Департамент социальной защиты населения города Москвы

Государственное учреждение города Москвы

Институт переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов системы

социальной защиты населения города Москвы

Социальное управление

Москва, 2016

2

Содержание

Введение Комаров Е.И., д.ист.н, профессор 4

1 Сущность и содержание социального управления 9

1.1 Место социального управления в государственной управленческой

структуре Сорокина Е.Г., к.с.н., доцент

9

1.2. Сущность, основное содержание и специфика социального управления

Анисимова С.,А, к.пол.н., доцент

15

1.3. Основные задачи, функции, структура, принципы социального

управления Анисимова С.,А., к.пол.н., доцент.

28

1.4. Система управления социальной сферой в странах Запада, Романенко

Н.М., д.п.н., профессор

39

2. Модернизация социального управления как основа социальной

сплоченности

55

2.1. Административная реформа как модернизация системы

государственного управления в Российской Федерации, Климантова

Г.И., д.пол.н., профессор

55

2.2. Модернизация социальной сферы как основа инновационного

развития, Холостова Е.И., д.ист.н, профессор

71

2.3. Новые подходы к модернизации социального управления – основные

международные документы и зарубежный опыт Дашкина А.Н., к.п.н.

81

3. Технологии управления в социальной сфере 102

3.1. Информационные технологии управления Липский И.А., д.п.н.,

профессор

102

3.2. Технологии разработки управленческих решений в социальной сфере

Анисимова С.,А., к.пол.н., доцент

118

3.3. Методы разработки управленческих решений в социальной сфере

Анисимова С.А., к.пол.н., доцент

130

3.4. Коммуникативные аспекты управления социальной сферой Сорокина

Е.Г., к.с.н., доцент

136

3.5. Социально-психологические особенности управления ПР-

коммуникациями в социальной сферой Сорокина Е.Г., к.соц.н.

141

4. Управление социальными инновациями 150

4.1. Социальные инновации и инновационные технологии в социальной

сфере Прохорова О.Г., д.п.н., профессор

150

4.2. Сущность и особенности управления социальными инновациями

Прохорова О.Г., д.п.н., профессор

172

4.3. Роль личности в управлении социальными инновациями Прохорова

О.Г., д.п.н., профессор

178

4.4. Социальные технологии инновирования государственного,

регионального и отраслевого управления Прохорова О.Г., д.п.н.,

профессор

183

4.5. Использование социального проектирования в управлении

учреждением социальной защиты населения. Лесникова С.Г., к.п.н., ст.

препод.

191

5. Организация управления социальной сферой 205

5.1. Проблемы повышения эффективности деятельности учреждений

социальной сферы Лебедева Н.В., преп.

205

5.2. Особенности управления персоналом в учреждении социальной 217

3

защиты Комаров Е.И., д.ист.н, профессор

5.3. Кадровая составляющая системы социального управления Лебедева

Н.В., преп.

225

5.4. Основные теоретические и организационные принципы социального

управления на примере здравоохранения Савина Л.Ю. к.с.н.,доцент

238

5.5. Документооборот в учреждениях социальной защиты Байдарова О.И.,

преп.

259

5.6. Основы охраны труда и безопасности жизнедеятельности как

направление социального управления. Агеева М.А., к.ф.н., преп.

278

5.7. Общие принципы организации работы по охране труда Сучкова А.И..,

директор КЦСО «Сокольники»

290

6. Управление персоналом социальных служб 310

6.1. Социально-психологические особенности управления социальной

сферой Шинина Т.В., к.пс.н., доцент

310

6.2. Профессиональные деформации специалистов социальной сферы и

условия их преодоления в системе дополнительного

профессионального образования Ткачева А.Н., к.п.н.

322

6.3. Аттестация руководящих кадров и специалистов государственных

учреждений: понятие, сущность, цели Натахина В.В., к.с.н., ст.преп.

333

6.4. Процедура аттестации: этапы проведения, подготовка документов

Натахина В.В., к.с.н.., ст.преп.

336

7. Мотивация и стимулирование персонала социальных учреждений 341

7.1. Соотношение понятий “мотивы”, “мотивация” и “стимулы”,

“стимулирование” Комаров Е.И., д.фил.н, профессор

341

7.2. Теории мотивации Комаров Е.И., д.фил.н, профессор 348

7.3. Стимулирование персонала социальных учреждений – зарубежные

методики Дашкина А.Н., к.п.н.

370

8. Программно-целевое социальное управление Маяцкая И.Н., д.э.н.,

профессор

377

8.1 Программно-целевое обеспечение деятельности социальных

учреждений

377

8.2. Критерии эффективности федеральных, региональных,

муниципальных социальных программ

395

9. Система контроля качества социальных услуг, оказываемых

населению Маяцкая И.Н., д.э.н., профессор

423

9.1. Контроль основных факторов, влияющих на качество социальных

услуг

423

9.2. Контроль качества (социально-бытовых, медицинских,

психологических, педагогических, экономических, правовых услуг)

432

9.3. Контроль качества оказываемых услуг за рубежом Дашкина А.Н. 459

Заключение Комаров Е.И., д.ист.н, профессор 476

Приложения Комаров Е.И., д.ист.н, профессор

479

4

Введение

Как-то два руководителя на досуге начали спорить о смысле понятия

“социальное управление”. Хотя спор длился три часа, они так и не смогли

придти к какому-то общему знаменателю, потому что первый из них имел в

виду одно значение этого понятия, а второй – другое.

