คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

รศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 4 สงห�คม 2549

ผรบผดชอบในก�รบรรย�ย ม 2 ท�น1.อาจารยอนงคทพย เอกแสงศร2.อาจารยวเชยร ชนชอบต�ร�งก�รบรรย�ยสปดาหท 1 รศ.อนงคทพย เอกแสงศร บรรยายสด จาก

ปราจนบรสปดาหท 2 อ.วเชยร ชนชอบ บรรยายสด จาก

นครศรธรรมราชสปดาหท 3 รศ . อนงคทพย เอกแสงศร บรรยายสดจาก

อทยธานสปดาหท 4 อ.วเชยร ชนชอบ บรรยายสดจาก

อำานาจเจรญแนะนำ�เอกส�รประกอบก�รเรยนม 3 เลม 1.หนงสอทเขยนโดยทานอาจารยเฉลมพล ศรหงส

(เลมสเขยวขอบเหลองหรอฟาหรอเขยว)2.หนงสอทอาจารยอนงคทพยรวบรวมจากบทความ

หลาย ๆ สวน (สชมพ)3.หนงสอของอาจารยวเชยร ชนชอบ

1

เกณฑกล�งก�รวดผลของมห�วทย�ลยมดงน1.การเขาชนเรยน 10 คะแนน (รวมจากการเซนลายชอ

และรวมทงการลาแบบมเหตผล)2.รายงาน 20 คะแนน (วชานสงอาจารยอนงคทพย

เพยงผเดยว)3.Quiz ในชนเรยน 30 คะแนน 4.สอบปลายภาค 40 คะแนน (ขอสอบวชานนนม 4 ขอ

เลอกทำา 3 ขอ)

ร�ยละเอยดก�รทำ�ร�ยง�น ม 2 หวขอ1.แนวคดทมอทธพลตอการปฏรประบบราชการไทย2.การลดความเปนระบบราชการการนำาเสนอทง 2 หวขอนนจะตองนำาเสนอเปนลำาดบ

ดงนหวขอร�ยง�นหวขอท 1 ประกอบดวยสวนท 1 สาระสำาคญของแนวคดทฤษฎทเกยวของ คอ

ในการปฏรประบบราชการไทย วามแนวคดทฤษฎใด เลอกเพยง 2 แนวคด

สวนท 2 สวนการวเคราะห คอ แนวคดทฤษฎนนสงผลหรอมอทธพลตอการปฏรประบบราชการอยางไร โดยยกตวอยางประกอบใหชดเจน

2

อาจารยอธบายเสรมวา นกศกษา อาจจะยกตวอยางสวนราชการ กระทรวงใดกระทรวงหนงหรอกรมใดกรมหนงกได ตวอยางเชน แนวคดทมงเนนคณภาพในการบรหาร โดยอธบายวา สวนท 1 หลกการบรหารจดการเปนอยางไร สวนท 2แนวคดหลกการการบรหารนนไดนำาเอามาใชในการปฏรปการบรหารอยางไร เชน ลดขนตอนการทำางานใหสนลง ทำางานเรวขน

สวนท 3 สวนสรป คอ การสรปวาแนวคดดงกลาวนนเกดผลดหรอผลเสยตอระบบราชการหรอไม ทงในตวเจาหนาทผปฏบตงานและตอประชาชน

(ความยาวการทำารายงาน 1015 หนา กระดาษ A4 )

หวขอร�ยง�นหวขอท 2 ประกอบดวยสวนท 1 สาระสำาคญ หลกการของการลดความเปนระบบ

ราชการสวนท 2 ในการปฏรประบบราชการไทยป 2545

ไดดำาเนนการเรองการลดความเปนระบบราชการอยางไรบาง โดยยกตวอยางหนงหนวยงาน หนงสวนราชการ

สวนท 3 สวนสรป คอ สวนทสะทอนใหเหนถงผลดหรอผลเสยการลดระบบราชการนน

อาจารยยำาวา เลอกทำาหวขอรายงานเพยงหนงหวขอ วธการทำารายงานจะทำาโดยการเขยนหรอพมพกได การพมพใหใช

3

ขนาดตวอกษร 18 และการทำารายงาน มการทำาอางองและการทำารายงานนนใหเกบ copy รายงานไวดวย

ส�ระก�รบรรย�ยในสปด�หท 1 เรอง พฒน�ก�รของทฤษฎและแนวคดในก�รบรห�รรฐกจ

ศกษ�จ�กเอกส�รของอ�จ�รยเฉลมพล ศรหงส โดยในเอกส�รประกอบก�รเรยนมหวขอดงน1) เปนการนำาเสนอเกยวกบจดเรมตนในการบรหารรฐ

กจ ผทมบทบาทสำาคญในชวงเรมตนของการศกษาการบรหารรฐกจ คอ Woodrow Wilson , Frank J. Goodnow Leonard D White เปนตน2)หลกการจดการในเชงวทยาศาสตรตามแนวความคด

ของ Taylor 3) แนวความคดของไซมอน ซงเขาบอกวา หลกการการ

บรหาร เปนไดแคเพยง ภาษตทางการบรหาร“ ” 4) การสะทอนความคดของนกศกษาวชานวาเขาสบสน

ในการเรยน 5) พฒนาการของการศกษาการบรหารรฐกจซงแบงเปน

3 ยค ตามแนวคดของ Nigro คอ แบงเปน ยคท 1 ปลายศตวรรษท 19 ยคท 2 หลงสงครามโลกครงทสอง และยคท3.การบรหารรฐกจแนวใหม

6) พาราไดม ตามแนวความคดของ Henry 7) พาราไดมการบรหารรฐกจในไทยแบงเปน 2 พารา

ไดมคอ

4

- พาราไดมหลกการการบรหาร- พาราไดมการพฒนาระบบราชการ- พฒนาการของการศกษาวชาการรฐกจในประเทศไทยศกษ�จ�กเอกส�รของอ�จ�รยอนงคทพยจะประกอบ

ดวย เนอห�สวนต�งๆคอ 1.ทฤษฎองคการ โดยพดถงพฒนาการของทฤษฎ

องคการ โดยแบงออกเปน 3 ยค-ทฤษฎองคการยคดงเดม-ทฤษฎองคการดงเดมแบบใหม-ทฤษฎองคการยคใหม(แตปจจบนจะมทฤษฎองคการยคหลงสมยใหม)2.แนวคดเกยวกบองคการแหงการเรยนร เปนแนวคดท

สำาคญในปจจบนทเนนยำาถงการเปนสงคมฐานความร (Knowledge Based Society) และเปนแนวคดทสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทเนนคนเปนศนยกลางของการพฒนา

3.แนวคดเกยวกบ Balance Scorecard เปนแนวคดทแพรหลายและนำาไปประยกตใชทงในเรองของการประเมนผลการปฏบตงาน การบรหารทรพยากรบคคล และในเรวๆนจะมการประกาศใชพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน ฉบบใหม Balance Scorecard จะถกนำาไปใชเตมรปแบบในเรองการบรหารงานบคคล สำาหรบขาราชการพลเรอน เชน การวเคราะ SWOT การทำาแผนกลยทธตาง ๆ ขององคการ

5

4.การปฏรประบบราชการและการจดการภาครฐแนวใหมโดยใหขอมลเกยวกบ 3 ประเทศ คอ สหราชอาณาจกร สหรฐอเมรกา และญปน เพอเปนตวอยางในการปฏรประบบราชการไทย

ตวอยาง การปฏรประบบราชการของประเทศมหาอำานาจ ทงในยโรป อเมรกา และเอเชย และแนวทางหลายแนวทางของประเทศเหลานไทยเรากนำามาใชดวย เชน ในญปนจะมการตงคณะกรรมการขนมาดแลการปฏรประบบราชการทเรยกวา รนโช คลายกบคณะกรรมการพฒนาระบบราชการหรอ กพร.ของไทย

ญปนหลงจากปฏรประบบราชการกลดกระทรวงลงจาก 22 เหลอ 13 กระทรวง ขณะทไทยเรากลบเพมจาก 14 กระทรวงเปน 20 กระทรวง

5.ยทธศาสตรในการจดการภาครฐ ทนำามาใชในการปรบเปลยนบทบาทภารกจ ปรบเปลยนตวแบบในการดำาเนนของการบรหารงานภาครฐ

6.แผนยทธศาสตรของการพฒนาระบบราชการไทย 5 ป ( 2546-2550 ) ในชวง 5 ปนเนนเรองการปรบปรงคณภาพการใหบรการโดยมเปาประสงคหลกดงน

-หลกของการพฒนาระบบราชการไทย-การปรบบทบาททางภาระกจ-High Performance7.บทความเกยวกบการจดการพฒนาระบบราชการของ

สำานกงาน กพร . เพอการพฒนาความสามารถในการแขงขน

6

ประเทศอยางเปนองครวม สำานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ 8.บทความการพฒนาระบบราชการไทย การพฒนา

องคการ และการสรางองคการแหงการเรยนร 9 .การปฏรประบบราชการไทยจะกาวไปทางไหน10.การบรหารราชการแบบบรณาการ เป�หม�ยก�รศกษ�วช�น1.เปนวชาทตองการใหผเรยนสามารถผสมผสานระหวาง

ทฤษฎและการปฏบต สามารถนำาไปประยกตใชไดในทางปฏบต เชน เทคนคการทำา SWOT คอ การวเคราะหจดแขง จดออน โอกาสและภยคกคามทเปนของหนวยงาน ซงสอดคลองกบหลกของซนหว ทเนนตองรเขารเรา รบ 100 ครงชนะ 10

0 ครง 2.ตองการใหผเรยนเกดความรความเขาใจเกยวกบการ

บรหารงานของรฐ หรอรฐบาล เชน การทรฐบาลมการกำาหนดนโยบายใดนโยบายหนงออกมา ซงเปนสงทชวารฐบาลตองทำาอะไร หรอเพราะภาระกจทรฐบาลจะตองตอบสนองความตองการประชาชน หรอเพราะความตองการของผนำา3.ใหผเรยนมนโยบายสาธารณะทตอบสนองความ

ตองการของสงคมได4.ตองการทจะถายทอดวธการ / หลกการทำางานในรป

เทคนคการบรหาร เพอ ทำาใหนกศกษาใชทรพยากรใหเปนประโยชนในการปฏบตงานได

7

ปรชญ�พนฐ�นในก�รบรห�รรฐกจ : จ�กองคคว�มรด�นองคก�รและก�รบรห�ร

ปรชญาพนฐาน หมายถง หลกการทสงผลหรอนำาไปสแนวทางในการบรหารงานทปรากฏในปจจบน

บคคลททำ�ใหเกดปรชญ�พนฐ�นในก�รบรห�รรฐกจ1.Woodrow Wilson มหลกการอยวา ภารกจทยง

ใหญในการบรหารงานของภาครฐ คอ การทจะทำาใหประชาชนนนไดมชวตทดทสด ฉะนนทานจงเหนวาบรหารรฐกจจะตองใหความสำาคญกบการปฏบตสวนทฤษฎมาทหลง ซงทฤษฎจะชวยใหการปฏบตมคณภาพมากขน2.Mex Weber ทานเปนปรมาจารยในแนวคดระบบ

ราชการ ทานเปนนกสงคมวทยาชาวเยอรมน 3. Frederick Taylor พดถงหลกการจดการในเชง

วทยาศาสตร 4.Woodrow Wilson ซงไดรบการยกยองวาเปนบดา

ของวชาบรหารรฐกจในสหรฐอเมรกา และทานเปนผบกเบกใหมการเรยนการสอนเรองการบรหารรฐกจ นอกจากนไดนำาเสนอผลงานทชอวา Th study of Administration , 1887 ซง Woodrow Wilson นำาเสนอหลงจากทเขาจบการศกษาระดบปรญญาเอก ในบทความชนน ไดเสนอความเหนทเปรยบ

8

เสมอนเปนถอยคำาสำาคญททำาใหเกดการปรบปรงแนวทางบรหารราชการในสหรฐอเมรกา ไววา เราไมสามารถทจะม“ทฤษฎในการบรหารไดเลย ตราบใดทการบรหารราชการยงไมปลอดจากการแทรกแซงทางการเมอง”

สาเหตททำาให Woodrow Wilson มความเหนเชนนเพราะวา การบรหารราชการในสหรฐอเมรกาขณะนนประสบปญหามากมาย ตงแตสมยประธานาธบดแอนดรว แจคสน (ประธานาธบดคนท 7 ของสหรฐ ) โดยปญหาทเกดขนกคอ หลงจากประธานาธบดไดรบชยชนะในการเลอกตงกไดทำาการโยกยายและปลดขาราชการระดบสงของรฐบาลกลาง(สหรฐ)ออกไปเพราะวาขาราชการประจำาเหลานนเปนขาราชการประจำาทสนบสนนคแขงตวเองในการเลอกตง เชยจอหน อดม ซงเปนประธานาธบดคนท 6 ในสหรฐ เขาไดเอาคนตนเองเขาดำารงตำาแหนงแทนขาราชการระดบสงทถกปลด

ตอมาการปลดขาราชการระดบสงทสนบสนนคแขงกกลายปนวฒนธรรมของราชการการเมองตงแตสมยแจคสน เปนตนมา เพราะฉะนนตำาแหนงในระบบราชการจงเปนการตอบแทนทางการเมอง จงสงผลทำาใหขาราชการประจำาขาดความมนคงในการทำางาน ดงนนขาราชการประจำาจงตองฝกใฝกบการเมองเพราะตองสรางหลกประกนใหกบตนเอง จงทำาใหขาราชการเสยความเปนกลางในตนเอง เกดการทำางานอยางไมเสมอภาค

ดงนน Woodrow Wilson จงเสนอใหแยกการเมองและการบรหารออกจากกน โดยใหขาราชการการเมองทำาหนาทใน

9

การกำาหนดนโยบาย และขาราชการประจำามหนาทนำานโยบายไปปฏบต ฉะนนจะทำาใหขาราชการปลอดจากการแทรกแซงทางการเมองและทำาใหมการนำาบรหารงานบคคลโดยระบบคณธรรมเขามาใชในการดำาเนนการ เพราะเนองจาก Woodrow Wilson เหนวา ในองกฤษมแนวทางระบบคณธรรมในการบรหารงานบคคลจงเปนผลดในการบรหารราชการ

ระบบคณธรรมมหลกเกณฑสำ�คญดงน 1)Competence หลกความสามารถหรอหลก

สมรรถนะ หมายถงผทเขาไปทำางานในระบบราชการ หรอการทำางานในตำาแหนงใดตองมความรความสามารถเหมาะสมกบตำาแหนง มใชการใชระบบอปถมภหรอการใชเสนสายม 6 สาย เชน สายเลอด สายรก สายพวก สายพรรค สายสำานก สายนำา

2) Equality of opportunity หลกความเสมอภาคในโอกาส คอ ไมวาจะเปนใครกตามหากมความรความสามารถเทากนตองมโอกาสเทากน โดยไมกดกนในเรองสผว เรองเพศ

3)Political Neutrality หลกความเปนกลางทางการเมอง คอ ขาราชการประจำาจะ

ตองไมฝกใฝในพรรคการเมองใดพรรคการเมองหนง ปฏบตหนาทตนเองอยางตอเนอง

4) Security of Tenure หลกความมนคง คอ ผทปฏบตงานในระบบราชการนนม

ความมนคง ไดรบคาตอบแทนทแนนอน

10

W WWWWWW W WWWWW ยงไดนำาเสนอใหมการศกษาเปรยบเทยบระบบบรหารของประเทศตาง ๆ ซงเหนไดจากการนำาระบบคณธรรมจากองกฤษมาบรหารสหรฐ และไดนำาความรไปใชใหเกดประโยชนในทางปฏบต

นอกจากการศกษาเปรยบเทยบการบรหารงานในระบบตาง ๆ แลวยงมนำาเสนอการบรหารราชการทมลกษณะแบบการบรหารธรกจ โดยการบรหารงานในภาคธรกจเอกชนทประสบผลสำาเรจตามวตถประสงค คอ การแสวงหากำาไร ดงนนความสำาเรจในการบรหารงานเอกชนจงนาทจะเปนแบบอยางในการบรหารงานราชการได จงควรทจะมการปรบแนวทางการบรหารงานภาครฐใหมลกษณะเหมอนกบการบรหารงานธรกจ เชน Woodrow Wilson มองในภาคธรกจเอกชนนนเขาหลอหลอมพนกงานอยางไร ททำาใหพนกงานปฏบตงานโดยมงถงผลประโยชนขององคการเปนหลก พนกงานสามารถทจะทำาใหหนวยงานแสวงหากำาไรไดตามเปาหมาย

ปรชญ�ของ Woodrow Wilson ในก�รบรห�รภ�ครฐ

หลกการพนฐาน ผลลพธสดทาย-การแยกการเมองจากการบรหาร -การบรหารโดยขาราชการเนนความ-การแตงตงโยกยายตามระบบคณธรรม เสมอภาคเปนธรรมและมงผล

ประโยชนสาธารณะ

11

-การบรหารงานโดยปราศจากอคตทาง -ประโยชนสงสดของทางราชการ

ทางคานยมแบบธรกจ (ตวผปฏบตไมเอาความรสกสวนตวไปปฏบตงาน และปฏบตงานตามทไดรบมอบมาย ) -การศกษาวจยเปรยบเทยบระบบบรหาร -เพอทจะปรบปรงพฒนาการบรหารประเทศตาง ๆ

งานภาครฐและรวมทงการเสรมสรางนวตกรรมใหม ๆ

ผลง�นอง Woodrow Wilson นำ�ไปส-การศกษาการบรหารเปรยบเทยบ-การบรหารการพฒนา-นโยบายสาธารณะ (ซงการบรหารเปรยบเทยบ การบรหารพฒนานนจะได

ศกษาจากอาจารยวเชยรในสปดาหหนา )-Public management ในปจจบน

ปญห�หรอผลเสยทเกดขนของผลง�น Woodrow Wilson

พจารณาไดจาก การวจยการเมองการปกครองไทยเรองการสรางดลยภาพของนกการเมองและราชการ ของอาจารยวลยพร รตนเศรษฐ ซงสะทอนใหเหนวา การปฏรประบบราชการไทยปจจบนคอความพยายามทจะปรบดลยภาพของ

12

ขาราชการและการเมอง และผลงานนสะทอนใหเหนจดออนในหลายเรองโดยเฉพาะการแยกการเมองออกจากการบรหาร ดงน1)ดลยภาพความสมพนธฝายการเมองและขาราชการ

ประจำาในอดต จากการศกษาพบวา ความสมพนธฝายการเมองและ

ขาราชการประจำาในชวงพลเอกเปรม ตณสลานนท เปนนายกรฐมนตร ในชวงป 25232531 นน เปนยคทขาราชการประจำาพอใจทสด เพราะฝายการเมองรบฟงความเหนพวกเขามากทสด และความสมพนธกเปนไปในลกษณะยอมรบนบถอกน หรอกลาวไดวายคนเปนยค กงการเมองกง”ขาราชการ ซงยคนเปนยคทขาราชการทำางานในลกษณะอทศตนเองเพอประเทศชาต “Serve the king and the country “2).ดลยภาพความสมพนธฝายการเมองและขาราชการ

ประจำาในปจจบน การเขามาเปนนายกรฐมนตรของ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร

ในขณะน ไดทำาใหความสมพนธระหวางฝายการเมองกบฝายราชการเปลยนแปลงไป มการแยกการทำาหนาทกนไดชดเจนขน นโยบายเปนเรองของฝายการเมอง รฐบาลมหนาทกำาหนดนโยบาย และตดตามวานโยบายกลายเปนการปฏบตจรงหรอไม รฐมหนาทประเมนผลเพอปรบปรงนโยบายตลอดเวลา ซงหนาทเหลานกอนหนารฐบาลทกษณ เคยเปนการรวมสรางผลงาน

13

ของขาราชการประจำา กระทำารวมกบฝายการเมอง การรเรมนนเหนไดชดจากการปฏรประบบราชการ 2545 เปนตนมา

สรปสดทายไดมองวา การปฏรประบบราชการทกำาลงดำาเนนทกวนน ขาดการมองแบบรากเหงาของระบบราชการไทย เพราะวาการปฏรปไดนำาแนวคดแบบ New public Management เนน Managerialism เชน มการใชบรหารราชการแบบ CEO การบรหารประเทศใหเปนบรษททง ๆ ทประเทศไมเปนบรษท (ตามแนวคด Paul Krugman) และยงเราออกแบบโครงสรางวธการ วฒนธรรมองคการของระบบราชการไทยใหมตามกระแสตะวนตกมากขนเทาไร กยงทำาใหสาระสำาคญของ ราชการไทย ซงมาจาก ราชะ “ “ + การ นนถก”บดเบอนหรอลดความสำาคญลงไป และจะถกแทนทดวย CEO การหยบยมความรตาง ๆ ไมใชเปนสงทไมด เพราะมนชวยทำาใหเกดการเปลยนแปลงและพฒนาไปในทศทางทเราตองการไดพอควร แตเราควรดดแปลงความคดและวฒนธรรมเหลานนใหเขากบวฒนธรรมเดม เชน ญปนซงเปนประเทศทมการประยกตแนวความคดวฒนธรรมใหเขากบประเทศของเขา เชน การนำานวซเซอรเคอร ในการพฒนาสนคาในญปน จนตดเปนอนดบ 1

พฒน�ก�รของทฤษฎ Public Administrationกลมทฤษฎองคก�ร แบงออกเปน 3 ยค1.ทฤษฎยคดงเดม (Cassic)

14

2.ทฤษฎดงเดมแบบใหม (Neo – Classic)3.ทฤษฎสมยใหม (Modern)

ทฤษฎก�รจดองคก�รยคดงเดม (Classical Theory)

ทฤษฎในยคแรกนถกเรยกวาตวแบบระบบปด (Closed Model) เนองจากทฤษฎในยคนไมใหความสนใจตอสภาพแวดลอมภายนอกองคการ สนใจเฉพาะการสรางหลกเกณฑและกระบวนการในการบรหารงานใหเกดประสทธภาพและประหยด

แนวคดสำาคญๆในยคดงเดม1.ทฤษฎระบบราชการ (Bureaucracy Theory) ของ

แมกซ เวบเบอร ไดเสนอรปแบบการจดองคการสำาหรบองคการขนาดใหญ

เวเบอร มองวา เมอสงคมขยายตวและมประชาชนมากขน ทำาใหหนวยงานตางๆมภารกจเพมขน องคการกจะขยายตวเปนองคการขนาดใหญ

องคการขนาดใหญ หมายถง-องคการทมภารกจในการดำาเนนงานจำานวนมาก-องคการทมผปฏบตงานจำานวนมาก-องคการทมหนวยงานยอยๆหลายหนวยงาน-องคการทตองใหบรการแกคนจำานวนมากองคการขนาดใหญในความหมายของเวเบอรอาจจะเปนทง

องคการของรฐหรอของเอกชนกได ซงควรจะมการจดโครงสรางแบบ Bureaucracy คอ ตองมการกำาหนดระเบยบ

15

ในการทำางานทชดเจน มสายการบงคบบญชา มกฏระเบยบชดเจน มการรบคนทมความสามารถเขามาทำางาน ทงนเพอใหองคการขนาดใหญบรหารจดการไดอยางมประสทธภาพ มเหตผล และมความยตธรรม

ลกษณะของ Bureaucracy 1)Hierarchy มการแบงงานในแนวดงหรอสายการ

บงคบบญชา ทำาใหเกดโครงสรางการทำางานในหนวยงาน เปนรปปรามด ทำาใหเกดการควบคมงานแตละระดบใหเกดความถกตอง และมผบญญาชาสงสดทำาหนาทควบคมเพอใหเกดประโยชนตอองคการ 2)Division of Labour การแบงงานตามแนวราบ

ตามภาระกจตาง ๆ เพอทจะใหการทำางานในองคการไดมผรบผดชอบมการแบงงานกนทำา เกดความชำานาญในการทำางาน สงผลตอการเพมผลงาน และประสทธภาพทสงขน 3)Impersonality การไมคำานงถงตวบคคล เปนการ

ทำางานทแยกเรองสวนตวและเรองงานออกจากกน และเปนการทำางานทไมคำานงถงผลประโยชนสวนตว สมพนธภาพระหวางบคคลในองคการจะเปนความสมพนธแบบเปนทางการ4)Rules & Regulations การมกฎ เกณฑและ

ระเบยบสำาหรบการปฏบตงานภายในองคการ เพอทำาใหเกดความแนนอนมแนวปฏบตทชดเจน เพราะเรามผปฏบตงานจำานวนมากจงตองวางกฎระเบยบในการทำางาน

16

5)Career service Merit systems คอ ถอวาการทำางานใน Bureaucracy เปนอาชพทมนคง เพราะวาจะไดรบคาตอบแทนทแนนอน มความกาวหนาในหนาทและเปนการปฏบตงานโดยเปนระบบคณธรรม

ดงนนโครงสรางการจะองคการขนาดใหญ ของ Max Weber นนคาดหวงวาองคการใดทเปนองคการขนาดใหญทมภาระกจรบผดชอบมากมาย มหนวยงานยอย ๆ จำานวนมาก มผปฏบตงานจำานวนมาก และใหบรการแกคนจำานวนมากองคการนน ๆ ควรทจะมการจดโครงสรางแบบ Bureaucracy เพอทำาใหเกดผลการปฏบตงานทมประสทธภาพและประหยดทงแนวดงและแนวนอน ปฏบตโดยไมคำานงถงเรองสวนตว ตวบคคล มความเสมอภาค มความเปนธรรม ความสมพนธนนจะเปนแบบทางการ

2.ทฤษฎการจดการแบบวทยาศาสตรของ (Scientific Management Theory) ของเฟรดเดอรก เทเลอร ซงไดรบการยกยองเปนบดาของวชาการจดการธรกจอตสาหกรรม เปนผกอตงฮาวารด บสเนสสะคล ซงเปนมหาลยแรกทเปดสอนทางดาน MBA

แนวคดของเทลเลอรนนมความคดเหนทผดแผกไปจากเดม เพราะกอนหนาทเทเลอรจะนำาเสนอ Scientific Management การจดการในอตสาหกรรมไมไดมการกำาหนดกฎเกณฑ หรอแนวทางในการจดการไวชดเจน ซงการจดการสมยกอนนนจะมความเชอวา นายจางและลกจางจะมผล

17

ประโยชนขดแยงกน เชน นายจางจะมองวาลกจางขเกยจ ชอบหลกเลยงงาน แตอยากไดคาแรง สวนลกจางจะมองวานายจางกดขคาแรงเอารดเอาเปรยบ

แตเทเลอรมองวา นายจางและลกจางมผลประโยชนรวมกน คอ เทเลอรเชอวา นายจางจะรงเรองไมได หรอนายจางไมสามารถผลตผลผลตอะไรออกมาได ถาลกจางไมสนบสนน ฉะนนทง 2 ฝายจะตองรวมมอกน เพอทำาใหเกดความเจรญรงเรอง และจะเกดความเจรญรงเรองขนไดกตอเมอทงสองฝายจะตองมแนวทางในการปฏบตงานททำาใหเกดประสทธภาพสงสด

ลกษณะต�มแนวคดของเทเลอร ก�รทำ�ง�นใหเกดประสทธภ�พสงสด1)Maximizing efficiency ทำาใหเกดประสทธภาพ

สงสด คอ ลกจางตองทำางานเตมทและนายจางตองมการสนบสนนในการดำาเนนงาน ทงนในการดำาเนนงานนนจะตองเกดขนภายใตการมคาใชจายรวมตำาสด คอ มองวาเครองจกรทำางานเตมท การทำางานเตมทของเครองจกรทำาใหไดผลผลตสงสดเทาทจะทำาได

เชน โรงงาน 2 โรง ซงเปนโรงงานผลตรองเทาเหมอนกน เครองจกร คนงาน เหมอนกนและจำานวนเทากน ถาโรงงานแรกผลตรองเทาไดวนละ 500 คแตโรงงานท 2 ผลตรองเทาไดวนละ 1000, คภายใตเงอนไขเทากน ฉะนนโรงงานทผลตรองเทาไดวนละ 1000, คยอมสามารถทจะ

18

ใหคาแรงสงกวา เพราะไดผลผลตมากกวา ฉะนนกำาไรจงมากกวา

2) the one best way : time and motion study คอ การแสวงหาวธการทำางานทดทสด จะมองในระยะเวลาและการเคลอนไหว โดยมองวาในภาระกจและการทำางานของคนงานแตละคนควรจะม the one best way วธการทำางานทดทสด และการทจะไดมาซง the one best way ตองเรมตงแตการคดเลอกคน หรอ เลอกคนงานตองมความชำานาญ และความถนดในงานนน ๆ และทาทางการงานของคน

การทดลองของเทเลอรในโรงงานถลงเหลก เขาจะเรมตนในการคดเลอกคน โดยใหหวหนาคนงานกำากบดแลวาคนงานททำาหนาทในการลำาเลยงเหลกควรจะมทาทางมขนตอนในการทำางานอยางไรและมเงอนไขคอตองทำาตามทหวหนาคนงานบอก ในการทดลองของเทเลอรนนปรากฏวาคนนนสามารถทจะถลงเหลกจาก 12 ตนครง เปน 47 ตน หรอกรณคนงานกอสรางในการกอสรางของคนงานนนจะมกองกอนอฐ ถงปน เกรยง และคนงาน ฉะนนตวคนงานนนจะตองเหมาะสมกบงาน เหมาะแกความสะดวกรวดเรว ประหยดเวลา 3)Specialization คนงานจะเกดความชำานาญในการ

ทำางาน 4) incentive wage system คนงานไดรบคาจาง

หรอคาตอบแทนในระบบคาจางแบบจงใจ ระบบคาจางแบบจงใจ คอ ระบบคาจางทกำาหนดมาตรฐานขนตำาในการทำางานและเมอ

19

ทำางานถงระบบขนตำากจะไดรบคาจางตามเกณฑ แตถาทำางานตำากวาปรมาณเกณฑกจะถกหกคาจาง แตถาทำาไดปรมาณทสงกวากไดรบคาแรงมากขน ซงเปรยบเสมอนการบงคบทางตรงและทางออม

เทเลอรมองวาการจงใจทางเศรษฐกจเปนแรงจงใจทสำาคญ ทำาใหมการกำาหนดวาถาคนงานทำางานไดสงกวามาตรฐานทหนวยงานกำาหนดคนงานกควรจะไดรบคาแรงเพมขน หนวยงานกจะไดประโยชนเพมขนจากปรมาณผลผลตทเพมขน

ดงนนในธรกจอตสาหกรรมควรจะมการบรหารจดการแบบวทยาศาสตร แนวคดนไดรบความนยมจำานวนมากในยคปฏวตอตสาหกรรมแตยคหลงมองวาเปนแนวคดทมองคนเปนเหมอนเครองจกร

3.แนวคดเกยวกบการจดการการบรหาร (Administrative Theory) แนวคดมองวาขอเสนอของเทเลอรเปนหลกการทใหความสำาคญเฉพาะคนงานระดบลาง นกวชาการกลมนจงไดเสนอหลกการสำาหรบการบรหารทงานทจะกอใหเกดประสทธภาพ

นกวชาการในกลมนเชน- Hunri Fayol - Luther Gulick - Lyndall Urwick - Hunri Fayol เปนชาวฝรงเศส

20

แนวคดของ องร ฟ�โย เสนอหลกการบรหารงาน 5ประการ วาควรจะประกอบดวย POCCC คอ

1).Planning คอการวางแผน เปนการกำาหนดแนวทางในการดำาเนนงานเอาไวลวงหนา วาจะทำาอะไร ใครทำา และทำาเมอไหร จากนนกดำาเนนการตามแผนทกำาหนด

2).Organizing การจดองคการ คอ การจดวางโครงสรางและขนตอนวธการในการทำางาน

3).Commanding/Directing การอำานวยการหรอการบงคบบญชา

4).Coordinating การประสานงาน การเชอมโยงระหวางหนวยงานยอย ๆ เพอเขาถงวตถประสงครวมขององคการ

5).Controlling การควบคมเพอใหการปฏบตงานเปนไปตามแผนทวางไว

นอกจากทง 5 ประการแลว Hunri Fayol ยงเสนอหลกอก 14 ประการ เชน การแบงงานกนทำา วนย เอกภาพในการบงคบบญชา เปนตน

แนวคด กลลคและเออรวค นำาเสนอหลกการในการจดการ 7 ประการ ทเรยกวา POSDCORB ซงจะมความใกลเคยงกบแนวคดของ Hunri Fayol คอ1)P-Planning การวางแผน2)O-Organizing การจดองคการ3)S-Staffing การจดบคคลเขาไปปฏบตงาน

21

4)D-Directing การอำานวยการ5)Co-Coordinating การประสานงาน6)R-Reporting การรายงานผล7)B-Budgeting การจดทำางบประมาณโดยภาพรวมกลมทฤษฎดงเดม จะเปนแนวคดทตองการ

ใหการดำาเนนงานในองคกรเกดประสทธภาพและประหยด โดยเนนการกำาหนดหลกเกณฑ โดยไมใหความสำาคญกบผปฏบตงาน เชน แนวคดของเทเลอรมการเสนอแนวคด one best way จนเปนหลกเกณฑทมองคนงานเหมอนหนยนต คอ คนงานอาจจะเหนดเหนอยไมพรอมทจะทำางานตามเกณฑหรอไมกได การทำาใหถกมองวาแนวคดในยคดงเดมเปนองคการทปราศจากคน (Organization Without People Approach) หมายถง แนวคดในการจดองคการทไมใหความสำาคญในการเปนมนษย หรอผปฏบตงานในองคการนนไดรบการปฏบตเหมอนไมใชมนษย เปรยบเสมอนเปนหนยนต ลกษณะนเรยกวา Dehumanize คอแนวคดดงเดมจงถกมองวาเปนแนวทางทปฏบตกบคนเหมอนไมใชคน (Dehumanized)

จากขอวจารณดงกลาวทำาใหเกดทฤษฎในยคท 2 ทำาใหเกดยคดงเดมแบบใหม

ทฤษฎก�รจดองคก�รในยคนโอคล�สสก (Neo-classical Theory)

22

ทฤษฎการจดองคการในยคนถกมองวาเปนแนวคดระบบเปด (Open Model) เนองจากเปนทฤษฎทใหความสำาคญกบคนในองคการอยางเตมท จงเปนทมาของหลกการมนษยสมพนธ (Human Relations)

นกวช�ก�รทสำ�คญในกลมน เชน -แมร ปารกเกอร ฟอลเลต (Mary Parker Follet) -เอลตน เมโย (Elton Mayo) -เชสเตอร ไอ.บารนารด (Chester I.Barnard)แมร ป�กเกอร ฟอลลเลต นกวชาชาวฝรงเศส เปนคน

แรกทสนใจปจจยเกยวกบมนษย (ตนทศวรรษ 1920)มองวาปจจยเกยวกบมนษยนนมความสำาคญกบองคการ เปนปจจยทมความลกซง และมองวาปญหาตางๆในการทำางานในองคการมกจะเกดจากมนษย

จากความสนใจของฟอลเลตนำาไปสความเคลอนไหวทางดานมนษยสมพนธ (Human Relations Movement )

คนทใหความสนใจอยางจรงจงในการศกษาดานมนษยสมพนธ คอ เอลตน เมโย โดยผลงานของเมโยทสำาคญ คอ การศกษาทดลองทเมองฮอวธอรน (Hawthorne Experiment/Study)

การทดลองดงกลาวเปนการศกษาในบรษทไฟฟา เมองชคาโก สหรฐอเมรกา ผทรวมอดมการณรวมทดลองกบเอลตน เมโย คอ F.J. Roethlisberger และ William Dickson

23

ในการศกษาการทดลองทฮอวธอรนเปนการศกษาแบบวทยาศาสตร คอ มระเบยบการ มขนตอนการศกษาทชดเจน และมการกระทำากนซำา ๆ เกดผลแบบเดยวกน โดยเมโยไดวจยเกยวกบระดบความเขมของแสงสวางของททำางาน ซงมการตงสมมตฐานวาระดบความเขมของททำางานมความแปรผนกบผลผลต คอ แสงสวางมากคนงานจะทำางานไดผลผลตสงขน

โดยเรมทดสอบจากคนงานกลมหนง สมมตวามไฟ 4แถว ชวงเรมตนเขาเปดไฟแค 1 แถวดปรมาณงาน และเมอเปดไฟ 2 แถวแลวดวาผลผลตเปนอยางไร แลวเมอเปดไฟ

3 แถวดปรมาณงานอก เมอเปดไฟทงหองผลงานกสงขนอกกพบวาปรมาณงานกสงขน เมโยจงมองวานาจะเปนไปตามสมมตฐานทตงไว คอ เมอเพมปรมาณแสงนาจะเพมปรมาณผลผลต และชวงสดทายการทดลองเมโยไดลดความเขมของแสง แลวมาดผลผลตทออกมา ผลปรากฏวาผลงานยงคงสงขน เพราะฉะนนเมโยพบวาขอสมมตฐานไมเปนจรง

แตสงทพบคอความสมพนธระหวางคนงาน คอ ความสมพนธทไมเปนทางการ และปทสถานในการทำางาน

ผลการทดลองของเมโย จงตางจากของการจดการแบบวทยาศาสตร เกณฑมาตราฐานของผลงานนนนายจางกำาหนด การลงโทษเปนการตดคาแรง แตของเมโยนนงานคนงานเปนคนกำาหนดไมใชนายจาง และการลงโทษคอการลงโทษจากกลม ทเรยกวา การลงโทษจากสงคม การศกษาของฮอวธอรนนนนำา

24

ไปสการศกษาทางจตวทยา สงคมวทยาทสนใจในพฤตกรรมของมนษย ตวบคคลในการทำางาน

เชสเตอร ไอ. บ�รน�รด เปนนกวชาการทใหความสนใจเกยวกบเรองมนษย โดยบารนารด มองวาการทำางานในองคการหนง ๆ สะทอนใหเหนการทำางานรวมกนของคนอยางมสต เพอใหบรรลเปาหมาย และในการทำางานอยางมสตนนมปจจยสำาคญคอ 1)การตดตอสอสาร Communication มการตดตอ

สอสารพดจาแบบมะนาวหรอไม การตดตอสอสารทด จะตองพดรเรอง พดกนเขาใจ 2)ระดบการบงคบบญชา คอ ผบงคบบญชาและผใต

บงคบบญชาตองสอสารกนเขาใจ ถาผใตบงคบบญชาไมเขาใจกจะทำาใหไมเกดผลตามทผบงคบบญชาตองการ 3)อำานาจหนาท คอ เมอผบงคบบญชาออกคำาสงลกนอง

ทำาตามแสดงวาลกนองยอมรบในอำานาจหนาทของนาย อำานาจหนาทจะนำาไปส consent model คอ การยอมรบทจะออกคำาสงของนายและทำาตามคำาสง การทคนจะมอำานาจหนาทไมไดขนอยกบตำาแหนงเทานน แตเกดจากการยอมรบและการยนยอมทำาตามของผใตบงคบบญชา

Concept of Contribution and Inducement แนวคว�มคดเกยวกบเรองก�รสนบสนนและก�รโนมน�ว

- การสนบสนน (Contribution) คอ ความตงใจและความเตมใจของผปฏบตงาน ในการทำางานใหกบองคการอยาง

25

เตมท เชน หมดเวลางานแลวแตงานยงไมเสรจกทำางานตออก หรอหมดเวลาเรยนแลวเนอหายงไมจบกสอนตอ

- การโนมนาว (Inducement) หมายถง การทผบรหารมวธการโนมนาวใหผปฏบตงานทำางานใหองคการอยางเตมท เชน สมมตถาเรยนไมเสรจในเนอหาอาจารยบอกวาถาอยตออาจารยให A ทกคน

แนวคด Concept of Contribution and Inducement มองวาการทำางานจะเกดประสทธภาพจะตองมความสมดลระหวาง การสนบสนนและการเหนยวนำา

อยางไรกตามบารนารดมองวา หลกการการโนมนาวและการเหนยวนำาอาจจะทำาใหเกดปญหาทเรยกวา Inducement - Communication -Contribution Syndrome หมายถงความผดพลาดทเกดจากการตดตอสอสาร ซงอาจจะมผลทำาใหผปฏบตงานไมตงใจทำางานตามทควรจะเปน ผบรหารจงตองมการสอสารกบผปฏบตงานอยเสมอ เชน พดจากระโชกโงกงาก พดนำาเสยงไมจรงจง

สงสำาคญในการเปนผบรหารทดจะตองม Communication ทชดเจน ทำาใหลกนองรสกอบอน และตองม consent model ตวแบบของการยอมรบตวแบบของการยนยอม ซงจะมาซงการสนบสนนและการโนมนาวในการบรหาร

ตวอยาง องคการแหงหนงทมพนกงาน 6 คนและมความรวมมอรวมใจกนทำางานจนประสบความสำาเรจ และเจานาย

26

ตองการตอบแทนลกนองดวยการพาไปทานขาว แตไมสามารถพาไปไดครบทง 6 คนจงพา 3 คนแรกไปกอนโดยไมไดบอกกบ 3 คนทเหลอวาจะพาไปในวนรงขน การกระทำาเชนนจะทำาให พนกงานอก 3 คนรสกไมอยากทมเทแรงกายแรงใจทำางานอกตอไป ตรงนคออาการ Inducement - Communication -Contribution Syndrome ดงนนบารดนารดจงมองวาตองระมดระวงในการตดตอสอสารภายในองคการ

สรป แนวคดกลมคลาสสกจงมลกษณะเปน Organization Without People และเปน Dehumanize สวนแนวคดในยคนโอคลาสสกจงใหความสำาคญกบคนในองคการโดยไมสนใจกบหลกการในการทำางาน ทำาใหถกมองวาเปน People Without Organization Approach หรอคนทปราศจากองคการ ซงเปนจดเรมตนของการศกษาในดานมานษยนยม (Humanism) สรป กลมคลาสสกสนใจหลกการไมสนใจคน สวนกลมนโอคลาสสกสนใจคนไมสนหลกการ

เพมเตม วชา PS 705 เนอหาของวชาจะเปนพนฐานใหกบวชา

ตางๆคอ-PS 707 การพฒนาทรพยากรมนษย-PS 708 องคการและการจดการ-PS 711 การวเคราะหนโยบายสาธารณะ

27

ดงนนนกศกษาควรจะตงใจเรยน เพราะวชา 705 จะเปนวชาพนฐานและเปนสวนสำาคญในการนำาไปออกขอสอบประมวลผลความรดวย

*************

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

รศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 5 สงห�คม 2549 ภ�คเช�

กลมทฤษฎองคก�ร แบงออกเปน 3 ยค1.ทฤษฎยคดงเดม (Classic) (เรยนแลว)2.ทฤษฎดงเดมแบบใหม (Neo – Classic)(เรยนแลว)3.ทฤษฎสมยใหม (Modern)(ยงไมเรยน)(และจะเรยนเพมคอยคทฤษฎองคการหลงสมยใหม หรอ

ยคหลงพฤตกรรมศาสตร หรอ Post Modern Organization Theory)

หลกการสำาคญของทฤษฎองคการทฤษฎยคแรกหรอยค Classic นนมงเนนในเรองการ

แสวงหาระเบยบกฎเกณฑตาง ๆ ในการบรหารงานเพอทจะทำาใหเกดประสทธภาพและประหยด โดยไมใหความสมพนธเกยวกบมนษยในองคการ

28

ทฤษฎยคทสอง Neo – Classic เปนแนวคดทใหความสำาคญเกยวกบมนษย มองวา นำามาสการยอมรบวาความสำาเรจในการปฏบตงานนนขนอยกบการศกษาในสวนทเกยวกบพฤตกรรมของคนในองคการ ทฤษฎยค Neo – Classic จงถกขนานนามวาเปนทฤษฎการจดองคการทคำานงถงคนและไมสนใจในสวนทเปนหลกการตาง ๆ ซงเปนจดเรมตนของมนษยนยมในองคการ

จดสนใจของ 2 ยคแรกคอ-ยค Classic สนใจเรองหลกการ กระบวนการ แนวทาง

ตาง ๆในการบรหารจดการทจะทำาใหเกดประสทธภาพและประหยด

ยค Neo – Classic สนใจในปจจยเกยวกบมนษยทฤษฎองคก�รสมยใหม (Modern Organization

Theory) ทฤษฎองคการสมยใหมมองวาแนวคดในยคคลาสสก เนน

หลกการ(หลกเกณฑ)ในการทำางาน และแนวคดในยคนโอคลาสสกทใหความสำาคญกบคน เปนแนวทางทดทงค ทฤษฎองคการยคใหมจงผสมผสานหรอสงเคราะหแนวคดของ 2 ยคแรกเขาดวยกน

ทฤษฎองคการสมยใหมประกอบดวยกลมทฤษฎทสำาคญ 3 กลมคอ

1)Human Resource Theory ทฤษฎทรพยากรมนษย2)Decision Making Theory ทฤษฎการตดสนใจ3)Open System Theory ทฤษฎระบบเปด

29

ทง 3 ทฤษฎนเปนกลมทฤษฎทสะทอนใหเหนวาความสำาเรจในการบรหารนนจะตองพจารณาปจจยในแงหลกเกณฑหรอกระบวนการในการบรหารจดการ และปจจยเกยวกบมนษยดวย ซงเปนการสงเคราะหแนวคดของ 2 ยคแรกเขาดวยกน

(อาจารยจะพดเฉพาะกลมแรกเทานน) Human Resource Theory ทฤษฎทรพยากรมนษย

กลมทฤษฎทรพย�กรมนษยในยค Modern นเปนทฤษฎทรพย�กรมนษยทไดนำ�แนวก�รศกษ�ท�งด�นจตวทย�สงคม เข�ม�ใชในก�รศกษ�เกยวกบมนษยและคว�มสำ�เรจในก�รปฏบตง�นภ�ยในองคก�ร และแนวก�รศกษ�ท�งด�นจตวทย�สงคม เปนแนวก�รศกษ�ททำ�ก�รวเคร�ะหคนหรอมนษยในลกษณะเปนกลม โดยดว�ในกลมทปฏบตง�นอยในองคก�รจะมปฏสมพนธกนอย�งไร

ทฤษฎก�รจดองคก�รมนษยในยคดงเดมนนจะพจ�รณ�ว�มนษยว�เปน มนษยเศรษฐกจ คอ ผปฏบต“ ”ง�นในองคก�รนนจะถกจงใจดวยแรงจงใจท�งเศรษฐกจเปนสำ�คญ ซงเหนไดจ�กทฤษฎก�รจดก�รแบบวทย�ศ�สตรของเทเลอร สวนทฤษฎยคนโอคล�สสกนนมองมนษยว�เปน มนษยสงคม คอมองถงปจจยก�รรวมกลมเรอง“ ”คว�มสมพนธอย�งไมเปนท�งก�ร

สวนในยค Modern จะมองว�มนษยนน ไมใช Economic man และ Social man แตเปนก�รผสม

ผส�นระหว�ง Economic man และ Social man เชน

30

เมอทำ�ง�นกอย�กทจะไดเงน แตในขณะเดยวกนกตองก�รสงคม กลม ฝง เพอทสร�งคว�มรสกว�เปนสวนหนง และตองก�รก�รแสวงห�คว�มสำ�เรจในชวต

กลมทฤษฎใน Human Resource Theory ม 3กลม1)ทฤษฎพฒน�ก�รท�งด�นบคลกลกษณะของ

Chris Argyrisทฤษฎพฒนาการทางดานบคลกลกษณะ เปนทฤษฎท

สะทอนใหเหนการผสมผสานระหวางองคการกบคน โดยมองไปทพฒนาการของคนวาตงแตแรกเกดจนถงวยเดกเปนชวงทคนเราตองพงพาคนอนๆ แตพอโตเรมเขาสความเปนวยรนนนมความตองการความเปนอสระมากขน

เมอเขาสวยผใหญตองการทจะมอสระในการดำาเนนชวตแตตองเขาไปอยในองคการดงนนกมกฎระเบยบ จงทำาใหปจจยการมอสระนอยลงไป มนษยจงตองการอสระในการทำางาน แตหากองคการมกรอบ หรอระเบยบในการปฏบตงานมากเกนไปจะทำาใหผปฏบตมความรสกอดอดมาก เกดการตอตานการขดแยงกบองคการ

ฉะนนทฤษฎพฒนาการดานบคลกลกษณะนนพยามสะทอนวา การบรหารจดการภายในองคการนนจะตองมกฎระเบยบ เพอเปนแนวทางในการปฏบต ดงนนกฎระเบยบทสรางขนมานนจะตองคำานงถงผปฎบตงานภายในองคการดวย

31

องคการจงควรปลอยใหคนทำางานมอสระในการตดสนใจในการทำางานไดดวยตนเอง

2)ทฤษฎการจงใจ เชน ทฤษฎลำาดบชนความตองการของมาสโลว ทฤษฎ X – ทฤษฎ Y ทฤษฎ 2 ปจจยของเฮกเบรก ทฤษฎเหลานนสะทอนใหเหนวาผบรหารนนควรจะเรยนรวาเราจะจงใจลกนองของเราไดอยางไร เชน

ทฤษฎลำาดบชนความตองการของมาสโลว

ขนท 5 Self Actualization ขนท 4 Esteem Needs

ขนท 3 Belonging Needs ขนท 2 Safety Need

ขนท 1 Physiological Needsมาสโลวมองวาความตองการของมนษยนนไมมทสนสด

จงเรยงเปนขน ๆ 5 ขนคอ-ขนท 1 Physiological Needs ความตองการทางดาน

กายภาพ หรอปจจย 4 คอ อาหาร เครองนงหม ทอยอาศย ยารกษาโรค และปจจบนนนรวมถงมรถขบ

-ขนท 2 Safety Need ความตองการความมนคงปลอดภย-ขนท 3 Belonging Needs ความตองการทไดรบการ

ยอมรบ อยากมเพอนฝง มคนรก -ขนท 4 Esteem Needs ความตองการไดรบการยกยอง

32

-ขนท 5 Self Actualization ความตองการทจะประสบผลสำาเรจในชวตตามเปาหมายทตองการ

การนำาแนวคดของมาสโลวไปประยกตใชในทางปฏบตนน ถาเปนผบรหารตองดความตองการของลกนอง เชน ถาเปนผปฏบตงานระดบลางสวนใหญจะตองการเงนเดอนหรอ OT เปนแรงจงใจ แตถาลกนองนนอยในระดบ 3 เขาตองการสงคม ดงนนตองใหเขาไปตดตองาน

ฉะนนผบรหารนนจะตองตระหนกถงความตองการของลกนองและตองประสานความตองการของคนกบองคการใหสอดคลองกน หรอ องคการจะตองเขาใจความตองการและผสานความตองการของพนกงานใหสอดคลองกบเปาหมายขององคการใหได เพอการทำางานทประสบผลสำาเรจ

ตวอยางการประยกตทฤษฎกบการปฏบตใหสอดคลองกน เชน กจกรรมการประกวดขวญใจรฐศาสตร เพอหาเงนทนใหแกคณะ ซงเปนตวอยางทสะทอนการผนวกความตองการของคณะกบความตองการของกลมเปาหมาย การจดกจกรรมนนเปนกจกรรมสงสรรคและไดมกจกรรมการประกวดขวญใจรฐศาสตร โดยผทเขาประกวดนนตองเปนพวกไฮโซทเรยนอยในรฐศาสตรภาคพเศษ และมการแขงขนจำานวนมลคาของดอกไม คณะไมตองลงทนอะไรมากมาย เชน ไมตองลงทนเสอผา พวกไฮโซเตรยมเองทงนน แตกไดเงนทนใหแกคณะ ไฮโซกไดความสข นนคอการประยกตทฤษฎกบการปฏบตใหสอดคลองกน

33

3)กลมทฤษฎอน ๆ เชน(1)กลมทฤษฎการพฒนาองคการ O.D. Theory เปน

ทฤษฎทมงจะปรบปรงการปฏบตงานตางในองคการ โดยใหการสำาคญทงในแงปรบปรงโครงสรางหรอหลกการในองคการ และมงในการปรบปรงพฤตกรรมของคนในองคการ

เชน การปฏรประบบราชการ เมอ 3 ตลาคม 2545 ไดมการปรบโครงสรางสวนราชการตาง ๆ จากเดม 13 กระทรวง 1 ทบวง เปน 20 กระทรวง ดงนนขาราชการบางคนเคยอยกรมน เมอปรบโครงสรางใหมกไปสงกดกรมใหมตามโครงสรางทปรบ ฉะนนคนทเคยชนอยกบการทำางานสงกดกรมนหรอททำางานตรงน แตเมอปรบโครงสรางใหม ในชวงแรก ๆ ของการปฏรประบบราชการ พฤตกรรมของคนบางคนกสบสน

ดงนนยทธศาสตรของการพฒนาระบบราชการจงเปนยทธศาสตรทเหมอนกบการจำาลองเอาทฤษฎการพฒนาองคการไปใช ฉะนนตองเนนการปรบโครงสรางการทำางาน และการปรบเปลยนวฒนธรรมทศนะคต ตลอดจนพฤตกรรมการทำางานของขาราชการ ซงตองมการปรบทง 2 อยาง เพอทจะใหการดำาเนนงานนนประสบความสำาเรจ ทฤษฎนถกนำาไปใชอยางกวางขวางในการพฒนาระบบราชการ

(2)Quality Control Circle Theory ทฤษฎเกยวกบวงแหวนคณภาพ หรอ

34

วงสรางคณภาพ ทฤษฎนเปนกลมทเนนทงผลงานและเนนการใหความสำาคญกบคนในองคการ

(3)ทฤษฎ 7’S ซงประกอบไปดวย (ในเอกสารหนา 35 )-Structure การจดโครงสรางขององคการ จะตองมความ

เหมาะสม เชน การแบงงาน การกำาหนดสายการบงคบบญชา- Strategy การกำาหนดกลยทธในการบรหารงาน เชน การ

วางแผน- Systems การจดวางระบบการทำางาน เชน ระบบบรหาร

งานบคคล ระบบการจดทำางบประมาณS ทง 3 ตวแรกเปนปจจยทเกยวกบหลกการและวธการใน

การบรหารจดการ อนเปนแนวคดของยคคลาสสก ไมใหความสำาคญเกยวกบคน สวน S 3 ตวหลกเปนปจจยทเกยวของกบคน อนเปนแนวคดในยคคลาสสก

- Staff บคลากรในองคการ คอ องคการจะตองเอาใจใสดแลผปฏบตงานอยางใกลชด เชน หวหนาตองถามทกขสขของลกนองบาง เสมอนลกนองเปนสมาชกในครอบครว ทควรจะตองไดรบการดแลอยางใกลชด

- Skill คอ ทกษะในการปฏบตงานของพนกงาน พนกงานจะตองไดรบการสงเสรมการพฒนาทกษะความรความสามารถในการพฒนาองคการอยางตอเนอง

- Style คอ รปแบบในการบรหารหรอลลาของการบรหารของผบรหาร

35

สวน S สดทายคอ Super Ordinate Goal จะเปนเปาหมายสงสดขององคการจะบรรลถง Super Ordinate Goal ไดจะตองผสาน S ทง 6 ตวเขาดวยกน ทก S จะตองสมพนธซงกนและกน

ดงนนทฤษฎนจงเปนการสงเคราะหผสานทฤษฎองคการในยคคลาสสกและนโอคลาสสกเขาดวยกน โดยเชอมโยง S ทก S เขาดวยกนดงรป

เชน ก�รจะจดว�งกลยทธขององคก�รจะตองสอดคลองกบทกษะในก�รปฏบตง�นของพนกง�น สไตลก�รบรห�รจะตองสอดคลองกบก�รจดโครงสร�งองคก�ร เปนตน

System Strategy

Super ordinateGoal

Skill Style

Staff

Strategy

36

แผนยทธศ�สตรของก�รพฒน�ระบบร�ชก�รไทยป 2546 มกรอบแผนก�รดำ�เนนง�น 5 ป คอ 2546 – 2550 ม ยทธศ�สตร 7 ประก�รคอ

1.ปรบเปลยนกระบวนการและวธการทำางาน (Structure)2.ปรบปรงโครงสราง (Strategy) 3.ปรบระบบการเงน (Systems)4.สรางระบบการบรหารงานบคคลและคาตอบแทน (Skill

และ Staff ) Super Ordinate Goal5.ปรบกระบวนทศนวฒนธรรม (shared values)6.สรางระบบราชการใหทนสมย (Style)7.เปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม ทง 7 ยทธศาสตรนสามารถประยกตใชไดกบ 7S ดงท

วงเลบไวขางหลงกลมทฤษฎอน ๆ (ตอจากขางบน)(4)ทฤษฎ Reengineering หรอการรอปรบระบบ คอ เรอง

การปรบปรงการทำางานในองคการแบบขดรากถอนโคน เพอเพมประสทธภาพการทำางานในองคการไดอยางสงสด

(5)Learning Organization (6)Benchmarking (มเนอหาในเอกสารหนา 36-38) หลก

การในเรองมาตรฐานเปรยบเทยบ(7)Balanced Scorecard คอ การเนนในการพฒนาบคคล

การพฒนามนษยในองคการ ซงความรความสามารถของบคลากรเปนพนฐานทสำาคญ

37

(8)Six Sigma มงเนนลดความเสยง ความสญเสย ความเสยหายจากการดำาเนนงานใหนอยทสด เชน ไปรษณยสงจดหมายนนจะทำาอยางไรใหถงมอผรบไดมากทสด ปจจบนบรษทการบนไทยนำา Six Sigma มาใช

Classic Neo – Classic Thesis Anti – Thesis

Modern Synthesis

ทฤษฎกลม Classic เปนการวางกรอบหรอแนวทางในการบรหารจดการในองคการ ทมงเนนในประสทธภาพโดยไมใหความสำาคญในปจจยเกยวกบมนษย จงนำาไปสกลมทสองคอ กลม Neo – Classic ซงคดคานกลมคลาสสก ฉะนนจงเรยกกลมนวา “Anti – Thesis” กลมทฤษฎคดคาน กลมนใหความสำาคญในปจจยเกยวกบมนษย ตอมายค Modern บอกวาความสำาเรจในการปฏบตงานในองคการไมขนอยกบหลกเกณฑหรอกระบวนการทำางานทด แตเพยงอยางเดยว ดงเชนยคคลาสสก และเชนเดยวกนไมขนอยกบปจจยมนษยเพยงเชนเดยวกบยคนโอคลาสสก ทฤษฎนเปนการประยกตสงเคราะห “Synthesis” คอการสงเคราะหระหวางคลาสสกกบนโอคลาสสก

