקבלן המדינה בין ההסכם שאופי גם הוכחלעיל( משקף1.7 סעיף "רך" )ראו חוזה השונה פיקוח שמאפשרת יחסים מערכת

הצורך את זה בהקשר להדגיש מדינתיות. יש יחידות בין שיתבצע מזה מהותי באופן כמי הן השירות מזמין המשרד של תפקודו בין הפרדה מתקיימת לא שבו מצב לבחון זה מעין כרגולטור. מצב והן כלקוח השירות, הן להספקת השוק הקמת את שיוזם השבוי," אשר "הרגולטור בתופעת בולט באופן המשתקפות פיקוח בעיות ליצור עלול ;68: 2005ואח' )כורזים השירות מקבלי ציבור של ולא הזכיין טובת ניצבת עיניו לנגד

Doron and Karger 1993). שירות של החוץ מיקור "המקומית" של השפעתו בבחינת להסתפק אין כי נציין עוד

רחב מתהליך כחלק מתרחש, אלא הוא שבו הספציפי ובתחום הזמן בנקודת כלשהו) של בדפוס מאופיין אשר יותר path"תלות-נתיבים" dependence )–ככל שרבים

שוב תינקט מדיניות שאותה הסיכוי מסוימת, גדל מדיניות ננקטת שבהם המקרים של הגבוהה העלות בשל הקודם, בייחוד למצב לחזור יהיה שניתן הסיכוי ופוחת בעתידזה(. חבר, בספר אצל הלאמה בנושא דיון גם )ראו הקודם למצב חזרה

הציבורי המגזר של ודיווחיות אחריותיות2.3 הציבורי, המגזר של פעולתו מיסודות אחד את יחדיו מהווים 16ודיווחיות אחריותיות

זו ולנבחריו. דרישה לציבור ומחדליהם פעולותיהם על מפורט וחשבון דין מתן דהיינו מתעצמת זו סוגיה של פרטיים. מורכבותה ארגונים כלפי זו בצורתה מופנית אינה

היתרון (, הודגש23/6/2008) האוצר במשרד התקציבים על הממונה סובל, סגן רביב מר עם בשיחה 15 ידי על המסופקים לשירותים בנוגע המידע שקיפות מבחינת החוץ מיקור באמצעות הביצוע הפרטת של

והמטה. הניהול דרגי בעבור הממשלה.accountability – אחד במושג באנגלית המגולמים 16

13

) והדיווח האחריות יחסי לרשת נוסף גורם של כניסתו עקב הביצוע הפרטת של במצבKlingner et al. 2002)מיקור של מתוצאותיו , אחת(2001) ואייזנשטדט רוזנהק . לפי

"מקו עצמו מרחיק הציבורי, אשר המגזר של באחריותיות כרסום או פגיעה היא החוץ חלקי להתנער, באופן יכולה המדינה זה הישירה. באופן השירות הספקת האש" של

על לוותר המופרט, מבלי בתחום המתרחשים ומחדלים לפעולות לפחות, מאחריותMulgan) תחום אותו של והניהול השליטה לכך17.(2006 ריבוי תופעת גם קשורה והקושי הסרבול הגברת מפני והחשש במגע בא השירות מקבל שעמם הגורמים

) לעיל( 1.6 סעיף )ראו חברתיים שירותים של במקרה השירות, בייחוד מקבלי שחוויםKlingner et al. 2002: 128).

הציבור וכלפי השירות מקבלי כלפי המבצעים הגופים של והדיווחיות האחריותיות לבעליהם היא ממשלתיים לא ארגונים של הראשונית שהמחויבות מוגבלות, מכיון הן

של ההנהלות רבים במקרים במלכ"רים. אמנם שלהם להנהלה או עסקיים בארגונים הארגון המציאות, כי מחויב אינו הדבר הציבורי, אך האינטרס למען פועלות מלכ"רים

מסחרי גורם ידי על מבוצע השירות ספציפית. כאשר קבוצה למען רק לפעול יכולקיימת בעיות נוצרות רווח למטרת הפועל ראשית, כלפי עסקית סודיות נוספות: למעשה היא שקיפות. השקיפות של הציבורי לדפוס שמנוגדת לפירמה מחוץ גורמים התקשורת, ידי על אפקטיבי חברתי פיקוח באמצעות הדיווחיות למימוש הבסיס

לנציגי השירות קבלן בין המידע . שנית, פערי(Hodge 1998) וכדומה אזרחיים ארגונים כך, על להתגבר מנסה השירות. המדינה קבלן ידי על מנוצלים להיות עלולים המדינה

השירות קבלני של והדיווחיות האחריותיות מנגנוני הגדרת ידי בהצלחה, על תמיד ולאאו במסגרת השירות קבלני על החלים המשפטיים הכללים באמצעות החוזה, Johnston) ציבוריים לגופים ביחס הנהוגים לכללים לדומים והפיכתם הפרטיים and

Romzek 1999ומושל, פאור, גדרון לוי אצל רגולציה בנושא ודיון 2005 גם: פלג ; ראו .(זה בספר

והעלות האיכות יעילות: מאזן2.4 לחלק ציבוריים? ניתן שירותים של הספקתם ליעילות תורמת הביצוע הפרטת האם

הספקת עלות פחתה ירדה, האם לא השירותים רמתש לשניים: בהינתן זו שאלה עלתה, האם לא השירותים עלותש היקף? בהינתן ובאיזה הופרט שביצועם השירותים איכות מאזן – משנה מאזני שני לבחון היבטים? עלינו ובאילו השירותים רמת השתפרה

המשנה, מאזני שני של המשוקלל הכללי המאזן ואת – השירות עלות ומאזן השירות מובנת אינה העלות לעומת האיכות של היחסי למשקל בנוגע ההכרעה כי ברור כאשר

מאליה.

זה. לעניין הדגמה לחוסים, מספק המעונות הפרק, בנושא בהמשך הדיון 17

14

השירות איכות מאזןמרכיבים: ) למספר השירות איכות על הביצוע הפרטת של ההשפעה את לחלק ניתן

בזכות השירות לאיכות לתרום אמור הלא-ממשלתי המגזר של המבוזר ( המבנה1 כלים חוץ-ממשלתיים שלגופים היא להתמחות. ההנחה פרטיים גופים של הנטייה

) הגופים בידי המצויים מאלו יותר טובים מקצועיים הגמישות2הממשלתיים; ) ביחס השירות של מידית התאמה מאפשרת הלא-ממשלתי המגזר של התפעולית

והיא לצרכים הציבורי המנגנון האיכות. לעומת להגברת לתרום אמורה משתנים, 2.5 סעיף )ראו והרכש ההעסקה בתחומי וארגוניים, בייחוד ניהוליים בסדים שפועל

ההיענות את תגביר הביצוע שהפרטת היא התפעולית(. ההנחה הגמישות בנושא להלן(responsivenessשל ) הלקוח דרישות הלקוח, לפי של לצרכיו התאמתו ואת השירות

המגזר גופי על השוק" החלה ( "משמעת3; )(Johnston and Romzek 1999) ושיתופו) גבוהה שירות איכות על שמירה שירות, מחייבים קבלן של בהחלפתו הפרטי, והאיום

Domberger 1998) . בקיומה השוק" תלויה "משמעת של החיובית ההשפעה כי נטען אלו יתרונות כנגד

מאפשר אשר מתאים פיקוח של בקיומו ו/או שירות קבלני בין אפקטיבית תחרות שלKettl) השירות קבלן לטובת שמתקיים המידע פערי על גישור שהוסבר . כפי(1993 ו- 1.3 )בסעיפים לעיל מימושה1.7 הציבוריים, השירותים בתחום תחרות של (,

של בכימות קושי כן, ישנו מוגבלת. כמו החברתיים, היא השירותים בתחום ובייחוד (.ex-ante non-contractability of quality) החוזה עריכת בשלב החברתי השירות איכות

להגדיר וקושי איכותו לבין הכלכלית עלותו בין חיובי קשר בו שיש שירות לדוגמה נניח חוסים כלפי מטפלים של מסור ליחס הדרישה כמו הינה לכך זו. דוגמא איכות ולמדוד

מכך יוצא - וכפועל בעלויות לקצץ עסקי מעון לבעל תמריץ קיים זה במעון. במצב בשלב כאשר מתגברת זו . בעיה(Hart, Shleifer, and Vishny 1997) השירות באיכות )"בעיית השירות קבלן לבין הממשלה בין מידע פערי יש הפיקוח ו/או החוזה עריכת

(. 1.5 סעיף הסוכן", ראו

השירות עלות מאזן השירות עלות לעומת הממשלה ידי על ישיר באופן המסופק השירות עלות בין השוואה 18נלוות. ועלויות השירות של הישיר מרכיבים: המחיר שני על מבוססת מופרט שביצועו

השירות עלות להפחתת תורמת הביצוע שהפרטת כך על מצביעים המחקרים מרביתאולם19אחיד(, לא )בשיעור של חוץ למיקור ביחס לאחרונה שהתפרסם ממחקר

.transaction cost economics (Williamson 1979) הכלכלית בספרות המכונה תחום 18 Dombereger אחוזים( )20)כ- יחסית רב חיסכון מצאו הביצוע בהפרטת לתמיכה הנוטים חוקרים 19

1998; Savas 2000מתודולוגיות בעיות לאור אלה בממצאים מפקפקים אחרים (; אולם (Boyne 1998). מכל הממצאים את בדק , אשרMeta-Analysis (Hodge 2000) בתצורת ביותר המקיף המחקר

בתחומי אחוזים, בעיקר7-12 של חיסכון המחקר, מצא למועד עד באנגלית שהתפרסמו המחקרים בין הרבה השונות לאור זה לממצא זהירה בהתייחסות הצורך הדגשת ומתוך האשפה ופינוי הניקיון

15

בעלות משמעותי לייקור הביאה הביצוע הפרטת כי עולה בארה"ב פדרליים שירותים של הישיר המחיר את רק כוללות הקיימות ההשוואות (. כלPOGO 2011) השירותים

שתי של שלמה השוואה לערוך הנלוות. על-מנת העלויות את לשקלל השירות, מבלי ביצוע עלות כגון עלויות גם השירות למחיר בנוסף לכלול יש ההספקה אפשרויות

(.Hodge 1998; Sclar 2000) צפויות לא ועלויות הפיקוח העסקה, עלות השוק למצב בנוגע המידע השגת עלות את - כוללת העסקה ביצוע עלות( 1)

ככל והכנת המכרז ביצוע עלות ואת המבוקש השירות בתחום שהשירות החוזה. השירות מרכיבי להגדרת יותר גבוהה עלות תידרש יותר, כך וייחודי מורכב המבוקש החוזים הצדדים. עלות בין המשפטיים המסמכים לניסוח גם הרלוונטיים, כמו והמדדים

לציין המשפטית. יש העבודה עלות ואת בתחום למדינה הייעוץ עלות את לשקף צריכהמצומצם החוזה שמרכיב ככל פוחתת זה מרכיב עלות כי וככל יחסית ה"קשה"

"רך". חוזה על מבוססים הצדדים בין שהיחסים בפרט, הציבוריים, והחברתיים השירותים בתחום – והרגולציה הפיקוח עלות( 2)

אלה, שירותים של זאת, מורכבותם ישירה. עם היא ההפעלה כאשר גם פיקוח נדרשלצד פערי ובעיית האפקטיבית התחרות היעדר ניגוד של מסוימת מידה המידע,

ושכלולו. לפיכך הפיקוח הגברת את השירות, מחייבים לקבלן הממשלה בין אינטרסים ציבוריים, חברתיים שירותים של הביצוע בהפרטת הפיקוח עלות תוספת את לחשב ישההפרטה. של הכוללת העלות-תועלת בחישוב אותה אחרים, ולכלול או

הוא (, חוזה1.5 )סעיף לעיל שצוין כפי – הלא-צפויות ההתפתחויות עלות( 3) וההתאמות השינויים כל את מראש בו לכלול ניתן שלא להניח וסביר מטבעו מוגבל

שירותים בשירות שיידרשו צורך ויש מתמידים לשינויים נתונים חברתיים בעתיד. לאחר בשירות חדשים מרכיבים של משתנים. הכללה אנושיים לצרכים להתאימם

אם בקבלן. אולם הממשלה של התלות בשל גבוהה עלות לגרור עשויה החוזה חתימת מפחית הדבר יותר, הרי רבה תפעולית מגמישות נהנה הלא-ממשלתי השירות קבלן

יותר משמעותי ה"רך" בחוזה שהמרכיב כאן, ככל השירות. גם של ההתאמה עלות את ההתפתחויות עלות השירותים. במסגרת של ההתאמה עלות להצטמצם עשויה כך

לנכון תמצא שהמדינה לסיכוי ההלאמה, כלומר לעלות גם להתייחס יש הלא-צפויותזה(. חבר, בספר אצל בהלאמה דיון גם )ראו לידיה השירות את להחזיר

בהעדפות הפגיעה עלות קיימת לעיל שנמנו הכספיות העלויות כל על נוסף חברתי שירות שקיים החברה. נניח את המרכיבים האנשים של ההעדפות – חברתיות

אך באיכות אותו מספקים הפרטי הקבלן והן הממשלה שהן אנשים ישנם זהה, על לוותר מוכנים שהם הממשלה. בהנחה ידי על יסופק להם" שהשירות ש"אכפת

שקלים, כפול100 קטן, לדוגמה כסף סכום לכך, אזי בתמורה כסף סכום מספר (.Hodge 1998 אצל גם דומים )ממצאים שונים תחומים

16

מיקור עלויות את אנשים, מגדיל מיליון העדפות, נניח מערכת אותה בעלי האנשים הפגיעה עלות את גם יכלול זו עלות של מלא שקלים. חישוב מיליון 100ב- החוץ

מי חברתיים, כלומר שירותים של הביצוע בהפרטת שתומך מי של חברתיות בהעדפותשהמדינה ש"אכפת מדובר.שפחות כמה תעשה לו" וחישובה בעלות תיאורטית,

לפגיעה מביאה הביצוע הפרטת אם אפשרית. אולם בלתי משימה להיות עשוי בפועל שהביקוש זה חברתית, במובן ברווחה צמצום מבטאת היא הרי חברתיות בהעדפות

שירות לאותו לביקוש בהשוואה יותר גדול הממשלה ידי על המסופק החברתי לשירותלכן קבלן ידי על המסופק בעת בה להתחשב יש פרטי. עלות לבין הממשלה ידי על המסופק שירות עלות בין אפקטיבית השוואה שעושים(.2007)פרשטמן,  חוץ מיקור באמצעות המסופק השירות

וסיכון עלות, איכות בין הקשר עד השירות, ולחלופין בהפעלת שכרוך הסיכון את עצמה על לוקחת המדינה כמה עד

הביצוע הפרטת של שונים דפוסיםהשירות? לקבלן הסיכון את משאירה המדינה כמה קבלן לבין הממשלה בין הסיכון של שונה החלוק משקפים חוץ מיקור באמצעות ,מלא עלויות החזר של מודל על בססלהת יכול הקבלן של התגמול בסיסהשירות.

קבלןשה נרחב סיכון , כלומרבלבד ביצוע מדדי על לקבלן, או מינימלי סיכון על כלומר דרגות לשלב ניתן מעשי "טהורים" ובאופן מודלים שני הם . כמובן, אלהעצמו על נוטל

. (2004 ומאור-שביט )לדוגמה: אחדות תגמול בסיסי של שונות הסיכון חד-משמעית. הרחבת אינה ועלותו השירות איכות על הסיכון השפעת

את יותר, מוכוונת-תוצאה, ומדגישה יעילה להתנהלות אותו מחייבת הקבלן בעבור בעבור הסיכון הממשלתי. הגברת זה העסקי, על-פני הפרטי, ובייחוד המגזר יתרונות להתקיים שעלול בזבוז למנוע אמורה תוצאות על-סמך תגמול באמצעות הקבלןמודלעלויות החזר במודל לטיב קשר וללא מלכתחילה רווח לקבלן מבטיח זה .

שירות לספק הקבלן של בתמריצים לפגוע עלול ולפיכך ולתוצאותיו המסופק השירות בו, שכרוך יחסית הגבוה תוצאות, והסיכון על-סמך בעת, תגמול בה.מיטבית באיכות

במצב השירות, בייחוד קבלן "אגרסיבית" מצד התנהלות של סיכוייה את להגביר עלול לגרום לנסות לקבלן לגרום הפסד, עלול למנוע הפסד. הניסיון בפני ניצב הקבלן בו של הכוללים בעקרונות פגיעה באמצעות פינות", בין "לחתוך נסותל השירות קבלןל

המידע פערי של מקסימלי ניצול באמצעות והגינות, בין שוויוניות כמו השירות הספקת החזר במודל. עובדיו של ההעסקה בתנאי פגיעה באמצעות ובין הממשלה לבין בינו

התנהלות של סיכוייה גם פוחתים ולכן בהרבה נמוך הוא יפסיד שקבלן הסיכוי עלויותהקבלן. של כזו

המחיר יותר, שכן גבוה יהיה השירות שמחיר עולה, סביר הסיכון שרמת ככל ) עצמו על לקחת שעליו הסיכון רמת הערכת את גם לשקף אמור שירות קבלן שמציע

17

Mosley and Sol 2005; Sclar 2000: ch.5)השקעה דוגמה היא פיזי בהון ניכרת . במחיר ביטוי לה שיהיה להניח סביר אשר עצמו על לוקח שקבלן הסיכון להרחבת

ההשקעה מורכבות את גם לשקף אמור המסופק. החוזה השירות בעבור יותר גבוה השירות( ולכן יסופק שבו המבנה של ההקמה )לדוגמה, משך הקבלן מצד הנדרשת

עתידית הכנסה לקבלן שמבטיח טווח ארוך בחוזה להתבטא עשוי ה"מחיר" הגבוה להוות עשויה הפיזי ההון על שהבעלות לכך להביא גם עלול זה רב. מצב זמן למשך השירות. קבלן עם ההתקשרות הסכם את להפסיק שמחליטים בעת ענייני לא שיקול על הממשלה של חשוב, בעלות מרכיב הוא הפיזי ההון שבהם גיסא, בשירותים מאידך

בשירותים אולם ההון. בתחזוקת הקבלן להשקעת שלילי תמריץ להוות עלולה זה הון מקרה, בלי בכל מוגבל עצמו על לוקח השירות שקבלן לקרוס" הסיכון להם ש"אסור

. (2002 )מאור בחוזה המנוסחות הפורמליות להסכמות קשר

היעילות עסקית, ומאזן פירמה או מלכ"ר – הבעלות אופי ללא הפועלים ארגונים של רבה מעורבות קיימת החברתיים השירותים בתחום כי אף

בעולם רבות במדינות והן בישראל הפנייה, הן גוברת האחרונות רווח, בשנים מטרת זה חברתיים. דבר שירותים להספקת עסקיים ארגונים עם גם המערבי, להתקשר

אלה, בייחוד ארגונים של פעולתם דפוס בין מהותי שוני יש אם לבחון הצורך את מחדד רווח למטרת שלא הפועלים שארגונים היא המקובלת ליעילותם. ההנחה הקשור בכל ציבוריים, לערכים מחויבותם בשל חברתיים שירותים של להספקה יותר מתאימים יהיו

איכותי שירות יעניקו גם מעורבים, ולפיכך הם שבו הספציפי השירות בתחום בייחוד עסקי, גורם של שהיתרון היא נוספת מקובלת בחוזה. הנחה מהמוגדר נרחב ואף יותר ניתן כללי באופן20בעלויות. חיסכון הרווח, יהיה הוא לפעולתו המרכזי השיקול אשר

בהשוואה יותר יעילות לתוצאות מוביל עסקית פירמה של התמריצים מרכיב כי לטעון מלכ"רים של שיתרונם עלותו, בעוד מבחינת והן השירות איכות מבחינת למלכ"רים, הן

גם לתרום שעשוי ומתנדבים, דבר תרומות לגייס ביכולתם הוא עסקיים ארגונים עלהשירות. לאיכות

בפועל כי נטען מלכ"רים לבין עסקיות פירמות בין הדיכוטומית ההבחנה כנגד Weisbrod) ומיטשטשת הולכת ההבחנה ולפיכך מסחור תהליך עוברים רבים מלכ"רים

כמלכ"רים, אך המוגדרים גופים של קיומם הוא לכך המעשיים הביטויים (. אחד1998בעבור משיכת למעשה מאפשרים הוצאות )או משכורות בצורת אנשיהם "רווח"

נעשית כלשהו בתחום השירותים הספקת כאשר כי נמצא כן "תקורה" אחרות(. כמו הפעולה, דפוסי של הדרגתית התכנסות בפועל הסוגים, תחול משני ארגונים ידי על

.(2001 )שמיד יצטמצמו הארגונים מסוגי כל-אחד של היחסיים והחסרונות והיתרונות לעומת במלכ"רים ואיכותו הטיפול יעילות את שהשווה בישראל סיעודיים אבות בתי בנושא במחקר 20

במלכ"רים יותר גבוהה היתה הטיפול שווה, איכות היתה הטיפול שיעילות בעוד כי נמצא עסקיות חברות.(2005 גבעוןו )לוסקי

18

תפעולית גמישות ושל חיסכון של הרחבה משמעותם2.5 בראש מוסבר שירותים של יעילה בהספקה ממשלתיים לא גופים של היחסי יתרונם

21במשאבים. לחסוך וביכולתם הניהולית( שלהם )או התפעולית בגמישות ובראשונה

מעבר משמעותם ומהי אלה יתרונות מושגים כיצד לבחון ראוי לשירות הרחבה, מדובר. בו המסוים

של מזו יותר נמוכה בעלות כלשהו שירות של הספקה מאפשר במשאבים חיסכון על דומה. ההשפעה עֲלוּתב קיים שירות של הרחבה לחלופין הממשלתי, או המגזר

)דהיינו לעבודה התמורה במרכיב המגזרים בין השאר, מהשונות נובעת, בין החיסכון המרכיב רוב פי על לפנסיה(, שהוא הוצאה זה לו, בכלל הנלוות התוספות וכל שכר

ובפרט של בתקציב העיקרי עבודה. דפוסי עתירי חברתיים שירותים של שירותים, )חופשה, קרן נלוות זכויות בהענקת מאופיינים ממשלתיים, אשר במוסדות ההעסקה

פנסיה בהתאם השתלמות, מחייבים להסכמים וכדומה( העסקה עלות קיבוציים, עובדים, ותק, ניסיון, )היקף שווים האחרים התנאים כל כאשר עובדים של יותר גבוהה

הכשרה קבלני השכלה, ככלל, מלכ"רים השירות וכדומה(. הלא-ממשלתיים, אינם שהם והתנאים והשכר קיבוציים שכר הסכמי בסיס על מועסקים ועסקיים,

במגזר לממוצע בהשוואה פחותים הנמוכות, הם בדרגות לעובדיהם, בפרט מעניקים להשפיע עשוי נחותים, הדבר ותנאים שכר באמצעות מושג החיסכון אם22הממשלתי.