Сложность заключается в том, что данное понятие относится к числу

многозначных (полифонических), то есть, имеющих различный смысл,

который становится понятным в контексте употребления.

Первое значение – видовое, то есть социальное управление

представляет собой один из видов управления, наряду с техническим

(технико-технологическим) и биологическим. Его особенность состоит в том,

что человек в нём выступает одновременно как объект и субъект управления.

В свою очередь, социальное управление или менеджмент имеет такие

разновидности как государственное, муниципальное, экономическое,

производственное, военное, общественное и религиозное.

Второе значение отраслевое, относящееся к так называемым

социальным отраслям - образование, труд и занятость, здравоохранение,

физкультура и спорт, социальная защита населения, культура. Каждая из

этих отраслей на практике предстаёт как социальная система, имеющая своё

организационно-управленческое построение, включающее первичные звенья

(организации, предприятия, учреждения) и органы управления.

Самым распространённым средством выражения (отражения) отраслевого

и внутриорганизационного построения социального управления являются

схемы организационных структур.

Третье значение - функциональное. Социальное управление на любом

уровне, начиная с первичного звена и заканчивая общефедеральным,

выполняет (реализует) как общие, так и конкретные функции.

Общими считаются функции, выражающие содержание социального

управления - предвидение (прогнозирование), планирование

(целеполагание), организация, координация, побуждение (стимулирование,

5

мотивация) персонала, маркетинг, PR-функция (общественные отношения),

инновации, аудит, учёт, контроль и другие.

Конкретные функции – это виды работ применительно к должности

(должностные обязанности), подразделению (функции подразделения) и

социальной организации в целом (функции или направления деятельности,

находящие выражение в таком регламенте как Устав).

Четвёртое значение понятия “социальное управление” – организационно-

процессуальное. Его смысл заключается в том, что любой процесс,

независимо от уровня управления, масштаба и ресурсоёмкости, имеет

начальную точку А, энное количество промежуточных этапов и конечную

точку, например, Р, в которой к данному моменту времени обеспечивается

требуемый конечный или промежуточный результат.

По мысли знаменитого американского профессора Деминга в начале

любого процесса находятся разработанные и установленные стандарты

(Standard), а также план (Plan). Получаются две процессуальные схемы.

Первая SDCA: Standard (Стандартизируй) - Do (Выполняй) - Check

(Проверяй) - Act (Воздействуй)

Вторая РDCA: Plan (Планируй) - Do (Выполняй) - Check (Проверяй) - Act

(Воздействуй)

Процессуальное значение социального управления требует, прежде всего,

практического умения рассчитывать любой процесс для его организации, то

есть, придания ему чёткости и ясности.

В процессе социального управления важно увязать цели, задачи и

принимаемые решения с ресурсами - информационными, материальными,

человеческими, административными, финансовыми, временными. Ресурсное

обеспечение – одно из важнейших условий превращения целей, задач, и

решений в результаты.

Пятое значение: социальное управление - это деятельность

руководителей (менеджеров), которые выступают как "ведущая сила" или

6

"локомотив" в любой системе управления. От уровня профессионализма

руководителей во многом зависит качество организации управления и его

результативность (эффективность). Следует учитывать, что среди

руководителей имеются мужчины и женщины, а во многих социальных

организациях преобладают женские коллективы.

Это закономерно накладывает отпечаток на стиль и методы управления,

психологию взаимоотношений, эмоциональный фон и т.д. Изучение проблем

менеджмента с точки зрения маскулинности (от лат. masculinus – мужской) и

феминности (от лат. – femininus – женский) получило название "гендерный

менеджмент".

Различные функции руководителя находят отражение в разнообразии

выполняемых ролей - организатора, администратора, психолога,

информационного работника, юриста, экономиста, стратега,

предпринимателя, мотиватора и другие. Любая роль "требует" для своего

профессионального исполнения определенных знаний, навыков и умений. И

чем меньше по численности организация (предприятие, учреждение), тем

больше приходится руководителям и специалистам совмещать самые разные

роли, то есть функции и компетенции.

Важная проблема - процесс формирования, становления руководителей,

переход специалиста в ранг руководителя и приобретение в этой связи

необходимых профессиональных компетенций. Деятельность руководителей

считается важным источником научных исследований, развития социального

управления как науки и искусства.

Шестое значение - социальное управление как управленческий труд,

включающей классическую триаду: предмет труда, средства труда и

человека, обладающего определенными знаниями, навыками и умениями.