38

ลกษณะขององคการสมยใหมองคการสมยใหมจะมลกษณะทสำาคญคอการเปนองคการ

แบบ High Performance Organization (HPO) หรอ องคการทเนนผลการปฏบตงานในระดบสงมาเปนเกณฑในการทำางาน ซงจะประกอบดวย

1.Globally Engaged หมายถง การคำานงถงการตดตอสมพนธกบองคกรอนๆ (การสรางความสมพนธในระดบโลก ) เนองจากองคการแตละองคการไมไดอยเพยงลำาพงอกตอไป จงตองมการตดตอสมพนธกบองคการอนๆ เพอดวาองคการอนๆทำางานอยางไร มคณภาพอยางไร ถาเปนองคการทมคณภาพ เรากจะตองมาดวาทำาอยางไรเราจงจะปรบปรงคณภาพขององคการของตนเองใหดขนเรอยๆ ลกษณะดงกลาวถอวาเปนการเรยนรในทางลด

เทคนคในการเรยนรจากองคการอนเพอมาพฒนาองคการของตนเองเรยกวาการเปรยบเทยบมาตรฐานหรอเปรยบเทยบสมรรถนะ (Benchmarking) ซงเปนเทคนคทนำามาใชอยางกวางขวาง

แนวคดเกยวกบ Globally Engaged ทำาใหเกดการปรบปรงการทำางานอยางตอเนองตลอดเวลา (Continuous Improvement) เพอใหเกดการปฏบตงานทเปนเลศ (Best Practice) ซงจะตองรกษาความเปนเลศใหไดอยางตอเนอง เพอนำาองคการไปสองคการระดบโลก (World Class Organization)

39

เชน ถาเราทำางานในอบต.เรากจะตองเปนอบต.ทดทสดในอำาเภอ ในจงหวดและสดทายตองเปนอบต.ทดทสดในระดบประเทศ โดยเปรยบเทยบการปฏบตงานของตนเองกบอบต.อน

Continuous Improvement

Best Practice

World Class Organization 2.Technological Literacy หมายถง องคการจะ

ตองมความรเทาทนความกาวหนาในเทคโนโลย เพราะเทคโนโลยมการเปลยนแปลงอยตลอดเวลา แตสงทสำาคญคอจะตองรจกใชเทคโนโลย และองคการจะตองปรบใชเทคโนโลยอยางเหมาะสมกบองคการ ไมใชตกเปนทาสของเทคโนโลย หรอตามไมทนเทคโนโลย

3.Performance-Based หมายถง องคการทเนนผลการปฏบตงาน หรอ Result Based Management (RBM) หรอ การบรหารงานโดยมงผลสมฤทธ

Result = Output (ผลผลต)ผลสมฤทธ +

Outcome (ผลลพธ) +Ultimate +Outcomes (ผลลพธสงสด ) ผลลพธป น

ปลาย

40

ทงนผลสมฤทธดงกลาวจะประกอบดวย ผลผลต (Output ) ผลลพธ (Out Come) และผลลพธบนปลาย (Ultimate Outcome)

ผลสมฤทธของงานจะเทากบผลผลตบวกผลลพธบวกผลลพธป นปลาย คอ ตองการทจะมองวา ความสำาเรจในการบรหารงาน หรอประสทธภาพของการดำาเนนงานควรดจากปจจยเหลาน การบรหารงานดความถกตอง ความครบถวนของผลงานหรอผลผลต ตรงตามทเรากำาหนดไวในมาตรฐานไว

ตวอยางเชน การทำาโครงการบานเอออาทร ซงเปนโครงการททำากนมาหลายรฐบาล (แตอยภายใตชออนๆ) แตในสมยกอนมกจะมองวาใชเงนงบประมาณไดตามทกำาหนดหรอไม

แตการบรหารงานในปจจบนตองดตอไปวาหลงไดบานซงเปน Output แลวคนทเขาไปอยอาศยคอผมรายไดนอยจรงหรอไม ถาเปนจรงแสดงวาโครงการม Outcome ตอจากนนตองดไปอกวาคณภาพชวตของคนทอยในโครงการดขนหรอไม ถาดขนแสดงวาโครงการม Ultimate Outcome

ฉะนนการปฏบตงานขององคการทจะเกดผลงานระดบสงได จะตองมงเนนผลสมฤทธของงาน

Customer-Focused การใหความสำาคญกบลกคาเปนแนวคดทภาคเอกชนใหความสำาคญมานานโดยมองวาลกคาคอคนสำาคญ ลกคาตองถกตองเสมอ หรอลกคามาเปนท 1 เสมอ

Customer Satisfaction นนคอการมงเนนลกคา เพอใหลกคาเกดความพอใจ และสงททำาใหลกคาพอใจ คอ คณภาพการใหบรการ Quality Service คณภาพการผลต

41

ตวอยางคณภาพการใหบรการ Quality service การใหความสำาคญกบลกคาอาจจะวดไดจาก-ความรวดเรว-ความสะดวกสบาย-ความเปนธรรม-ความตอเนอง สงเหลานจะนำาไปสความพงพอใจแกลกคา ปจจบนภาครฐกตองใหความสำาคญกบลกคาหรอประชาชน

เชนเดยวกน จากเดมทขาราชการจะมองวาตนเองเปนนายประชาชน

ตวอยาง-โรงแยกกาซธรรมชาตจงหวดระยองไดรบรางวล TQA ป

2548

-ปตท . มองคประกอบหลกสำาคญ 5 ประการในการมงส High Performance คอ

1)Information technology ขอมลขาวสารไอท 2)มนวตกรรมใหม ๆ 3)การจดการความรภายในองคการ 4)ภาวะผนำา5)ความสามารถในการปฏบต ซงการปฏบตนนจะตองมง

สความเปนเลศ ลกษณะการมงส HPO มหลกดงน-การนำาองคการ

42

-การวางแผนกลยทธ-มงเนนลกคาและตลาด -การวดการวเคราะห และการจดการความรในองคการ -มงเนนทรพยากรบคคล-การจดการกระบวนการ -ผลลพธทางธรกจ -GSP Road Map ในธรกจแยกกาซ ซงจะมการแบงเปน

ชวง และแตละชวงจะมวสยทศนกำาหนดไว ซงวสยทศนจะบอกถงทางเดนขององคการ

พฒน�ก�รของวช�ก�รบรห�รรฐกจ โดยศกษ�ในแงพ�ร�ไดม (ศกษ�จ�กเอกส�รของอ�จ�รยเฉลมพล ศรหงสเปนหลก)

คว�มหม�ยของคำ�ว� “Paradigm”พาราไดม หมายถง กรอบเคาโครงความคดพนฐานซงเปน

ทยอมรบรวมกนในทางวชาการ เกยวกบประเดนในการศกษา และวธการในการศกษา

ณ ชวงเวลาทมการยอมรบรวมกนนนเรยกวา Normal science “สภาวะปกตหรอศาสตรปกต ”

โดยธรรมชาตเมอเวลาเปลยน การยอมรบหรอความสนใจกอาจจะมการเปลยนแปลงและเมอมการเปลยนแปลงจากการยอมรบเดมหรอเรมมการคดคานยอมรบเดม หรอ ไมเชอวาการเมองและการบรหารแยกออกจากกนได เรยกวา วกฤตการณ

43

ทางดานเอกลกษณ “Paradigm Crisis, Paradigm Shift ” การคดคานการยอมรบเดม การคดคานความเชอเดม ผคดคานจะหาเหตผลมาสนบสนนความเชอเดม ถาการสนบสนนหรอการคดคานเหลานนเปนผลสำาเรจ จะเกดเปนพาราไดมใหมขนมา

Nicholas Henry ไดเสนอพ�ร�ไดมท�งด�นก�รบรห�รรฐกจ 5 พ�ร�ไดม

พ�ร�ไดมท 1 The Politics / Administration Dichotomy คอ การใหการเมองแยกออกจากการบรหารอยางเดดขาด พาราไดมนเปนทยอมรบระหวางชวงเวลาปค.ศ 1900 1926. –

พ�ร�ไดมท 2 The Principles of Administration (1927 – 1937) การยดหลกการบรหาร

พ�ร�ไดมท 3 Public Administration as Political Science (1950 – 1970) การบรหารรฐกจคอรฐศาสตร หรอการบรหารธรกจคอการเมอง

พ�ร�ไดมท 4 Public Administration as Administrative Science (Management) (1956-1970) การบรหารรฐกจคอการจดการ

พ�ร�ไดมท 5 Public Administration as Public Administration (1970 - ?) การบรหารรฐกจคอการบรหารรฐกจ

ในแตละชวงเวลานนจดสนใจนนมการเปลยนแปลงตลอด ซงการเปลยนแปลงนนเนองจากการไมมเอกลกษณทชดเจน

44

ของการบรหารรฐกจ ทำาใหนกศกษาผหนงทเรยนอยท American University ไดแสดงความสบสนของผเรยนการบรหารรฐกจวา ฉนรสกสบสนเกยวกบวชาการบรหารรฐกจ “ (เนองจาก)บญฑตมหาวทยาลยแหงหนงในสหรฐอเมรกาทฉนสมครเขาเรยนตอนน วชาการบรหารรฐกจและการบรหารธรกจถกรวมอยในคณะเดยวกน แตอาจารย Urwick อธบายวาประเดนหลกของการบรหารรฐกจ คอ เรองการจดการ สวนอาจารย Pollock อธบายวาการบรหารรฐกจเปนสวนหนงของรฐศาสตร สวนทานคณบด Reining บอกวาคณะบรหารรฐกจของทานแยกออกเปนคณะหนงอยางเปนเอกเทศ แตทานคณบด Stone บอกวาทานมวชาบรหารรฐกจและการบรหารประเทศรวมอยในคณะเดยวกน ฉนจะสามารถยอมรบคำาอธบายเหลานทงหมด โดยไมขดแยงกบคำาอธบายของคนใดคนหนงไดอยางไร”

จากตวอยางนเปนความสบสนวากรอบของบรหารรฐกจคออะไร ภายหลงจงไดยดพาราไดมท 5 ของนโคลส เฮนร เปนกรอบวา การบรหารรฐกจคอการบรหารรฐกจ โดยมพาราไดมเลกๆทบอกวา ทามกลางคำาวาการบรการรฐกจคอการบรหารรฐกจ แตมจดสนใจยอยๆออกมาตามชวงเวลาทเปลยนแปลงไป โดยมองวาเปนประโยชนตอการศกษาและขาราชการมากทสด เพราะขาราชการควรมการปรบเปลยนและศกษาสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไป เพอกอใหเกดประโยชนตอประชาชนใหไดมากทสด

45

พ�ร�ไดมท 1 ก�รเมองและก�รบรห�รแยกออกจ�กกน

นกวชาการทสนบสนนแนวความคดนมอย 3 คนคอ1.Woodrow Wilson ไดสนบสนนแนวความคดนใน

หนงสอ The study of Administration , 18872.Frank J . Goodnow, ไดสนบสนนแนวความคดน

ในหนงสอ Politics and Administration , 1900. Goodnow เหนดวยกบการแยกการเมองออกจากการบรหาร โดยมองวาในเรองการปกครองประเทศนนมหนาทหลกอย 2ประการคอ 1.หนาททางการเมอง คอ เรองการเมองเปนเรองของการกำาหนดนโยบาย 2.เรองการบรหารกเปนเรองของการนำานโยบายไปปฏบตใหประสบผลสำาเรจ3.Leonard D. White, ไดสนบสนนแนวความคดนใน

หนงสอ Introduction to the study of Administration , 1926

ภาพรวมพาราไดมแรก คอ การแยกการเมองการบรหารออกจากกน อยางเชนแนวความคดของ Woodrow Wilson คอ เราไมสามารถจะมหลกไดเลยตราบใดทการเมองยงเขาไปแทรกแทรงการบรหาร หลงจากนนแนวคดนกเปนทยอมรบ ฉะนนกมการแยกการเมองออกจากการบรหาร จนทำาใหเกดหลกของการบรหาร คอ พาราไดมทสอง

พ�ร�ไดมท 2 หลกก�รบรห�รนกวชาการทมบทบาทในพาราไดมนคอ

46

1.William Willoughby ไดเขยนไวในหนงสอ Principles of Public Administration , 1927 ซงเขาไดนำาเสนอหลกบรหารทเปนวทยาศาสตร หมายถงหลกการบรหารทมหลกเกณฑทแนนอน กำาหนดขนตอนได 2.Hunri Fayol ไดเขยนไวในหนงสอ Industrial

and General Management , 1930 : เขาบอกวาหลกทสำาคญคอหลก 5 ประการ หลก “ POCCC “3.Luther Gulick & Lyndall Urwick ไดเขยนไวใน

หนงสอ Papers on the Science of Administration 1937 : POSDCORB

ในชวงเวลาตอมาไดมคนนำาเสนอจากหลก POSDCORB เปน PA-POSDCORB คอ เพมเรองนโยบายและเรองอำานาจหนาท และชวงตอมากดดแปลงเปน POSDECORB คอ เพมเรอง Evaluation (อานลายละเอยดในเอกสารหนา 24)

ก�รเกดวกฤตก�รณด�นเอกลกษณ ครงท 11)การเมองการบรหารนนไมสามารถแยกออกจากกนได 2)หลกของการบรหารมความขดแยง ไมลงรอยกนฉะนนการคดคานพาราไดมท 1 เกดเปนพาราไดมท 3พ�ร�ไดมท 3 Public Administration as

Political Science 1950 - 1970 ก�รบรห�รรฐกจคอรฐศ�สตร

นกวชาการทสำาคญในแนวคดพาราไดมท 3

47

1.Fritz Morstein Marx ไดเขยนความคดเหนลงในหนงสอ Element of Public Administration , 1946 เขาอธบายวา ในโลกความเปนจรงนนขาราชการหรอหนวยงานนนมบทบาทเปนนกการเมอง เพราะฉะนนจะแยกการเมองออกจากการบรหารไมไดในสภาพความเปนจรง2.Paul Appleby ไดเขยนในหนงสอ Policy and

Administration ป 1949 เขาสนบสนนวา การบรหารงานของรฐนนเปนเรองการเมองโดยอธบายวา ในความเปนจรงอำานาจ 3 ฝายคอ อำานาจนตบญญต อำานาจบรหาร อำานาจตลาการนนไมสามารถแยกออกจากกนไดอยางเดดขาด เชน ปจจบนนอำานาจตลาการมจำาเปนอยางมากในการบรหารแผนดน

พ�ร�ไดมท 4 Public Administration as Administrative Science (Management) 1956-1970 การบรหารรฐกจคอศาสตรการบรหาร(การจดการ )พาราไดมนบอกวาหลกของการบรหารมความขดแยง ไมลงรอย

นกวชาการทสนบสนนแนวคดนคอ ไซมอน บอกวา หลกของการบรหารมขอบกพรอง

มากมาย คอ ความขดแยง ไมลงรอยกนในการบรหางาน เชน หลกในการควบคม

การควบคมทด ผบงคบบญชา 1 คนควรจะมลกนองนอย จงจะควบคมดแลไดผล และสงผลทำาใหโครงสรางองคการเปนรปสามเหลยมแบบ Tall Structure

48

หลกการสอสาร โครงสรางองคการทดควรจะมการตดตอสอสารทสน แบบ Flat Structure

และนอกจากนนไซมอนยงบอกวาหลกการบรหารเปนไดเพยงภาษตทางการบรหาร “The Proverbs of Administration”

จดสนใจในการศกษาพาราไดมท 4 1)Organization Theory ทฤษฎองคการ2)Management Science 3)Public Management สงผลใหเกดแนวทางการ

ยอมรบทเรยกวา Public Management การจดการภาครฐ ซงจะเนนในเรองการปฏบต

หลกการ Public Management นนดดแปลงมาจาก POSCORB คอเปลยนจาก Public ADM. มาเปน Public Management หรอหลกทเรยกวา PAFHRIER

PAFHRIER PA = Policy Analysis หมายถง การมองวาการ

วางแผนแตเพยงอยางเดยวอาจจะไมครอบคลม อาจจะมองเหนไดไมทวถงในแงการบรหารจดการ กขยายผลจาก Panning เปน Policy Analysis เรองการวเคราะหนโยบาย

F = Financial Management เรองการจดการดานการเงนการคลง โดยมองวาเรองของบดเจกตงอยางเดยวไมครอบคลมตองเพมเรอง Financial Management

H = Human Resource Management Human Resource การจดการทรพยากรมนษย หรอการจดการดาน

49

ทรพยากรบคคล ผททำาหนาททางดาน Human Resource เชน เจาหนาทบคคล ฝายบรหารทรพยากรมนษย เชน สวนขาราชตองสอบใบประกอบวชาชพ และใบประกอบอาชพตองมอายในการประกอบอาชพ

อาจารยเลาเสรมวา ตอนนกำาลงมการจดประชม Human Resource (อาจารยจะมาชแจงในสปดาหหนา ) ในระบบขาราชการพลเรอนในขณะนนนไดมการจดทำารางพระราชบญญตพลเรอนมมาแลวแตยงไมไดมการปรบใช ซงในพระราชบญญตมการปรบเรองการกำาหนดตำาแหนงและคาตอบ เชน ขาราชการ เปรยบดง คนจนสมยใหม ฉะนนพระราชบญญตมการกำาหนดตำาแหนงแตละกลมตำาแหนงโดยมเกณฑทชดเจน คอ เงนเดอนพนฐาน + เงนเดอนตามผลงาน และลกษณะแบบนเปนการกระตนใหคนสรางผลการปฏบตงานออกมา ฉะนนวนขางหนาผลการปฏบตงานจะเขมขนและมประสทธภาพขน

I = Information Management การจดการดานขอมลขาวสาร เนองจากกระแสโลกาภวตนนนมการเปลยนแปลงทางดานขอมลขาวสาร กอใหเกดความสำาเรจในการบรหาร

ER = External Relations ความสมพนธกบภายนอก ความสำาเรจในการบรหารจดการนนจะตองคำานงถงความสมพนธภายนอก เพราะปจจยแวดลอมภายนอกนนมอทธพลตอการบรหารงานภายในองคการ เพอใหองคการเกด

50

การปรบตวเพอทจะอยรอดใหได เชน ปจจยแวดลอมทางดานเศรษฐกจ สภาพความเปลยนแปลงทางดานเศรษฐกจ เชน เศรษฐกจตกตำา ภาวะวกฤตเศรษฐกจป 40 หนวยงานทงหลายปรบตวไมไดกตองปดตวลง ฉะนนองคการ องคการหนง ๆ มทงชวงแรกเกดวยทารกวยผใหญและวยชรา หลงจากพาราไดมท 4 ไดรบการยอมรบ

ก�รเกดวกฤตก�รณท�งด�นเอกลกษณ ครงท 2การไดรบอทธพลจากการปฏวตทางพฤตกรรมศาสตร-พฤตกรรรมมนษย-ประยกตใชทฤษฎระบบ-การศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ การนำาทฤษฎระบบไปศกษาทางดานการเมอง ปจจยนำาเขา Input ของระบบการเมองอ คอ ขอเรยกรอง

หรอขอสนบสนนจากภายนอก Conversion Process เปนระบบการเมอง ซงทำาหนาทในการตดสนใจ กลนกรองขอเรยกรองเปนนโยบายออกมาสประชาชน ซงออกมาเปน Outputs และมผลยอนกลบมายงประชาชน Feed Back ,Environment

ทฤษฎระบบInput Conversion Process Outputs

51

คอทรพยากรทางการ Management Servicesบรหารคอ คอ 3 ‘Ms - Man Money Matures

Feed Back Environment

การทำางานในระบบราชการในองคการหนง ๆ จะตองคำานงถงสภาพแวดลอมและองคการตองปรบตวใหเขากบสภาพแวดลอมดวย

ทฤษฎระบบนนบอกวา องคการทกองคการนนตงอยในสภาพแวดลอม สภาพแวดลอมมการเปลยนแปลงฉะนนองคการตองปรบตวใหเขากบสภาพแวดลอมภายนอกใหได เชน สมมตชวตคน คอ 1 องคการ ในรางกายคนหนงคน จะมระบบยอยภายในเพอใหรางกายอยได เชน ระบบยอยอาหาร ระบบหายใจ ฉะนนการทเรามชวตอยไดระบบตาง ๆ ตองทำาหนาทอยางปกต หรอเชนในองคการ มระบบการบรหารงานบคคล ระบบการบรหารเงน ฉะนนระบบยอยตองทำาหนาทอยางปกต ความผดปกตของระบบยอยหนงจะสงผลกระทบตอระบบยอยหนง

เชน ถาระบบการกนอาหารของเราไมปกต สมมตวาปวดฟนเลยเคยวอาหารไมละเอยด สงผลทำาใหระบบยอยอาหารไมทำางาน อาหารยอยไมไดกทำาใหเกดการเจบปวย ปวดทอง เมอเทยบกบองคการ การเจบปวยขององคการอาจจะเกดขนจากระบบยอย ๆ ภายในองคการเอง เชน ผปฏบตงานเกดความขด

52

แยงกนทำาใหผลงานไมออก หรอเครองจกรชำารดทำาใหไดผลงานตามทตองการ

เพราะฉะนนการดแลใหองคการปฏบตหนาทอยางปกตไดกคอระบบยอยนนตองทำาใหเกดความสมดล (Maintain balance) และ Adaptation การปรบตวใหเขากบสภาพแวดลอม และในขณะเดยวกนการเจบปวยของคนนนอาจจะไมเกดขนจากสภาพรางกายแตอาจเกดขนจากสภาพแวดลอมภายนอก

ก�รศกษ�ท�งด�นก�รบรห�รรฐกจเปรยบเทยบป 1960 1970– ในชวงนนเปนชวงเวลาท

ประเทศมหาอำานาจ ( องกฤษ ฝรงเศส สหรฐ ) ไดใหอสระแกประเทศอาณานคม ประเทศทตกอยภายใตอาณานคมนนเมอไดอสระกมกจะมแนวทางการบรหารทคลายกบประเทศเมองแม การตกคางของอทธพลการบรหารเมองแมในประเทศทเกดใหมกเปนจดสนใจททำาใหนกวชาการศกษาวาอทธพลการบรหารของเมองแมสงผลใหการบรหารราชการในประเทศเกดใหมอยางไร จนเกดประเดนการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ กลมนกวชาการหลก ๆ ในสหรฐไดมการรวมกลมแลวเรยกชอกลมวา Comparative Administration Group หรอ CAG

กลมการศกษาการบรหารเปรยบเทยบ ซงจดเปนหลาย ๆ ชดเพอไปศกษาทวโลก กลมการศกษาเปรยบเทยบเหลานไดรบ

53

เงนอดหนนจาก Ford Foundation หวหนากลม CAG ทมาศกษาในไทยโดยเปรยบเทยบกบพมา คอ Fred w. Riggs การศกษาของกลม CAG ทวโลกเหลานเปนผลทำาใหเกดการจดตงสถาบนการศกษาคอ NIDA

พ�ร�ไดมท 5 Public Administration as Public Administration 1970 - ?

จากป 1968 นกวชาการอเมรกาได เชน แฟรง มารน เฮนร แรมไบรท จดประชมทางวชาการททะเลสาบ Minnowbrook มหาวทยาลย Syracuse เพอกำาหนดปรชญาพนฐานใหมสำาหรบการบรหารรฐกจ และปรชญาพนฐานใหมทนกวชาการเหลานไดประชมคอ New Public Administration New P.A. ซงม 4 ประการคอ1).การบรหารทมงเนนความสนใจตอประชาชนผรบ

บรการ2).การลดความเปนระบบราชการใหนอยลง3).การวนจฉยสงการแบบประชาธปไตย4).การกระจายอำานาจของกระบวนการบรหารเปาหมายหลกคอ มงหวงใหเกดความยตธรรมทางสงคม

เปนความตองการทจะใหประชาชนไดรบการบรการทางสาธารณะอยางทวถงและเทาเทยมกน และสงคมตองมการเปลยนแปลงตลอดเวลา เชน ขาราชการตองตามทนโลกปรบเปลยนตามสภาพแวดลอม และสภาพปญหาตาง ๆ เพราะมง

54

เนนทฤษฎอยางเดยวไมได ผปฏบตขาราชการตองตดดน ดงคำาวา ตาดดาวเทาตดดน คอ ตาดดาว คอ มวสยทศนยาวไกล

New Public Administration ใหความสำาคญในเรองของการปรบเปลยนแนวทางปฏบตเพอใหสอดคลองกบสภาพความเปนจรงของสงคม ใหความสำาคญเรองการมสวนรวม การกระจายอำานาจเพอสรางประชาธปไตย และตองทำาใหประชาชนไดรบความยตธรรมทางสงคม โดยเฉพาะความยตธรรมทไดรบการบรการทางสาธารณะ หรอ ตองการใหภาครฐนนมความรบผดชอบ สนองตอความตองการของประชาชน

จดเนนของ New PA. (ขอสรปท�งวช�ก�รป 1968)1.Responsiveness การใหความสนใจตอประชาชนผรบ

บรการ 2.De - bureaucratization ลดความเปนระบบราชการให

นอยลง 3.Democracy ประชาธปไตย เกยวกบ Participation การ

มสวนรวม4.Decentralization การกระจายอำานาจในการบรหารงาน

***********คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�ร

บรห�รรฐกจ

55

Theoretical Orientation in Public Administrationรศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 5 สงห�คม 2549

ภ�คบ�ย

Quiz 1 จงอธบายและวเคราะหวา การบรหารรฐกจแนวใหม (New

public Administration : NPA) สงผลกระทบอยางไรหรอไม ตอการบรหารราชการของไทยในปจจบน

อาจารยใหประเดน-ความยตธรรมทางสงคม-ความรบผดชอบ-การเปนประชาธปไตย-การกระจายอำานาจ-การลดเปนระบบราชการ

ใหตอบวามประเดนเหลานหรอไม สงผลกระทบอยางไรหรอไมและยกตวอยางประกอบ

****พฒน�ก�รของก�รบรห�รรฐกจ Nigro & Nigro ได

แบงก�รพฒน�ก�รก�รบรห�รรฐกจออกม�เปน 3 ยค1.ยคเรมตน ผลงานของ Frederick Taylor, Leonard D. White ,

Willoughby กลาวถง หนาทฝายบรหาร การปรบปรง“ ”องคการระเบยบการปฏบตงานตาง ๆ รวมทงคณภาพของขาราชการ

56

2.ยคหลงสงครามโลกครงท 2 ใหความสนใจเกยวกบการกำาหนดนโยบาย การตดสนใจ กระบวนการบรหาร การพจารณาองคการในฐานะทเปนระบบของสงคม

3.ยคการบรหารรฐกจแนวใหม New PA.

พาราไดมของไทย (ใหอ�นเอกส�รบทท 3 เรองพฒน�ก�รศกษ� Public Administration ในประเทศไทย ) จะพบว�ก�รเรยนก�รสอนท�งด�น Public

Administration ในประเทศไทยนน ไดมม�กกว�รอยปแลว

ระยะแรกตงแตก�รเปดก�รเรยนก�รสอนทโรงเรยนฝกหดวช�ข�ร�ชก�รพลเรอน กพฒน�ไปสคณะนตศ�สตรและรฐศ�สตรจฬ�ลงกรณมห�วทย�ลย

ระยะทสองคณะรฐศ�สตรทจฬ�กบคณะรฐศ�สตรทธรรมศ�สตร

ระยะทส�มกเปนคณะรปศ.ทมห�ลยธรรมศ�สตร จ�กคณะรปศ . ทม.ธรรมศ�สตรกพฒน�ไปส รปศ . ทสถ�บนบณฑตพฒน�บรห�รศ�สตร ในป 2509

แนะนำาหนงสอThe World is Flat โลกแบน หนงสอเลมนสะทอนใหเหนการเปลยนแปลงตาง ๆ ทเกด

ขนในโลกปจจบน The World is Flat หมายถง คำาพดทเปรยบ

57

เปรยวาโลกทเราอยนมลกษณะแบน โดยสามารถพจารณาไดจากเหตการณตอไปน

เหตก�รณท1 11/9/89 : The Wall came down and Windows came up. จากกระแสโลกาภวตน BPO มศนยกลางอยทอนเดย ซงอนเดยจะมศนยกลางเรองซอฟแวรทยงใหญ ทบงกาลอ จะรบเขยนหรอออกแบบซอฟแวรตาง ๆ เชน การออกแบบเรองของการกรอกภาษ การวเคราะหผลเอกซเรยตาง ๆ การตรวจกระเปาเดนทางทมการเดนทางโดยเครองบน การบรการเหลานจะเปนการบรการโดยผานทางอนเตอรเนต นนคอการทบอกวาโลกนนไมไดกลมแตโลกแบน เนองจากเหตการณวนท 9 เดอนพฤศจกายน ป 1989 เปนวนทกำาแพงเบอรลนถกทำาลาย ซงเปนสญลกษณของโลกซงไรพรมแดน

เหตก�รณท 2 8/9/95 :People to people connectivety. คอ วนท 9 เดอนสงหาคม 1995 วนนนบรษทเนสเคป (บรษทใหบรการทางอนเตอรเนต) เขาเปนบรษทมหาชน ทำาใหเกดสงสำาคญ 3 เรองคอ

1.มการใชอนเตอรเนตเกดขน 2.ทำาใหมมาตรฐานในเรองการตดตอสอสารและเชอมโยง

กนไดระหวางผใชคอมพวเตอร 3.ไดมกระแสดอทคอม เหตก�รณท3 “work flow software . (application to

application connectivity) เหตการณไหลเวยนของซอฟแวร คอ การมมาตรฐานทสามารถตดตอสอสารเชอมโยงกนได จง

58

ทำาใหเกดการแบงปนความรระหวางกน ระหวางคนทอยตางสถานทตางเวลา ตางประเภทของงาน

เหตก�รณท 4 Open – outsourcing New industrial model of creation คอ รปแบบใหมของการสรางสรรค เชน มนกศกษาอาย 19 ปของมหาวทยาลยสแตมฟอรด ของประเทศสหรฐอเมรกา สามารถทำางานรวมกบนกศกษาอาย 24 ปในประเทศนวซแลนด เพอทจะพฒนาโปรแกรม….เวบ บราวเซอร โดยนกศกษาทง 2 คนนนไมเคยเจอตวกนเลย แตเขาสามารถทำางานรวมกน และเขาสามารถพฒนาโปรแกรมนขนมา โปรแกรมนมผดาวนโหลดไปไมนอยกวา 10 ลานคน

เหตก�รณท 5 Outsourcing เปนรปแบบใหมของการรวมกนปฏบตงาน เชน หนวยราชการเชนเราจะจดสมมนาเรากไปจางบรษทมาจดสมมนาให

เหตก�รณท 6 Off – shoring เปนลกษณะของการยายฐานการผลตไปยงตางประเทศซงมตนทนถกกวา อยางเชนในยโรป อเมรกา เขาไดยายตนทนเขามาผลตในไทย ลาว เวยดนามเพอลดตนทนในการผลต

เหตก�รณท 7 Supply chaining คอ การบรหารหวงโซอปทาน เชน บรรษทวอลมารทซอของจากประเทศจนเปนอนดบท 8 เมอเทยบกบประเทศคคาจน ซงสนคาทสงออกนนมากกวาแคนนาดาออสเตรเลย

เหตก�รณท 8 Insourcing คอ การทบรษทตาง ๆ เขาไปทำางานอกบรรษทหนง เชน มหลายบรษทททำาหนาทในการดการ

59

ใหบรการลกคาการซอมคอมพวเตอรของบรษทโตชบา การบรการสงสนคาของรองเทาไนทก

เหตก�รณท 9 Informing เราสามารถหาขอมลตาง ๆไดจากอนเตอรเนต

เหตก�รณท 10 The steroids : wireless and voice over the internet เราจะสามารถใชอนเตอรเนตแบบไรสาย ตอนนเราสามารถ Chat กนได แบบเหนหนาและไดยนเสยงกน

ปจจยทง 10 นทำ�ใหโลกแบนและนำ�ไปส Triple Convergence 3 อย�ง

1.กระบวนการรวมและแลกเปลยนงานและความรกนทวโลก โดยไมมความแตกตางดานเวลา ระยะทาง เชอชาต ภาษา

2.การปรบเปลยนพฤตกรรมเปนพฤตกรรมในแนวราบมากขน (Command and control value creation model = connect and collaborate horizontal value creation model ในแงการบรหารจดการจากเปนเรองของการออกคำาสง การควบคม กจะเปลยนไปเปนเรองของการตดตอการแสวงหาความรวมมอ ตามแนวราบเพอทจะทำาใหความสำาเรจในการปฏบตงานนนเกดขน

3.การทคน 3 พนลานคนจากจน อนเดยและรสเซยเขามาแขงขนในโลกทแบน เมอพจารณาจำานวนคนจากทง 3 ประเทศน

60

เพยง 10 % ของประชากรทง 3 ประเทศ กมากกวาแรงงานใน USA ถง 2 เทา

ทงหมดนคอสงทมองวาโลกแบน โดยมองทางดานการเจรญกาวหนาทางดานเทคโนโลย เชน ในแงสามารถเชอมโยงกบอกซกโลกหนงภายในเสยววนาท แมมความแตกตางในเรองของชาต กนไดทง ๆ ทไมเคยเจอตวเอง

เพราะฉะนนจากเงอนไขตาง ๆ ทพจารณาวา The World is Flat เปนสงสำาคญสำาหรบประเทศกำาลงพฒนา

1.โครงสรางพนฐาน ของประเทศจะตองไดรบกากรปรบปรงใหเขากบสภาพแวดลอม เชน คมนาคม ถนนหนทาง ตองไดรบการปรบปรง

2.กฎ ระเบยบ จะตองมการผอนคลายกฎ ระเบยบ เพอทจะไมใหกฎระเบยบเหลานนเปนอปสรรคตอการพฒนาโครงสรางพนฐาน และเสรมสราง สนบสนน นวตกรรมใหม ๆ ทำาใหเรามความสามารถในการแขงขนและมความสามารถในการทำางานรวมกนมากขน

3.การศกษา จะตองสงเสรมในแงโอกาสทจะศกษาและคณภาพในการศกษา

4.วฒนธรรม จะตองสงเสรมใหประเทศสามารถทจะเปดรบแนวคดหรอการปฏบตทเปน Best practice จากตางประเทศได และตองปรบใหเขากบวฒนธรรมดงเดมตวเอง

5.การมผนำาทมวสยทศน และเปน Chief change officer 6.พลงรวมมอจากสงคม คอ มแนวรวมจากสงคม

61

สรป หนงสอเลมนสะทอนใหเหนถงการเปลยนแปลงตาง ๆ ทเกดขนในสภาพแวดลอม ซงสงผลทำาใหหลายประเทศหรอทกประเทศทวโลกจำาเปนจะตองมการปฏรปทงในระดบมหาภาคและจลภาค เชน การบรหารราชการททำาการปฏรปกถอเปนการปฏรปในระดบจลภาค

หนงสอ World out of balance โลกไรดลยภ�พ หนงสอเลมนสะทอนใหเหนการเปลยนแปลงของโลก

ภายนอก วาการเปลยนแปลง ทงภาครฐและเอกชนนนจะตองเผชญกบสภาพแวดลอมทมความสลบซบซอนและมภยคกคามแอบแฝงอยเสมอ ฉะนนองคการทจะอยรอดไดจำาเปนทจะตองมการรบมอกบการเปลยนแปลงและความไมแนนอนตาง ๆ

โดยเสนอใหตระหนกถงการเตรยมปฏบตตวและสรางความเขาใจในสภาพการเปลยนแปลงของโลกภายนอก โดยองคการตองสรางคณคาทคำานงถงสภาพแวดลอมทงภายในและภายนอก

ปจจยสำาคญทมอทธพลตอการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมในอนาคต

-การเปลยนแปลงตามกระแสโลกาภวตน ซงผลของกระแสโลกาภวตนจะทำาใหเกดการบรณาการทางดานเศรษฐกจระหวางประเทศ ทำาใหเกดการเชอมโยงระหวางสงคม เกดการตดตอสอสารผานทาง IT เกดการบรณาการทางการเมอง

62

-การเปลยนแปลงในโครงสรางของประชากรของโลก จะเผชญกบการเปลยนแปลงเรองการเจรญพนธ ซงมแนวโนมทจะลดลง แลวจะประสบปญหาทางดานการขาดแคนแรงงาน ภาพรวมจำานวนประชากรของโลกลดลง เพราะผหญงจะมการศกษาดขน มโอกาสในการทำางานสงขน มความอสระทางการเงนสงขน สภาพวถชวตทอาศยในเมอง คาครองชพจะสง เชน ในญปนตอนนมอตราการเกดตำา แตประชากรญปนมอายเฉลยสงทสดในโลก สงกวา 65 ปซงจะสงผลตอแรงงานอพยพมากขน

-การเปลยนแปลงในพฤตกรรมของผบรโภคกลมใหม จากการเปลยนแปลงทางดานโครงสรางประชากรกทำาใหเกดการเปลยนแปลงทางดานผบรโภค โดยเฉพาะกลมชนชนระดบกลางจะเปลยนแปลงการบรโภคไปตามกระแสโลกาภวตน และมการคาดคะเนวาในอก 10 ขางหนาสนคาจะมคณภาพและราคาถก ถาอตราการเจรญเตบโตของเศรษฐกจโลกคอยลดลง กลมผบรโภคระดบกลางมจำานวนมากขน ผบรโภคมอำานาจซอและความตองการสง เพราะฉะนนองคกรในภาคธรกจจะตองมสนคาทมคณภาพแตราคาไมสง จะเกดการตลาดการคาขยายตวทวโลก และในประเทศกำาลงพฒนากลมวยแรงงาน ทมรายไดจะนยมบรโภคสนคาททนสมย

-ปญหาทางดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ในอนาคตนนจะมเรองพลงงานจำากด ดงนนเราควรจะมการใชพลงงานอยางเขมงวด และจะมการสรางนวตกรรมใหม ๆ ขนเพอทดแทนพลงงานทออกไป เชน กาซธรรมชาต ถานหน เปนพลงงานเพอการพฒนา

63

-การวางระเบยบ กฎ เกณฑรวมถงการเรยกรองเพอปกปองผลประโยชน เชน หนวยงานททำาหนาทในระดบนานาประเทศ ตองวางกฎเกณฑ ระเบยบใหรดกม เพราะตอไปภาครฐนนจะมบทบาทนอยลง จะมการกระจายอำานาจมากขน และมกฎระเบยบองคการเหนอชาตเขามากำากบดแลการเปลยนแปลงในการบรหารภาครฐตงแตป 1980 สง ทสงผลคอ

-อทธพลกระแสโลกาภวตน -สภาพการแขงขนระหวางประเทศ เชน การลดตนทนการ

ผลตของประเทศตะวนตก โดยเลอกไปผลตในประเทศทมคาแรงตำา จนเกดการวางงานในประเทศ

-วกฤตการณทางดานเศรษฐกจ จากวกฤตการณทางดานเศรษฐกจ เรองงบประมาณแผนดน หมวดคาใชจายทางดานบคคล หรอหมวดเงนเดอนจะมปรมาณเกอบรอยละ 50 เปนสดสวนทสงมาก และจำานวนกำาลงคนภาครฐกมจำานวนมาก และปฏบตงานอยางไมเตมศกยภาพ และมการใชจายงบประมาณอยางไมประหยด

-การปรบลดบทบาทของภาครฐใหนอยลง -การเตบโตและความเขมแขงของภาคธรกจเอกชน

องคกรประชาสงคม -ปญหาทจรตคอรปชน รวมอำานาจเผดจการไมโปรงใส

(Dirty government) -สะทอนใหเหนความไมมประสทธภาพของระบบราชการ

(Bureaucratic pathology)

64

จากสภาพดงกลาว เปนสาเหตททำาใหตองมการปฏรประบบราชการและมการนำาเสนอกระบวนทศนใหม สำาหรบการบรหารภาครฐ ไปสการบรหารปกครองบานเมองทด ( Good Governance ) หรอ การบรหารปกครองบานเมองทด หรอ ธรรมาภบาลนนเอง

(กอนจะใชคำาวาธรรมาภบาล กพ.เคยใชคำาวาสประศาสนการ แปลวา การบรหารทด)

************คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�ร

บรห�รรฐกจTheoretical Orientation in Public

Administrationรศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 7 ธนว�คม

พ.ศ.2550

สองสปดาหทผานมา อาจารยวเชยรไดบรรยายเกยวกบการบรหารรฐกจเปรยบเทยบและแนวทางการพฒนาตางๆ การเปรยบเทยบระบบราชการของประเทศตางๆจะทำาใหเหนขอดและขอดอยของการบรหารประเทศ และสามารถนำาองคความรมาสรางนวตกรรมและปรบปรงการบรหารได

สองสปดาหสดทายจะบรรยายใหนกศกษามองเหนภาพรวมของวชาบรหารรฐกจคอ ปรชญาพนฐานทส ำาคญมรากฐานมาแนวความคดใด แนวคดการปฏรประบบราชการ สาเหตและ

65

เหตผลของการปฏรประบบราชการ ในพ.ศ.2545 รฐบาลไทยตดสนใจปฏรประบบราชการและมการเปลยนแปลงหลายๆอยาง ตลอด 5 ปทผานมาของการปฏรประบบราชการ ทำาใหระบบราชการเปนเหมอนระบบธรกจมากขน หลายคนสงสยวาเปนเพราะผนำาฝายบรหารมาจากภาคธรกจจงทำาใหการบรหารภาครฐเปนแบบธรกจ ซงจรงๆแลวการเปลยนแปลงลกษณะนไดเกดขนทวโลกแลว ประเทศไทยเองกจะตองเปลยนแปลงไปไมวนใดก วนหน ง การเรยนในวชาน จะท ำาใหน กศ กษาท เป นขาราชการไดเขาใจสงทปฏบตไดชดเจนยงขน

แนะนำ�เอกส�รประกอบก�รบรรย�ยสวนท 1: แบงออกเปน 2 กลมทฤษฎ ไดแก1.ทฤษฎองคการ ตองการสะทอนภาพใหเขาใจพฒนาการ

ของทฤษฎและแนวคดการบรธรกจจากหลกการตางๆในการบรหารงานในองคการ โดยกำาหนดกลมทฤษฎองคการเปน 3 กลมคอกลมทฤษฎองคการแบบดงเดม กลมทฤษฎองคการดงเดมแบบใหม และกลมทฤษฎองคการสมยใหม กลมทฤษฎองคการเหลานจะเรยนเพมเตมในวชา PS 708 กลมทฤษฎทจะเรยนเพมเขามาคอ กลมทฤษฎยคหลงสมยใหม

2.ทฤษฎทรพยากรมนษย การบรหารจดการมนษยในองคการจะตองใหสอดคลองกบการบรหารองคการ ทฤษฎทสำาคญคอ ทฤษฎพฒนาการดานบคลกลกษณะ ทฤษฎการจงใจ และทฤษฎอนๆ ซ งกลมทฤษฎเหลานไดน ำามาใชพฒนาระบบ

66

ราชการในปจจบนอยางกวางขวาง โดยเฉพาะทฤษฎพฒนาองคการเปนแนวทางการพฒนาระบบราชการไทย

สวนท 2: องคการแหงการเรยนร เป นเร องของการจดการความรในองคการ ปจจบนภาครฐและภาคเอกชนจะพดถง KM (Knowledge Management) เพอใหองคการเปนองค การแหงการเรยนร ท สามารถปรบต วได ท นต อการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมภายนอก เพอใหองคการอยรอดอยางเปนเลศและเปนองคการอจฉรยะ

สวนท 3: เทคนค Balance Scorecard (BSC) เปนเทคนคทชวยใหทกองคการมมมมองส ำาหรบการพจารณา ปรบปรง หรอประเมนผลการทำางานในองคการอยางรอบคอบ และครอบคลมในทกดาน

สวนท 4: การปฏรประบบราชการและการจดการภาครฐแนวใหม โดยน ำาเสนอการปฏร ประบบราชการของสหราชอาณาจกร สหรฐอเมรกา และญปน เพอเปนขอมลในการศกษาเปรยบเทยบการปฏรประบบราชการไทยตงแตปพ.ศ.2545-ปจจบน หลายประเทศทปฏรประบบราชการจะทำาใหจำานวนหนวยราชการลดลง แตการปฏรประบบราชการของไทยกลบทำาใหจำานวนหนวยราชการเพมขน การศกษาวชานจะทำาใหทราบวาสาเหตเกดจากอะไร และหลกการจดการภาครฐแนวใหมม อทธพลตอการปฏรประบบราชการของทกประเทศ เชน ธรรมาภบาล (อาจารยฝากใหน กศกษากลบไปอานการปฏร ประบบราชการของทงสามประเทศ)

67

สวนท 5: แผนยทธศาสตรการจดการภาครฐ เปนการศกษาลำาดบของการปรบปรง/เปลยนแปลงแนวทางการจดการภาครฐ ซงลำาดบของการเปลยนแปลงนเปรยบเสมอนตวแบบการเปลยนแปลงการจดการยทธศาสตรของระบบราชการไทย

สวนท 6: เปนแนวทางการปฏบตทเก ดขนจรงในการพฒนาระบบราชการไทย ตลอด 5 ปทผานมา ระบบราชการไทยไดพฒนาไปหลายรปแบบ เชน การพฒนาคณภาพการใหบรการประชาชนทดขน การจดตงศนยบรการรวม การใหบรการทางอเลกทรอนกส การมอบรางวลคณภาพการใหบรการประชาชน และยทธศาสตรทมงเนนการปรบเปลยนคานยมและวฒนธรรมการทำางานในระบบราชการไทย การเปลยนแปลงโครงสรางหนวยงานจะทำาไดเรว แตการปรบเปลยนคานยม ทศนคต และวฒนธรรมองคการจะทำาไดยาก กระบวนทศนการเปลยนแปลงไดนำาเสนอในเอกสารฉบบนได

นกศกษาสามารถศกษาเพมเตมในเวปไซตของสำานกงาน กพ.ท www.ochc.co.th เวปไซตของสำานกงาน กพร.ท www.opdc.co.th

หรอพมพชออาจารยใน google

**เขาสเนอหาการบรรยาย** เป�หม�ยของวช�

PS 705 เปนพนฐานของวชา PS 708, PS 708 และ PS 711 เปาหมายสำาคญของการเรยนวชานคอ

1.ใหผเรยนสามารถเชอมโยงระหวางทฤษฎและการปฏบต

68

2.เรยนรหลกการ/วธการทำางานในรปเทคนคการบรหาร เพ อใหน กศกษาสามารถน ำาเทคนคการบรหารไปใชใหเก ดประโยชนตอการปฏบตงานและประชาชนสวนรวมในสงคม

3.เสรมสรางความเขาใจเกยวกบการดำาเนนงานของภาครฐและรฐบาล ซงการตดสนใจของรฐบาลจะออกมาในรปของนโยบายตางๆ วชานจะศกษาวาทำาไมรฐบาลจงออกนโยบายนน ประชาชนไดรบผลประโยชนจรงหรอไม หรอเปนแคผลประโยชนของกลมตน

4.ใหมการกำาหนดนโยบายทสามารถตอบสนองความตองการของสงคมสวนรวม

ปรชญ�พนฐ�นในก�รบรห�รรฐกจปรชญาพนฐานเปรยบเสมอนรากฐานทส ำาคญในการ

บรหารงานภาครฐในปจจบน และเปนรากฐานสำาคญททำาใหเกดขนของสาขาวชาตางๆตามมา ปรชญาพนฐานของการบรหารงานภาครฐมแนวคดจากนกวชาการทยงใหญ 3 คนคอ

1.วด โรว วลสน (Woodrow Wilson) เสนอวาการเมองและการบรหารควรแยกออกจากกน (พาราไดมท 1)

2.แ ม ก ซ เ ว เ บ อ ร (Max Weber) เ ส น อ แ น ว ค ด Bureaucracy

3.เฟรดเดอรรก เทเลอร (Frederick Taylor) เสนอแนวคดทเปนประโยชนตอการบรหารดานธรกจอตสาหกรรม และมผลตอการบรหารงานภาครฐ

69

แมกซ เวเบอร และเฟรดเดอรรก เทเลอร เปนนกวชาการทอยในกลมทฤษฎดงเดม ทตองการใหการบรหารจดการในองคการมหลกเกณฑและมเหตมผล

1.วดโรว วลสน (Woodrow Wilson)วดโรว วลสน เปนประธานาธบดของสหรฐอเมรกาคนท

28 ไดรบการยกยองวาเปนบดาการบรหารรฐกจในอเมรกา เ พ ร า ะ น ำา เ ส น อ บ ท ค ว า ม ช อ The Study of Administration (1887) เปนผลงานทไดรบการยอมรบวาเป นบทความแรกในโลกทกล าวถงการบรหารงานภาครฐ บทความนมความเหนทสำาคญคอ การบรหารงานในภาครฐไมสามารถมทฤษฎหรอหลกเกณฑการบรหารงานภาครฐไดเลย ตราบใดทการบรหารราชการยงไมปลอดการแทรกแซงจากการเมอง ทงนเพราะวดโรว วลสน ไดเหนปญหาทเกดขนในระบบราชการของอเมรกา ทนกการเมองเขาไปแทรกแซงการทำางานของขาราชการประจำา ซงเปนปญหาทเกดขนมาตงแตสมยประธานาธบดคนท 7 ของอเมรกา

หลงจากทแอนดรว แจคสน (Andrew Jackson) ไดรบการแตงตงใหดำารงตำาแหนงประธานาธบดคนท 7 เขากปลดและโยกยายขาราชการประจำาระดบสงของรฐบาลกลางออกกวารอยละ 10 โดยมองวากลมขาราชการเหลานนสนบสนน (หวคะแนน) ของ John Adams อดตประธานาธบดคนท 6 ของอเมรกา การดำาเนนการดงกลาวไดกลายเปนวฒนธรรมการบรหารของขาราชการการเมองตงแตบดนนเปนตนมาคอ

70

ประธานาธบดคนใหมจะปลดขาราชการระดบสงในสมยของประธานาธบดคนเกา แลวนำาคนของตวเองเขาไปดำารงตำาแหนงแทน สงผลทำาใหตำาแหนงขาราชการระดบสงกลายเปนรางวลตอบแทนทางการเมอง (Political Rewards) โดยไมได พจารณาวาคนทเขาดำารงตำาแหนงนนมความรความสามารถหรอไม ขาราชการประจำาจงขาดความมนคงในการทำางานและจำาเปนตองไปฝกใฝกลมการเมองหรอนกการเมองเพอสรางหลกประกนใหกบตวเอง

การทตององอยกบกลมการเมอง นกการเมอง หรอกลมธรกจทเชอมโยงกบฝายการเมอง สงผลทำาใหขาราชการประจำาขาดความเปนกลางในการปฏบตงาน ไมสามารถทำางานไดอยางเสมอภาพ ภาพเหลานปรากฏชดเจนในประเทศไทย

วดโรว วลสน มองวาปญหาเหลานเปนปญหาสำาคญททำาใหการบรหารงานภาครฐไมมประสทธภาพ เพราะขาราชการไมมความเปนกลาง ขาดความเสมอภาค และขาดความมนคงในการทำางาน

หลกการพนฐานทเสนอในบทความ ไดแก 1.การเมองและการบรหารแยกออกจากก น โดยให

ขาราชการการเมองทำาหนาทกำาหนดนโยบาย สวนขาราชการประจำาจะทำาหนาทนำานโยบายไปปฏบต

2.การบรหารงานบคคลในระบบราชการควรน ำาระบบคณธรรมเขามาใช เพราะกอนหนานไดใชระบบพวกพอง โดยไมไดพจารณาตามความรความสามารถวาเหมาะสมกบตำาแหนง

71

หรอไม ทงน วลสนไดศกษาการบรหารงานภาครฐจากหลายประเทศ และเหนวาประเทศองกฤษนำาระบบคณธรรมมาใช เขาจงเสนอใหนำาระบบนมาใชในสหรฐอเมรกาดวย หลกเกณฑสำาคญของระบบคณธรรม ไดแก

(1) หลกความรความสามารถ (Competence) ผเขาไปดำารงตำาแหนงในระบบราชการควรมความรความสามารถทเหมาะสมกบตำาแหนง มการกำาหนดคณสมบตเฉพาะตำาแหนงเอาไว พ.ร.บ.ระเบยบขาราชการพลเรอนไทยฉบบลาสดมการพดถงสมรรถนะของแตละตำาแหนง ซงสมรรถนะ (Competency) มหลกเกณฑสบเนองมาจาก Competence คอนอกจากความรความสามารถแลว ผปฏบตงานควรมสมรรถนะในการทำางานตามตำาแหนงดงกลาวอยางเตมทและมความพรอมทจะปฏบตงานดวย

(2) หลกความเสมอภาคในโอกาส (Equality of Opportunity) เพอใหเกดความเปนธรรมในการบรหารงานบคคลในระบบราชการ คนทมความรความสามารถตองมโอกาสเขารบราชการไดอยางเทาเทยมกน โดยไมกดกนเรองเพศ สผว ศาสนา

(3) หลกความเปนกลางทางการเมอง (Political Neutrality) เพอใหขาราชการประจำาปฏบตงานดวยความเสมอภาค ไมฝกใฝพรรคการเมองพรรคใดพรรคหนง เชน ไมเขาไปดำารงตำาแหนงเปนเจาหนาทในพรรคการเมอง ไมไปชวย

72

รณรงคหาเสยง แมพรรคการเมองใดจะเขามาเปนรฐบาลกตองทำางานอยางตอเนอง ไมใสเกยรวาง

(4) หลกความมนคง (Security of Tenure) เปนหลกประกนทใหขาราชการประจำาเกดความมนคงและกาวหนาในการทำางาน เชน ไมถกลงโทษโดยทไมสอบสวนความผดกอน มองเหนโอกาสทจะกาวหนาในตำาแหนงหนาท ทงนขาราชการประจำาจะตองไมทำางานแบบเชาชามเยนชาม

3.ใหการบรหารราชการมลกษณะแบบการบรหารธรกจ โดยหลอหลอมใหผปฏบตงานทำางานเพอประโยชนขององคการและปราศจากอคต ขอเสนอนเปนเหมอนมมเมอแรงทกลบมาในยคน เพราะการบรหารงานภาครฐมลกษณะคลายกบการบรหารภาคธรกจ

4.การศกษาเปรยบเทยบระบบบรหารของประเทศตางๆ เปนประโยชนอยางยงตอแนวทางการบรหารงานของภาครฐ แนวคดนมาจากท วดโรว วลสนไปศกษาการบรหารภาครฐขององกฤษแลวเหนวาองกฤษใชระบบคณธรรม เขาจงเสนอในบทความใหสหรฐอเมรกาใชระบบคณธรรมดวย

ผลลพธสดทายหลกการพนฐานขางตนกอใหเกดผลลพธสดทาย ไดแก1.การเมองและการบรหารแยกออกจากกนท ำาใหการ

บรหารงานทเนนความเสมอภาค เปนธรรม และมงผลประโยชนสาธารณะ

2.ระบบคณธรรมทำาใหเกดประโยชนสงสดตอราชการ

73

3.ปราศจากอคตและการศกษาเปรยบเทยบชวยในการปรบปรงและพฒนาการบรหารงานภาครฐใหมประสทธภาพสงขน

ผลงานของวดโรว วลสน น ำาไปสการศกษาหลายดาน ไดแก

1.การบรหารเปรยบเทยบ2.การบรหารการพฒนา คอมวธพฒนาอยางไรจงจะ

ใหการบรหารดขน3.นโยบายสาธารณะ2.แมกซ เวเบอร (Max Weber)สมยกอนการบรหารจดการไมมระเบยบชดเจน เพราะ

สงคมไมสลบซบซอน แตพอสงคมขยายตวและมความซบซอนมากขน การดำาเนนงานจงตองสลบซบซอนตามมา หากไมมการบรหารจดการแบบเปนระบบกจะเกดปญหาความวนวายและเกดความขดแยงตามมา

องคการขนาดใหญ คอองคการทมคนทำางานเปนจำานวนมาก มความรบผดชอบมาก มหนวยงานยอยภายในเปนจำานวนมาก และตองใหบรการแกประชาชน หากไมมการจดระบบการทำางานทเปนระเบยบ คนกจะเกยงกนทำางาน บางกแยงกนทำางาน ปดความรบผดชอบ และเกดความขดแยง แมกซ เวเบอร จงนำาเสนอหลกการพนฐานเกยวกบองคการขนาดใหญ (Bureaucracy) เพอใหองคการทจดอยางไมเปนระบบแบบเดม (Unorganized Organization) ไดเป นองคการทม

74

ก า ร จ ด ก า ร บ ร ห า ร อ ย า ง เ ป น ร ะ บ บ (Systematic Organized Organization) ซงเวเบอรเชอวา องคการทมการบรหารงานอยางเปนระบบ จะสามารถบรหารงานไดอยางมประสทธภาพ (ศกษาเพมเตมในเอกสารหนา 12-15)

หลกการของ Bureaucracy 1.ก า ร แ บ ง ง า น ต า ม แ น ว ร า บ (Horizontal

Delegation) โดยใหคนทมความรความชำานาญเขาไปรบผดชอบงานในด านน น จะท ำาให เก ดความช ำานาญเฉพาะด าน (Specialization) เ ช น ข า ร า ช ก า ร ท อ ย ใ น แ ต ล ะกระทรวง/กรมกจะมความชำานาญเฉพาะดานนนๆ เมอเกดความชำานาญเฉพาะดานแลวกจะทำาใหผลงานเพมขนและถกตองมากขน

2.การแบงงานตามแนวดง (Vertical Delegation) คอการมสายการบงคบบญชา (Hierarchy) ผบงคบบญชาของแตละระดบจะทำาหนาทควบคมและตรวจสอบการทำางานตามแนวราบใหถกตอง ทำาใหเกดประโยชนสวนรวมขององคการ

3.การมงปฏบตตามกฎระเบยบ (Rule Orientation) เนองจากมคนทำางานในองคการเปนจำานวนมาก ตองใหบรการแกลกคาเปนจำานวนมาก และมภารกจทตองรบผดชอบมาก หากไมมกฎเกณฑและระเบยบปฏบตทชดเจนกจะเกดความวนวายและไมเปนธรรม การมงปฏบตตามกฎระเบยบเพอมงใหการทำางานทมกฎเกณฑแนนอน ลดการสอสารทไมจ ำาเปน