צדק על עקרוניות שאלות לעורר השירות, וגם טיב ועל העבודה איכות על לרעהוהגינות.

בישראל שתי זה בהקשר לציין ראוי ראשית, העובדים שיעור הסתייגויות: ללא הממשלתי, כלומר המגזר בתוך אדם כוח חברות עובדי של בהסדרים שמועסקים

גם ראו) יחסית גבוה עדיין הוא בירידה, אך נמצא מדינה, אמנם עובדי של תנאים של . שנית, בסקירה(א2007 והמידע המחקר - מרכז הכנסתזה; בספר פז-פוקס בעלויות חיסכון הפריון, ולא והגברת משופר ניהול כי נמצא בעולם שירותים הפרטת

הם ) חוץ מיקור באמצעות שנוצר בחיסכון העיקרי המרכיב שהיוו ההעסקה, Domberger and Jensen 1997) .

משתנים. לצרכים השירות של מהירה התאמה מאפשרת התפעולית הגמישות ההעסקה מדפוסי נובעת ממשלתיים לא גופים של והתפעולית הניהולית הגמישות פחות כפופים אלו חיצוניים( שלהם. ככלל, גופים מספקים )קניות הרכש ומדפוסי מכרז, וכן חובת או קביעוּת כמו הממשלה את המאפיינים נוקשים העסקה להסדרי

התייעלות על להצביע עשוי כלכלית, אלא יעילות על בהכרח מעיד אינו בעלויות חיסכון כי להבהיר יש 21היעילות. ממרכיבי אחד ורק אך היא הפירמה; ההתייעלות בפעילות

דיור מסגרות השאר בין שמפעיל מלכ"ר שהוא ישראל אקי"ם מלכה, מנכ"ל יוסי כך על העיד 22 במעונות המטפלים שכר כי . יצוין16/9/2008 בתאריך אדווה מרכז של פיגור, בכנס עם לאנשים

האחיות. לדירוג צמוד ממשלתיים

19

לא גופים לפיכך23הממשלתי. במגזר המקצועיים האיגודים עם אחידים שכר הסכמי הן – שלהם המועסקים היקף מבחינת עצמם את להתאים יכולים ממשלתיים לגבי גם נכון ממשלתיים. הדבר גופים מאשר קלות ביתר – בפיטורים והן בהעסקה

יותר הגבוהה לתחלופה נוגע המטבע של השני לתפקיד. צדו מתפקיד עובד העברתובמגזר במגזר עובדים של בייחוד העסקי הלא-ממשלתי, עובדים בקרב בפרט,

הטיפול, שבהם בתחומי חברתיים, בייחוד בשירותים מדובר הנמוכות. כאשר בדרגות השירות, תחלופה של חיוני מרכיב הוא שירות מקבל לבין עובד בין ומתמשך אישי קשר עשוי בפיטורים זאת, האיום השירות. לעומת באיכות לפגוע ועלולה בעייתית היא

הממשלתי במשרד מהעובד עבודתו, בשונה ולאיכות העובד של למחויבותו לתרום היבטים על שונה השפעה להיות עלולה זה מעין זאת, לאיום מובטח. עם מקומו אשר

)לדוגמה, יותר גבוהה נראות בעלי היבטים על חיובית הטיפול: השפעה באיכות שוניםוהשפעה מטלות ביצוע אחריהם לעקוב שקשה היבטים על שלילית "טכניות"(

לב(. תשומת )לדוגמה, הענקת לאלו יחסית נוקשים בכללים מאופיינים הממשלתי המגזר של הרכש דפוסי גם

המכרזים, חובת חוק לפי לפעול הלא-ממשלתי. לדוגמה, החובה במגזר הנהוגיםשקובע–( 1992- התשנ"ב מה24תקין. מינהל של ציבוריות נורמות להיות יכולה

מלא באופן מממנת שהממשלה זה? בהנחה בהקשר הביצוע הפרטת של משמעותה את לעקוף הממשלה בעבור פתרון היא ההפרטה כי נראה המופרט השירות את

גם להוצאות ביחס שלה כלליה כי נראה עובדים להעסקת בהקשר תקציביות. של יציבה לא העסקה ומעודדת התקשי"ר כללי את לעקוף מבקשת הממשלה

להעסקה25עובדים. ועל החברתי אי-השוויון על השלכות עובדים של יציבה לא של בפרק )ראו יעילות או גמישות על להשלכותיה קשר החברתית, ללא הסולידריות

תנאים השירות קבלני בפני מציבה שהממשלה זה(. ככל מחקר במסגרת פז-פוקס עקרונות על המבוססים יותר רבים פעולה להעסקה, רכש, ונוהלי בנוגע יותר רבים

של הפעולה (. דפוסי2005 "הצברה" )פלג של תהליך מתרחש הציבורי, אזי השירות ויתרונם הממשלה של לאלו יותר דומים להיות הופכים ממשלתיים הלא השירות קבלני.(2001 )שמיד מצטמצם היחסי

השירותים בהספקת שוויון2.6 על בפרט חוץ ומיקור בכללNPM רפורמות של ההשפעה בבחינת מתמקדת הספרות

אלה מהלכים של השלכותיהם על גם השירותים, כמו הספקת בדפוסי והיענות יעילות

זהו אולם משמעתי דין בית באמצעות שסרחו עובדים פיטורי )משמעת( מאפשר המדינה שירות חוק 23.(62: 2007 נור-)גל ביותר מוגבלת שלו האפקטיביות ולכן ואטי ארוך משפטי הליך

.1/2/2008יערי, דוח בנושא ליר ון במכון עיון ביום אחדות לאה שציינה כפי 24 כ"א חברות באמצעות העסקה הוא שבהם אחרים, הבולט בתחומים גם ביטוי לידי בא כאמור, הדבר 25

זה(. פז-פוקס, בספר גם )ראו

20

של והדיווחיות האחריותיות ומבחינת המדינה של הפעולה אפקטיביות מבחינת על אלה רפורמות של השפעתם לניתוח ניתנה מועטה לב הציבורי. תשומת המינהל

שוויון בהספקת שוויון שוויון השירותים: שוויון בהוצאה, שוויון בשימוש, בנגישות, כלכלי, אתני, מעמד שונות: מוצא לקטגוריות השירות הספקת לאופי בתוצאה; וגם

Boyne) הלאה אישיות, וכן יישוב, מוגבלויות במרכז/פריפריה, גודל מגדר, גיל, מיקום

et al. 2003; Hodge 1998).

סיכום2.7 הביצוע הפרטת לניתוח כבסיס2 בלוח מסוכמות כה עד שהועלו המרכזיות הסוגיות

הישירות ההשלכות את הן במשולב לבחון מאפשרת זו חברתיים. מסגרת שירותים של איכות ועל השירות עלות על בייחוד – המסופק השירות על הביצוע הפרטת של

כלשהו. שירות הפרטת בעקבות שמתעוררות העקרוניות השאלות את והן – השירות להיות צריכה כלשהו שירות של הביצוע הפרטת ניתוח של המוצא נקודת לדידנו

עלות/תועלת. של המעשיות השאלות ולא העקרוניות ההשלכות

הביצוע מהפרטת שמושפעות מרכזיות : סוגיות2 לוח

– אזרח יחסיהשירות. מקבלי של בכבודם ואי-פגיעה אזרחיה כלפי המדינה מחויבותמדינה

המדינה תפקודהמשילות ויכולת

הפיקוח המדינה; דפוס של הפעולה אפקטיביות של צמצום או הגברההשבוי". "הרגולטור ואיכותו, שאלת

אחריותיותודיווחיות

מקבלי האזרחים כלפי והקבלנים המדינה של ודיווחיות אחריותיותאזרחיים. גופים של הפיקוח ואפשרויות השירות; שקיפות

יעילות

איכויות של ומדידה שוק"; הגדרה ו"משמעת תפעולית ביזור, גמישות הפיקוח, ועלות העסקה ביצוע עלות המידע; שקלול פערי ובעיית חלוקת חברתיות; השלכות בהעדפות הפגיעה ועלות צפויות לא עלויות קבלן של הבעלות אופי של השירות; השלכות לקבלן המדינה בין הסיכון

/ פירמה. מלכ"ר – השירות

משמעותם של הרחבה וגמישות חיסכון

תפעולית

והשירות; העבודה איכות על ההעסקה ותנאי השכר גובה השפעתהממשלתי. במגזר תקין מינהל כללי לעקיפת ככלי הביצוע הפרטת

בהספקת שוויוןשונות. חברתיות לקטגוריות ביחס שוויון של שונים היבטיםהשירותים

21

בישראל ציבוריים שירותים של הביצוע . הפרטת3

כוללת ממשלתית כמדיניות הביצוע הפרטת3.1 בלבד. ממשלתיים גורמים ידי על במלואם ניתנו לא מעולם בישראל ציבוריים שירותים

mixedמעורב" ) "משק רוב פי על התקיים החברתיים השירותים הספקת בתחום גם

economy )–עסקיים ממשלתיים, גופים גופים של מעורבות שונים במינונים המשלב שנות אמצע זאת, מאז . עם(Doron and Karger 1993)בהמשך( פירוט )ראו ומלכ"רים ציבוריים שירותים של הביצוע הפרטת של גוברת מגמה בישראל ניכרת השמונים

)גלנור הפרטי למגזר הציבורי המגזר בין גבולות טשטוש של רחב מתהליך כחלק מצטברת? לצמצם אסטרטגית החלטה קיבלה . למעשה, הממשלה(30-31: 2007

חברתיים ושירותים ציבוריים שירותים של הביצוע את ולהעביר הישירה פעילותה את ובתהליך ממשלה החלטות של רב במספר משתקף ממשלתיים. הדבר לא גופים לידי

והן קיימים בשירותים הן ממשלתיים לא לגורמים ביצוע סמכויות העברת של הדרגתי נאמר:(1989) קוברסקי ועדת דוח של בפתיח26חדשים. בשירותים

לשחרר ועיסוקיו, במגמה הממשל תפקידי כלל את מחדש לבחון"]יש[ בנושאים - ולהתרכז הכרחיות שאינן ממשימות הממשלתי המינהל את

לאזרח. השירות ושיפור הציונות המדינה, הגשמת קידום של המרכזיים לגופים שירותים ומתן ביצוע ותפקידי משניות משימות להעביר רצוי

צמצום ופרטיים, אגבמלכ"רים, ר.מ. וא.ש.[ ]כלומר אחרים, ציבוריים"ואיכותי. לקומפקטי והפיכתו הממשלתי המינהל

משתקף והדבר והתנגדויות מקשיים חף אינו עקבית, התהליך במגמה מדובר כי אף ניתן העיקריים המתנגדים בתחום. בין הממשלה מהחלטות ניכר חלק של באי-יישומן

גופים אידיאולוגית המתנגדים גורמים למנות ארגוני להפרטה, עובדים פוליטיים, נקודת השירותים מקבלי מסוימים ובמקרים וועדים בתחום בולטת מפנה עצמם.

באופן הרחיב זה שחוק : אף1986 משנת סיעוד ביטוח חוק היא החברתיים השירותיםנקבע אחראית המדינה אשר החברתיים השירותים את משמעותי בו להספקתם, ממשלתיים לא גורמים באמצעות יסופקו במסגרתו הכלולים השירותים כי במפורש

שלפיהם קריטריונים רשימת ישראל ממשלת קבעה קוברסקי דוח בעקבות27בלבד. חוץ לגורמים הממשלה ידי על המבוצעים ותפקידים שירותים העברת אפשרות תישקל

החלטת הממשלה החלטות בין 26 )תמ/2708"ה"מ"( )להלן ממשלה הרלוונטיות: מיום61 ) )"דו"ח9/4/1992 קריטריונים ועדת ידי על המבוצעים ותפקידים שירותים להעברת קוברסקי": ה"מ או ממשלתיים חוץ לגורמים הממשלה מתאריך171 ביטולם(, ה"מ22/8/1999 , 677

ו- 2454 , ה"מ30/7/2002 2330 , ה"מ2/9/2001 מיום2466 ישיבת , פרוטוקול15/8/2004 .12/8/2007, 2240 ו- 2237, 2210 , ה"מ12/9/2006 הממשלה

שירותי של צמצום משקף דווקא לאו בישראל חוץ סיעוד, מיקור ביטוח לחוק בנוגע להלן שמצוין כפי המדינה מוכות, שבו לנשים המעונות של יותר; לדוגמה, המקרה מורכבים מקרים גם הממשלה. ישנם

מי וכי בהספקתו מעורבת היתה לא כלל לכן שקודם שירות חוץ, על מיקור אחריות", באמצעות "לקחה.(3 ה"ש ; ראו2005 )ינאי בלבד ממשלתיים לא גורמים היו בהספקתו שעסק

(.2001 )60 סוציאלי ביטחון ראו סיעוד ביטוח חוק בנושא מקיפה לסקירה 27

22

בהחלטת ביטוי לידי באות הקודם בתת-הפרק שנדונו הסוגיות ממשלתיים. מרבית28הממשלה:

בסמכויות תפגע לא לממשלה שמחוץ לגורמים שירותים ( העברת1) עדיפויות וסדרי מדיניות לקבוע הממשלה, בסמכויותיה של השלטוניות

(2השירות; ) מתן על לפקח ובאפשרות תקינים מינהל לאומיים, בסדרי או ( שירות3מסחרי; ) – עסקי אופי בעל התפקיד, הינו או השירות מזו נופלת שאינה ברמה אחרים גורמים ידי על להינתן יכול זה תפקיד יחסי יתרון יש ממשלתיים חוץ שלגורמים הממשלה, או ידי על הניתנת

) השירות טיב מבחינת השירות בהפעלת קיים4לאזרח; אינטרס ( עסקית; ) לתחרות התפקיד את או השירות את לחשוף הלאומי למשק

אין5 תוקף בעלות זכויות בהענקת נורמטיבית או חוקית מניעה ( ( יש6 )29התפקיד; או השירות את ממשלתי, שיפעיל חוץ לגורם משפטי

בהתבסס ממשלתיים חוץ לגורמים התפקיד או השירות בהעברת יתרון של ראות מנקודת התפקיד או השירות מתן של עלות-תועלת בחינת על

וולונטריים לגופים התפקיד או השירות ( העברת7הלאומי; ) המשק) להעלאת תתרום העברת8איכותו; יסייעו התפקיד או השירות (

לגמישות השירות להתייעלות ולחיסכון כוח-אדם בהעסקת הציבורי, תגביר חוץ לגורמי התפקיד או השירות ( העברת9המדינה; ) בתקציב

שירות ( העברת10שלו; ) הלוואי מוצרי את וליצא ליצאו היכולת אתצמצמו. או המונופול לביטול תנאים ביצירת תלווה מונופוליסטי

שירותים לבטל הממשלה של "החלטות בפועל כי ציין המדינה מבקר התקבלו ממשלתיים שאינם לספקים להעבירם או עסקי אופי בעלי ותפקידים

באפריל הממשלה החליטה שעליהם הקריטריונים פי על שלא כלל בדרך(.752: 2005 המדינה " )מבקר1992

בישראל ציבוריים שירותים של חוץ למיקור ביחס מאקרו נתוני3.2 שירותים של הביצוע הפרטת היקף על במדויק לעמוד המאפשרים מקיפים נתונים אין

כלליים נתונים באמצעות התופעה על ללמוד זאת, ניתן למרות30בישראל. ציבוריים הצריכה בדפוסי השמונים בשנות שחל בשינוי משתקף הביצוע הפרטת יותר. תהליך

צמצום , לצדשירותים של קניות הקניות, הכוללות היקף הרחבת הציבורית, כאשר הביצוע הפרטת התחזקות על מעידים ועבודה שכר על הציבוריות ההוצאות היקף

עד1981 החוץ. משנת מיקור באמצעות חל2007 3.4% של ממוצע שנתי גידול היה עבודה תשומת על בהוצאה הממוצע השנתי האזרחית. הגידול הציבורית בהוצאה

לעומת1.7% בהוצאה8% של ממוצע שנתי גידול בתחום על ההוצאה קניות. ו- 0.1%, 0.5%) בהרבה צנועים בשיעורים כי אם דומה המגמה הביטחונית 0.6%

בהתאמה(.

.9/4/1992 ( מיום61 )תמ/2708 ה"מ 28 שלטוניות סמכויות להעברת התנגדו(1988) לממשלה המשפטי היועץ והן(1982) בג"ץ הן בעבר 29

ממשלתיים. לא גורמים לידי גופים של סטטיסטיים בפרסומים נכללים אינם ציבוריים שירותים של ההספקה דפוס לגבי נתונים 30

להשיג הצלחנו מאמצינו, לא ישראל. למרות בנק או לסטטיסטיקה המרכזית הלשכה – מוסמכים פז-פוקס, גם האוצר. ראו במשרד הכללי החשב ואגף התקציבים אגף מאנשי ומקיפים שוטפים נתוניםהאוצר. במשרד הכללי החשב מאגף פדר חגי של למכתבו ההפניות זה, בייחוד בספר

23

2007 עד1981אזרחית, ציבורית בהוצאה ממוצע שנתי : גידול3 לוח

אזרחית ציבורית הוצאהכוללת

על אזרחית ציבורית הוצאהעבודה תשומת

על אזרחית ציבורית הוצאהקניות

3.4%1.7%8.0%

(1)6ו'נ' : לוח2008 ישראל בנקמקור:

חלק1980 , בשנת1 בתרשים כמתואר היה האזרחית הציבורית בצריכה הקניות :2008 ישראל ; בנק2004 )זעירא 39% כ- 2007 ובשנת27% 1997 , בשנת12%

משמעותי הוא הפרטה של זה זעירא, "סוג שמציין כפי31.((1)7ו'נ' ( ולוח1)6ו'נ' לוח סכומי שכן ממשלתיות חברות של מכירתן באמצעות המתבצעת הפרטה מאשר יותר

:2004 )זעיראיותר" הרבה חודשית, גדולים להכנסה מדובר, בתרגום בהם הכסף56) .

היחס בחינת באמצעות הממשלה של הישירה הפעילות צמצום מגמת על ללמוד ניתן השכר משקל לבין בכלל האזרחיים הציבוריים בשירותים המועסקים משקל בין

בלבד. ב"ממשלה בשנים32הרחבה" בשירותים המועסקים משקל 2007–1981 כ- על ועמד יחסית יציב ( היההאזרחיים המועסקים כל סך)מ האזרחיים הציבוריים

לאורך30% משקל כל במקביל, בצריכה הרחבה בממשלה השכר התקופה. משקל1980-1984 דרמטי: בשנים באופן משתנה האזרחית הציבורית הוא השכר חלה1985-1994 , בשנים75% בממוצע בממוצע והוא זה במדד מסוימת ירידה

הבלאי. נטרול לאחר 31 המקומיות, המלכ"רים לאומי, הרשויות לביטוח מהממשלה, המוסד מורכבת הרחבה הממשלה32

הציבורי, ומהמוסדות מהמגזר הכנסתם וכו'( שעיקר החולים, האוניברסיטאות, הישיבות )קופותהלאומיים.

24

בממשלה השכר משקל ואילך שנה ומאותה תלולה ירידה היתה1995 , ובשנת72% מעידים אלו נתונים33.(10ו'נ' : לוח2008 ישראל )בנק 57% בממוצע הוא הרחבה

הופרט. שביצועם הציבוריים השירותים חלק של משמעותית הרחבה על

הפרטת3.3 השירותים הספקת על הממונים הממשלה במשרדי הביצוע העיקריים החברתיים

אנו של רחב במגוון מתרחשת ציבוריים שירותים של הביצוע הפרטת תחומים. ולפיכך שירותים של הביצוע בהפרטת מתמקדים ורק אך כאן ייסקרו חברתיים, הרווחה, משרד העיקריים: משרד החברתיים השירותים על המופקדים המשרדים

של העלייה. מורכבותם לקליטת והמשרד התמ"ת במשרד התעסוקה הבריאות, תחום מיכאלי, בספר גם )ראו זה בתחום כראוי לטפל מאתנו מונעת החינוך משרד שירותי

מתוך השונים במשרדים מגמות של גולמי כוללני מיפוי כוללת להלן זה(. הסקירה קיים כן, לא בפועל. כמו השירותים הספקת דפוסי של מורכבותם על לעמוד ניסיון שנים; לאורך השונים הממשלה במשרדי הביצוע הפרטת היקף של מסודר תיעוד ממדי על אור לשפוך כדי בהם יש בלבד, אולם חלקיים כאן שיוצגו הנתונים לפיכך

התופעה.