Соединение этих трех составляющих тем или иным образом называется

организацией труда вообще и управленческого, в частности.

"Трудовое" значение социального управления связано с решением

таких проблем как подбор и расстановка персонала, повышение его

7

квалификации; составление квалификационных характеристик (КХ);

организация труда руководителей, специалистов, технических и

вспомогательных работников; построение и использование информационных

систем и технологий; стимулирование (мотивация) труда, включая его

оценку.

Седьмое значение: социальное управление представляет собой науку и

своеобразное управленческое искусство.

Основа любой науки - методология, т.е. система методов, используемых в

научных исследованиях. В социальном управлении как науке применяется

как общеметодологический инструментарий (анализ, синтез, индукция,

дедукция, абстрактное и конкретное, системный подход и т.д.), так и

специфический, обусловленный необходимостью исследования систем и

процессов социального управления, его функций и организационной

структуры, деятельности руководителей и возглавляемых ими коллективов.

Необходимой частью социального управления как науки выступают также

и методики, представляющие собой инструменты получения научных

знаний, научной информации (научно-исследовательские методики);

помогающие решать конкретные практические проблемы (деловые

методики); используемые в консультативной деятельности (диагностические

методики). Применяются также комплексные методики для решения

определенных проблем.

Другая составная часть науки социального управления - теории или

обобщенное знание, которое существует на уровне отдельного человека

(руководителя, специалиста) и называется эмпирической теорией, а также на

уровне значительно больших обобщений (микро- и макро-теории).

Совокупность методологии, методик, теорий (теория информации,

функций, организационных структур, управленческих решений, мотивации и

т.д.) представляет собой науку социального управления или менеджмент

(science management).

8

Составная и заключительная часть этой науки - искусство управления,

находящее выражение в образцах (примерах) опыта руководителя,

обеспечившего высокие результаты в деятельности возглавляемого им

объекта - отрасль, организация, предприятие или учреждение.

На деловом языке такой жанр литературы называется "книгами успеха" со

своими особенностями "подачи информации". К слову сказать, данный вид

литературы применительно к отечественной практике пока весьма слабо

представлен на книжном рынке. Таким образом:

Социальное управление как наука = Методология + Методики +

Теории + Образцы (примеры) конкретного опыта.

В учебных целях управленческий опыт форматируют с помощью

“конкретных ситуаций” или “case stady” (кейсов), которые позволяют

конкретизировать обучение, привнося в него необходимое разнообразие.

И, наконец, восьмое значение понятия “социальное управление” - учебная

дисциплина.

Связующее звено между наукой и практикой социального управления -

система подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров. В

этой системе происходит трансформация целого ряда наук в учебные

дисциплины на основе определения целей и задач учебного процесса, а также

объема времени, отводимого на обучение.

При прочих равных условиях эффективность учебного процесса

определяется квалификацией преподавателей, условиями их труда,

мотивацией, уровнем организации учёбы, обучающими технологиями, а

также степенью развития (развитости) самой науки социального управления.

Таким образом, значения понятия “социальное управление” позволяют

пользователю данного учебника лучше ориентироваться в предлагаемом

учебном материале, а также овладеть соответствующим понятийно-

категориальным аппаратом – этим своеобразным языком, который

используют управленцы в своей практической деятельности.

9

Раздел 1. Сущность и содержание социального управления

1.1. Место социального управления в государственной управленческой

структуре

Сорокина Е.Г., к.с.н

Управление в человеческом обществе существовало с древнейших

времен и возникло с появлением организаций. Любое государственное

устройство, любая организованная человеческая деятельность предполагают,

что существует объект управления (то, чем управляют) и субъект управления

(тот, кто управляет). Управление, с одной стороны, – это функция системы,

направленная на ее выживание посредством координации, организации,

упорядочения элементов данной системы как между собой (внутри себя), так

и с внешней средой, а, с другой, – деятельность субъекта, направленная на

изменение состояния объектов и субъектов по заранее продуманному плану

действий, деятельность по приведению объективного процесса к субъективно

выбранной цели.

Социальное управление – сознательное, целенаправленное воздействие

на социальную систему в целом или ее отдельные элементы на основе

использования присущих системе объективных закономерностей и

тенденций. «В широком смысле социальное управление означает управление

всеми и любыми общественными процессами в отличие от управления в

биологических и технических системах, в узком смысле – как управление

процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни,

средствами реализации социальной политики. Разновидностью социального

управления является управление в социальной работе».1 Социальное

управление имеет своей целью упорядочение организации системы,

достижение оптимального функционирования и развития, осуществление

поставленной цели.

Люди живут преимущественно в системе самоорганизации, которая

определяется моральными, культурными, национальными, региональными и

1 П.Д.Павленок. Теория, история и методика социальной работы. Избранные работы.. М., 2010. С. 266.

10

другими общепринятыми традициями и требованиями конкретной

социальной страты. Процессы взаимодействия, протекающие в социальной

среде, представляют собой основу предметно-объектной сферы

управленческой деятельности. Таким образом, системы социального

управления можно рассматривать как креационные, то есть искусственно

созданные системы.