75

(Unnecessary Communication) และทำาใหการทำางานมมาตรฐานเดยวกน (Standardization of Behavior)

4.การเลอนตำาแหนงโดยอาศยระบบคณธรรม (Merit Promotion) การเลอนตำาแหนงจะทำาใหองคการเกดพลวต (Dynamics: พลวต/การเปลยนแปลง) ผทดำารงตำาแหนงในระบบราชการนาจะมการสบเปลยนหมนเวยนกนดวย เพอไมใหคนใดคนหนงอยในตำาแหนงเดมนานๆ เพราะจะทำาใหเกดการสรางอาณาจกร และขาราชการกจะไดเหนโอกาสกาวหนาในหนาทการงานของตวเอง (Career Progress)

5.คนททำางานอยรวมกนเปนจำานวนมากตองไมคำานงถงตวบคคล (Impersonality) ไมนำาเร องสวนตวเขามาปะปนกบเร องงาน เพอใหการทำางานเปนไปตามระเบยบแบบแผน (Formality) ขาราชการจงท ำางานเพ อผลประโยชน ต อองคการ ไมใชเพอผลประโยชนสวนตว

ผลลพธสดทายแมกซ เวเบอร น ำาเสนอหลกการพนฐานขางตนเพ อ

ตองการผลลพธสดทายดงน1.การแบงงานตามแนวราบทำาใหเกดความชำานาญเฉพาะ

ดาน สงผลผลผลตเพม2.การแบงงานตามแนวดงทำาใหเกดความถกตองในการ

ทำางาน และตดสนใจเพอตอบสนองผลประโยชนตอสวนรวม3.การทำางานเปนลายลกษณอกษรทำาใหเกดความตอเนอง

ในการทำางาน ไมขนกบตวบคคล และบรรลการประสานงาน

76

4.กฎระเบยบ ทำาใหเกดความแนนอนในการทำางาน ลดการสอสารทไมจำาเปน และทำาใหพฤตกรรมการทำางานมมาตรฐานเดยวกน

5.การเลอนขนดวยระบบคณธรรม ทำาใหองคการมพลวต สรางขวญและกำาลงใจใหสมาชก และสมาชกมความผกพนกบองคการ

6.การไมคำานงถงเร องสวนตว ทำาใหบรรลวตถประสงคขององคการ

ผลทเกดขนจรงในทางปฏบต หลกการพนฐานแตละขอไมไดกอใหเกด

ผลลพธสดทายตามทเวเบอรตองการ หลายฝายจงบอกวา Bureaucracy เปนองคการในอดมคต เพราะไมมทางเปนไปได เชน

1.การแบงงานตามแนวราบ การทคนจำานวนมากทำางานเหมอนกนจะทำาใหเกดความซำาซากจำาเจ หลงจากนนคนกจะเบอและผลงานลดลงในทสด

2.การแบงงานตามแนวตงทำาใหเกดความลาชาในการทำางาน เพราะตองเสนองานตามลำาดบชนบงคบบญชา ระดบลางตองรายงานไตขนไปจนถงระดบสง และระดบสงกตองสงงานไตลงมาจนถงระดบลางเพอใหปฏบต ทำาใหเกดปญหาความลาชา โดยเฉพาะการขออนมต

3.การทำางานเปนลายลกษณอกษรและการมระเบยบ เพอใหกฎระเบยบเปนวธการในการทำางาน แตผปฏบตงานกลบใชกฎ

77

ระเบยบเปนจดหมายปลายทางในการทำางาน คอขาราชการตองทำาตามระเบยบ ทำาใหเกดชองวางในการเลอกปฏบต และนำาไปสการทำางานทไมสจรต

4.การเลอนตำาแหนงโดยใชระบบคณธรรม ทำาใหมการนำาระบบอปถมภเขาไปแทรกแซง

5.การไมคำานงถงเรองสวนตวเปนสงททำาไดยากทจะใหคนแยกเรองสวนตวออกจากการทำางานโดยเดดขาด

ปญหาของ Bureaucracy เหลานไดนำาไปสการปฏรประบบราชการ เชน ลดสายการบงคบบญชาทมมากจนเกนไปใหสนลง ผอนคลายกฎระเบยบใหมความยดหยนมากขน

อยางไรกตาม Bureaucracy กเปนตนแบบในการนำาเสนอการบรหารงานในองคการขนาดใหญทจะสรางความเปนระบบ มเหตผล และถกนำาไปใชอยางกวางขวางในปจจบน ซง Bureaucracy ไดนำาไปสการศกษาทฤษฎองคการ

3.เฟรดเดอรรก เทเลอร (Frederick Taylor)เทเลอรเปนผทมบทบาทสำาคญในดานการจดการธรกจ

อตสาหกรรม และมบทบาทในการกอตงการเรยนการสอน MBA ในมหาวทยาลยฮารวารด ซงเปนแหงแรกในโลก เขาจงไดรบการยกยองวาเปนบดาของวชาการจดการ

แนวคดดงเดมเชอวา นายจางและลกจางมผลประโยชนขดแยงกน นายจางจะมองวาลกจางขเกยจ ชอบเลยงงาน ไมอยากทำางานแตอยากไดเงน สวนลกจางกจะมองวานายจางเอารดเอาเปรยบ ขดรด และไมอยากจายเงนคาแรง เทเลอรมองแตกตาง

78

ไปวา นายจางและลกจางมผลประโยชนรวมกน กจการของนายจางจะไมเจรญรงเรองขนมาไดหากไมมลกจางสนบสนน ขณะเดยวกน หากไมมกจการของนายจาง ลกจางกไมมรายได

เทเลอรมองวา การบรหารจดการในธรกจอตสาหกรรมนาจะมหลกเกณฑในการทำางานททำาใหเกดประสทธภาพสงสดและมตนทนตำาทสด โดยเปรยบเทยบใหดวา โรงงานผลตเสอผาสำาเรจรปสองแหง ภายใตเงอนไขเหมอนกนคอ มคนงานเทากน มเครองจกรเหมอนกน โรงงานท 1 สามารถตดเสอสำาเรจรปไดวนละ 200 ตว แตโรงงานท 2 สามารถตดเสอสำาเรจรปไดวนละ 400 ตว โรงงานท 2 จงมรายไดสงกวาและสามารถจายคาแรงใหคนงานไดมากกวา สงทแตกตางกนคอ การบรหารจดการในการดงความสามารถของคนงานออกมาใชไมเหมอนกน

เทเลอรเสนอวา ควรจะนำาหลกวทยาศาสตรเขามาประยกตใชในการดำาเนนกจกรรมดานการบรหารจดการ เพราะอดตไมมหลกเกณฑทชดเจนแตอาศยหลกความเคยชน เชน ไมไดคดเลอกคนงานจงไมรวาคนงานสามารถทำางานไดหรอไม หลกการท เขาเสนอคอการจดการแบบวทยาศาสตร (Scientific Management) เพอใหคนและเครองจกรสามารถปฏบตงานและ ใหผลผล ตสงสด เท าท จ ะท ำางานได จ งจ ะท ำา ให เก ดประสทธภาพสงสด โดยมคาใชจายรวมนอยทสด

เทเลอรไดเขาไปศกษาการทำางานในโรงงานตางๆ พบวา การทำางานไมมประสทธภาพเกดจากระบบการจดการไมดและหลกเกณฑการทำางานไมมประสทธภาพ สงทเทเลอรมองเหนใน

79

โรงงานถลงเหลกคอ ควรมการคดเลอกคนงาน เพราะคนงานบางคนสามารถทำางานไดรวดเรว แตบางคนทำางานไดชาเพราะไมถนด จากนนเขากเลอกคนงานทมฝมอมาทำาการทดลองกลมหนง โดยใหทำางานตามทเขาสง เชน ใหเร มทำาหรอใหหยด ผลปรากฏวาคนงานกลมนนสรางผลงานไดจำานวนมหาศาล จากเดมโรงงานสามารถเรยงเหลกได 12.5 ตนเพมเปน 47 ตน

หลกการจดการแบบวทยาศาสตร1.ความชำานาญเฉพาะดาน (Specialization) คอเลอก

คนทมความรความชำานาญเฉพาะดาน ซงเชอมโยงกบการแบงงานกนทำา (เอกสารหนา 6) เชน การแบงงานกนทำาในโรงงานผลตเสอผาสำาเรจรป เสอสำาเรจรปหนงตวจงผานมอคนงานแตละขนตอนหลายคน ซงเทเลอรมองวา การแบงงานกนทำาจะทำาใหไดเสอเพมมากขน

2.วธการทำางานทดทสด (The One Best Way) แตละภารกจจะตองมวธการทำางานทดทสด โดยศกษาจากระยะเวลาและทาทางการเคลอนไหว (Time & Motion Study) เพอใหภารกจตอเน องก นจงตองแบงงานกนท ำาและเรยงล ำาด บกระบวนการทำางานอยางเหมาะสม เชน การกออฐ ตำาแหนงทคนงานยน กองกอนอฐ และถงปนตองสมพนธกน ไมไกลกนเกนไปจนตองเออมเพราะจะทำาใหคนงานเมอยลา ปนตองผสมแตพอดและมปรมาณทพอเหมาะตอการใชงาน กองอฐตองเรยงอยางเปนระเบยบเพอไมใหเสยเวลาดวาควรเอาดานไหนออก

80

หรอในโรงงานเยบผา คนตดผากตองอยใกลกบคนเยบผาเพอไมใหเสยเวลาในการเดน

3.ระบบค าตอบแทนแบบจ ง ใจ (Incentive Wage System) เปนเครองมอในการบงคบใหคนงานทำางานทงทางตรงและทางออม การบงคบทางตรงคอการกำาหนดมาตรฐานขนตำาของการทำางานเพอใหคนงานทำางานตามเกณฑทกำาหนดเอาไว เชน คนตดผาตองตดผาใหไดวนละ 400 ชนจงจะไดคาแรงตามทกำาหนด สวนการบงคบทางออมคอ หากคนงานคนใดสามารถทำางานไดสงกวามาตรฐานกจะไดคาแรงเพม คนงานจงทำางานเพมขนเพราะอยากไดคาแรงเพม

4.ได ผลผลตมากกได เง นมาก (More Production, More Money) ในมมมองของนายจางคอหากไดผลผลตมากกจะไดกำาไรมาก สวนมมมองของลกจางคอ หากไดผลผลตมากกจะไดคาจางมาก

5.ก า ร ใ ช ป ร ะ โ ย ช น ส ง ส ด จ า ก ท ร พ ย า ก ร (Full Utilization of Resources) เชน คนงานทำางานเตมท หรอเครองจกรทำางานเตมท

ผลลพธสดทายการแบงงานกนทำา, Time & Motion, คาตอบแทนแบบ

จงใจ และการควบคมอยางใกลชด สงผลตอประสทธภาพขององคการ ความประหยด การได ผลผลตสงสด และการใช ประโยชนสงสดจากบคคล

81

การจดการแบบวทยาศาสตรถกนำาไปใชอยางแพรหลายโดยเฉพาะในยคอตสาหกรรม แตแนวคดนกถกวพากษวจารณวามองคนเหมอนหนยนตมากกวามองเปนมนษย และเงนไมไดเปนแรงจงใจในการทำางานเสมอไป เพราะคนอาจจะมแรงจงใจอนกได เชนเดยวกบการมาเรยนหนงสอ นกศกษาแตละคนจะมแรงจงใจแตกตางกน เชน ตองการเพมความร ตองการนำาวฒไปเลอนตำาแหนง หรอตองการหาแฟน

ผลงานของเฟรดเดอรรก เทเลอร ไดน ำาไปสการศกษาเกยวกบวทยาการจดการ (Management Science) เชน การใชคอมพวเตอร สารสนเทศ Logistic

ทฤษฎองคก�ร 1.ทฤษฎองคก�รยคคล�สสค/ยคดงเดม แบงออกเปน

3 กลม ไดแก (เอกสารหนา 15)1.การจดการแบบวทยาศาสตร ของเฟรดเดอรรก เทเลอร2.ทฤษฎการจดการและการบรหาร พดถงกระบวนการและ

หลกเกณฑในการบรหารงาน เชน อองร ฟาโย นำาเสนอหลกการบรหาร POCCC (เอกสารหนา 9) กลกและเออรวกนำาเสนอ POSDCORB

3.Bureaucracy ของแมกซ เวเบอร ปญหาจากหลกก า ร ข อ ง Bureaucracy ไ ด ท ำา ใ ห ร ะ บ บ ร า ช ก า ร เ ส อ มประสทธภาพ

กลมทฤษฎทงสามลวนอยากใหเกดประสทธภาพสงสดในการทำางานในองคการ โดยไมใหความสำาคญในความเปนมนษย เพราะการจดการแบบวทยาศาสตรของเทเลอรมองคนเปนหน

82

ยนต Bureaucracy ของแมกซ เวเบอร กมองขามความรสกของความเปนคน POSDCORB กเปนหลกเกณฑทไมไดมองวาคนจะทำาไดหรอไม ดงนน กลมแนวคดยคนจงถกมองวาเปนทฤษฎองคการทปราศจากคน (Organization without People)

Organization without People Approach ค อแนวคดทสนใจแตหลกเกณฑและแสวงหากระบวนการในการบรหารจดการเทานน แตละเลยหรอไมใหความสำาคญในความเปนมนษย ดวยเหตนจงทำาใหเกดแนวคดยค Neo-Classical ขน

2.ทฤษฎองคก�รยค Neo-Classical เปนยคทเนนความเปนมนษย แนวคดทเดนชดคอมนษยสมพนธ (Human Relations) เป นแนวการศ กษาอ งค กา รแ บบ People without Organization คอเนนคนไมสนหลกการ เพราะคนม 3 H คอ Head: ความรความสามารถ Hand: ทกษะความชำานาญ Heart: หวใจ ซ งยคแรกจะสนใจเฉพาะ Head และ Hand สวนยคทสองจะสนใจ Heart

3.ท ฤ ษ ฎ อ ง ค ก � ร ส ม ย ใ ห ม (Modern Organization Theory) ยคนจะใหความสำาคญกบทง 3H โดยผสานทฤษฎองคการในยคแรกและยคทสองผสมกน เพราะมองวา การบรหารจดการองคการจะตองอาศยทงการมหลกการทดและขวญกำาลงใจของคน ทฤษฎทสำาคญคอ ทฤษฎ 7S (ดภาพในเอกสารหนา 36) ประกอบดวย

1.Structure การจดโครงสรางองคการ

83

2.Strategy การวางกลยทธการบรหารองคการ เชน การวางแผน การตดสนใจ

3.System การวางระบบการบรหารจดการในองคการ4.Skill ทกษะความชำานาญ5.Staff การดแล/บรหารจดการคนในองคการ6.Style รปแบบ/ลลาการบรหารของผนำา7.Super Ordinate Goals 3S แรกเปนวางหลกเกณฑการจดการองคการทไมไดมอง

คน ยคคลาสคมองวา Structure, Strategy และ System จะทำาใหบรรล Super Ordinate Goals สวน 3S หลงเปนเรองของคน ยคนโอคลาสสคมองวา Skill, Staff และ Style จะทำาใหบรรล Super Ordinate Goals ซงจรงๆแลว เปาหมายสงสดขององคการตองอาศยทงหมด ทฤษฎ 7S สามารถอธบายความเชอมโยงความเกยวของของปจจยทงหมดไดเปนอยางด

ปรชญ�ก�รบรห�รภ�ครฐในศตวรรษท 19-20ปรชญาการบรหารภาครฐในศตวรรษท 19-20 ลวนมา

จากผลงานของวดโรว วลสน, แมกซ เวเบอร และเฟรดเดอรรก เทเลอร ซงแนวคดนมผลตอการบรหารภาครฐของไทยในชวงทผานมา ดงน

1.ภาครฐเขาไปทำาหนาททงควบคมและดำาเนนกจกรรมเอง เชน การใหบรการสาธารณะ

2.เนนรวมศนยอำานาจเขาสศนยกลาง ทำาใหขาราชการมอำานาจมาก

84

3.เนนการบรหารงานในลกษณะ Bureaucracy เชน มสายการบงคบบญชา

4.เนนการขยายตวขององคการภาครฐ เพอรบผดชอบภารกจตางๆใหมากขน อาจขยายตวเพอผลประโยชนขององคการเอง มากกวาเพอผลประโยชนของประชาชน

5.เนนการใชกฎระเบยบ6.เนนการใชอำานาจและดลพนจในการปฏบตงาน ทำาให

ประชาชนขาดการมสวนรวม เพลงผใหญลสะทอนใหเหนการบรหารจดการแบบ Top-Down เชน ...ทางการเขาสงมาวาใหชาวนาเลยงเปดและสกร...... ซงทางการไดสงลงมาวาใหชาวบานเลยงเปดและหมโดยไมไดดความเหมาะสมของแตละพนท

7.เนนการขยายฐานงบประมาณขนทกป โดยไมไดวดผลลพธของการปฏบตงาน จะเหนวาเดอนสงหาคม-กนยายน ขาราชการจะจดสมมนาเพอใชเงนงบประมาณประจ ำาปใหหมด เพราะกลววาปหนาจะไดงบนอยลง

ปญหาทเกดขนเปนสาเหตใหมการปฏรประบบราชการไทย ซงระบบราชการเปรยบเหมอนนางผเสอสมทรทมรปรางใหญนาเกลยดนากลว การทจะเสรมสวยใหนางผเสอสมทรเปนนางเงอกไดกตองมการปฏรป ซ งเปนสงทยากมาก เปรยบเปรยวาการปฏรประบบราชการเปนสงททำาไดยากและตองอาศยเวลา

การปฏรประบบราชการของไทยไดเร มตนมานานแลว แตเปนการทำาทละเลกทละนอย เหมอนกบคอยๆวางจกซอวทละชน ปพ.ศ.2545 เปนการวางจกซอวมากขน หลงจากนนกจะวาง

85

เรวขนเรอยๆ ซงไมมใครตอบไดวาจะเสรจเมอไหร เพราะมความเปนพลวต

************คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�ร

บรห�รรฐกจTheoretical Orientation in Public

Administrationรศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 8 ธนว�คม

พ.ศ.2550 ชวงเช�

แนวความคดทเปนรากฐานสำาคญของการบรหารรฐกจคอ แนวคดเกยวกบระบบราชการของแมกซ เวเบอร แนวคดการแยกการเมองและการบรหารออกจากกนของวดโรว วลสน และหลกการจดการแบบวทยาศาสตรของเฟรดเดอรรก เทเลอร ทงสามแนวคดไดมอทธพลตอการบรหารงานภาครฐของทวโลก รวมถงการบรหารงานภาครฐในประเทศไทยดวย

สงทปรากฏในการบรหารงานภาครฐของไทยทผานมาคอ ภาครฐเขาไปทำาหนาททงควบคมและดำาเนนกจกรรมเอง เนนรวมศนยอำานาจเขาสศนยกลาง เนนการบรหารงานในลกษณะ Bureaucracy เนนการขยายตวขององคการภาครฐ เนนการใชกฎระเบยบ เนนการใชอำานาจและดลพนจในการปฏบตงาน และเนนการขยายฐานงบประมาณ

**เขาสเนอหาการบรรยาย**

86

พฒน�ก�รของทฤษฎ/แนวคว�มคดในก�รบรห�รรฐกจ ม 2 มต ไดแก

1.ศกษาในเชงพาราไดม2.ศกษาจากเนอหาทฤษฎ 1. ก�รศกษ�ในเชงพ�ร�ไดม พาราไดม (Paradigm) หมายถง กรอบเคาโครงความ

คดพนฐานซ งเปนทยอมรบรวมกนในทางวชาการ เกยวกบประเดนในการศกษา และวธการในการศกษา

ณ ชวงเวลาทมการยอมรบรวมกนนนเรยกวา สภาวะปกตหรอศาสตรปกต (Normal Science) เชน พาราไดมท 1: การแยกการเมองและการบรหารออกจากกน ตามขอเสนอของวดโรว วลสน เนองเกดปญหาในระบบราชการของอเมรกา นกวชาการทงหลายจงเหนพองตองกนวา ควรแยกการเมองและการบรหารออกจากกน เทยบเคยงกบแฟชนการแตงตวทเปลยนไปเร อยๆ บางชวงนยมกระโปรงสน บางชวงนยมกระโปรงยาว และบางชวงกนยมกางเกงขาสน ซงกางเกงขาสนเคยนยมใสกนมาแลวเมอ 30 ปทผานมาและปจจบนไดกลบไปนยมอก

เมอเวลาเปลยนไป การยอมรบหรอความสนใจกอาจจะมการเปล ยนแปลง การค ดค านการยอมรบเด ม เรยกวา วกฤตการณทางดานเอกลกษณ (Paradigm) เชน ชวงแรกยอมรบวาการเมองและการบรหารสามารถแยกออกจากกนได แตเวลาผานไปพบวา การเมองและการบรหารไมสามารถแยก

87

ออกจากกนไดอยางเดดขาด จนมการเปรยบเปรยวา การเมองและการบรหารเปรยบเสมอนเหรยญคนละดานทไมสามารถแยกออกจากกนได กลมนกวชาการททำาการคดคานจะหาเหตผลมาหกลางการยอมรบเดม หากเหตผลหนกแนนกจะเก ดการยอมรบใหมแลวน ำาไปสการเปลยนพาราไดม (Paradigm Shift) และเกดพาราไดมใหมขนมา เชน แทจรงแลวการบรหารคอการเมอง

นกวชาการหลายกลมไดพยายามจำาแนกพาราไดมของการบรหารรฐกจ เชน

นโคลส เฮนร (Nicholas Henry) ไดจ ำาแนกพาราไดมทางดานการบรหารรฐกจเปน 5 พาราไดม คอ

พ า ร า ไ ด ม ท 1 The Politics / Administration Dichotomy การแยกการเมองออกจากการบรหารอยางเดดขาด พาราไดมนไดรบการยอมรบระหวางปค.ศ 1900. –

1926 มจดเรมตนมาจากแนวคดของวดโรว วลสนพาราไดมท 2 The Principles of Administration

การกำาหนดหลกการบรหาร พาราไดมนเปนทยอมรบระหวางปค .ศ 1927 1937. – พาราไดมท 1 และ 2 เปนกรอบแนวคดทสนบสนนซงกนและกน วดโรว วลสนกลาววา เราไมสามารถมหลกการบรหารงานไดเลยตราบใดทการบรหารถกแทรกแซงจากการเมอง หากสามารถแยกการเมองและการบรหารออกจากกนไดกจะเกดหลกการบรหาร ซงหลกการบรหารไดเปนพาราไดมท 2 นเอง

88

พ า ร า ไ ด ม ท 3 Public Administration as Political Science การบรหารคอการเมอง พาราไดมนเปนทยอมรบระหวางปค.ศ.1950 – 1970 พาราไดมท 1 และ 3 เปนการยอมรบทตรงขามกน

พ า ร า ไ ด ม ท 4 Public Administration as Administrative Science การบรหารคอการจดการ พาราไดมนเปนทยอมรบระหวางปค.ศ.1956-1970 ภายหลงอองร ฟาโย เปลยนชอพาราไดมนวา Public Administration as Management

พาราไดมท 5 Public Administration as Public Administration การบรหารคอการบรหาร พาราไดมนเปนทยอมรบระหวางปค.ศ 1970. เปนตนมา

(อาจารยแนะนำาใหกลบไปอานทบทวนในวชา PS 503)พ�ร�ไดมท 1: ก�รเมองและก�รบรห�รแยกออกจ�ก

กน นกวชาการทสนบสนนแนวความคดนมอย 3 คนคอ1.ว ด โ ร ว ว ล ส น (Woodrow Wilson) น ำา เ ส น อ

บทความช อ The Study of Administration (1997) บทความนถอวาเปนจดเร มตนของวชาการบรหารรฐกจ เพราะไดนำาเสนอผลงานทางวชาการทเปนชนเปนอนชนแรกในแวดวงวชาการ Public Administration ซงวดโรว วลสน พยายามชใหเหนถงความสำาคญของวชา Public Administration โดยกลาววา ประเทศทมความเจรญกาวหนาคอประเทศทมการ

89

ปกครองทด มรฐบาลทเขมแขง มระบบราชการทมประสทธภาพและมเหตผล

ระบบราชการจะมประสทธภาพและมเหตผลได ผทเขาไปทำางานในระบบราชการจงตองเปนคนทมความรความสามารถ การเรยนการสอนทางดาน Public Administration จงมวตถประสงคทส ำาคญคอ เพอผลตเจาหนาทของรฐทมความสามารถสง มคณภาพสง มทกษะในการบรหาร มความพรอมในการนำานโยบายทฝายการเมองกำาหนดไวไปลงมอปฏบตใหสำาเรจ เพอใหผลของการดำาเนนนโยบายเกดประโยชนตอประชาชน ประชาชนจะไดผลประโยชนจากนโยบายมากหรอนอยขนอยกบความสามารถในการดำาเนนนโยบายของขาราชการประจำา หากขาราชการประจ ำาไมมฝมอ การด ำาเน นนโยบายกไมส ำาเรจ ประชาชนกไมไดประโยชน ขาราชการประจ ำาซ งมหนาทตอบสนองความตองการของประชาชนดวยเชนเดยวกน จงควรผานการศกษา ฝกอบรม และเตรยมตวในการรบราชการ ซ งขอเสนอของวดโรว วลสน เปนทยอมรบอยางกวางขวาง2.แฟรงค เจ . กดนาว WFrank J . Goodnow) เขยน

หน งสอช อ Politics and Administration (1900) ซ งสะทอนใหเหนการยอมรบรวมกนในการแยกการเมองและการบรหารออกจากกน โดยชใหเหนวา การปกครองประเทศมหนาทหลกอย 2 ประการคอ

1( ) หนาททางการเมอง คอการกำาหนดนโยบาย

90

2( ) หนาททางการบรหาร คอการนำานโยบายไปปฏบตใหประสบผลสำาเรจ3.ลโอนารด ด . ไวท WLeonard D. White) เขยน

ห น ง ส อ ช อ Introduction to the study of Administration (1926) ไวทไดสนบสนนวา การเมองไมควรเขาไปแทรกแซงการบรหาร และการศกษาการบรหารจดการควรมวธการศกษาแบบวทยาศาสตร คอการศกษาทมหลกเกณฑและระเบยบวธการศกษาทชดเจน เพราะการศกษาเปนเรองของ Fact ขณะทการเมองเปนเรองของ Value หากแยก Fact และ Value ออกจากกนได กสามารถแยกการเมองและการบรหารออกจากกนได

ไวทชใหเหนวา การบรหารงานทดคอ การบรหารงานททำาใหเกดการประหยดและมประสทธภาพ เพอใหภาครฐใชทรพยากรอยางคมคา

การยอมรบรวมในพาราไดมนคอ ควรแยกการเมองออกจากการบรหาร เพอใหมหลกการบรหารทชดเจน หลงจากทมหลกการบรหารแลวกทำาใหเกดพาราไดมท 2 ขน

พ�ร�ไดมท 2: หลกก�รบรห�รนกวชาการทมบทบาทในพาราไดมนคอ 1.วลเลยม วลลชบ (William Willoughby) เขยน

ห น ง ส อ ช อ Principles of Public Administration (1927) โดยน ำาเสนอหลกบรหารท เป นวทยาศาสตร ค อสามารถคนพบไดและกำาหนดขนมาได

91

2.อองร ฟา โย WHenri Fayol) เข ยนหน งส อช อ Industrial and General Management (1930) เสนอวาหนาททสำาคญของผบรหารม 5 ประการ คอ POCCC (Planning การวางแผน, Organizing การจดองคการ, Commanding การบงค บบญชา , Coordinating การประสานงาน, Controlling การควบคม) 3.ลเธอร กล ค และ ล นดอลล เออรว ก WLuther

Gulick & Lyndall Urwick) เขยนหนงสอชอ Papers on the Science of Administration (1937) ไดเสนอหลกการในการบรหาร 7 ประการ คอ POSDCORB โดยแยกกลไกการควบคมของฟาโยออกเปน 2 หลกการคอ Reporting (รายงาน) และ Budgeting (การจดงบประมาณ)

ผบรหารจะมภารกจและความรบผดชอบมาก อาจารยแนะนำาวา คนทเปนผบรหารไมควรเครยดจนหมดความสข เพราะความทกขจะทำาใหหมดปญญา จนทสดกจะเปนโรคปวดหวและมโรคภยไขเจบอนตามมาอกมากมาย และผบรหารมกเปนโรคสายตาเอยง

ใ น ช ว ง เ ว ล า ต อ ม า ไ ด ม ผ น ำา เ ส น อ จ า ก ห ล ก ก า ร PAPOSDCORB โดยเพมเรองนโยบาย (Policy) และอำานาจหนาท (Authority) และตอมากมผ เสนอ POSDECORB โดยเพมเรองการประเมนผล (Evolution)

นกวชาการในพาราไดมนพยายามนำาเสนอหลกเกณฑการบรหารงานทด เพอใหเกดประสทธภาพและประหยด ซงสวนใหญ

92

จะครอบคลมการวางแผน การจดองคการ การควบคม การบงคบบญชา และการประสานงาน

การเก ดวกฤตการณด านเอกลกษณ คร งท 1 (1 st Paradigm Crisis)

1. คดคานพาราไดมท 1 วาการเมองและการบรหารไมสามารถแยกออกจากกนได กระแสคดคานเก ดข นตงแตปค.ศ 1930. เปนตนมา Paradigm Crisis นไดนำาไปสการเปลยนพาราไดม และเกดพาราไดมใหมขน คอพาราไดมท 3

2. คดคานพาราไดมท 2 วาหลกของการบรหารมความขดแยงกน/ไมลงรอยกน เชน หลกการควบคมและหลกการตดตอสอสารจะขดแยงกน การควบคมทไดผล ผบงคบบญชาจะตองมลกนองนอย ลำาดบชนการบงคบจงบญชาสง ทำาให โครงสรางองคการเปนแบบสง (Tall Structure) แตจะสงผลเสยตอการตดตอสอสาร ถาหากจดใหองคการมโครงสรางทเตย (Flat Structure) เพอใหการสอสารดกจะแตจะทำาใหการควบคมไมด ทำาใหสบสนวา โครงสรางองคการควรจะเปน Tall Structure หรอ Flat Structure การคดคานพาราไดมท 2 จงทำาใหเกดพาราไดมท 4

พ�ร�ไดมท 3: ก�รบรห�รคอก�รเมองนกวชาการทมบทบาทในการนำาเสนอพาราไดมน ไดแก1.ฟรนซ มอสเทน มารกซ (Fritz Morstein Marx)

ได เขยนความคดเหนลงในหนงสอ Element of Public Administration (1946) โดยอธบายวา ในโลกของความ

93

เปนจรง ผบรหารหรอขาราชการประจำาระดบสงจะมบทบาทเปนนกการเมองโดยปรยาย การทจะแยกการเมองและการบรหารออกจากกนจงไมตรงกบสภาพความเปนจรง เชน เกดการเมองภายในขาราชการ ผบรหารเปนโรคตาเอยง 2.พอล แ อบเพอบ (Paul Appleby) ได เ ข ยน ใน

หนงสอ Policy and Administration (1949) ชใหเหนวา การบรหารงานของร ฐแท จร งแล ว เป น เร องการ เม อง กระบวนการบรหารกเปนสวนหนงของกระบวนการทางการเมอง จงไมสามารถแยกการบรหารออกจากกระบวนการทางการเมองได

พ�ร�ไดมท 4: ก�รบรห�รรฐกจคอศ�สตรก�รบรห�ร (ก�รจดก�ร)

จดสนใจในการศกษาของพาราไดมน ไดแก1.Organization Theory ทฤษฎองคการ2.Management Science วทยาการจดการ3.Public Management การจดการภาครฐปค.ศ 1956. วารสารชอ Administrative

Science Quarterly ฉบบหนงชใหเหนวาการบรหารรฐกจและการบรหารธรกจไมมความแตกตางกน ประเดนนไดนำาไปสหลกการการจดการภาครฐ (Public Management) ซงเนนการบรหารจดการและการลงมอปฏบตมากขน และมองความเปนไปไดในทางปฏบต

94

หลกการ Public Management ไดปรบหลกเกณฑของ POSDCORB ใหมความเปนไปไดมากขน คอเปลยนจากหลกการบรหาร (Public Administration) มาเปนหลกการดำาเนนงาน (Public Management) หรอหลกทเรยกวา PAFHRIER

PAFHRIER มภาระหนาททสำาคญ 5 ประการ ไดแก1. PA: Policy Analysis การวเคราะหนโยบาย ความ

สำาเรจของการจดการไมใชเฉพาะการวางแผนเทานน แตควรมองถงการวเคราะหนโยบายดวย เชน นโยบายปราบปรามยาเสพตดมหนวยงานรบผดชอบหลายหนวยงานคอ มหาดไทย สาธารณสข ตำารวจ แตละหนวยงานจะวเคราะหนโยบายวาตนเองควรทำาบทบาทหนาทใดเพอใหนโยบายนสำาเรจ

2. F: Financial Management การจดการดานการเงนการคลง เพอใหใชงบประมาณอยางประหยด

3. HR: Human Resource Management การจดการทรพยากรมนษย เชน การมอบหมายงาน การจงใจใหคนทำางาน การรกษาคนดคนดมฝมอ

4. I: Information Management การจดการดานขอมลขาวสาร ยงมขอมลขาวสารมากจะยงไดเปรยบ

5. ER: External Relations ความสมพนธกบภายนอก องคการจะตองคำานงถงการตดตอสมพนธกบภายนอก เพอใหการบรหารจดการสามารถปรบตวเขากบสภาพแวดลอมทเปลยนไปได

95

การเกดวกฤตการณทางดานเอกลกษณ ครงท 2 (2 nd Paradigm Crisis)

จากพาราไดมทง 4 ทผานมาจะพบวา Public Administration ไมมเอกลกษณของตนเองทชดเจน เพราะจดสนใจไมนง การเกดวกฤตการณดานเอกลกษณครงนยงไดรบอทธพลจากการปฏวตทางพฤตกรรมศาสตร สงผลทำาใหจดสนใจของ Public Administration เรมเปลยนอก โดยหนมาใหความสำาคญของศกษาเกยวกบ1.พฤตกรรรมมนษย คอการศกษาผทปฏบตงานใน

หนวยราชการเกยวกบพฤตกรรมระหวางคนกบคน และพฤตกรรมของคนกบองคการ2.ประยกตใชทฤษฎระบบ คอนำาทฤษฎระบบเขาไปใชใน

การศกษาหนวยงานราชการ/องคการราชการ เพอใหองคการทำาการเปลยนแปลง Inputs ใหออกมาเปน Output ซง Output อาจจะเปนการใหบรการสาธารณะกได

ทฤษฎระบบInput Conversion Process

Outputs (Public Administration)

(Services)

Feed Back

Environment 3.การศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ

96

2nd Paradigm Crisis เกดขนในชวงปค.ศ. - 19601970 ซงเปนชวงทประเทศมหาอำานาจเรมใหอสรภาพแกประเทศอาณานคม ประเทศเกดใหมพยายามวางแนวทางการบรหารราชการของตน ซงประเทศสวนใหญจะมรปแบบการบรหารราชการคลายกบเมองแม เชน พมาและอนเดยมแนวทางการบรหารงานแบบองกฤษ เวยดนามและลาวจะมวถทางเหมอนฝรงเศส

สหรฐอเมรกาพจารณาวา ประเทศเกดใหมเหลานนาจะไดรบความชวยเหลอดานวชาการ เพอใหมโอกาสพฒนาประเทศขนมาเปนลำาดบ นกวชาการอเมรกนจงจดตงกลม CAG (Comparative Administration Group) เพอไปศกษาวธบรหารราชการในประเทศเกดใหม ประเทศกำาลงพฒนา และประเทศดอยพฒนาทวโลก ซงสะทอนใหเหนถงวธการศกษาเปรยบเทยบ เชน กลม CAG ทเขามาศกษาเปรยบเทยบระหวางไทยและพมา ไดตงขอสงสยวา สมยกรงศรอยธยา ไทยเคยตกเปนเมองขนของพมา แตชวงสงครามโลก พมาตกเปนเมองขนขององกฤษ แตทำาไมประเทศไทยจงอยรอดปลอดภยมาได สงทพบคอ วถการบรหารราชการของไทยเปนแบบออนและปรบเปลยนได ขณะทการบรหารราชการของพมาคอนขางแขงและยอมหกไมยอมงอ

ปค.ศ.1968 มการจดประชมทางวชาการททะเลสาบ Minnowbrook มหาวทยาลย Syracuse เพอกำาหนดปรชญาพนฐานใหมสำาหรบ Public Administration หลก

97

การทนำาเสนอคอ New Public Administration (New P.A.)

New P.A. มสาระสำาคญ 6 ประการคอ 1. Phenomenology ปรากฏการณวทยา คอหลก

ปรชญาทยอมรบวาปรากฏการณคอ Fact ซงจะมอทธพลตอพฤตกรรมของบคคล บคคลแตละบคคลสามารถรบร แยกแยะ และบรรยายปรากฏการณทเกดขนได หากปรากฏการณเดยวกนเกดขนตางเวลากน พฤตกรรมของคนกจะไมเหมอนกน เชน ปรากฏการณสนาม เรมจากนำาทะเลแหงอยางรวดเรว ชาวบานไมรวาเกดอะไรขนจงวงลงไปเกบปลา เพยงชวอดใจ คลนยกษกซดเขามา หากเหตการณเดยวกนนเกดขนอก คนกจะมพฤตกรรมตางไปจากเดมเพราะทกคนรจกคลนสนามกนแลว

การรบรของแตละบคคลจะแตกตางกน ขนอยกบคานยม ภมหลง ความรสกนกคด และความเชอของแตละคน เชน อาจารยขบรถเขาไปในซอยแคบกบเพอนทเปนตำารวจ อาจารยและเพอนคดตรงกนวาในซอบแคบอยางน หากเกดอบตเหตคงวนวายนาด ซงคำาวาวนวายในความหมายของเพอนตำารวจคอ จะบอกไดอยางไรวาใครถกใครผด ขณะทความวนวายในความหมายของอาจารยคอ หากรถชนกนจะทำาใหรถตดแลวจะเขาบานไดอยางไร

ขาราชการหรอผปฏบตงานในหนวยงานไดไปรบรสภาพความเปนจรง เชน ปญหาของประชาชน คนหนงรบรวาเปนปญหาทหนกหนาสาหส แตอกคนหนงรบรวาเปนปญหาจบจอย แนวคดของ Phenomenology ตองการชใหเหนวา Fact ท

98

ปรากฏ ขาราชการจะตองรบรปรากฏการณนน แลวนำาสงทเกดขนนนมาดำาเนนการแกไขหรอตอบสนองความตองการใหประชาชน

สมยนน สงคมอเมรกนเกดความวนวาย ประชาชนสวนใหญเรยกรองทจะไดรบบรการสาธารณะจากรฐบาล ขณะทรฐบาลกสงทหารไปรวมรบในสงครามเวยดนาม ประชาชนจงมองวาในประเทศของตนเองยงกระจายบรการสาธารณะไมทวถง แลวทำาไมจะตองสงทหารไปรวมรบกบอกซกโลกหนงดวย

2. Relevant การใหความสำาคญกบโลกของความเปนจรง สะทอนใหเหนวา ขาราชการหรอการศกษาดาน Public Administration จะตองตามทนตอสภาพแวดลอมทมการเปลยนแปลงตลอดเวลา และตามทนตอสภาพปญหาทเกดขนกบประชาชน

Public Administration จะตองปฏบตใหเปนประโยชนตอประชาชนคอ เปนขาราชการทตดดน เปนนกวชาการทไมอยบนหอคอยงาชาง ความคดของนกวชาการจะตองนำาไปปฏบตได

3. Social Equity ความยตธรรมในสงคม คอการตองการใหประชาชนทกคนไดรบบรการสาธารณะอยางเทาเทยมกน ขาราชการจะตองทำางานบนหลกการของความเสมอภาค และพยายามกระจายบรการสาธารณะอยางทวถง เพอใหประชาชนไดรบการบรการนนอยางเทาเทยมกน

4. Participation การมสวนรวม โดยใหความสำาคญกบการมสวนรวมทงภายในองคการและภายนอกองคการ

99

การมสวนรวมภายในองคการ คอการเปดโอกาสใหเจาหนาทหรอผปฏบตงานมสวนรวมรบรขอมลขาวสารในองคการ มสวนรวมตดสนใจ แกปญหา และแสดงความคดเหน

สวนการมสวนรวมภายนอกองคการ คอการเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการกำาหนดนโยบายสาธารณะมากขน มการรบฟงความคดเหนของประชาชน

5. Decentralization การกระจายอำานาจ อาจมองทงการกระจายอำานาจจากการบรหารสวนกลางไปใหสวนทองถน หรอกระจายอำานาจจากหนวยงานใหญไปใหหนวยงานยอย

6. Citizen Choice ทางเลอกของประชาชน คอการยอมรบหรอใหความสำาคญในการตดสนใจเลอกของประชาชน โดยเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการใหบรการสาธารณะ และมโอกาสเลอกรบบรการดวยตนเอง

พ�ร�ไดมท 5: ก�รบรห�รรฐกจคอก�รบรห�รรฐกจกระแส 2nd Paradigm Crisis และ New P.A. ทำาให

มองเหนวา Public Administration ไมมเอกลกษณเปนของตนเอง ทางวชาการจงตดสนใจกนวา Public Administration นาจะมเอกลกษณของตนเอง โดยนำาเสนอเปนพาราไดมท 5 ออกมาวา การบรหารรฐกจคอการบรหารรฐกจ และเปลยนจดสนใจจากทเคยสนใจหนงพาราไดม มาเปนพาราไดมยอยๆทอยในพาราไดมท 5

แนวทางการบรหารราชการจะมการเปลยนแปลงให สอดคลองกบสภาพแวดลอมทเปลยน หากหยดนงขณะทสภาพ

100

แวดลอมเปลยน องคการกจะอยไมรอด องคการเปรยบเสมอนสงมชวต หากจะใหอยรอดไดโดยไมเจบปวยกตองสามารถปรบตวเขาก บสภาพแวดลอมได หากเม อใดปรบต วก บสภาพแวดลอมไมไดกจะเจบปวยทนท เหมอนกบชวงเปลยนฤดกาล คนจะเจบปวยเพราะปรบตวไมได

เ ม อ อ ง ค ก า ร เ ป น เ ห ม อ น ส ง ม ช ว ต แ ล ะ เ ป น ร ะ บ บ (System) ระบบคอ การมระบบยอยอยภายในองคการ ในรางกายของคนกจะมระบบยอยหลายระบบ เชน ระบบการไดยน ระบบการมองเหน ระบบการหายใจ ระบบยอยจะมความสมพนธซงกนและกนอยางสมดล หากระบบยอยหนงเปลยนแปลงกจะสงผลถงระบบยอยสวนอน เชน องคการมระบบการจดโครงสรางองคการใหม จงตองมการจดคนใหม จดแผนกใหม แบงหนาทใหม และจดลำาดบการควบคมใหม หรอกรณคนทเร มเขาสวยสงวย สายตาจะเรมผดปกต สงผลทำาใหปวดศรษะ ทองอด หรออาเจยน

หนาทขององคการ ประกอบดวย1.รกษาความสมดลระหวางองคประกอบยอยภายใน

องค การ (Maintain Balance) เพ อ ใหระบบยอยต างๆสามารถปฏบตหนาทไดแลวองคการจงจะอยได เชน สายตาเปลยน หากรางกายปรบตวไดกจะไมปวดหว

2.ก า ร ป ร บ ต ว ใ ห เ ข า ก บ ส ภ า พ แ ว ด ล อ ม ภ า ย น อ ก (Adaptation) การเปลยนแปลงขององคการอาจเกดขนจากสภาพแวดล อมภายนอก เช น ป พ .ศ .2540 เก ดวกฤต

101

เศรษฐกจ หลายองคการปรบตวไมไดจงตองปดกจการลง องคการเปรยบเสมอนชวงชวตของคนทเรมจากเตาะแตะ ไตเตา เตงตง โตงเตง และตาย วยเตงตงเปนวยทองคการเจรญเตบโตมากทสด องคการตางๆจงพยายามทำาใหอยในวยนให นานทสด เพราะหากเลยไปเปนวยโตงเตงแลวอกไมนานกจะตาย

บางสถานการณ องคการอาจจะตองปฏบตตามสายการบงคบบญชาอยางเครงครด บางชวงจะตองมการรวมกลมทำางานกนเปนทมเวรค และบางชวงอาจจะตองใชทงสองอยางปนกน ซงการบรหารงานในองคการจะไมมวธใดทดทสด จงตองบรหารแบบผสมผสานเพอใหสอดคลองกบสภาพแวดลอมใหมากทสด

การท Public Administration ม Mini Paradigms เ พ อ ใ ห Public Administration ส า ม า ร ถ ป ร บ ต ว ใ ห สอดคลองกบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไปได แลวการบรหารงานกจะประสบความสำาเรจ ในพาราไดมนจงมกระแสของ Management, New Public Administration, Public Policy, Political Economy, Policy Analysis

2. ศกษ�จ�กเนอห�ทฤษฎ ทฤษฎท�งก�รบรห�รรฐกจ/ รฐประศ�สนศ�สตรชวงท 1: จากการนำาเสนอบทความของวดโรว วลสน มา

จนถงสงครามโลกครงท 2 ทฤษฎในชวงนม 4 กลมทสำาคญ ไดแก (อาจารยบรรยายรายละเอยดไปแลว)

1.การเมองและการบรหารแยกออกจากกน

102

2.ระบบราชการ3.การจดการแบบวทยาศาสตร4.หลกการบรหารชวงท 2: ตงแตสงครามโลกคร งทสองถง ค.ศ.1970

จดสนใจของทฤษฎการบรหารรฐกจจะครอบคลมเรองตอไปน1.การบรหารคอการเมอง2.พฤตกรรมศาสตร แบงเปน 2 กลม ไดแก(1) การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ/ การบรหารการพฒนา(2) ทฤษฎองคการ จะครอบคลมทฤษฎองคการตงแตยค

คลาสสค นโอคลาสสค และยคโมเดรน3.ศาสตรการบรหารชวงท 3: ปค.ศ.1970 ถงปจจบน เปนผลทเกดจากชวง

ท 2 คอ การบรหารคอการเมองและศาสตรการบรหาร ทำาใหทฤษฎดาน Public Administration เนนความสอดคลองกบความตองการของสงคม ซงนำาไปสการนำาเสนอปรชญาแนวใหมคอ New Public Administration

สวนเศรษฐศาสตรการเมอง (Political Economy) ก เปนกระแสหนงทไดรบความสนใจมากขน การทจะทำาความเขาใจสภาพการบรหารและการเมอง ควรจะไดเขาใจเศรษฐศาสตร ดวย ผบรหารบางคนจะเปน Economic Man ทคดถงแตผลประโยชนสงสด สวนคนทเปน Political Man จะคำานงถงความพอใจ การนำาหลกเศรษฐศาสตรเขามาใชในการบรหารรฐกจเพอใหการตดสนใจยนอยบนหลกการใชเหตผลและนำาหลก

103

การตลาดเขามาเกยวของกบการบรหารรฐกจ เพราะไมตองการใหกจการตางๆ เพราะไมตองการใหกจการตางๆถกผกขาดโดยรฐ

ขอบข�ยของทฤษฎด�นก�รบรห�รรฐกจ 1.การเมองและนโยบายสาธารณะ เปนการศกษาเรอง-ความสมพนธระหวางการเมองและการบรหาร-นโยบายสาธารณะ-คานยมตางๆ ทมผลตอการปฏบตของนกการเมองและ

ขาราชการประจำา เพราะคานยมเปนแนวทางการตดสนใจของผบรหาร การบรหารทประสบความสำาเรจ ผบรหารมกมคานยมทเนนประสทธภาพ ประหยด ผลประโยชนสาธารณะ และการมคณธรรมจรยธรรม

อ.วลยพร รตนเศรษฐ ไดนำาเสนอผลงานวจยชอ ดลยภาพนกการเมองและราชการยคทกษณ “ ” (สงหาคม

พ.ศ.2549) ในงานสมมนาวชาการของสถาบนพระปกเกลา ซงไดรบความสนใจเปนอยางมากในชวงนน

งานวจยชนนทำาใหเหนวาขาราชการประจำาขาดความภมใจ ไรศกดศร เพราะตองทำางานเหมอนพนกงานบรษท ผลการวจยพบวา

1( ) ดลยภาพความสมพนธของฝายการเมองและขาราชการประจำาในอดต ชวงนายกฯเปรม เปนชวงทขาราชการประจำาพอใจทสด

104

(2) ดลยภาพความสมพนธของฝายการเมองและขาราชการประจำาในปจจบน พบวาการเขามาเปนนายกรฐมนตรของพ.ต.ท.ทกษณ ทำาใหความสมพนธของฝายขาราชการและฝายการเมองเปลยนแปลงไป

การปฏรประบบราชการในปพ.ศ.2545 มทมาจาก 2 สวนคอ

(1) เปนนโยบายทตอเนองมาจากในอดต(2) มการนำาเสนอแนวคดใหมมาใช เชน ผวา CEO, E-

Government, Fast Track, Special Track, Lateral Entry สงเหลานมาจากแนวความคดและวธการทำางานในรปแบบของบรษททบอกวา “My Country is my company”

(3) ผลทเกดขนจากการปรบดลยภาพ (4) ดลภาพความสมพนธทเกดขนในรฐบาลคณทกษณ (5) ผลการปฏรประบบราชการซงเปนกรอบในการกำาหนด

ความสมพนธ (6) การปฏรประบบราชการทผานมา ขาดการมองในราก

เหงาของระบบราชการไทย 2.ทฤษฎองคการ ม 3 กลม ไดแก-กลมทฤษฎทอาศยการใชหลกเหตผล-กลมทฤษฎทเกยวกบพฤตกรรมของมนษย อยในยคนโอ

คลาสสค-กลมทฤษฎในระบบเปด อยในยคโมเดรน

105

3.เทคนคการบรหาร ไดแก เทคนคทกชนดทใชในการบรหารรฐกจ เชน เทคนคการวางแผน การตดสนใจ การพฒนาองคการ การจดการความรในองคการ การน ำา Balance Scorecard มาใช

ชวงตอบคำ�ถ�มนครร�ชสม�: การรฐประหารของไทยเปนผลมาจากการ

บรหารภาครฐมลกษณะคลายกบการบรหารภาคธรกจเอกชนหรอไม

อาจารย: การบรหารราชการของไทยทมรปแบบการบรหารภาครฐใกลเคยงกบธรกจเอกชน สวนใหญเขาใจวาเปนเพราะไดผนำาทมาจากภาคธรกจ อาจารยบอกไดวา กระแสการปฏรประบบราชการทำาใหทกประเทศปรบเปลยนการบรหารราชการ หากนกศกษาไดอานแนวทางการปฏรประบบราชการของสหราชอาณาจกร สหรฐอเมรกา และญปน จะทำาใหเขาใจแนวทางการปฏรประบบราชการไทยตลอด 5 ปทผานมามากขน

การบรหารภาครฐทคลายกบการบรหารภาคธรกจไมใชเปนสาเหตททำาใหเกดรฐประหาร แตสาเหตส ำาคญอาจเปนผลตอเนองกนคอเกดการคอรปชนเชงนโยบาย นโยบายของรฐอาจจะไมก อใหเก ดประโยชนแกประชาชนสวนรวม แตเป นความตองการ/รสนยม/ความชอบของผนำา และนโยบายนนกทำาใหผนำาไดผลประโยชน

นกศกษา: ทำาอยางไรจงไมเกดวงจรอบาศขนอก

106

อาจารย: คณธรรมและจรยธรรมของผเขาไปทำาหนาทบรหารประเทศเปนปจจยสำาคญ เพราะจะทำาใหมความรบผดชอบตอสงคม ประชาชน และคำานงถงผลประโยชนสาธารณะ

นกศกษา: กระบวนการเลอกตงในวนท 23 นเหมอนประชาชนถกมดมอชก เพราะคนท ลงสมครเป นคนกล มเดม/เครอขาย/ตวแทน ไทยเราเอาเรองสวนตวเขามาเกยวของกบการเมอง

อาจารย: เสรมวาการทจะชวยกระบวนการบรหารจดการบานเมองไดคอประชาสงคม องคกรประชาสงคมนาจะเขามามบทบาทมากขน

สโขทย: การพฒนาทรพยากรมนษยควรเรมทำาเมอไหรอาจารย: การพฒนาทรพยากรมนษยสามารถมองไดทง

ระดบมหภาคและจลภาค ในระดบมหภาคสงส ำาคญคอการประเมนผลการทำางาน สวนระดบมหภาค UN กำาหนดวา คนคอศนยกลางการพฒนา หากพฒนาคนไดแลวกจะกอใหเกดการพฒนาทยงยน เชน การศกษา สาธารณะสข และการจางงาน

**ขอมลเพมเตม**พระพทธศาสนาสอนวา คนทสายตาเอยงเกดจากอคต 4

อยางคอ -ลำาเอยงเพราะหลง เชน หลงตวเอง หลงคนอน-ลำาเอยงเพราะรก เชน สายรก (พนอง) สายเลอด (ลก)

ส า ย ร ก (ส า ม ภ ร ร ย า ) ส า ย พ ว ก (เ พ อ น ) ส า ย พ ร ร ค

107

(พรรค/กลมเดยวกน) สายสำานก (สำานกเดยวกน) สายนำา (ลมนำาเดยวกน)

-ลำาเอยงเพราะโกรธ เชน โกรธเพราะถกขดใจ-ลำาเอยงเพราะกลว เชน กลวน นกลวน จนกลายเป น

เกาเหลาทมแตปอด**************

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

รศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 8 ธนว�คม พ.ศ.2550 ชวงบ�ย

Quizขอใหทานเสนอความเหนวา ขอบขายของการบรหารรฐกจ

ควรมสาระส ำาคญครอบคลมในเร องใดบาง เพราะอะไร จงอธบายและยกตวอยางประกอบใหชดเจน

**เขาสเนอหาการบรรยาย**เหตผลในก�รเปลยนแปลงและปฏรประบบบรห�รง�น

ภ�ครฐ1.การเปลยนแปลงของสงคมโลกตงแตศตวรรษท 20

มาจนถงปจจบน ทำาใหระบบเศรษฐกจ สภาพสงคม และสภาพการเมองของแตละประเทศเปลยนแปลงไปในหลายมต เชน

108

(1) การยตสงครามเยน ตลอดจนการเสอมอทธพลของลทธคอมมวนสต

(2) การพฒนาดานเทคโนโลย เทคโนโลยมการพฒนาอยางรวดเรว และเปลยนแปลงอยางตอเนอง เชน

-เทคโนโลยดานการตดตอสอสารไดรดหนาเปนอยางมาก เพยงเสยววนาทกทำาใหมการรบรและแลกเปลยนขอมลกนไดอยางทวถง

-การคมนาคม -การพลงงาน -เทคโนโลยชวภาพ เชน การตดตอพนธกรรม บางคร งแนวปฏบตและตวบทกฎหมายตามไมทนการ

เปลยนแปลงของเทคโนโลยเหลานน หนวยงานของรฐทท ำาหนาทกำากบดแลการเปลยนแปลงเหลานจงตองตดตามและตนตวกบการเปลยนแปลงตลอดเวลา และตองคดลวงหนาไมใชคดตามหลง

(3) การเปดเสรทางการคาและการลงทนภายใตระบบทนนยมเสร เชน การคาเสร

(4) การเปลยนแปลงดานจำานวนและลกษณะประชากร พจารณากนวา โครงสรางประชากรของโลกอนาคตจะเผชญกบการเปลยนแปลงทางดานอตราการเจรญพนธ ดงน

-แนวโนมประชากรโลกลดลง โดยเฉพาะอตราการเจรญพนธของประชากรในกลมประเทศกำาลงพฒนามแนวโนมลดลง เพราะผหญงมการศกษาดขน ทำาใหมอสระในการใชชวตและม

109

โอกาสทำางานเลยงตวเอง ประกอบกบคาครองชพในเมองหลวงสง คนทแตงงานแลวจงไมอยากมลก

-ความเจรญกาวหนาทางการแพทยทำาใหคนมอายขยเฉลยสงขน เชน ญปน อตราการเกดของประชากรอยในระดบต ำา ขณะทอายขยเฉลยของประชากรสงทสดในโลก ญปนจงตองเพมผลผลตใหสงขนในขณะทประชากรวยแรงงานลดลง ญปนจงแกปญหาดวยการรบคนอพยพเขามาทำางานในประเทศของตนเอง

-จำานวนและลกษณะประชากร เชน จนมนโยบายใหแตละครอบครวมลกคนเดยวมานาน ดวยวฒนธรรมของคนจนทชอบมลกผชาย คนทรวาทองลกผหญงกจะทำาแทง และคนทมลกเกนกไมไปแจงการเกดอยางเปนทางการ ประชากรบางสวนจงไมมทะเบยน ปจจบนสดสวนประชากรเพศชายมมากกวาเพศหญงหลายสบลานคน ทำาใหเกดปญหาตางๆมากมาย

-ความเทาเทยมกนของเพศชายและเพศหญงมมากขน2.การเปลยนแปลงในบรบท (Context) ของแตละ

ประเทศ เชน (1) ความตองการเพมขดความสามารถในการแขงขน

เปนผลมาจากการเปลยนแปลงของสงคมโลก เชน การยตสงครามเยน ทำาใหระบบเศรษฐกจแบบทนนยมเตบโตมากขน ในเมองคนหมงของจน อดตเปนสงคมชนบท แตปจจบนมการลงทนในหลายดานจำานวนมหาศาล แมจนจะปกครองระบอบคอมมวนสตแตระบบทนนยมกสามารถเขาไปถง อตราคาจาง

110

แรงงานในจนตำามาก ราคาสนคาจงมราคาถกเมอเทยบกบทวปยโรป เชน เสอไหมพรมราคาตวละ 100 บาท คาขนเสลยงประมาณ 250 บาท คนทแบกเสลยงจะไดแคคนละ 30 บาทเทานน