החברתיים והשירותים הרווחה משרד ומתלות ממצוקה לסובלים אישיים רווחה שירותי של רחב מגוון על אחראי המשרד

ילדים, נשים העיקריות היעד מתמשכת. אוכלוסיות או זמנית בסיכון ומשפחות הן: שכליות מוגבלויות בעלי בית; זקנים; אנשים וחסרי התמכרויות אלימות; נפגעי ונפגעי

מעורב", "משק במסגרת ארוכות שנים לאורך סופקו המשרד משירותי ופיזיות. רבים או ממשלתיים, עסקיים לא גורמים לצד פעלו מוניציפליות או ממשלתיות יחידות שבו

על ישיר באופן המסופקים השירותים של הרחבה התרחשה זאת, בעבר מלכ"רים. עם ואילו34לחוסים, פנימייה מעונות שונים, כמו שירותים של הלאמה גם כמו המשרד ידי

והקמת שירותי של הביצוע להפרטת מגמה קיימת השמונים שנות מאז המשרד, לא ארגונים ידי על מתבצעת קיימים שירותים של והרחבתם חדשים שירותים

)אורבך המקומיות הרשויות ו/או הרווחה משרד ידי על הוקמו ממשלתיים, שחלקם רפורמה מתהליכי חלק היא המשרד משירותי חלק של הביצוע (. הפרטת2007 או ארגוניים משיקולים רק ולא מקצועיים טיפוליים משיקולים המונחים יותר רחבים

שעומד להלן(. עיקרון הבריאות, ראו במערכת מהרפורמות לחלק )בדומה כלכליים על-פני הקהילה במסגרת הטיפול העדפת הוא אלה מתהליכים רבים של בבסיסם

מרכז בדוח מתוארות דומות בלבד. מגמות השכר ברמות שינוי ידי על מוסבר לא שהשינוי בהנחה 33(2008 חסוןו )סבירסקי אישיים רווחה שירותי בנושא אדווה

בשנת המדינה ידי על "לבצלר" שנרכש ומעון המדינה קום לאחר לממשלתי "רוחמה" שהפך מעון 341975.

25

על-פני יתרון יש ממשלתיים לא לגופים האם היא המוסדי-פנימייתי, והשאלה הטיפול 35ופנאי. דיור, תעסוקה של קהילתיות מסגרות בהפעלת ממשלתיים גופים ופיקוח, לקבלתו שירותים, הפניה סל באבחון, קביעת עוסקים הרווחה עובדי שירותים יוזמים הרווחה עובדי כן כמו36עצמו. השירות במתן עוסקים אינם הם אולם

השירותים . בין(2007 )קטן קיימים שירותים המפעילים לארגונים ומייעצים חדשים הביתי הסיעוד שירותי את למנות ניתן מלא או חלקי באופן הופרט שביצועם הבולטים

הבריאות(, מסגרות ומשרד השיכון משרד )בשיתוף לקשישים אבות לקשישים, בתי נעולים( של )לא השיקום, מעונות אגף פיגור, שירותי עם לאנשים ותעסוקה דיור

בית(. )חסרי רחוב לדרי ומסגרות בסיכון וילדים מוכות לנשים הנוער, מסגרות חסות עם לאנשים מהמעונות חלק הם ישיר באופן מפעילה עודנה שהמדינה השירותים

(. בשנת182: 2009 האוצר )משרד הנוער חסות לנכים, וממעונות פיגור, מהמעונות 4.8כ- מתוך ₪ מיליארד2.7כ- היה שירותים לרכישת הרווחה משרד תקציב2008

גבוה המשרד, ושיעור תקציב מסך56%כ- )כלומר המשרד תקציב סה"כ ₪ מיליארד גם: מבקר פריצקי; ראו חנן,איוןי)רבלבד(. שירותים על המשרד מהוצאת בהרבה שלמעט לכך הביאה הרווחה במשרד הביצוע הפרטת . מגמת(2005:727 המדינהשל "ניהול עבודת ברשויות חברתיים לשירותים בלשכות הרווחה עובדי המקרה"

ידי על כיום מבוצעת המשרד בתחום השירותים מרבית של המקומיות, הספקתםממשלתיים. לא גורמים

הבריאות משרד לבין הבריאות מערכת של והביטוחי המימוני ההיבט בין להבחין יש הבריאות בתחוםכאן הבריאות שירותי הספקת מתבצעת שבו האופן את בקצרה נסקור בישראל.

אצל מקיפה סקירה גם )ראו בריאות שירותי להספקת הנוגעים העיקריים התהליכים ניתנת בריאות שירותי הספקת . גם(2005 נון, ברלוביץ, ושני בן זה, וכן בספר חיניץ

העיקריים ומלכ"רים. המלכ"רים עסקיים ממשלתיים, גופים גופים ידי על במעורב מעמד בעלי ממשלתיים לא מלכ"רים החולים, שהם קופות הם זה בתחום הפועלים

חקיקה מכוח שפועלים תאגידים היותם רגילים, לאור מלכ"רים של ממעמדם השונהבכך37ספציפית. ולכן לרשויות החולים קופות דומות לאפיינן ניתן סטטוטוריות,

בקיומו חשיבות יש הרצף", שלפיו "עקרון הקהילתי, הוא הטיפול העדפת נוסף, לצד מנחה עיקרון 35 )ריאיון, למצבו בהתאם "לנוע" ביניהן יכול החוסה ופנימיתיות, אשר טיפול, קהילתיות מסגרות רצף של

ג'אנה-קשמון(. רונית לרשויות סמכויות המקומיות; להבנתנו, העברת הרשויות במסגרת פועלים הרווחה ככלל, עובדי 36

הביצוע. הפרטת בגדר אינה מקומיות להיות יוכל מלכ"ר שאינו תאגיד שגם כך החוק שינוי כללה2009-2010 לשנת ההסדרים חוק הצעת 37

הוסרה זו שהצעה (. לאחר423: 2009 ; ישראל63 – 61: 2009 האוצר )משרד חולים כקופת מוכר )לינדר-גנץ שיניים לטיפולי ייעודית חולים קופת של בהקשר2010 ביוני שוב הועלתה היא הפרק מעל

2010.)

26

לפיכך, בתחום38.(45: 2007 )גלנור ממשלתיים לגופים יחסית כקרובות ראוי זה ו"הפרטת של למשמעותן מיוחדת בזהירות להתייחס בייחוד "הפרטה" הביצוע",

לקופות מהממשלה בריאות שירותי להספקת האחריות בהעברת מדובר כאשרלהלן4 לוחהחולים. שירותי של ההספקה מבנה של היחסית היציבות על מצביע

לטובת הממשלה חלק של מסוים צמצום של מגמה ישנה אם בישראל, גם בריאות39העסקי: המגזר

מספק גורם לפי בריאות שירותי : הספקת4 לוח

)עסקי( פרטימלכ"רממשלהשנה

198524%55%21%

200720%54%26%

(Bin Nun 2008)מקור:

או ממשלתיים, במעורב גופים באמצעות שנים לאורך שסופקו העיקריים השירותים מעורב(, )משק נפש לנפגעי חולים מעורב(, בתי )משק חולים בתי בלעדי, הם באופן

)בלעדי( בקהילה הנפש לבריאות מעורב(, מרפאות )משק גריאטריים חולים בתי חולים(. חלק מקומיות/קופות הבריאות/רשויות מעורב: משרד )משק החלב וטיפות

בקהילה נפש לנפגעי שיקום שירותי הבריאות, כדוגמת שירותי של יחסית מצומצם ובאופן תמיד במכורים, סופק וגמילה טיפול שירותי וכו'( או )דיור, תעסוקה, פנאי

מלכ"רים. גם רוב פי ממשלתיים, על לא גורמים ידי על חוץ מיקור במסגרת בלעדי ידי על ישירות סופק זה שירות מופרט: בעבר לתלמיד הבריאות שירותי של הביצועואילו משרד אחיות - מלכ"ר באמצעות מסופקים אלה שירותים כיום הבריאות,

40הבריאות. משרד של מיסודו הציבור", עמותה לבריאות "האגודה

משקפים אשר הבריאות במערכת רפורמה מהלכי הפרק על עומדים שנים כמה זה ידי על ישיר באופן המסופקים השירותים של הביצוע הפרטת או הפרטה מגמות

כיחידות וכינונם הממשלתיים החולים בתי תיאגוד הם הבולטים הממשלה. המהלכים בתקציב תלוי ואינו סגור לפחות(, שתקציבן ראשון )ממשלתיות, בשלב עצמאיות

החולים בתי ; הפרטת(ג2007 והמידע המחקר - מרכז )הכנסת הבריאות משרד הפועלים הגופים את רק הציבורית המערכת של לגבולותיה מחוץ שמוציאים חוקרים ישנם לפיכך 38

(Bin Nun 2008: ה)לדוגמ רווח למטרת מלאה בהפרטה מדובר ואז ממשלתי אינו שהמימון חוץ, ייתכן במיקור בהכרח מדובר לא כי לזכור יש 39

.(2008 לסטטיסטיקה המרכזית הלשכהגם: )ראו בית אחיות הועסקו1997 משנת כבר , אולם2007 באפריל נעשתה השירות של הביצוע הפרטת 40

(.2008ואמיתי, )לבנטל הבריאות משרד בעבור כ"א כקבלן תפקד אשר זה גוף דרך הספר

27

המחקר - מרכז )הכנסת ממשלתיים לא לגופים והעברתם הממשלתיים הגריאטריים - מרכז )הכנסת החולים קופות לאחריות החלב טיפות כלל ; העברת(א2003 והמידע גם כוללת אשר הנפש בריאות במערכת מקיפה ; רפורמה(ה2007 והמידע המחקר

;1998 ורוזן )אבירם החולים לקופות הקהילתיות המרפאות על האחריות העברת את המתוכננות מהרפורמות הרווחה, חלק בשירותי לרפורמות . בדומהדרור( חגי,איוןיר

עקרונות לצד וכלכליים ניהוליים עקרונות על במשולב נשענות הבריאות בתחום קהילתי טיפול להעדיף יש הנפש בריאות בתחום כיום הרווחת הגישה מקצועיים: לפי

של במקרה בפועל; גם הכללי הרפואי לטיפול הנפשי הרפואי הטיפול בין להפריד ואיןהטיפולי. לרצף יתרום החולים קופות במסגרת שילובן כי נטען החלב טיפות

התנגדותם רבות, עקב שנים לאורך לשנה משנה נדחה אלה מהלכים של ביצועם הרפורמה של הפוליטית: במקרה ובמערכת הבריאות במערכת שונים גורמים של

חקיקת שנה, מאז מחמש-עשרה למעלה של עיכוב על מדובר הנפש בריאות במערכת החולים בבתי הרפורמה של ; ראשיתה(1994 )ישראל ממלכתי בריאות ביטוח חוק

בשנת(1990) נתניהו ועדת מסקנות את הממשלה באימוץ הממשלתיים 1990. השירותים של הביצוע הפרטת את להרחיב בניסיונות מאופיינות האחרונות השנים

לקופות ובייחוד רווח כוונת ללא הפועלים לגופים הבריאות, בעיקר משרד של בתחומויחסית. מועט הוא בפועל השינוי החולים, אולם

)תמ"ת( והתעסוקה התעשייה, המסחר משרד שירותים באותם התעסוקה, ובפרט בתחום התמ"ת משרד בשירותי נתמקד זו בסקירה

שירותי להשתלב למובטלים לסייע המיועדים מקצועית, השמה הכשרה בעבודה: הביצוע, הפרטת של לילדים. בהקשר יום מעונות כדוגמת תומכים ושירותים בעבודה הפרק. בהמשך נתמקד ויסקונסין", שבה "תוכנית יישום הוא ביותר הבולט המהלך

השמה, הכשרה שירותי להספקת מהאחריות ניכר חלק הועברו התוכנית במסגרתהגוף לא תעסוקה מרכזי של לידיהם תומכים ושירותים מקצועית ממשלתיים.

הוא התוכנית הפעלת בעקבות להצטמצם אמורה היתה שפעילותו העיקרי הממשלתי מוגבל באופן שיושמה , לאחר2010 מאי בחודש הופסקה התעסוקה. התכנית שירות 2010.41—2005 בשנים אזורים בכמה

לא לגורמים המקצועית ההכשרה שירותי של הביצוע הופרט זו לתוכנית בנוסף המקצועית ההכשרה מרכזי של פעולתם להיפסק אמורה ובמקביל ממשלתיים

בתחום42הממשלתיים(. המרכזים שמונת מתוך שלושה נסגרו היום )עד הממשלתיים במסגרת שלא )הפועלים לילדים היום מעונות של מקומם בולט התומכים השירותים

"מהבטחת היה הקודם לתעסוקה"; שמה "אורות היה2010 מאי עד2007 מאוגוסט הרשמי שמה 41.24/8/2008 מיום3994 ממשלה החלטת בטוחה" )"מהל"ב"(. ראו לתעסוקה הכנסה

:2009 האוצר , משרד15/8/2004 מיום2454, 12/8/2007 מיום2210 ממשלה החלטות ראו 42189.

28

)מלכ"רים ממשלתיים לא גופים באמצעות מופעלים היום חובה(. מעונות חינוך חוק מהווה זה שירות43התמ"ת. משרד המקומיות, ובתמיכת הרשויות ועסקיים( ובאמצעות

ממשלתיים שגורמים אף להספקתם אחראית שהמדינה השירותים להתרחבות דוגמה גם היתה להפעלתו הראשונית היוזמה הישירה, כאשר בהספקתו עסקו לא מעולם

44צוק(. ואמונה( )ריאיון, מיכל )נעמת, ויצ"ו ממשלתיים לא נשים ארגוני של היא

זו מגמה – התעסוקה בתחום גם האחרונות בשנים ניכרת הביצוע הפרטת מגמתכדוגמת שירותים בביצוע הממשלה בהחלפת הן ביטוי לידי באה מרכזי קיימים,

והן ההכשרה הקיימים, הממשלתיים השירותים של למעשה בהרחבה המקצועית, לילדים. היום מעונות כדוגמת

העלייה לקליטת המשרד ההשמה חדשים. שירותי לעולים ציבורי דיור ושירותי תעסוקה שירותי המשרד באחריות לא גורמים באמצעות המופעלים תעסוקתי" במרכזים "הכוון הם לעולים העיקריים

התעשיינים. הכשרה התאחדות באמצעות המופעלים והשמה מיון ושירותי ממשלתיים )מוּנע שוברים מבוסס חוץ מיקור באמצעות מבוצעת חדשים לעולים מקצועית

ממשלתי. או מוכר, פרטי גוף כל של בקורס לבחור זכאי העולה ביקוש(, שבמסגרתו היהודית הסוכנות ידי על קליטה, המופעלים למרכזי מתחלקים הציבורי הדיור שירותי

ציבוריות דירות ישירה" הכולל "קליטה במסגרת ציבורי במשולב, ולדיור והממשלההוסטלים45והסוכנות(, המדינה מטעם חברות )בבעלות מעורב, אבות( )משק )בתי

;2002 והמידע המחקר - מרכז )הכנסתדיור" "מקבצי מאוד( או קטן הממשלה חלק הספקתם ואופן גדל הציבורי בדיור הדיור מקבצי של . חלקם(2005 וגבעון לוסקי קבלנים של בבעלותם דירות בתי הם זה: אלה שירות של הביצוע הפרטת את משקף 46ארוכה. תקופה לאורך לדיור זכאים למגורי מיועדים )עסקיים( אשר פרטיים

שירותים לעיל, קיימים שנסקרו המשרדים במסגרת המסופקים לשירותים פרט והם ביצועם אשר חברתי גוון בעלי נוספים יחידות של באחריותן מצויים מופרט,

המוקד ממשלתיות לדוגמה, )משק לאומי לביטוח המוסד של הטלפוני אחרות; והמידע המחקר - מרכז ; הכנסת2007 הציבור לפניות - הוועדה )הכנסתמעורב(

פרקליטים לאומי, העסקת לביטוח המוסד מטעם זכאות לקביעת , ועדות(ד2007 הציבורית )הסנגוריהמעורב( )משק המשפטים במשרד הציבורית בסנגוריה פרטיים.(7 : פרק2007

.89 – 87: 2009 האוצר משרד גם ראו 43(.15/10/2008 )כניסה: http://www.moital.gov.ilוהתעסוקה: התעשייה, המסחר משרד אתר 44 לפרטים הפרטה זוהי כי ממשלתי, אם שירות של מלאה הפרטה משקפת הציבורי בדיור הרפורמה 45

לתאגידים. ולאחדשים. עולים שאינם השיכון משרד לזכאי גם מיועדים הדיור מקבצי 46

29

המופרטים השירותים מיפוי3.4וכפי בישראל מופרט שביצועם והממשלתיים הציבוריים השירותים רשימת ארוכה,

המופרטים השירותים האחרונות. מיפוי השנים במהלך מאוד גדלה לעיל, היא שצויןאחדות: מידה אמות לפי להיעשות יכול

השירות; לקבלן המועברות השלטונית והסמכות הדעת שיקול של והאופי ( ההיקף1)השירותים: חברתיים/מינהליים/כלכליים; ( סוג2)ומלכ"רים; עסקיים קבלנים בין ( הבחנה3) מספקות עדיין ממשלתיות יחידות חלקית: האם או מלאה – הביצוע הפרטת ( היקף4)

שירות? לקבלני במקביל מהשירות חלקהיצע. מוּנע או ביקוש מוּנע – החוץ מיקור ( דפוס5)

שירותים של ביצועם מופרט שבהם השונים התחומים של כללי מיפוי מציג 2 תרשים את מגדירים ( לעיל2( ו-)1) קריטריונים להספקתם, כאשר אחראית ישראל שמדינת שבהם העיקריים התחומים את לרכז היא המיפוי הראשית. מטרת הצירים מערכת

מבחינת שונה היסטוריה בתרשים מהשירותים אחד הביצוע. לכל הפרטת מתרחשת חוץ מיקור התקיים שבהם בשירותים מדובר מהמקרים הביצוע. בחלק הפרטת תהליך

בעוד בחלק ידי על בלעדי באופן בעבר סופקו שאחרים מראשיתם, המדינה; ותיקים בשירותים מדובר אחרים שבמקרים חדשים, בעוד בשירותים מדובר מהמקרים

הפרטת להרחבת מגמה קיימת מהמקרים ארוכות; בחלק שנים לאורך שמסופקים בפועל הפרטה, אולם מדיניות ליישום החלטות כבר נתקבלו רבים הביצוע; במקרים

לעיל(. השונים המשרדים על סקירה )ראו שונים יישום בשלבי נמצאת זו מדיניות אופי של עיקריים סיווגים שלושה בין הבחנה על מבוסס התרשים של האנכי הציר

שירותים שירותים השירות: ובתווך פנים-ממשלתיים, ציבוריים שירותים חברתיים, כי נראה ציבוריים שירותים על מושם הדגש הנוכחי הדיון שבמסגרת למרות אחרים.

גם להתייחס יש הפנים-ממשלתיים השירותים בתחום הביצוע הפרטת היקף לאור ושירותים החברתיים לשירותים יותר. ביחס רחבה בתופעה כמרכיב אלה לשירותים השירות, כלומר מקבל בעבור מנדטורית הספקה בין הבחנה נערכת אחרים ציבוריים

השירות וולונטרית, כלומר הספקת השירות, לעומת את לקבל מחויב השירות מקבללתרשים(. מקרא )ראו השירות מקבל בעבור חובה ולא אפשרות בגדר הוא המופרט השירות לאופי בנוגע הבחנה משקף התרשים של האופקי הציר

באזור והסמכות הדעת שיקול היקף מבחינת לא התרשים של הימני המועברת. שיקול בהיקף זה אזור בתוך שוני קיים השירות, אולם לקבלן סמכות כלל מועברת

השירות: בהספקת הכרוך הדעת

30

כולל ואינו בלבד טכני אופי בעל הוא המופרט השירות – מינהליים-טכניים ( שירותים1)דעת; שיקול של הפעלה

בתוכו כולל והוא ניהוליים/איכותיים היבטים יש המופרט לשירות – מטה ( שירותי2)מסוים; דעת שיקול של הפעלה

שיקול של רבה מידה הפעלת בתוכו כולל המופרט השירות – ומידע ייעוץ ( שירותי3) 47דעת. לקבלן שלטונית סמכות של מסוימת מידה מועברת התרשים של השמאלי באזור

משמעותי באופן משתנים צביונה ובייחוד המועברת הסמכות היקף השירות, אולםזה; באזור

שירות4) מידה של העברה בתוכו כולל המופרט השירות – חלקי/זמני טיפול ( של דעת שיקול של רבה ומידה השירות מקבל כלפי בפועל סמכות של מצומצמת

השירות; קבלן מידת של העברה בתוכו כולל המופרט השירות – מקיף/מתמשך טיפול ( שירות5)

השירות; מקבל כלפי בפועל סמכות של ניכרתשירותי6) סמכות של העברה בתוכו כולל המופרט השירות – זכאות קביעת (

שירותים; לקבלת זכאות לקביעת הנוגעת סטטוטוריתשירותי7) סמכות של העברה בתוכו כולל המופרט השירות – אלימות הפעלת (

אלימות. להפעלת סטטוטורית

שונות. לקטגוריות התאמתם את להבהיר נועד השונים השירותים של היחסי מיקומם רק נופלים אינם בתרשים המצוינים רבים ושירותים דיכוטומיות אינן השונות הקטגוריות

טיפול של הן היבטים כוללים חולים בתי או אבות אחת. לדוגמה, בתי קטגוריה תחתייתכן טיפול של והן חלקי/זמני מבחינות יהווה מסוים ששירות גם מקיף/מתמשך.