Социальная система — сложно организованный и структурно упо-

рядоченный социальный объект (или процесс), в котором существование,

функционирование и развитие составляющих элементов отличаются

относительным постоянством, устойчивостью и целостностью до тех пор,

пока не нарушаются внешние и внутренние связи, пока радикально не

изменяются общие и частные функции и свойства системы.

Социальные системы — самоорганизующиеся системы, поведение

которых регламентируется и направляется искусственно созданными

механизмами (законами, нормами, силовыми структурами, стимулами,

общепризнанными стандартами и т. п.).

Социальные системы создаются и управляются людьми, а человеческий

фактор, в них играет решающую роль.

Основные особенности социальных систем состоят в следующем.

1. Условия функционирования социальных систем должны рассматриваться не

только сквозь призму объективного восприятия аналитика или управленца,

но и через восприятие тех людей, которые образуют эту систему. Так как,

именно от конкретных людей, которые воспринимают и реагируют на

любые действия (решения, стимулы, ограничения и т. п.) субъективно (

руководствуясь своими целями, представлениями, вкусами, ценностями)

зависит состояние социальных систем в целом. По этой причине,

практически ни один из элементов структуры социальной системы (как и она

сама в целом) не может быть отображён в виде какого-либо функционала или

передаточной функции, что существенно затрудняет их анализ.

11

2. Как правило, цели и задачи социальных систем не поддаются ис-

черпывающей регламентации и меняются по мере их развития под влиянием

факторов внешней среды и внутренних проблем. Именно поэтому, в

частности, их нормативная база принципиально отстает от реального со-

стояния.

3. Функции социальных систем многоаспектны и содержат значительную долю

неопределенности. Ни в одном перечне функциональных обязанностей

чиновника или управленца невозможно предусмотреть все реальные

ситуации, с которыми они могут столкнуться. Заполнение возникающих в

результате своеобразных «семантических пустот», т.е. качества вы-

полняемых ими функций, зависит от индивидуальных особенностей

чиновника. Образовательной и профессиональной подготовки, уровня

интеллекта, культуры, способности учитывать конкретную ситуацию, от

принадлежности к той или иной политической или общественной группе и

множества других характеристик.

4. Социальным системам присуща высокая структурная сложность, которая

определяется наличием множества составляющих их элементов, которые

объединены между собой в единое целое: сложными, иногда циклическими и

горизонтальными каналами коммуникаций с множеством прямых и обратных

связей.

5. Связи и отношения в структуре социальных систем, в том числе и в органах

управления, подвижны , имеют значительную долю неопределенности.

6. Ситуации, возникающие в процессе функционирования социальных систем,

как правило, уникальны и не имеют идентичных аналогов в прошлом.

Высокий уровень сложности социальных систем влечёт за собой большую

размерность формального представления их состояния и процессов

функционирования, что ставит субъекта управления перед необходимостью

сбора и обработки больших объёмов разнообразной информации,

поступающей (не всегда регулярно) из множества источников. Есть все

12

основания утверждать, что число переменных, которыми описываются

социальные системы, принципиально бесконечно.

Большие размерности документального (формального) описания

элементов структуры социальных систем и объёмы информации,

необходимой для полноценного их представления, настолько велики, что в

процессе реального управления всегда приходится решать задачу

ограничения количества анализа данных. Эта задача состоит в том, что весь

имеющийся объём информации делится , как правило, на две части:

а) данные, которые совершенно необходимы и актуальны для конкретной

проблемной ситуации;

б) данные, которыми, по мнению эксперта-управленца, можно

пренебречь.

Понятно, что абсолютно объективных критериев для решения

управленческих задач не существует, и уже на стадии формирования

информационной базы привносится значительная доля субъективных,

интуитивных представлений о важности тех или иных данных. Именно

поэтому этап формирования информационного обеспечения управленческих

решений, а также технологии отработки его функционирования

представляет собой важнейший элемент любой системы социального

управления.

Обязательным институтом любого современного общества является

государство. Именно оно концентрирует в себе основные рычаги власти в

социуме. В свою очередь, государство всегда реализуется и функционирует

в рамках определённой политической системы. С этой толчки зрения

политическая система выступает в качестве важнейшего у с л о в и я

реализации социального управления.

Если рассматривать гражданское общество, то помимо собственных

структур, олицетворяющих государство, в нем можно выделить, по крайней

мере, две неравные части. Основную - население, достаточно лояльно

относящееся к любой власти, если она не у щ е м ляет их личностные

13

интересы, то есть обывателей; и незначительную по численности, но

важную по своей роли политической структуре— институты гражданского

общества. Они в соответствии с концепцией гражданского общества

призваны выполнять посредническую функцию между государством и

населением.