ระบบเศรษฐกจของแตละประเทศจงเชอมโยงถงกน แตละประเทศจงพยายามเพมขดความสามารถในการแขงขนทางเศรษฐกจของตนเองใหได ไมเชนนนกจะเสยเปรยบดานการคา ปจจบนการแขงขนทางเศรษฐกจไดมความรนแรงมากขน

(2) ระบอบประชาธปไตยแบบมสวนรวม (Participative Democracy) โ ด ย ท ว ไ ป ห ล า ย ป ร ะ เ ท ศ จ ะ ใ ช ร ะ บ อ บป ร ะ ช า ธ ป ไ ต ย แ บ บ ม ต ว แ ท น (Representative Democracy) เพราะมการเลอกผแทนเขาไปบรหารประเทศตน แตสภาพการเมองการปกครองในปจจบนควรพฒนาใหเปนประชาธปไตยแบบมสวนรวม โดยใหความสำาคญกบการกระจายอำานาจมากขน สงเสรมใหประชาชนเขามามสวนรวมหรอมบทบาทในการเมองการปกครองทางตรงมากขน มชองทางใหประชาชนเขาไปมสวนรวม เชน การทำาประชาพจารณ การมสวนรวมของประชาชนเปนสาเหตหนงทท ำาใหมการปฏร ประบบราชการ เพอใหการทำางานของระบบราชการสอดคลองกบการเขามามสวนรวมของประชาชน

(3) การเพมบทบาทและขยายตวของเครอขายองคกรทางสงคม สงคมปจจบน ประชากรจะมความหลากหลายมากขน กลมองคกรทางสงคมจงมมากขน วตถประสงคของแตละ

111

องคกรอาจจะสอดคลองหรอขดแยงกนกได องคกรทมการรวมกลมกนอยางเหนยวแนนจะทำาใหมพลง สามารถนำาภมปญญาทองถนมาพฒนาทองถนหรอแกไขปญหาในทองถนได เชน ชาวนครศรธรรมราชรวมตวกนตงกลมยมนา มาจากการรวมกลมของเกษตรกรชาวสวนยาง ชาวสวนผลไม และชาวนา โดยนำาองคความรของแตละกลมมาชวยเหลอกนดานการเกษตร เชน เกษตรอนทรย กระบวนการบรหารงานภาครฐจงตองปรบเปลยนเพอใหองคกรทางสงคมเหลานเขามามสวนรวมดานกระบวนการบรหารจดการมากขน

(4) ปญหาของระบบราชการ เปนปญหาสะสามานาน เชน โครงสรางขนาดใหญ มสายการบงคบบญชายาว มกฎระเบยบมาก สงผลทำาใหเกดความลาชา การปรบเปลยนตางๆดำาเนนไปไดยาก ปญหาเหลานไดเปนขอเรยกรองใหมการปฏรปการบรหารงานภาครฐ

3.การบรหารกจการบานเมองในศตวรรษท 21 ทำาใหเกดกระแสตอไปน

(1) Good Governance การบรหารกจการบานเมองทดถกนำาเสนอขนมาเพอเสรมสรางใหทกประเทศมแนวทางการบรหารกจการบานเมองและการปกครองประเทศทด เชน ความโปรงใส ตรวจสอบได การมสวนรวม ประสทธภาพ

(2) การเพมบทบาทของระบบตลาดในการดำาเนนกจกรรมของสงคม เนองจากระบบราชการผกขาดกจการภาครฐ ทำาใหการบรการสาธารณะไมมประสทธภาพและขาดทน เพราะระบบ

112

ราชการทำาเอง คมเอง กนเอง และอมเอง ประชาชนจงไมไดรบการบรการทด จงมการเสนอวาควรใหกลไกตลาดเขามามบทบาทในการดำาเนนกจการภาครฐ เพราะกลไกตลาดจะเขาไปควบคมการบรหารงานใหมประสทธภาพ ภาครฐจะตองถายโอนภารกจไปใหเอกชนทำา เชน การแปรรปรบวสาหกจ หรอใหเอกชนเขามามบทบาทรวมในการบรหารโดยอยบนพนฐานการแขงขนทสมบรณ

(3) เครอขายกระบวนการประชาสงคม (Civil Society) กระบวนการประชาสงคมหรอเครอขายประชาสงคมไดเขามามบทบาทในการดำาเนนงานภาครฐมากขน เชน การตรวจสอบ การสนบสนน การถวงดลอำานาจระหวางภาครฐและระบบตลาด ทงนเพอใหผลประโยชนตกแกประชาชนสวนรวมใหมากทสด

สงทปรากฏในสภาพปจจบนสามารถสรปไดดงแผนภาพน

นกศกษาสามารถศกษาเร องผลสมฤทธไดเพมเตมในหนงสอทเกยวกบ

1.RBM = Result - Based Management ก า รบรหารงานโดยมงผลสมฤทธ

As is/ สงท Change/ เปลยน

To be/ เพอให

-Dirty Governance รฐบาลสกปรก เชน คอรปชน ไมโปรงใส-Bureaucratic Pathology

สราง Governance เชน สรางวธการบรหารกจการ

-Efficiency การมประสทธภาพ-Participation การมสวนรวม-Transparency การโปรงใส

113

Result หมายถงผลสมฤทธ ประกอบดวย Outputs (ผ ล ผ ล ต ), Outcomes (ผ ล ล พ ธ ), Ultimate Outcomes (ผลลพธสงสด)

การมงเนน Outputs อยางเดยวจะทำาใหการดำาเนนงานไมมประสทธภาพ เพอใหงานสำาเรจตองวดดวย RBM ระบบราชการไมเคยวดความสำาเรจถงผลลพธสดทาย สวนมากวดแคผลผลตเทานน เชน นโยบายสรางทอยอาศยใหผมรายไดนอย โดยมการสรางแฟลตขนมาหลายแหงเพอใหผมรายไดมทอยอาศ ยของตนเอง แต ราชการก วดเพยงต วอาคารท เป น Outputs เทานนโดยไมเคยมองวาคนทเขาไปอยอาศยเปนประชากรกลมเปาหมายหรอไม สงทเกดขนคอ ผอยอาศยเปนคนจนจรงแตเชานายทนอย ภาครฐควรประเมนวาผมรายนอยเหลานนสามารถพฒนาชวตใหดขนกวาเดมหรอไม

กรณ 30 บาทรกษาทกโรค ภาครฐกควรประเมนวาผปวยไดรบการรกษาแลวหายปวยหรอไม ประชาชนมสขภาพดขนหรอไม ไมใชแควดวาไดยาไปแลวหรอไมเงนมา 30 บาทเทานน

2.TQM = Total Quality Management ก า รบรหารคณภาพทวทงองคการ มวตถประสงคเพอพฒนาให องคการไปสองคการทมสมรรถนะสง (High Performance Organization) เชน บจม.ปตท. ไดรบรางวล TQM เพราะเปนองคการทมสมรรถนะสง ทงนองคการจะตองเทยบเคยงกบองคการอนจงจะรไดวาการบรหารในองคการดกวาองคการอนหรอไม

114

ส ง ท เ ก ด ข น ใ น อ ง ค ก า ร High Performance Organization คอมการปรบปรงอยางตอเนองตลอดเวลา (Continuous Improvement) เพ อใหเก ดวธปฏ บต ท ด ทสด (Best Practice) เปนองคการทมวธการปฏบตทเปนเลศ เชน การประเมนผลการทำางานของอบต. โดยประเมนความพงพอใจในการรบบรการของประชาชน อบต.ทไดคะแนนดกจะไดรบสงตอบแทน และตองพยายามรกษาระดบคะแนนของตวเองเอาไวหรอตองทำาใหดขนกวาเดม เหมอนนกกฬาทพยายามสรางสถตใหมใหเกดขน

3.การจดการเชงกลยทธ (Strategic Management)

ก�รปฏรประบบร�ชก�รในประเทศไทยตงแตสมยกรงศรอยธยามาจนถงปจจบน ไทยเรามการ

ปฏรประบบราชการครงใหญหลายครง ไดแก1.สมยพระบรมไตรโลกนาถ (สมยอยธยา) ทำาใหมเวยง

วง คลง นา2.สมยรชกาลท 5 (พ.ศ.2435) การยกเลกจตสดมภ

สาเหตททำาใหมการปฏรป ม 2 สาเหต ไดแก(1) ปจจยภายในประเทศ คอการขยายอำานาจของระบบ

ขนนางซงจะเปนปญหาตอความมนคงในพระราชอำานาจ(2) ปจจยภายนอกประเทศ คอการแพรขยายของลทธ

อาณานคมของประเทศมหาอำานาจตะวนตกการปฏรประบบราชการทเหนเปนรปธรรม ไดแก

115

(1) การจดตงสภาทปรกษาราชการแผนดนและสภาพองคมนตร

(2) ยกเลกจตสดมภ(3) จดระเบยบโครงสรางการบรหารราชการแผนดน โดย

จดใหมสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน ยกเลกระบบขนนางและจดใหมขาราชการทมเงนเดอนเปนคาตอบแทน

(4) การจดเกบภาษอากรและการคลง(5) การยกเลกไพร และการเลกทาส(6) การปฏรปการทหาร(7) การปฏรปการศกษาการปฏร ปคร งน เพ อ ใหการบรหารราชการของไทย

ส อ ด ค ล อ ง ก บ น า น า ช า ต ม า ก ข น ห ล ง จ า ก น น ก ม ก า รเปลยนแปลงทละเลกทละนอย

3.สมยรชกาลท 7 (พ.ศ.2471) เป นการปฏร ประบบบรหารงานบคคล โดยนำาระบบคณธรรมมาใชในการบรหารงานบคคลในระบบราชการพลเรอน หลงจากนนกมการเปลยนแปลงการปกครองในปพ.ศ.2475

4.รฐบาลจอมพลสฤษด ธนะรชต มการปรบปรงกลไกการบรหารราชการแผนดน ไดแก

(1) การจดตงสวนราชการทส ำาคญหลายแหง เชน สภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สภาวจยแหงชาต

(2) การแตงตงคณะทปรกษาระเบยบบรหารและองคการของรฐ

116

5.รฐบาลจอมพลถนอม กตตขจร ประกาศคณะปฏวตฉบบท 216 และ 218 วา

(1) การต งคณะท ปรกษาระเบยบบรหารของนายกรฐมนตร

(2) การปรบปรงแกไขแนวทางการจดระเบยบบรหารราชการแผนดน และการจดแบงกระทรวง ทบวง กรม

การปรบปร งคร งน เพ อใหสอดคลองกบสถานการณทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคม หลงจากรฐบาลถนอมกเกดเหตจลาจล 14 ตลาคม และเปล ยนเป นรฐบาลพลเรอน เนองจากเปนชวงเวลาทสน แตละรฐบาลจงไมมผลงานเดนชด นอกจากรฐบาลม.ร.ว.คกฤทธ ปราโมช ทมการกระจายอำานาจสทองถนดวยระบบเงนผน และการจดตงสภาตำาบล

6.รฐบาลพลเอกเปรม ตณสลานนท (พ.ศ.2523-2531) เนองจากบรหารประเทศนานเปนเวลา 8 ปจงมนโยบายปฏรประบบราชการทชดเจน ไดแก

(1) การปองกนและปราบปรามการทจรตและประพฤตมชอบ

(2) การเพมประสทธภาพการปฏบตงานของขาราชการ(3) การปรบปรงการจดสรรงบประมาณ(4) การแตงตงคณะกรรมการปฏรประบบราชการ และ

ระเบยบบรหารราชการ (ปรร.)7.รฐบาลพลเอกชาตชาย ชณหะวณ (พ.ศ.2531-2534)(1) ปรบปรงโครงสรางอตราเงนเดอนและคาตอบแทน

117

(2) ออกระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏบตราชการเพอประชาชน พ.ศ 2532 กำาหนดใหสวนราชการปฏบตราชการตามคำาขอของประชาชนใหแลวเสรจภายใน 1 วนทำาการ และกำาหนดระเบยบราชการเกยวกบขนตอนการทำางานแตละเร อง ซงเจตนาใหมการปรบปรงการใหบรการแกประชาชน แตประชาชนไมไดรบรวามระเบยบนออกมา

8.ร ฐ บ า ล น า ย อ า น น ท ป น ย า ร ช น (ม .ค .2534-เม.ย.2535, ม.ย.-ก.ย.2535)

(1) พระราชบญญต ระเบยบบรหารราชการแผนด น พ.ศ.2534

(2) พ ร ะ ร า ช บ ญ ญ ต ร ะ เ บ ย บ ข า ร า ช ก า ร พ ล เ ร อ น พ.ศ.2535

(3) การรเร มใหภาคเอกชนเขามามบทบาทในกจการของรฐมากขน

9.รฐบาลนายชวน หล กภ ย (1) (ก นยายน 2535 - กรกฎาคม 2538)

(1) การสรางความเปนธรรมแกประชาชน(2) การลดขนตอนและเพมประสทธภาพการปฏบตงาน

ของหนวยราชการ(4) ยกรางกฎหมายวาดวยขาวสารของทางราชการ10.รฐบาลนายบรรหาร ศลปอาชา (กรกฎาคม 2538 –

พฤศจกายน 2539)

118

(1) ก ำาหนดให ป พ .ศ .2539 เป นป แห งการบร ก ารประชาชน

(2) ออกกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครอง 2539

(3) ออกกฎหมายวาดวยการรบผดทางละเมดของเจาหนาท 2539

11.รฐบาลพลเอกชวลต ยงใจยทธ (พฤศจกายน 2539-พฤศจกายน 2540)

(1) วางแผนแมบทการปฏรประบบราชการ(2) การปรบปรงระบบบรหารราชการแผนดนและการ

บรการประชาชน(3) การกระจายอำานาจการปกครองสทองถน(4) กำาหนดพระราชบญญตขอมลขาวสาร 2540 ขนมา

อกครงเพอชความโปรงใสใหระบบราชการ12.รฐบาลนายชวน หล กภ ย (2) (กนยายน 2540-

กมภาพนธ 2544)(1) กำาหนดระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏรป

ระบบราชการ 2541(2) การกำาหนดมาตรการปรบภาคราชการในภาวะวกฤต

(ป 2540 เกดวกฤตเศรษฐกจ รฐบาลจงปรบระบบราชการใหสอดคลองกบภาวะวกฤต)

(3) การจดตงองคการมหาชน เพอใหเปนองคการทม อสระในการบรหารจดการ

119

ตงแตสมยรชกาลท 5 มาจนถงรฐบาลชวน 2 การปฏรประบบราชการไทยจะคอยๆทำามาโดยตลอด เพราะไมสามารถเปลยนอยางรวดเรวได ทงนเพราะเปนรฐบาลผสมจงไมมเสยงขางมากอยางแทจรง การผานรางกฎหมายจงทำาไดยาก เมอเปรยบระบบราชการเปนนางผเสอสมทร หากจะเสรมสวยใหนางผเสอสมทรกลายเปนนางเงอกกตองอาศยเวลายาวนาน จนกระทงสมยรฐบาลคณทกษณซ งเปนรฐบาลเสยงขางมาก ประกอบกบกระแสความเปลยนแปลงจากภายนอกไดผลกดนใหตองมการปฏรปครงใหญอกครงหนง

ปพ.ศ.2545 ไทยเรามการปฏรประบบราชการไทยคร งใหญ โดยรฐบาลออกพ.ร.บ.ปรบปรงโครงสรางของกระทรวง ทบวง กรม และพ.ร.บ.ระเบยบบรหารราชการแผนดนป 2545 สงผลทำาใหโครงสรางกระทรวงเปลยนจาก 14 กระทรวงมาเปน 20 กระทรวงทนท หลงจากนนแลว การดำาเนนการปฏรปดานอนกจะคอยๆทำามาเร อยๆ อยางไรกตาม ชวงปพ.ศ.2545 ถอวาไทยเปนชวงพฒนาระบบราชการ

อาจารยฝากใหนกศกษากลบไปอานเอกสารประกอบการบรรยายเพมเตม ในหวขอ

-การปฏรประบบราชการของ 3 ประเทศ-แนวทางการพฒนาระบบราชการไทย -การพฒนาองคการ และการพฒนาองคการแหงการเรยน

ร (เอกสารหนา 113) -การปรบเปลยนตามกระแสของโลก

120

-การปฏรประบบราชกร 2545 การวางยทธศาสตรภาครฐ

**ขอคดสงทาย**ทกๆอยางทผานเขามาในชวตจะผานเขามาแลวกผานไปอยางนเสมอจะหลงเหลออยบางกเพยงรองรอยของความทรงจำาฉะนนจงสรางรองรอยแหงความทรงจำาทดคดบวก พดบวก เพราะจะทงรอยแหงความชนชมดแลสขภาพกาย สขภาพใจใหดเพราจะชราแตแขงแรงและจงสรางความสำาเรจใหชวต เพราะเรายงมโอกาส**คตสอนใจ**ส า วน อ ย ค นห น ง น ง ร อ เ ว ล า ข น เ ค ร อ ง บ น ใ น ห อ ง

Boarding เธอจงซอคกกทานและซอหนงสอไวอาน ขางเกาอทเธอนงมผชายคนหนงนงอยดวย ทกคร งทสาวนอยหยบคกกทาน ผชายคนนนกหยบคกกทานดวย จนกระทงถงชนสดทาย สาวนอยคนนกรอดวาผชายคนนนจะทำาอยางไร แลวผชายคนนนกหยบคกกขนมาแบงครง แลวยนใหเธอครงหนงและเกบไปทานเองครงหนง สาวนอยโกรธมากจงควาหนงสอออกจากหอง Boarding ทนท ตอนจะขนเครองบนแดดจามาก เธอจงหยบแวนตากนแดดในกระเปาออกมาใส ปรากฏวาเจอคกกของเธอยงอยในกระเปาเหมอนเดม เธอรสกอบอายอยางมากทรวาสงททำาไปไมถกตอง โดยทเธอทานคกกของผชายคนนนไปดวยดาไปดวย ขณะทผชายคนนนไมเคยโกรธเธอเลยทไปทานคกกของเขา นทานเรองนสอนใหรวา สงททำาไปไดผานไปแลวและเธอกได

121

โกรธไปแลว จะกลบมาอธบายหรอกลาวคำาขอโทษกไมได เพราะตางคนตางกแยกยายกนไปแลว

สงสำาคญ 4 อยางทอยเหนอการควบคมของเรา คอ1.กอนหน เมอไดขวางออกไปแลวกไมสามารถควบคมได

อกตอไป2.คำาพด เมอไดพดออกไปแลว เรยกกลบคนไมได เวลาจะ

โกรธหรอเกลยดใครควรไตรตรองเสยกอน3.เวลา เพอหมนผานพนไปแลว 4.โอกาส เมอไดสญเสยมนไปแลว นกศกษาควรใชเวลาท

อยดวยกนทำาสงทดไมเชนนนจะไมมโอกาสไดทำาอก เพราะหากเวลาและโอกาสหมดไปแลว นกศกษากไมสามารถหยบคนมาไดอก

**คำาสอน**จงทำางานอยางฝรง (ขยนขนแขง) ใชสตางคอยางญปน

(ประหยด) ลงทนแบบจน (คอยๆทำา) อยกนอยางพระ (เสยสละ) และเสยสละอยางไทย (คนไทยจตใจด)

คนไทยสรางสงมหศจรรยดวยการใสเสอสเหลอง ทำาใหเสอสเหลองกลายเปนฟอรมของประชาชนซงทวโลกเหนแลวร เลยวาเปนคนไทย

**********คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�ร

บรห�รรฐกจ

122

Theoretical Orientation in Public Administration

รศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 14 ธนว�คม พ.ศ.2550

ในการบรรยายครงทผานมาอาจารยไดพดถงพฒนาการของแนวคดทางการบรหารรฐกจ โดยนำาเสนอถงจดสนใจของการศกษาบรหารรฐกจตงแตอดตจนถงปจจบน โดยพดถงตงแตรากฐานแนวคดของการบรหารรฐกจทมาจากนกวชาการ 3 ทาน คอวนสน เวเบอร และเทเลอร และพดถงพฒนาการของแนวคดการบรหารรฐกจในเชงพาราไดม

นอกจากนยงไดพดถงแนวคดพนฐานของการปฏรประบบบรหารงานภาครฐ ซงมการดำาเนนการกนทวโลก โดยมสาเหตผลกดนมาจากปจจยตางๆทงการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมโลก ปญหาของระบบราชการ การเปลยนแปลงทางการเมองและเศรษฐกจของโลก การพฒนาเทคโนโลย มผลทำาใหระบบราชการ

แนวทางในการปฏรปภาครฐจะเนนการทบทวนภารกจของภาครฐ โดยพยายามลดบทบาทภาครฐและเพมบทบาทของเอกชนหรอเพมบทบาทของระบบตลาด ระบบตลาดจงเขามามบทบาทในการบรการสาธารณะมากขน รวมทงมการกระจายอำานาจไปยงสวนทองถน

123

นอกจากการลดบทบาทแลวยงมการลดขนาดของภาครฐดวยการลดจำานวนคนในระบบราชการลง โดยไมรบคนเพมและจดโครงการเกษยณอายกอนถงเวลากำาหนด

ทงนมเปาหมายใหภาครฐมการทำางานใหคลองตวและมประสทธภาพมากขน รวมทงเนนการมสวนรวมของประชาชน ซงรวมๆแลวเปาหมายของการปฏรประบบราชการมขนเพอใหเกด Good Governance ในระบบราชการนนเอง

ทงนการเปลยนแปลงในแนวทางการบรหารงานภาครฐของประเทศทวโลกเรมตนตงแตทศวรรษท 1980 สวนประเทศไทยมการรเรมปฏรประบบราชการมานานเชนกน แตมาลงมออยางจรงจงในสมยรฐบาลพ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร

****เขาสเนอหาใหม***Good Governance ตามทกลาวไปแลววาการปฏรประบบการบรหารงานภาครฐ

เปนความพยายามสรางระบบธรรมาภบาลหรอ Good Governance ใหเกดขน ดงนนในชวงนอาจารยจะนำาเสนอแนวคดเกยวกบ Good Governance

ทฤษฎ / ตวแบบเกยวกบ Good Governance ตวแบบทางดาน Good Governance มองคประกอบ

สำาคญอยางนอยสองตวแบบคอ1.ตวแบบระบบตลาด (Market Model)2.ตวแบบประชารฐ (Participatory State)1.ตวแบบระบบตล�ด (Market Model) ไดรบ

อทธพลจากทฤษฎ 4 กลม ไดแก

124

1.1 Neo – classical Economics ทฤษฎเศรษฐศาสตรนโอคลาสสก

1.2 Public Choice Theory ทฤษฎทางเลอกสาธารณะ

1.3 Institutional Economics ทฤษฎเศรษฐศาสตรสถาบน

1.4 New Public Management การจดการภาครฐแนวใหม

ถายอนไปดถงการพฒนาของแนวคดการบรหารรฐกจในแงของ Paradigm จะพบวานำาพาราไดมท 4 จะมกระแสของ Public Management ทมาทดแทนแนวคดหลกการของการบรหาร สวนในพาราไดมท 5 มกระแสของ New Public Administration ทเนนการมสวนรวม การเปดโอกาสใหประชาชนเขามสวนรวมมากขน

ทง 2 กระแสดงเปนกระแสทเชอมโยงกบ Good Governance โดย Public Management ไดพฒนามาเปน New Public Management สวน New Public Administration กกอใหเกด Public Choice

ในการบรรยายของอาจารยจงเนน 2 ทฤษฎ คอ Public Choice และ New Public Management

Public Choice Theory ทฤษฎทางเลอกสาธารณะ ทฤษฎนมสมมตฐานวา

125

1.ปจเจกบคคลมความคดและมเหตผล และตองการทางเลอกทดทสด ทใหประโยชนสำาหรบตนเองมากทสด เชนนกการเมองมประโยชนสงสดคอการไดรบคะแนนนยมจากประชาชน ดงนนนกการเมองกจะทำาทกอยางเพอใหไดรบคะแนนสงสด

2.ภารกจในการแกไขการบรหารงานภาครฐ จะตองเปนภารกจททำาใหบคล องคการ หรอประชาชน สามารถตดสนใจเพอสนองตอบตอผลประโยชนของตนเองใหไดมากทสด

3.การจดหาสนคาและบรการสาธารณะจงตองมความหลากหลาย มวธการบรหารงานทแตกตางกนเพอใหประชาชนไดมโอกาสเลอกบรการทดทสดและตรงกบความตองการ

4.Public choice มองวาระบบการบรหารทมขนาดใหญทำาใหมการใหบรการทลาชา ไมประหยด และไมสามารถตอบสนองความตองการทหลากหลายของประชาชนได ทำาใหประชาชนถกบงคบใหใชบรการเทาทมโดยไมมทางเลอก การบรหารงานแบบเดมจงไมทำาใหประชาชนมอสระทจะเลอก

เชนการเรยนปรญญาโทในอดตจะเปนการบรหารงานแบบเดม ทำาใหมหลกสตรไมมากนก และตองเปดการเรยนการสอนทกรงเทพ ทำาใหผเรยนไมมทางเลอกหลากหลายในการเรยน คนตางจงหวดไมมโอกาสจะเลอกเรยนปรญญาโท

แตในปจจบนโอกาสในการเรยนปรญญาโทกวางขวางมากขน มหลกสตรทหลากหลายใหเลอกตามความตองการ เชนเลอกเรยนโดยทำาวทยานพนธหรอทำาสารนพนธหรอไมกได จะเรยนในกรงเทพหรอเรยนตางจงหวดกได

126

ขณะเดยวกนมหาวทยาลยตางๆกเปดหลกสตรแขงขนกนเพอใหคนเรยนมการเลอกไดตามความตองการ

แนวทางดงกลาวสอดคลองกบทฤษฎทางเลอกสาธารณะนนเอง

ดงนนแนวคดของทางเลอกสาธารณะจงตองการใหภาครฐดำาเนนการในสงตางๆคอ

1.ลดขนาดของภาครฐใหเลกลง โดยปรบลดบทบาทในดานการใหบรหารสาธารณะหรอการจดหาสนคาสาธารณะ โดยอาจจะจดโอนใหเอกชนไปทำาใหมากขน

เชนบรการจดหาโทรศพทในประเทศไทยในอดตจะอยในความรบผดขององคการโทรศพทซงเปนการบรการแบบผกขาด ทำาใหการบรการเปนไปอยางลาชา พอเปดโอกาสใหเอกชนเขามาใหบรการดวย (บรษท ททแอนดท)การขอโทรศพทกจะเปนไปอยางรวดเรวขน ยงตอมาเปดโอกาสใหเอกชนเขามาดำาเนนการโทรศพทเคลอนท (AIS DTAC และ True Move) ประชาชนกไดรบการบรการทสะดวกรวดเรวมากขน

ในบางประเทศแมกระทงกจการเกยวกบเรอนจำากมการเปดโอกาสใหเอกชนมาดำาเนนการแลว ถอวาเปนแนวคดทมความกาวหนามา

การลดขนาดภาครฐนอกจากทำาโดยลดบทบาทแลว ยงมการดำาเนนการดวยการลดจำานวนคนในระบบราชการดวย

2.เปดโอกาสใหกลไกตลาดเขามาทำาหนาทแทนภาครฐโดยกำาหนดวธการและมาตรการตางๆ

127

นนคอเปดใหบรการสาธารณะจะตองมการแขงขนกนอยางเสรตามกลไกตลาด เมอมการแขงขนกจะทำาใหเกดคณภาพของสนคาและบรการสาธารณะ

New Public Management การจดการภาครฐแนว ใหม

แนวความคด New P.M. เปนแนวทางของการบรการจดการภาครฐทถกนำาไปใชในหลายประเทศ โดยเฉพาะในสหราชอาณาจกรทเรมตนในสมยนางมากาแรต แธตเชอร ซงมการดำาเนนการหลายอยาง เชน

-ลดจำานวนขาราชากรจากจำานวน 7 แสนคนเหลอเพยง 5.6 แสนคน เมอสนสมยของนางแธตเชอร

-จดตงหนวยประสทธภาพ (Efficiency Unit) ขนมาดำาเนนพฒนาประสทธภาพในการทำางานของระบบราชการ (อาจารยมองวานาจะคลายกบ กพร.หรอคณะกรรมการพฒนาระบบราชการของไทย)

-การจดระบบขอมลขาวสารสำาหรบรฐมนตร -จดตงหนวยงานพเศษทางการบรหาร ททำาหนาทยกระดบ

การใหบรการสาธารณะใหดขน โดยมการกำาหนดเกณฑมาตรฐานทชดเจน

ลกษณะของ New PM. 1.เปนแนวทางการบรหารทเรยกวา Management

Approach หรอแนวทางแบบการจดการ ซงแตกตางแนวทางแบบ Administration Approach ซงมความแตกตางกน

128

ตรงทระดบของการบรหาร กลาวคอ Administration จะเนนการบรการระดบแมคโคร สวน Management เปนการบรหารหรอจดการในระดบปฏบต โดยเนนลงมอปฏบตใหประสบความสำาเรจ โดนมตวชวดทชดเจน

2.เปนแนวทางทเรยกวา การจดการนยม (Managerialism) หรอ Mangerialization

การจดการนยมเปนแนวคดทใหความสนใจกบเปาหมายระยะยาว และขณะเดยวกนกใหความสนใจความสมพนธระหวางองคการของรฐกบสภาพแวดลอมภายนอก

ทงนเนองจากสภาพแวดลอมภายนอกมผลตอการดำาเนนงานขององคการ องคการจงจำาเปนตองมการปรบตวใหเขากบสภาพแวดลอม หากองคการยงยดกฎระเบยบทเขมขนมากเกนไป หรอยงมการบรหารแบบประเพณนยมแสดงวาไมสามารถปรบตวใหเขากบสภาพแวดลอม

การทการจดการนยมใหความสนใจกบเปาหมายระยะยาวเนองจากตองการใหระบบบรหารภาครฐมทศทางในระยะยาว

จากแนวทางนเราจงพบวาหนวยงานราชการภาครฐจงตองมการกำาหนดวสยทศน (Vision) ขององคการ นนคอเปนการมองไปในระยะทไกลพอสมควรวาองคการจะเดนไปในทศทางใดในอนาคต

การจะกำาหนดทศทางหรอวสยทศนขององคนนองคกรจะตองมการวเคราะห SWOT ทเรยกวาการวเคราะหจดดและจดดอยขององคการ ทงจดดและจดดอยทมาจากภายใน

129

(จรงๆแลว SWOT เปนแนวคดซนหวนกปราชญตะวนออก กเสนอเอาไวแลว รเขา รเรา รบรอยครง ชนะรอยครง เปนหลกใหวเคราะหจดแขงและจดออนของเราและคแขงนนเอง)

เชนไมโครซอฟทยกษใหญวงการคอมพวเตอรซอฟทแวรมวสยทศนทบอกวาคอมพวเตอรสวนบคคล (Personal Computer: PC) ทกตวจะตองใชโปรแกรมของไมโครซอฟท

ระยะตอมากมวสยทศนบอกวาเครองมอทกอยางจะตองใชโปรแกรมของไมโครซอฟท เชนมอถอ

3.มพนฐานแนวคดอยในระบบตลาด (Market based Public Administration) หมายถงการจดการภาครฐแนวใหมจะเนนกลไกตลาดเขามากำากบดแลการบรหารงานภาครฐ โดยไมเนนกฎระเบยบมากมายอกตอไป

4.เปนแนวคดแบบ Entrepreneurial Government หมายถงการจดการภาครฐแนวใหมจะเนนการบรหารการปกครองแบบผประกอบการ

กลาวคอการดำาเนนงานของภาครฐจะคลายคลงกบภาคธรกจ (Business-like Approach)

หลกก�รก�รจดก�รภ�ครฐแนวใหม1.ใหความสำาคญกบเปาหมายระยะยาวและปจจยแวดลอม

ภายนอก โดยมการกำาหนดวสยทศนทจะบอกถงทศทางของ

องคการในอนาคต โดยมการวางแผนกลยทธเพอใหไปถงวสยทศนดงกลาว ทงแผนระยะสน ระยะปานกลาง และระยะยาว โดย

130

แผนกลยทธจะสามารถปรบเปลยนใหเขากบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงตลอดเวลา

2.ใหความสำาคญกบผลสมฤทธ คอ Outputs และ outcome

นนคอการดำาเนนงานหนวยงานภาครฐตาม New PM.นนตองเนนผลการทำางานโดยดทงจากผลผลตของงานวาไดตามทกำาหนดหรอไม และดตอไปวาผลผลตนนเปนผลผลตทคมคากบงบประมาณและเวลาทใชไปหรอไม และยงดตอไปวาผลผลตนนตอบสนองวตถประสงคของโครงการหรอไม

เชนถาเรามโครงการดานการศกษาและมเปาหมายวาจะผลตคน 20 ถาเราผลตคนได 20 คนภายในเวลาทกำาหนด ถอวาเปน Outputs เราตองดตอไปวาคนทง 20 คนไดมงานทำาหรอไม ถามงานทำาถอวาเปน Outcome

แนวทางแบบนตางจากการบรหารงานแบบเดมทสนใจวาการทำางานเสรจสนหรอไม

3.ผบรหารจะตองมความรบผดชอบในการปฏบตงานเพมขน

กลาวคอผบรหารจะตองเปนผรเรมทจะสรางการเปลยนแปลงในองคการ และตองเขาไปมสวนรวมในการดำาเนนงานรวมกบทมงาน

การทผบรหารมความรบผดชอบมากขน จะชวยสรางขวญและกำาลงใจในการทำางานใหกบทมงาน แตกตางจากการบรหารงานแบบเกาทผบรหารเนนออกคำาสง

131

นอกจากนผบรหารยงตองถกประเมนผลการทำางานอยางรอบดาน เชนผวาราชการจงหวดในปจจบนจะตองถกประเมนแบบ 360 องศา เชนประเมนจากประชาชน ภาคเอกชนในจงหวด รวมทงขาราชการในจงหวดดวย

4.การทำางานตามแนวคดของ New PM.จะตองมความยดหยนและคลองตว

หมายถงกฎระเบยบตางๆของหนวยงานราชการจะตองลดลง เชนบางหนวยงานในปจจบนหากผตดตอนำาเอกสารทจะใชรบบรการไมครบหนวยงานกจะใหดำาเนนการไปกอนแลวคอยนำาเอกสารมาใหเพมเตมภายหลง

ขณะทการดำาเนนงานแบบเกาทเนนกฎระเบยบและขาดความยดหยนจะเปนการทำางานตามกฎระเบยบทเรยกวา Management by Rule ขณะทการดำาเนนงานแบบใหมจะเนนการทำางานเพอมงผลการทำางาน

การรบคนเขาทำางานตามแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม จะไมเนนการทำางานตลอดชพ แตระบบวธการจางงานจะหลากหลายมากขน เชนทำาในระบบสญญา ซงการจะตอสญญานนแสดงวาตองมผลงาน ซงแนนอนจะตองอยบนพนฐานของการประเมนผลทเขมขน และผลการทำางานจะไปผกโยงกบคาตอบแทนในการทำางาน

การทำางานภาครฐในปจจบนจงตองมการกำาหนดวตถประสงคใหชดเจน เพอจะสามารถวดและประเมนผลได

132

ทงนวตถประสงคในการทำางานทดจะมลกษณะทเรยกวา AMART คอ

Sensible หรอเปนวตถประสงคทมความเปนไปไดMeasurable วดผลไดAttainable ระบถงสงทตองการไดReasonable คอมเหตผลTime ระบระยะเวลาไดอยางชดเจนการทำางานทตองมวตถประสงคทชดเจนทสามารถวดและ

ประเมนผลไดนจะแตกตางไปจากการบรหารงานแบบเดมทเนน 3 E คอประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness) และประหยด (Economy)

จากแนวคดของ New PM. ขางตนจะพบวากมบางสวนทนำาเอาแนวคดแบบเกามาใช เชนการใหคาตอบแทนทางเศรษฐกจตามผลงาน กจะเปนแนวคดแบบเทเลอร หรอการทำาใหภาครฐมลกษณะแบบเอกชนกจะไมตางไปจากแนวคดของวดโร วนสน

สรปส�ระสำ�คญของ New PM.1.การจดการภาครฐแนวใหมมองวาการบรหารงานภาครฐ

และเอกชนไมมความแตกตางกน New PM.จงใชไดทงการจดการภาครฐและเอกชน

2.การจดการภาครฐแนวใหมใหความสำาคญกบผลผลต (Outputs) มากกวาปจจยนำาเขา (Inputs) และการควบคม

133

การใชทรพยากรในการบรหาร แตจะเนนการควบคมผลผลตหรอการวดผลงาน

ประเดนนจะเกยวของกบการจดทำางบประมาณในการบรหารทเปลยนเปนการจดทำางบประมาณทเนนผลงาน (Performance based Budgeting : PBB)

3. การจดการภาครฐแนวใหมใหความสำาคญกบทกษะในการบรหารจดการ ผบรหารจงตองม Management Skill ซงครอบคลมความสามารถในหลายๆดาน เชนทกษะในการสอสาร

4.มองวาการถายโอนภารกจและการกระจายอำานาจทำาใหเกดความคลองตวและมความอสระในการดำาเนนงาน

ดงนน New PM.จงเหนดวยทจะใหมการกระจายอำานาจและกระจายภารกจของสวนกลางไปยงทองถน

5.เนนการแปรสภาพกจการของรฐใหเปนของเอกชน เชนพบวาในหนวยงานภาครฐในปจจบนจะมการจางเหมาใหเอกชนทำางานบางสวน เชนงานแมบาน งานรกษาความปลอดภย

6.มการเลยนแบบการบรหารงานของเอกชนโดยเฉพาะในการวดและประเมนผลและการสรางแรงจงใจในการทำางาน เชนการประเมนผลทใหผรบบรการมสวนรวมในการประเมน การใหแรงจงใจเปนรปตวเงนมากขนสำาหรบพนกงานของรฐ เชนการใหโบนส

7.เนนการสรางวนยและการประหยดในการใชจายงบประมาณ

134

เป�หม�ยของก�รนำ�เอ� New PM. ม�ใชในก�รบรห�รง�นภ�ครฐ

1.ทำาใหเกดการปรบปรงประสทธภาพ (Efficiency Drive) นนคอตองทำางานอยางรวดเรว ไดผล และคมคากบทรพยากรทตองสญเสยไป

ดงนนในปจจบนทกหนวยงานตองมการปรบปรงการใหบรการใหมขนตอนใหนอยลง บางหนวยงานใหประชาชนเขามามสวนรวมในการรบบรการเอง (คลายกบเขาป มแลวตองเตมนำามนเอง)

2. ทำาใหมการลดขนาดของระบบราชการและการกระจายอำานาจ (Downsizing and Decentralization)

นนคอ New PM.จะทำาใหระบบราชการเลกลง และทองถนมอำานาจในการตดสนใจและดำาเนนงานคลองตวมากขน

3.มงสความเปนเลศในการดำาเนนงาน (In Search of Excellence) New.PM จะกระตนใหผปฏบตมงแสวงหาความเปนเลศในการทำางาน หรอหาวธการทดทสดในการทำางานหรอ Best Practice และจะตองปรบปรงตลอดเวลา เพราะจะหนวยงานทตองการทำาใหเหมอนกบเรา หนวยราชการจงตองปรบปรงการทำางานเพอสรางความเปนเลศอยตลอดเวลา

การจะสรางความเปนเลศในการทำางานใหเกดขนจะตองทำาดวยการสรางวฒนธรรมการทำางานแบบคณภาพ (Quality Culture) เพอใหองคการพฒนาไปสองคการทมสมรรถนะสง หรอ High Performance Organization

135

การจะเปนองคการทมสมรรถนะสงจะตองสรางองคการใหเปนองคการแหงการเรยนร

4.ทำาใหเกดการทำางานทใหความสำาคญกบการบรการประชาชน (Public Service Orientation)

นนคอบคลากรในภาครฐจะตองมสำานกและคานยมทเนนบรการประชาชน ไมใชขาราชการเปนเจาคนนายคนอกตอไป แตขาราชการยคใหมตองเปนผรบใชประชาชน

นนคอตวแบบการตลาด ซงนกศกษาตองไปตดตามดวาทฤษฎทางเลอกสาธารณะและแนวคดแบบ NPM ถกนำาไปใชในระบบราชการไทยบางหรอไม

***************จรงๆแลวปรชญาในเชงการบรหารของตะวนออกกมมา

นานแลว เพยงแตเราไมใหความสนใจ เชนปรชญาตะวนออกบอกวาถาอยามวสยทศนทยาวไกลจะตองสรางคน ถามวสยทศนระยะใกลใหปลกไมดอก ถามวสยทศนแบบปานกลางใหปลกไมยนตน

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

รศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 15 ธนว�คม พ.ศ.2550 ภ�คเช�

136

จากเอกสารการปฏรประบบราชการของหลายประเทศทอาจารยแจกไปใหอานจะพบวาเปนการปฏรประบบราการภายใตกรอบของการจดการภาครฐแนวใหม

ก�รปฏรประบบร�ชก�รของสหรฐอเมรก� ไดนำาแนวคดในการปฏรประบบราชการ โดยหลกการสำาคญในการปฏรปประกอบดวย

1.ตดความลาชาในการทำางาน (ความลาชาในการทำางานจะใชคำาวา Red Tape เนองจาก

สมยกอนงานทเรงดวนจะผกรบบนสแดงเพอสงใหเจานายเซนแตปรากฏวางานเหลานกลบลาชา เลยเปนทมาของคำาวาความลาชาในระบบราชการ)

2.ลกคาตองมากอน หรอประชาชนตองมากอนนนเอง3.การเอออำานาจในการทำางานของขาราชการเพอเนนผล

สมฤทธ4.การตดทอนคาใชจายนอกจากนการปฏรประบบราชการของสหรฐอเมรกาไดรบ

อทธพลจากแนวคดทเรยกวา Reinventing Government ทนำาเสนอโดยออสบอรนและแกบเลอร (Osborne and Gaebler 1992)

หลกก�รของ Reinventing Government 1.Catalytic Government: Steering rather

than rowing. เปนระบบราชการททำาหนาทจดประกาย ถาเปรยบกบการลงเรอระบบราชการทำาหนาทแคคดทายใหไปถกทศถกทางเทานนไมตองลงมอพายเอง หมายความวารฐบาล

137

หรอระบบราชการแบบใหมทำาหนาทจดประกายโดยการกำาหนดนโยบาย ใหการสนบสนนมากกวาจะเปนผลงมอดำาเนนการเอง

2. Community – owned Government: Empowering rather than serving. หมายถงการเปนรฐบาลของชมชน เนนในเรองการมอบอำานาจใหกบชมชนเพอใหชมชนตดสนใจและดำาเนนการในกจการของตนเองไดเอง เพราะจะทำาใหตอบสนองความตองการของชมชนไดดกวา

3.Competitive Government: Injective competitive into service delivery. การเปนรฐบาลในเชงแขงขน อดฉดการแขงขนเขาสการใหบรการ มองวาในการใหบรการสาธารณะตาง ๆ ไมควรใหหนวยราชการเขาไปผกขาดแตควรสนบสนนใหเกดการแขงขนบนพนฐานของความเทาเทยมกน

ปจจบนหนวยงานของรฐกมการแขงขนกนเองมากขน เชนมหาวทยาลยตางๆกจะเปดหลกสตรแขงขนกนเพอดงผเรยนใหมาเรยนในสถาบนของตนเองใหมากทสด

4. Mission – driven Government: Transforming rule – driven organization. เปนรฐบาลทขบเคลอนดวยพนธกจแทนการขบเคลอนดวยกฎระเบยบเหมอนเชนในอดต

5. Result – oriented Government: Funding Outcomes, not inputs. เปนรฐบาลทมงผลสมฤทธ โดยในการจดสรรงบประมาณจะตองจดสรรเพอผลผลตไมใชจดสรรเพอจดหาปจจยนำาเขา ใหเงนไปเพราะมองเหนวาเงนเหลานจะ

138

ทำาใหเกด Outputs, Outcomes, Ultimate Outcomes ไมใชใหเงนไปเพอไปจดหา Inputs เหมอนทเคยเปนมาในอดต

6. Customer – driven Government: Meeting the needs of the customer, not the bureaucracy. เปนรฐบาลทมงตอบสนองความตองการของลกคา ไมใชมงตอบสนองความตองการของระบบราชการ

7. Enterprising Government: Earning rather than spending. เปนรฐบาลในเชงประกอบการ หนวยงานภาครฐจะตองพยายามหารายไดเพอเลยงตวเองมากกวาทจะคดใชเงนแตเพยงอยางเดยว ทกหนวยจะตองคดหารายไดใหกบหนวยงานของตน

8. Anticipatory Government: Prevention rather than cure. เปนรฐบาลทมการคาดการณ / เฝาระวงลวงหนา ดำาเนนงานแบบปองกนไมใหเกดปญหามากกวาทจะมาคอยตามแกไขปญหา ดงนนหนวยงานของรฐจะตองวางแผนกลยทธ

9. Decentralized Government: From hierarchy to participation and teamwork. เปนรฐบาลทกระจายอำานาจ เปลยนจากสายการบงคบบญชามาเปนการมสวนรวมและทำางานเปนทม

10. Market – oriented Government: Leveraging change through the market. เปนรฐบาลทองกลไกตลาด สามารถปรบเปลยนตามกลไกของตลาดได เปลยนจากการควบคมจากสายการบงคบบญชามาควบคม

139

โดยกลไกตลาด หนวยงานทใหบรการสาธารณะจะตองแขงขนกนใหบรการทดทสดแกประชาชน

จากหลกการ 10 ประการขางตนรฐบาลของประธานาธบดบล คลนตนใน ค.ศ. 1993 ไดกำาหนดตวชวดความสำาเรจในการปฏบตราชการในประเดนตอไปน

1. สามารถขจดความลาชาในการดำาเนนงานไดหรอไม2. หนวยราชการมองวาประชาชนคอลกคาคนสำาคญแลว

หรอยง 3. มการมอบอำานาจการตดสนใจ กระจายอำานาจมากนอย

เพยงใด4. ภาครฐทำาเฉพาะภารกจทเปนภารกจหลกใชหรอไม หลกการทงหลายทงปวงทน ำาไปใชในการปฏร ประบบ

ราชการตางมงไปสหลกการ Good Governance การปฏรประบบราชการของสหรฐอเมรกาเร มตนตงแต

สมยของประธานาธบด จมม คารเตอร ป 1978 มการประกาศกฎหมายวาดวยการปฏรปขาราชการพลเรอน ตามมาดวยสมยข อ ง ป ร ะ ธ า น า ธ บ ด เ ร แ ก น ม ก า ร จ ด ต ง GRACE Commission ซงจะมงเนนการลดคาใชจายของภาครฐ จนกระทงมาถงสมยคลนตนกจะเนนลดกำาลงคนและมการจดตง NPR ขนมาดำาเนนงานในการปฏรประบบราชการ (สวน หนวยงานทปฏรประบบราชการของญปนเรยกวา RINCHO )

ก�รปฏรประบบร�ชก�รของสหรฐอ�ณ�จกร 1.ลดจำานวนขาราชการ

140

2.ตงหนวยประสทธภาพ (Efficiency Unit)3.การจดระบบขอมลขาวสาร (MINIS)4.จดตงหนวยงานพเศษทางการบรหาร5. น ำา เสนอหน วยงานแบบสญญาประชาคม (The

Citizen’s Charter)การปฏรประบบราชการของประเทศนวซแลนดประเทศนวซแลนดถอเปนประเทศทประสบความสำาเรจใน

การปฏรประบบราชการ โดยสาเหตทตองทำาใหเกดการปฏรประบบราชการเนองจาก

1.ภาวะการขาดดลการคา การขาดดลช ำาระเงน และภาวะหนสาธารณะ การเกดเงนเฟอและการวางงาน

2. ภาระงบประมาณรายจายภาครฐในระบบสวสดการป ญหา ด ง กล า วจ งม ก า รก ำา หนดส งท เ ร ยก ว า ก า ร

เปล ยนแปลงท ย ง ใหญ Big Changes can be rapid Changes. นนค อมองวาควรจะมการเปลยนแปลงระบบราชการคร งใหญ เพราะจะทำาใหเกดการเปลยนแปลงอยางรวดเรว

โดยแนวทางทประเทศนวซแลนดนำามาใชกคอ-แนวคด NPM-แนวคดระบบตลาดเสร-การลดขนาดและลดบทบาทภาครฐ-เนนประสทธภาพและประสทธผลการดำาเนนงานในการปฏรปของนวซแลนดจงเปนไปใน

ลกษณะ Business like Approach

141

ผลทเกดจากการปฏรป1.ม ก า ร แ ป ร ห น ว ย ร า ช ก า ร เ ป น ร ฐ ว ส า ห ก จ

(Corporatization)2.ลกษณะการดำาเนนงานของรฐวสาหกจมลกษณะเปน

เชงพาณชย 2.การเปล ยนหน วยราชการให เป นของเอกชนหรอ

Privatization 3.การลดกฎระเบยบของการบรหารงานสาธารณะลงหรอ

Deregulation นอกจากประเทศทยกตวอยางมาแลวยงมประเทศอนๆ

ททำาการปฏรป เชนออสเตรเลย กลมประเทศเบเนดกสตวแบบทอยภ�ยใน Good Governance (ตอ)คราวทแลวอาจารยสอนถงตวแบบทอยใน Good

Governance โดยพดถงตวแบบแรกไปแลว คอตวแบบตลาด ในชวงนจะพดถงตวแบบท 2 คอ

2.ตวแบบประช�รฐ (Participatory State) เปนตวแบบทใหความสำาคญกบการมสวนรวมของ

ประชาชนทเรยกวา Participatory Democracy ตวแบบนไดรบอทธพลจากทฤษฎรฐศาสตรเชงสงคมวทยาเกยวกบการเมองการปกครองแบบมสวนรวมหรอประชารฐผสมผสานกบวถประชาธปไตยแบบรากหญา

เปนตวแบบทตองการใหประชาชน องคกรประชาสงคมเขาไปมสวนรวมในการบรหารหรอปกครองประเทศโดยตรงมากขน เนองจากในรปแบบของประชาธปไตยแบบตวแทนประชาชน

142

แคไปใชสทธในการออกเสยงเลอกตงเทานน แตในยคปจจบนประชาชนตองมบทบาทในการมสวนรวมทางการเมองรวมทงการบรหารงานภาครฐมากขน

ตวแบบนจงใหความสำาคญของประชาชนและชมชน เชนการทำาประชาพจารณ การใหความสำาคญของสทธในชมชน

เชนหากรฐบาลจะดำาเนนโครงการอะไรในพนทจะตองประชาชนเขามามสวนรวมในการตดสนใจ รวมดำาเนนการและรวมตรวจสอบการดำาเนนการของภาครฐดวย

ตวแบบประชารฐจงใหความสำาคญกบสงตอไปน1.คณคาของประชาธปไตยเนนเรองการมสวนรวมอยาง

แทจรง พยายามกระตน / สงเสรมใหประชาชนรวมตวกนเปนกลม ชมชน ประชาคม องคกรประชาสงคมเพอพฒนาตนเองและชมชน ชวยเหลอเกอกลกน โดยรฐไมตองเขามาชวยเหลอ

ปจจบนมตวอยางของชมชนมากมายทมการรวมตวกน เชนกลมแมบานเกษตรกร กลมธนาคารขยะทมงเนนการแกปญหาขยะของชมชน หรอในตำาบลไมเรยง อ.ฉวางจงหวดนครศรธรรมราชการ กมการรวมตวกนทนำาโดยนายประยงค รณรงคทเรยกวาเครอขายยมนา ซงเปนการรวมตวกนระหวางคนทมอาชพทำาสวนยาง ทำาสวนผลไม คนททำานาซงชวยใหชมชนมความเขมแขง (และผลงานนทำาใหคณประยงคไดรบรางวล)

143

ประเทศญปนเปนประเทศหนงทประชาชนมการรวมตวกนอยางเขมแขงในชมชน เปนการรวมตวกนเองโดยรฐไมไดเขาไปจดตง ซงมผลทำาใหชมชนของญปนมความเขมแขงมาก

2. สงเสรมบทบาทขององคกรอาสาสมครทไมแสวงหากำาไร (Volunteer Organization) เปนทางเลอกใหมในการใหบรการสาธารณะ

สรปทงสองตวแบบใน Good Governance คอ-ตวแบบระบบตลาดทอาจารยเนนไปททฤษฎ Public

Choice และ New PM. เปนแนวคดทตองการใหกลไกตลาดเขาไปทำาหนาทแทนภาครฐ

-ตวแบบประชารฐตองการใหภาคประชาชนเขามามบทบาทแทนภาครฐ

แตทงสองตวแบบตองการลดบทบาทของรฐเหมอนกน โดยการดำาเนนงานตาม 2 ตวแบบจะตองมงไปส Good Governance คอมประสทธภาพ ประหยด โปรงใส ตรวจสอบได และถกกฎหมาย

เหล�นคอทศท�งของก�รบรห�รง�นภ�ครฐในปจจบน ซงนกศกษ�ตองนำ�ม�วเคร�ะหกบก�รปฏรประบบร�ชก�รของไทยว�มคว�มสอดคลองกบตวแทบตล�ดหรอตวแบบประช�รฐหรอไม

ก�รปฏรประบบก�รบรห�รภ�ครฐของไทยการปฏรประบบราชการของไทย ในป 2545 เรมตนเมอม

การประกาศพ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5)

144

พ.ศ. 2545 พรบ.ปรบปรงโครงสรางกระทรวงทบวงกรม ทำาใหมการปรบกระทรวงจาก 13 กระทรวง กบอก 1 ทบวง มาเปน 20 กระทรวง เมอเทยบกบญปนเดมม 22 กระทรวงตอพอปฏรปจะปรบลดเหลอ 13 กระทรวง

ดงนนประเทศไทยจงเปนประเทศเดยวทปฏรปแลวเพมจำานวนกระทรวง

นอกจากนเรายงมกฎหมายฉบบอนๆเชน พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการ พ.ศ. 2546 – 2550 รวมทงมตครม.อกหลายฉบบ

การปฏร ประบบราชการไทยใน พ .ศ. 2545 ประเด นสำาคญทถกหยบยกขนมาเปนแนวทางในการปฏรปคอ Good Governance เพอ

1. เกดประสทธภาพในการบรหารราชการ (Efficiency) 2. เกดการใชจายเงนทคมคา (Value for Money) 3. การปฏบตงานอยางมประสทธผล (Effectiveness) 4. การปฏบตงานทมคณภาพ (Quality) 5. ค ว า ม ส า ม า ร ถ ใ น ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ไ ด

(Accountability) 6. การมสวนรวม (Participation) 7. ความโปรงใส (Transparency) 8. ความรบผดชอบ (Responsiveness) 9. กระจายอำานาจ (Decentralization) 10. ชอบดวยกฎหมาย (Rule of Law)

145

ปจจบนทกหนวยราชการกดำาเนนการปฏรปตามกรอบของกฎหมายเหลาน

แผนยทธศ�สตรก�รพฒน�ระบบร�ชก�ร พ.ศ. 2546 – 2550

มเปาประสงคหลก 4 ประการ คอ1.Better Service Quality การใหบรการทมคณภาพ

แกประชาชนเปาประสงคในขอนจะมตวชวดเบองตน-ประชาชนรอยละ 80 พงพอใจในการบรการของหนวย

ราชการ-จะตองลดขนตอนในการปฏบตราชการใหลดลงให

มากกวารอยละ 50 ภายในป 2550 2.High Performance การยกระดบผลงานใหอยใน

ระดบสง3.Rightsizing การปรบลดบทบาทภารกจ4.People Participation การใหประชาชนเขามามสวน

รวม ตามหลกประชาธปไตย (ตามตวแบบประชารฐนนเอง)แสดงไดดงภาพขางลางน

Good GovernanceHigh

Performance

Democratic Government

Rightsizing

Better Service Quality

146

ยทธศ�สรในก�รพฒน�ระบบร�ชก�รไทยม 7 ยทธศ�สตร ประกอบดวย

ยทธศาสตรทง 7 ประการหากพจารณาตามกรอบของทฤษฎ 7’S ของแมคคนเซ ซงเปนทฤษฎทผสมผสานระหวางปจจยทเกยวกบมนษยและปจจยในองคการเอาไวในการบรหารงานภาครฐ

ตวแบบ 7’S จะเปนตวแบบทผสมผสานระหวางแนวคดการบรหารในยคคลาสสกและยคนโอคลาสสกเขาดวยกน คอมองวาความสำาเรจในการดำาเนนงานขององคการจะตองปจจยทไมเกยวกบคนคอ มโครงสราง (Structure) มกลยทธ (Strategy) มระบบ (Systems) การทำางานทด และตองม

Strategy

StructureSystem

SkillStyle

Staff

Shared Value

147

ปจจยทเกยวของกบคนกคอ Staff (คนทำางาน) Skill (ทกษะในการทำางาน) และ Style (สไตลการบรหาร) ซงทกปจจยจะตองเขาทำาใหคานยมรวมหรอ Share Value ขององคการใหบรรลเปาหมาย

ทฤษฎ 7’S เปนทฤษฎทถกนำามาเปนกรอบในการกำาหนดยทธศาสตรในการพฒนาระบบราชการไทยทง 7 ประการคอ

ยทธศาสตรท 1 การเปลยนกระบวนการและวธการทำางาน เปรยบเสมอน Strategy

ยทธศาสตรท 2 การปรบเปลยนโครงสราง เปรยบเสมอน Structure

ยทธศาสตรท 3 การรอปรบระบบการเงนและงบประมาณ เปนเหมอน System

ยทธศาสตรท 4 การรอปรบระบบบรหารงานบคคลและสรางระบบคาตอบแทนใหม เปนเสมอน Staff และ Skill

ยทธศาสตรท 5 การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยมในการทำางาน หมายถง Share Value

ยทธศาสตรท 6 การเสรมสรางระบบราชการใหทนสมยและการเปดโอกาสใหประชาชนเขามสวนรวม หมายถง Style ในการปฏบตราชการแบบใหม

(อาจารยพดไมครบ 7 ยทธศาสตร ใหไปอานหนา 162 เพมเตมดวยนะคะ จะเปนเครองมอในการพฒนาระบบราชการของไทย)