של הטלפוני המוקד אחר, כמו ציבורי שירות אחרות ומבחינות חברתי שירות מסוימותלאומי. לביטוח המוסד

התרשים? מן ללמוד ניתן מההפרטת הן הפנים-ממשלתיים השירותים של הביצוע א. בתחום מתרחבת,

בשירותים מדינה עובדי על נסמכות היו רבות ממשלתיות יחידות )בעבר המינהלי-טכני דעת שיקול הרבה או מעט המחייבים בתחומים הסעדה(, והן או אחזקה אלו, כדוגמת

מופרט רבים שבמקרים מופרט, אלא השירותים ביצוע רק וכד'(. לא )ייעוץ, מחקר השירותים של הניהול גם מסוימים ובמקרים עצמו הפיקוח ביצוע גם חלקי באופן

,(2007 בג"ץ) הלאומי הביטוח מוקד הפרטת לזקן" בעניין "כן עמותת לעתירת המדינה, בתשובתה47 מקצועי דעת שיקול של הפעלה מחייב שעניינן פניות לבין טכני הוא שעניינן פניות בין הבחנה עורכת

(.2008 גם: סיני )ראו

31

של לפעולותיו אלו במקרים48ויסקונסין"(. "תוכנית בנושא להלן דיון )ראו המופרטיםישיר. מגע ביניהם נוצר שלא השירות, אף מקבלי האזרחים על השפעה השירות קבלן

של עסקיים. מעורבותם לגורמים נעשית הביצוע הפרטת התחומים ב. במרבית רווחה, שירותי חברתיים, בייחוד שירותים של הביצוע בהפרטת בעיקר קיימת מלכ"רים

לזהות ניתן אלה עסקיים. בתחומים גופים של מעורבות קיימת אלו בתחומים גם אולם פעולתם דפוס אשר וכאלו ציבוריים כגופים שהוקמו מלכ"רים, כאלו של סוגים שני

והגדרתם פירמות של הפעולה לדפוס דומה הפועל כגוף ולא כמלכ"ר עסקיות, (. 17, ע' 2.4 סעיף )ראו מהותי ולא מינהלי עניין היא רווח למטרת

שינוי ומסמנת חדשה תופעה היא אלימות הפעלת שירותי של הביצוע ג. הפרטת הורחבה זאבי השר רצח מופרט: בעקבות שביצועם השירותים צביון מבחינת עקרוני

של האבטחה ביצוע הועבר תקציבי לחץ בעקבות הממשלה, אולם לשרי האבטחה הפכו אלה מעין פרטיות. חברות אבטחה לחברות השב"כ מידי הממשלה שרי מרבית

עוברים היבשתיים"( שדרכם )"המעברים המחסומים ואבטחת לניהול אחראיות גם סמכויות להעברת ניסיון של ביותר הקיצוני לישראל. המקרה פלסטינים תושבים

49פרטי. סוהר בית הקמת היה פרטי לגוף אלימות להפעלת

עם לאנשים הפנימייה ויסקונסין" ומעונות המבחן: "תוכנית מקרי . ניתוח4שכלי פיגור חברתיים שירותים של הביצוע הפרטת של המעשית משמעותה את לבחון ננסה

"תוכנית של התעסוקה מבחן: האחד, מרכזי מקרי שני של ניתוח באמצעות בישראלשהופעלו באמצעות2010 אפריל סוף עד ויסקונסין" כתחליף פרטיות חברות

תאגיד שירות ללשכות המסחר לשר הכפוף סטטוטורי התעסוקה, התעשייה, במסגרת המופעלים שכלי פיגור עם לאנשים הפנימייה והתעסוקה; והשני, מעונות

של "משק וגופים מלכ"רים – ממשלתיים לא וגופים ממשלתיות יחידות מעורב" את למעשה הלכה לבדוק נועדו המבחן מקרי50הרווחה. למשרד עסקיים, הכפופים

ויסקונסין" הופסקה, יש ש"תוכנית הראשונים. אף תתי-הפרק בשני שהועלו הסוגיות דומה שתוכנית מאוד שייתכן וכיוון ייחודה בשל בה שנערכה בהפרטה לדון מקום

51(.2010)פלד, בעתיד תאומץ

נרחבת היא אחריותו תחת שירותים של הביצוע שהפרטת פי על שאף בכך בולט הרווחה משרד 48הפיקוח. את הפריט לא המשרד

להקמת החוקי הבסיס את היווה אשר הסוהר בתי לפקודת התיקון את בג"ץ ביטל2009 בנובמבר 49(. 2004 ; ישראל2009 )בג"ץ בישראל פרטי סוהר בית

(1959) התשי"ט התעסוקה שירות חוק מתוקף הפועל סטטוטורי תאגיד הוא התעסוקה שירות 50 באדם לטיפול האגף אחריות תחת פועלים פיגור עם לאנשים הפנימייה התמ"ת. מעונות שר בפיקוחהרווחה. במשרד המפגר

חוק הצעות שתי הכנסת של והבריאות העבודה, הרווחה בוועדת , נדונות2011 מרץ לחודש נכון 51 ממשלתית חוק קיום: הצעת גמלאות מקבלי עבור התעסוקה מדיניות של מחודשת הסדרה שמטרתן מעורבים היו שבהכנתה פרטית חוק המקורית, והצעת התכנית של לזו דומה הפעלה מתכונת המציעה

השירות. את המספק המרכזי הגורם יישאר התעסוקה שירות ולפיה זכויות ארגוני

32

של מלאה הבנה מאפשרת ואינה נקודתית היא בלבד מבחן מקרי שני של בדיקה יכולים אינם הם חברתיים, כי שירותים של הביצוע להפרטת הנוגעות רבות כה סוגיות ושל בכלל ציבוריים שירותים של הביצוע להפרטת הנוגעת המורכבות כלל את לייצג

ביניהם, והדמיון השוני שנבחרו, על במקרים זאת, יש בפרט. עם חברתיים שירותים ביטוי לידי באות אלו סוגיות וכיצד אם והדילמות, ולבחון הסוגיות מגוון את להדגים כדי

מתבססת שערכנו, אלא שדה מחקר על נסמכת אינה הבדיקה כי עוד בישראל. נצייןעיתונות – קיימים מקורות של ניתוח על סקירות, גורמים עם וראיונות דוחות,

הבוחן. ממקרי אחד בכל המעורבים את מייצגים צד-היצע. ככאלו, הם מונע חוץ במיקור מדובר המבחן מקרי בשני

מאפשרת אינה בהם הבחירה כי בישראל, אם המופרטים החברתיים השירותים מרבית למקבלי המקרים לעיל(. בשני1.3 סעיף )ראו צד-ביקוש המונע חוץ למיקור השוואה תוכנית"ב המשתתף מופנה היה אליו התעסוקה במרכז בחירה, לא זכות אין השירות

52בו. להתגורר החוסה נשלח שאליו במעון ולא"ויסקונסין מרכזיים. ראשית, בעוד מאפיינים בכמה הוא שנבחרו המבחן מקרי שני בין השוניהופעלו"ויסקונסין תוכנית" של התעסוקה שמרכזי לחברות חוץ מיקור באמצעות רק לא פועלים מעורב" שבו "משק במסגרת פועלים הפנימייה בלבד, מעונות עסקיות

שנית, אף53ממשלתיות. ויחידות מלכ"רים גם אלא עסקיים גופים המקרים שבשני של השירות, תלותו נותני כלפי והזדקקות תלות של במצב נמצאים השירות מקבלי שתלותו לשינוי, בעוד ניתנות ואינן מוּלדות לרוב שהן ממגבלות נובעת המפגר האדם

התלות לשינוי. אופי שנתון חברתי מצב משקפת"ויסקונסין תוכנית"ב שהשתתף מי שלב השירותים אופי על כמובן משליך שלישית, נמסרו"ויסקונסין תוכנית"הניתנים. זכאותו את לקבוע הסמכות היא בהן שהמשמעותית מפליגות סמכויות השירות לקבלן

ההפרטה54קיום. לגמלת משתתף של היותם פיגור, לאור עם לאנשים מעונות של החוסה, של חייו על זמן ולאורך מקיף באורח משפיעה אשר לחיים" ומסגרת "בית

סמכות לקבלן שונה אך משמעותית סמכות של העברה כוללת בפועל השירות: התגמול בסיס"ויסקונסין תוכנית"החוסה. רביעית, ב של יומו וסדר חייו אורח לקביעת

הורי בבקשת ההשמה ועדות של התחשבות יש הפנימייה מעונות של להלן, במקרה שיצוין כפי 52החוסה.

תוכנית" של במקרה עסקיות. אולם לחברות והן למלכ"רים הן פתוחים המקרים בשני המכרזים 53 אמריקאי מלכ"ר למכרז ניגש ובפועל בלבד בינלאומי ניסיון בעלי לגופים פתוח היה המכרז"ויסקונסין

בפעילות חלק ליטול יעדיפו מלכ"רים אופיים לאור כי זכה. ייתכן חברות( שלא שמונה )לעומת אחדמקומית.

היקף על חלקי באופן מבוססת השירות לקבלני התגמול נוסחת שכן במיוחד בעייתי בישראל החוזה 54 תמריץ, במקרים להיות עלול לקבלן שעל-פניו המפעיל, כך פועל בוa באזור הגמלאות תשלומי הפחתת זה מרכיב של השמתו. חלקו על-פני משתתף של גמלתו שלילת לכדי להביא לפחות, להעדיף מסוימיםלחלוטין. בוטל לא מעולם אך התוכנית הפעלת במהלך צומצם

33

העיקרי התגמול בסיס הפנימייה שבמעונות בעוד גלובלי היה השירות לקבלני העיקרי55הקבלן. מופקד טיפולם שעל הדיירים מספר הוא

במחקר, שהחלנו האקטואלית. בעת משמעותם בגלל גם נבחרו אלה שירותים שני לנו הושלם. נראה טרם אך החל שלהם ההפרטה שתהליך בשירותים היה מדובר גיסא, בפועל; מאידך יישומם לאור אודותם על ללמוד גיסא, ניתן מחד כי עת באותה

נראה סוף בגדר אינה הפרטתם אף עודם הדברים כי פסוק. ש"תוכנית נכונים, עתה. לעת ויסקונסין" הופסקה

ויסקונסין" א. "תוכנית4לאפריל2005 אוגוסט בין פעלה2010 מקבלי לשילוב התוכנית ניסוי במתכונת

56ויסקונסין". "תוכנית לכינוי הציבורי בשיח העבודה, שזכתה במעגל קיום גמלאות

פרטיות, סיפקו חברות בבעלות ויסקונסין", שנמצאו "תוכנית של התעסוקה מרכזי מינהלת של פיקוחה תחת ופעלו הכנסה הבטחה מקבלי למובטלים תעסוקה שירותי

אמורה בלבד, היתה אזורים בארבעה התמ"ת. התוכנית, שפעלה במשרד מיוחדת הגידול היתה התוכנית להפעלת המרכזיות ההצדקות אחת57המדינה. לכל להתרחב

הכנסה, הבטחת חוק לתוקפו נכנס מאז הכנסה הבטחת מקבלי בקרב שנרשם החד)שרמן1982 , בשנת1980 התשמ"א והיא58(,2010 וזולוטוי במתכונתה דמתה ) "מרווחה לתכניות המיושמותwelfare-to-workלעבודה" בעולם רבות במדינות (

בשוק ולשלבם הגמלאות מקבלי היקף את לצמצם מטרתן האחרונות, אשר בשנים הכנסה הבטחת גמלת קבלת להמשך תנאי היתה בתוכנית העבודה. ההשתתפות

הופרט התוכנית בעולם, ביצוע רבות למדינות התעסוקה"(. בישראל, בדומה )"מבחן זאת, בתוכנית עם ממשלתיים; יחד לא לגופים חוץ מיקור באמצעות הופעלה והיא

השמה, הכשרה שירותי הספקת מלבד כי במיוחד עמוקה הפרטה על דובר הישראלית לקביעת סמכויות הועברו הפרטיים התעסוקה מרכזי לעובדי אחרים תעסוקה ושירותי ולקבוע אישי מידע מהמשתתפים בתוכנית, לתבוע המשתתפים של לגמלה זכאותם

היקף על השפעה יש השירות מקבלי ויסקונסין" להיקף "תוכנית של במקרה גם כי ולציין להסתייג יש 55התגמול.

בטוחה"( ובמקביל לתעסוקה הכנסה )"מהבטחת מהל"ב תוכנית היה הראשון הרשמי כאמור, שמה 56 לתוכנית הופנו2007 יוני לתעסוקה". עד ל"אורות2007 באוגוסט שמה שונה בה שחלו לשינויים הופנו2009 אוגוסט (. עד2007 יוני חודשי מהל"ב, דוח )תוכנית בית משקי25,000כ- מהל"ב

לתעסוקה", דוח "אורות )תוכנית בית משקי14,000לתעסוקה" כ- "אורות בתוכנית להשתתפות(. 2009 אוגוסט חודשי

גופי מטעם התוכנית אודות על רבים דוחות התפרסמו היום ועד הקמתה לעיל. מטרם42 ה"ש ראו 57.(2007) יערי ועדת בדוח מאוזכרים ועמותות, מרביתם מחקר שונות, מכוני ממשל, ועדות

בשנים ותיקים הכנסה הבטחת קצבת מקבלי של הדינאמיקה של כמותי ניתוח מציגים וזולוטוי שרמן 58 עולה הממצאים ויסקונסין. מתוך תוכנית של ולהפעלתה2003 של הרווחה במדיניות לרפורמה שקדמו

השפעה ההחלפה, הייתה יחס באמצעות נמדדים שהם לעבודה, כפי הכספיים בתמריצים שלהרעה בעיקר הושפעה הקצר בטווח שהדינמיקה נמצא הקצבה, אולם מקבלי של הדינמיקה על טווח ארוכת

. 1990ה- שנות של העלייה בגל ביטוי לידי שבאו דמוגרפים ומשינויים כלכלית ממחזוריות

34

ראו: בינלאומית ; לסקירה2006 )בניש התעסוקה במרכז פעילותם מתכונת את להםSol and Westerveld 2005).

למרכזי הועבר הכנסה הבטחת גמלת במקבלי פעלו, הטיפול הם שבהם באזורים שירות לשכות של הטיפול טיב59הישראלי. התעסוקה שירות מידי הפרטיים התעסוקה כי במחלוקת. מחד, נטען ארוך, שנוי לטווח במובטלים במובטלים, ובייחוד התעסוקה

תפקידו; את כראוי לבצע מהשירות מונע והנוקשה המסורבל הבירוקרטי המבנה לרשות שעומדים המשאבים בין ההתאמה מאי להתעלם ניתן לא כי מאידך, נטען

מצמצום בעשורים שהשתנה בישראל האבטלה דפוס לבין השירות האחרונים, שירותי המספקים השונים הגופים בין ומהפיצול השירות לרשות העומדים המשאביםיש60תעסוקה. אינה התעסוקה שירות של האפקטיבית רמת למעשה כי הטוענים

אנו61הפרטיים. התעסוקה מרכזי של מזו נופלת זו סוגיה על הדעת את לתת ננסה אם מרכזי לתפקוד התעסוקה שירות תפקוד בין להשוות היכולת כי בהמשך,

מוגבלת"ויסקונסין תוכנית" של התעסוקה אחד שכל בשירותים השוני לנוכח ביותר והמידע המחקר - מרכז מקיפות: הכנסת )לסקירות בפועל ומספק סיפק מהגופים

62.(2008 ; עדליאב2003, 2001

ויסקונסין" "תוכנית של בהקשר האינהרנטיות : המגבלות1א.4

ותחרותיות תחרות המתאים לזכיין הופנה משתתף אזורי, וכל כמונופול הוגדר הזכיין"ויסקונסין תוכנית"ב

63(.competition) השירות מקבלי כלפי תחרות היתה לא מגוריו. לפיכך אזור על-פי

בעבור טווח ארוכת תעסוקה להשגת לפעול הזכיינים תמרוץ היתה זה הסדר מטרת הושפע לזכיינים התגמול באזור. גם אחרים במועסקים לפגוע מבלי התוכנית משתתפי באזור הגמלאות תשלומי בסך הירידה היקף על-סמך נקבע ממנו חלק שכן זה מהסדר

והתעסוקה. השירות התעשייה, המסחר לשר בכפוף שפועל סטטוטורי תאגיד הוא התעסוקה שירות 59 המפלגתיות. התעסוקה לשכות את החליף התעסוקה, והוא שירות חוק מתוקף1959 בשנת הוקם

הבטחת גמלת ומקבלי אבטלה דמי מקבלי – מובטלים של בהשמה השאר, בסיוע עוסק, בין השירות הכנסה. הבטחת לדמי או אבטלה לדמי עבודה דורשי של זכאותם על לאומי לביטוח ובדיווח – הכנסה

ביוני22 )כניסה: http://www.taasuka.gov.il/Taasuka/About/About.htmהתעסוקה: שירות אתר גם ראו2010.)

בשירות העובדים היקף שצמצום ( טועניםRomanov and Zussman, 2004) וזוסמן לדוגמה, רומנוב כך 60 הבטחת מקבלי במספר החד שלושה( לגידול )מבין הגורמים אחד הוא הפונים להיקף ביחס התעסוקה

בישראל. הכנסהצרפתי. ודוד פפרמן סובל, בני רביב עם שנערכו בראיונות משתקפת זה בעניין ההסכמה אי 61שעבודתה(2001) תמיר ועדת של המלצתה את יישמה לא הממשלה 62 התוכנית, ליישום קדמה

ארבעה באמצעות האזוריים התעסוקה מרכזי ארבעת את להפעיל יש הניסוי שלב במהלך שלפיהוזאת )שירות משולב, ממשלתי ועסקי שונים: עסקי, מלכ"ר, מלכ"ר מסוגים מפעילים התעסוקה( השונים. ההפעלה דפוסי בין להשוות אפשר שיהיה על-מנת

בין משתתפים של מוגבל מעבר מנגנון קיום היא(86-85: 2007) יערי ועדת של מהמלצותיה אחת 63סמוכים. אזורים

35

על השירות מקבלי של ההשפעה יכולת תחרות היעדר של במצב64הזכיין. פעל שבובאחרונים. הראשונים של רבה תלות שקיימת מכיוון מוגבלת היא השירות ספקי

שלב יותר. למכרז מורכב ( היהcontestability) המדינה בעבור התחרותיות מצבניגשו"ויסקונסין תוכנית" של הניסוי ארבעה. הדבר נבחרו ומתוכם מציעים תשעה זוכים בין זה יחס כי ברור לא תעסוקה, אולם לשירותי שוק של קיומו את כמובן משקף

ייתכן65המדינה. רחבי בכל אזורים בשלושים התוכנית תופעל אם יתקיים למציעים אולם מאזור יותר של בהפעלה יזכה אחד שירות שקבלן ישקף הדבר אז אחד,

הפסקת את גם עקרונית מאפשר שונים שירות קבלני של מוגבלת. קיומם תחרותיותהמעשה. למבחן הגיעה לא זו אפשרות במשנהו, אולם והחלפתו האחד של פעולתו

החוזה אופי גיסא, מסמכי השירות: מחד לקבלני המדינה בין להתקשרות משולב בסיס התקיים

מערכת גיסא לשירות, ומאידך הנוגעת והחקיקה המכרז, החוזה, הנהלים, התקנות לתעסוקה" "אורות במינהלת המדינה לנציגי השירות קבלני בין היומיומית היחסים בה הוכנסו התוכנית פעלה שבהם השנים "מהל"ב"(. בפועל, במהלך מינהלת )לפניםבין שינויים להניח הראשונים. סביר הפעלתה בשלבי שמדובר מכיון השאר רבים,

לשינויים נענו השירות שקבלני לכך תרמה ניסוי שלב במסגרת התוכנית של שהפעלתההתוכנית. הרחבת של במקרה יתרון להם להעניק עשוי היה הדבר הרבים, שכן

מוסרי וסיכון לקויה בחירה פער עקב נוצרות המוסרי והסיכון הלקויה הבחירה (, בעיות1.5 )סעיף לעיל שצוין כפי

הלקויה, הבחירה האחרון. בעיית השירות, לטובת לקבלן השירות מזמין בין המידעבאמצעות"ויסקונסין תוכנית" של במקרה המכרז, צומצמה לשלב הנוגעת הוצאת הנדרשת בעלות לנקוב נדרשו בקבלן: המציעים הבחירה משיקולי המחיר מרכיב

הזוכות בהצעות הנקובים הסכומים בפועל אולם ולתפעולו התעסוקה מרכז להקמת מראש. לפיכך, מרכיב המדינה עליו שהצהירה המקסימלי לרף מאוד קרובים היו

סף( )כתנאי פיננסית איתנות היו הזכיינים לבחירת והשיקולים למעשה נוטרל המחירכץ(. לעבודה" )ריאיון, עמיחי "מרווחה תכניות בהפעלת מקצועי וניסיון

בייחוד – הפיקוח אפקטיביות לשאלת הדוק באופן קשורה המוסרי הסיכון בעיית היקפה על מדויק באופן לעמוד יכולתנו טיבה ומעצם – השוטף המקצועי הפיקוחהפיקוח מוגבלת היא הנדונים במקרים בפועל של התעסוקה מרכזי על מאוד.