Совокупность институтов политического опосредования можно условно

р а з д е л и т ь на две группы:

... политические партии и движения, создаваемые исключительно с целью

участия в политической жизни и в качестве конечной цели завоевание

государственной власти;

... институты, частично участвующие в политической жизни и не ставящие

себе целью завоевание государственной власти(профсоюзы,

общественные организации).

Политические партии декларируют свое право легитимно выражать в

политической жизни интересы определенных, достаточно крупных

социальных страт и на легальное участие от их имени в принятии и

исполнение ответственных политических решений. Кроме того, в рамках

политических институтов можно выделить группы давления- постоянно или

временно консолидированные группы политических деятелей, целью

которых является оказание давления на органы политической власти. Группы

давления отстаивают лишь собственные интересы или интересы нанявших

их, как правило, теневых корпоративны социальных групп. В отличие от

политических партий, группы давления не претендуют на легальное

представительство в органах власти. Иначе они называются группами

лоббирования, а их деятельность лоббированием.

В зависимости от степени влияния при принятии политических решений,

можно выделить два типа политических систем:

1. Преобладающее соотношение сильных групп интересов и слабых партий

характерно для корпоративной демократии. В этом случай группы

14

интересов представлены в основных конкурирующих партиях (США:

демократическая и республиканская партии).

2. Преобладающее соотношении сильных партий и слабых интересов

характерно агрегирование (объединение) партий на компромиссной основе, а

соответствующий демократический строй - плюралистическим.

Политические институты второй группы активизируют свое участие в

политической жизни тогда, когда власть не может обеспечить нормальных

условий для их функционирования. А в политической структуре нет партий,

способных полноценно представлять их интересы. В этом случае они

вынуждены активно включаться в политический процесс (например,

профсоюзы «Солидарность» и католическая церковь в Польше в 80-х гг.,

политизированные профсоюзы в современной России).

Однако, при любой форме государственного устройства (авторитарной

или демократической) государство всегда, на уровне личности

,воспринимается как ограничение свободы действий рамками предписанных

норм и правил. Так называемая «управленческая вертикаль» (субъект

управления) в любом случае построена таким образом, что «вверху»

находятся самые привилегированные и их меньшинство, чем

непривилегированных — тех, кто выполняет функции исполнения (объект

управления). Это определяет ситуацию, при которой претендентов на

продвижение «наверх» всегда больше, чем имеющихся там «свободных

мест».

Изложенное выше позволяет определить социальное управление как

практическую деятельность властных структур (государственных и

общественных организаций, отдельных личностей). Содержание

деятельности властных структур определяется обоснованием социально

значимых целей, выработкой соответствующих управленческих решений,

организацией деятельности социума, направленной на их достижение.

Таким образом, управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно.

В самом широком смысле оно может пониматься как механизм организации

15

общественных связей. В этом смысле можно говорить о том, что его задачи и

функции практически выполняют все государственные органы, независимо

от их конкретного назначения, а также общественные объединения.

Элементом системы социального управления является также и местное

самоуправление. В качестве объекта управления выступает все общество в

целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

1.2. Сущность, основное содержание и специфика социального

управления

Сорокина Е.Г., ксн

Социальные системы — чрезвычайно сложный, капризный,

непредсказуемый и поэтому «неудобный» объект для управления. По этой

причине, господствовавший в науке вплоть до конца XIX в. принцип

детерминизма, который основан на предпосылке, что функционирование

любого объекта обусловлено свойственным только ему определенным

ключевым фактором - исходной причиной, оказался непригодным для их

полноценного изучения. Принцип детерминизма давал приемлемые

результаты в исследованиях простых объектов или простых систем, в

которых только общий фактор является определяющим. В сложных

системах привычные причинно-следственные связи теряют свою

всеобщность, а проблема превращается в схоластические рассуждения.

Однако множество проблем, возникающих в жизни и социальных науках, по

существу, являются проблемами со многими переменными и требуют для

своего решения новых понятийных средств'.

Социальные системы являются одновременно субъектом и объектом

управления, что определяет необходимость рассматривать их как деталь

подсистемы (управляющую и управляемую), находящиеся в постоянном

взаимодействии. При этом управляющая подсистема (субъект управления)

выступает как часть управляемой (объект управления), и ее размеры и

границы зависят от масштабов и особенностей последней. Отсюда следует,

16

что характер функционирование субъекта управления в значительной мере

определяется особенностями объекта управления.

Социальные объекты непрерывно меняются, самым причудливым

образом воспринимая и ассоциируя все сколько-нибудь значимые явления

внутреннего и внешнего порядка. По этой причине управленческую

деятельность в социальных системах часто отождествляют с искусством.

В самой социальной системе и в ее крупных составляющих (управляемой

и управляющей подсистемах) просматриваются подсистемы меньшего

уровня:

• техническая подсистема представляет собой пропорциональное сочетание

отдельных технических средств из множества отдельных видов различного

оборудования;

• технологическая подсистема основана на делении материального и

духовного производства, политической деятельности на стадии и процессы.