ยอนกลบไปทเปาประสงคทง 4 ประการขางตน ในการดำาเนนงานปฏรประบบราชการทผานมาปรากฏผลดงน

148

เป�ประสงคแรก Better Service Quality หรอการพฒนาคณภาพการใหบรการทดขน

1.พฒนาขนตอนการบรหารจดการใหสอดคลองกบแนวทางของ Good Governance

2.ลดขนตอนและระยะเวลาในการปฏบตราชการเพอประชาชน

3.พฒนาและจดตงศนยบรการรวม (Government Counter Service) ตงขนในป 2548 ทสถานรถไฟฟาหมอชต ม 17 หนวยงานเขามารวมกนใหบรการประชาชน ณ จดเดยวกน

4.จดทำาระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการมอบอำานาจ

5.กำาหนดรปแบบการใหบรการแบบ E-service เป�ประสงคท 2 Rightsizing การปรบหนวยงานให

เหมาะสม1.ปรบโครงสรางกระทรวงและกรม เปน 20 กระทรวง

แบงออกเปน-กลมกระทรวงตามนโยบายพนฐานแหงรฐ เชนสำานก

นายก กลาโหม คลง ตางประเทศ และยตธรรม-กลมกระทรวงตามยทธศาสตรการพฒนาประเทศ เชน

กระทรวงทรพยากรมนษย เกษตร คมนาคม กระทรวงสาธารณะสข เปนตน

149

-กลมกระทรวงสำาหรบภารกจเฉพาะเรงดวนของรฐบาล เชนกระทรวงการทองเทยว กระทรวง ICT กระทรวงวฒนธรรมและกระทรวงพลงงาน

2.เสนอใหมการปรบลดกระทรวงใหเหลอ 18 กระทรวง (แตตรงนยงไมไดดำาเนนการ เนองจากมการเปลยนแปลงทางการเมอง) โดยแบงออกเปนกระทรวงดานเศรษฐกจและกระทรวงดานสงคม และดานความมนคง

3.การกำาหนดแนวทางในการจดองคการลกษณะพเศษ เพอใหองคการมความเปนผดชอบและทำางานสรางคณคาใหสอดคลองกบวาระพเศษของประเทศ เชนหนวยงานดานขาว (ปจจบนยงไมมความชดเจน)

4.การสงเสรมความเขมแขงขององคการมหาชนเป�ประสงคท 3 High Performance การมผลปฏบต

งานในระดบสง ไดดำาเนนการในสงตอไปนคอ1.จดทำาแผนบรหารราชการแผนดนและแผนปฏบต

ราชการ 4 ป 2. การจดทำาการรบรองการปฏบตราชการ และสรางแรง

จงใจเพอเสรมสรางการบรหารกจการบานเมองทด3.สรางการบรหารการเปลยนแปลง เพอใหเกด High

Performance โดยหนวยราชการตองทำาขอเสนอเพอการเปลยนแปลงทเรยกวา Blueprint for Change และสรางผนำาแหงการเปลยนแปลง หรอมโครงการพฒนานกบรหารการเปลยนแปลงรนใหม

150

โดย Blueprint for Change จะตอสอดคลองกบเปาประสงคและยทธศาสตรและสอดคลองกบขดความสามารถขององคการ ทงนเพอนำาไปสการกำาหนดกระบวนการทำางาน ทจะกอใหเกดการเปลยนแปลงตาม

นอกจากนยงมการปรบเปลยนคานยมและวฒนธรรมของขาราชการใหเปนแบบ I am ready ซงหมายถง

-Integrity คอการทำางานอยางมศกดศร -Activeness มความกระตอรอรน-Morality มคณธรรม-Relevancy กาวตามทนการเปลยนแปลงของโลก-Efficiency ทำางานอยางมประสทธภาพ-Accountability พรอมทจะถกตรวจสอบ-Democracy ยดถอหลกประชาธปไตยในการทำางาน-Yield ทำางานโดยมงผลงานการจะใหขาราชการมคณสมบตดงกลาวตองมการสราง

แรงจงใจ เชนการทำาโปรโมชน การมผนำาทมาสรางการเปลยนแปลงใหขาราชการ สรางระบบการสอสารทดมารองรบ

การปรบวฒนธรรม และคานยมในการทำางานของขาราชการเปนเรองทตองอาศยเวลาพอสมควร เนองจากขาราชการไทยมคานยมแบบเดมมาอยางยาวนาน ขณะเดยวกนการจะเปลยนแปลงไดหรอไมนนยงขนอยกบทศนคตของคนแตละคนดวย

151

ตวอยางการปรบเปลยนคานยมและวฒนธรรมจากเรอง A Small truth to make life 100 % นนคอการทำาใหมชวตทมคา 100 % ) คอ

1.การทำางานหนก (Hard Work) ชวตจะมคา 98 %2.การแสวงหาความร (Knowledge) ทำาใหชวตมคา 96

% 3.ความรก (Love)ทำาใหชวตมคา 54 % 4.ความโชคด (Luck) ทำาใหชวตมคาแค 47 % 6.เงน (Money) ทำาใหชวตมคา 72 %7.ความเปนใหญ (Leadership) ทำาใหชวตมคาแค 89

% 8.การมองวาปญหาทกปญหาแกไขไดถาเราปรบเปลยน

และพรอมทจะเปลยนแปลง หรอเรองขอบทศนคต (Attitude) ทำาใหชวตมคณคา 100 % ดงนนคนเราตองมการเปลยนแปลงทศนคตเพอใหมคานยมและวฒนธรรมในการทำางานแบบใหม

เป�ประสงคท 4 Democratization และการมสวนรวมของประชาชน สงทไดดำาเนนการคอ

1.เสรมสรางการบรหารราชการแบบมสวนรวม เชนเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามาแสดงความคดเหนในการทำางาน

2.การตรวจสอบผลการทำางานโดยภาคประชาชน (People ‘s Audit)

การทประชาชนเขามามสวนรวมกบการบรหารงานของภาครฐจะมองทระดบของการมสวนรวม คอ เรมจากการรบรขอมล

152

ขาวสาร ตามมาดวยการรวมปรกษาหารอ ตอมากจะรวมคด รวมตดสนใจ สดทายกจะอาจจะไดรบมอบอำานาจในการตดสนใจ

ผลของก�รปฏรประบบบรห�รร�ชก�ร1.การปรบลดบทบาทภาครฐ ภาครฐเนนเฉพาะภารกจหลก

ทำาใหการบรการประชาชนมความคลองตวและมอสระ การตรวจสอบและการควบคมการทำางานภาครฐทำาไดดขน โอกาสในการนำานโยบายในการพฒนาประเทศไปปฏบตใหสำาเรจมมากขน

2.การลดภารกจทำาใหลดภาระงบประมาณ สงผลใหมงบสำาหรบการลงทนและการพฒนามากขน มการกระจายทรพยากรเพอประชาชนไดมากขน บคลากรภาครฐมคณภาพมากขน มระบบประเมนผลทเปนธรรมและเปนระบบเปด สดทายรฐจะมทรพยากรมนษยทมคณภาพ

3.การเพมบทบาทใหภาคเอกชนและประชาสงคมทำาใหประชาชนเขามาสวนรวมในการพฒนาประเทศมากขน

4.การลดบทบาทภาครฐมาใหเอกชนเขามาดำาเนนงานในบรการสาธารณะทำาไดอยางมคณภาพ เพราะมการแขงขนมากขน

ในป 2551 เปนตนไปเราตองมาตดตามกนอกวาระบบราชการไทยจะเปลยนแปลงไปอยางไร ทพอจะมองเหนในอนาคตอกไมนานกคอการเปลยนแปลงระบบการบรหารงานบคคลจากระบบ C มาเปนระบบเกรด กลมตำาแหนงจะเปนแทง

153

ระบบ C นนเมอเขาสตำาแหนงระดบสงจะมนอยและตองแขงขนกนสง แตในระบบเกรด กลมตำาแหนงแตละแทงจะมโอกาสในการเตบโตและสามารถขามแทงกนได

****อาจารยกำาลงสอนเรองการจดการความเครยดและให

นกเรยนหยบแกวนำาขนมา แลวถามวาหนกเทาไหร แตละคนตอบไมเหมอนกน อาจารยจงบอกวานำาหนกของแกวนำาขนอยกบระยะเวลาในการถอ ไมไดขนอยกบนำาหนกของแกว

เชนเดยวกนถาเราแบกภาระหรอความเครยดตลอดเวลาความเครยดกจะมากขนๆ จนเราแบกมนไวไมไหว จงวางมนลงและคอยแบกมนใหม

Life is Short, Enjoy it !! *******************

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

รศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 15 ธนว�คม พ.ศ.2550 ภ�คบ�ย

***ขอสอบวช�นม 2 ขอ อ�จ�รยออกคนละ 1 ขอ บงคบทำ�ทง 2 ขอ ** ทำ�ขอสอบใหตรงกบสเลมสมดทกำ�หนดในคำ�สง

154

Quiz : จงวเคราะหวา การพฒนาระบบราชการไทยในระยะเวลา 5 ปทผานมา มลกษณะทสอดคลองกบหลกการจดการภาครฐแนวใหมหรอไม อยางไร จงยกตวอยางประกอบ

แนวท�งก�รตอบ1.เสนอกอนวาหลกการทสำาคญของ New PM วามอะไร

บาง (เปนขอๆ) คอ เชนเราเสนอวาหลกการของ New PM. ประกอบดวย

-การบรการทมคณภาพแกประชาชน-การลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระใหหนวย

งาน-การกำาหนดหลกเกณฑการวดและประเมนผลทงระดบ

องคการและระดบบคคล-การสรางระบบสนบสนนทงดานบคลากรและเทคโนโลย-การเปดกวางในการแขงขน2.ดวาประเทศไทยไดดำาเนนการตามหลกการแตละขอหรอ

ไม***เข�สก�รบรรย�ย**เปรยบเทยบก�รจดก�รภ�ครฐแนวใหมกบหลกก�ร

ประช�ธปไตยแบบมสวนรวม (Participatory Democracy)

1. ในด�นวตถประสงค-New PM. มวตถประสงคเพอใหภาครฐปรบเขาสระบบตลาด (Marketization) และการปรบเปลยนใหทนสมย (Modernization)

155

-ประชาธปไตยแบบมสวนรวม เปนความตองการทำาใหเปนประชาธปไตย (Democratization) และเนนการดำาเนนงานโดยยดหลกนตธรรม (Rule of Law)2. ในด�นค�นยม (Value)-New PM. เนนคณคาทการแขงขนและการมประสทธภาพ การใชเงนอยางคมคา และเนนการมงผลสมฤทธในการทำางาน -ประชาธปไตยแบบมสวนรวม เนนคานยมในเรองสทธเสรภาพ ความเสมอภาค และความยตธรรม ความถกตอง การไมเลอกปฏบต3.องคคว�มรทเกยวของ-New PM. ไดแกทฤษฎทางเลอกสาธารณะ (Public Choice) และทฤษฎเศรษฐศาสตรสถาบน-ประชาธปไตยแบบมสวนรวม จะเนนองคความรทางรฐศาสตร ทเนนความสำาคญของชมชน แนวคดประชาธปไตยทางตรง ประชาธปไตยแบบปรกษาหารอ และความรเกยวกบกฎหมายมหาชน 4.กลยทธหรอเครองมอในก�รปฏรป-New PM. เนนการลดขนาดกำาลงคน การตดทอนงบประมาณ การแปรหนวยงานรฐใหเปนรฐวสาหกจ การทำาใหรฐวสาหกจเปนเอกชน การทดสอบดวยกระบวนการทางการตลาด การทำาใหเกดการแขงขน และการสรางระบบการตรวจสอบ การใชการเปรยบเทยบ

156

(Benchmarking) การวดผลการปฏบตงานและการกำาหนดมาตรฐานในการใหบรการลกคา (Customer Service Standard)-ประชาธปไตยแบบมสวนรวม มกลยทธทสำาคญคอ การกระจายอำานาจ การมสวนรวมของประชาชน ประชาพจารณ ประชาหารอ ประชามต และการเปดเผยขอมลขาวสารของทางราชการยทธศ�สตรก�รจดก�รภ�ครฐต�มแนวท�ง New

PM.เนองจากการปรบเปลยนการบรหารงานภาครฐเปนภารกจ

ทหนวยราชการทกระดบตองดำาเนนการ และใหทกหนวยงานกำาหนดยทธศาสตรในการดำาเนน ทำาใหมการกำาหนด

หลกการในการกำาหนดยทธศาสตรในการจดการภาครฐ ดงน

1.Governing หมายถงยทธศาสตรของหนวยงานทกระดบตองนำาไปสการเปน Good Governance

2.Directing หมายถงการอำานายการหรอชนำาในทางเศรษฐกจ เนองจากภาครฐตองมบทบาทในการชนำาทศทางในการพฒนาเศรษฐกจเพอใหประเทศมความเตบโต

3.Managing หมายถงตองมการบรหารจดการใหเกดผลการดำาเนนงานทงการสรางการเตบโตทางเศรษฐกจและการไปสธรรมมาภบาล

4. Executing หมายถงการบรหารงานในระดบบรหารเพอใหเกดการนำาลงไปสภาคปฏบต

157

หลกการทง 4 ประการจะตองถกนำามาใชในการกำาหนด ยทธศาสตรในการจดการภาครฐ เพอใหองคการภาครฐมลกษณะเปน High Performance Government

ววฒน�ก�รของยทธศ�สตรในก�รจดก�รภ�ครฐชวงท 1 Department Expansion เปนขนการขยาย

หนวยงาน หรอ Make it Big เปนชวงทเราเรมพฒนาประเทศในชวงป 2504 ทำาใหตองมการจดตงหนวยงานตางๆขนมาจำานวนมากเพอรองรบภารกจทเกดจากแผนพฒนาเศรษฐกจ ขณะทภาคเอกชนและสงคมยงไมมความเขมแขง

ชวงท 2 Department Reengineering เปนขนทมการปรบปรงทกอยางใหดขน หรอ Make it Better เนองจากภาคเอกชนมความเขมแขงมากขน จงเรยกรองใหการบรหารราชการมการปรบปรงใหดขน

ชวงท 3 Department Restructure การรอปรบโครงสรางใหม เนองจากเกดการเปลยนแปลงหลายดานๆ เพอใหเกดสภาพ Make it Lean หรอเกดสภาพความคลองตวในการบรหารงานภาครฐ

ชวงท 4 Government –wide Transformation เกดการปรบเปรยบทงระบบเพอใหเกดความเหมาะสมและถกตองหรอ Making it Right

ววฒนาการของการปรบเปลยนจะเปนไปตามรป

DepartmentExpansion

Make it

DepartmentReengineering

DepartmentRestructure

Government-Wild Transformat

158

Department Expansion เปนชวงแรกของการจดการภาครฐ ตรงกบชวงแรกของการมแผนพฒนาเศรษฐกจทเนนการสรางความเตบโตทางเศรษฐกจ การบรหารงานภาครฐกจะเนนการเจรญเตบโต ทงในดาน Scope of Business และ Regulatory Framework

หมายถงเปนชวงทมการขยายหนวยงานจำานวนมาก จงตองมการออกกฎหมาย หรอกฎเกณฑตางๆมารองรบการขยายภารกจของรฐ ขอบเขตของการดำาเนนงานจงเตบโตและมหนวยงานตางๆเพมมากขน

Depart Reengineering เปนชวงทภาคเอกชนมการเตบโตมากขนจากการพฒนาประเทศในระยะแรก ชวงนจะตรงกบแผนพฒนาฉบบท 5 จงเปนชวงทภาคเอกชนเรยกรองใหภาครฐมการปรบปรงการดำาเนนงาน เพอสรางประสทธภาพในการปฏบตงาน (Operational Efficiency)

เวลานนหลายหนวยงานของรฐมการนำากระบวนการทางธรกจมาใช ทเรยกวา Business Process Redesign หรอ BPR คอมการปรบเปลยนกระบวนการทำางานและเนนการบรหารการเปลยนแปลง (Change Management)

Make it

Make it

159

ในยคนโครงสรางของการบรหารงานภาครฐยงคงมขนาดใหญแตมการปรบกระบวนการทำางานใหดยงขน หรอ Make it better

Department Reengineering เปนชวงทมการปรบเปลยนโครงสรางการบรหารภาครฐใหมความกระชบ เนนใหมการเปลยนแปลงในหนวยงานภาครฐ (Departmental Transformation) ดวยการลดบทบาทของภาครฐ (Downscoping) ซงทำาโดยการถายโอนไปใหทองถน หรอโอนงานไปใหเอกชน และมการลดขนาดกำาลงคน (Downsizing)

การปรบโครงสรางการบรหารงานภาครฐสวนหนงเกดจากวกฤตเศรษฐกจ ทำาใหมการทบทวนวาโครงสรางขนาดใหญขาดประสทธภาพจงตองมาไตรตรองวารฐควรทำาอะไร และไมควรทำาอะไร และสงทตองทำาจะทำาอยางไรใหมประสทธภาพ ชวงนจงเปนการทำาใหโครงสรางของระบบบรหารงานภาครฐมลกษณะ Make it Lean

Government –wide Transformation ชวงการปรบเปลยนในภาพกวาง มการกำาหนดเปนยทธศาสตรของการเปลยนแปลงตามขนตอนคอ

1.การเปลยนบทบาทและพนธะกจ (Redefining of Government Mission) โดยใหหนวยงานตางๆวเคราะหภารกจของตนเองวาหนาทบทบาทของตนเองคออะไร ซำาซอนกบหนวยงานอนหรอไม อะไรควรใหเอกชนและทองถนทำา

160

2.การกำาหนดโครงสรางกระทรวงตามบทบาทและพนธะกจ (Reconfiguring the Ministries) ทไดมการปรบใหม

3.กำาหนดตวแบบใหมการดำาเนนงาน (Redefining the New (Business) Model) ซงเปนตวแบบทสรางประสทธผลในการบรหารงานมากขน

ทงนทผานมาการดำาเนนงานในภาครฐไมประสบความสำาเรจ ภาครฐไมสามารถจงใจคนเกงคนดใหเขามาทำางานในระบบราชการได ระบบตางๆไมเออตอการเกด Performance ทำาใหจำาเปนตองมการปรบเปลยนบทบาทของภาครฐ

ก�รปรบเปลยนในก�รบรห�รง�นภ�ครฐ1.เรมตนเราจะตองเขาใจถงสภาพแวดลอมและเงอนไข

ขององคการในอนาคตเสยกอน เปนสภาพแวดลอมขององคการ

2.เมอเขาใจสภาพแวดลอมเรายงตองรถงคานยมรวมและวตถประสงครวม(Core Purpose) ขององคการ โดยตองดวาคานยมรวมและวตถประสงคหลกของหนวยงานคออะไร โดยตองตอบคำาถามเสยกอนวา ทำาไมหนวยงานของเราตองคงอย และวตถประสงคของเราเปลยนไปไดหรอไม และทำาอยางไรหนวยงานของเราจะคงอยไดอยางเปนเลศ

นอกจากนเราตองรวาตวเราหรอองคการหนวยงานเรานน มสมรรถนะหลกอะไรบางและมอยางไรบาง (Core Competencies ) ซงสมรรถนะหลกนนจะสะทอนใหเหนศกยภาพในการดำาเนนงาน

161

สรรถนะหลกนนขนอยกบทน 4 ประเภทคอ -Physical Capital ทนทางกายภาพ -Financial Capital ทนทางดานการเงน -Human Capital ทนมนษย-Organizational Capital ทนทางองคการ เชน คนใน

องคการมความผกพน ดจากโครงสรางการจดองคการ แ ล ะ ต อ ง ม ก า ร ม อ ง ต อ ไ ป ว า ต ว Core value &

Purpose นนกอใหเกดคานยม รวมและวตถประสงครวม ของคนในหนวยงานหรอไม

3.จากนนจงไปกำาหนดบทบาทและพนธะกจขององคการ (Redefining of Government Mission) ดวยการทบทวนบทบาทและภารกจตางๆวาอะไรควรทำา อะไรไมควรทำา ซงการวเคราะหจะตองคำานงถงเงอนไขสภาพแวดลอม พนธกจขององคการจะตองสอดคลองกบยทธศาสตรและวสยทศนขององคการ

จากนนพนธกจกตองถกแปลงไปเปนแผนกลยทธและแผนยทธวธ และการจะใหแผนงานประสบความสำาเรจตองดำาเนนการตาม RBM –Result Based Management หรอทำางานโดยมงเนนผลสมฤทธโดยมการกำาหนดตวชวดหรอ KPI ทชดเจน

4.จากนนกจะตองมการกำาหนดโครงสรางในระดบกระทรวง (Reconfiguring the Ministries) วากระทรวงใดรบผดชอบดานใด

162

5.สดทายตองมการปรบเปลยนในการดำาเนนงานของหนวยงานจากทำาตามแนวทางตามตวแบบราชการมาเปนแนวทางตามตวแบบธรกจมากขน (Redefining the New (Business) Model)

ยทธศาสตรในการปรบเปลยนภาครฐจะเปนไปดงภาพ

ทงองคประกอบทสำาคญของการปรบเปลยนระบบการบรหารงานภาครฐกคอ การใหระบบการบรหารงานภาครฐเขาไปส Good Governance

ปญห�ของระบบร�ชก�รของไทยแบบเดม (อาจารยเขยนเปนชารท แตมองไมเหนคะ)

1.คานยมในการทำางานแบบราชการ ทำาใหเกดความไมชดเจนในภารกจและพนธกจ เมอภารกจไมมความชดเจน ทำาใหมการใชทรพยากรอยางไมประหยด และสะทอนใหเหนวาทกภารกจเปนของรฐทจะตองรบผดชอบในการดำาเนนงานโดยประชาชนขาดจตสำานกในการชวยเหลอตนเอง

2.การใชทรพยากรอยางไมประหยดแตการดำาเนนงานไมบรรลวตถประสงค สงผลใหระบบคาตอบแทนและสงจงใจใน

Understanding About the Future Environment

Core Value& Purpose

Redefining Government MissionCore Competition

Reconfiguring the Ministries

Redesigning the New Business Model

163

การทำางานมนอย ทำาใหตวผบรหารไมมประสทธภาพในการดำาเนนงาน ทำาใหเกดความบกพรองในการทำางาน และขาดความรบผดชอบ และทำาใหขาดสำานกในการทำางานเพอรบใชประชาชน การดำาเนนงานจงไมประสบความสำาเรจ

3.การทำางานทตดยดกฎระเบยบทำาใหการทำางานขาดความยดหยน ยงสงผลใหคนทำางานไมอยากทำางานเพราะกลวตองรบผดชอบกบความผดกฎระเบยบทเกดขน

****************แนวขอสอบของอาจารยอนงคทพย 1.ทำาความเขาใจกบแนวคด Public Choice2.New pm.3.Participatory Democracyทง 3 แนวคดตองนำามาผนวกกบการปฏรประบบราชการ

ไทย คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎใน

ก�รบรห�รรฐกจTheoretical Orientation in Public

Administration รศ.ดร.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 15 ธนว�คม

พ.ศ.2550 ภ�คบ�ย

***ขอสอบวช�นม 2 ขอ อ�จ�รยออกคนละ 1 ขอ บงคบทำ�ทง 2 ขอ ** ทำ�ขอสอบใหตรงกบสเลมสมดทกำ�หนดในคำ�สง

164

Quiz : จงวเคราะหวา การพฒนาระบบราชการไทยในระยะเวลา 5 ปทผานมา มลกษณะทสอดคลองกบหลกการจดการภาครฐแนวใหมหรอไม อยางไร จงยกตวอยางประกอบ

แนวท�งก�รตอบ1.เสนอกอนวาหลกการทสำาคญของ New PM วามอะไร

บาง (เปนขอๆ) คอ เชนเราเสนอวาหลกการของ New PM. ประกอบดวย

-การบรการทมคณภาพแกประชาชน-การลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระใหหนวย

งาน-การกำาหนดหลกเกณฑการวดและประเมนผลทงระดบ

องคการและระดบบคคล-การสรางระบบสนบสนนทงดานบคลากรและเทคโนโลย-การเปดกวางในการแขงขน2.ดวาประเทศไทยไดดำาเนนการตามหลกการแตละขอหรอ

ไม***เข�สก�รบรรย�ย**เปรยบเทยบก�รจดก�รภ�ครฐแนวใหมกบหลกก�ร

ประช�ธปไตยแบบมสวนรวม (Participatory Democracy)

1. ในด�นวตถประสงค-New PM. มวตถประสงคเพอใหภาครฐปรบเขาสระบบตลาด (Marketization) และการปรบเปลยนใหทนสมย (Modernization)

165

-ประชาธปไตยแบบมสวนรวม เปนความตองการทำาใหเปนประชาธปไตย (Democratization) และเนนการดำาเนนงานโดยยดหลกนตธรรม (Rule of Law)2. ในด�นค�นยม (Value)-New PM. เนนคณคาทการแขงขนและการมประสทธภาพ การใชเงนอยางคมคา และเนนการมงผลสมฤทธในการทำางาน -ประชาธปไตยแบบมสวนรวม เนนคานยมในเรองสทธเสรภาพ ความเสมอภาค และความยตธรรม ความถกตอง การไมเลอกปฏบต3.องคคว�มรทเกยวของ-New PM. ไดแกทฤษฎทางเลอกสาธารณะ (Public Choice) และทฤษฎเศรษฐศาสตรสถาบน-ประชาธปไตยแบบมสวนรวม จะเนนองคความรทางรฐศาสตร ทเนนความสำาคญของชมชน แนวคดประชาธปไตยทางตรง ประชาธปไตยแบบปรกษาหารอ และความรเกยวกบกฎหมายมหาชน 4.กลยทธหรอเครองมอในก�รปฏรป-New PM. เนนการลดขนาดกำาลงคน การตดทอนงบประมาณ การแปรหนวยงานรฐใหเปนรฐวสาหกจ การทำาใหรฐวสาหกจเปนเอกชน การทดสอบดวยกระบวนการทางการตลาด การทำาใหเกดการแขงขน และการสรางระบบการตรวจสอบ การใชการเปรยบเทยบ

166

(Benchmarking) การวดผลการปฏบตงานและการกำาหนดมาตรฐานในการใหบรการลกคา (Customer Service Standard)-ประชาธปไตยแบบมสวนรวม มกลยทธทสำาคญคอ การกระจายอำานาจ การมสวนรวมของประชาชน ประชาพจารณ ประชาหารอ ประชามต และการเปดเผยขอมลขาวสารของทางราชการยทธศ�สตรก�รจดก�รภ�ครฐต�มแนวท�ง New

PM.เนองจากการปรบเปลยนการบรหารงานภาครฐเปนภารกจ

ทหนวยราชการทกระดบตองดำาเนนการ และใหทกหนวยงานกำาหนดยทธศาสตรในการดำาเนน ทำาใหมการกำาหนด

หลกการในการกำาหนดยทธศาสตรในการจดการภาครฐ ดงน

1.Governing หมายถงยทธศาสตรของหนวยงานทกระดบตองนำาไปสการเปน Good Governance

2.Directing หมายถงการอำานายการหรอชนำาในทางเศรษฐกจ เนองจากภาครฐตองมบทบาทในการชนำาทศทางในการพฒนาเศรษฐกจเพอใหประเทศมความเตบโต

3.Managing หมายถงตองมการบรหารจดการใหเกดผลการดำาเนนงานทงการสรางการเตบโตทางเศรษฐกจและการไปสธรรมมาภบาล

4. Executing หมายถงการบรหารงานในระดบบรหารเพอใหเกดการนำาลงไปสภาคปฏบต

167

หลกการทง 4 ประการจะตองถกนำามาใชในการกำาหนด ยทธศาสตรในการจดการภาครฐ เพอใหองคการภาครฐมลกษณะเปน High Performance Government

ววฒน�ก�รของยทธศ�สตรในก�รจดก�รภ�ครฐชวงท 1 Department Expansion เปนขนการขยาย

หนวยงาน หรอ Make it Big เปนชวงทเราเรมพฒนาประเทศในชวงป 2504 ทำาใหตองมการจดตงหนวยงานตางๆขนมาจำานวนมากเพอรองรบภารกจทเกดจากแผนพฒนาเศรษฐกจ ขณะทภาคเอกชนและสงคมยงไมมความเขมแขง

ชวงท 2 Department Reengineering เปนขนทมการปรบปรงทกอยางใหดขน หรอ Make it Better เนองจากภาคเอกชนมความเขมแขงมากขน จงเรยกรองใหการบรหารราชการมการปรบปรงใหดขน

ชวงท 3 Department Restructure การรอปรบโครงสรางใหม เนองจากเกดการเปลยนแปลงหลายดานๆ เพอใหเกดสภาพ Make it Lean หรอเกดสภาพความคลองตวในการบรหารงานภาครฐ

ชวงท 4 Government –wide Transformation เกดการปรบเปรยบทงระบบเพอใหเกดความเหมาะสมและถกตองหรอ Making it Right

ววฒนาการของการปรบเปลยนจะเปนไปตามรป

DepartmentExpansion

Make it

DepartmentReengineering

DepartmentRestructure

Government-Wild Transformat

168

Department Expansion เปนชวงแรกของการจดการภาครฐ ตรงกบชวงแรกของการมแผนพฒนาเศรษฐกจทเนนการสรางความเตบโตทางเศรษฐกจ การบรหารงานภาครฐกจะเนนการเจรญเตบโต ทงในดาน Scope of Business และ Regulatory Framework

หมายถงเปนชวงทมการขยายหนวยงานจำานวนมาก จงตองมการออกกฎหมาย หรอกฎเกณฑตางๆมารองรบการขยายภารกจของรฐ ขอบเขตของการดำาเนนงานจงเตบโตและมหนวยงานตางๆเพมมากขน

Depart Reengineering เปนชวงทภาคเอกชนมการเตบโตมากขนจากการพฒนาประเทศในระยะแรก ชวงนจะตรงกบแผนพฒนาฉบบท 5 จงเปนชวงทภาคเอกชนเรยกรองใหภาครฐมการปรบปรงการดำาเนนงาน เพอสรางประสทธภาพในการปฏบตงาน (Operational Efficiency)

เวลานนหลายหนวยงานของรฐมการนำากระบวนการทางธรกจมาใช ทเรยกวา Business Process Redesign หรอ BPR คอมการปรบเปลยนกระบวนการทำางานและเนนการบรหารการเปลยนแปลง (Change Management)

Make it

Make it

169

ในยคนโครงสรางของการบรหารงานภาครฐยงคงมขนาดใหญแตมการปรบกระบวนการทำางานใหดยงขน หรอ Make it better

Department Reengineering เปนชวงทมการปรบเปลยนโครงสรางการบรหารภาครฐใหมความกระชบ เนนใหมการเปลยนแปลงในหนวยงานภาครฐ (Departmental Transformation) ดวยการลดบทบาทของภาครฐ (Downscoping) ซงทำาโดยการถายโอนไปใหทองถน หรอโอนงานไปใหเอกชน และมการลดขนาดกำาลงคน (Downsizing)

การปรบโครงสรางการบรหารงานภาครฐสวนหนงเกดจากวกฤตเศรษฐกจ ทำาใหมการทบทวนวาโครงสรางขนาดใหญขาดประสทธภาพจงตองมาไตรตรองวารฐควรทำาอะไร และไมควรทำาอะไร และสงทตองทำาจะทำาอยางไรใหมประสทธภาพ ชวงนจงเปนการทำาใหโครงสรางของระบบบรหารงานภาครฐมลกษณะ Make it Lean

Government –wide Transformation ชวงการปรบเปลยนในภาพกวาง มการกำาหนดเปนยทธศาสตรของการเปลยนแปลงตามขนตอนคอ

1.การเปลยนบทบาทและพนธะกจ (Redefining of Government Mission) โดยใหหนวยงานตางๆวเคราะหภารกจของตนเองวาหนาทบทบาทของตนเองคออะไร ซำาซอนกบหนวยงานอนหรอไม อะไรควรใหเอกชนและทองถนทำา

170

2.การกำาหนดโครงสรางกระทรวงตามบทบาทและพนธะกจ (Reconfiguring the Ministries) ทไดมการปรบใหม

3.กำาหนดตวแบบใหมการดำาเนนงาน (Redefining the New (Business) Model) ซงเปนตวแบบทสรางประสทธผลในการบรหารงานมากขน

ทงนทผานมาการดำาเนนงานในภาครฐไมประสบความสำาเรจ ภาครฐไมสามารถจงใจคนเกงคนดใหเขามาทำางานในระบบราชการได ระบบตางๆไมเออตอการเกด Performance ทำาใหจำาเปนตองมการปรบเปลยนบทบาทของภาครฐ

ก�รปรบเปลยนในก�รบรห�รง�นภ�ครฐ1.เรมตนเราจะตองเขาใจถงสภาพแวดลอมและเงอนไข

ขององคการในอนาคตเสยกอน เปนสภาพแวดลอมขององคการ

2.เมอเขาใจสภาพแวดลอมเรายงตองรถงคานยมรวมและวตถประสงครวม(Core Purpose) ขององคการ โดยตองดวาคานยมรวมและวตถประสงคหลกของหนวยงานคออะไร โดยตองตอบคำาถามเสยกอนวา ทำาไมหนวยงานของเราตองคงอย และวตถประสงคของเราเปลยนไปไดหรอไม และทำาอยางไรหนวยงานของเราจะคงอยไดอยางเปนเลศ

นอกจากนเราตองรวาตวเราหรอองคการหนวยงานเรานน มสมรรถนะหลกอะไรบางและมอยางไรบาง (Core Competencies ) ซงสมรรถนะหลกนนจะสะทอนใหเหนศกยภาพในการดำาเนนงาน

171

สรรถนะหลกนนขนอยกบทน 4 ประเภทคอ -Physical Capital ทนทางกายภาพ -Financial Capital ทนทางดานการเงน -Human Capital ทนมนษย-Organizational Capital ทนทางองคการ เชน คนใน

องคการมความผกพน ดจากโครงสรางการจดองคการ แ ล ะ ต อ ง ม ก า ร ม อ ง ต อ ไ ป ว า ต ว Core value &

Purpose นนกอใหเกดคานยม รวมและวตถประสงครวม ของคนในหนวยงานหรอไม

3.จากนนจงไปกำาหนดบทบาทและพนธะกจขององคการ (Redefining of Government Mission) ดวยการทบทวนบทบาทและภารกจตางๆวาอะไรควรทำา อะไรไมควรทำา ซงการวเคราะหจะตองคำานงถงเงอนไขสภาพแวดลอม พนธกจขององคการจะตองสอดคลองกบยทธศาสตรและวสยทศนขององคการ

จากนนพนธกจกตองถกแปลงไปเปนแผนกลยทธและแผนยทธวธ และการจะใหแผนงานประสบความสำาเรจตองดำาเนนการตาม RBM –Result Based Management หรอทำางานโดยมงเนนผลสมฤทธโดยมการกำาหนดตวชวดหรอ KPI ทชดเจน

4.จากนนกจะตองมการกำาหนดโครงสรางในระดบกระทรวง (Reconfiguring the Ministries) วากระทรวงใดรบผดชอบดานใด

172

5.สดทายตองมการปรบเปลยนในการดำาเนนงานของหนวยงานจากทำาตามแนวทางตามตวแบบราชการมาเปนแนวทางตามตวแบบธรกจมากขน (Redefining the New (Business) Model)

ยทธศาสตรในการปรบเปลยนภาครฐจะเปนไปดงภาพ

ทงองคประกอบทสำาคญของการปรบเปลยนระบบการบรหารงานภาครฐกคอ การใหระบบการบรหารงานภาครฐเขาไปส Good Governance

ปญห�ของระบบร�ชก�รของไทยแบบเดม (อาจารยเขยนเปนชารท แตมองไมเหนคะ)

1.คานยมในการทำางานแบบราชการ ทำาใหเกดความไมชดเจนในภารกจและพนธกจ เมอภารกจไมมความชดเจน ทำาใหมการใชทรพยากรอยางไมประหยด และสะทอนใหเหนวาทกภารกจเปนของรฐทจะตองรบผดชอบในการดำาเนนงานโดยประชาชนขาดจตสำานกในการชวยเหลอตนเอง

2.การใชทรพยากรอยางไมประหยดแตการดำาเนนงานไมบรรลวตถประสงค สงผลใหระบบคาตอบแทนและสงจงใจใน

Understanding About the Future Environment

Core Value& Purpose

Redefining Government MissionCore Competition

Reconfiguring the Ministries

Redesigning the New Business Model

173

การทำางานมนอย ทำาใหตวผบรหารไมมประสทธภาพในการดำาเนนงาน ทำาใหเกดความบกพรองในการทำางาน และขาดความรบผดชอบ และทำาใหขาดสำานกในการทำางานเพอรบใชประชาชน การดำาเนนงานจงไมประสบความสำาเรจ

3.การทำางานทตดยดกฎระเบยบทำาใหการทำางานขาดความยดหยน ยงสงผลใหคนทำางานไมอยากทำางานเพราะกลวตองรบผดชอบกบความผดกฎระเบยบทเกดขน

****************แนวขอสอบของอาจารยอนงคทพย 1.ทำาความเขาใจกบแนวคด Public Choice2.New pm.3.Participatory Democracyทง 3 แนวคดตองนำามาผนวกกบการปฏรประบบราชการ

ไทย

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

รศ.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 23 ธนว�คม พ.ศ. 2548

การบรรยายเมอสปดาหท 1 อาจารยทงทายไวดวยเรองพฒนาการของการบรหารรฐกจในประเดนของสภาพปญหาและ

174

อทธพลของโลกาภวตนททำาใหแนวทางการบรหารราชการของหลายๆ ประเทศจำาเปนตองปรบเปลยนอนนำามาสกระบวนทศนใหมของการบรหารงานภาครฐทเรยกวา ธรรมาภบาล ในชวง“ ”ทายของเอกสารมบทความเรอง แนวคดและความคาดหวงใน“การบรหารราชการแผนดนสมยใหม โดย พนตำารวจโท ทกษณ ”ชนวตร นายกรฐมนตร ในบทความชนนจะมตวแบบสมยใหมใหนกศกษาทำาความเขาใจคอตวแบบดทรอยตและตวแบบฮอลลวด ( หนา 160) ขอใหนกศกษากลบไปดสองตวแบบนวา ถาเทยบเคยงดทรอยตโมเดลกบแนวคดการบรหารจดการทไดเรยนมาแลวจะตรงกบรปแบบใด สวนฮอลลวดโมเดลนายกฯ ไดอปมาอปมยหรอประยกตใชกบการบรหารงานแบบใดในประเทศไทยปจจบน อยาลมอานการเปรยบเทยบการปฏรประบบราชการของทงสามประเทศดวย (หนา 72 – 135)

***เนอหาการบรรยาย***สภ�พปญห�และแนวโนมของประเทศต�ง ๆ 1. ปญหาความขาดแคลน ปญหาความยากจนและความ

พยายามแสวงหาการอยรอด ปญหาทงสามถกหยบยกขนมาเปนนโยบายของรฐบาลในหลาย ๆ ประเทศวาทำาอยางไรจงจะแกไขปญหาเหลานใหประเทศชาตอยรอดได โดยมองวาหลกการทสำาคญในการบรหารงานภาครฐใหประสบผลสำาเรจจะตองอาศยหลกการตอไปน

-หลกประสทธภาพ ประหยด ผลผลต หมายความวาตองใชทรพยากรใหเกดประโยชนคมคา เมอเกดประสทธภาพแลวความ

175

ประหยดกจะตามมา คำานงถงผลผลตทไดใหคมคากบคาใชจายในการดำาเนนการ

-หลกคณธรรม เสยสละ ซอสตยสจรต ในแงของการบรหารงานบคคลภาครฐ สรางวฒนธรรมองคการ

2. ใหความสำาคญในหลกการประชาธปไตยโดยคำานงถงกลมทมอยหลากหลายในสงคม การปกครองและการบรหารจะตองคำานงถงกลมหลากหลายในสงคมไปพรอม ๆ กนเปนทมาของหลกการประชาธปไตยแบบมสวนรวม

3. ความใกลเคยงกนระหวางการบรหารรฐกจกบการบรหารธรกจ โดยการบรหารรฐกจทามกลางสภาวะแวดลอมทขาดแคลนทรพยากรจำาเปนตองใชงบประมาณอยางมประสทธภาพทำาใหการบรหารรฐกจจะตองคำานงถงการแสวงหารายไดเพอทจะเลยงตนเองดวยไมใชคดแตจะพงพงงบประมาณแผนดนแตเพยงอยางเดยว เปนการคำานงถงความอยรอดทำาใหการบรหารรฐกจจำาเปนจะตองนำาแนวทางของการบรหารธรกจมาปรบใช

เหนไดวาการบรหารรฐกจกบการบรหารธรกจไดกลบมาใกลชดกนอกครงหนงหลกจากทวดโรว วลสนเคยแนะนำาวาในการบรหารรฐกจควรนำาหลกการบรหารธรกจเขามาใช หลงจากทไดเหนแลววาการบรหารธรกจสามารถหลอหลอมผปฏบตงานทกคนใหมงสวตถประสงครวมขององคการได การบรหารงานภาครฐจงนาจะนำาคานยมของการบรหารธรกจมาใชในภาครฐดวย และนบจากทศวรรษ 1980 เปนตนมาสภาพการณแบบน

176

ไดกลบมาอกครงหนงทงนกเพอความอยรอดทามกลางปญหาความขาดแคลนในการบรหารงานภาครฐ

4. จดสนใจของการเรยนการสอนดานการบรหารรฐกจเรมมองวาผทศกษาดาน Public Administration ควรมความรความสามารถออกไปปฏบตงานได เปนนกปฏบตอยางแทจรง ทำาใหหลกการ Public Management โดดเดนขนมา

Public Management พฒนามาจาก POSDCORB แลวกลายมาเปน PAFHRIER กลาวคอการเรยนการสอนทางดาน Public Administration มงหวงจะใหผเรยนจบมาแลวมความรความสามารถในดาน

-PA: Policy Analysis การวเคราะหนโยบาย-F: Financial Management การจดการทางดาน

การเงนการคลง-HR: Human Resource Management การ

บรหารทรพยากรมนษย-I: Information Management การบรหารขอมล

ขาวสาร-ER: External Relations ความสมพนธกบสภาพ

แวดลอมภายนอก ในกระแสโลกาภวตนสภาพแวดลอมภายนอกจะมอทธพลตอการบรหารงานในทก ๆ เรอง เชน ประเทศสงคโปรตองการใหประชาชนของตนเปน Global Citizen (ประชากรของโลก) ไมใชเปนแคประชากรของชมชน ประเทศ หรอภมภาคเทานน การเปนประชากรของโลกคอคนทมความร

177

ความสามารถเรยนรเทาทนการเปลยนแปลงของโลกได นคออทธพลของ External Relations

อยางทกลาวแลววาจากอทธพลของกระแสโลกาภวตนทำาใหสภาพการแขงขนระหวางประเทศรนแรงมากขนบวกกบการเกดวกฤตการณทางดานเศรษฐกจทำาใหการบรหารงานในภาครฐตองหนมาทบทวนพจารณาแนวทางตาง ๆ ในการบรหารจดการภาครฐพบวามปญหาขอบกพรองมากมายโดยเฉพาะในเรองการจดระบบและการใชงบประมาณ ทผานมาการบรหารงานภาครฐใชงบประมาณแผนดนอยางไมประหยด งบประมาณเพมขนทกป ๆ โดยทเกอบรอยละ 50 ของงบประมาณแผนดนจะเปนรายจายดานบคคล (เงนเดอน คาจาง) ถาภาคธรกจเอกชนเจอตวเลขแบบนจะถอวาตนเองอยไมไดตองเจงแน ๆ

เมอเกดวกฤตเศรษฐกจทำาใหภาครฐตองหนมามองตวเลขคาใชจายของตนเอง การใชจายอยางไมมประสทธภาพเกดจากการทภาครฐตองเขาไปรบผดชอบในภารกจทไมจำาเปนตองทำารวมทงไมมความชำานาญในการดำาเนนภารกจเหลานนทำาใหตองขาดทน ใหบรการแบบไมมประสทธภาพ การใชงบประมาณทไมมประสทธภาพบงชถงการใชทรพยากรตาง ๆ อยางไมประหยด คาใชจายดานบคคลชใหเหนวากำาลงคนภาครฐมมากเกนความจำาเปน ดร.วษณ เครองาม เคยเปรยบเทยบระบบราชการไทยวาเหมอนกบผหญงอายมาก (ระบบราชการมความตอเนองยาวนานมาหลายรอยป) อวน (ภารกจมมาก มคนเกนความจำาเปน) อยอาย (ทำางานลาชาเพราะตดขดทขนตอนมากมาย)

178

ดวยเหตนภาครฐจำาตองหนมาพจารณาปรบลดบทบาทของภาครฐใหนอยลง โดยดวาภารกจใดทภาครฐจะตองทำาเองอนไดแกภารกจทเกยวของกบการปองกนประเทศ ความมนคงของประเทศ และภารกจหลกของหนวยงานนน ๆ โดยตรง สวนภารกจใดทไมใชภารกจหลกกใหถายโอนไปใหกบทองถนหรอเอกชนรบผดชอบแทน เนองจากภาคเอกชนและองคกรประชาสงคม (Civil Society) เตบโตและเขมแขงเพยงพอทจะดำาเนนภารกจเหลานนแทนภาครฐไดแลว ประกอบกบภายในระบบราชการเองมโรคภยไขเจบเบยดเบยน ไดแก

-การทจรตคอรรปชน (Dirty Government) (Dirty Government ครอบคลมลกษณะตาง ๆ

ภายในระบบราชการ เชน การบรหารจดการแบบเผดจการ ไมเกดการมสวนรวม รวมอำานาจเขาสศนยกลางอำานาจการตดสนใจอยทผบงคบบญชาสงสดเพยงคนเดยว การทจรตและประพฤตมชอบตาง ๆ รวมถงการปฏบตงานทไมโปรงใส)

-ความเสอมหรอไมมประสทธภาพของระบบราชการ (Bureaucratic Pathology) เกดจากการทระบบราชการพยายามขยายฐานอำานาจตลอดเวลาโดยการเพมวงเงนงบประมาณและเพมภารกจ ภารกจทขยายไปทำาใหเกดการทำางานและใชจายงบประมาณทซำาซอนเกดเปนความไมมประสทธภาพ การทำางานลาชา เฉอยชา ตอตานการเปลยนแปลง ไมยอมรบความคดใหม ๆ ไมคดจะสรางนวตกรรมใหม ๆ ใหเกดขน

179

จากสภาพเหลานผนวกกบแนวคดการพฒนาแบบยงยนและความเขมแขงของภาคประชาสงคมเปนสาเหตททำาใหตองมการปฏรประบบราชการและนำาเสนอกระบวนทศนใหมสำาหรบการบรหารงานภาครฐเรยกวา การบรหารปกครองบานเมองทด“ : Good Governance

หลกก�ร เหตผล และคว�มสำ�คญของระบบธรรม�ภบ�ล

ทม�: 1. อทธพลขององคการเหนอชาตคอองคการ

สหประชาชาตทไดออกแบบธรรมาภบาลขนเพอใชเปนเครองมอในการพฒนาประเทศกลมประเทศโลกท 3 (ประเทศกำาลงพฒนาและดอยพฒนา) กำาหนดให UNDP มบทบาทในการดำาเนนการ โดย Good Governance มเปาหมายสำาคญเพอกอใหเกดความยงยนในการพฒนามนษย (Sustainable Human Development) ถาเทยบเคยงกบประเทศไทยจะเหนวาแผนพฒนาฯ ฉบบท 8 (พ.ศ. 2540 – 2544) และฉบบท 9 (พ.ศ. 2545 – 2549) จะเนนคนเปนศนยกลางของการพฒนา ดวยมองวาการจะพฒนาประเทศใหกาวไปสความเปนประเทศพฒนาแลวไดนนสงทสำาคญทสดคอตองพฒนาคนเปนหลก

2. อทธพลขององคกรขามชาตในระบบทนนยมเสรทใชธรรมาภบาลเปนเครองมอในการกรยทางทำาใหเกดระบบเศรษฐกจแบบเปด เพอขยายการลงทน ขยายตลาดเขาสประเทศตาง ๆ ไดอยางเสร เชน การทำา FTA

180

3. อทธพลของการจดระเบยบโลกใหมทพดถงกระแสของโลกไรพรมแดน

(อทธพลทงสามขอใหนำาไปเชอมโยงกบวชา PS 703 และ 704)

ขอบเขตของธรรม�ภบ�ล:1. ระดบสากล มการแพรกระจายและเชอมโยงการใชธร

รมาภบาลในระดบระหวางประเทศ ทก ๆ ประเทศไดนำาแนวทางธรรมาภบาลไปใชเพอเปนหลกประกนใหกบสมาชกในประเทศของตนเอง ทำาใหธรรมาภบาลมขอบเขตแพรขยายครอบคลมไปทวโลกและเกยวของกบผลประโยชนของประชาชนทวโลก

2. ระดบชาต ธรรมาภบาลเปนเครองมอในการสรางกรอบ ระเบยบแบบแผน กำาหนดมาตรฐานในการบรหารจดการของภาครฐ สำาหรบประเทศไทยมการออกระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทดตงแต พ.ศ. 2542 (ระหวางแผนฯ 8) และหลงจากการปฏรประบบราชการใน พ.ศ. 2545 ถงเดอนตลาคม พ.ศ. 2546 ไดมการออกพระราชกฤษฎกาวาดวยการบรหารกจการบานเมองทด ชใหเหนถงการนำาธรรมาภบาลมาเปนแนวทางในการกำาหนดมาตรฐานการบรหารงานภาครฐซงจะครอบคลมการบรหารจดการทงในสวนกลาง สวนภมภาค สวนทองถน รฐวสาหกจ แมแตในภาคเอกชนกตองม Cooperate Governance คอยกำาหนดแนวทางการบรหารจดการดวย เพราะถอวาการดำาเนนงานของทกองคการจะตองรบผดชอบตอผลประโยชนของสมาชกทงหมดโดยเฉพาะภาครฐจะตองรบผด

181

ชอบตอประชาชนทงประเทศจงตองนำา Good Governance มาเปนแนวทางในการบรหารจดการ

มตของธรรม�ภบ�ล: ธรรมาภบาลถกนำาไปใชในมตตอไปน

1. มตดานการเมอง (Politics) ใชธรรมาภบาลเพอสรางความชอบธรรม (Legitimacy) กอใหเกดประสทธภาพทางการเมองของรฐบาล

2. มตดานเศรษฐกจ (Economics) ใชธรรมาภบาลเพอสรางความมงคงทางเศรษฐกจ เนนในเรองการทำาใหเกดการแบงงานกนทำา การกระจายผลประโยชนอยางทวถง สรางความยตธรรมใหเกดขนในสามเรองใหญ ๆ คอการลงทน การสรางงาน และการสรางรายได

3. มตดานสงคม (Social) ใชธรรมาภบาลเพอปลกกระแสประชาสงคม (Civil Society) ธรรมาภบาลจะทำาใหประชาสงคมเตบโตขนกอใหเกดความรบผดชอบตอประชาชน การมสวนรวม (Participation) เสรภาพ (Freedom) คำานงถงหลกกฎหมาย เปดเผยขอมลขาวสารใหประชาชนไดรบร

4. มตของการบรหารจดการ (Administration) ใชธรรมาภบาลเพอสรางหลกประกนในการบรหารจดการทงในภาครฐและภาคเอกชน ภาคเอกชนตองรบผดชอบตอลกคา ผถอหน ภาครฐตองรบผดชอบตอประชาชน สงคม

182

ธรรมาภบาลสามารถนำาไปใชไดในทก ๆ มตเพอใหประชาชนไดรบประโยชน (แตละมตขอใหคดวาเกดขนในประเทศไทยอยางไร)

ผลกระทบของธรรม�ภบ�ล: เมอสหประชาชาตกำาหนดแนวทางธรรมาภบาลขนมากอใหเกดผลกระทบตาง ๆ ดงน

1. การปฏรป (Reform) นำาหลกธรรมาภบาลมาเปนจดหมายปลายทางของการปฏรป ทำาใหเกดการปฏรปการเมอง การปฏรประบบราชการเพอการตรวจสอบอำานาจรฐ สงเสรมสทธเสรภาพและการมสวนรวมของประชาชน

2. การพฒนา (Development) ธรรมาภบาลกอใหเกดการพฒนาแบบยงยนเนนคนเปนศนยกลางของการพฒนาโดยเฉพาะคนในระดบรากหญา

3. การปฏบต (Operation) เพอแสวงหาวธการปฏบตทเปนเลศ (Best Practice) เพอความอยรอด

วตถประสงคของธรรม�ภบ�ล:1. กอใหเกดการบรณาการ (Integration) ทสรางพลง

อยางเปนองครวม (Holistic Synergy) ระหวางหนวยงานภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงคม ทงสามสวนนจะเขามารวมกนทงในมตของการเมอง เศรษฐกจ สงคม และการบรหารจดการ

2. การปรบตว (Adaptation) เพอใหภาครฐ ภาคเอกชนและประชาสงคมสามารถอยรอดไดทามกลางสภาพแวดลอมทเปลยนแปลง เปนการปรบตวเพอสรางความทนสมย

183

(Modernization) เชน หลกธรรมาภบาลกำาหนดตองใหภาครฐตองเปดเผยขาวสารขอมลใหประชาชนรบรและสามารถตรวจสอบการดำาเนนการของภาครฐได ในขณะเดยวกนประชาชนกควรรขอมลตาง ๆ ทเกยวของโดยตรงกบตนเอง การใหประชาชนเขาไปมสวนรวมกเพอสรางความเขมแขงใหเกดขนในสงคมและชมชน

3. เกดประโยชนสงสด (Utilization) ทกภาคสวนเกดความพงพอใจรวมกน (Co – optimally)

4. เกดความเสมอภาค / เทาเทยมกน (Equalization) จากการททกฝายเขามสวนรวม (Participation)

5. การแขงขน (Contestation) เพอแสวงหาความยตธรรม (Justice) และประสทธภาพในการดำาเนนงานภายใตหลกเกณฑของการเคารพและยอมรบซงกนและกน

หลกก�รของธรรม�ภบ�ล: (เอกสารอาจารยเฉลมพลหนา 86)

1. Consensus Oriented เนนเรองความเหนพองตองกน

2. Accountable ความรบผดชอบพรอมทจะใหตรวจสอบได

3. Transparent ความโปรงใส 4. Responsive ความรบผดชอบ ผปฏบตงานทำาหนาท

ของตนเองใหประสบความสำาเรจ

184

5. Equitable and Inclusive ความยตธรรมและทวถง

6. Effective and Efficient ความมประสทธผลและประสทธภาพ

7. Follows the Rule of Law ปฏบตตามหลกกฎหมาย

8. Participatory การมสวนรวม แตละประเทศไดนำาหลกการเหลานไปประยกตใชตามความ

เหมาะสม ทฤษฎ / ตวแบบเกยวกบ Good Governance ตวแบบทางดาน Good Governance มองคประกอบ

สำาคญอยางนอยสองตวแบบคอ1. ตวแบบระบบตล�ด (Market Model) ไดรบ

อทธพลจากทฤษฎ 4 กลม ไดแก -Neo – classical Economics ทฤษฎเศรษฐศาสตร

นโอคลาสสก-Public Choice Theory ทฤษฎทางเลอกสาธารณะ

ในชวงพาราไดมท 5 (เอกสารอาจารยเฉลมพลหนา 32) ตงแต ค.ศ. 1970 เปนตนมา งานเขยนของนกวชาการสองคนคอออสตรอมและออสตรอมไดพดถง Public Choice วาเปนอกทางเลอกหนงสำาหรบการศกษา Public Administration

-Institutional Economics ทฤษฎเศรษฐศาสตรสถาบน

185

-New Public Management การจดการภาครฐแนวใหม

ทฤษฎทงสกลมนไดพดถงการลดขนาดและบทบาทของภาครฐใหนอยลง เพราะมองเหนถงความลมเหลวและการขาดประสทธภาพในการดำาเนนงานของภาครฐทเขาไปแทรกแซงผกขาดในการใหบรการสาธารณะแกประชาชน แตสงทภาครฐทำากลบไมเกดประสทธภาพ ไมเกดผลประโยชนแกประชาชน ขาราชการแสวงหาผลประโยชนสวนตว

พจารณารายละเอยดของทฤษฎแตละกลม1.1 Neo – classical Economics ทฤษฎ

เศรษฐศาสตรนโอคลาสสก ไดรบความนยมอยางมากในชวงทเศรษฐกจตกตำาครงใหญทวโลกประมาณ ค.ศ. 1930 นโอคลาสสกเสนอใหรฐบาลทำางบประมาณแบบขาดดล โดยกอนหนานการดำาเนนงานทงหลายมกยดถอตามสำานกคลาสสก (แนวคดของอดม สมธ) ทมองวาการขาดดลงบประมาณเปนสงทไมดนนหมายถงการทประเทศมรายจายมากกวารายรบทำาใหประเทศลมละลาย เกดภาวะเงนเฟอ แตนโอคลาสสกมองวาการขาดดลงบประมาณจะชวยในการพฒนาเศรษฐกจของประเทศได แตจะตองเปนการขาดดลอยางเปนระบบ

หมายความวาเมอรายจายมาก รายรบนอย รฐบาลกตองหาเงนมาเพมดวยวธการกจากตางประเทศแตตองเปนการกมาเพอลงทนในการสรางงาน เพราะในชวงทเศรษฐกจตกตำาคนตกงานจำานวนมาก ประชาชนมเงนในกระเปานอยกำาลงซอจง

186

มนอย ธรกจตาง ๆ จำาตองปดกจการทำาใหคนวางงาน ยงรฐบาลดำาเนนนโยบายประหยดระบบเศรษฐกจกยงฝดมากขน รฐบาลจะตองกระตนเศรษฐกจโดยทำาใหประชาชนเกด Demand สวนหนงจะตองลดภาษอากรเพอใหประชาชนมเงนเหลอในกระเปามากขน รฐตองจายเงนอดหนนคนวางงาน กเงนมาสรางงาน ในการนทำาใหรฐบาลตองมรายไดลดลง รายจายเพมขนแตการลงทนของรฐบาลครงนจะออกดอกออกผลในระยะยาวชวยใหรฐบาลมเงนไปใชคนทกเขามาได