זכה"ויסקונסין תוכנית" המדינה, מבקר משרד רבים, בהם גורמים מצד לביקורת מפעילי על הולמת בקרה מאפשר ואינו מספק אינו הפיקוח היקף כי קבע אשר

רחב היה הפיקוח היקף אם שגם ברור זאת . עםב(2007 המדינה )מבקר השירותים. לעיל55 ה"ש ראו 64.24/8/2008 מיום3994 ממשלה החלטת 65

36

לכלל שסיפק השירותים לכלל ביחס השירות קבלן התנהלות את לבחון יותר, היכולת נטלו התוכנית של התעסוקה ממרכזי אחד בכל מוגבלת, שכן היתה השירות מקבלי

המבקר דוח מתוך עולה המוסרי הסיכון לבעיית אחת משתתפים. דוגמה אלפי חלק הפעילות שעות "נופחו" היקפי התעסוקה מרכזי של הפעילות בדוחות כי מצא אשר

החוזה לפי הנדרשים להיקפים שיתאימו כך התוכנית למשתתפי בפועל שסופקו של בהקשר מוסרי סיכון מפני לחשש אחרת . דוגמה(37-35ב: 2007 המדינה )מבקר

תשלומי הפחתת על-סמך השאר בין השירות קבלני לתגמול נוגעת"ויסקונסין תוכנית" שלילת שמשמעותו לדיווח שהביא התהליך על המדינה של הפיקוח גמלאות: יכולת

ביותר. מוגבלת היא התעסוקה מרכז מצד גמלה

ויסקונסין" "תוכנית ב העקרוניות הסוגיות של ביטוין– 2א.4

ומדינה אזרח יחסי מרכזי עובדי של לידיהם הועברו משמעותיות שלטוניות סמכויות"ויסקונסין תוכנית"ב

התוכנית כינון מסמכי ובשאר בחוק עוגנה הסמכות הפרטיים. העברת התעסוקה משתתף של הקיום שגמלת לכך להביא כדי בה שהיה מכיוון במיוחד בעייתית והיתה

לקבוע הסמכות הוקנתה התעסוקה במרכזי כן, לעובדים כמו66ממנו. תישלל בתוכנית למסור התוכנית ממשתתפי התעסוקה, ולדרוש במרכזי המשתתפים של יומם סדר את

משתתפי(2003 )ישראל רפואי אבחון ולעבור אישי מידע חייבים היו התוכנית . תלויים והיו התעסוקה מרכז לעובדי מעשיהם על מקיף וחשבון דין במתן למעשה

זאת פקידי שאינם במי דרמטי באופן התגמול מבנה של לבעייתיות מעבר ציבור. )ה"ש הגמלאות תשלומי של מצמצום כתוצאה רווח לגרוף עשויים היו לזכיינים, אשר

לעיל(. 55 פרטי, החוק גורם לידי משמעויות כה סמכויות בהעברת הכרוכה הבעייתיות למרות מצומצמת החלה בלבד, כלומר "הצברה" מועטה על מלמד התוכנית את שהסדיר

היעדר עובדיהם, לצד ועל התעסוקה מרכזי מפעילי על ציבורי מינהל כללי של בלבד ב"תוכנית דיון במסגרת67.(136-139: 2005 )פלג בתוכנית המשתתפים זכויות עיגון

בין(2007) בניש ויסקונסין" מבחין שהפרטת ציבוריים שירותים של קטגוריות שתי הראשונה שלטונית: בקטגוריה וסמכות דעת שיקול העברת כוללת שלהם הביצוע באמצעות שבהפרטתם הבעייתיות על לפצות רבה במידה ניתן אשר שירותים מצויים

כה במסגרתם שמועברות הסמכויות אשר שירותים מצויים השנייה הצברה. בקטגוריה שבהפרטתם. כפי הבעייתיות על כראוי לפצות תוכל לא הצברה שגם עד משמעותיות

הסמכות את להותיר(2001) תמיר ועדת המלצת לבין בפועל המצב בין הפער את לציין יש כאן גם 66הממשלתי. התעסוקה שירות פקיד בידי התעסוקה במבחן עמידה לקביעת הסופית

(.2007:57-58) גם: פלג ראו 67

37

ההיקף שמציין במסגרת השירות לקבלני שהועברה הסמכות של והדפוס בניש, השנייה. לקטגוריה אותה לשייך מחייבים"ויסקונסין תוכנית"

המשילות ויכולת המדינה תפקוד נטען אשר בישראל, שינוי התעסוקה במדיניות דרמטי שינוי שיקפה"ויסקונסין תוכנית"

מסוגלות היו התעסוקה, לא שירות הקיימות, ובפרט הממשלתיות היחידות כי לגביו באופן נבחנה לא זו הכרחית. טענה היתה שלו הביצוע הפרטת ולכן כראוי אותו ליישם להפעלת ( בנוגע2001) תמיר ועדת המלצת ממימוש המדינה הימנעות לאור מעשי כי גם נטען זו קביעה התעסוקה. כנגד שירות ידי על הניסוי בשלב אחד תעסוקה מרכז

אורה הרווחה שרת של כהונתה בעבר, בתקופת הוכיח התעסוקה שירות למעשה )ריאיון, דוד התעסוקה בתחום מפליגים מדיניות שינויי להוביל מסוגל הוא נמיר, כימצד68צרפתי(. סביר תלות עם התעסוקה מרכזי של ההקמה כי להניח אחר, צמצום אגב התוכנית של כינון אפשרה ותיקים ממשלתיים במוסדות מינימלית

אפשר היה לא התוכנית יושמה שבו פנים, באופן כל מינימום. על לכדי ההתנגדויותאמפירית. זו סוגיה לבחון

רבים, והתאמות שינויים הממשלה בה החילה התוכנית של ההפעלה תקופת לאורךומעלה45ה- בני לכלל פטור הענקת ביותר, כמו משמעותיים חלקם מהשתתפות

מהלכי עם השירות קבלני של הפעולה ששיתוף להניח סביר זאת עם בתוכנית. יחד להביא הרצון ולאור ניסוי שלב במסגרת שהופעלה מכך השאר בין נבע השינוי

בהקשר העניינים מצב יהיה מה לדעת ניתן ולהרחבתה. לא התוכנית של להצלחתה יושפע שהדבר לוודאי כלל-ארצית; קרוב בפריסה ותופעל תוחזר התוכנית אילו זה

במשרד התקציבים אגף נציג של עת. לדידו באותה שתתקיים התחרותיות ממידת השקיפות את הגבירה אחרים ובמקרים"ויסקונסין תוכנית"ב הביצוע האוצר, הפרטת

זה, הספקה דפוס בממשלה, שכן המטה גורמי מחזיקים שבו המידע של והאמינות מדוקדק מעקב טיבו מעצם בו, מחייב מובנית ומדידתם השירות יעדי הגדרת אשר )ריאיון, רביב המדינה בעבור מספקים שהקבלנים השירותים של והכמות האיכות אחר

מצד ראוי סובל(. התוכנית של הראשונים ההפעלה בשלבי בפועל כי לציין שני, יערי )ועדת הממשלתיים לגופים התעסוקה ממרכזי המידע בזרימת בעיות התעוררו

2007 :159 .)כלל"ויסקונסין תוכנית" במינהלת המדינה עובדי צוות בלבד עובדים תשעה

ידי על נעשה הוא, והוא גם הופרט הישירות הפיקוח פעולות (. ביצוע2008 )אוקטובר חשבונאי בפיקוח רק לא מדובר כי להדגיש ראוי69חיצונית. חשבון רואי חברת עובדי מעורר זה התוכנית. מצב של המידע מערכות ובאחזקת המקצועי בפיקוח גם אלא

במחלוקת. שנויה למצער היתה מובטלים כלפי שננקטה המדיניות"ויסקונסין תוכנית"ב וגם אז גם 68"ארנסט-אנד-יאנג". חברת של הישראלי הסניף עובדי 69

38

חיצוניים גופים של המקצועיים בכישוריהם המדינה של תלות היווצרות מפני חשש לפקידי מלכתחילה כי נטען"ויסקונסין תוכנית"ל עצמם. ביחס השירות בקבלני ובפרט

הדבר מדיניות להפעלת בנוגע מספק ידע אין המדינה נוסף ביטוי לידי בא כזו. הועבר מהניהול מרכזי חלק ארצית בפריסה הפעלתה שלקראת"ויסקונסין תוכנית"ב

70אייכלברג(. )ריאיון, אמנון כלכלי ייעוץ לחברת היה הופרט, לא ( הפיקוח, שביצועו1א.4 סעיף )ראו המדינה מבקר דוח לפי

במידה תפקדה התוכנית מינהלת בפועל כי גם טוענים חברתיים רצון. ארגונים משביע מדי גבוהה היתה השירות לקבלני שלו המחויבות רמת שבוי" אשר כ"רגולטור רבה

בהקשר71התעסוקה. מרכזי על והגנה בסינגור ביטוי לידי בא והדבר גם בלט זה ; רק2007 יולי עד שהתקיימו בחוזים ואפקטיביים פורמליים אכיפה כלי של היעדרם להשית לממשלה המאפשרים סעיפים שולבו מכן לאחר שנחתמו המתוקנים בחוזים

: סעיף2008 ; ישראל93: 2007 יערי )ועדת השירות קבלני על יישום ברות סנקציות9.3 .)

הציבורי המגזר של ודיווחיות אחריותיות של הפיקוח ביכולת ובייחוד הפיקוח בסוגיית קשורה והדיווחיות האחריותיות סוגיית

יכולת"ויסקונסין תוכנית" של השירות. במקרה ממקבלי חלק שאינם אזרחיים גורמים נציגי מבחינת כי בתקנות, אם עוגנה לא חוץ-ממשלתיים גורמים של והמעקב הפיקוח מרכזי עם בתיאום נעשתה היא כאשר עקרונית אפשרית היתה היא התוכנית מינהלת

כמה ניהלו התוכנית יישום של הראשונים יעקובוב(. בשלבים )ריאיון, גלית התעסוקה ו"ספרי המכרז, החוזה מסמכי את מלא באופן לחשוף על-מנת משפטי מאבק עמותות

אלה לעמותות המסמכים הועברו המשפט בית הזכיינים. בהנחיית ההפעלה" של .(35: 2007 )בנישמסחריים" "סודות לחשיפת החשש מפאת הושחרו חלקם כאשר

דוגמה שמציין כפי הגיון כאשר האחריותיות של מגבלותיה את ממחישה זו בניש, ציבורית. נאמנות על מבוסס ולא עסקי הוא השירות ספק של הפעולה

והעלות האיכות יעילות: מאזן כל נבחנו לא זה ביותר. במחקר המדויק באופן היעילות סוגיית את לבחון ניתן לכאורה

אחרים, בעיקר מקורות על לעיל, והסתמכנו2.4 בסעיף שצוינו והעלות האיכות מדדיכאן. הנדונים השירותים על הממונות הממשלתיות היחידות של נתונים

כוללת"ויסקונסין תוכנית"ב השירות איכות השירות, רמת למקבלי היחס את בסופו נבחנה התוכנית כי לומר ניתן הלאה, אולם וכן למשתתפים והתאמתם הקורסים

בעבודה. המשתתפים של -- השמה מטרתה את להשיג הצלחתה במידת דבר שלבע"מ". כלכלי "עדליא- ייעוץ חברת 70ידיד 71 תעסוקתית, הפקולטה לרווחה הלב" והקליניקה על יד מ"עם ; מכתב6: 2006 לדוגמה,

תוכנית בהפעלת וכשלים מבניות "בעיות בנושא המדינה מבקר העברית, אל באוניברסיטה למשפטים.6.1.2006 מהל"ב", מיום

39

כי נקבע"ויסקונסין תוכנית" במינהלת פועלת אשר עדליא חברת ידי על שהופק בדוח 7% על ועומד מאוד נמוך התעסוקה שירות ידי על האפקטיביות ההשמות שיעור

במרכזי52% לעומת יחד72.(2008 )עדליא "ויסקונסין תוכנית" של התעסוקה עם התעסוקה במדיניות שחל המהותי השינוי להשפעת מתייחס אינו בדוח זאת, החישוב

בראש"ויסקונסין תוכנית" במסגרת - "מבחן של ההקשחה להשפעת ובראשונה מהתייצבות–התעסוקה" בלשכת העבודה דורשי של דו-שבועית או שבועית

התעסוקה. מיותר במרכזי שעות ארבעים עד שלושים במשך להתייצבות התעסוקה ההשמה, אינו שיעורי על משמעותית השפעה לו יש כי סביר זה, אשר שינוי כי לציין

העלות כי עדליא בדוח נטען ויסקונסין". עוד "תוכנית של הביצוע להפרטת קשורעד17%ב- גבוהה התעסוקה שירות ידי על אפקטיבית השמה של היחסית 45% התשלום את כולל בדוח החישוב אולם73."ויסקונסין תוכנית" במסגרת השמה מעלות התוכנית, הפעלת של הלא-ישירות לעלויות מתייחס ואינו בלבד השירות לקבלני 10%-7% שהיווה לקבלנים מועבר שאינו התוכנית מינהלת של התקציב חלק כדוגמת

אפקטיבי. פיקוח עלות של תחשיב או74התוכנית, עלות מכללהיה"ויסקונסין תוכנית" במסגרת הזכיינים על שהושת הסיכון יחסית. נמוך

של וחלקו לזכיינים ההקמה מענק במסגרת המדינה ידי על כוסתה פיזי בהון ההשקעה ,1.1 יערי: לוח )ועדת יחסית נמוך היה ביצוע מדדי על מבוסס אשר השוטף התקציב

יחסית, אולם נמוך היה העלות בצד השירות קבלני על שהוטל (. כלומר, הסיכון91ע' 75קודם. עמדנו כבר בעייתיותם שעל ביצוע מדדי על התבסס שלהם הרווח

תפעולית וגמישות חיסכון של הרחבה משמעותם כי"ויסקונסין תוכנית" של הביצוע בהפרטת שצידדו הגורמים טענו הרכש להיבט ביחס

הציבורי המגזר במסגרת במשאבים ומידי אפקטיבי שימוש מונעות הרכש תקנות מידית בהוצאה קושי יש הציבורי השירות (. לדוגמה, במסגרת81: 2007 יערי )ועדת

שילוב כאשר תעסוקתיות הזדמנויות בניצול לפגוע עלול והדבר תקציבים שלהכשרה של מידית ברכישה מותנה המשתתף "תוכנית מוצר או שירות, כלשהו.

עובדים: ביולי להעסקת ביחס גמישות של משמעותה את היטב הדגימה ויסקונסין" גםהוחלט2007 ומעלה, דבר45 לבני בתוכנית מהשתתפות פטור להעניק שהוביל

/ מרכז התעסוקה ללשכת אחריה חוזר לא העבודה שדורש כהשמה נמדדת–אפקטיבית" "השמה 72התעסוקה.

של ההקמה עלות שונים: אם עלות מרכיבי של אי-הכללתם או מהכללתם נובעת האחוזים משרעת 73 בשירות התקציבית הפנסיה עלות מצטמצם. אם נכללת, הפער חד-פעמית שהיא התעסוקה מרכזי

מתרחב. נכללת, הפער התעסוקה.16/9/2008התמ"ת, משרד פוני, חשבת סיגלית ידי על בדוא"ל שנמסרו נתונים על מבוסס החישוב 74 קבעה אשרז'( : סעיף2001) תמיר ועדת המלצת לבין בפועל שהתקיים המצב בין פער קיים כאן גם 75בלבד. עלויות החזר על-סמך מסופק להיות צריך השירות לקבלני התשלום כי

40

אחוזים60כ- של לירידה מהעובדים ניכר חלק של ולפיטורים המשתתפים בהיקף 76מתאפשר. היה לא המדינה ידי על העסקה שבמסגרת התעסוקה, דבר במרכזי

שכלי פיגור עם לאנשים הפנימייה ב. מעונות4מהווים2010 )שנת פנימייה מעונות משישים למעלה ל- כולל לטיפול מסגרות ( בהם, לחוסים הנדרשים השירותים כלל את ומספקים שכלי פיגור עם אנשים7,000 לחיים" בעבור "בית מהווים הלאה. המעונות וכן דיור, תעסוקה, פנאי, טיפול זה בכלל

האגף77ארוכות. שנים לאורך בהם שגרים החוסים במשרד המפגר באדם לטיפול ומעולם מאז הופעלו והם המעונות כלל על ממונה החברתיים והשירותים הרווחה

זאת, מאז ומלכ"רים. עם ממשלתיים, עסקיים גופים מעורב" של "משק במסגרת ולצמצום הלא-ממשלתיים המעונות של חלקם להגדלת מגמה קיימת השמונים שנות

באחריות נוספים בתחומים למתרחש בדומה הממשלתיים, זאת המעונות של חלקם. 3.3 בסעיף שצוין הרווחה. כפי משרד

הפנימייה מעונות אופנים: ראשית, הרחבת בשני ביטוי לידי באה זו מגמהכך78מלכ"רים(, או )עסקיים פרטיים קבלנים באמצעות ורק אך מתבצעת שלא במעונות חדשים דיירים נקלטים לא וכמעט חדשים ממשלתיים מעונות מוקמים

משרד להרחבת הדרושים התקציבים העברת את בעבר התנה האוצר הקיימים. שלום(. )ריאיון, גדעון הפרטה במסגרת יבוצעו והפעלתם שהקמתם בכך המעונות

ישנו בפועל, למעט79הקיימים. הממשלתיים המעונות של להפרטה מאמץ שנית, ( טרם1992 בשנת ; בני-ציון1988 בשנת השוודי )הכפר מעונות שני של הפרטה העובדים, ועדי של התנגדות עקב השאר נוספים, בין מעונות של הפרטות התבצעו

של הביצוע הפוליטית. הפרטת ובמערכת הרווחה במשרד וגורמים ההורים ארגוני המקצועיים מהגורמים חלק ידי ועל האוצר משרד ידי על מקודמת הפנימייה מעונותגדעון )ראיונות-אבנר המפגר באדם לטיפול ובאגף הרווחה במשרד שלום(. זקן, : 3 בתרשים משתקפים לעיל שצוינו הנתונים

בנושא ליר ון במכון עיון התקציבים, ביום באגף תעסוקה תחום רכז מרידור, לשעבר שאול שציין כפי 76)ראו2007 אוקטובר בחודש חלה המשתתפים בהיקף בפועל . הירידה1/2/2008יערי, דוח אורות

(.2007 ואוקטובר ספטמבר חודשיים לתעסוקה, דוחות ובן ראו: גורבטוב בהם והטיפול בישראל שכלי פיגור עם האנשים אוכלוסיית על מקיפה לסקירה 77

(.2009) משה גופים בגדר הם מלכ"רים והן עסקיים גורמים הן זה, שלפיה בחיבור הטרמינולוגיה בין ההבדל יודגש 78

"פרטיים" הם בלבד עסקיים גורמים הרווחה, שלפיה במשרד המקובלת הטרמינולוגיה פרטיים, לבין"ציבוריים". גופים הם מלכ"רים ואילו

.182-184: 2009 האוצר משרד לדוגמה ראו 79

41

119: 1996 ; קטן36: 2007 החברתיים והשירותים הרווחה מקור: משרד

שלום( האחורית" )ריאיון, גדעון בדלת "הפרטה לכינוי גם זכה חוץ מיקור של זה דפוס את הממשלתיים המעונות איבדו שבמסגרתו מהותי אך הדרגתי שינוי משקף והוא

השירותים עצמם הממשלתיים במעונות כי לציין התנגדות. יש ללא וככלל מרכזיותם )רפואי, התומך הטיפול משירותי וכדומה( וחלק )שמירה, אחזקה, מטבח המינהליים

בטיפול שעוסק הצוות רק וכי חוץ מיקור באמצעות פסיכולוגי, פרה-רפואי( מסופקים לא זה מצוות ניכר חלק )למעשה, גם המעון של אורגני חלק מהווה וניהול שוטף

שונים( העסקה-לא-יציבה הסדרי באמצעות אלא המדינה ידי על יציב בהסדר מועסקזקן(. )ריאיון, אבנר

לאנשים הפנימייה מעונות של הביצוע בהפרטת האינהרנטיות : המגבלות1ב.4שכלי פיגור עם

ותחרותיות תחרותגם ל"תוכנית בדומה כלפיcompetition) התחרות הפנימייה במעונות ויסקונסין", ) מפקחים של ועדה ידי על נקבעת במעון מאוד: ההשמה מוגבלת השירות מקבליאשר במשרד לוועדה אולם לפניה מובאת החוסה אפוטרופוס העדפת הרווחה,

כאן מ"תוכנית ההשמה. בשונה לקביעת הבלעדית הסמכות להעדפת ויסקונסין", של מעבר שמאפשרים מנגנונים גם להישמע, וקיימים מקום יש החוסה אפוטרופוס

ההשמה. לוועדת חוזרת פנייה למשנהו, באמצעות אחד ממעון חוסה מעונות של יותר. במקרה ( מורכבcontestability) המדינה בעבור התחרותיות מצב

2008 ביניהם. בשנת לבחור יכולה המדינה אשר שירות קבלני של שוק קיים הפנימייה )ריאיון, קבלנים וחמישה כשלושים ידי על ממשלתיים לא מעונות כחמישים הופעלו

רצופות, שנים לעשר עד שנה בכל מתחדש קבלן לכל המדינה בין זקן(. החוזה אבנר

42

אינם המפעילים אם מידי באופן החוזה את להפסיק הזכות לממשלה ושמורהבפועל80ההסכם. על-פי התחייבויותיהם את ממלאים וניסיון יותר ארוכים החוזים

להיפגע עלול שבמהלכם ארוכים משפטיים הליכים לגרור עלול חוזה להפסקת מצב למנוע מנת על מאמץ כל עושה הרווחה משרד לחוסים, ולפיכך הניתן השירות

השינוי את משקף זה שלום(. מצב )ריאיון, גדעון החלפתו את יחייב הקבלן תפקוד שבו יותר, את רחב השירות, ובהקשר לקבלני המשרד בין הנהוגים המשפטיים בהסדרים

עד הנהוגה החוזית בתרבות השינוי בעבר, כאשר שנות סוף בישראל: השמונים, רמה עקב מעונות פורמליים, סגירת היו לא השירות לקבלני הממשלה בין ההסכמיםברקמן(. חובב, לאה )ראיונות-מאיר מקובל הליך היתה מספקת לא מקצועית

להתקיים שירות, ממשיכה קבלן בהחלפת הקושי הרווחה, למרות משרד נציגי לפי הסמכות למשרד במכרז, שכן הקבלן של הזכייה לאחר גם המשרד כלפי תחרותיות בראש מבוסס הקבלן של שהתגמול וכיון במעון חוסה של להשמה הבלעדית במעונות ההשמה בהיקף שליטה במעון. באמצעות החוסים מספר על ובראשונה

רמת לפי השירות קבלני מוגבל, את באופן אם לתגמל, גם יכול הרווחה משרד השונים זאת, ההפרטה זקן(. לעומת שלום, אבנר )ראיונות-גדעון מספקים שהם השירות ועד במסגרת מאורגנים העסקיים המעונות התחרותיות: מפעילי לצמצום גם הביאה

חשש זקן( וקיים )ריאיון, אבנר הרווחה משרד נציגי מול ריכוזי ומתן משא מקיים אשר במאוחר או במוקדם וכי העסקיים השירות קבלני "קרטליזציה" של תהליך מתרחש כי

ג'אנה-קשמון, )ריאיון, רונית הקבלנים לידי מהמדינה למעשה יועבר המעונות ניהולמאור(. רן

החוזה אופי שילוב היא השירות לקבלני המדינה בין ההתקשרות כאן ויסקונסין", גם ב"תוכנית כמו שקיימים אף כי מצא המדינה יומיומית. מבקר יחסים ומערכת רשמיים מסמכים של

ולהכשרתו האדם כוח להיקף בנוגע מדידים קריטריונים הכוללים מפורטים נספחיםסל בפועל השירותים במעונות, אלה נספחים צורפו לא רבים במקרים וכדומה,

)מבקר החוזים אכיפת על להקשות עלול והדבר השירות קבלני מול שנחתמו לחוזים בנוגע שינויים להחיל למדינה מאפשר בעת, החוזה . בה(א2007, 2005 המדינה באדם לטיפול האגף אלה. ראשי שינויים לקבל הספק את ומחייב המוזמן לשירות היכולת ואת השירות לקבלני האגף בין שקיימים האמון יחסי את גם מדגישים המפגר

)ריאיון, גדעון פורמלית בסמכות שימוש באמצעות רק לא הניתן השירות את להתאיםזקן(. שלום, אבנר

.5/10/2008 זקן אבנר מר ידי על לדוגמה, נמסר הסכם 80

43

מוסרי וסיכון לקויה בחירה המחיר מרכיב הוצאת ידי על הפנימייה במעונות צומצמה הלקויה הבחירה בעיית

מקצועי ניסיון הם פנימייה מעון מפעיל לבחירת בקבלן: השיקולים הבחירה משיקוליומבנה30%)כ- פיננסית (, איתנות40%)כ- התעריפים (, כאשר30%)כ- מתאים (

זקן(. צמצום שלום, אבנר )ראיונות- גדעון מראש קבועים הקבלנים מתוגמלים לפיהם השירות. למזמין היטב שמוכר בגוף בחירה להיות יכול הלקויה הבחירה בעיית של נוסף

שיתוף בעקבות הפנימייה מעונות של במקרה בפועל מתרחש ואף אפשרי הדבר רווחה. שירותי המספקים לגופים הרווחה משרד בין ארוכות שנים לאורך הפעולה

את ומקטין קיימים הוגן, לגופים אינו כי לטעון ניתן יתרון, אשר מעניק זה בחירה דפוס הרווחה משרד עם התקשרו שטרם גופים של התאמתם בבחינת התחרותיות. אולם

האיתנות מרכיב של משקלו ומצטמצם מקצועיים לשיקולים יותר רב משקל מוענק 81הפיננסית.