Она представляет собой набор правил и норм, определяющих

последовательность операций в процессе материального или духовного

производства и управления ими;

• организационная подсистема с помощью разработки структуры управления,

соответствующих положений и инструкций позволяет рационально

использовать технические и технологические средства, площади и трудовые

ресурсы;

• экономическая подсистема представляет собой единство хозяйственных и

финансовых процессов и связей;

• социальная подсистема является совокупностью социальных отношений,

образуемых в результате совместной деятельности, и вместе с экономической

определяет цели материального и духовного производства, общественной

политики, формирует принципы и методы их организации.

Все подсистемы взаимосвязаны и в своем единстве составляют целостный

социальный организм. При этом техническая, технологическая и

организационная подсистемы в совокупности обеспечивают и характеризуют

17

организационно-техническую сторону управления, а экономическая и

социальная — социально-экономическую.

Каждая такая подсистема в определенные периоды развития социальных

целых может занимать доминирующее положение, характеризуя тем самым

особенности различных частей организационной структуры управления

(ведущее положение технико-технологических, организационно-правовых,

экономических или социальных служб), а также господствующее положение

в сфере социального управления представителей тех или иных

управленческих профессий. При этом смена ведущих позиций

представителей различных управленческих профессий соответствует

циклическому превалированию: то организационно-технической, то

социально-экономической сторон управления, а также одной из подсистем

низшего уровня.

Примерами социальных систем различного уровня и предметной

ориентации являются:

• системы государственного управления, определяющие характер,

направленность и состояние общества и его институтов;

• системы государственной службы (гражданской, военной, право-

охранительной);

• системы самоуправления, организующие социально-экономические и

культурные процессы на конкретной территории;

• системы управления организациями, ассоциациями, институтами, группами и

т. п.;

• системы управления бизнес-организациями, то есть хозяйствующими

субъектами, преследующими собственные интересы, занимаясь

деятельностью в различных сферах коммерции, финансов, производства и т.

д.

Необходимо подчеркнуть, что весь исторический опыт убедительно

свидетельствует о том, что социальные системы могут нормально

функционировать и развиваться только как системы управления. Это

18

означает, что в них наряду с базовыми процессами самоорганизации,

обязательно присутствуют специализированные структуры, осуществляющие

принятие решений, их реализацию (воздействие на объект управления или

системы в целом) и контроль результатов. Можно утверждать, что

неотъемлемым атрибутом любой организации является управление, главная

функция которого — обеспечение стабильного существования, развития и

адаптации организации к изменениям внешней и внутренней среды. По-

видимому, этим и объясняется, что основной исторический вектор развития

социальных систем направлен на модификацию и трансформацию именно

управленческих структур и отношений.

Социальное управление возникает тогда, когда в нём появляется

объективная потребность. К числу таких объективных потребностей

относится необходимость взаимодействия людей, которое порождается, с

одной стороны, разделением труда, в основе которого лежит неравенство

способностей, а с другой — социально- историческими условиями

конкретного общества. В свою очередь, всякое групповое взаимодействие

ради достижения желаемого результата, объективно предполагает

определенное распределение ролей в группе, координацию и регулирование

индивидуальных действий. Чем масштабнее общность взаимодействующих,

тем больше социальная потребность в управленческой деятельности, тем

большую социальную значимость приобретают личностные качества

человека, выполняющего эту организующую деятельность.

Таким образом, возникает необходимость в общей теории социального

управления. Именно в этом контексте и рассматривается феномен

социального управления.

Под социальным управлением понимается основанное на достоверном

знании систематическое воздействие субъекта управления (управляющей

подсистемы) на объект управления (управляемую подсистему), в качестве

которого могут выступать общество в целом или его отдельные сферы —

экономика, политика, культура, наука, социальная, духовная сфера или

19

звенья (предприятия, учреждения, организации и т. д.). Содержанием

социального управления является сохранение качественной специфики и

целостности управляемой системы и всего социума в целом, обеспечение их

нормального функционирования, совершенствования и развития, достижения

целей поставленных субъектом управления. Социальное управление

охватывает все сферы общественной жизни: политическую, социальную,

экономическую и духовную. Социальное управление осуществляется путем

специфического воздействия на условия жизни людей, их ценностные

ориентации и деятельность, на их поведение.

Современный социум представляет собой целостный организм со

сложной структурой, в которой в сложнейшем симбиозе переплетаются как

индивидуальные проявления его членов, так и процессы и функции общего

характера, а управленческие связи реализуются через отношения людей.

Потребность в реализации общей связи и единства социальных процессов

находит своё проявление в социальном управлении. По этой причине

социальное управление является одним из важнейших условий нормального

функционирования и развития общества.

Реальная система социального управления включает следующие

компоненты: субъект управления, среду управления, структуру управления,

механизм управления, объект управления, функции управления, кадры

управления, процесс управления. В кратком изложении их смысл

заключается в следующем.