1.2 Public Choice Theory ทฤษฎทางเลอกสาธารณะ มองวาการทภาครฐและระบบราชการเขาไปผกขาดในการดำาเนนงานตาง ๆ โดยเฉพาะการใหบรการสาธารณะเปนแนวทางททำาใหปจเจกบคคลขาดอสรเสรภาพในการตดสนใจกำาหนดทางเลอกของตนเอง ไมมหนวยงานอนเขามาแขงขนในกจการอยางเดยวกน เชน กจการโทรศพทในอดตอยในความรบผดชอบขององคการโทรศพทแหงประเทศไทยเพยงหนวยงานเดยวทำาใหการขอโทรศพททำาไดยากมาก บานทมโทรศพทแสดงวามเสน เปนขาราชการตำาแหนงใหญโตพอสมควร ยงตางจงหวดยงขอยาก แตพอเรมใหภาคเอกชนเขามามบทบาทรวมในการดำาเนนภารกจดานนโทรศพทบานจงของายขนทงในกรงเทพฯ และตางจงหวด การตดตอกนทำาไดงายขน เมอมการถายโอนไปใหเอกชนทำาทงหมด (องคการโทรศพทกลายเปนบรษทมหาชน) เรองโทรศพทจงเปนสงททำาไดสะดวกมาก ยงตอนนบางบรษทถงกบแจกซมมอถอใหฟร ๆ ดวยซำาไป

187

ตวอยางนชใหเหนแนวคดของ Public Choice Theory ทวาการผกขาดของภาครฐทำาใหประชาชนไมมอสระในการตดสนใจเลอก ประชาชนถกบงคบใหใชบรการไมมโอกาสเลอก ปจจบนยงเหลอกจการรถไฟทประชาชนถกบงคบใหตองใชโดยไมมตวเลอกอน

Public Choice Theory มขอสมมตฐานเกยวกบพฤตกรรมของมนษยวาเปนไปอยางมเหตผล ในการบรโภคมนษยทกคนพยายามแสวงหาอรรถประโยชนสงสดใหแกตนเอง ทำาใหตนเองเสยตนทนหรอคาใชจายนอยทสด สะทอนใหเหนวาแตละบคคลจะคำานงถงผลประโยชนสวนตวเปนสำาคญ ดงนนนกการเมอง ขาราชการประจำา นกธรกจเอกชนกตองแสวงหาผลประโยชนสวนตวดวยกนทงนน การทนกการเมองมาทำาโนนทำานใหกบประชาชน Public Choice Theory มองวาเปนการกระทำาใหกบตนเองเพอคะแนนเสยงสำาหรบการเลอกตงครงตอไป สงททำาใหประชาชนเปนเพยงผลพลอยไดเทานน หรอการทขาราชการประจำาทำาใหตนเองมอำานาจ ขยายภารกจ ขยายงบประมาณ แสวงหาชอเสยงเกยรตยศกเพอผลประโยชนของตนเองทงสน นกธรกจทมงแสวงหาความสำาเรจในการประกอบการกคอการมงแสวงหาผลกำาไรทางเศรษฐกจ

เมอแตละคนแสวงหาผลประโยชนสวนตวการใหระบบราชการเขาไปดำาเนนภารกจตาง ๆ ทงหมดจงเปนชองทางใหฝายการเมองและขาราชการประจำาแสวงหาผลประโยชนสวนตว Public Choice Theory จงเสนอใหจำากดบทบาทและลด

188

ขนาดของภาครฐใหเลกลงโดยการลดภารกจภาครฐใหนอยลงทำาใหขาราชการไมสามารถเขาไปฉกฉวยโอกาสในการแสวงหาผลประโยชนสวนตวได โดยภาครฐจะตองพจารณาทบทวนภารกจ ดำาเนนการเฉพาะภารกจหลกทจำาเปนเทานน สวนทไมใชภารกจหลกใหถายโอนไปใหเอกชนหรอทองถนรบผดชอบดำาเนนการแทน เปนการเปดโอกาสใหปจเจกบคคลมอสระมโอกาสในการเลอกตดสนใจใชบรการสาธารณะตาง ๆ ไดดวยตนเอง

ในการถายโอนไปใหเอกชนน Public Choice Theory มเงอนไขวาจะตองอยภายใตการแขงขนทสมบรณ สนคาหรอบรการนนจะเขาสกลไกตลาดโดยอตโนมตชวยใหประชาชนมอสระในการเลอกใชบรการสาธารณะไดตามความตองการของตนเอง แตถาไมใชการแขงขนทสมบรณกจะเปนเพยงการเปลยนมอจากผกขาดโดยรฐมาเปนผกขาดโดยเอกชนประชาชนยงเดอดรอนอยเหมอนเดม

1.3 Institutional Economics ทฤษฎเศรษฐศาสตรสถาบน (อาจารยไมเนนสำานกนจงไมอธบายรายละเอยด)

1.4 New Public Management การจดการภาครฐแนวใหม แนวความคด New P.M. มทมาตงแตชวงปลายทศวรรษ 1980 เกดรปแบบใหมของการจดการภาครฐเรยกวาการจดการนยม (Managerialism / Managerialization) เชอวา

189

-การจดการในภาคธรกจเอกชนกบการจดการภาครฐไมมความแตกตางกน แนวคดนเกดขนในหลาย ๆ ประเทศโดยเฉพาะประเทศพฒนาแลว

-ใหความสำาคญตอผลสมฤทธ (เปาหมายของผลงาน) ผลผลต ผลลพธทชดเจนในการบรหารจดการ พจารณาวาในการบรหารจดการนนผบรหารจะตองมความรบผดชอบในการดำาเนนงานทจะกอใหเกดผลสมฤทธขนใหได

คำาวา ผลสมฤทธ “ (Result)” ปจจบนใชกนอยางกวางขวางในแวดวงราชการ เชน การบรหารงานทมงผลสมฤทธ (Result Based Management: RBM) Result หมายถง Outputs + Outcomes + Ultimate Outcomes

Outputs = ผลผลตOutcomes = ผลลพธ Ultimate Outcomes = ผลลพธบนปลายผลทเกดขนจากการบรหารงานภาครฐใหประชาชนผรบ

บรการมองเหนและสมผสดไดอยางชดเจนคอ Outcomes + Ultimate Outcomes เชน การรกษาตวทโรงพยาบาล ผลสมฤทธไดแก

Outputs = จำานวนคนไขในแตละวนทเขารบการรกษาในโรงพยาบาล ประชาชนมองไมเหน Outputs ตวนแตโรงพยาบาลจะรวาคนไขทเขามารกษาในแตละวนมจำานวนเทาใด สงทประชาชนจะรบรและมองเหนไดคอ

190

Outcomes = เมอเขารบการรกษาแลวหายปวย เปนผลลพธจากการทประชาชนเขาไปใชบรการในหนวยงานของรฐ

Ultimate Outcomes = ในระยะยาวประชาชนตองมสขภาพรางกายทแขงแรง

ตวอยาง โครงการบานเอออาทรOutputs = จำานวนบานทกอสรางในแตละพนทครบตาม

เปาหมาย มคณสมบตตามทกำาหนด ใชเงนงบประมาณและระยะเวลาทกอสรางภายในกำาหนด

Outcomes = ผทเปนเจาของหรออยอาศยในโครงการบานเอออาทรคอคนทมรายไดนอยจรง ๆ ตรงกบวตถประสงคของโครงการ

Ultimate Outcomes = เปนการมองในระยะยาววาคนกลมนมคณภาพชวตทดขนหรอไม

ดงนนการบรหารงานในหนวยงานของรฐจะตองใหความสำาคญกบ Outputs + Outcomes + Ultimate Outcomes ซงแตเดมไมไดเปน RBM แตเปน MBR: Management by Rule (การบรหารจดการตามกฎระเบยบ) ใชกฎระเบยบเปนเปาหมายในการทำางาน งานททำาไมไดกเพราะไมมกฎระเบยบกำาหนดไวหรอขดตอระเบยบ จรง ๆ แลวแมกซ เวเบอร ตองการใหกฎระเบยบกอใหเกดความเปนธรรมในการดำาเนนงาน ใชกฎระเบยบเปนวถทาง (Mean) ในการดำาเนนงาน แตในทางปฏบตขาราชการกลบใชกฎระเบยบเปนจดหมายปลายทาง (End) ในการทำางานคอทำางานตามกฎระเบยบ

191

ไมเคยคดวาตองทำางานเพอบรการประชาชน จาก MBR จงจำาเปนตองปรบเปลยนใหเปน RBM ทำางานโดยคำานงถงผลสมฤทธเปนสำาคญ ไมเนน Input เหมอนในอดต (ของบประมาณไปกอนจะเอาไปทำาอะไรกคอยวากนอกท) แตการบรหารงานในปจจบนกอนจะของบประมาณตองบอกใหทราบวาจะไดผลงานอะไรบาง ผลงานนนจะกอใหเกดผลลพธและผลลพธบนปลายอะไรรฐบาลจงจะให Input ในการดำาเนนงาน

การใหความสำาคญตอเปาหมายของผลงาน ผลผลต ผลลพธทชดเจนและวดผลไดจงตองมตวชวดความสำาเรจในการทำางาน เชน การใหบรการมตวชวดตวหนงคอระยะเวลาวาสามารถใหบรการใหแลวเสรจภายในระยะเวลาทกำาหนดไวหรอไม อาจจะกำาหนดตวชวดวาลดระยะเวลาใหงานแลวเสรจไดเรวขนจาก 30 นาทเหลอเพยง 15 นาท เปนตน งานแตละงานจงจำาเปนตองกำาหนดตวชวดผลงาน (Key Performance Indicator: KPI) ตอนนทกหนวยราชการตางรจก KPI กนแลว

-เนนการรายงานผลมากกวาการควบคม ทำาใหการบรหารจดการเนนทผลงานและเกดการกระจายอำานาจใหผปฏบตงานสรางผลงานตรงตามวตถประสงค ผอนคลายการควบคมและกฎระเบยบลง เพอทำาใหความสำาเรจของผลงานเกดไดรวดเรวและมคณภาพมากขน

-มแนวโนมทจะสนบสนนใหแปรสภาพกจการของรฐไปสภาคเอกชน ภาคกจทจะแปรใหภาคเอกชนทำานนตองมการ

192

ทดสอบตลาด (Market Testing) วากลไกราคาจะสามารถเขาไปกำากบดแลไดอยางแทจรงหรอไม การแปรรปจะกอใหเกดการแขงขนในการผลตสนคาและการใหบรการประชาชน ทำาใหรปแบบการดำาเนนงานทภาครฐเคยทำามความหลากหลายมากขน เชน ภารกจทรฐเคยทำาเองอาจเปลยนเปนการจางเหมา การใหเชา ใหสมปทาน ฯลฯ เพอใหเอกชนเขามามบทบาทในการดำาเนนภารกจแทนภาครฐ

-ดำาเนนวธการบรหารจดการแบบเอกชน เชน *ใชการจางงานระยะสนแทนการรบคนเขาทำางาน

แบบ Life Time Employment (จางงานตลอดชพ) ตามหลกความมนคงในการทำางานในระบบราชการ ซงความมนคงนเปนปจจยหนงททำาใหขาราชการขาดความกระตอรอรนในการทำางาน *การกำาหนดวสยทศน / กลยทธในการดำาเนนงาน

ซงภาคเอกชนไดทำาเรองนกนมาเปนสบปแลว เชน บรษทไมโครซอฟท บล เกตส ตงบรษทขนมาตงแตสมยเรยนปรญญาตรทคณะบรหารธรกจ มหาวทยาลยฮารวารด (เมอสามสบกวาปกอน) ในวนนนเขาไดตงวสยทศนของไมโครซอฟทวา คอมพวเตอรทกตวในบานทกหลงตองใชไมโครซอฟทเปน“

เครองมออนทรงพลง ซงในเวลานนอยาวาแตคอมพวเตอรใน”บานเลย แมแตคอมพวเตอรในออฟฟศกยงมไมครบทกออฟฟศ ถงวนนรอยละ 90 ของคอมพวเตอรในเมองไทยกใชไมโครซอฟท นคอวสยทศนทบล เกตส กำาหนดและพฒนาวสย

193

ทศนมาโดยตลอดวา ไมวาลกคาจะทำางานโดยใชเครองมอใด“ซอฟทแวรของไมโครซอฟทตองเขาไปมบทบาท ปจจบนแมแต”โทรศพทมอถอเรากสามารถทำางานไดสารพดภายใตซอฟทแวรของไมโครซอฟท

ตวอยางนชใหเหนวาในภาคธรกจเอกชนไดใชวสยทศนเปนตวกำาหนดทศทางขององคการในระยะยาว จงไมตองแปลกใจวาในปจจบนหลงการปฏรประบบราชการทกหนวยราชการจงตองมวสยทศน พนธกจ / ภารกจเพอกำาหนดแผนกลยทธ เปนความใกลชดกนระหวาง Private Sector กบ Public Sector

ในอดตระบบราชการไทยมแพลนแลวกนง วางแผนแลวไมไดทำา แตปจจบนเมอมการวางแผนกลยทธหนวยงานตองดำาเนนการตามแผน ตวบงคบคอการประเมนผลโดยมการใหรางวลตอบแทนเปนตวเงนมาเปนแรงจงใจ (เหมอนกบแนวคดสมยเทเลอร) โดยรางวลตอบแทนจะผกกบ Performance ของหนวยงาน ปจจบนทกหนวยงานจะตองทำาคำารบรองกบ ก.พ.ร. วาเราทำาตามแผน ครบกำาหนดระยะเวลา ก.พ.ร. จะสงคนมาประเมนวาหนวยงานนน ๆ ไดทำาตามทสญญาเอาไวหรอไม ถาทำาไดตามสญญากไดเงนโบนสไป

สำานกงาน ก.พ.ร. ไดกำาหนดแผนปฏบตราชการ 4 ป (พ.ศ. 2548 – 2551) ออกมา โดย ก.พ.ร. มวสยทศนวา สงเสรมใหการพฒนาระบบราชการดำาเนนไปอยางตอเนอง“และบงเกดผลอยางเปนรปธรรม โดยมประเดนยทธศาสตร ”ดงน

194

1. พฒนาคณภาพการใหบรการประชาชนทดขน 2. ปรบบทบาทภารกจและขนาดของหนวยงานภาครฐให

มความเหมาะสม 3. ยกระดบขดความสามารถและมาตรฐานการทำางานให

อยในระดบสง 4. เปดระบบราชการสกระบวนการประชาธปไตย 5. เสรมสรางขดสมรรถนะขององคการใหมความเปนเลศ (จากประเดนยทธศาสตรนำาไปสเปาประสงคหลก นกศกษา

สามารถดาวนโหลดขอมลทงหมดรวมทงคมอ เทคนค และวธการบรหารจดการสมยใหมไดจากเวบไซตของ ก.พ.ร.)

สงเหลานมทฤษฎรองรบไมไดเปนเพราะวาเรามรฐบาลทเปนนกธรกจแตแนวคดการบรหารงานภาครฐกบการบรหารธรกจไดเขามาใกลกนอกครงหนง เสนแบงเขตแดนระหวาง Public Sector กบ Private Sector ไดเจอจางลงไปทกท

-Managerialization ยงมการใหรางวลตอบแทนในรปของตวเงนมากกวาทไมใชตวเงน

-ลดตนทนคาใชจายในการดำาเนนงาน เพมประสทธภาพในการบรหารจดการใหสงขน

หลกการสำาคญท New P.M. พฒนามาจาก Managerialization

1. สงเสรมการใหบรการทมคณภาพแกประชาชน มองวาหนวยงานของรฐจะตองสงเสรมคณภาพการใหบรการแกประชาชนใหเพมสงขนเรอย ๆ ในยทธศาสตรการพฒนาระบบ

195

ราชการไทย (หนา 147) มเปาประสงคหลก 4 ประการ ประการหนงคอพฒนาคณภาพการใหบรการประชาชนทดขน ตวชวด ไดแก

*ประชาชนผมารบบรการรอยละ 80 ไดรบความพงพอใจ

*ลดระยะเวลาและขนตอนการดำาเนนการภายใน พ.ศ. 2550

แนวคดเรองการพฒนาคณภาพการใหบรการประชาชนทดขนหรอการปฏรประบบราชการไดเตรยมการกนมาเปนระยะ ๆ แตยงใหภาพไมชดเจน ในสมยรฐบาลพลเอกชาตชายไดมการประกาศใชระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการใหบรการประชาชนของหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2532 กำาหนดไวเลยวาภารกจนตองใชเวลาในการดำาเนนการเทาใด มกขนตอน แตประชาชนไมไดมโอกาสรบรแมแตขาราชการผปฏบตบางคนกยงไมรเลยวาไดมระเบยบนออกมา

2. ลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระในการบรหารใหหนวยงาน เดมการบรหารราชการจะเปนแบบ Centralization ตามโครงสรางองคการแบบสามเหลยมประมด ซงการรวมอำานาจไวทสวนกลางนเปนสาเหตหนงทำาใหเกดความลาชาในการดำาเนนงาน การตดสนใจ และการใหบรการประชาชน New P.M. จงเสนอใหมการเอออำานาจเปลยนจาก Command, Control มาเปน Empower กระจายอำานาจในการตดสนใจ ใหอสระในการดำาเนนงานมากขน หลกการนทำาใหม

196

การจดตงองคการมหาชนขนในประเทศไทยรวมทงการกระจายอำานาจใหทองถน

3. การใหรางวลในผลการดำาเนนงานทงในระดบบคคลและระดบองคการ

4. สรางระบบสนบสนนดานบคลากรและเทคโนโลย ตวบคลากรจะไดรบการพฒนาอยางตอเนอง เชน วางแผนระบบฝกอบรม วางแผนชวตและอาชพในแตละสายงานไวอยางชดเจน ทางดานเทคโนโลยมการนำาเทคโนโลยสารสนเทศมาใชในการบรหารจดการมากขน

5. สนบสนนแนวคดเรองการแขงขน เปนการแขงขนทงในระหวางหนวยงานของรฐดวยกนเองและหนวยงานของรฐกบเอกชนหรอบางภารกจเอกชนกแขงขนกบเอกชนในภารกจทภาครฐเคยทำาเองทงหมด เชน การศกษา ปจจบนมการแขงขนกนสงมาก ตามกรอบของ WTO ถอวาการศกษาเปนธรกจบรการอยางหนงทำาใหมการแขงขนมากขนเรอย ๆ ในเมองไทยเองสถาบนการศกษาของรฐหลาย ๆ แหงไดแขงขนกนเสนอหลกสตรใหประชาชนเลอกไดวาตนเองจะศกษาในสถาบนแหงใดทตรงใจกบตนเองมากทสด

2. ตวแบบประช�รฐ (Participatory State) ไดรบอทธพลจากทฤษฎรฐศาสตรเชงสงคมวทยาเกยวกบการเมองการปกครองแบบมสวนรวมหรอประชารฐผสมผสานกบวถประชาธปไตยแบบรากหญา ตองการใหประชาชน องคกรประชาสงคมเขาไปมสวนรวมในการบรหาร / ปกครองประเทศ

197

โดยตรงมากขนไมใชแคไปใชสทธในการออกเสยงเลอกตงเทานน เชน รวมกลมกนพฒนาทองถนของตนเอง เรยกรองตอสงทไมถกตอง เปนสงทเกดขนจากความตองการหรอจตสำานกของประชาชนโดยตรงในการดแลทองถนหรอชมชนของตนเองโดยไมตองพงพาหนวยงานภาครฐ

ตวแบบประชารฐจงใหความสำาคญตอ1. คณคาของประชาธปไตยเนนเรองการมสวนรวมอยาง

แทจรง พยายามกระตน / สงเสรมใหประชาชนรวมตวกนเปนกลม ชมชน ประชาคม องคกรประชาสงคมเพอพฒนาตนเองและชม ชวยเหลอเกอกลกนดวยความสมครใจเปนเครอขาย เกดขนจากความตองการของประชาชนเองไมใชเกดจากภาครฐเขาไปสงการ เชน นายประยงค รณรงค ชาวนครศรธรรมราช (เจาของรางวลแมกไซไซเมอสองปทแลว) ไดเปนแกนนำาชมชนในการสรางเครอขายประชาชนชอวา เครอขายยมนา ประกอบดวยชาวสวนยาง ชาวสวนผลไม และชาวนา (ย. คอยาง ม. คอผลไม มารวมกบนากลายเปนคำาวายมนา) รวมกลมกนใชภมปญญาทองถนแทนสารเคมในการดแลพชผลทางดานการเกษตร

ถาคนไทยทกคนเกดความรสกเชนนไดจะทำาใหชมชนเขมแขง เพราะแตไหนแตไรมาสงคมไทยมกจะเคยชนกบการไดรบความชวยเหลอจากสวนกลางแตกตางจากคนในบางประเทศ เชน ในชนบทญปนชาวบานเรยนรทจะรวมกลมกนเองโดยทภาครฐไมตองเขาไปบอกหรอไปสอน เพราะชาวบานรดวาถารวมกลมกนแลวจะดขน อยางในหมบานชายทะเลชาวบานจะตงชมรมขน

198

มา สมาชกประกอบดวยคนหนมคนสาวทเกดการเรยนรวาเมอเกดภยธรรมชาตจะตองใหความชวยเหลอแกคนแกและเดกกอนทจะชวยเหลอตนเอง ใครสงสยวาทำาไมตองชวยคนแกกอนกลมกจะเอาลกตมมาผกขาคนนนใหรวาความรสกของคนแกเปนอยางไร สมาชกในกลมจะเกดการเรยนรขนมาทนทวาเพราะเหตใดจงตองชวยคนแกกอน

หรอในโรงพยาบาลคนไขจะเรยนรทจะชวยเหลอกนเองโดยพงพาหมอและพยาบาลใหนอยทสด หมอ พยาบาลจะดแลผปวยทอยในหองผาตดเทานน ออกจากหองผาตดคนไขจะรวมกลมกนดแลชวยเหลอกนเอง สำาหรบสงคมไทยสงเหลานคงตองอาศยเวลาเพราะทผานมาเราพงพาภาครฐมาโดยตลอด ดงาย ๆ จากเนอเพลงผใหญลทตองตกลองชาวบานจงจะมาประชมกนเพราะชาวบานไมเคยคดทจะประชมกนเอง และทางการเขาสงมาวาใหชาวนาเลยงเปดและสกร ทางการเขาสงทงสนโดยทประชาชนไมไดตองการ ไมรจกเสยดวยซำาไปวาสกรคอตวอะไร ผใหญบานซงเปนตวแทนภาครฐในหมบานเองกไมรวาสกรคออะไรคดวาเปนหมานอยธรรมดา แตถาคนไทยรวมตวกนไดจะทำาใหเครอขายประชาสงคมของคนไทยเขมแขงมากขน ชมชนเขมแขงชวยเหลอตนเองได

2. สงเสรมบทบาทขององคกรอาสาสมครทไมแสวงหากำาไร (Volunteer Organization) เปนทางเลอกใหมในการใหบรการสาธารณะ เชน เครอขายหมอชาวบาน เขามาดแลความ

199

เจบไขไดปวยของชาวบาน เครอขายหรอ NGO เหลานตองไมมวตถประสงคอนแอบแฝง

ทงสองตวแบบ (ระบบตลาด + ประชารฐ) มแนวคดตรงกนคอตองการลดบทบาทของภาครฐใหนอยลง ถายโอนภารกจทภาครฐเคยทำาใหเอกชน ทองถน ประชาสงคมทำาโดยนำากลไกตลาดหรอองคกรประชาสงคมเขาไปมบทบาทแทนหนวยงานราชการ ทำาใหเกดการเปลยนแปลงทปรากฏอยในขณะน

หลกก�รปฏรประบบร�ชก�รต�มแนวคด New P.M. 1. A smaller government that does less.

ภาครฐมขนาดเลกลงกวาเดม เปนการลดความอวนของระบบราชการทอวนเพราะภารกจและคนเยอะ ลดภารกจโดยการถายโอนทำางานใหนอยลงกวาเดม มมาตรการ Early Retire เกดคำาถามวาภาครฐควรทำาอะไรซงภาครฐจะตองทบทวนภารกจวาอะไรเปนภารกจหลกทตองทำาเอง อะไรไมใชภารกจหลกกถายโอนไป

2. A government with a global vision flexibility. เปนภาครฐทมวสยทศนในระดบโลกาภวตน วสยทศนนนยดหยนคลองตว เกดคำาถามวารฐควรทำาอยางไร ภายใตกระแสโลกาภวตนทเกดการเปลยนแปลงอยางรวดเรวตลอดเวลาการดำาเนนงานภาครฐจงจำาเปนตองมความยดหยน คลองตว ผปฏบตงานในหนวยงานภาครฐตองมความคดทกวางไกลในระดบ Global การคดนอกกรอบ คดเชงรก มองจากขางนอกเขามาขางในหรอคดจากขางในออกไปขางนอกกคอการคดแบบกวางไกล เชอมโยงกบความคดเรองการบรหารการ

200

เปลยนแปลง เชน ผวาราชการจงหวดแบบ CEO คอ Chief Change Officer ทจะทำาใหเกดการเปลยนแปลงขนในระดบจงหวด

3. Accountable government. เปนภาครฐทมความรบผดชอบ เมอผอนคลายกฎระเบยบและการควบคมใหเหลอนอยลงโดยใชการรายงานมาแทน แตจำาเปนจะตองมกลไกในการตรวจสอบขนมาทดแทน เชน การควบคมจากภายนอก การดำาเนนงานของภาครฐจะตองตรวจสอบไดจากภายนอก อาท ตรวจสอบโดยสอมวลชน รฐสภา NGO หรอตรวจสอบจากประชาชน Accountable government. จงเปนภาครฐทมความโปรงใสและเปดเผย กระจายอำานาจ พรอมทจะเปดใหตรวจสอบไดจากทกฝาย

4. A government that is fair. เปนภาครฐทสรางความเปนธรรมใหกบทกกลมในสงคม

(กอนจบอาจารยทงทายใหกลบไปคดวาหลกการของ New P.M. กบ New P.A. เหมอนกนหรอสนบสนนกนหรอไม)

**********************************************************

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

201

Theoretical Orientation in Public Administration

รศ. อนงคทพย เอกแสงศร วนท 24 ธนว�คม พ.ศ. 2548 ภ�คเช�

Reinventing Governmentแนวคดทมบทบาทตอการปฏรประบบราชการของ

สหรฐอเมรกาเรยกวา Reinventing Government (หนา 108) เขยนโดย ออสบอรนและแกบเลอร (Osborne and Gaebler 1992) ในภาษาไทยอาจใชวา การเนรมตระบบ“ราชการแบบใหม ซงออสบอรนไดรบการแตงตงใหเปนท”ปรกษาการปฏรประบบราชการโดยปฏบตงานรวมกบรองประธานาธบดอล กอร ในสมยทบล คลนตนเปนประธานาธบด

ทม�ของแนวคด Reinventing Government Reinventing Government เปนการบรณาการ

แนวคดการบรหารจดการทไดนำาเสนอมาแลวตงแตในอดต จากทนกศกษาไดเรยนไปแลวในสปดาหแรกวาทฤษฎองคการแบงเปนสามยคหลกคอ

-ทฤษฎองคการยคคลาสสก เนนเรองหลกการ กระบวนการ

-ทฤษฎองคการยคนโอคลาสสก เนนเรองคน -ทฤษฎองคการสมยใหม ผสมผสานทงสองอยางเขาดวย

กน

202

แนวคดของออสบอรนและแกบเลอรไดบรณาการแนวคดทไดนำาเสนอมากอนหนานน ดงน

1. หลกการทใหความสำาคญกบเรองมนษยนยมในองคการและมนษยสมพนธ (Organizational Humanism and Human Relations) ในหนงสอเรอง Reinventing Government เสนอใหผปฏบตงานสามารถกำาหนดทศทางการปฏบตงานไดเอง เปนผนำาตนเองได มองวาแตละคนม Self Control สามารถควบคมตนเองได มความรบผดชอบทจะปฏบตงานใหประสบผลสำาเรจโดยไมสนใจวาจะใชวธการทำางานแบบใดขอใหงานบรรลตามเปาหมายกพอ หลกการนสอดคลองกบแนวคดของนกวชาการกลมมนษยสมพนธสำานกนโอคลาสสกทมองวาผปฏบตงานมความรบผดชอบ สามารถควบคมตนเองไดจงควรใหมอสระในการปฏบตงานโดยทผบงคบบญชาไมตองเขาไปควบคมมากนก

2. Teamwork and High Trust การทำางานเปนทม การทำางานในระบบราชการยคคลาสสกตามแนวคดของแมกซ เวเบอรจะเนนการทำางานตามสายการบงคบบญชา แตใน Reinventing Government พยายามใหขาราชการรวมตวกนทำางานเปนทม การทขาราชการจะทำางานเปนทมใหไดผลผบรหารจะตองมอบอำานาจหนาท มอบทรพยากรใหเพยงพอ จงไดมระเบยบการมอบอำานาจออกมาในประเทศไทย

203

แตการมอบอำานาจและทรพยากรจะตองอยบนพนฐานของความไววางใจซงกนและกน (High Trust) ถาปราศจากสงนการทำางานของทมยอมไมอาจประสบความสำาเรจไปได

3. Transformational Leadership ผนำาการเปลยนแปลง หนงสอ Reinventing Government ไดใหความสำาคญกบการมผนำาการเปลยนแปลง โดยมองวาผนำาการเปลยนแปลงจะเปนผทสามารถกำาหนดทศทางในการปฏบตงาน สามารถสรางแรงจงใจในการปฏบตงานทกอใหเกดการเปลยนแปลงขนมาได คนทเปนผนำาตองกลาคด กลาทำาในสงทแตกตางซงจะกอใหเกดผลดกวาทเปนอยเดม ลกษณะของผนำาการเปลยนแปลงจงแตกตางจากผนำาตามระเบยบประเพณทคงไวซงอำานาจหนาทไมยอมมอบอำานาจ แตผนำาการเปลยนแปลงจะเนนยำาการนำาเสนอสงแปลกใหมทไมเคยมมากอน มองวาสงแปลกใหมนนจะกอใหเกดประโยชนโดยรวมมากกวาเดม ดงนนลก ๆ แลวคนทจะเปนผนำาการเปลยนแปลงจะตองมบารมสวนตวทจะทำาใหผตามยอมรบในแนวคดแปลก ๆ ใหม ๆ ทตนไดเสนอขนมา ทำาใหเกดการเรยนรและยอมรบการเปลยนแปลงนน ๆ ได

4. Anti Hierarchical Thought การคดคานสายการบงคบบญชา ไมเหนดวยกบการมสายการบงคบบญชา โดยมองวาสายการบงคบบญชาทำาใหเกดการหยดชะงกในระบบราชการ แตละขนตอนตองเสนอไปตามลำาดบชนทำาใหเกดความลาชา

204

แนวคดดงกลาวเปนแนวคดในยคนโอคลาสสกทเชอวาผปฏบตงานแตละคนมความรบผดชอบ สามารถควบคมตนเองใหทำางานบรรลวตถประสงคไดโดยทองคการหรอผบงคบบญชาไมจำาเปนตองเขาไปควบคมอยางใกลชด

แนวคด Reinventing Government เปนความพยายามทจะแกปญหาระบบราชการดวยการนำาแนวคดและการปฏบตของภาคธรกจเอกชนมาปรบใชในการบรหารงานภาครฐ ลดกฎระเบยบ ลดขนตอน ลดขนาดของระบบราชการเพอใหเกดความคลองตว กระจายอำานาจเพอสรางการมสวนรวมใหมากขน

หลกก�รของ Reinventing Government 1. Catalytic Government: Steering rather

than rowing. เปนระบบราชการททำาหนาทจดประกาย ถาเปรยบกบการลงเรอระบบราชการทำาหนาทแคคดทายใหไปถกทศถกทางเทานนไมตองลงมอพายเอง หมายความวารฐบาลหรอระบบราชการแบบใหมทำาหนาทจดประกายโดยการกำาหนดนโยบาย ใหการสนบสนนมากกวาจะเปนผลงมอดำาเนนการเอง เชน ในการทำาเวบไซตของหนวยงานถารบเจาหนาทดานนโดยตรงอาจจะเสยคาใชจายมากจงควรจางหนวยงานเอกชนมาทำาใหจะดกวา

2. Community – owned Government: Empowering rather than serving. เปนรฐบาลของชมชน เนนในเรองการมอบอำานาจ เอออำานาจใหชมชนตดสนใจเองมากกวาทรฐบาลจะคอยคดคอยทำาให การมอบอำานาจใหชมชนดำาเนนการเองนจะสรางประโยชนใหชมชนไดมากกวา

205

เพราะชมชนจะเขาใจปญหาของตนเองไดเปนอยางด มองเหนวธการแกไขปญหาไดดกวาสวนกลาง

3. Competitive Government: Injective competitive into service delivery. การเปนรฐบาลในเชงแขงขน อดฉดการแขงขนเขาสการใหบรการ มองวาในการใหบรการสาธารณะตาง ๆ ไมควรใหหนวยราชการเขาไปผกขาดแตควรสนบสนนใหเกดการแขงขนบนพนฐานของความเทาเทยมกน อาจเปนการแขงขนระหวางเอกชนกบเอกชน รฐกบรฐ หรอรฐกบเอกชน การแขงขนจะทำาลายการผกขาดทำาใหแตละหนวยงานพยายามดำาเนนงานเพอสนองตอบความตองการของประชาชนใหไดมากทสด

4. Mission – driven Government: Transforming rule – driven organization. เปนรฐบาลทขบเคลอนดวยพนธกจแทนการขบเคลอนดวยกฎระเบยบเหมอนเชนในอดต ยดพนธกจเปนจดหมายสำาคญของการปฏบตงาน มงเนนใหการปฏบตงานมประสทธภาพ ประสทธผล นำานวตกรรมใหม ๆ มาใช

5. Result – oriented Government: Funding Outcomes, not inputs. เปนรฐบาลทมงผลสมฤทธ โดยในการจดสรรงบประมาณจะตองจดสรรเพอผลผลตไมใชจดสรรเพอจดหาปจจยนำาเขา ใหเงนไปเพราะมองเหนวาเงนเหลานจะทำาใหเกด Outputs, Outcomes, Ultimate Outcomes ไมใชใหเงนไปเพอไปจดหา Inputs เหมอนทเคยเปนมาในอดต

206

จากหลกขอนทำาใหตองมการกำาหนดผลการปฏบตงานและตวชวดความสำาเรจทชดเจน

6. Customer – driven Government: Meeting the needs of the customer, not the bureaucracy. เปนรฐบาลทมงตอบสนองความตองการของลกคา ไมใชมงตอบสนองความตองการของระบบราชการ เดมการปฏบตงานในระบบราชการมกมงตอบสนองความตองการของผบงคบบญชามากกวาประชาชน ตางจากภาคธรกจเอกชนทกอนจะผลตสนคาหรอใหบรการอยางหนงอยางใดออกมาจะตองสำารวจความตองการของลกคาเสยกอน

7. Enterprising Government: Earning rather than spending. เปนรฐบาลในเชงประกอบการ หนวยงานภาครฐจะตองพยายามหารายไดเพอเลยงตวเองมากกวาทจะคดใชเงนแตเพยงอยางเดยว ทกหนวยจะตองคดหารายไดใหกบหนวยงานของตน

8. Anticipatory Government: Prevention rather than cure. เปนรฐบาลทมการคาดการณ / เฝาระวงลวงหนา ดำาเนนงานแบบปองกนไมใหเกดปญหามากกวาทจะมาคอยตามแกไขปญหา ดงนนหนวยงานของรฐจะตองวางแผนกลยทธ

9. Decentralized Government: From hierarchy to participation and teamwork. เปนรฐบาลทกระจายอำานาจ เปลยนจากสายการบงคบบญชามาเปนการมสวนรวมและทำางานเปนทม ทามกลางสภาพแวดลอมท

207

เปลยนแปลงเทคโนโลยสารสนเทศมบทบาทมากขน การดำาเนนงานในหนวยงานของรฐจำาเปนตองมการกระจายอำานาจเพอการตดสนใจทรวดเรว

10. Market – oriented Government: Leveraging change through the market. เปนรฐบาลทองกลไกตลาด สามารถปรบเปลยนตามกลไกของตลาดได เปลยนจากการควบคมจากสายการบงคบบญชามาควบคมโดยกลไกตลาด หนวยงานทใหบรการสาธารณะจะตองแขงขนกนใหบรการทดทสดแกประชาชน

จากหลกการ 10 ประการขางตนรฐบาลของประธานาธบดบล คลนตนใน ค.ศ. 1993 ไดกำาหนดตวชวดความสำาเรจในการปฏบตราชการในประเดนตอไปน

1. สามารถขจดความลาชาในการดำาเนนงานไดหรอไม2. หนวยราชการมองวาประชาชนคอลกคาคนสำาคญแลว

หรอยง 3. มการมอบอำานาจการตดสนใจ กระจายอำานาจมากนอย

เพยงใด4. ภาครฐทำาเฉพาะภารกจทเปนภารกจหลกใชหรอไม หลกการทงหลายทงปวงทนำาไปใชในการปฏรประบบ

ราชการตางมงไปสหลกการ Good Governance แนวทางการปฏรประบบราชการในหลาย ๆ ประเทศสรปได

ดงน1. การปรบบทบาทเพอลดขนาดของภาครฐ เนนภารกจ

หลก ลดภารกจรอง ทำาใหความสลบซบซอนในกระบวนการ

208

ดำาเนนงานลดลง การควบคมการกำากบดแลของรฐจะดขน สามารถดแลงานไดทวถงมากขน (เพราะงานนอยลง) โอกาสทจะดำาเนนงานใหประสบความสำาเรจมสงขน

2. เมอลดภารกจรองลงทำาใหการนำากำาลงคนของรฐไปใชเกดขนไดอยางเตมท สามารถวางแผนและจดอตรากำาลงคนไดอยางเหมาะสม

3. ใหเอกชนเขามามสวนรวมในกจกรรมของรฐมากขน ลดการผกขาดโดยรฐ สรางการแขงขนมากขน ทำาใหผลตผลของรฐมมาตรฐานขน

4. การจดอตรากำาลงไดอยางเหมาะสมจะลดคาใชจายทเกยวกบบคคล (เงนเดอน สวสดการ) มงบประมาณเหลอสำาหรบการพฒนามากขน เมองบประมาณและทรพยากรมเหลอยอมสามารถกระจายไปยงผยากไรไดอยางทวถงทำาใหผลตผลของรฐมมาตรฐานขน (เปนสวนหนงทเกดจากมการแขงขนกนมากขนดวย)

5. เมอผลตผลมมาตรฐานชวยใหสามารถประเมนผลไดอยางมรปธรรมเปนระบบเปดสงผลใหมาตรฐานการทำางานของรฐสงขน มประสทธภาพมากขน

6. รฐมกำาลงทรพยากรมนษยมากขนเพราะใชภาคเอกชนรวมทำากจกรรมของรฐ

ก�รปฏรประบบร�ชก�รในประเทศไทย

209

ยอนไปในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว พ.ศ. 2535 สาเหตสำาคญททำาใหตองปฏรประบบราชการมสองประการคอ

1. ปจจยภายในประเทศ เกดจากการขยายอำานาจของระบบขนนางกอใหเกดปญหาทางดานความมนคงของประเทศโดยเฉพาะความมนคงในพระราชอำานาจ

2. ปจจยภายนอกประเทศ การแพรขยายลทธลาอาณานคมของมหาอำานาจตะวนตก ประเทศเพอนบานใกลเคยงกบไทยลวนตกเปนอาณานคมของตะวนตกทงสน

จากสาเหตทงสองประการทำาใหตองมการปฏรประบบราชการโดยมการดำาเนนการดงน

1. จดตงสภาทปรกษาราชการแผนดนและสภาองคมนตร 2. ยกเลกจตสดมภ (เวยง วง คลง นา) 3. จดระเบยบโครงสรางการบรหารราชการแผนดนใหม

แบงสวนราชการออกเปนสวนกลาง สวนภมภาคและสวนทองถน

4. ปฏรปการจดเกบภาษอากรและการคลง 5. ยกเลกระบบไพร เลกทาส 6. ปฏรปการทหาร 7. ปฏรปการศกษา (อานเพมเตมไดจาก “100 ปแหงการปฏรปการบรหาร

ราชการแผนดน โดย ดร” .ชยอนนต สมทวณช)

210

ถงสมยรชกาลท 7 พ.ศ. 2471 (ค.ศ. 1928) มการปฏรประบบบรหารงานบคคลขนใหม ประกาศใชระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2471 เปนกรอบในการวางระบบขาราชการพลเรอนสมยใหมโดยไดนำาระบบคณธรรม (Merit System) มาใชในการบรหารงานบคคลในระบบขาราชการพลเรอน

รฐบาลจอมพลสฤษด ธนะรชต (พ.ศ. 2502 – 2506) ประเทศไทยมแผนพฒนาเศรษฐกจเปนครงแรก ในชวงนนจงมการขยายและปรบปรงกลไกการบรหารราชการแผนดนมากมายทเหนไดชดเจนคอ

-การจดตงสวนราชการทสำาคญ ๆ อาท สภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สภาวจยแหงชาต สำานกงบประมาณ สำานกงาน ก.พ. เปนตน

-แตงตงคณะทปรกษาระเบยบบรหารและองคการของรฐ ทำาหนาทเสนอความเหนในการจดตงสวนราชการใหมวาควรจดตงหนวยราชการใดเพอรองรบภารกจในการดำาเนนงาน หนวยงานใดควรปรบปรงเปลยนแปลงหรอหนวยงานใดควรยบเลก ประสานงานเพอแกไขปญหาการทำางานทซำาซอน

รฐบาลจอมพลถนอม กตตขจร (พ.ศ. 2506 – 2516) มการปฏรประบบราชการโดยดำาเนนงานตอเนองมาจากรฐบาลจอมพลสฤษดคอ

211

-มคณะทปรกษาระเบยบบรหารของนายกรฐมนตร ทำาหนาทพจารณากลนกรอง เสนอความเหนในการแบงสวนราชการและการบรหารงานบคคลตอคณะรฐมนตร

-ปรบปรงแกไขแนวทางการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนและการจดแบงกระทรวง ทบวง กรม (ดำาเนนการตามประกาศคณะปฏวตฉบบท 216 และ 218) เพอใหสอดคลองกบสถานการณการเมอง เศรษฐกจ และสงคมในชวงเวลาดงกลาว

พ.ศ. 2516 เกดเหตการณ 14 ตลาคมไดรฐบาลนายสญญา ธรรมศกด หลงเหตการณ 6 ตลาคม พ.ศ. 2519 ไดรฐบาลนายธานนทร กรยวเชยรการดำาเนนงานของทงสองรฐบาลในสวนของการปฏรประบบราชการไมไดมอะไรชดเจนมากนก แตในสมย ม.ร.ว.คกฤทธ ปราโมชมการวางนโยบายชดเจนเรองการกระจายอำานาจสทองถน การปฏรประบบราชการมามความชดเจนอกครงในสมยรฐบาลพลเอกเปรม ตณสลานนท (พ.ศ. 2523 – 2531) รฐบาลพลเอกเปรมประกาศนโยบายการปฏรประบบราชการอยางชดเจน โดยเนนในเรอง

-การปองกนและปราบปรามการทจรตและประพฤตมชอบ -การเพมประสทธภาพการปฏบตงานของขาราชการ -ปรบปรงการจดสรรงบประมาณ-แตงตงคณะกรรมการปฏรประบบราชการและระเบยบ

บรหารราชการ (ปรร.) เพอชวยเหลอคณะรฐมนตรในการดำาเนนงานปฏรประบบราชการโดยเฉพาะ

212

รฐบาลพลเอกชาตชาย ชณหะวณ (พ.ศ. 2531 – 2534)

-ปรบปรงโครงสรางอตราเงนเดอน คาตอบแทน และสวสดการของขาราชการใหเหมาะสมขน มการเปลยนบญชเงนเดอนใหม

-ออกระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏบตราชการเพอประชาชน พ.ศ. 2532 เปรยบเสมอนจดเรมตนทเปนรปธรรมชดเจนในการปรบปรงคณภาพการใหบรการประชาชน กำาหนดใหสวนราชการตองปฏบตราชการตามคำาขอของประชาชน กำาหนดขนตอนและระยะเวลาในการปฏบตราชการแตละเรอง (ในองกฤษกมระเบยบคลาย ๆ กบระเบยบฉบบนเรยกวา Citizen Charter)

รฐบาลนายอานนท ปนยารชน (มนาคม พ.ศ. 2534 – เมษายน พ.ศ. 2535 และ มถนายน W กนยายน พ.ศ. 2535) ไดมการผลกดนกฎหมายเกยวกบการปฏรประบบราชการ พระราชบญญตสำาคญทประกาศใชในรฐบาลชดนคอ

-พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 เปนการประกาศใชเพอใหสอดคลองกบแนวทางของรฐธรรมนญ

-พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2535 -มการรเรมใหภาคเอกชนเขามามบทบาทในกจการของรฐ

มากขน โดยเฉพาะในการใหบรการสาธารณะ

213

รฐบาลนายชวน หลกภย (1) กนยายน พ.ศ. 2535 – กรกฎาคม พ.ศ. 2538 นโยบายการปฏรประบบราชการทสำาคญเนนในเรอง

-การสรางความเปนธรรมใหเกดขนแกประชาชน -ลดขนตอนและเพมประสทธภาพการปฏบตงานของหนวย

ราชการ มการนำาการบรหารงานโดยมงผลสมฤทธ (RBM) มาใชอยางเปนรปธรรม

-ยกรางกฎหมายวาดวยขาวสารของทางราชการ โดยมงหวงใหมการเปดเผยขอมลขาวสารแกประชาชน

-รเรมใหมการจดตงศาลปกครอง -สวนเรองการปราบปรามการทจรตและประพฤตมชอบ

กไดมการดำาเนนการอยางตอเนอง รฐบาลนายบรรหาร ศลปอาชา กรกฎาคม พ.ศ. 2538 –

พฤศจกายน พ.ศ. 2539 แมจะมชวงเวลาไมนานนกแตรฐบาลบรรหารกไดผลกดนเรองการปฏรประบบราชการหลาย ๆ ประการ เชน

-กำาหนดให พ.ศ. 2539 เปนปแหงการบรการประชาชน -เสนอกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครอง

พ.ศ. 2539-กฎหมายวาดวยการรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ.

2539 -วางระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความ

คดเหนสาธารณะดวยวธประชาพจารณ

214

รฐบาลพลเอกชวลต ยงใจยทธ พฤศจกายน พ.ศ. 2539 – กนยายน พ.ศ. 2540

-วางแผนแมบทการปฏรประบบราชการ -ปรบปรงการบรหารราชการแผนดน การบรการประชาชน -กระจายอำานาจการปกครองสทองถน -ประกาศ พ.ร.บ. ขอมลขาวสารของทางราชการ พ.ศ.

2540 รฐบาลชวน 2 กนยายน พ.ศ. 2540 – กมภาพนธ พ.ศ.

2544 การผลกดนในการปฏรประบบราชการเรมมความชดเจนมากขน ดงน

-ประกาศระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏรประบบราชการ พ.ศ. 2541

-ชวงนเปนผลตอเนองจากวกฤตเศรษฐกจรฐบาลชดนจงตองกำาหนดมาตรการปรบการดำาเนนงานภาครฐในสภาวะวกฤต เชน ปรบปรงการบรหารงานบคคล งบประมาณ

-จดตงองคการมหาชน -ประกาศระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการสราง

ระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 -ผลกดนโครงการประเทศไทยใสสะอาดเพอตอตานและลด

ปญหาการทจรตคอรรปชนในระบบราชการ รฐบาล พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร (1) นโยบายปฏรประบบ

ราชการไดถกกำาหนดขนอยางชดเจนและมการดำาเนนการอยางขนานใหญในเดอนตลาคม พ.ศ. 2545 ยทธศาสตรการปฏรประบบบรหารราชการแผนดนในยคนมทศทางหลก ๆ ทเราไดเหน

215

มาตลอด 3 ปมความเชอมโยงกบแนวคดทไดเรยนไปเมอวานนดงน

1. แนวคด New Public Management ไดแก -ปรบเปลยนการทำางานใหมความทนสมย

(Managerialization) -ปรบเขาสระบบตลาด (Marketization) 2. แนวคดการทำาใหเปนประชาธปไตย

(Democratization) พดงาย ๆ คอมการนำาตวแบบระบบตลาดและตวแบบ

ประชารฐมาประยกตใชในการปฏรประบบบรหารราชการแผนดนของไทย

ตวอยาง การปรบเปลยนการทำางานใหมความทนสมย เชน-การใหอสระและความคลองตวในการบรหารงาน เหนได

จากการทำางานขององคการนอกระบบ องคการมหาชน (เชน โรงพยาบาลบานแพว สถาบนมานษยวทยาสรนธร ฯลฯ อยาไปสบสนกบบรษทมหาชนทเปนการถายโอนภารกจของรฐไปใหเอกชนทำา)

-การจดทำาสญญาขอตกลงวาดวยผลงาน -การวางแผนกลยทธ -กำาหนดมาตรฐานการใหบรการลกคาและผมารบบรการ -ปรบระบบงบประมาณจากทเนน Inputs มามงเนนผล

งาน (Performance Based Budgeting) ฯลฯ ตวอยาง การปรบเขาสระบบตลาด เชน

216

-มความพยายามควบคมอตรากำาลงในภาครฐและลดขนาดกำาลงคน พยายามคงจำานวนขาราชการไวใหเทาเดมแมจะมหนวยงานเพมกจะใชวธการเกลยอตรากำาลง

-แปรสภาพกจการของรฐใหเปนของเอกชน -การจางเหมาบรการ ใหเชา จางบคคลภายนอกเขามา

ดำาเนนการแทน นโยบาย Early Retirement จะกลบมาอกในไมชา

คราวทแลวมาตรการ 3 หรอ 5% สดทายไดถกระฆงการเมองชวยเอาไวกอนทำาใหคนกลมนยงมชวตรอดอยในระบบราชการ แตนโยบายนจะกลบมอกพรอมทงการกำาหนดแนวทางการบรหารกำาลงคนใหมประสทธภาพ ในอนาคตขาราชการมจำานวนนอยกจรงแตจะมคณภาพ

ตวอยาง การทำาใหเปนประชาธปไตย เชน-การกระจายอำานาจ ทงจากสวนกลางไปสทองถนและ

กระจายอำานาจจากหนวยงานใหญไปสหนวยงานยอย-สงเสรมการมสวนรวมของประชาชน -การทำาประชาพจารณ-การเปดเผยขอมลขาวสาร -ดำาเนนงานโดยยดหลกนตธรรม (ชอบดวยกฎหมาย) ทก

อยางมตวบทกฎหมายรองรบ จากหลกการทสำาคญทงสามประการสะทอนใหเหนวาในการ

ปฏรประบบราชการของไทยนนสามารถเชอมโยงระหวางแนวคดทฤษฎกบการปฏบตจรงได

217

ในการกำาหนดยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทยทไดกำาหนดขนใน พ.ศ. 2546 มยทธศาสตรหลก 7 ยทธศาสตร ดงน

1. การปรบเปลยนกระบวนการและวธการทำางาน2. การปรบปรงโครงสรางการบรหารราชการแผนดน 3. การรอปรบระบบการเงนและงบประมาณ 4. การสรางระบบบรหารงานบคคลและคาตอบแทนใหม 5. การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยม 6. การเสรมสรางระบบราชการใหเปนประชาธปไตย 7. การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม 7 ยทธศาสตรนสามารถวเคราะหโดยใชทฤษฎ 7’s ของ

แมกคนเซยได (หนา 35)

System

Strategy

Shared Values (คานยมรวม)

Skill

Style

Staff

Structure

218

ยทธศาสตรท 1 การปรบเปลยนกระบวนการและวธการทำางานเทยบเคยงไดกบ Strategy การเปลยนกลยทธการดำาเนนงานใหเหมาะสมกบสภาพแวดลอมภายใตสภาวะทมเงนมคนจำากด

ยทธศาสตรท 2 การปรบปรงโครงสรางการบรหารราชการแผนดนเทยบเคยงไดกบ Structure

ยทธศาสตรท 3 การรอปรบระบบการเงนและงบประมาณเทยบเคยงไดกบ System

ยทธศาสตรท 4 การสรางระบบบรหารงานบคคลและคาตอบแทนใหมเทยบเคยงไดกบ Staff และ Skill

ยทธศาสตรท 5 การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยมเทยบเคยงไดกบ Shared Values ทำาอยางไรจะทำาใหขาราชการมคานยมรวมในการดำาเนนงานขนมาได

ยทธศาสตรท 6 การเสรมสรางระบบราชการใหเปนประชาธปไตย

ยทธศาสตรท 7 การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม

สองยทธศาสตรนเทยบเคยงไดกบ Style เปนการเปลยนสไตลในการปฏบตราชการ

(ตวอยางนอาจารยตองการชใหเหนการนำาทฤษฎไปวเคราะหการปฏบตงานจรง ยทธศาสตรทง 7 ประการนถอเปนเครองมอสำาคญในการพฒนาระบบราชการไทย)

219

การปฏรประบบราชการไทยใน พ.ศ. 2545 ประเดนสำาคญทถกหยบยกขนมาเปนแนวทางในการปฏรปคอ Good Governance เพอ

1. เกดประสทธภาพในการบรหารราชการ (Efficiency) 2. เกดการใชจายเงนทคมคา (Value for Money) 3. การปฏบตงานอยางมประสทธผล (Effectiveness) 4. การปฏบตงานทมคณภาพ (Quality) 5. ความสามารถในการตรวจสอบได

(Accountability) 6. การมสวนรวม (Participation) 7. ความโปรงใส (Transparency) 8. ความรบผดชอบ (Responsiveness) 9. กระจายอำานาจ (Decentralization) 10. ชอบดวยกฎหมาย (Rule of Law) ทงหมดนสามารถปฏบตไดภายใตเครองมอทสำาคญคอ-พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ.