בייחוד – הפיקוח אפקטיביות לשאלת הדוק באופן קשורה המוסרי הסיכון בעיית בפועל היקפה על מדויק באופן לעמוד יכולתנו כאן וגם – השוטף המקצועי הפיקוח מצד הפנימייה מעונות על הפיקוח על ביקורת נמתחה כי לציין מאוד. נוכל מוגבלת המקצועי, הפיקוח היקף כי קבע המדינה, אשר מבקר משרד רבים, בהם גורמים מאפשר ואינו הממשלה של בקריטריונים שנקבע מזה בהרבה נמוך והמקצועי הרפואי 82(.2009, א2007, 2005 המדינה )מבקר השירותים מפעילי של הולמת בקרה

ביממה שעות וארבע עשרים של מגע המעון לצוותי הפנימייה, שבהם שבמעונות ברור היקף יורחב אם מעון, גם בכל חוסים מאות עד עשרות עם השנה ימות כל לאורך

מספק שהוא השירותים כלל לגבי השירות קבלן התנהלות את לבחון הפיקוח, היכולתמורסטין(. )ריאיון, יאלו מוגבלת היותר לכל היא השירות מקבלי לכלל

לאנשים הפנימייה מעונות של בהקשר העקרוניות הסוגיות של ביטוין– 2ב.4שכלי פיגור עם

ומדינה אזרח יחסי של לידיהם שלטוניות סמכויות בפועל מועברות הפנימייה מעונות של הביצוע בהפרטת

לשירות זכאות לקבוע סמכות מועברת לא השירות ועובדיהם. לקבלני השירות קבלני המסופק השירות של הסטנדרטים לגבי מפורטות הנחיות מעביר אף הרווחה ומשרד

היומיומית והאחריות השירות של אופיו זקן(. אולם )ריאיון, אבנר השונים היבטיו על החוסים, משקפים של החיים היבטי למכלול ועובדיהם השירות קבלני של והרציפה

.5/10/2008 זקן אבנר מר ידי על לדוגמה, נמסר מכרז 81. 2010 שנת במהלך הורחב המפקחים מספר 82

44

החוסים, גם כלפי ועובדיהם השירות קבלני של בפועל וסמכות שליטה של ניכרת מידה 83לחלוטין. וראוי הגון באופן תפקידם את מבצעים העובדים שכלל בהנחה

עוצמה יש השירות לנותן שבו לשירות מובהקת דוגמה מהווים הפנימייה מעונות לעיל,2.1 בסעיף שצוין החוסים. כפי של התלות השירות, בגלל למקבל ביחס רבה

לה שניתן המנדט על מבוססת בידיה הנתונה שירות, הסמכות מספקת המדינה כאשר שניתן ברור לא אלה. כלל ביחסים שיש המהותית המחויבות ועל האזרחים ידי על

החוסים לאוכלוסיית מחויבות בעל שאינו שלישי לגורם זו סמכות של העברה להצדיק אילו זה בתחום פרטיים גופים של פעילות להצדיק אפשר שהיה מהותו. ייתכן מעצםאין1ב.4 בסעיף שצוין כפי השירות, אולם מקבלי בחירת על מבוסס היה הדבר זה

האחרונות, שבשנים משום והן צד-היצע מבוסס החוץ מיקור שזהו משום המצב: הןאין הממשלתיים המעונות את להפריט המתמשכים הניסיונות במסגרת הקיימים, עמדתו במעונות השמות הפנימייה במעונות החוסים הורי ועד של הממשלתיים.

לידי המעונות להעברת ובייחוד ההפרטה תהליך להמשך מתנגדים הממשלתיים, אשר ברקמן(, ילדיהם" )ריאיון, לאה גב "על רווח שיגרפו חשש מתוך עסקיים מפעילים מהותית שונה לחוסים ונציגיה המדינה מחויבות שלפיה העמדה את מבטאת

לחוסים. פרטיים קבלנים של ממחויבותם

המשילות ויכולת המדינה תפקוד הביאה המעונות בתחום הביצוע הפרטת כי הדגיש המפגר באדם לטיפול האגף נציג

במעונות קלות ביתר שינויים לחולל ביכולת מתבטא אשר יותר אפקטיבי לתפקוד העסקיים הפנימייה זאת, מעונות זקן(. עם )ריאיון, אבנר הלא-ממשלתיים הפנימייה מדיניות עם מלא באופן פעולה שיתף לא עוצמה, אשר בעל ועד במסגרת מאורגנים

הרף" )"שיטת ומקיפה חדשה פיקוח שיטת לפחות: בהכנסת מקרים בשני המשרד מכון מטעם המדינה לבקשת שנערך ברוקדייל(; ובמחקר מכון ידי על פותחה אשר

הפעולה שיתוף המקרים הפנימייה. בשני במעונות החוסים הזדקנות בנושא ברוקדייל הועלו שלא העסקיים, דרישות הפנימייה מעונות ועד של שונות דרישות בקבלת הותנה

קבלני של עוצמתם על מלמדים המקרים שני84המלכ"רים. או הממשלתיים במעונותחלשה. התחרותיות כאשר המדינה כלפי השירות

א,2007, 2005) המדינה המוסרי, מבקר הסיכון בעיית של בהקשר שצוין כפי החוזה85מספק. אינו המופרטים הפנימייה מעונות על הפיקוח היקף כי ( מצא2009

לא במעונות והן ממשלתיים במעונות הן התרחשו בחוסים פגיעה של מקרים כי לציין ראוי זה בהקשר83ממשלתיים.

תקציבית לתוספת העסקיים המעונות של הרף" הדרישה "שיטת של במקרה זקן אבנר לדברי 84 של הפיקוח לדפוס הרף" מנוגדים "שיטת עקרונות מקרה בכל וכי השיטה הכנסת עלות לאור מוצדקת

המפגר. באדם לטיפול האגףדניאל מפעיל שהוא המעון על הקיים לפיקוח ביחס ממשלתי מעון מנהל גם טוען כך 85 )ריאיון,

אידיסס(.

45

יותר רב דגש בלבד, ומושם חלקי "קשה" באופן חוזה הוא השירות לקבלני המדינה בין נציגי בין פעולה ושיתוף אמון יחסי על מבוסס אשר החוזה ה"רך" של חלקו על

יתרונות את מדגישים המפגר באדם לטיפול האגף השירות. נציגי לקבלני הממשלה שנציגי ידידותי", כזה כ"רגולטור אלא לעומתי כגורם פועל שאינו המפקח של הפיקוח היתרון עם להתמודד ניסיון זהו בעיה; למעשה כל בפניו מלחשוף נרתעים אינם המעון

למנוע מנת המוסרי. על הסיכון בעיית ועם המעון לאנשי שיש המידע שמקנה המובנה המפקחים בין מתמדת רוטציה מתקיימת המעון לאנשי המפקח בין מדי חזקה זיקה

"הרגולטור לכינוי זכה הפעולה שיתוף של השני שלום(, צדו זקן, גדעון )ראיונות-אבנר בהגנה עוסק הוא רבים במקרים כי נטען המפגר באדם לטיפול לאגף השבוי": ביחס

כדוגמת אפקטיביים אכיפה כלי חסר הוא וכי העסקיים הקבלנים של האינטרסים על מדגיש המדינה מאור(; מבקר ורן ג'אנה-קשמון ברקמן; רונית לאה )ריאיון סנקציות

כמפקחים תפקידם בין המתח לאור זה פיקוח בדפוס מהמפקחים חלק של הקושי את(. 952: 2009 המדינה )מבקר כמייעצים תפקידם לבין המדינה. החשש של אפקטיבית לפעולה בסיס הם ומומחיות כאמור, ידע, מידע של במסמך גם מובע המדינה של הפיקוח יכולת והיחלשות המקצועי הידע אובדן מפני הממשלתיים המעונות הפרטת בנושא(2007) ממשלתיים פנימייה מעונות מנהלי חוג

כיום. הפועלים

הציבורי המגזר של ודיווחיות אחריותיות הפיקוח ביכולת ובייחוד הפיקוח בסוגיית נקשרת והדיווחיות האחריותיות כאמור, סוגיית

עצמם. השירות מקבלי דווקא לאו שהם הממשלתית למערכת מחוץ גורמים של גורם מהווים אחרים םאפוטרופוסי או החוסים הורי הפנימייה מעונות של במקרה

העובדים, צוות ואחר המעון התנהלות אחר השוטפים ובבקרה בפיקוח חשוב .שלום( גדעון, איוןי; ר1998 וחובב )ג'אנה בתקנות מעוגנת השוטפת ומעורבותם במעונות, אולם הניתנים השירותים לעדכון ביחס גם חשיבות הורים של למעורבותם

לא מנגנונים של פעולתם את החלישו דווקא פורמליים וחוזים למכרזים המעבררונית "קרן כדוגמת הורים מעורבים היו שבהם פורמליים )ריאיון, השלושים"

86ג'אנה-קשמון(.

האחריות לשאלת נוגע הביצוע הפרטת של במצב האחריותיות סוגיית של נוסף היבט משרד נציג ידי על הובהר הפנימייה מעונות של במערכת. במקרה כשלים של לקיומם אחריות, הסרת היא הביצוע הפרטת של המעשיות המשמעויות אחת כי הרווחה במעון ממשלתי, בעוד לא במעון שמתגלים לכשלים המשרד לפחות, של חלקית

יכולה המדינה הביצוע הפרטת של במלואה: במצב נותרת המשרד אחריות ממשלתי רווחה למטרות נועדה והיא החוסים של הנכות מקצבאות אחוזים שלושים נצברו השלושים בקרן 86

המפגר באדם לטיפול האגף מנציגי והורכבה פריטטית ועדה היתה הקרן וכו'(. ועדת )פנאי, תרבות)אקי"ם(. ההורים ומנציגי

46

דרישות מילוי על עמידה אי או מספק לא פיקוח על וחשבון דין למתן להידרש אמנם השירות קבלן את תתבע גם המדינה זה במצב הלאה, אולם וכן בהסכם המופיעות

קבלן מול לדוגמה, בחוזה שלום(. כך )ריאיון, גדעון לכשל הישיר האחראי שהוא כל במשך ולביטחונם לחוסים האחראים הם כי מצהירים "המפעילים כי מצוין השירותוהם שהותם תקופת סוג מכל בחוסים פגיעה או נזק לכל אחראים יהיו במעון. זוהי87שהוא." הביצוע הפרטת ( כי2001) ורוזנהק אייזנשטדט של לטענתם דוגמה

מקבלי של הביקורת האש" של מקו עצמה את "להרחיק למדינה מסייעת שירותים של עצמה על מגנה המדינה מדינתיים לא לארגונים שירותים העברת השירות. באמצעות

פיקוח אמצעי בידיה להחזיק ממשיכה היא לקוחות, בעוד של ולחצים דרישות מפני לשירותים מלאה אחריות למדינה ופורמלית מהותית כי להדגיש זאת, יש ושליטה. עם אחד בקנה עולה אינו לעיל המתואר חוץ, וכי מיקור באמצעות בעבורה המסופקים

הנעשה כל על השר של המיניסטריאלית האחריות עקרון עם גם זה, כמו עיקרון עםמשרדו. בתחום

והעלות האיכות יעילות: מאזן דומה השירות איכות שבממוצע היא הפנימייה למעונות ביחס הרווחת הטענה

המעונות כי טוענים הממשלתיים המעונות מנהלי כי השונות, אם ההפעלה במסגרות יתרונם88ושירות. טיפול איכות של גבוה רף חיובי" לקביעת "סמן מהווים הממשלתיים

אולם ובהכשרתם הרב בניסיונם הוא הממשלתיים המעונות עובדי של העדיפה, לעיל צוינה "הרף" אשר שלום(. שיטת )ריאיון, גדעון יותר רבה בשחיקה הוא חסרונם

אינה שהיא ומדידים. העובדה מפורטים קריטריונים על-סמך הערכה שיטת מהווהאלא מעונות כלל על מוחלת אינה הממשלתיים על רק הפנימייה, והמלכ"רים,

בין והשירות הטיפול איכות את מפורט באופן להשוות על-מנת עליה להישען מאפשרת איכות לבין עסקיים במעונות הטיפול איכות ממשלתיים, ובין ללא ממשלתיים מעונות של אי-ביצועו וכן הרף שיטת החלת אי89רווח. כוונת ללא הפועלים במעונות הטיפול ושיטתי מסודר ניתוח נעשה לא היום עד כי העובדה את מדגישים משווה מקיף מחקר

.5/10/2008 זקן אבנר מר ידי על לדוגמה, נמסר הסכם 87 הבריאות, ועדת הרווחה, בישיבת משרד שיאון, מנכ"ל משה , דברי5631/01 לבג"ץ המדינה תשובת 88

ב(, ראיונות- גדעון2007) והמידע המחקר מרכז – , הכנסת1.9.2007 הכנסת של והרווחה העבודה הטיפול איכות את שבחן מחקר נעשה אם שרוני ח"כ לשאלת ברקמן. בתשובתו זקן, לאה שלום, אבנר

]...[" וציין מחקר המילה של המלא במובן מחקר נעשה אם יודע לא אני" שיאון השיב השונות במסגרות האחרונות השנים לאורך כי זה בהקשר לציין שנים. ראוי לאורך שנצבר הניסיון על מסתמך המשרד כי

לאלו הממשלתיים המעונות איכות בין היחס את הערכתו את אחדות פעמים שינה הרווחה משרד(.947: 2009 המדינה )מבקר הפרטיים

שר קבע הקיימים הממשלתיים המעונות של להפרטה ההתנגדות בעקבות כי לציין יש זה בהקשר89 כמה עד ברור לא כי מלכ"רים, אם לידי התשעה מתוך מעונות שני רק יועברו ראשון בשלב כי הרווחהמשפטית. מבחינה ישים זה מעין מהלך

47

איכות בדבר השונות לטענות ביסוס אין ולפיכך השונים הפנימייה מעונות תפקוד של90הממשלתיים. המעונות לעומת המופרטים במעונות השירותים ויעילות

עלות2007 בשנת כי קובע הפנימייה מעונות לגבי הרווחה משרד של תחשיב מהעלות45%ב- גבוהה ההיית ממשלתי במעון חוסה של החודשית אחזקתו

תחשיב91.(2008 הרווחה )משרד ממשלתיים לא במעונות המקבילה כולל אינו זה )כאשר הממשלתיים במעונות ובינוי פיתוח על הממשלתית ההוצאה של העמסה ורק אך כולל זה תחשיב כלולה(. אולם הלא-ממשלתיים במעונות המקבילה ההוצאה

לעיל,2.4 בסעיף שצוינו נוספות לעלויות מתייחס ואינו השירות של שוטפות עלויות ממשלתיים מעונות בין אפקטיבי פיקוח של בעלויות המשוער הפער את בפרט

החוסים היקף להפרטה הניסיונות לציין: במסגרת חשוב92ממשלתיים. לא למעונות חדשים. חוסים אלה למעונות מופנים אינם וקטן, שכן הולך הממשלתיים במעונות

מדובר שכן של במצב כלומר, אינן הקבועות מהעלויות חלק אי-התייעלות, הרווחה משרד ועולה. תחשיב הולכת חוסה בכל ההשקעה שבפועל כך מצטמצמות

הפיגור דרגות תמהיל את משקלל אינו גם התחשיב93זו. לתופעה התייחסות כולל אינוכלומר במעונות והתלות שיש במעונות הצרכים היקף את השונים, לו השונים, אין תקציביות השלכות בסיכום, העלויות להשוואת כלים בידינו משמעותיות.

האמיתיות. לקחת עקרונית נדרשים פנימייה מעון להפעלת במכרז הרווחה, הזוכים משרד לפי ובסיס בהון המשמעותית ההשקעה כל את עצמם על הוא שלהם התגמול הפיזי,

גם ולפיכך החוסים מספר על שליטה הרווחה משרד בידי במעון, כאשר החוסים מספר לחוסה התקציב כי נטען זקן(. עוד )ריאיון, אבנר המעונות של ההכנסות היקף על

לחסוך צריכים אינם השירות שקבלני מספיק, כך הוא הרווחה משרד ידי על שמועבר כי גם ידוע שלום(. אולם )ריאיון, גדעון לחוסים בשירות שפוגע באופן בהוצאותיהם

נמוך שכר משתכרים הלא-ממשלתיים במעונות הזוטרים והטיפול השירות אנשי תפעול בהוצאות לחסוך ניסיון משקף זה יחסית. מצב גבוהה בתדירות ומתחלפים

למדוד היכולת אשר היבטים באותם השירות, בייחוד באיכות לפגוע כדי בו יש אשרכדוגמת אותם לחוסה צוות איש בין והמתמשך החשוב הקשר חשיבותו מוגבלת,

(.946: 2009 המדינה )מבקר

.182: 2009 האוצר , משרד2009-2010 לשנים ההסדרים חוק בהצעת זו לטענה דוגמה ראו 90 בהזמנת ברוקדייל מכון על-ידי ראשון, המבוצע השוואתי מחקר להתפרסם עתיד2011 שנת במהלךהרווחה. משרד

בהקשר לציין הלא-ממשלתיים. ראוי במעונות₪ 9,070 לעומת הממשלתיים במעונות₪ 13,070 91 המדינה גם: מבקר )ראו שונים תחשיבים כמה האחרונות השנים במהלך הציג הרווחה משרד כי זה

ושקוף, כפי מקיף, מדויק תחשיב בעריכת הצורך על ובראשונה בראש מעיד (. הדבר946: 2009(.12ב: 2007 ומידע המחקר מרכז – )הכנסת בנושא הכנסת של המחקר מרכז בדוח הומלץ שכבר

2007ב- איצקוביץ', ציין הרווחה, נחום משרד מנכ"ל כי ( מצוין948: 2009) המדינה מבקר בדוח 92תקציבי. לחיסכון יביא לא הממשלתיים המעונות הפרטת מהלך להערכתו כי(.946: 2009 המדינה גם: מבקר )ראו זו לתופעה לבנו תשומת את שהפנה מאור רן למר תודה 93

48

תפעולית וגמישות חיסכון של הרחבה משמעותם שתומכים מי בקרב והן המערכת כלל של הביצוע בהפרטת המצדדים בקרב הן

בחוק המוגדרים הנוקשים הרכש כללי כי הממשלתיים, נטען המעונות של בהשארתם משבר במצבי ההתמודדות את מאוד מגבילים הכללי החשב ובהנחיות מכרזים חובת

זקן, יאלו )ראיונות-אבנר בעלויות חיסכון מאפשרים אינם לעקיפתם, ואף מביאים אוכמו94אידיסס(. מורסטין, דניאל הממשלתי, המעון מנהל של העצמאי כן, התקציב

בלבד20%כ- דעתו, מהווה שיקול לפי לנהל יכול הוא שאותו המעון תקציב מכלל אידיסס(. משכורות( )ריאיון, דניאל כולל )לא

גם הפנימיות מנהלי של לטענתם העובדים את לנהל היכולת הממשלתיות, הסנקציה מוגבלת הממשלתית המערכת במסגרת לדבריהם, הפורמלית מאוד. העובד של האישי בתיק הערה כתיבת היא עובדיהם על להפעיל יכולים שהם היחידה

להעביר להכשרות עובדים לשלוח סמכות בידיהם ואין אחד מתפקיד מקצועיות, זה מורסטין(. כל אידיסס, יאלו )ראיונות- דניאל לפטרם או עובדים למשנהו, להעסיק

אינם ואף קביעות חסרי העובדים שבהם הלא-ממשלתיים מהמעונות בתכלית שונה ושוחקת. קשה פיזית עבודה היא הפנימייה במעונות הישיר הטיפול עבודת95מאוגדים. רבים ובמקרים שנים עשרות לאורך זו בעבודה עוסקים במעונות רבים מטפלים כנדרש, אולם תפקידם את לבצע להם מאפשרות שלא פיזיות ממגבלות סובלים

מגבלות של ההיבטים זקן(. שני )ריאיון, אבנר להחליפם מאפשר אינו המערכת מבנה האגף מנהלי של הזמן שעיקר לכך מביאים הפנימייה מעונות של והתפעול הניהול היחסי שחלקם פי על אף הממשלתיים במעונות לעיסוק מוקדש המפגר באדם לטיפול

זקן(. )ריאיון, אבנר קטן הוא האגף באחריות שהן הטיפול מסגרות כלל בתוך של ומעמדם לזכויותיהם בנוגע עקרוניות שאלות מתעוררות המבחן מקרי בשני

השלכות תעסוקתית לאי-יציבות או זה(. ליציבות פז-פוקס, בספר גם )ראו עובדים מעונות של זאת, המקרה השירות. עם איכות על חד-משמעיות לא כי חשובות, אף

יותר, או רבה תעסוקתית בגמישות המצדדים בעבור יותר רב קושי מעלה הפנימייה בין המתמשך הקשר של חשיבותו יציבה: ראשית, בגלל לא העסקה על בהתבססות