Субъект социального управления — это элемент структуры системы

социального управления, являющийся носителем управленческого

воздействия на объект социального управления (управляемую подсистему),

осуществляющий деятельность, направленную на сохранение качественной

специфики, успешное движение к заданной цели. В современных условиях,

имеющих тенденцию к глобальным управленческим технологиям, в роли

субъекта социального управления выступают социальные институты,

организации (в том числе общественные), производственные коллективы и

20

личности. Тогда, в этом случае, управленческие решения принимают

реальные личности, которые облечены соответствующей властью, которая

предполагает высокую меру ответственности. Субъект социального

управления выполняет ряд базовых социальных ролей, главные из которых –

разработка концепции управления, генерация идей и целевых установок,

организация их достижения.

Субъект социального управления может эффективно выполнять свои

обязанности, если ему предоставлены необходимые полномочия:

наличие прав и обязанностей;

наличие соответствующих субъективных качеств (образование, знание,

опыт и т. п.);

наличие материально-технических средств и достаточного времени.

Субъект социального управления непосредственно связанный с

институциональными взаимодействиями индивидов, осуществляет на основе

правил, как общепринятых (неписаных), так и формальных предписаний,

которые запрещают или разрешают определенные виды действий.

Представляется необходимым рассмотрение этих правил под различными

углами зрения.

С точки зрения классификации, указанные правила, можно разделить на:

• формальные правила — правила, которые зафиксированы в знаковой форме

и используются в явном виде как ограничитель набора выборов индивидов и

обеспечены легальной защитой со стороны государства;

• неформальные правила — это те, которые также являются ограничителями

поведения, но не зафиксированы формально, и не могут быть зафиксированы

в знаковой форме, а также защищены другими механизмами (отличными от

государственных). В качестве одного из возможных вариантов

возникновения такого соотношения между типами правил, может быть,

прямое заимствование норм, регулирующих взаимодействие между

экономическими агентами в одной социально-экономической системе для

21

выполнения той же функции в другой, где индивиды обладают другим

менталитетом (идеологией), поведенческими установками.

В современных условиях признание значимости неформальны правил,

имеет принципиальное значение для выживания, как любого субъекта

социального управления, так и его частей — государства, организации,

предприятия, фирмы, домашних хозяйств и т. д.

Социальный статус субъекта управления в иерархической структуре и в

системе управления в целом определяется масштабностью (границами) и

значимостью объекта управления.

Среда социального управления — это то социально-экономическое,

политическое, культурное, социально-психологическое, коммуникативное,

технологическое пространство, в рамках которого с большей или меньшей

интенсивностью осуществляется управленческая деятельность. Различают

внешнюю и внутреннюю среду управления.

Внешняя среда (или макросфера) это — совокупность социальных,

экономических и политических субъектов, физических лиц, которые

взаимодействуют с системой, действующих за её пределами. А также, та

часть информационно - коммуникативного пространства, от структуры и

содержания которого в большей или меньшей степени зависит успешное

функционирования системы.

Внутренняя среда управления — это сложившиеся отношения,

определяющие характер, насыщенность и интенсивность информационно

некоммуникативных формальных и неформальных связей и взаимодействий

между подсистемами, а также между персоналом системы управления.

Таким образом, в понятие «среда социального управления» включается

как сама система, в которой осуществляется управление, так и внешняя

среда, в которой система функционирует.

Среда социального управления имеет собственные «естественные»

алгоритмы функционирования, свои собственные «внутренние» цели. Она

является относительно независимой от управляющей подсистемы, и субъект

22

управления должен достигать своих целей, несмотря на эту относительную

независимость и с учётом ее.

Структура системы социального управления отражает состав

соподчиненность различных элементов, звеньев и ступеней управления,

взаимодействующих определённым образом и функционирующих в

соответствии с заданной целью. Она может быть малоступенчатой (плоской)

и многоступенчатой (высокой), а также относиться к одному из основных

типов организационных структур — линейной, функциональной или

линейно-функциональной (штабной). При этом особенности объекта

управления во многом определяют создание соответствующих систем

управления. Если, например, какая-либо система имеет выраженное так

называемое «женское» начало, то стиль управления в ней должен в большей

мере носить демократический или коллегиальный характер. А наиболее

приемлемыми типами организационной структуры будут функциональный,

матричный, штабной. В условиях же социальной системы с преобладанием

«мужского» начала стиль управления будет тяготеть к авторитарности и

единоначалию, что отражается и на организационной структуре, которая

должна быть линейной, линейно - функциональной и т. п.

Механизм системы социального управления создается и

целенаправленно изменяется людьми, которые осуществляют регламентацию

совокупности функций, форм, методов, технологий и стимулов социального

управления, чтобы обеспечить его эффективность в данных конкретно-

исторических условиях. Общество как сложная, многоцелевая социальная

система требует, чтобы механизм управления обеспечивал четкое

взаимодействие всех его подсистем и решение стоящих перед ним задач. С

этих позиций в общем механизме социального управления выделяют

экономический, организационный и социально- культурный механизмы,

основу взаимосвязанного функционирования которых составляют

требования системы объективных законов социального развития и

23

управления. Важнейшими элементами в механизме системы социального

управления являются контуры прямой и обратной связи.