2545 โดยมาตรา 3/1 ไดกำาหนดหลกเกณฑทชดเจนในการบรหารราชการแผนดน

-พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546

-แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการ พ.ศ. 2546 – 2550

-ระเบยบสำานกนายกรฐมนตรและมตคณะรฐมนตรอกหลายฉบบ

220

ตวอยาง การพฒนาคณภาพ (Quality) ของการบรหารจดการภาครฐเมอนำาไปเชอมโยงกบพระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 จะมรายละเอยดลกษณะสำาคญขององคการทจะตองนำามาพจารณา 7 สวนคอ

1. การนำาองคการ กำาหนดไวในมาตรา 8, 27- 28 2. การวางแผนเชงยทธศาสตรและกลยทธ กำาหนดไวใน

มาตรา 8 – 9, 12 – 20, 22, 33 – 34 3. การใหความสำาคญกบผรบบรการและผมสวนไดสวน

เสย กำาหนดไวในมาตรา 8, 24 – 25, 29 – 32, 41 – 42 4. การวด การวเคราะห และการจดการความร 5. การมงเนนทรพยากรบคคล 6. การจดการกระบวนการ 7. ผลลพธการดำาเนนการ การปฏรประบบราชการไทย พ.ศ. 2545 มเปาประสงค

หลกทสำาคญในการพฒนาระบบราชการไทยเพอนำาไปส Good Governance มสประการคอ

1. Better Service Quality พฒนาคณภาพการบรการประชาชนใหดขนกวาเดม

2. Rightsizing ปรบบทบาท ภารกจและขนาดใหมความเหมาะสม

221

3. High Performance ยกระดบขดความสามารถและมาตรฐานการทำางานใหอยในระดบสงและเทยบเทาเกณฑสากล

4. People Participation เนนการมสวนรวมของประชาชน

(แตละเปาประสงคจะมตวชวดทชดเจน อานรายละเอยดไดในหนา 147 – 148)

พระราชกฤษฎกาฉบบนครอบคลมในเรองตอไปน1. มงกอใหเกดประโยชนสขตอประชาชน 2. มงเนนผลสมฤทธในภารกจของรฐ 3. การดำาเนนงานอยางมประสทธภาพคมคาตอภารกจ 4. ไมมขนตอนมากเกนความจำาเปน 5. ปรบปรงภารกจใหทนตอสถานการณ 6. ประชาชนไดรบความสะดวก 7. ประเมนผลอยางตอเนอง ********************************************

************คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎใน

ก�รบรห�รรฐกจTheoretical Orientation in Public

Administrationรศ. อนงคทพย เอกแสงศร วนท 24 ธนว�คม

พ.ศ. 2548 ภ�คบ�ย

222

Quiz: ขอใหทานวเคราะหและอธบายใหชดเจนวาการปฏรประบบราชการไทยมทศทาง / ใหความสำาคญในเรองใดบาง

แนวตอบ: โจทยถามทศทางและสาระสำาคญของการปฏรประบบราชการไทยวาทำาการปฏรปในเรองใดไปบาง

ทศทางของการปฏรประบบราชการไทย ประกอบดวย-การกระจายอำานาจ-การตรวจสอบ-การบรหารทรพยากรมนษย / การบรหารงานบคคล-การบรหารการเงนการคลง -การปรบบทบาทและภารกจ-การมสวนรวม ทศทางเหลานมงไปสธรรมาภบาล (Good

Governance) เกดวธการบรหารบานเมองทด จากทศทางเหลานสาระสำาคญในการปฏรประบบราชการมดงน

-การทบทวนภารกจ การถายโอนภารกจไปใหภาคเอกชน องคกรประชาสงคม ชมชน

-การใหอสระและความคลองตวในการบรหารและตรวจสอบผลงาน เปนผลมาจากการกระจายอำานาจเมอกระจายแลวกตองไปตรวจสอบวาหนวยงานทไดรบมอบอำานาจไปนนสามารถปฏบตงานไดตามทรบมอบไปหรอไม

-ปรบเปลยนแนวทางและวธการงบประมาณ จดทำางบประมาณแบบ PBB (Performance Based Budgeting)

223

-ปรบปรงการบรหารงานบคคลและคาตอบแทน เชน มระบบ Fast Track, Special Track

-การตอบสนองความตองการและเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวม

นกศกษาอาจใชยทธศาสตรมาเปนสาระสำาคญในการปฏรประบบราชการกได

ขอบกพรองในการตอบขอสอบของนกศกษาทอาจารยพบเสมอคอ

1. ตอบผดประเดน อาจเปนเพราะทถามไมร ทรไมถาม นกศกษาจงตอบเฉพาะสงทรซงอาจารยไมไดถาม ถามอยางตอบอยาง อกกรณหนงเกดจากการเขาใจผดทำาใหตอบผด เปนเพราะเพงไดอานหนงสอเมอคนแลวกเขาสอบเลย

2. ตอบไมผดแตตอบไมตรงจด ตอบแตกระพแตจดสำาคญไมตอบ ในการสอบขอสอบควรตอบประเดนสำาคญกอนแลวคอยขยายความ

3. ตอบแบบคลมเครอ กำากง เพราะนกศกษาไมแนใจวาควรตอบอยางไร บางคนกกลววาตอบไมถกใจอาจารยจงตอบแบบครง ๆ กลาง ๆ การตอบแบบถามความเหนนกศกษาตอบไดทงเหนดวยและไมเหนดวยสำาคญอยทเหตผลวาเหนดวยหรอไมเหนดวยเพราะอะไร

4. ตอบแบบเลยนคำาถามจนไมไดตอบคำาถามเลยเพราะตดกบดกตวเองคดวาตอบไปแลวแตความจรงยงไมไดตอบ

224

5. ตอบคำาถามไมครบ อาจเปนเพราะเวลาหมดหรอตอบไมได

การตอบขอสอบอตนยควรเปดดวยประเดนสำาคญหลงจากนนกพรรณนาความใหชดเจนอนเปนตวสะทอนใหเหนวานกศกษามความเขาใจในเนอหาทเรยนมากนอยแคไหนเพยงใด เขยนใหอาจารยอานงาย ๆ

***เนอหาการบรรยาย***ในชวงทประเทศไทยเกดวกฤตเศรษฐกจใน พ.ศ. 2540

ไดสงผลอยางมากตอการบรหารจดการภาครฐ เมอเราผานพนวกฤตนนมาแลวภาครฐจงพยายามสรางความสามารถในการแขงขนในเวทโลกใหเกดขนกบประเทศใหได การกำาหนดยทธศาสตรในการจดการภาครฐมองคประกอบสำาคญดงน

1. Governing การวางกรอบในการบรหารปกครองประเทศเพอนำาไปสธรรมาภบาล

2. Directing การอำานวยการ เปนบทบาทของภาครฐในการอำานวยการหรอชนำาดานเศรษฐกจและสงคมของประเทศเพอนำาไปสการเจรญเตบโตแบบยงยนและมนคง

3. Managing การลงมอปฏบตเพอไปสทศทางดงกลาว

4. Executing การบรหารจดการในระดบนโยบาย สองคประกอบนถอเปนกญแจสำาคญในการกำาหนด

ยทธศาสตรสำาหรบการบรหารจดการภาครฐเพอมงสความเปน High Performance Government ในการน ก.พ.ร. เปน

225

หนวยงานหลกในการกำาหนดทศทางใหทกหนวยงานปฏบตใหเกดผลตามทไดวางเปาหมายเอาไว

ในการดำาเนนการของหนวยงานภาครฐทผานมาในอดตสงหนงทพบเหนอยเสมอคอวงจรอบาทวในระบบราชการ ปจจยทกอใหเกดวงจรอบาทวนเรมตนจาก

1. คานยมของวธการทำางานแบบราชการ ความไมชดเจนในพนธกจและงานทตองดำาเนนการ สงผลใหเกดการใชทรพยากรอยางไรทศทาง ไมประหยด เกดความตองการทจะตองพงพาภาครฐอยตลอดเวลา เชน ตองพงพางบประมาณแผนดนไมคดจะแสวงหาทรพยากรดวยตนเอง

2. จากการใชทรพยากรอยางไรทศทางสงผลใหผลงานไมบรรลวตถประสงค ระบบผลตอบแทนและสงจงใจตำา ทำาใหทมบรหารจดการไรประสทธภาพ วงจรนทำาใหเกดความไมมประสทธภาพในการดำาเนนงาน

3. คานยมของวธการทำางานแบบราชการทำาใหมการตดยดในกฎระเบยบขอบงคบ นโยบาย และรายงานผลการดำาเนนงานสงผลใหผปฏบตราชการดเหมอนวาตองมความรบผดชอบสง ทกคนกลววาถาทำาอะไรผดกฎระเบยบลงไปแลวจะตองโดนลงโทษทางวนย ความเสยงทจะตองรบผดชอบมสงขนเมอบวกกบการบรหารจดการทไรประสทธภาพสงผลใหเกดความบกพรองในหนาทและขาดความรบผดชอบ นำามาซงการขาดความสำานกในการทำางานเพอประชาชน

226

ในการกำาหนดยทธศาสตรการบรหารจดการภาครฐจะตองทำาลายวงจรอบาทวเหลานลง ปญหาใหญของระบบราชการคอตวขาราชการขาดจตสำานกในการปฏบตงานเพอตอบสนองความตองการของประชาชน ปจจบนจงตองมาปลกและปลกจตสำานกกนใหม

ววฒน�ก�รในก�รปรบเปลยนยทธศ�สตรก�รจดก�รภ�ครฐ แบงไดเปน 4 ขนตอนคอ

1. Make it Big เลก ๆ ไม ใหญ ๆ ทำา เชน ขยายหนวยงาน เพมภารกจ

2. Make it Better เมอใหญแลวกตองทำาใหดกวาเดม3. Make it Lean แมจะทำาใหดขนกวาเดมแลวแต

ขนาดกยงใหญโตจงตองลดขนาดใหเพรยวกะทดรดมากขน 4. Make it Right ทำาใหเกดความชดเจน เหมาะสม ยทธศาสตรในแตละชวงเปนดงน1. Make it Big กอนหนานการบรหารจดการภาครฐยง

มภารกจไมมาก แตเมอประเทศเรมพฒนาในสมยจอมพลสฤษดมการวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตขนโดยตงหนวยงานตาง ๆ เพมขนมามากมายเพอรองรบกจกรรมในภาคเศรษฐกจตามแผนฯ 1 ทเนนการสราง Infrastructure และการพฒนาเศรษฐกจเปนสำาคญ ในชวงเวลานนภาคเอกชนยงไมเขมแขง ภาคประชาชนยงไมมความพรอมตองใหหนวยงานราชการเปนผดำาเนนการ ดงนนยทธศาสตรของการจดการภาครฐในชวงนนกคอการใหความสำาคญกบ Department

227

Expansion (การขยาย / เพมหนวยงาน) เนนเรองความเจรญเตบโต (Growth) ทางเศรษฐกจ พยายามขยายขอบเขตของเศรษฐกจ เพม Scope of Business ใหกวางขน ออกกฎหมายมากมายเพอรองรบกจกรรมทางเศรษฐกจทเพมขนมา (Regulatory Framework)

2. Make it Better เมอพฒนาเศรษฐกจไปไดสกระยะหนงภาคเอกชนเรมเขมแขงมากขน แตภาคประชาชนยงขาดความพรอม ภาคเอกชนจงเรมมความตองการเรยกรองใหภาครฐดำาเนนการหลาย ๆ อยาง เชน ใหภาครฐทบทวนกฎระเบยบทไมเหมาะสมกบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไป สงทเกดขนในชวงนคอยทธศาสตร Department Reengineering (การรอปรบระบบ) ตองการปรบปรงผลการปฏบตงานเพอทำาใหเกด Operational Efficiency (ประสทธภาพในดานการปฏบตงาน) เชน ดวากระบวนการปฏบตงานใดมขนตอนมากมายเราสามารถลดขนตอนใหกระชบลงไดหรอไม ทำาอยางไรจะลดการใชทรพยากรใหใชอยางคมคาและประหยด

การจะทำาใหเกด Operational Efficiency จะตองทำาดงน

-วางรปแบบกระบวนการดำาเนนงานเสยใหม (Business Process Redesign: BPR) ใหกระชบ รวดเรวขน ใชทรพยากรอยางคมคา ประหยด ทำาใหเกดคณภาพในการใหบรการ

-การบรหารจดการการเปลยนแปลง (Change Management) ทงนเพราะสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไป

228

3. Make it Lean ทำาใหโครงสรางองคการมความกระชบมากขนโดยใชยทธศาสตรปรบโครงสรางองคการ (Department Restructuring) มหลกการสำาคญสองประการคอ

-Down Scoping การลดบทบาทของภาครฐ (ลดภารกจ)

-Downsizing การลดขนาดกำาลงคน 4. Make it Right เมอลดบทบาท ภารกจ กำาลงคน

แลวกตองมาคดวาทำาอยางไรการบรหารจดการภาครฐจงจะเกดประสทธภาพ ประสทธผลสงสดนำามาสชวง Make it Right ทำาใหเกดความชดเจนและเหมาะสม ยทธศาสตรทดำาเนนการคอ Government – wide Transformation (การเปลยนแปลงอยางกวางขวาง) ทำาใหบทบาทของภาครฐมความชดเจน มประสทธภาพประสทธผลอยางแทจรง สามารถผลกดนใหภาคสวนอน (ภาคเอกชน ภาคประชาชน) สามารถปฏบตงานตอไปได

ในการเปลยนแปลงอยางกวางขวางประกอบดวยประเดนสำาคญคอ

-Redefining the government mission. กำาหนดบทบาทพนธกจของภาครฐขนใหม

-Reconfiguring the ministries. พจารณาโครงสรางของสวนราชการวาควรเปนอยางไรแลวจดวาง

229

โครงสรางขนใหม (ปรบโครงสรางกระทรวงใหมหลงจากปรบภารกจแลว)

-Redesigning the new (business) model. นำาตวแบบทางธรกจเขามาปรบใชในการดำาเนนงาน

การทรฐบาลปจจบนตดสนใจดำาเนนการปฏรประบบราชการไดกอใหเกดการเปลยนแปลงอยางกวางขวางโดยรฐบาลทำาตามขนตอนทงสามขางตน

แนวทางการดำาเนนการ Government – wide Transformation ประกอบดวย

1. Understanding about the Future Environment ทำาความเขาใจสภาพแวดลอมในอนาคต อาจดจากความคาดหวงของประชาชน โอกาส สถานการณของประเทศ ภยคกคามทอาจเกดขน ถามองในแงกลยทธ SWOT ขอนกคอตว O, T สภาพแวดลอมภายนอกนอาจพจารณาจาก Social, Technology, Economics, Politics (STEP: สงคม เทคโนโลย เศรษฐกจ การเมอง) เปนปจจยทชวยใหเขาใจสภาพแวดลอม สภาพแวดลอมในอนาคตนจะสงผลถงการกำาหนด Government Mission

2. Core Value and Purpose เมอเขาใจสภาพแวดลอมในอนาคตแลวตองเขาใจคานยมรวมและวตถประสงครวมของหนวยงานวาคออะไร สงทจะเปน Core Value and Purpose กคอการตอบคำาถามสามขอวา Why, What, How ตองตอบใหไดวาทำาไมหนวยงานของเราจงตองคงอย (Why) การคงอยของหนวยงานเราเพอวตถประสงคอะไร

230

(What) ทำาอยางไรหนวยงานของเราจงจะอยรอดดวยความเปนเลศ (How) เปนการอยรอดทามกลางการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมแตเรามการปรบปรงการทำางานอยตลอดเวลาทำาใหเกด Best Practice ไดอยางตอเนอง สงสำาคญคอตองหา Core Value and Purpose ขององคการใหเจอเพราะจะเปนตวหลอหลอมใหสมาชกองคการมคานยมรวมกนในการทำางานใหประสบความสำาเรจ เชน สายรดขอมอเรารกในหลวง ทำาออกมาปบขายหมดป บเพราะผจดทำาสามารถหาคานยมรวมของคนไทยไดวารกในหลวง

3. Core Competencies สมรรถนะหลกขององคการ ประกอบดวยทนสประเภทคอ

-Physical Capital ทนทางกายภาพ เชน สถานทตง รานมนมารทจะตองอยรมถนนหรอหวมม รานคาตองมทจอดรถสะดวก

-Financial Capital ทนทางการเงน -Human Capital ทนมนษย ดงคนมความสามารถให

เขามาทำางานกบภาครฐใหได -Organizational Capital ทนทางองคการ เชน

*วฒนธรรมการทำางานในองคการ สมาชกมความสามคคกนหรอไม รวมแรงรวมใจกนมากนอยแคไหน เปนองคการแบบไหนถาเปนแบบไกสมาชกกจกกนตลอด ถาเปนองคการแบบปสมาชกกคอยแตจะขดแขงขดขากน

231

หรอเปนองคการประเภท NATO: No Action Talk Only (ดแตพดแตไมทำา โมอยางเดยว)

*โครงสรางองคการในการสราง Core Competencies ขององคการจะด

จากสภาพแวดลอมในอนาคต (ครอบคลมถง STEP) ดลกคาและประชาชนดวาลกคาตองการใหหนวยงานทำาอะไร เชน นำาเทคโนโลยสมยใหมมาผลตสนคาหรอใหมความคงเสนคงวาในการผลตสนคาแบบเดม ๆ ออกมาตลอดเวลา ตองการใหองคการแกปญหาใหลกคาไดทกครง สรปวา Future Environment + ความตองการของลกคาและประชาชนนำามาสการกำาหนด Core Competencies

Understanding about the Future Environment + Core Value and Purpose + Core Competencies จะเปนตวกำาหนด Government Mission (พนธกจของภาครฐ) พดงาย ๆ คอการกำาหนด Mission ขององคการจงเปนการมองจาก Outside In คอมองจาก Future Environment และมองจาก Inside Out คอมองจาก Core Value and Purpose และ Core Competencies และวเคราะหตอไปวาในอนาคตเราจะวาง Core Competencies ขององคการอยางไรเพอตอบรบกบสภาพแวดลอมในอนาคต

เมอกำาหนดบทบาทภารกจไดแลวกนำาไปสการออกแบบโครงสรางกระทรวง (Reconfiguring the Ministries)

232

และปรบเปลยนการดำาเนนงานจาก Bureaucratic Model เปน Business Model

กรอบในการปรบบทบาทภารกจ (Redefining the government mission.) พจารณาจากสามมต

1. มตดานประสทธภาพของกลไกตลาด เปนการตอบคำาถามวาภารกจทดำาเนนการอยนนกลไกตลาดทำาไดดกวาภาครฐหรอไม ถากลไกตลาดทำาแลวไมดกใหรฐบาลทำาตอไป แตถากลไกตลาดทำาไดดกวาและเปนภารกจทไมเกยวของกบความมนคงของชาตกกระจายภารกจนนไปใหกบเอกชน

2. มตดานความเกยวของกบผลประโยชนของชาต ภารกจนนเกยวของกบผลประโยชนของชาตมากนอยเพยงใด ถาเกยวกไมถายโอน

3. มตดานความเกยวของกบผลประโยชนของทองถน ถาทองถนทำาแลวดกวาเกดประโยชนมากกวากใหทองถนทำา

แนวขอสอบขอสอบอาจารยอนงคทพยและอาจารยวเชยรออกคนละ 2

ขอรวม 4 ขอใหเลอกทำา 3 ขอ ในสวนของอาจารยอนงคทพยจะออกเรอง

1. การปฏรประบบราชการโดยใหนำาแนวคด NPM / Public Choice และ Good Governance ไปใชในการตอบขอสอบ

2. พาราไดมทเรยนไปนำามาเชอมโยงกบพาราไดมในการบรหารรฐกจของไทย อยางในการปฏรประบบราชการของ

233

องกฤษสวนทคลายคลงกบประเทศไทยคอการม Citizen Charter ทำาสญญากำาหนดขนตอนและระยะเวลาในการใหบรการประชาชน ในเอกสารหนา 73 ขอ 1.3 พดถงการจดระบบขาราชการทมความสามารถเปนพเศษขององกฤษกเหมอนกบระบบ Fast Track ของไทย

ประเดนสำาคญของการปฏรประบบราชการในสมยนางแธตเชอรคอ

-ลดจำานวนขาราชการ-สรางหนวยประสทธภาพ (Efficiency Unit) ขนมา

ทำางานปรบปรงประสทธภาพและประสทธผลของกระทรวงทงหลาย ๆ ใหดวา Efficiency Unit เหมอนกบหนวยงานใดของไทย

-มการจดระบบขอมลขาวสารใหกบรฐมนตร -จดตงหนวยงานพเศษทางการบรหาร (Executive

Agency) ตามโครงการ Next Step -ทำา Citizen Charter การปฏรประบบราชการในสหรฐฯ ชวงปจจบนเรมในสมย

ประธานาธบดจมม คารเตอร ค.ศ. 1978 (หนา 100) ชวงนนมการออกกฎหมายปฏรประบบราชการพลเรอน ชวงทสองในสมยประธานาธบดโรนลด เรแกน (หนา 101) ไดแตงตงนกบรหารจากภาคเอกชนมาเปนกรรมการในคณะกรรมการปฏรประบบราชการเรยกวา Great Commission ไดเสนอใหลดคาใชจายภาคราชการดวยการแปรสภาพงานบรการและผลตสนคา

234

บางประเภทไปใหภาคเอกชนดำาเนนการแตกถกตอตานจากขาราชการ

ค.ศ. 1993 สมยประธานาธบดบล คลนตนไดดำาเนนการหลายอยางเพอปฏรประบบราชการอยางตอเนอง อาท ลดอตรากำาลง ตง The National Performance Review (หนวยทบทวนการปฏบตงานแหงชาต) มรองประธานาธบดอล กอร เปนประธานและมออสบอรนเปนหนงในคณะทปรกษา โดย NPR เสนอใหลดคาใชจาย ถอวาประชาชนเปนลกคา

ในประเทศญปนการปฏรประบบราชการปจจบนเรมดำาเนนการอยางจรงจงในทศวรรษ 1980 (หนา 113) โดย Downsizing (ลดขนาด) Deregulation (ลดกฎระเบยบ) Privatization (แปรรปงานทภาครฐเคยทำาใหเอกชนทำา) Citizen Participation + Decentralization (ใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารงานภาครฐมากขน)

ค.ศ. 1981 ตงคณะกรรมการรนโช (ไปดวารนโชทำาหนาทอะไร อยางไร)

ค.ศ. 1983 ตงคณะกรรมการปฏรประบบราชการ (หนา 121) ทำาหนาทกำากบตดตามการดำาเนนงานของรฐบาลในการนำานโยบายการปฏรประบบราชการของรนโชและคณะกรรมการชดกอน ๆ ไปปฏบตใหบงเกดผล

สรป ค.ศ. 1997 ญปนสามารถลดจำานวนกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ จากเดม 22 กระทรวงเหลอ 13 กระทรวง (หนา 125)

235

ขอใหกลบไปดประเดนก�รปฏรประบบร�ชก�รในส�มประเทศเพอนำ�ม�เทยบเคยงกบของไทย

***************************************************************

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคว�มคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

ผศ.เส�วลกษณ สขวรช วนท 1 ธนว�คม พ.ศ. 2550 ภ�คเช�

(การบรรยายเมอวานอาจารยจบลงทการสำารวจแนวคดและเหตการณทเกยวของกบการบรหารรฐกจในทศวรรษ 1970 – 1980 และทฤษฎทางเลอกสาธารณะ)

รฐบาลเรแกนใชนโยบายเศรษฐกจแบบ Supply – side โดยการตดงบประมาณ ลดภาษในระดบชาตลงเพอใหเกดการแขงขนของภาครฐในการใชทรพยากรทางเศรษฐกจทหายาก ซงจะเปนการปลอยเสรใหภาคเอกชนลงทนและสงเสรมการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ (รฐอยาไปแขงขนกบภาคเอกชนเสยเอง เพราะทรพยากรมจำากดถารฐไมเขาไปแขงขนกไมตองไปแยงทรพยากรมาใช ชวยทำาใหภาคเอกชนสามารถใชทรพยากรไดในราคาถกลงหลงจากไมมคแขงรายใหญคอรฐ)

พวกทเชอในนโยบายแบบ Supply – side เชอวา การเจรญเตบโตจะไหลลงเอง (Trickle Down Effect) จากภาคเอกชน และยงประโยชนใหทกคนรวมทงเพมทรพยากรใหรฐ แนวคดนเปนการเปลยนแปลงพรมแดนหรอเสนแบงระหวางภาครฐกบภาคเอกชน

Graham Alison เขยนบทความศกษาความแตกตางระหวางภาครฐกบภาคเอกชน และพบวาชองวางระหวางภาครฐกบภาคเอกชนในทศวรรษ 1980 แคบลง และมปฏสมพนธตอกนมากขน นกบรหารทมาจากการแตงตงทางการเมองหลาย

236

คนเคยเปนนกบรหารระดบสงในภาคเอกชนมากอน สำาหรบประเทศไทยแนวคดแบบนชดเจนขนใน พ.ศ. 2540 หลงเกดวกฤตเศรษฐกจตองกเงนจาก IMF ทมองวาปญหาหนงของไทยคอระบบราชการใหญโตเกนไปจนคนลนงาน ภารกจบางอยางไมควรทำารฐบาลกเอามาทำา จำาตองปฏรประบบราชการ แรก ๆ รฐบาลกยงไมรทศทางโดยฝากใหเปนภาระของ ก.พ. เพงมาชดเจนในสมยรฐบาลทกษณเมอตง กพร. ขนมา นายกฯ ทกษณมาจากการเลอกตงโดยรฐธรรมนญฉบบใหมหลงการปฏรปการเมอง คณะรฐมนตรเปนนกธรกจนายทนพรรคทมาจากปารตลสต นคอนกบรหารทมาจากการแตงตงทางการเมอง หลายคนเปนผบรหารระดบสงในภาคเอกชนมากอน ทงสรยะ จงรงเรองกจ วฒนา เมองสข วชระ พรรณเชษฐ เปนตน คนเหลานมวธคดแบบธรกจจงนำาวธการบรหารแบบเอกชนมาใชในภาครฐ ทำาใหเสนแบงระหวางภาครฐกบเอกชนเจอจางลง

Public Management ไมเหมอนกบการบรหารรฐกจเสยทเดยว เรยกผบรหารภาครฐวา Public Manager ไมใช Public Administrator โดย Public Administrator หมายถง คนทรบคำาสงของนกการเมองหรอฝายบรหาร (รฐบาล) มาปฏบต มหนาททำาตามนโยบายของนกการเมอง (รฐบาล สภานตบญญต) เปรยบเสมอนพนกงานแจวโดยมนกการเมองคอยถอหางเสอ แต Public Manager เปรยบเสมอนผจดการในภาคเอกชนททำาทกอยางถงขนตองใชกลยทธแบบกลงไวกอนพอสอนไวเพอใหสนคาตนเองขายได บรษทอยรอด แขงขนมกำาไร ทกอยางผจดการตองทำาหมดเพอ Achieve Result (บรรลผลทเปนเปาหมาย) ผจดการภาครฐกเชนเดยวกนตองทำาทกอยางเพอใหบรรลผลทกำาหนดไว ไมใชแครบคำาสงจากนกการเมองแตมหนาทถอทายเรอ/หางเสอดวย ถาเปรยบผจดการภาคเอกชนวาคอเจาของกจการ (Entrepreneur) ทตองทำาทกอยางคดกลยทธ กลวธมการกำาหนดวสยทศน เปาหมาย แผนงาน ตดสนใจ ลงมอทำา ใหกจการอยรอด มกำาไร ชนะคแขง

ผจดการภาครฐกเปรยบเหมอน Entrepreneur ไมใชแคลกนองของนกการเมอง ตองรบผดชอบในกจการ ทำาอยางไรจงจะนำาพากจการใหรอดได แนวคดนเปนทมาของผวาฯ CEO ของนายกฯ ทกษณ เพราะปญหาในอดตของไทยคอจงหวดเปนราชการสวนภมภาค มหนาทปฏบตตามนโยบายและคำาสงของกรมการปกครอง (ราชการสวนกลาง) ในจงหวดมตวแทนราชการสวนกลางอยเตมไปหมด เชน ปาไมจงหวด พาณชยจงหวด ฯลฯ ซงผวาฯ ในอดตบงคบบญชาตำาแหนงเหลานไมได เขาฟงคำาสงจากสวนกลางของเขา คนทมอำานาจในการใหคณใหโทษ

237

และงบประมาณอยทสวนกลาง ผวาฯ ทำาหนาทเหมอนผประสานงานระหวางหนวยราชการสวนภมภาคตาง ๆ นายกฯ ทกษณจงมองวาตองใหจงหวดมสถานะเปนวสาหกจแหงหนง ผวาราชการคอ Entrepreneur เปนเถาแกรบผดชอบจงหวด ตองมวสยทศน แผนกลยทธ คนทจะขนเปนผวาฯ ตองสอบแขงขนเขามา สอบไดแลวกตองเสนอวสยทศน แผนกลยทธตาง ๆ ใหนายกฯ ทกษณทเปน Chief of

Entrepreneur ฟง ถาเปนไปตามแผนของนายกฯ ทกษณผวาฯ จะมอำานาจเตม ไมไดเปนแคผ

ประสานงานราชการสวนภมภาคเหมอนในอดต ผวาฯ มอาวธสองอยางในมอซายขวาคอ

-งบประมาณทจะสงตรงมายงจงหวด (เมอกอนงบฯ ตองลงไปกรมกอนแลวกรมสงไปใหจงหวด) คนทเสนอแนวคดนเปนครงแรกคออาจารยชยอนนต สมทวณช ทเคยวเคราะหไวนานแลววา การทประเทศไทยพฒนาชาเพราะจงหวดไมมอำานาจ รเหนอยวาปญหาอยตรงไหนแตไมสามารถเสนอและของบประมาณตรงใหผวาฯ บรหารเองได

-อำานาจในการบรหารงานบคคล ผวาฯ ตองสงการได แตกมการโวยกนวาทำาไมผวาฯ ตองมาจากกรมการปกครอง นายกฯ ทกษณบอกวาตอไปนใครทมความสามารถกเขามาเปนผวาฯ ได ไมจำาเปนตองมาจากกรมการปกครอง แถมไมจำาเปนตองไตเตามาจากขาราชการดวย เชน นกบรหารภาคเอกชนทเกง ๆ อธบด นกการทตกเชนกนไมจำาเปนตองเปนขาราชการ นกธรกจนนจะมจตสำานกแบบธรกจทวาทำาอยางไรใหองคการตนเองอยรอด จากการอยกบความเสยงตลอดเวลาทำาใหเปนคนกลาตดสนใจ กำาหนดวสยทศนแลวตองวางแผนกลยทธและตองทำาวถทางเพอใหบรรลเปาหมาย นคอความหมายของ Public Manager ศพททเกดขนใหมในยคนคอ Public Manager ทยงใหญกวา Public Administrator และในภาครฐจะม Manager มากขน เรยกวา Public Management กำาหนดวสยทศนแลวตองบรรลถงเปาหมาย (Achieve Result)

Alison พยายามทำาความเขาใจการจดการภาครฐ (Public Management) เชนเดยวกบนกวชาการคนอน ๆ เชน Laurence Lynn, Hal Rainey, Douglas Yates, Barry

Bozeman and Jeffery Straussman และ Harlan Cleveland ถงตรงน Public

Administration ไดเดนทางมาถงทางแยก ทางหนงคอ Public Management อกทางหนงคอ Public Policy ตอนแรก Public Policy ดงกวา ชวงทศวรรษ 1970 – 1980

238

มหาวทยาลยในสหรฐฯ เปดสอน Public Policy กนทกแหง แตมาทศวรรษ 1990

Public Management ดงกวา แตกเขาใจไดยากเหมอนตอกเยลลเขาไปในตนไม (เยลลนมตอกเขาไปในตนไมไมไดเหมอนตะป) แปลวาการทำาความเขาใจภาครฐนนยากมาก ความหมายกวาง คนนนเหนวาอยางน คนนเหนวาอยางนน ความเหนยงไมตกลงกนถงหนงเดยว

วชานโยบายสาธารณะและการวเคราะหนโยบายเจรญเตบโตมากทสดในทศวรรษ 1980 มหาวทยาลยตาง ๆ เปดสอนสาขาวชาน หวขอมหลากหลาย เชน การเมองในการกำาหนดนโยบาย เทคนคการวเคราะหนโยบาย การนำานโยบายไปปฏบต การวางแผนและการประเมนผล วชานโยบายไดรบความสนใจทงในแงของการกำาหนดนโยบาย (กระบวนการนโยบาย) และการวเคราะหนโยบาย (เนอหาของนโยบาย)

ทศวรรษนยงใหความสนใจเรอง Privatization (Using Private Means to Obtain

Public Ends) ใชวธการแบบภาคเอกชนเพอบรรลเปาหมายของภาครฐ เปาหมายของเอกชนคอกำาไร แตเปาหมายของภาครฐคอใหบรการทดทสดแกคนจำานวนมากทสด ซงเดมใชวธแบบราชการแตยคใหมตองใชวธการของภาคเอกชน อยางไรกตามแนวทางการศกษาทเนนการจดการ (ไมเนนแนวทางดานกฎหมาย)

ไมใหความสนใจประเดนอธปไตยในการตดสนใจ (แนวทางทเนนการจดการเรยนกนในสหรฐฯ สวนแนวทางดานกฎหมายเรยนทองกฤษ ฝรงเศส เยอรมน)

หมายความวา Privatization เพราะรฐมภารกจมากมายตองตดออกไปเพอประสทธภาพโดยลมประเดนเรองกฎหมายวาอำานาจสงสดในการตดสนใจจะโอนหรอไมโอนอยทไหน ไมเคยถามประชาชนรวมทงไมเคยถามพนกงานททำางานอยดวยซำา (เมอไมกวนพนกงาน รฟท.เพงประทวง) โอนไปแลวอำานาจในการตดสนใจอยทใคร เพราะหลายครงทการโอนไมใชแคโอนกจการหรอโอนหน แตมทรพยสนตดไปดวยตามภาระทางกฎหมาย เชน รถไฟ กฟผ. มทรพยสนตดไปดวยหากมการโอนใหเอกชนคอทดน รฟท.นนมทดนมากมายมหาศาล ทงทดนทเปนราง ตวสถาน ทดนทใหเอกชนเชา เรองนเปนประเดนทางกฎหมาย

John Donahue บอกวา Privatization มทงขอดและขอเสย-ขอด คอ เปน Universal Corrective หรอยาครอบจกรวาล ทจะทำาใหการ

ดำาเนนการภาครฐมประสทธภาพมากขนและตรวจสอบได กจการรฐวสาหกจขาดทนทงปทงชาต ถาโอนใหเปนเอกชนแลวจะชวยแกปญหาได

239

-ขอเสย คอ แรงกดดนทางการเมองใหเกบกจการเอาไวกบภาครฐ ในขณะทเอากจการทรฐควรทำาหรอทำาแลวมกำาไรไปใหเอกชน เชน ปตท. (แปรรปสมยนายกฯ ทกษณ ปรากฏวานกการเมองกวนนนไปชอนซอหนเปนผถอหนใหญ)

Public Management เกดขนในทศวรรษ 1980 (พาราไดมของนโคลส เฮนร จบลงแคทศวรรษ 1970) เปนสาขาหนงของการบรหารรฐกจ โดยแบงเปนสาขายอยคอ การบรหารงานบคคล การงบประมาณ Contracting and Information, Planning

System, Management Control, Organization Productivity (ซงเปนทมาของความสนใจในการวดผลการปฏบตงานและการจงใจ) มเทคนคหลายอยางทนำามาใช เชน QCCs (Quality Control Circle), Work Design, Worker Humanism, Participative Management และ TQM (Total Quality Management)

QCCs เปนเทคนคการปรบปรงคณภาพของญปน ตนตำารบคอสหรฐฯ นกวชาการคนแรกทนำาการควบคมคณภาพมาใชในเชงวทยาศาสตรชอเดมมง (Deming) โดยใช SQC (Statistic Quality Control) หรอการควบคมคณภาพโดยใชสถตเปนเครองมอ มการนบ เชน จำานวนชนงาน นำามาหาคาเฉลย รอยละ เปนตน ใชในโรงงานอตสาหกรรมแตไมประสบความสำาเรจเพราะเปนเรองยาก คนงานมการศกษานอยไมคอยเขาใจเรองคณตศาสตรหรอสถต กราฟ ตาราง แตมโปรเฟสเซอรชาวญปนชออชกาวา เกดสนใจขนมาแลวนำา SQC ไปใชในญปนโดยดดแปลงใหเปนสถตทงาย ๆ และปรบใหเขากบวฒนธรรมของคนญปนคอการทำางานเปนทม มความจงรกภกดตอทมสง เปนผลจากสงคมซามไร หวหนาซามไรคอไดเมยว นายใหญสดคอโชกน อนมพนฐานมาจากศาสนาชนโตหรอลทธบชโด (แปลวาบชานกรบ) ซามไรจะจงรกภกดตอนายสงมากสามารถตายแทนนายได ถานายตองตายอาจจะโดนฆาหรอถกบงคบใหควานทองซามไรจะไปแกแคนแทนนาย นนจาคอซามไรทไรนาย นายตายไปเพราะความอยตธรรม ถกบงคบใหฆาตวตาย นนจาจงเหมอนคนทตายไปแลว กลางคนกออกไปฆาศตรเจานาย เมอแกแคนเสรจกควานทองตวเองตายตามนาย

วฒนธรรมนทำาใหคนญปนมความจงรกภกดตอทมสง เมอนำา SQC มาใชกกลายเปน QCCs (Quality Control Circles) ทำาการปรบปรงขอบกพรองในการทำางาน เรมตนจากงานเลก ๆ นอย ๆ เชน ทำางานดานสารบญกสำารวจวาใชกระดาษเปลองหรอไม จะปรบปรงใหประหยดกระดาษไดอยางไร ตกเยนทมงานกระดมสมองกนวาปญหาอยทไหน มกปญหา ปญหาใดสำาคญทสดกนำามาแกไขกอน โดยทมงาน

240

รวมกนคด กำาหนดเปาหมายรวมกนวาจะลดความเสยหายไดอยางไร มขนตอนคอ PDCA

Plan: วางแผนDo: ลงมอทำาCheck: ตรวจสอบAct: ปฏบต แต PDCA มปญหาคอเรมเปนจด ๆ ตองใชเวลานานกวาจะทำาไดทวถงทง

องคการ แถมกนเวลาคนงานเลกงานแลวไมไดกลบบานตองมานงประชม QCCs

ตอ ถาจะใหไดผลตองทำาทวทงองคการเรยกวา TQC (Total Quality Control: การควบคมทงหมด หรอ Company Wide Control: CWQCs) จากนนกลายมาเปน TQM

TQM ไดรบอทธพลจาก W. Edwards Deming และ Joseph M. Juran ทเนนใหองคการตองคดถง Management Strategies, Organization Structure, Workforce Values

and Cultures แนวคดนรวมถงเรอง Productivity Improvement (ปรบปรงผลตภาพ),

Cost Reduction (ลดตนทน) Performance Management มองวา รฐบาลทดคอรฐบาลทมคณภาพ

ค.ศ. 1980 จบลงดวยปญหาทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคม เชน ปญหาการศกษา อาชญากรรม ยาเสพตด ความยากจน เอดส การเงนการคลง ภาวะเศรษฐกจถดถอย ใน ค.ศ. 1989 – 1991 ททำาใหงบประมาณตดลบสงและนำาไปสแนวคด Less Government อยางจรงจงในสมยประธานาธบดคลนตน

ทศวรรษ 1990 – 2000 มแนวคดและเหตการณทสำาคญ ๆ ดงน -ค.ศ. 1991 สหภาพโซเวยตลมสลาย สงครามเยนสนสด -ค.ศ. 1992 บล คลนตน ไดรบเลอกตงเปนประธานาธบด ปเดยวกนน David

Osborne and Ted Gaebler เขยนหนงสอชอ Reinventing Government (การปฏรปการบรหารงานภาครฐ)

-ค.ศ. 1993 ออกพระราชบญญต The Government Performance Results Act

(GPRA) ใหหนวยงานตาง ๆ ตงงบประมาณตามผลงาน (Result / Outcomes) ตงงบฯ เทานคาดวาจะไดผลงานเทาใด นำาไปสการตงงบประมาณแบบใหม เรยกวาระบบ Performance Results Budgeting (PRB) เอาผลลพธของงบประมาณเปนตวตง จะของบฯ เทาใดกตองดเปาหมาย และเปาหมายนนสอดคลองกบนโยบาย แผน

241

ยทธศาสตรของรฐบาลหรอไม Philip Joyce หวหนาสำานกงานงบประมาณรฐสภา ไดเขยนหนงสออธบายระบบงบประมาณแบบนชอ Public Budgeting and Finance

-ค.ศ. 1993 รฐบาลคลนตนตงหนวยงานปฏรประบบราชการชอ National

Performance Review (NPR เหมอนกบ กพร.ของไทย) รบผดชอบเรองการปฏรประบบราชการ โดยอยบนพนฐานทฤษฎ Reinventing Government ของ David Osborne

and Ted Gaebler ผลของการปฏรปเปนไปตามรายงานของรองประธานาธบดอล กอร ซงเปนเจาภาพการปฏรประบบราชการครงน รายงานชอ The Gore Report

-ค.ศ. 1994 พรรครพบลกนสามารถควบคมทงสภาสงและสภาผแทนไดเปนครงแรกในรอบ 40 ป

ในทศวรรษ 1990 นวชาการวเคราะหนโยบายกลายเปนสาขาทสำาคญ บางครงสำาคญเสยจนไปบดบงการบรหารรฐกจ เพราะการวเคราะหนโยบายจะใชวธการแบบสหวทยาการ ใชความรจากรฐศาสตร เศรษฐศาสตร ทฤษฎระบบ การคลงสาธารณะ นำาความรทางสงคมศาสตรมารวมกนแลวพจารณาวา นโยบายสาธารณะควรกำาหนดอยางไร เนอหานโยบายควรเปนอยางไร รวมทงวเคราะหวาควรจะประเมนผลลพธหรอผลกระทบทเกดขนอยางไร ทงนกเพราะในชวงทศวรรษ 1990 มปญหาทางสงคมหลายอยางเกดขน ทำาใหวชานโยบายสาธารณะไดรบความสำาคญ เชน ปญหาอาชญากรรม ความแออดยดเยยดในเรอนจำา การปฏบตตอนกโทษไมดพอ สวสดการ แรงงาน คนแกและเดก กฎหมายสงแวดลอม การคมครองชวตและทรพยสนของประชาชน

ในสมยคลนตนมปญหาเรองระบบสาธารณสขพนฐานยงไมคอยประสบความสำาเรจ ในยคนมวารสารดานนโยบายเกดขนหลายฉบบ เชน Policy Study Review (PSR) Policy Study Journal, The Journal of Policy Analysis and Management นกวชาการทเขยนบทความนำาเสนอบอย ๆ เชน Ira Sharkansky

อกเรองหนงทมคนสนใจในระหวางนคอมววฒนาการแนวความคดการบรหารงานในองคการในประเดนเกยวกบผหญง (Feminist Perspective: มมมองจากนกเคลอนไหวเรองสทธสตร) ตำารา PA ในอดตจะเนนทวาจะจดการอยางไร ไมคอยมใครสนใจประเดนน มการสำารวจพบวาในโลกยคใหมมผหญงเรยนรฐศาสตรและ PA มากขนเรอย ๆ MPA (ปรญญาโทดานบรหารรฐกจ) ผหญงเรยนเปนสวนใหญ ปรญญาเอกกมผหญงเรยนมากขน เมอดจำานวนผหญงททำางานในภาครฐใน

242

ทศวรรษ 1990 60% ของขาราชการเปนผหญง ทำาใหมการคดกนถงเรองบทบาทของหญงกบชาย

ในอดตผชายเปนกำาลงแรงงานในองคการมากกวา และไดรบการเลอนขนเลอนตำาแหนงไปสระดบทสงกวา ผชายจงครอบงำาองคการโดยใชความคด คานยม บรรทดฐานในการทำางาน วฒนธรรมแบบผชายเขามาใชในองคการ เชน มองวาผหญงออนแอ ไมกลาตดสนใจ งานทลย ๆ ในพนทอนตรายตองใหผชายทำา ผหญงทำาไดแคงานเสมยนขนเปนใหญในกรมการปกครองยากมาก เมอกอนนายอำาเภอและผวาฯ หญงไมมเลย เพงจะมเมอสบกวาปมานเอง

ความคดแบบนทผชายไดสรางขนมอทธพลตอความคดของผหญงดวยวาเปนเพศทออนแอ ไมกลาตดสนใจ Joan Acker บอกวา ผชายไดเขามาควบคมองคการและผกขาดมมมองของการบรหารจดการในสายตาของผชาย ความคดแบบผชายทครอบงำาอยในองคการและยงจะมอยตอไป ไดแก

1. การแบงงานกนทำาโดยใชเพศเปนตวชวด (Gender Division) แบงแยกงานวางานอะไรทผชายทำา งานอะไรทผหญงทำา (Gender แปลวา เพศสภาพ หมายถงความเปนหญงเปนชาย) ปจจบนโอกาสทผหญงจะเปนนายพลกยงยากอย แตในสหรฐฯ เรมมโอกาสมากขน (ผหญงอเมรกนเพงมสทธเลอกตงใน ค.ศ. 1892)

2. ผชายสรางสญลกษณหรอภาพลกษณองคการทเปนแบบผชาย เชน กรมการปกครอง นกปกครอง ภาพลกษณเปนผชาย

3. ปฏสมพนธระหวางหญงชายในททำางานจะเปนไปในลกษณะ Dominant and

Subordination ฝายหนง (ผชาย) มอำานาจเหนอ อกฝาย (ผหญง) ตกเปนเบยลาง หลายองคการรบไมไดถามผหญงเปนเจานาย เพราะชนกบการทผชายเปนเจานายแลวครอบงำา มอำานาจสงการ

4. วฒนธรรมเหลานลงไปสงสอยในจตใจของปจเจกบคคลทจะเขาใจวางานแบบไหนทผหญงทำา และผหญงควรมพฤตกรรมและทศนคตอยางไร

เหลานเปนโครงสรางยอย ๆ ทมองไมเหนแฝงอยในองคการและสงคม ยงเหนไดชดในระดบจดการทสวนใหญเปนผชาย เมองไทยปจจบนเปลยนแปลงไปมากเมอผบรหารระดบสงหลายคนเปนผหญง หวงวาเมอผหญงขนเปนผบรหารแลวจะแกไขภาพลกษณองคการ ทศนคตของผหญงดวยกนเองและสรางวฒนธรรมใหมขนมาได

243

Judy B. Rosener เขยนบทความวา ผหญงมสไตลในการจดการแตกตางจากผชาย ผหญงจะใหความรวมมอมากกวา ใชภาวะผนำารวมกนกบลกนอง (Share

Leadership) เผดจการนอย (Less Authoritarian) ไมคอยใช Command and Control ซงเปน Militaristic Style แตมคนโตแยงวา เมอผหญงขนเปนผบรหารแทนทจะทำาใหบรรยากาศในททำางานมวฒนธรรมการจดการแบบผหญง แตนกบรหารหญงมกบรหารแบบผชาย และมทศนคตหนกกวาผชายเสยอก เพราะการแขงขนตอสของผหญงเพอขนมาสตำาแหนงนยากและหนก ตองพสจนตวเองมากกวาผชายเปนสองเทา เมอขนมาไดแสดงวาตองหนมาก ๆ

Camilla Stivers กลาววา ผหญงตองตระหนกถงประเดน Feminist เพราะตราบใดทคดวาประเดนเรองหญงชายไมมความสำาคญในองคการ เรากจะยอมรบวฒนธรรมและวธคดแบบผชายเขาไปโดยไมรตว เทากบยอมรบวาผหญงเปนสวนนอยอยในระบบราชการ ทง ๆ ทระบบราชการอเมรกนปจจบนมผหญงอยมากกวา 60% แตกลบกลายเปนเสยงสวนนอยขององคการ ดงนนผนำาในองคการปจจบนมทางเลอกอยสามทางคอ

1. ไมตองทำาอะไรอยเฉย ๆ รอปญหา (ผชายครอบงำาองคการ) เกดขนแลวคลคลายไปเอง

2. ตองเขาไปแทรกแซง สรางองคการใหมทมความเปนมตรกบผหญงมากขน

3. หวงวาผจดการทเปนผหญงจะพอใจสงทเปนอยแลวกลายเปนแบบเดยวหรอมากกวาผชาย เปนวฒนธรรมแบบ Masculine (เพศชาย)

ประเดนเรองหญงชายไมไดเพงมแตมมาตงแตสหรฐฯ กอตงประเทศใน ค.ศ. 1776 เมอผหญงชอ Abigail Adam (เขาใจวาเปนภรรยาของจอหน อดม ประธานาธบดคนหนงในยคตน ๆ) เมอสามของเธอเขาประชมรฐสภาทฟลาเดลเฟย (เมองหลวงในตอนนน) ไดเขยนจดหมายไปหาสาม บอกวา รฐธรรมนญทจะประกาศหวงวาจะเหนสงสำาคญทเธอจะทำาใหเกด ฉนขอใหเธอนกถงผหญง เราตองมใจกวางขน ชนชมผหญงมากกวาทบรรพบรษของพวกเราเคยเปน ถาเราไมใหความสนใจดแลสภาพสตร ผหญงจะกอการกบฏ

เมอสหรฐฯ ประกาศเอกราชใชวาองกฤษจะยอมงาย ๆ ตองสรบกนถง ค.ศ.

1783 จงจะเซนสญญาสงบศก จากนนกมสงครามกลางเมองในสมยประธานาธบดอบราฮม ลนคอลน ค.ศ. 1865 ถงปจจบนในสงคมอเมรกนผหญงยงไมไดรบการ

244

ดแลจากผชายดสกเทาไหร จงเปนภารกจของผหญงทจะกอการกบฏกบสงคมตอไปเพอใหผชายหนมาสนใจ

*************************************************************

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคว�มคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

ผศ.เส�วลกษณ สขวรช วนท 1 ธนว�คม พ.ศ. 2550 ภ�คบ�ย

อาจารยไดบรรยายตงแตการกอกำาเนดประเทศสหรฐอเมรกา การรางรฐธรรมนญทตองถกเถยงกนวาการบรหารของประเทศสหรฐอเมรกาควรจะมรปแบบใด รวมอำานาจหรอกระจายอำานาจ การบรหารของสหรฐฯ มการเปลยนแปลงหลายครง ไดแก

1. การบรหารงานบคคลเปลยนจากระบบอปถมภมาเปนระบบคณธรรม2. งบประมาณเปลยนจากระบบแสดงรายการ (Line Item) มาเปน PPBS, Zero

– based เรมใชในสมยคารเตอรและถกยกเลกสมยเรแกนทหนมาใชระบบ Performance – based Results (PBS)

3. การจดรปองคการ มคณะกรรมการปฏรประบบราชการหลายชด อาท-Talf Committee แสวงหาประสทธภาพในการทำางาน -คณะกรรมการ Brownlow

-Hoover Commission ชดท 1 และ 2-Grace Commission ฯลฯ จนกระทงชดลาสดคอ NPR (ค.ศ. 1993) ปจจบนยงทำางานอย แนวทาง

การปฏรปของ NPR คอปฏรประบบราชการดวยแนวคดใหมทชอ New Public

Management: NPM (ออกขอสอบ) หรอก�รจดก�รภ�ครฐแนวใหม มสโลแกนวา“A government that works better and cost less.” รฐบาลททำางานไดดกวาดวยคา

ใชจายทนอยกวา“An Economic Rationalism Oriented Government” รฐบาลทมจตสำานกเรอง

เหตผลนยมเชงเศรษฐกจ คดอยางเปนเหตเปนผลในทางเศรษฐกจ ทำาอะไรตอง

245

คดวาลงทนไปแลวคมคาหรอไม หรอ Business – like Approach (การจดการภาครฐใหเหมอนกบภาคเอกชน)

อยางไรกตามเมอนกวชาการเขยนหนงสอเรองนออกมามาก ๆ กเกดความเหนทแตกตาง

แนวท 1 ตนเตนกบ NPM มาก บอกวานคอพาราไดมใหม (A New

Government Paradigm) พาราไดมคอชดของขอสนนษฐานเกยวกบความเปนจรง เปนรปแบบทไดรบการยอมรบวาอธบายความเปนไปของโลกไดดกวาขอสนนษฐานอน ๆ (A set of assumption about reality that explained the world better than any other

set of assumption.) ทำาใหนกวชาการสนใจศกษาคนควาเรองนตอไปจนกวาจะมการทาทายขอสนนษฐานนน (Paradigm Crisis)

ชดของขอสนนษฐานเกยวกบความเปนจรง เชน โลกมาจากไหน เกดจากอะไร มนษยเกดจากอะไร ในทางตะวนตกขอสนนษฐานชดแรกทอธบายคอคมภรไบเบลทอธบายวาพระเจาสรางโลก สรางมนษย โลกแบน โลกเปนศนยกลางดวงอาทตยโคจรรอบโลก คนกเชอในชดของขอสนนษฐานนวาเปนจรงมานานนบพนป ทเชอเพราะยงไมมขอสนนษฐานอนทอธบายไดดกวาน จนกระทงวนหนงมคนทาทายความเชอวาโลกไมแบน เชน คอรเปอนคส กาลเลโอ โดยกาลเลโอสรางกลองโทรทศนสองดดวงดาว ดวงจนทร การเกดจนทรปราคาจนรวาโลกกลมหมนรอบตวเองและหมนรอบดวงอาทตย ความเชอททาทายนเรยกวา Paradigm Crisis

เมอพสจนแลวนาเชอถอมากกวาพาราไดมเกากจะเกด Paradigm Shift (การเปลยนพาราไดม) ตอนนไมมใครเชอแลววาโลกแบน โลกเปนศนยกลางจกรวาล พระเจาสรางโลก สรางมนษย ชาลส ดารวน ไดพสจนแลววามนษยพฒนาการมาจากสตวทตำากวาเรา หรอนวตนบอกวาโลกโคจรรอบดวงอาทตยทำาใหเกดแรงดงดดเขาหาศนยกลาง สสารคอสสาร พลงงานคอพลงงาน แตไอนสไตนกทาทายชดของขอสนนษฐานของนวตนวา สสารสามารถเปลยนเปนพลงงานทมหาศาลได เชน การทำาปฏกรยานวเคลยรของแรยเรเนยม พลโตเนยมทใหพลงงานมหาศาล โลกจงกาวเขาสพาราไดมใหมในทางวทยาศาสตร

ในทางบรหารรฐกจกเชนกนมชดของขอสนนษฐานเกยวกบความจรงในทางบรหารรฐกจ ทจะอธบายการบรหารรฐกจในยคสมยหนง อาจารยไมอยากใชพาราไดมของนโคลส เฮนร แตขอแบงพาราไดมของอาจารยเอง ดงน

246

1. Orthodox / Traditional Paradigm ตงแตวดโรว วลสน ทศวรรษ – 1970 (มอทธพลในการอธบายอยถงเกอบรอยป) ตวแทนของพาราไดมนคอตวแบบระบบราชการในอดมคตของแมกซ เวเบอร ระบบราชการทมประสทธภาพตองประกอบไปดวย

-การแบงงานกนทำา-สายการบงคบบญชาและชวงการบงคบบญชาชดเจน -เอกภาพในการบงคบบญชา-มการสงการและควบคม-มกฎระเบยบรองรบ คำาสงตองเปนลายลกษณอกษร-ขาราชการตองเปนมออาชพ การรบราชการเปนอาชพทยดถอได มคา

ตอบแทนเปนรายไดประจำา มการฝกอบรมใหขาราชการมความรความสามารถเปน Expert รสกภมใจในศกดศรและเกยรตยศของความเปนขาราชการ

ขอสรปตวแบบ Traditional Model of PA

-การบรหารอยภายใตการควบคมอยางเปนทางการของฝายการเมอง-การบรหารในระบบราชการมการบงคบบญชาทลดหลนกนมาอยาง

เครงครด-ประกอบไปดวยบคลากรทบรรจงานอยางถาวร เปนกลางทางการเมอง รบ

ใชพรรคการเมองทกพรรคอยางเทาเทยมกน -ขาราชการถกจงใจดวยผลประโยชนสาธารณะ (รบราชการเพอสนองคณ

แผนดนไมใชเพราะเงนเดอน)

-ไมไดกำาหนดนโยบายแตนำานโยบายทนกการเมองกำาหนดไปปฏบต Traditional Model แบงยอยเปน Sub - paradigm ไดดงน 1.1 Sub - paradigm ทไดรบอทธพลจากเคนส (Big Government)

1.2 Sub - paradigm ทไดรบอทธพลจากเสรนยม (Small Government)

2. New Public Management Paradigm การเปลยนจากพาราไดมท 1 มาพาราไดมท 2 ไดเกดวกฤต นนคอปญหาของการบรหารแบบดงเดม (Traditional

Paradigm) แมในอดตจะมความพยายามปฏรประบบราชการหลายครงทงในสหรฐฯ องกฤษ และประเทศอน ๆ รวมทงไทย ซงพาราไดมเดมไมเพยงพอทจะอธบายหรอนำามาสการเปลยนแปลงทยงใหญได ระบบราชการแบบดงเดมอาจจะเหมาะกบการควบคมองคการขนาดใหญ ใหความแนนอน ทำาใหถกมาตรฐาน แตระบบราชการ

247

ดงเดมไมเหมาะกบการจดการ ใหความแนนอนแตเปลยนแปลงและเคลอนตวไดชา ทำาใหถกมาตรฐานกจรงแตทำาใหความคดสรางสรรคและนวตกรรมใหม ๆ หยดชะงก จงกอใหเกดการวพากษวจารณหรอ Paradigm Crisis อยางนอยสามประการคอ

1) ตวแบบควบคมทางการเมองไมเพยงพอและไมสมเหตสมผล 2) ทฤษฎระบบราชการไมไดนำามาซงประสทธภาพอยางทตองการ ยง

มปญหาอยางอนตามมา เชน มแนวโนมทจะไมเปนประชาธปไตย เมอใหความสำาคญกบประสทธภาพมาก ๆ ประชาธปไตยกหายไป

3) ระบบราชการเอาเสรภาพของประชาชนไปและไมมเสรภาพเมอเทยบกบภาคธรกจ

Paradigm Crisis แตละขอมคำาอธบาย ดงน1) ตอนทวลสนเสนอใหแยกการเมองออกจากการบรหาร

เจตนารมณกเพอขจดระบบอปถมภ แตในความเปนจรงแลวเปนไปไมได ทแทแลวเปนการแยกการแตงตงทางการเมองออกจากการแตงตงในทางราชการอาชพ ความจรงแลวความสมพนธระหวางนกการเมองกบขาราชการนนซบซอน ไมเปนรปเปนรางทแนนอน ระบบราชการอาจมอทธพลตอการกำาหนดผลลพธของนโยบาย ฝายบรหารอาจกำาหนดนโยบายดวยเปนนโยบายทไมเปนลายลกษณอกษร และประกาศใชเปนกฎระเบยบตาง ๆ ทออกตามกฎหมายทฝายนตบญญตออก ฝายบรหารเปนคนออกกตกาตาง ๆ ในการทำางานกจรง แตในการลงมอปฏบตจรงขาราชการตางหากทเปนคนใชดลพนจวจารณญาณวาจะทำาอะไรกอนหลง จะเออประโยชนใหคนกลมไหน ซงการตดสนใจของขาราชการมความศกดสทธ มความหมาย กอใหเกดผลลพธเสยยงกวากฎหมายทประกาศใชอยางเปนทางการเสยอก เชน กรณนางรตนา สจจเทพ คนทไปประทวงเขตบงกม ถกถอนชอออกจากสำามะโนครว คนททำากคอเจาหนาทเขตทง ๆ ทรฐธรรมนญไดกำาหนดสทธพลเมองเอาไววาคนไทย เกดเมองไทย ยอมไดสญชาตไทยและไดรบการคมครองตามกฎหมาย นคอความลกลนระหวางกฎหมายทประกาศใชกบวจารณญาณในการปฏบตของขาราชการ

สรป ตวแบบดงเดมไมไดสะทอนบทบาททกวางขวางในการกำาหนดนโยบาย แตเนนเรองการควบคม พยายามหลกเลยงการทำาผดมากกวาจะหาทางปรบปรงประสทธภาพ พยายามทำาใหไมเกยวกบการเมอง ลงเลทจะยอมรบอำานาจ

248

ในการกำาหนดนโยบายและความเกยวของทางการเมองของฝายบรหาร แนวคดใหมเสนอวาขาราชการไมใชแคคนรบคำาสงเทานนแตตองมวจารณญาณ มบทบาทในทางการจดการเอง พาราไดมใหมจงเชอวาการเมองกบการบรหารเกยวพนกนอยางแยกไมออก งานของขาราชการทแทเปนงานการเมอง ดงนนการยดตดกบทฤษฎเกา ๆ ทบอกวาตองแยกการเมองออกจากการบรหารยอมไมเปนจรง

2) ปญหาของระบบราชการ (ตามตวแบบของเวเบอร) ตวแบบการจดโครงสรางองคการแบบดงเดมลาสมย ไมเออใหเกดนวตกรรมใหม ไมทำาใหนกบรหารมความกลาทจะเสยง การใชทรพยากรเปนไปอยางสนเปลองและไมมประสทธภาพ เฉอยชา Red Tape ไมไดความ

ความไมมประสทธภาพแสดงออกมาหลายอยาง เชน-โครงสรางการบงคบบญชาทมระดบชนการบงคบบญชามากเกนไป

ทำาใหเกดความลาชาในการปฏบตงาน (Red Tape)

-ระบบ Life Time Employment (จางงานตลอดชพ) กลายเปนเรองยากทจะปลดใครออกจากงาน แมวาคน ๆ นนจะไรความสามารถ ขาราชการทำางานไปเรอย ๆ เชาชามเยนชามตงแตหนมจนแกคอยเวลาเกษยณโดยไมตองทำางาน

-ระบบบำานาญและสวสดการขาราชการดเกนไป ดแลตงแตเขาทำางานจนตาย และดแลไปถงครอบครวตงแตพอ แม ลกทยงไมบรรลนตภาวะ ซงภาคเอกชนทำาอยางนไมได