המטפלים עבודת של הערכית משמעותה החוסה; שנית, בגלל בעבור לחוסה מטפל96מרובים. שקשייו חברתי תפקיד עצמם על שנטלו

העבודה, הרווחה ועדת ישיבתעת, ב באותה הרווחה משרד שיאון, מנכ"ל משה דברי גם ראו 94.9/1/2007 בתאריך הכנסת של והבריאות

ליתר95 רבים לעיל שצוין כפי הממשלתיים, שכן המעונות עובדי בקרב המדינה עובדי לעומת דיוק יציבה. לא העסקה של שונים הסדרים במסגרת מועסקים הממשלתיים המעונות מעובדי

התנאים כל את מקבלים העובדים מרבית" כי הרווחה משרד ציין המדינה מבקר למשרד בתשובתו 96 עימו להשלים למדינה שאל בעייתי מצב המבקר, זהו בדוח שצוין שלנו[" כפי הסוציאליים. ]ההדגשה

(.948: 2009 המדינה )מבקר

49

. סיכום5 הביצוע רבות. הפרטת בעיות בחובה טומנת חברתיים שירותים של הביצוע הפרטת

כלפי שלטוניות סמכויות פרטיים לגופים שהועברו מכיוון ויסקונסין" בעייתית ב"תוכנית חלק שירותים, וגם של הביצוע בהפרטת תומכים אשר המדינה השירות. נציגי מקבלימדגישים מתהליך המסויגים מאלו של ישירה בהספקה שקיימות הבעיות את זה,

יחסית. אולם גבוהה ועלוּת ניהוליות בעיות ובראשונה בראש לדידם שירותים, שהן כראוי יבססו אשר דיים ומעמיקים מקיפים מחקרים נערכו לא שבחנו המקרים בשני

הבעיות את יצמצמו אשר הממשלתית במערכת שינויים ונוסו נבחנו ולא אלו טענותבה. הקיימות

האינהרנטיות - המגבלות ההשוואה סיכום5.1

התחרות א. סוגיות להוזלתו. שני או השירות לשיפור להוביל אמורה השירות קבלני בין תחרות של קיומה

כלפי לתחרות בהכרח מביאה אינה הביצוע שהפרטת מלמדים שנבדקו המקרים אמורה שלכאורה התחרותיות גם הפנימייה מעונות של ובמקרה השירות מקבלי

האחרונות שבשנים משום למעשה, הן מאוד מוגבלת השירות קבלני בין להתקיים ועד. במסגרת העסקיים המפעילים התארגנות בגלל והן מוחלפים אינם השירות קבלני קבלני בעבור הסיכון את מחריפה תחרות שכן בהכרח שלילי אינו תחרות היעדר

להביא עלולה גם השירותים, אך ברמת לשיפור להוביל עשויה הסיכון השירות; הגברת השירות. בהספקת והגינות שוויון של בעקרונות פגיעה דוגמת שליליות להשלכות

כראוי בעצמם לפקח מסוגלים מוחלשים, שאינם אזרחים הם השירות מקבלי כאשר אלה על יגברו השליליות שההשלכות גבוה להם, סיכוי הניתנים השירותים איכות על

הביצוע הפרטת הפנימייה, בהן מעונות של במקרה המוגבלת החיוביות. התחרותיות שמא או למנוע שניתן תהליך זהו אם לתהות יחסית, מחייבת רב זמן לאורך מיושמת

ואם דינמיקה זוהי של להמרה תביא לא זה באופן הביצוע הפרטת "טבעית", הפרטיים. נראה הגורמים של ב"קשיחות" אחרת הממשלתיים "קשיחות" המנגנונים

התחרותיות תוגבל הקיימים הממשלתיים המעונות להפרטת המאמצים יצלחו אם כייותר. עוד זה בתחום

קיומו על והפיקוח החוזה ב. סוגייתועל הסכם על מבוסס החוזה בהם שדנו המקרים בשני "רכים" מרכיבים "קשה"

השירות. קבלני לבין הממונות הממשלה יחידות בין היומיומיים ביחסים שמשתקפים מרכיביו פיקוח, על מפעילה אינה המדינה המקרים בשני המדינה מבקר דוחות לפי

"רך" שהוא מוגבלת, חוזה תחרותיות של השילוב כי מספק. נראה השונים, באופן

50

המדינה של חסרה שליטה לשקף ועלול מאוד בעייתי מספק לא ופיקוח חלקי באופןבמילים שביצועם בשירותים מדובר הופרט. של חלקית בהסרה למעשה אחרות,

כי למדים אנו הפנימייה מעונות של במקרה אלה. מהדיון לשירותים המדינה אחריות הפורמליים. מרכיביו כלומר החוזה "הקשה" של החלק הורחב האחרונות בשנים גם, אלא השירות קבלן של הפעולה גמישות את רק לא הקטין השינוי כי ניכר אולם ב"תרבות קשור הדבר כי הממשלה. נראה של הפעולה גמישות בעיקר, את ואולי

ולאי-עמידה פורמליים לא לדפוסים יחסי באופן בישראל, שנוטה החוזית" הנוהגת את המפעילים לקבלנים הממשלה בין ההתקשרות חוזי חוזים. הארכת במילוי מלאה

לכך. אחת דוגמה מהווה בהם המצוינת המקסימלית לתקופה מעבר לחוסים המעונות

המוסרי והסיכון הלקויה הבחירה ג. סוגיותלצד המחיר מרכיב הוצאת המקרים בשני ברורים סטנדרטים קביעת מהמכרז,

המדינה מבקר הלקויה. משרד הבחירה בעיית של משמעותי לצמצום לשירות, הביאו בעיית על שמלמדת ויסקונסין" עובדה "המנופחים" ב"תוכנית השעות דיווחי את חשף

במרכזי בפועל המתרחש אודות על הקבלנים של העדיף המוסרי: המידע הסיכון בעיות לחשוף המדינה של המוגבלת זה, והיכולת מידע של לרעה התעסוקה, הניצול

זהו מעין הסיכון בעיית של קיומה על בדיעבד יודעים אנו שבו מיוחד מקרה אלו. דומות, בעיות לחשוף קושי מעין. קיים נסתרים המעשיים ביטוייה רוב פי המוסרי, שעל

עצמם. השירות מקבלי אלא המדינה איננו לרעה המנוצל הגורם כאשר בייחוד

עקרוניות סוגיות – ההשוואה סיכום5.2 הסמכויות לאור במיוחד בעייתית ויסקונסין" היתה "תוכנית במסגרת הביצוע הפרטת

ולאור השירות לקבלני שנמסרו הלכת מרחיקות ה"הצברה" המועטה ולעובדיהם, הביצוע הפרטת במסגרת נמסרו לא אלו מעין התוכנית. סמכויות במסגרת שנערכה

אזרח-מדינה, שכן ביחסי בעייתי דפוס נוצר המקרים בשני הפנימייה, אולם מעונות של "לקוחות", ולקבלני "אזרחים" אלא השירות, אינם בקבלני התלויים השירות מקבלי ממשלתית הספקה של ממצב בשונה כלפיהם, וזאת מהותית מחויבות אין השירותישירה.

אם ברור לגמרי שלא רגולציה ועל מספק לא פיקוח על גם מלמדים המבחן מקרי היותה השירות(, לבין את לשפר "ידידותית" )במטרה היותה בין הגבול את חצתה היא

מעונות של השירות(. במקרה למקבלי מאשר יותר השירות לקבלני "שבויה" )מחויבתהתחרותיות של הרגולטורית היכולת את יותר עוד מחלישה המוגבלת הפנימייה,

הספקת את רק לא כללה הביצוע ויסקונסין" הפרטת "תוכנית של המדינה; במקרה והפיקוח. כלומר, הניהול של פרטיות לחברות חלקית הפרטה גם עצמו, אלא השירות

51

היתה "תוכנית והן המופרט השירות דפוס מבחינת הן לכת מרחיקת ויסקונסין" והפיקוח. הניהול של חלקית הפרטה מבחינת

חלק מהווים והם בתקנות מעוגנות לביקורים ההורים זכויות הפנימייה במעונות ידי על בהתנדבות בוצע האזרחי ויסקונסין" הפיקוח הפיקוח; ב"תוכנית בגורמי חשוב

בין כלפיהן. המתח שקיפות חובת אין ולמפעילים אקראית שפעולתן חברתיות עמותות ויסקונסין" ב"תוכנית הודגם עסקיים לגופים הביצוע הפרטת לבין ודיווחיות אחריותיות

מסחרי". "סוד הוגדרו הקבלנים של ההפעלה וספרי ההסכמים שקיפות כאשר הוא המקרים בשני ביותר הבולט השירותים, הנתון ואיכות עלות ניתוח מבחינת

ב"תוכנית נתונים היעדר שירות של משילוב נמנעה ויסקונסין" המדינה מספקים. או יתרונות על ללמוד ניתן שלא הניסוי, כך בשלב אחר ממשלתי גורם או התעסוקה

ממגוון מפעילים קיימים הפנימייה, שבהם זה; מעונות בהקשר ההפרטה חסרונות שירותים של הביצוע הפרטת השלכות של מקיפה לבחינה פורייה קרקע סוגים, הם

של יותר רבה יעילות בדבר בוצע. לפיכך, הטענות טרם הולם מחקר חברתיים, אולםכראוי. מבוססות אינן הופרט הביצוע שבהם שירותים

ניהולית": ראשית, עקיפה "גמישות של משמעותה את היטב מדגימים המקרים שני שוויון כמו עקרונות על המבוססים כללים – ציבור כספי של תקינה להוצאה כללים של

להם זקוקים אין כאשר מיידי באופן עובדים לפטר משאבים. שנית, יכולת בהקצאת הקשות, העבודה בדרישות לעמוד יכולתם אי עקב הפנימייה מעונות של במקרה – עוד

המסופק. מקרי השירות בהיקף צמצום חל ויסקונסין" כאשר "תוכנית של ובמקרה הפרטה לגבי בישראל הנהוגים ההחלטות קבלת תהליכי את גם ממחישים המבחןאנו הביצוע והפרטת בכלל שאינם שניים להדגיש מבקשים בפרט. מהם,

בלתי-קשורים. הפעלה ל"תנופה" באמצעות זכתה הביצוע המקרים, הפרטת ראשית, בשני

שהופנו המשאבים צמצום ויסקונסין" בגלל תקציביים: ב"תוכנית לחצים שלמרכז )הכנסת פעולתה ביכולת ופגיעה הקיימת הממשלתית למערכת - במעונות(2001 והמידע המחקר של העברתם התניית בגלל לחוסים . חוץ. במיקור תתבצע זו שהרחבה בכך השירות להרחבת נוספים משאבים

בתחילה יושם הדרגתי. הוא היה הביצוע הפרטת תהליך המקרים שנית, בשני החלפת באמצעות דווקא ולאו הקיימים השירותים של הרחבה במסגרת הנהוגה במדיניות רחבות ברפורמות ושולב הקיימים הממשלתיים הגורמים

בבד בד להתרחש יכולה הביצוע שהפרטת מלמדים אלה בתחום. מאפיינים מסוימת זהירות על ללמד גם יכולים הקיימים. הם השירותים הרחבת עם

אולם בהפרטת שננקטת הבולטות את מקטינים גם שהם כיון הביצוע,

52

לשימוש ההתנגדויות לצמצום כלי להוות יכולים הם התופעה של והנראוּתשירותים. הספקת של זה בדפוס

או זה שירות של הביצוע הפרטת של המידיות השלכותיה בבחינת לפיכך להסתפק אין שירותים של הביצוע ומקיפה. להפרטת נרחבת כה זו תופעה כאשר אחר, בייחוד

ובמשק, למערכת בחברה המדינה של למקומה הנוגעות רחבות משמעויות ציבורייםבישראל. החברתיים היחסים ולמארג האזרחות העבודה, לאופי יחסי

למדיניות חברתיים: המלצות שירותים של הביצוע הפרטת

הביצוע הפרטת למדיניות כלליים להפריט? עקרונות מה א. לשם

מדיניות1 על את מצדיקה ואינה מאליה מובנת אינה הביצוע הפרטת . עצמה; על כולל במבט ספציפי, אלא בנושא רק לא וראויה נחוצה היא כי להוכיח המדינה

עלולה חברתיים שירותים של הביצוע לאזרחיה. הפרטת המדינה שבין הגומלין יחסיפגיעה במערכת עקרוניות בעיות של לשורה לגרום בין היחסים במרקם כולה:

צמצום לבין האזרחים פגיעה של האפקטיבית הפעולה יכולת המדינה; המדינה; באיכות הציבורי; פגיעה המגזר של השקיפות ובעקרון והדיווחיות האחריותיות בעקרון

ומשרדי הממשלה בעובדים. על תקין; פגיעה מינהל כללי של השירותים; עקיפה להתייחס יישומה, ולא טרם הביצוע הפרטת של מדיניות נקיטת להצדיק הממשלה

מאליו. המובן כדבר אליה

דווקא ולאו פנימיות רפורמות באמצעות הממשלתי המגזר בעיות עם להתמודד . יש2 השאר בין נובעת שירותים של הביצוע להפרטת תפקידיו. הפנִייה הפרטת באמצעות

תקציבית, גמישות מסורבלת, ריכוזיות, היעדר הממשלה: בירוקרטיה במשרדי מבעיות הביצוע. הפרטת באמצעות ייפתרו לא אלו בעיות ועוד. אולם עובדים בהנעת קושי

הממשלתיים. בגופים פנימיות רפורמות ידי על אלה בעיות עם להתמודד יש לפיכך כגון ראוי ציבורי ניהול של עקרונות "בעיות" אלא כלל אינן חלקן כי להדגיש ראוי

שוויוני באופן ציבור כספי להתאגד, הוצאת העובדים וזכות לעובדים הוגנת העסקהאחריותיות. ודפוסי ושקוף

הביצוע של ההפרטה ב. גבולות

השירות: מקבל בזכויות לפגוע כדי בהן שיש שלטוניות סמכויות להפריט . אין3 סמכויות במובלע, של או העברה, במפורש לכלול אין שירותים של הביצוע בהפרטת הן במיוחד השירות. בולטות מקבל של בזכויותיו לפגוע כדי בהעברתן שיש שלטוניות

53

הגבלת מקבל כלפי אלימות הבאות: הפעלת הסמכויות פגיעה השירות; חירותו; השירות. מקבל על כלכליות סנקציות להטיל הפרט; והסמכות בצנעת

כלשהו שירות של ההפרטה בשאלת נאות ציבורי הליך להפריט? קיום ג. האם

לסינדרום נתונים שאינם דיונים על להתבסס צריכה שירותים של הביצוע . הפרטת4 הביצוע תקציביים. הפרטת לאיומים במבוא( או הגדרה במחדל" ) ראו "ההפרטה

חובת חוק דרישות בו, לדוגמה, על מקפידים אם טכני, שדי הליך אינה שירותים שלהיא והבמה פוליטי הליך במסגרת להיעשות צריכה מכרזים. הציבורית מתאים,

מינהליים, שדורשים או טכניים שירותים בין להבחין הכנסת. יש היא לכך הנאותהלבין הליך שבהם או חברתיים שירותים מקוצר, יש חוץ למיקור גם ביטחוניים,

רגילה בחקיקה תעוגן האחריות שהעברת ראוי כאלה עקרוניות. במקרים השלכות מינהליות. כך בהחלטות ההסדרים" או "חוק "מקוצרים" דוגמת חקיקה בהליכי ולא איום או פגיעה בעקבות תבוא כלשהו שירות של הביצוע שהפרטת כך, אסור או

בהמשך תקציבים העברת התניית התקציב, או קיצוץ באמצעות בשירותים בפגיעההחלטה תהליך בידי בלעדי באופן להפקידה אין ואיכותו השירות על ההפרטה.

התקציביים. השיקולים

ההפרטות לקחי על להתבסס צריכה הביצוע הפרטת בנושא החלטות . קבלת5 טרם כה עד שבוצעו ההפרטות את ביסודיות לבחון בעבר. יש בוצעו שכבר הרבות ההשלכות של ויסודי מקיף ניתוח לערוך צריכה ההפרטה. הממשלה תהליך המשך

וכך ההפרטות של המצרפיות הבדיקה ממשלתי משרד כל גם שנעשו, בתחומו. הבאות: לשאלות השאר בין תתייחס

על.. הביצוע הפרטת של ההשפעה מהיתחום

– אזרח יחסימדינה

אזרחיה? כלפי המדינה מחויבותהשירות? מקבלי של וזכויותיהם כבודם

במתן שיפור חל האם – המדינה של הפעולה אפקטיביות המדינה תפקודהשירות?

רגולציה דפוסיוכיצד? הפיקוח את מבצע - מי המפקחים

"שבוי"? "לעומתי", "ידידותי" או – המקובל הפיקוח דפוסהפיקוח? איכות

אחריותיותודיווחיות

מקבלי האזרחים כלפי והקבלנים המדינה ודיווחיות אחריותיותהשירות?

השקיפות? עקרון יישום

54

יעילות

"משמעת חלה השירות? האם קבלני בין התחרותיות או התחרותהשירות? קבלני שוק" על הקיימות ההגדרות השירות? האם איכויות של והמדידה ההגדרה

מספקות?והמדינה? השירות קבלן בין המידע פערי בעיית

ביצוע עלויות המסופקים: כולל השירותים של הריאליות העלויותצפויות? לא העיסקה, פיקוח, ועלויות

השלכותיה? ומהן השירות לקבלני המדינה בין הסיכון חלוקת / מלכ"ר – השירות קבלן של הבעלות אופי של ההשפעה מה

היעילות? על – פירמה של המשמעות

וגמישות חיסכוןתפעולית

העובדים? של ההעסקה ותנאי השכרוהשירות? העבודה איכותהממשלתי? במגזר תקין מינהל כללי יישום

בהספקת שוויוןשירותים? בהספקת השוויוןהשירותים

שירותים של הביצוע להפרטת מעשיים להפריט? עקרונות ד.כיצד

השירות: במקבלי הפגיעה אפשרות את למזער צריכים והחוזה המכרז . תנאי6 השירות, הספקת ביעילות פגיעה להעדיף יש חברתיים שירותים של הביצוע בהפרטת

על-סמך כלכלי" לקבלן "לא )לדוגמה, תגמול הציבור כלל משלם מחירה את אשר השירות מקבלי משלמים מחירו "יעיל" שאת לשירות תמריץ מתן עלויות(, על החזרכי: להקפיד יש תוצאות(. בייחוד על-סמך )לדוגמה, תגמול בלבד

המחיר, מרכיב את לבטל ואף לצמצם יש חברתיים שירותים קבלני לבחירת - במכרזבשירות. לפגיעה שתביא לבחירה הסיכוי את לצמצם כדי

מכיון השירות קבלני של הסיכון את לצמצם יש חברתיים שירותים להספקת - בחוזים במיוחד נכון השירות. הדבר מקבלי על בפועל תושתת הסיכון שעלות להניח שסביר

בקבלן גבוהה מתלות סובלים השירות שמקבלי ומתמשך, וככל מורכב שהשירות ככלואיכותו. השירות טיב של למרכיבים יותר רב משקל לתת יש בזמן השירות. בו

הציבורי: במגזר הנהוגים הכללים את השירות קבלני על להחיל . יש7 כספי על השירותים קבלני נסמכים ציבוריים שירותים של הביצוע הפרטת במסגרת

תהיה שירות קבלני באמצעות שירותים שהספקת חלקי. אסור או מלא באופן ציבור עובדים העסקת לגבי המדינה עצמה על שנטלה והעקרונות הכללים לעקיפת מכשיר

במינהל הנהוגים בכללים לעמוד השירות קבלני את לחייב יש כספים. לפיכך הוצאת או מקבל עובדים על להגן העסקה. הצורך לתנאי ביחס והן לרכש ביחס הציבורי, הן

ביותר. והתלויות הנזקקות החברתיות לקבוצות מוענק השירות כאשר תוקף משנה קבלני של הניהולית והגמישות היעילות מבחינת היחסי היתרון המשמעות: צמצום

55

לכשעצמם ערך אינם ניהולית וגמישות יעילות הממשלתיות, כי היחידות על השירותהתקין. המינהל בכללי או עובדים בזכויות לפגיעה הצדקה לשמש יכולים ואינם

מהפרטת בהימנעות הופרט שביצועם שירותים על הפיקוח את לחזק המדינה . על8 קבלני של הפעולה שקיפות והגברת השירות קבלני בין התחרותיות הפיקוח, הגברת

חלק כלפי השירות ושירותים שירותים על מהפיקוח הציבור: חברתיים ציבוריים, הועבר האינטרס את מייצגים שאינם פרטיים וגורמים חיצוניים לגורמים בפרט,

יש לייעוץ וחברות חשבון רואי משרדי כגון הציבורי הפרטת את להפסיק כלכלי. הציבור. עובדי של לידיהם הפיקוח תפקידי כלל את ולהחזיר הפיקוח

המדינה של יתרון על "ידידותית", מבוססת "לעומתית" ובין אפקטיבית, בין רגולציה ובהחלפת בשירות שינויים בהכנסת המדינה של מרבית גמישות ועל השירות קבלן על

צריכה אפקטיבית רגולציה לבצע תוכל שהמדינה מנת שירות. בפרט, על קבלני לדוגמה, היעדר – תחרותיות היעדר של תחרותיות. מצב של מסוימת מידה להתקיים מחייב – המדינה מול השירות קבלני של התארגנות או שירות קבלני בין תחלופה

ותיקון. בדיקה הממונים והגופים השירות קבלני של הפעילות לשקיפות ביחס תקנות לקבוע יש

הגופים כל הציבור. על כלפי גם אלא המדינתי הרגולטור כלפי רק לא המדינה מטעם במגזר המקובלים השקיפות כללי את להחיל יש ציבוריים שירותים המספקיםהממשלתי.