Объект социального управления — это та часть системы социального

управления, которая воспринимает управленческие воздействия и

обеспечивает их реализацию. Объектом социального управления, по

существу, являются люди. Инвестиции в развитие человеческих ресурсов

определяют конкурентную способность любой организации. Ориентация на

управление человеческими ресурсами означает изменение системы

мотивации. Мотивация эволюционирует от уравнительных принципов -

оплаты за должность и явку на работу, к принципу - оплата за результат и

конкретный вклад в достижение целей организации.

Основная идея управления человеческими ресурсами состоит том, чтобы

развивать желание и умение каждого работника работать с максимальной

отдачей, мотивировав его и сделав так, чтобы он оказался в такой

организационной позиции, где его возможности и квалификация

использовались бы максимально полно.

Субъект и объект социального управления взаимно дополняют друг друга

как субъекты умственного и физического, управленческого и ис-

полнительского труда. В единстве этих противоположностей заложена

диалектическая сущность социального управления, поскольку субъект и

объект управления - это лишь теоретически расчлененное целостное

образование, которое называется системой социального управления.

Функции системы социального управления — это особые виды

деятельности, выражающие направления или стадии осуществления

целенаправленного воздействия на связи и отношения людей в процессе

жизнедеятельности общества и управления им. К основным функциям

социального управления относятся анализ состояния, прогнозирование,

обоснование и принятие решений, целеполагание, планирование,

организация, координация и регулирование, стимулирование и обучение,

контроль.

24

Функции и структура управления являются двумя сторонами единого

целого — организации системы социального управления и выступают

соответственно как содержание и форма процесса управления.

В общем виде процесс социального управления можно разделить на две

составные части, взаимообусловленные и взаимосвязанные:

1) административную, которая связана с определением стратегических и

тактических целей, постановкой задач и способов их решения, а также

функционированием всей системы;

2) собственно управленческую - предметом которой является реализация

поставленных целей и контроль их достижения.

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в

признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению

как научной категории, а также особенностями организации общественной

жизни. Наиболее существенное значение из них имеют следующие:

1. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная

деятельность людей. Такого рода деятельность (производственная и иная)

еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников,

эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение

общих целей. Управление организует людей и определенные коллективы

именно для совместной деятельности и организационно их оформляет.

2. Социальное управление своим главным назначением имеет

упорядочивающее действие участников совместной деятельности,

придающее взаимодействию людей организованность. При этом

обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников

совместной деятельности, а также выполняются общие функ-

ции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо

вытекающие из ее природы (например, планирование, координация,

контроль и т. п.).

3. Социальное управление имеет, в качестве главного объекта воздействия,

поведение (действия) участников совместной деятельности, их

25

взаимоотношения. Это — критерии сознательно-волевого характера, в

которых опосредуется руководство людьми.

4.Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей,

достигает этой цели в рамках общественных связей, которые являются, по

сути, управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между

субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций

социального управления.

5. Социальное управление базируется на определенной соподчиненности

людей- участников управленческих отношений, так как их отношения имеют

сознательно-волевое опосредование. Отсюда - властность социального

управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует

«господствующую волю», а объект в соответствии с указанной

соподчинённостью поставлен в условия подчинения ей. Именно по такому

алгоритму реализуется властно-волевой момент социального управления.

Таким образом, власть есть специфическое средство, обеспечивающее

следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое

регулирование поведением людей, а в условиях государственной

организации общественной жизни обеспечивается необходимое

«вмешательство» государственной власти в социальные отношения.

Властные структуры играют решающую роль в определении форм и

механизмов реализации социального управления.

Власть — это не просто специфический способ воздействия одних

социальных структур на другие, а процесс, направленный на сохранение,

укрепление и изменение той системы и образующих её подсистем, в рамках

которых она действительна. Британский социолог Э. Гидденс подчеркивал,

что обладание властью означает способность менять порядок вещей. Иными

словами власть проявляется в управлении через определенные каналы и

опирается на определённые основания. Различают власть авторитета,

аппарата, аргументов, банков, бизнеса, веры, денег, дефицита, диктатора,

догм, закона, идолов, мафии, моды, монарха, надежд, народа, ненависти,

26

обстоятельств, отца (матери), партии, родителей, рынка, семьи, слов,

собственности, советов, страха, традиций, учителя, центра, церкви и др.

С т о ч к и з рения социального управления наиболее важными

представляются, следующие основные формы власти:

- власть, основанная на принуждении (она предусматривает способность

наказывать за неподчинение и основывается на согласии исполнителя

принимать наказание);

- власть основанная на вознаграждении;

- экспертная власть (влияние на основе высокого профессионализма);

- эталонная власть (власть примера);

- власть законная (легальная, основанная на праве).

Понимаемая и трактуемая весьма широко и