מקורותוראיונות: פגישות רשימת אשר הציבורי בשירות רבים מגורמים זכינו לו הפעולה שיתוף על נשען זה מחקר ונתונים ומחומרים מידיעותיהם, דעותיהם לנו ולתרום עימנו ולשוחח להיפגש ניאותולב. מקרב כך על להם מודים בידיהם. אנו המצויים שונים29/7/2008סבא, "רוחמה" כפר פנימיית מנהל – הרווחה אידיסס, משרד דניאל22/7/2008"עדליא", חברת אייכלברג, מנכ"ל אמנון על אחראית באקי"ם, לשעבר קהילתי סינגור מחלקת - מנהלת ברקמן, אקי"ם לאה

,פיגור עם לאנשים הפנימייה במעונות ההורים ועדי של והנחיה ריכוז מערך16/9/2008

23/3/2009ממשלתי, פנימייה במעון חוסה של הורה – ג'אנה-קשמון רונית הנפש, ובריאות גריאטריה – מרכזיים תקציבים מרכז – הבריאות דרור, משרד חגי

17/9/20085/10/2008המפגר, באדם לטיפול האגף מנהל - סגן הרווחה זקן, משרד אבנר

לשעבר מאיר ד"ר הרווחה, במשרד המפגר באדם לטיפול האגף מנהל חובב, 22/9/2008

)טלפוני(27/10/2008המשפטית, הלשכה – התמ"ת יעקובוב, משרד גלית

56

21/9/2008התקציבים, באגף וקליטה תעסוקה רפרנט – האוצר יעקובי, משרד יובל)טלפוני(

27/10/2008לתעסוקה", "אורות תוכנית התקשרויות, ִמנהלת כץ, אחראי עמיחי)טלפוני(

23/3/2009ממשלתי, פנימייה במעון חוסה של מאור, הורה רן16/7/2008"נעורים", פנימיית מנהל – הרווחה מורסטיין, משרד יאלו23/6/2008התקציבים, על הממונה סגן – האוצר סובל, משרד רביב

3/3/2008ותכנון, מחקר מינהל מנהל – התמ"ת פפרמן, משרד בני27/10/2008תקציבים, אגף מנהל – הרווחה פריצקי, משרד חנן

משרד מיכל התקציבים, באגף וקליטה תעסוקה תחום רכזת – האוצר צוק, 7/8/2008

31/3/2008המחקר, אגף ראש – התעסוקה צרפתי, שרות דוד27/10/2008התקציבים, באגף רווחה תחום רכז – האוצר רייפן, משרד אוהד ואישיים, לשעבר חברתיים לשירותים אגף מנהל סגן – הרווחה שלום, משרד גדעון

2008 ביוני19המפגר, באדם לטיפול באגף הפנימייה מעונות על האחראי

ביבליוגרפיה: בישראל- הנפש בריאות בתחום ושירותים . "מדיניות1998רוזן. והדס אבירם, אורי

ח:"י ורווחה ממלכתי." חברה בריאות ביטוח חוק לאור המתוכננת הרפורמה161–189.

.עמדה בישראל: נייר השלישי - המגזר המקומי השלטון יחסי. 2007אורבך, גדליה. בית העברית אוניברסיטההירושלים: סוציאלית לעבודה הספר בירושלים,

.ברוואלד פאול ע"ש חברתית ולרווחה תעסוקה מרכזי מפעילי של התגמול . שיטת2004מאור-שביט. גדעוןו אחדות, לאה

במסגרת בישראל. ירושלים: המוסד להפעלתה לעבודה" – עקרונות מ"רווחה מדיניות.והתכנון המחקר - מינהל לאומי לביטוח המדינה: של חדשים מעורבות ודפוסי הפרטה". 2001רוזנהק. זאבו איזנשטט, מימי.128–113 :60 סוציאלי ביטחון." בישראל הסיעוד תוכנית

.'ואח ואח' נ' צילקר הנפלינג39/82 בג"ץ. 1982בג"ץ. עמותת11193/07 בג"ץ .2007בג"ץ. נגד זכויות לקידום – לזקן "כן הזקנים"

.לאומי לביטוח המוסדואח'. האוצר שר ואח' נגד האדם זכויות חטיבת5605/05 . בג"ץ2009בג"ץ.

משפטיים." עבודה, - היבטים בישראל ויסקונסין תוכנית . "יישום2006בניש, אבישי. .154–121י"א: ומשפט חברה

תכניות"מרווחה הציבורי: הפרטת במשפט בראי . "מיקור-חוץ2007בניש, אבישי. .349–283(: 1-2) ל"ח הפיקוח"." משפטים כשלי ובעיית לעבודה

אביב: בישראל. תל הבריאות מערכת. 2005שני. ומרדכי ברלוביץ , יצחקנון, גבי-בן.לאור - ההוצאה הביטחון משרד

.2007 ישראל בנק לדוח משלימים ונתונים סטטיסטיים נספחים .2008ישראל. בנק פיגור בעלי לאנשים פנימייה במעונות ההורים . "ועד1998חובב. מאירו ג'אנה, רונית דבדבני, מאיר אילנה , עורכים:בישראל התפתחותית ונכות הורות בתוך "שכלי. ירושלים: מאגנס.130–120 ע"ערימרמן. ואריק חובב

רנטה סקירה2009משה. בן ואליהו גורבטוב, משרד . הרווחה סטטיסטית. .2009 החברתיים, יולי והשירותים

ורפורמות. בישראל: התפתחות, מבנה, תפקוד ציבורי . מינהל2007. נור, יצחק-גל.ירושלים: אקדמון

רכישת לצורך במכרז המדינה התקשרות בנושא השוואתי . מחקר2000דקל, עומר. .סעד שירותי

יחזקאל. "מדינת2005הזנפלד, מה הרווחה . מגזר תפקיד יהיה במעבר: .31–13: 70 סוציאלי המלכ"רים." ביטחון

57

פעולה לשיתוף - נוהל ממשלה משרדי ליד . עמותות1988לממשלה. המשפטי היועץ.עמותות לבין ממשלה משרדי בין

12 .ישראל חוצה כביש לגבי ציבור . פניות2003הציבור. לפניות - הוועדה הכנסת.2003 בנובמבר

במוקד הניתן השירות לגבי ציבור . פניות2007הציבור. לפניות - הוועדה הכנסת.2007 בדצמבר5 .לאומי לביטוח המוסד של הטלפוני

התעסוקה שירות של ההפרטה בסוגיית . דיון2001והמידע. המחקר - מרכז הכנסתר.תמי ועדת המלצות לעבודה" לאור "מסעד תוכנית ובאימוץ

דיור . מקבצי2002והמידע. המחקר - מרכז הכנסת.הגריאטריים בתי-החולים . הפרטתא2003והמידע. המחקר - מרכז הכנסתתמונת:התעסוקה שירות . הפרטתב2003והמידע. המחקר - מרכז הכנסת מצב

.2003 שנת לסוף מן שירותים ונותני קבלן עובדי . העסקתא2007והמידע. המחקר - מרכז הכנסת

.הממשלה במשרדי החוץ הממשלתיים הפנימייה מעונות הפרטת. ב2007והמידע. המחקר - מרכז הכנסת

.שכלי פיגור עם לאנשים וולפסון שם על הרפואי המרכז . הפרטתג2007והמידע. המחקר - מרכז הכנסת

.בחולון לאומי לביטוח במוסד הפעלת טלפוני . מוקדד2007והמידע. המחקר - מרכז הכנסת.חוץ מיקור בשיטת.1997-2007בישראל: טיפת-חלב . תחנותה2007והמידע. המחקר - מרכז הכנסת.2006-1962לבריאות, הלאומית . ההוצאה2008. לסטטיסטיקה המרכזית הלשכה

.2006 לשנת שנתי . דוח2007הציבורית. הסניגוריה קיום גמלאות מקבלי של השילוב תוכנית הפעלת להמשך המלצות. 2007יערי. ועדת

האקדמיהיערי"( )"ועדת בישראל העבודה במעגל ירושלים: הלאומית . .למדעים הישראלית

של ויעילותה תפקודה לבדיקת הממלכתית החקירה ועדת . דוח1990נתניהו. ועדת.. ירושליםנתניהו"( )"ועדת בישראל הבריאות מערכת

הועדה.1989. קוברסקי ועדת שירות של כוללת לבדיקה הציבורית-מקצועית ירושלים:קוברסקי"(. )"ועדת המדינה מתקציב הנתמכים וגופים המדינה .המדינה שירות נציבות

מועסקים בבלתי הטיפול במדיניות לרפורמה הוועדה המלצות. 2001. תמיר ועדת.(. ירושלים"תמיר ועדת") מתמשכת קיום מגמלת המתקיימים

יוסף. "מסוציאליזם2004זעירא, מעורבות . במשק הממשלה לקפיטליזם? ,והמדינה היישוב בתולדות נבחרות וקהילה, סוגיות מדינה " בתוך.הישראלי

.העברית . ירושלים: מאגנס, האוניברסיטה60–55 נאור. ע"ע משה עורך: עמדה . נייר2007שכלי. פיגור עם לאנשים ממשלתיים פנימייה מעונות מנהלי חוג

"הפרטת בנושא הכוונה בריאות שרותי - תשעת את להפריט ורווחה": (10/4/2007. )הממשלתיים המעונות

מוטי רפורמה הציבורי הניהול. 2002)עורך(. טליאס, הציבורי במינהל החדש: .- ג'וינט הדרכה(. ירושלים: אלכ"א )ערכת

ממלכתי." לאימוץ וולונטרית בישראל: מחדשנות נשים "מקלטי. 2005ינאי, אורי. .109–77 :70 סוציאלי ביטחון

.המכרזים חובת . חוק1992ישראל. .ממלכתי בריאות ביטוח . חוק1994ישראל. .לישראל( ארצי )כביש אגרה כביש חוק. 1995ישראל. מקבלי ז': שילוב , פרק2004 הכספים לשנת הכלכלית המדיניות . חוק2003ישראל.

(.שעה )הוראת בעבודה גמלאות(.28)מס' הסוהר בתי פקודת תיקון. 2004ישראל.

58

לעבודה מרווחה :הניסיונית הרפורמה בתוכנית להשתתפות . מכרז2008ישראל. -Available at: http://www.tamas.gov.il/NR/exeres/0126CEB3(. תוכנית להסכם )תיקון

0057-43B0-952A-C6F5FEFDCCDF.htm [Accessed March 4, 2009]. התוכנית ליישום חקיקה )תיקוני הכלכלית ההתייעלות חוק . הצעת2009ישראל.

. 2009 ביוני6, רשומות, 2009–ט"( התשס2010 ו-2009 לשנים הכלכלית שירותי של החלקית ההפרטה". 2005ליבוביץ. שלוהו שמיד , הלל כורזים, יוסף

–56 :70 סוציאלי ביטחון ".הפעלה שנות ארבע בתום ולקחים - סוגיות אומנה76.

חנה. קידום2006כץ, בשירותי מגזריות-ובין בינתחומיות ארגוניות,-בין חבירות . הרווחה. עמדה(. ירושלים: משרד )נייר רווחה

ללא - עבר בישראל לתלמיד בריאות . "שירותי2008אמיתי. יונהו לבנטל, אלכס.868–866(: 11)147. הרפואה ?"עבר ללא עתיד או עתיד

סיעודיים: מלכ"רים אבות בבתי ואיכות . יעילות2005גבעון. יהודיתו לוסקי, ישראלמרכז מוסדות לעומת ירושלים: החברתית המדיניות לחקר טאוב עסקיים.

.בישראל :56 סוציאלי הגלובלי." ביטחון בהקשר ומסחור . "הפרטה1999ס. לייטמן, ארני174–161.

".בלבד לעשירים חולים הבריאות: קופת במערכת חשש". 2010לינדר-גנץ, רוני. The Marker, 232010 ביוני.

"דיון2002מאור, משה. "החדש הציבורי הניהול של תוצאות בהערכת ביקורתי . (. עורך:הדרכה )ערכת הציבורי במינהל החדש: רפורמה הציבורי הניהול בתוך.- ג'וינט טליאס. ירושלים: אלכ"א מוטי

.1990 לשנת41 שנתי . דוח1991המדינה. מבקר.2003 הכספים שנת ולחשבונות2004 לשנת ב55 שנתי . דוח2005המדינה. מבקרולחשבונות2006 לשנת ב57 שנתי דוח א.2007המדינה. מבקר הכספים שנת

2005..ויסקונסין"( )"תוכנית מהל"ב תוכנית של אחדים היבטים ב.2007המדינה. מבקר.2007 הכספים שנת ולחשבונות2008 לשנת ב59 שנתי דוח .2009המדינה. מבקרההסדרים"( )"חוק.2010 - 2009 לשנים מבניות רפורמות.2009האוצר. משרדהשוואת2008. החברתיים והשירותים הרווחה משרד במעון דייר אחזקת עלות .

)נמסר2007 לשנת ציבורי/פרטי מול ממשלתי זקן אבנר ידי על . 5/10/2008.)

חופש חוק יישום על הממונה וחשבון . דין2007החברתיים. והשירותים הרווחה משרד.ופעולות : יעדים, מבנה, תקציב2006-2004 לתקופה המידע

תקציבי. צמצום של בעידן אישיים רווחה . שירותי2008חסון. יעלו סבירסקי, שלמה.אדווה תל-אביב: מרכז

רותי. "המדינה2008סיני, הלאומי לביטוח מהפניות שליש ההפרטה: מגבילה . .15/4/2008 .הארץ", המוסד מומחי ע"י יטופלו

בפריסה התעסוקה שירות את לשלב יש וכיצד . האם2008בע"מ. כלכלי ייעוץ עדליא.לתעסוקה אורות של ארצית

- אחרי חודשים הישראלית(: תשעה "מהל"ב" )ויסקונסין תוכנית.2006ידיד. עמותת.מצב תמונת

הציבורי. תל-אביב: במשפט מופרטים כהצברה: גופים ההפרטה. 2005 .ליפלג, אי.תל-אביב - אוניברסיטת רמות קול במסגרת עמדה הציבורי. נייר והמשפט ההפרטה . מדיניות2007פלג, אייל.

בנושא הציבורי "הדיון בנושא הכנסת של הכללי המנהל שהוציא קורא ההפרטה".

http://www.knesset.gov.il/LegalDept/privatization/heb/privatization39.pdf

59

מיקי. "2010פלד, ויסקונסין בלעדי. ."הכנסת לאישור חוזרת ל"כלכליסט": -http://www.calcalist.co.il/articles/0,7340,L. 9/6/2010כלכליסט. 3407338,00.html

.ליר ון ההפרטה. ירושלים: מכון גבולות. 2007. פרשטמן, חיים . ירושלים:2006 חברתיים לשירותים משאבים הקצאת .2006)עורך(. קופ, יעקב

.בישראל החברתית המדיניות לחקר טאוב מרכז.ותמורות. תל-אביב: רמות אישיים: מגמות רווחה שירותי .1996. קטן, יוסף

מדיניות עיצוב " בתוך:אישיים רווחה שירותי של חלקית "הפרטה .2007קטן, יוסף. .130–101 ע"מ.קטן יוסףו גל וני'אבירם, ג אורי עורכים: בישראל. חברתית

.בישראל החברתית המדיניות לחקר טאוב ירושלים: מרכז ורווחה אוניברסליים אנושיים רווחה, צרכים . "מדיניות1999קנדל. איאןו קרייר, ג'ון

פרפקטיבות אנושית סוציו-לגלית." וראייה החברה מדעי של אובייקטיבית: .54–36: 56 סוציאלי ביטחון

שלא ארגונים על סיעוד ביטוח חוק של השפעתו הערכת". 2001. שמיד, הלל סוציאלי ביטחון ". בית טיפול שירותי המספקים רווח ולמטרות רווח למטרות

60 :90–112. הבטחת גמלת מקבלי אוכלוסיית של . הדינמיקה2010זולוטוי. וליאון שרמן, אריק

ון-ליר. . ירושלים: מכון1986-2002 ותיקים הכנסה

Baumol, William J., J. C. Panzar, and R. D. Willig. 1982. Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. Harcourt Brace Jovanovich.

Bin Nun, Gabi. 2008. “The Changing Balance between Public and Private Health Care in Israel.” The Israel National Institute for Health Policy and Health Services Research. International Workshop: The Public Private Mix in Health Care. Tiberias, Israel. http://www.israelhpr.org.il/activity.php?aid=2ddff96fb44f5fccaf3bf1c1921c3aa6&did=20 [Accessed October 11, 2009]

Boyne, George A. et al. 2003. Evaluating Public Management Reforms. Phildelphia, Pa: Open University Press.

Bulow, J. and P. Klemperer. 1996. “Auctions Versus Negotiations.” American Economic Review 86:180–194.

Dehoog, Ruth Hoogland. 1990. “Competition, Negotiation, or Cooperation: Three Models for Service Contracting.” Administration Society 22:317–340.

Domberger, Simon. 1998. The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing. Oxford: Oxford University Press.

Domberger, Simon and Paul Jensen. 1997. “Contracting out by the public sector: theory, evidence, prospects.” Oxford Review of Economic Policy 13:67–78.

Doron, Abraham and H. J. Karger. 1993. “The privatization of social services in Israel and its effects on Israeli Society.” Scandinavian Journal of Social Welfare 2:88–95.

Greve, Carsten and Niels Ejersbo. 2005. Contracts as Reinvented Institutions in the Public Sector: A Cross-Cultural Comparison. Westport, Conn: Praeger Publishers.

Grimshaw, Damian, Steve Vincent, and Hugh Willmott. 2002. “Going Privately: Partnership and Outsourcing in UK Public Service.” Public Administration 80:475–502.

Hart, Oliver, Andrei Shleifer, and Robert W. Vishny. 1997. “The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons.” Quarterly Journal of Economics 112:1127–1161.

60

Hodge, Graeme A. 1998. “Contracting Public Sector Services: a Meta-Analytic Perspective of the International Evidence.” Australian Journal of Public Administration 57:98–110.

Hodge, Graeme A. ed. 2006. Privatisation and Market Development: Global Movements in Public Policy Ideas. Northampton, Mass: Edward Elgar.

Hodge, Graeme A. 2000. Privatization: An International Review of Performance. Boulder, Colo: Westview Press.

Hood, C. 1997. “Which Contract State? Four Perspectives on Over-Outsourcing for Public Services.” Australian Journal of Public Administration 56:120–131.

Johnston, Jocelyn M. and Barbara S. Romzek. 1999. “Contracting and Accountability in State Medicaid Reform: Rhetoric, Theories, and Reality.” Public Administration Review 59:383–399.

Kettl, Donald F. 1993. Sharing Power: Public Governance and Private Markets. Washington DC: Brookings Institution Press.

Kettl, Donald F. 2005. The Global Public Management Revolution (2nd Edition). Washington DC: Brookings Institution Press.

Klingner, Donald E. John Nalbandian, and Barbara S. Romzek. 2002. “Politics, Administration, and Markets: Conflicting Expectations and Accountability.” The American Review of Public Administration 32:117–144.

Maor, Moshe. 1999. “The Paradox of Managerialism.” Public Administration Review 59:5–18.

Macneil, Ian R. 1977. “Contracts:  Adjustment of Long-Term Economic Relations under Classical, Neoclassical, and Relational Contract Law.” Northwestern University Law Review 72: 854.

Milward, H. Brinton and Keith G. Provan. 2000. “Governing the Hollow State.” Journal of Public Administration Research and Theory 10:359–380.

Mosley, Hugh and Els Sol. 2005. “Contractualism in Employment Services: A Socio-Economic Perspective.” Pp. 1-20 in Contractualism in Employment Services: A New Form of Welfare State Governance, edited by Els Sol and Mies Westerveld. The Hague: Kluwer Law International.

Mulgan, Richard. 2006. “Government Accountability For Outsourced Services.” Australian Journal of Public Administration 65:48–58.

Paz-Fuchs, Amir. 2008. Welfare to Work: Conditional Rights in Social Policy. Oxford: Oxford University Press.

POGO (Project On Government Oversight) 2011. Bad Business: Billions of Taxpayer Dollars Wasted on Hiring Contractors. http://www.pogo.org/pogo-files/reports/contract-oversight/bad-business/co-gp-20110913.html#Executive%20Summary [accessed January 31, 2012]

Romanov , Dmitri, and Noam Zussman. 2004. “Income Maintenance Allowances in Israel - Ideal vs. Actual.” Israel Economic Review 2(1): 69–90.

Romzek, Barbara S. and Jocelyn M. Johnston. 2002. “Effective Contract Implementation and Management: A Preliminary Model.” Journal of Public Administration Research and Theory 12:423–453.

Savas, E. S. 2002. “Competition and Choice in New York City Social Services.” Public Administration Review 62:82–91.

Sclar, Elliott. 2000. You Don't Always Get What You Pay for: The Economics of Privatization. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Skelcher, Chris. 2005. “Public-Private Partnerships.” Pp. 347-370 in The Oxford Handbook of Public Management, edited by Ewan Ferlie, Laurence E. Lynn and Christopher Pollitt. Oxford; New York: Oxford University Press.

Smith, Steven R. 1996. “Transforming Public Services: Contracting for Social and Health Services in the US.” Public Administration 74:113–127.

61

Sol, Els, and M. Westerveld. 2005. Contractualism in Employment Services: A New Form of Welfare State Governance. The Hague: Kluwer Law International.

Starr, Paul. 1989. “The meaning of privatization.” Pp. 15–48 in Privatization and the Welfare State, Studies from the Project on the Federal Social Role, edited by Sheila B. Kamerman and Alfred J. Kahn. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Thynne, Ian. 2003. “Making sense of public management reform.” Public Management Review 5:449.

Timonen, Virpi, Janet Convery and Suzzane Cahill. 2006. “Care Revolutions in the Making? A Comparison of Cash-for-Care Programmes in Four European Countries.” Ageing & Society 26(03): 455-474.

UN. 1966. “International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights.” United Nations Website. http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_cescr.htm [Accessed September 21, 2008].

Van Slyke, David M. 2003. “The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services.” Public Administration Review 63:296–315.

Walsh, K. 1995. Public Services and Market Mechanisms: Competition, Contracting and the New Public Management. New York, NY: St. Martin’s Press.

Weisbrod, Burton Allen, ed. 1998. To Profit or Not to Profit: The Commercial Transformation of the Nonprofit Sector. Cambridge: Cambridge University Press.

Williamson, O. E. 1979. “Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations.” The Journal of Law and Economics 22:233–261.

62