-ระบบอาวโสทำาใหการตดสนใจเลอนขนเลอนตำาแหนงขนอยกบเวลาในการรบราชการ พวกความชวไมมความดไมปรากฏกเลอนไปเรอย ๆ ปละหนงขน บางคนไดเปนหวหนาเพราะอายมากทง ๆ ททำางานไมเปน ยงบางคนทำางานไมเปนแตประจบนายเกงกไดเลอนขน อยางอาจารยรจกผชายคนหนงตอนนไดซ 10 พชายอาจารยนนเกษยณทตำาแหนงรองปลดกระทรวงแรงงาน เวลาอาจารยไปไหนกบพชายจะเหนอตาคนนมาคอยรบใชดแลอยตลอดเวลา จะทำาอะไรกมาอาสาใหทกเรอง ซงพชายอาจารยกไมไดชนชอบออกจะร ำาคาญดวยซำาไป แตจะไลไปกเสยมารยาท จงไดแตบนกบอาจารยวา อตานมนเกงทกเรองยกเวนงานในหนาท ตอนมาอยกบพชายอาจารยกไมคอยไดดเทาไหร พอพชายเลอนไปเขากวงเขาหานกการเมอง ทง ๆ ทจบครมาแท ๆ แตกเหาะขามหวเพอนรวดเดยวไปเปนซ 10 เลย ปจจบนเปนอธบดแลว

249

-การสรรหาตองเรมจากตำาแหนงขางลางไตเตาขนไป จะรบคนเกงเขามาอยในตำาแหนงระดบกลางหรอเปนผบรหารทนทเลยไมได

-หลกการความเปนกลางทางการเมอง ทำาใหขาราชการคดวาทำางานเพอรบใชชาตจงไมฟงนกการเมอง กอใหเกดปญหาเรองความรบผด (Accountability) ขาราชการจะทำาในสงทตนเองอยากทำา ไมทำาในสงทนกการเมองหรอฝายบรหารตองการใหทำาตามนโยบาย

-เวเบอรหวงวาระบบราชการจะเปนระบบทดทจะทำาใหเกดชนชนนำาทโดดเดนในสงคม (คนเกง ๆ จะเขาไปอยในระบบราชการ) แตกลบไมเปนเชนนนเมอเวลาผานไปหนงศตวรรษ หลายประเทศ เชน ญปน ฝรงเศส (และประเทศไทย) คนดคนเกงไมสนใจรบราชการ เพราะความไมยดหยน เงนเดอนนอย ศกดศรของขาราชการทลดลงทำาใหงายตอการถกตดงบประมาณการจางงาน

ทางดานทฤษฎพฤตกรรมองคการกโจมตตวแบบระบบราชการวาไมมประสทธผล ประสทธภาพอกตอไปเมอเทยบกบตวแบบอน ดงน

-โครงสรางระบบราชการทเครงครดตายตว เมอมองในเชง Cost –

Benefit (ตนทน กำาไร– ) โครงสรางนเปนอปสรรคตอการเปลยนแปลง ตอความคดสรางสรรคหรอนวตกรรมใหม ๆ

-Informal Network (กลมทไมเปนทางการ) อาจมวตถประสงคทไมไปดวยกนกบวตถประสงคขององคการ

-พฤตกรรมทางการเมองของสมาชกในระบบราชการ ขาราชการสวนหนงใชเวลาและความพยายามแสวงหาความกาวหนาในหนาทการงานมากกวาจะอทศใหกบการทำางานทไดรบมอบหมาย อยางกรณลกนองของพชายอาจารยทใชเวลารบใชเจานายมากกวาไปทำางานในหนาท

-มการแขงขนกนสรางอาณาจกรในระบบราชการ ขาราชการจงรกภกดตอหนวยงานของตนมากกวารฐบาลทมาจากการเลอกตง การสรางอาณาจกรกยงทำาใหขาราชการมอำานาจมาก งบประมาณและบคลากรมาก

-ขาราชการไมใชมนษยทไรความรสกคอยแตจะทำาตามระเบยบดงทเวเบอรมอง แตมนษยมความรสก มชวตจตใจ มความสมพนธกบผอนดวย

ทฤษฎพฤตกรรมองคการชใหเหนวาระบบราชการในโลกแหงความเปนจรงแตกตางไปจากตวแบบระบบราชการในอดมคตของแมกซ เวเบอร เพราะเวเบอรเนนทกระบวนการ กฎระเบยบ วธการทำางานมากกวาผลงาน ยดกฎระเบยบเปน

250

สรณะ ซงอาจจะนำาผลทไมคาดคดมาใหรวมทงประสทธภาพในการทำางานทลดลง ระเบยบวนยถกตความวาคอการทำากฎทไมเปนมาตรฐานทนำาไปสเปาหมายขององคการ กลายเปนเปาหมายในระยะสนของการใชชวตในองคการของขาราชการ กลายเปนวากฎระเบยบเปนสงซงองคการตองการทำาหรอทำาใหบรรลแทนทจะบรรลวตถประสงคขององคการ เชน มหลาย ๆ เรองทขาราชการอยากจะทำาแตทำาไมไดเพราะไมมระเบยบกำาหนดใหทำา ขนใครทำาจะกลายเปนผดระเบยบไป เรองทถกตองตามเหตผลแตถาผดระเบยบกทำาไมได

องคการราชการเปนองคการทไมปรบปรงพฤตกรรมของตนเองจากความผดพลาดในอดต ระบบราชการอาจทำางานไดดเมอสภาพแวดลอมไมคอยเปลยนแปลงหรอเปลยนชา แตถาสภาพแวดลอมเปลยนเรวเหมอนทกวนนจะเกดปญหา ระบบราชการแบบดงเดมเนน Input (ปจจยนำาเขา) กำาหนดวธการ/กระบวนการทำางาน (How To) โดยไมเนนท Outcome (ผลลพธ) หรอ Result

เพราะคดวา Result จะตามมาเองจากโครงสรางองคการ กฎระเบยบ คนทสงการ (นกการเมอง) ตองรบผดชอบกำากบใหมการดำาเนนงานตามสง

แตกไมไดตดตามหรอยากทจะตดตามเพราะไมมขาวสารขอมลมากพอทจะตดตาม ทำาใหเกดปญหาในการประเมนผลงาน เมอเลอนขนเลอนเงนเดอนจงไมไดเลอนตามผลงานแตเลอนตามอาวโส ระบบราชการเหมาะกบงาน Routine เทานน สวนงานทตองคดสรางสรรค ตองมนวตกรรม ทดลองทางเลอกใหม ๆ ราชการทำาไมไดจากกฎระเบยบทบงคบเอาไวทำาใหแหกกฎไมได ดวยเหตนภาคเอกชนจงไมใชโครงสรางแบบภาคราชการและหนไปใชวธการอนทยดหยนมากขน เชน การใหระดบลางเปน Profit Center แบงอำานาจใหระดบลาง ยดหยนมากขนเรองโครงสรางองคการ การจดบคลากร เนนผลงาน เนนตอบสนองปญหาอยางทนทวงท เหลานจำาเปนตองเปลยนแปลงวฒนธรรมองคการอยางสนเชง

จากขอวจารณทวาระบบราชการไมสามารถตอบสนองตอสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไปในยคใหมได ไมตอบสนองความตองการของประชาชน ไมมประสทธภาพ มปญหาเรองการควบคมทางการเมอง ปญหาจากตวระบบและตวขาราชการ เคยมการเปรยบเทยบภาคราชการกบเอกชนพบวา ราชการสไมไดเมอเอกชนลำาหนาไปเยอะมาก เปนองคการทยดหยน คลองตวกวา ตอบสนองตอการเปลยนแปลงใหม ๆ ในโลกไดดกวา ขาราชการขเกยจ สนหลงยาว ไมมแรงจงใจใน

251

การทำางาน การเปรยบเทยบเชนนทำาใหเกยรตภมของขาราชการในสหรฐฯ ตกตำามาก

ค.ศ. 1987 นกวชาการหนม ๆ หวกาวหนาในสหรฐฯ จงมาประชมกนทเมอง Blacksburg เพอหาวาปญหาของระบบราชการอยทไหน ไดขอสรปวาปญหาอยทระบบไมไดอยทคน ปญหาของระบบราชการอเมรกนในเวลานนคอคนดตดกบอยในระบบทเลว จรง ๆ แลวขาราชการเปนคนด มการศกษา ตองสอบแขงขนกวาจะเขามารบราชการได แตเมอเขาไปอยในระบบราชการแลวกลบทำาอะไรไมไดเลยเมอกฎระเบยบเครงครดไมยดหยน จำาตองปฏรประบบทเลว ๆ น แนวทางการปฏรปกคอแนวทางการจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management หรออกชอหนงวา Result – based Management) นนเอง (ตรงนคอการเกด Paradigm Shift กอนหนานทอาจารยพดถงปญหาของระบบราชการกคอ Paradigm Crisis)

(New Public Management กบ New Public Administration เปนคนละเรองกน เมอพดถง NPA ใหนกถง Minnowbrook ประเดนสำาคญคอความเสมอภาคทางสงคม ตอบสนองปญหาของประชาชนมากกวาจะเนนเรองประสทธภาพ แต NPM

จะเนนทประสทธภาพของระบบราชการใหม) เมอมการนำาพาราไดมใหม (NPM) ไปใชความคดเหนไดแยกออกเปนสอง

ทางนกวชาการกลมท 1 เชอวา -NPM เปน Generic Approach (ยาครอบจกรวาล) สามารถใชไดทกสถานท ทก

ระดบองคการ ทกประเทศ ทกพนท ทกระบบเศรษฐกจ ทกระบบการเมอง ไมวาจะเปนคอมมวนสต ประชาธปไตย (รฐสภา ประธานาธบด) สมบรณาญาสทธราชย ทกภมภาคในโลก NPM สามารถแกปญหาระบบราชการไดหมด

-NPM เปนการเปลยนแปลงจากรากนกวชาการกลมท 2 แยงวา -NPM ไมใชพาราไดมใหม แตเปนการเปลยนแปลงแบบ Incremental Change

ตดกงเลมใบเปลยนแบบสวนเพมไมไดเปลยนจากรากจากโคน -เปนเหลาใหมในขวดเกา (แตคนไทยมกจะพดวาเหลาเกาในขวดใหม) เหตผลของนกวชาการกลมท 2 คอ กอนหนาจะม NPM ไดมแนวทางการ

บรหารทเปนตนแบบมากอน เชน

252

1. Management by Objectives โดยปเตอร ดรกเกอร (ค.ศ. 1954) เปนตนแบบของ Result – based Management ทแตกหนอเปนหลกการบรหารอกหลายอยาง

2. Performance Measurement / Monitoring (ค.ศ. 1970) แตกหนอเปน Bench

Marking และ Balanced Scorecard (BSC)

-Bench Marking คอ การนำาองคการของเราไปเปรยบเทยบกบองคการอนทดกวา

-Balanced Scorecard เปนวธการในการกำากบดแลและประเมนผลในดานการเงน การบรหารงานบคคล การบรการลกคา การเรยนรและนวตกรรมใหม

-Strategic Planning (การวางแผนเชงกลยทธ ค.ศ. 1890 – 1930) แตกหนอเปน Strategic Management (ใชตงแต ค.ศ. 1980 – ปจจบน)

-Program Budgeting (ค.ศ. 1949) โดย The Hoover Commission แตกหนอเปน Result – based Budgeting หรอ Strategic Planning and Performance Budget System

-Statistical Quality Control โดย W.E. Deming และ Quality Control Circle โดย Kaoru Ishikawa แตกหนอเปน Total Quality Control และ Total Quality Management

จดเรมตนของ NPM

องกฤษเรมมการปฏรประบบราชการใน ค.ศ. 1968 เนนการจดการทอยบนพนฐานของผลหรอ Outcome (Results – based Management) กำาหนดนโยบายภายใตการชแนะของนกการเมอง สรางกลไกในการนำานโยบายไปปฏบต นำากลไกการบรหารไปปฏบต รบผด (Accountability) ตอรฐสภาและประชาชน

ในสหรฐฯ เรมในสมยประธานาธบดคารเตอร ม พ.ร.บ.ปฏรประบบราชการ (Civil Service Reform Act) ค.ศ. 1978 ในองกฤษมการปฏรปอกครงสมยนางมารกาเรต แธตเชอร ค.ศ. 1979 ในออสเตรเลยสมย Malcolm Fraser ค.ศ. 1982

ประเทศแรกทปฏรประบบราชการภายใตพาราไดม NPM คอองกฤษ นางแธตเชอรมาจากพรรคอนรกษนยมมแนวทางแบบอนรกษคอทนนยมเสร ซงเปนแนวทางเดยวกนกบพรรครพบลกนของสหรฐฯ กอนสมยนางแธตเชอรองกฤษอยภายใตการนำาของพรรคแรงงาน มนโยบายสำาคญคอระบบเศรษฐกจแบบรฐสวสดการ (ภายใตอทธพลของเคนส) รฐทำารฐวสาหกจและสาธารณปโภคเอง ทำาใหระบบราชการใหญโตกลายเปน Big Government คาใชจายในระบบราชการสงมาก จนงบประมาณปดหบไมลง

253

เมอเศรษฐกจถดถอยใน ค.ศ. 1970 นายกรฐมนตรในสมยนนแกปญหาโดยการอดฉดเงนลงไปในระบบ ผลสะทอนกลบมาคอเกดปญหาภาวะเงนเฟอ ถง ค.ศ.

1979 มการเลอกตงใหม พรรคอนรกษนยมสงนางมารกาเรต แธตเชอร ลงแขงขน นางประกาศนโยบายอยางเหยมหาญวาไมเอานโยบายรฐสวสดการทพรรคแรงงานเคยทำาไว แตจะผาตดระบบราชการและแปรรปรฐวสาหกจ ปรากฏวาไดรบคะแนนเสยงอยางถลมทะลาย เมอเขาดำารงตำาแหนงกเรมปฏรปทนท ผลงานนไดขยายไปยงกลม Westminster Groups ไดแก ออสเตรเลย นวซแลนด แคนาดา

ทศวรรษ 1990 คลนตนและกอรตง NPR และออกกฎหมาย GPRA ใน ค.ศ.

1993 โดยอาศยแนวคด Reinventing Government ของ Osborne and Gaebler จากนนแนวคดนกแพรหลายไปยงกลมประเทศนอรดก เชน สวเดน เดนมารก นอรเวย ฟนแลนด และประเทศตาง ๆ ในภาคพนยโรป เชน เยอรมน เบลเยยม เนเธอรแลนด ประเทศไทยรบเขามาใชในชวงทเขาโครงการเงนกของ IMF (พ.ศ.

2540) ถงสมย พ.ต.ท.ทกษณ มการจดตงคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ภายใตแนวคด Public Sector Development

เหตผลททำ�ใหเกดก�รเปลยนแปลง นอกเหนอจากเหตผลเรองความไมมประสทธภาพของระบบราชการอนเปน Paradigm Crisis แลวยงมเหตผลอน ๆ ไดแก

1. ทฤษฎทางเศรษฐศาสตร มการโจมตภาครฐในประเดนตอไปน-ขนาด (Scale) ภาครฐมขนาดใหญเกนไป บรโภคทรพยากรทหายากมากเกน

ไป ตองมการตดการใชจายของภาครฐลง -ขอบเขตงานทภาครฐควรจะทำา รฐทำากจกรรมตาง ๆ มากเกนไป กจกรรม

หลายอยางควรใหภาคเอกชนทำาโดยผานการ Privatization, Contract (ทำาสญญาใหเอกชนเขามาทำา) Direct Sale (ขายไปเลย)

-วธการในการจดรปองคการและการบรหาร การจดองคการแบบระบบราชการไมเปนทนยมอกตอไป ไมมประสทธผล ประสทธภาพ

เหตผลนยมในเชงเศรษฐกจ หรอทฤษฎทเปนเหตผลในทางเศรษฐศาสตรทอธบายวา ระบบราชการแบบดงเดมไมไดเรอง ตองเปลยนแปลง ไดแก (ตรงนออกขอสอบ)

1.1 ทฤษฎทางเลอกสาธารณะ เปนการนำาเศรษฐศาสตรจลภาค มาประยกตใชกบเรองทางการเมองและสงคม โดยอธบายวา

254

-มนษยทมเหตผลทว ๆ ไปตองมระบบจงใจในการทำางาน ถาเขาไดรบการลงโทษเขากจะไมทำากจกรรมบางอยาง ถาไดรางวลเขากจะยงขยนขนแขง ไมวาจะเปนนกวทยาศาสตรนกการเมอง หรอขาราชการกเหมอนกบลา คอถกจงใจไดดวยรางวลและการลงโทษ (Carrot and Stick) ทฤษฎนคอทมาของระบบโบนส

-ขาราชการกเหมอนกบคนอน ๆ ทมผลประโยชนของตนเองเปนตวจงใจใหทำาโนนทำาน เมอเขามาอยในตำาแหนงราชการกมอำานาจหนาททกฎหมายกำาหนดให ขาราชการจงใชอำานาจหนาททมตามกฎหมายนนแสวงหาผลประโยชนใสตวมากกวาใหประโยชนแกสาธารณชนบนคาใชจายของหนวยราชการทสงกดอย

-อะไรทเปนบรการฟรประชาชนจะบรโภคไมรจบ ดงนนเพอลดหรอจำากดการบรโภคหนวยงานราชการควรเรยกเกบคาบรการ หรอจำากดการใหบรการโดยไปใหบรการกบคนทมรายไดมากกวามความสามารถในการจายมากกวา หรอขนราคาเสยเลยทำาใหคนใชบรการนอยลง เชน เมอกอน 13 ใหบรการฟร ปจจบนเปลยนเปน 1133 และคดคาบรการซงคนจะใชบรการนอยลงหนไปเปดสมดหนาเหลองมากขน

-ผลลพธทดทสดคอตองใหภาคเอกชนหรอการแขงขนตามระบบทนนยมมบทบาทมากทสด ใหรฐบาลมบทบาทนอยทสด

-ระบบตลาดมกลไกทดกวาในการตรวจสอบเมอเปรยบเทยบกบระบบราชการ ทขาราชการอาจไมขนตรงตอใครเลยกได ทำาใหไมมใครตรวจสอบ

สรป ทฤษฎทางเลอกสาธารณะมองวา -ระบบราชการทำาใหขาราชการใชตำาแหนงอำานาจหนาทหาผลประโยชนใสตว

เพราะมนษยทกคนมผลประโยชนสวนตวทตองรกษา โครงการตาง ๆ อาจไมไดตอบสนองความตองการของประชาชนอยางแทจรง เมอระบบราชการเปนแบบผกขาด ความตองการของประชาชนไมไดรบการตอบสนองจงควรทำาใหประชาชนมทางเลอกมากกวาทจะไปคอยรบบรการจากภาครฐแตเพยงอยางเดยว เปนทมาของคำาวาทางเลอกสาธารณะ ถามแตระบบราชการเทานนทใหบรการกเทากบวาประชาชนไมมทางเลอก เหนไดชดจากองคการโทรศพทในอดต ประชาชนไมมทางเลอกขอโทรศพททตองรอ 5 ป อาจารยเคยเจอสภาพอยางนขอเบอรจากองคการฯ ทไรไมไดสกท สดทายตดสนใจหอบเงนไป 50,000 (เมอ 25 ปทแลวนบวาเยอะมาก) ขอซอเบอรจากคนอน

-เอาระบบการจงใจมาลอใหขาราชการทำางาน

255

1.2 ทฤษฎตวการ/ตวแทน (Principal / Agent Theory) หรอ Shareholders Manager

ถาเปรยบกบภาคเอกชนตวการกคอเจาของเอกชนหรอผถอหน แตผถอหนไมไดบรหารเองตองมคนทำาการแทนตวการ คอฝายจดการเรยกวาตวแทน (Agent)

ทฤษฎนบอกวาปญหาของตวแทนคอ-ตวการ (เจาของหรอผถอหน) จะตงรางวลมาเปนแรงจงใจใหกบตวแทน

(คาจาง เงนเดอน) ตวแทนจะตดสนใจซงมผลตอตวการ ถาตดสนใจไมดกจการกเจง แตโดยทวไปตวแทนจะตดสนใจในลกษณะทกอใหเกดประโยชนสงสดตอวตถประสงคของตวการ

-การสรางระบบจงใจความยากอยทปจจยสองประการคอ1) วตถประสงคของตวการและตวแทนอาจจะไมเหมอนหรอตรงขาม

กน 2) ขาวสารขอมลทจะไปถงตวการและตวแทนอาจจะแตกตางกน เชน

ตวการอาจไมรไมเหนวาตวแทนตดสนใจออกไปอยางไร -เนองจากผลประโยชนของตวการกบตวแทนอาจไมตรงกน ตวแทนตดสน

ใจโดยทตวการไมรเรองดวย เพอประกนวาพฤตกรรมของตวแทนจะสอดคลองกบความประสงคของตวการตวแทนจงตองทำาสญญา ในสญญาจะระบหนาท ความรบผดชอบ สทธของฝายจดการ เชน กระทรวงยตธรรมมหนวยงานระดบกรมหลายหนวยงาน กรมคอตวแทน กระทำาการแทนตวการคอกระทรวง มการเซนสญญากนระหวางรฐมนตรกระทรวงยตธรรม (ตวการ) กบกรม (ตวแทน) ไมแตกตางจากภาคเอกชนทผถอหนหรอคณะกรรมการบอรดทำาสญญาจางกรรมการผจดการใหญซงเปนคนทเขามาตดสนใจโดยคาดหวงวาจะตดสนใจเพอผลประโยชนของตวการ

ตวอยางทเปนรปธรรม เชน ไทยธนาคารมกระทรวงการคลงเปนผถอหนใหญ (ตวการ) แตไมบรหารเองแตจางนกบรหารมออาชพในตำาแหนงประธานกรรมการบรหาร คนปจจบนคอนายสภค ศวลกษณ และเรากไดเหนนายสมหมาย ภาษ ออกมาดานายสภคแรง ๆ ทางทว หาวาไมทำางาน ไมมผลงาน ทำาใหธนาคารขาดทน พดงาย ๆ คอดาเพอกดดนใหนายสภคลาออก ซงไมรจะลาออกใหโงทำาไมเพราะบอรดชดทแลวตอสญญาให 5 ป หมายความวามสทธบรหารตอไปได 5 ปสวนปท 6 จะไมตอสญญากไมเปนไร การมสญญาเมอตวการบอกเลกสญญาจะ

256

ตองจายเงนชดเชยใหตวแทน กรณนตองจายเงนชดเชยใหนายสภคเปนรอยลาน นายสภคกทาวาปลดออกส ดเหมอนกนจะไดมเงนรอยลานไปใช ซงกระทรวงการคลงกไมกลา ถาฟองรองกนดไมดเงนรอยลานนนายสมหมายตองเปนคนจาย ในทสดเรองกคาราคาซงกนอย และเกดปญหาใหมวาธนาคารตองหาเงนสำารองหน 30% ซงระดมเงนทนภายในประเทศไมได จงไปเชญหลานอาจารย (จลกร สงหโกวนท) เขามาเปนประธานทปรกษา หลานคนนเกงมาก เรยนเมองนอกมาตงแต ป.4

รจกนายธนาคารทวโลก เปนคนเอา DBS มาซอธนาคารเอเชย งวดนจลกรกใชไมเดมคอไปออนธนาคารดทชมาลงให 30% แตธนาคารดทชมเงอนไขวาตองใหจลกรเปนคนบรหาร คนลงหนใหมคอธนาคารดทชนเปน Shareholder ทตองการเปลยนตวแทนใหมจากสภคมาเปนจลกร

แตการไมเอาสภคกตองไปเจรจาวาใหหลบไปกอนแตไมปลด (ถาปลดตองจายคาชดเชยรอยลาน) โดยใหสภคกบจลกรสลบตำาแหนงกน ซงสภคกอาจจะโอเคในเมอเงนเดอนเทาเดมภาระนอยลง ปญหากจบไปได นคอทฤษฎตวการตวแทน ทนำามาจากภาคเอกชนแลวมาใชกบภาครฐ โดยใหรฐมนตรเจากระทรวงเปนตวการ ตองรบผดชอบตอสภาและประชาชน โดยไปใชใหคนอนทำางานแทนคอกรมโดยอธบดเปนตวแทน

-ภาครฐไมเหมอนภาคเอกชนตรงทยากจะหาวาตวการคอใคร หรอตวการตองการอะไร มการเสนอวาควร Contracting Out (เซนสญญาจางคนอนบรหาร)

พรอมดวยคาตอบแทนเปนแรงจงใจใหมากทสดเทาทจะเปนไปได 1.3 ทฤษฎตนทนในการทำาธรกรรม (Transaction Cost Theory) การทำาธรกรรม

(ภาครฐ) จะเสยคาใชจายนอยทสดถา Contract Out ใหภาคเอกชนทำา อนจะชวยลดคาใชจายในการบรหารและทำาใหเกดการแขงขน เชน การ Contract Out กบภาคเอกชนเรองนกการภารโรงดกวาจางเปนลกจางประจำา

ใหจำาไววาไมมธรกรรมใดทไมมคาใชจาย เมอกอนการบรหารงานภาครฐไมเคยคำานงถงคาใชจาย เปดไฟ เปดแอรกนทงวน อยคนเดยวกเปดแอร เพราะฉะนนนบจากนภาครฐตองคดถงคาใชจายเสมอ อยางไรกตามในการทำาธรกรรมบางอยางของภาครฐ อาจตองทำาการทดสอบตลาดกอน บรการหลายอยางทคนภายในบรหารเองอาจดกวา Contract Out จงตองทดสอบตลาดวางานชนนระหวางจางเอกชนทำากบภาครฐทำาเองอนไหนดกวากน

257

2. ทฤษฎการเปลยนแปลงในภาคธรกจ (Private Sector Change) ภาคธรกจมการเปลยนแปลงนำาเทคโนโลยและการบรหารใหม ๆ มาใชมากมาย แตภาครฐยงตวมเตยม ๆ อยไปไมถงไหน ถาภาครฐจะตามภาคธรกจใหทนกตองปรบตวเองใหทน

3. การเปลยนแปลงทางเทคโนโลย โลกยคใหมมการเปลยนแปลงทางเทคโนโลยมาก โดยเฉพาะเทคโนโลยสารสนเทศ การปฏบตราชการตองใชประโยชนจากสงเหลาน นำาเทคโนโลยมาใชประโยชนกบการบรหารงานราชการ เชน ขาราชการตางจงหวดนงเครองบนมาประชมทกรงเทพฯ คาเดนทาง คาทพก เบยเลยงหลวงจายหมด ถาประชมเดอนละหนงครงถามวาหลวงตองจายเงนในสวนนมากแคไหน ทำาไมไมใช Video Conference ซงจะประหยดคาใชจายไดมากกวา ในตางประเทศขาราชการไมตองไปททำางานแลวแตนงทำางานอยทบาน การสงงานมาทางอเมล เชาขนมากเปดดวาเจานายสงงานอะไรแลวกสงเมลไปทออฟฟศใหญ วธนชวยประหยดคานำาคาไฟออฟฟศ ไมตองจางยามมาคอยโบกรถ ขาราชการประหยดนำามนไมตองขบรถไปททำางาน ไมตองจางพเลยงมาเลยงลกเพราะนงทำางานอยทบานกเลยงลกได ไมมการกำาหนดเวลาทำางานดกนทผลงานททำาได

คว�มหม�ยของก�รจดก�รภ�ครฐแนวใหม การจดการภาครฐแนวใหม หมายถง ชดของแนวคดและแนวทางปฏบตท

มงใชแนวทางการบรหารแบบภาคเอกชนในการบรหารงานภาครฐ (Run a

government like a business.) มชอเรยกหลายชอ เชน Reinventing Government, Neo –

managerialism, Market – based Public Administration (การบรหารรฐกจบนพนฐานของการแขงขน), Post – bureaucratic Government (รฐบาลยคหลงระบบราชการ),

Entrepreneurial Government (รฐบาลทบรหารแบบเถาแก), Neo – Taylorism เปนตน NPM ในทศนะของนกวช�ก�รต�งประเทศ 1. Larry D. Terry สรปแนวทางในการศกษา (Approaches) NPM ม 4 แนวทาง

คอ1. Quantitative / Analytic Approach แนวทางเชงปรมาณหรอแนวทางการ

วเคราะห มรากฐานมาจากวชาการวเคราะหนโยบาย เศรษฐศาสตร ผทสนบสนนแนวทางนคอผทสนใจการวเคราะหนโยบายสาธารณะโดยใชเทคนคเชงปรมาณ เชน การคาดการณ การวเคราะหตนทน กำาไร พวกนเชอวาการวเคราะหอยางเปน–

258

ระบบจะลดความไมแนนอนในกระบวนการตดสนใจ ทำาใหการตดสนใจของผบรหารมคณภาพและประสทธผล

2. Political Management เนนการเมองของการจดการ แตกตางกบการเมองในระบบราชการ (Bureaucratic Politics) เชน ใชเสนสาย นกการเมองเขามากดดนขาราชการ พวกนไมเชอวาการเมองกบการบรหารแยกออกจากกนได ผจดการภาครฐมสทธโดยชอบธรรมทจะใชอำานาจทางการเมองในกระบวนการตดสนใจ หมายความวาคนทเปนผจดการภาครฐตองมความสามารถทางการเมอง เชน การลอบบ การเจรจา ใหนกการเมองเหนคลอยตามโครงการทเสนอ อนมตงบประมาณ เหลานตองใชทกษะในการจดการทางการเมอง อาจตองเขาไปรวมรบผดชอบในการกำาหนดเปาหมายทางการเมอง

3. Liberation Management การบรหารยคใหมตองลดกฎระเบยบ ระบบทเลวคอระบบทมกฎระเบยบรกรงรง คอยรดรงไมใหขาราชการขยบตวหรอคดสรางสรรคสงใหม ๆ ได ดงนนตองมการกระจายอำานาจ ปรบปรงกระบวนการตาง ๆ ใหคลองตว เชน ระบบงบประมาณ ระบบการบรหารงานบคคล พวกนเชอวาผจดการภาครฐเปนคนทมทกษะและความรบผดชอบสง รวาจะตองจดการอยางไร การทระบบราชการขาดประสทธผลและประสทธภาพไมใชเพราะขาราชการไรสมรรถภาพในการจดการและประพฤตผดวนย แตเปนเพราะระบบไมด มกฎระเบยบจกจก มอปสรรคในการทำางานหลายอยาง เพราะฉะนนการปฏรประบบราชการใหดขนขาราชการจะตองถกปลดปลอยจากกฎระเบยบทรงรง นกการเมองตองปลอยใหผจดการภาครฐจดการ ตองปรบปรงกฎหมาย กฎระเบยบ แกระบบทเลวใหมความคลองตวยดหยนขน

4. Market – driven Management การจดการโดยใหมการแขงขนแบบภาคเอกชน ไดแนวคดจากทฤษฎ Public Choices ทเชอในเรองประสทธภาพของการแขงขน ซงในทนหมายถงการแขงขนภายใน (การปฏรปภาครฐจากภายใน) ภายในหนวยงานภาครฐกตองแขงขนกนเองดวย การแขงขนถกมองวาเปนกลยทธทผจดการภาครฐจะยกระดบฝมอของตนเองถาเขาเผชญกบพลงตลาด

2. Christopher Pollit เสนอ Managerialist Ideology (อดมการณการจดการ) ทเรยกวา Managerialism ประกอบดวยชดของความเชอ คานยม แนวคด เกยวกบภาวะของโลกวาควรจะเปนอยางไร โดยระบความเชอ 5 ประการณของอดมการณการจดการนยม ดงน

259

1. สงคมจะกาวหนาไดเมอมการปรบปรงผลตภาพในเชงเศรษฐกจอยางตอเนอง

2. การเพมผลตภาพเกดจากการใชเทคโนโลยททนสมย3. การนำาเทคโนโลยมาใชใหบรรลผลกำาลงแรงงานหรอบคลากรตองม

อดมการณในการเพมการผลต โดยการอดฉดอดมการณลางสมองใสขอมลเรองการเพมผลตภาพเขาไป

4. การจดการเปนหนาทหนงในองคการทแยกตางหากจากหนาทอน ๆ ฝายจดการมบทบาทสำาคญในการวางแผน นำาแผนไปปฏบต และประเมนผลการเพมผลตภาพ ความสำาเรจในการทำาธรกจขนอยกบคณภาพและความเปนมออาชพของผจดการภาครฐ

5. การจะแสดงบทบาททสำาคญทกลาวมาในขอ 4 ไดผจดการตองมอำานาจและสทธในการจดการ (Management Prerogatives) การจดการทดจะทำาใหองคการและชาตอยรอด ลดการสนเปลอง ใชทรพยากรอยางคมคา ชวยใหเหนวาเงนถกใชไปในทศทางใด การจดการภาครฐแนวใหมจงตองมวตถประสงคทชดเจน บคลากรมแรงจงใจ คำานงถงตนทนกำาไร ขจดความลาชาและขนตอนทยาว ๆ ในการทำางาน

3. David Osborne and Ted Gaebler เขยนหนงสอชอ Reinventing Government

(How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector) ระบถงหลกการ 10

ประการในการจดการภาครฐแนวใหม1. Catalytic Government: Steering Rather Than Rowing ผจดการภาครฐเปนผ

ถอหางเสอมากกวาเปนคนแจว ขาราชการไมใชทำาตามคำาสงของฝายการเมองทกำาหนดนโยบายเทานน แตผจดการภาครฐตองทำาหนาทกระตนใหเกดกจกรรมตาง ๆ ขนในกรมกองของตน โดยพจารณาถงความสมดลระหวางทรพยากรทมอยกบความตองการของประชาชน เพราะฉะนนผจดการภาครฐตองเปนผกำาหนดทศทางขององคการวาควรจะมงไปทางใด จะกำากบดแลองคการอยางไรใหไปถงเปาหมาย เชน บทบาทของผวาฯ CEO ทตองกำาหนดเปาหมาย วสยทศน ทศทาง แผนกลยทธ และตองลงมอถอหางเสอเองดวย เพอใหเรอไปตามทศทางทตนเองตองการ

2. Community – owned Government: Empowering Rather Than Serving รฐบาลทชมชนเปนเจาของ ตองเพมอำานาจใหประชาชนมากกวารบใชประชาชน แนวคดการบรหารราชการแบบเดม ๆ ทราชการรบใชประชาชนทำาใหประชาชนตกอยในภาวะ

260

พงพา ตองไปพงความชวยเหลอจากทางราชการแทนทจะเปนอสระทางเศรษฐกจและสงคม เพราะฉะนนผจดการภาครฐตองเพมอำานาจใหแกพลเมองกลมตาง ๆ องคกรชมชน ใหชมชนเปนผกำาหนดและบรหารโครงการตาง ๆ เอง (กระจายอำานาจใหชมชน)

3. Competitive Government: Injecting Competition into Service Delivery รฐบาลทมการแขงขน ใหมการแขงขนในการใหบรการ การทรฐบาลตองใหบรการทกเรองเปนการหมดเปลองทรพยากรของสวนรวม หนวยงานตองรบภาระมากเกนความสามารถทจะทำาได ทำาใหคณภาพและประสทธผลลดลง ดงนนตองเปดโอกาสใหภาคเอกชน ประชาสงคมเขามาแขงขนในการใหบรการ อนจะทำาใหเกดประสทธภาพมากขน ตอบสนองความตองการของประชาชนไดมากขนและทำาใหเกดนวตกรรม

4. Mission – driven Government: Transforming Rule – driven รฐบาลทขบเคลอนดวยพนธกจไมใชขบเคลอนดวยกฎระเบยบ รฐบาลตองดวาตนเองมพนธกจอะไร ตองทำาอะไร แลวคอยออกแบบระบบงบประมาณและการบรหารงานบคคลใหสอดคลองกน

5. Results – oriented Government: Funding Outcomes, Not Input รฐบาลมงผลสมฤทธ ใหรางวลทผลงานไมใชควบคมปจจยนำาเขา ผจดการภาครฐเชอวารฐบาลควรใหความสำาคญกบการบรรลจดมงหมายหรอผลลพธ มากกวาทจะเนนการควบคมการใชทรพยากรอยางทเปนอยในปจจบน การประเมนผล การใหความดความชอบเมอกอนจะเนนทประสทธภาพการใชเงน การควบคม โดยไมสนใจวาโครงการภาครฐไดกอใหเกดผลกระทบอะไรบางตอประชาชน ในยคใหมตองเนนผลสมฤทธมากกวา ตองมการตรวจสอบผลงานของรฐบาล

6. Customer – driven Government: Meet the Needs of the Customers, Not the Bureaucracy รฐบาลทตอบสนองความตองการของลกคา (ประชาชน) ผจดการภาครฐตองเรยนรจากภาคเอกชนวาตองเนนทการบรการลกคาจงจะทำาใหประชาชนมความสข การบรหารงานทผานมาภาครฐเมนเฉยตอความตองการของลกคา ทำางานตามความสำาคญทตนเองจดขนมาเองเพอประโยชนของตนเอง หรอทำาตามความตองการของแหลงทน แตยคใหมตองมองประชาชนเปนลกคาทภาครฐตองใหบรการ

7. Enterprising Government: Earning Rather Than Spending รฐบาลแบบเถาแกเปนเจาของกจการของตนเองจงตองหามากกวาจาย ผจดการภาครฐเผชญ

261

ปญหาทางการเงนเชนเดยวกบนกบรหารรนเกา แตแกปญหาแตกตางกน สมยกอนเมอมปญหาทางการเงนกตองขนภาษ ตดโครงการตาง ๆ ออกไป แตผจดการภาครฐตองทำาไดมากกวาเดมดวยคาใชจายทลดลง นำาแนวคดเรองกำาไร –ขาดทนใสลงไปในการบรหารงานภาครฐ เชน บรการทเคยใหฟรกตองเกบคาธรรมเนยม คาบรการ คดวาโครงการตาง ๆ ทจะใหบรการในอนาคตจะใหผลกำาไรคมทนหรอไม เหลานจะเปนการเพมมลคาและประกนสมฤทธผลเมอการเงนฝดเคอง

8. Anticipatory Government: Prevention Rather Than Cure รฐบาลทคาดการณอนาคต ปองกนปญหามากกวาตามแกปญหา ผจดการภาครฐไมนยมตามแกปญหา แตจะหาทางปองกนหรอหยดกอนทปญหาจะเกดขน รฐบาลในอดตอาจภมใจทสามารถเสนอแนวคดใหม ๆ เพอแกปญหาของสวนรวม แตในยคใหมซงเปนยคหลงอตสาหกรรมปญหามความซบซอนมากขนจนรฐไมอาจรบมอได ดงนนมาตรการกนไวดกวาแกจงจะทำาใหองคการภาครฐทำางานเพออนาคตไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล หมายความวาตองบรหารในเชงรกไมใชววหายลอมคอก ตองคาดการณวาในอนาคตจะมอะไรเกดขนแลวหามาตรการปองกน

9. Decentralized Government: From Hierarchy to Participation and Teamwork รฐบาลทกระจายอำานาจ เปลยนจากการมระดบการบงคบบญชาลดหลนกนมาหลายชนเปนบรหารแนวราบ มสวนรวม ทำางานเปนทม ในยคอตสาหกรรมผบรหารภาครฐอาจจะชนชมกบการรวมอำานาจไวทสวนกลาง แตยคของการมลำาดบชนการบงคบบญชามากเชนนนไดผานไปแลว โลกยคใหมมเทคโนโลยสารสนเทศทกาวหนา ระบบสอสารทพฒนาแลว คนทำางานมคณภาพมากขน ทำาใหระบบราชการกาวเขาสยคใหมทมความยดหยนมากขน ทำางานเปนทมมากขน กระจายอำานาจการตดสนใจไปทวทงองคการ โดยใหการตดสนใจอยในมอของคนทสามารถสรางสรรคสงใหม ๆ และกำาหนดผลงานในระดบสง ซงไมจำาเปนตองเปนผปฏบตการ

10. Market – oriented Government: Leverage Change through the Market รฐบาลทเนนการแขงขนแบบภาคเอกชน จดการเปลยนแปลงดวยพลงของตลาด ผจดการภาครฐตองตอบสนองเงอนไขทเปลยนแปลงไปแตกตางจากการบรหารแบบเดม (ทผบรหารพยายามควบคมสถานการณทงหมดเอาไว) ผจดการแนวใหมจะสรางสรรคยทธศาสตรใหม ๆ มงกำาหนดสงแวดลอมเพอใหพลงตลาดทำางาน

262

รฐบาลในระดบตาง ๆ ไมวาระดบชาต จงหวด ทองถนเปนเสมอนตลาด เปนทรวมของคน ผลประโยชน และพลงทางเศรษฐกจและสงคม ตลาดเหลานอยนอกเหนอการควบคมของฝายการเมองใด ๆ ดงนนยทธศาสตรกคอการกำาหนดสงแวดลอมเพอใหตลาดทำางานอยางมประสทธผลซงจะประกนคณภาพชวตและโอกาสทางเศรษฐกจ

ในขอ 10 นไมไดหมายถงการควบคมสถานการณ แตเปนการกำาหนดสงแวดลอมเพอใหพลงตลาดทำางาน

4. หลกก�รของ The National Performance Review (NPR)

1. ตดความลาชาในการปฏบตราชการ ขนตอนทไมจำาเปนตองถกตดออกไป 2. มองประชาชนเปนลกคา เมอเปนลกคาแลวกตองใหบรการเอาอกเอาใจClient แปลวา ผมาขอรบบรการCustomer แปลวา ลกคา สองคำานอารมณแตกตางกน Client คอผมาขอ มางองอนตอราชการอยาง

ตาสตาสาสมยกอนทเขามายกมอไหวไมมอำานาจตอรอง ไมมศกดศร ถกขาราชการตวาดตะคอก แตคนทเปน Customer คอคนทมทางเลอก เรยกรองได ไมพอใจทนกไปใชบรการทอน

3. ใหอำานาจกบขาราชการเพอใหบรรลผลทตองการโดยลดการควบคมดวยกฎหมายและขอบงคบ ใหอสระในการทำางานแกขาราชการมากขน

4. ทำางานใหตดดนมากทสด ไมฟมเฟอย ทำาใหดกวาดวยคาใชจายทนอยกวา5. ชวยชมชน กระจายอำานาจใหชมชนโดยใหชมชนมความคลองตว ลดการ

ควบคม 6. ผลกดนใหเกดความเปนเลศโดยใชระบบการจงใจ เอาเงนจงใจใหคน

ปรบปรงคณภาพการทำางานใหเปนเลศ แลววดความเปนเลศในการทำางานดวยการใหบรการลกคา

5. แนวท�งของ Organization for Economic Cooperation and Development

(OECD) หรอ Rich Man Club เปนองคการระหวางประเทศสมาชกคอประเทศรำารวยสวนใหญอยในยโรปและอเมรกา ประมาณ 26 – 28 ประเทศ

1. ปรบปรงการบรหารงานบคคล เพมคาตอบแทนตามผลงาน 2. ใหบคลากรเขามามสวนรวมในการตดสนใจ 3. ควบคมใหนอยลง โดยดทเปาหมายและผลงานแทน

263

4. ใชเทคโนโลยสารสนเทศใหเปนประโยชน5. บรการลกคา นำา Feedback ของลกคามาปรบปรง เนนคณภาพของการ

บรการ 6. เรยกเกบคาบรการ7. ใหภาคเอกชนเขามาทำาสญญาเอางานของภาครฐไปทำา (Contracting Out)

หรอกรมกองทำาสญญากบกระทรวง8. ไมมการผกขาดหรอปกปอง Supplier หรอใชวธ Contract In Immediate

Goods and Service เชน เขามาใหบรการสงวตถดบในการผลต 6. Christopher Hood มแนวคดวา1. ใหการจดการเปนแบบมออาชพ ถาขาราชการทำาไมไดกเอาคนขางนอกมา

ทำา ไมตองเรมจากซ 3 ใครเกงกเอาเขามาเปน ซ 7 ซ 8 ไดเลย 2. มมาตรฐานทชดเจนในการวดผลงาน 3. เนนการควบคม Output ไมใช Input

4. กระจายอำานาจ กระจายงาน5. มการแขงขนมากขน 6. ใชสไตลการจดการแบบภาคเอกชน 7. มวนยในการใชทรพยากร 7. Linda Kaboolin 1. บรการลกคา 2. การทำาสญญาขนอยกบผลงาน3. มการแขงขน4. ใหรางวล แขงขนกนแลวใครมผลงานดกไดโบนสมาก 5. ลดกฎระเบยบ 6. มการจดการแบบภาคเอกชน 7. ใหรางวลและการลงโทษ ลกษณะรวมของ NPM

1. เนนการบรรลผล2. มระบบการบรหารงานบคคลและการจางงานทยดหยน ระบบราชการเรม

ตนจากซ 3 ไปเกษยณตอนอาย 60 แตระบบใหมจะเรมตนซไหนกได แลวเขามาทำางานแบบทำาสญญา ถาทำางานไมดกไมไดรบการตอสญญา

264

3. วตถประสงคเนน 3 E คอ Effectiveness (ประสทธผล) Efficiency

(ประสทธภาพ) Economy (ประหยด)

4. ผจดการภาครฐตองรบผดชอบตอรฐบาล เชน ผวาฯ CEO ขนกบนายกรฐมนตร

5. ถอหางเสอมากกวาเปนพลแจว6. ลดภาระของรฐโดยการแปรรป ถายโอนกจการภาครฐเปนของเอกชน ให

เอกชนมาทำาสญญาจางเหมาทำางาน ใชการจดการแบบเนนทผลงาน ขอวจ�รณ NPM

1. NPM ไมเพยงแตนำาเทคนคการจดการแบบภาคธรกจมาใช แตยงนำาชดของคานยมใหมแบบธรกจมาใชในภาครฐดวย เชน

-คานยมเรองการแขงขน (การใชกลไกตลาดกบทางเลอกของสงคม) ใหเรยกเกบคาบรการจากประชาชน ถาประชาชนไมมาใชบรการกยกเลกไปเสย ทง ๆ ทประชาชนยงตองการบรการนนอยถาไมตองจาย

-การใหความสำาคญกบจตวญญาณแบบผประกอบการ (Entrepreneurial

Spirit) คอหารายไดใหมากกวาจาย ถาทกคนคดแบบนคอไมไดกำาไรไมบรการกแย อยางพนกงานดบเพลงถาคดคาบรการสงคมคงเสยหาย

-แนวคดแบบ NPM จงปฏเสธจตวญญาณสาธารณะ (Public Spirit) และบรการสาธารณะ (Public Service) กลายเปนคนไมม Public Mind คดแตเรองกำาไร –ขาดทนอยางเดยว

ก�รท�ท�ย NPM

1. ขอวจารณเรองการใชตวแบบตลาด (Market Model) ไดแก -การแขงขนระหวางภาครฐกบภาคเอกชน-การแขงขนระหวางหนวยงานภาครฐ-การแขงขนระหวางภาคเอกชนดวยกนเองเพอใหไดงานภาครฐไปทำา แต

การแขงขนถกจดการ/กำาหนดโดยรฐ ไมเสรจรง-ผรวมแขงขนตอบสนองผลประโยชนสวนตน ไมไดรบใชผลประโยชนสวน

รวม -ไมไดตอบสนองทางเลอกของปจเจกบคคล 2. ขอวจารณเรอง Customer – driven Government

265

-การระบวาใครคอลกคาทำาไดยาก เพราะลกคาของรฐมหลายประเภท เชน คนรนอนาคต (เดกทอยในทอง) คนทไมแสวงหาบรการจากรฐ (อาชญากร)

ญาตมตรของผรบบรการ คนเหลานเปนลกคาทงสน เมอบอกวาตองใหความสำาคญกบลกคากอนจงระบไดยาก

-ลกคาแตละรายมทรพยากรและทกษะในการเขาถงบรการของรฐตางกน มทงลกคาทกระเปาหนกกบลกคากระเปาเบา การเรยกเกบคาบรการจะเปนการจำากดผใชบรการไปในตว คนทไมมปญญาจะจายกไมไดรบบรการจากรฐ คนไมมเงนจงไมสามารถเขาถงบรการจากรฐได จดนทหลายคนเปนหวงถารามคำาแหงออกนอกระบบเพราะเดกรามฯ สวนใหญเปนเดกยากจน ถารามฯ ตองเลยงตวเองโดยคาหนวยกตเทาเดมจรงแตเรยกเกบคาบรการอน ๆ เยอะแยะเมอนนคนจนกไมมสทธไดเรยน

-รฐจะปฏบตตอลกคาแตกตางกนไมไดเหมอนลกคาคนสำาคญของธรกจ (ธนาคารมทงลกคาชนดและลกคาชนเลว) เพราะการทำาเชนนอาจทำาใหเกดการใชสทธพเศษหรอใชเสนได

-การทำาประโยชนเพอคนหมมากทำาใหการจดการเชงตลาดเปนไปไดยาก -ความสมพนธทประชาชนมตอรฐมหลายแบบ อาท ลกคา ผรบบรการ

พลเมอง ผอยใตปกครอง แตละแบบสถานะไมเทากน ผอยใตปกครองตองเชอฟงคำาสง แตพลเมองคอผมสทธโดยชอบธรรมตามธรรมชาตและตามกฎหมาย

3. ขอวจารณเรอง Entrepreneurial Government

-ผทำาหนาทตวแทนรฐบาล (Government Agent) ปฏบตงานบนพนฐานของผลประโยชนสวนตวหรอหนวยงานของตวแทนเอง (Agency)

-ผบรหารมนใจในวสยทศนและมความคดคบแคบ เพราะเปนเสมอนหนงเจาของกจการเองทำาใหยากแกการตรวจสอบควบคม จากทเปนผถอทายเรอทำาไปทำามาคดวาตนเองเปนเจาของเรอ ทง ๆ ทเจาของทแทจรงคอประชาชน ผบรหารประเภทนอาจไมฟงเสยงประชาชน เปนภยคกคามตอการบรหารกจการบานเมองแบบประชาธปไตย (Democratic Governance)

3. New Public Service Paradigm หรอ Democratic Governance แนวคดนทาทายพาราไดมท 2 หรอ NPM ทมหลกการวาใชการบรหารแบบภาคเอกชน ปลกฝงคานยมแบบนกธรกจเขาไปในหวสมองของขาราชการ จนทำาไปทำามาขาราชการพาลคดวากจการทตนเองบรหารอยคอกจการของขาราชการเอง กลายเปน

266

เผดจการ คบแคบ ไมบรการประชาชน เลอกทรกมกทชงซงไมเปน Democratic Governance

Governance คอ การบรหารแบบหนสวน (รฐ เอกชน ประชาชน) ตองเอาประชาชนเขามามสวนรวม เปนลกษณะของการใชอำานาจ โครงสรางขององคการหรอรฐบาลทจะมการกระจายอำานาจใหประชาชนเขามามสวนรวม

ทฤษฎทสนบสนนพาราไดมท 3 หรอแนวคด Democratic Governance ไดแก3.1 Theories of Democratic Citizenship ทฤษฎความเปนพลเมองแบบ

ประชาธปไตย ใหความสำาคญกบประชาชนวามสถานะเปนพลเมอง หมายความวารฐตองรบประกนวาพลเมองสามารถกำาหนดทางเลอกใหสอดคลองกบผลประโยชนของตนเองไดโดยผานกรรมวธตาง ๆ เชน การเลอกตง ใชสทธสวนบคคลตรวจสอบรฐบาล

ปจเจกชนสามารถเขารวมในการบรหารกจการบานเมอง (Governance)

พลเมองคดถงประโยชนสวนรวมมากกวาสวนตว มมมมองทกวางไกล ตองใชความรความเขาใจเกยวกบกจการของรฐ และมสำานกวาเปนสวนหนงของสงคม มความผกพนในเชงจรยธรรมรวมกบชมชนวาเปนผรวมชะตากรรมเดยวกน เพราะฉะนนนกบรหารตองมองพลเมองเปนพลเมองไมใชมองเปนลกคา ผมาขอรบบรการ หรอแคผมสทธเลอกตง นกบรหารตองแบงปนอำานาจของตนเองใหกบพลเมอง และลดการควบคมลง ควรมความไววางใจกนระหวางรฐกบพลเมอง (ตรงขามกบ NPM) รฐตองตอบสนองความตองการและเพมความเชอใจพลเมองใหมากขน

3.2 Models of Community and Civil Society ตวแบบชมชนและประช�สงคม มเสยงเรยกรองในสหรฐฯ ใหฟ นฟสำานกของความเปนชมชนขนมาใหม เพราะชมชนจะทำาใหเกดสมานฉนท รฐตองเขามาชวยสรางและสนบสนนชมชน โดยสรางสถาบนทเปนตวเชอมและทำาหนาทไปพรอม ๆ กนในการเนนและประสานประโยชนของพลเมอง ใหประสบการณเพอตระเตรยมพลเมองเหลานนใหเขามสวนรวมในระบบการเมองทใหญกวาตอไป สถาบนนนคอการรวมตวของประชาชนทเรยกวาประชาสงคม ซงอาจจะรวมกนเปนกลม สมาคม ใหประชาชนเขามาแลกเปลยนรวมกนทำาผลประโยชนของชมชนตนใหบรรล

267

ชมชนอาจจะหมายถงชมชนตามเขตพนท เชน ชมชนในหมบาน ตำาบล หรอชมชนทรวมตวกนเพราะมผลประโยชนหรอความสนใจรวมกน เชน กลมตอตานยาเสพตด กลมอนรกษสงแวดลอม

สหรฐฯ กอนจะเปนประเทศมคนอพยพจากยโรปเขามาอาศยอยเปนจำานวนมาก ในชวงนนยงไมมรฐบาลและอำานาจรฐองกฤษกไมเขามาครอบ คนเหลานนตองหนหนาเขาหากน ปรกษากนวาจะมกฎกตกาในการอยรวมกนอยางไร มการสรางหอประชม (Town Hall) เพอใหคนไดมาประชมตกลงกน (เมองโบราณทกเมองในยโรปและสหรฐฯ จะตองม Town Hall) แตเมอบานเมองใหญขนมรฐบาลความสำาคญของชมชนกหายไป เพราะกฎหมายของรฐเขาไปครอบชมชน แนวคดท 3.2

นมองวาตองใหชมชนมอำานาจมากขน มสวนรวมในการจดการบานเมอง (Governance)

3.3 Organizational Humanism and Discourse Theory แนวท�งก�รศกษ�เชงมนษยนยมแหงองคก�รและทฤษฎว�ทกรรม เสนอวธการศกษาหรอการหาความรดวยแนวทางใหม ๆ เชน ทฤษฎการตความ (Interpretive Theory) ทฤษฎเชงวพากษ (Critical Theory) ทฤษฎวาทกรรม (Discourse Theory) อดมการณยคหลงทนสมย (Postmodernism) แนวทางการศกษาเหลานใหความสำาคญกบการใชอำานาจหนาทและการควบคมนอยกวาการใหความสนใจคนททำางานอยในองคการ หรอประชาชนทอยภายนอกองคการ พวกนเหนวาการบรหารกจการบานเมอง (Governance) ตองอยบนพนฐานของวาทกรรมทเปดเผย จรงใจระหวางฝายตาง ๆ ทงพลเมองและนกบรหารรฐกจ เปดใหมเวทสาธารณะเพอเสวนาระหวางภาครฐกบภาคประชาชน ซงจะทำาใหการบรหารราชการมความเขมแขงและรกษาความชอบธรรมเอาไวได

คณลกษณะสำ�คญของ New Public Service (NPS)

Denhardt and Denhardt อธบายสาระสำาคญของ New Public Service ดงน 1. ขาราชการตองรบใชมากกวาถอหางเสอเรอ บทบาททสำาคญของ

ขาราชการคอชวยใหประชาชนไดแสดงความตองการของเขาออกมา และชวยใหเขาบรรลความตองการนน ไมใชขาราชการไปชนำาถอหางเสอ ควบคม ชกนำาประชาชนไปในทศทางใหม ๆ ทตนตองการ นโยบายสาธารณะไมไดเกดจากการตดสนใจของรฐเทานน ในยคใหมนโยบายสาธารณะเปนผลจากปฏสมพนธของกลมผลประโยชนทหลากหลาย รฐตองทำางานรวมกบภาคเอกชน ภาคประชาชน

268

เพอแกปญหาตาง ๆ ของชมชน จงตองเปลยนจากการควบคมมาเปนการกำาหนดระเบยบวาระ นำาภาคเอกชนและประชาชนมาสโตะเจรจา ชวยอำานวยความสะดวก เปนตวกลางในการไกลเกลยประนประนอม เปนนายหนาชวยขบคดปญหา เปนอนญาโตตลาการ ขาราชการไมไดมบทบาทแคบรการประชาชนเทานน เพราะฉะนนขาราชการพนธใหมตองมทกษะใหม ๆ ไดแก การเจรจาไกลเกลย การระงบขอพพาท/ขอโตแยง

2. ผลประโยชนสาธารณะตองเปนเปาหมายหลกไมใชผลพลอยได นกบรหารรฐกจตองทำาใหเกดผลประโยชนสาธารณะทประชาชนตองการรวมกน ชวยสรางความรบผดชอบรวมกน ไมใชหาทางออกงาย ๆ โดยการสนองตอบความตองการของคนใดคนหนง วสยทศนของชมชนและสงคมตองเกดจากการพดคยแลกเปลยนและมการกำาหนดรวมกน ไมใชวสยทศนของขาราชการหรอนกการเมอง ทางเลอกทประชาชนตกลงจะตองสอดคลองกบบรรทดฐานเรองความยตธรรม ความเปนธรรม ความเสมอภาค ตองคำานงถงผลประโยชนระยะยาวของชมชนและสงคม

3. คดในเชงยทธศาสตร ลงมอทำาอยางเปนประชาธปไตย นโยบายและแผนการตาง ๆ ทจะตอบสนองความตองการของสวนรวมนนตองเกดจากการรวมมอรวมใจกน ตองมการคดในเชงยทธศาสตรใหประชาชนเขามามสวนรวม เวลาลงมอทำาตองเปดกวางใหประชาชนสามารถเขาถงและใหความรวมมอ และรวมรบผดชอบในการนำานโยบายไปปฏบตดวย อนเปนการสรางโอกาสใหประชาชนทำาใหเกดความภาคภมใจ

4. รบใชพลเมองไมใชลกคา พาราไดมท 1 มองประชาชนเปนผมาขอรบบรการ NPM (พาราไดมท 2) มองประชาชนเปนลกคา แต NPS มองประชาชนเปนพลเมอง เปนเจาของประเทศ

5. การถกตรวจสอบไมใชเรองงาย ขาราชการไมเพยงแตรบผดตอสงคมเทานน แตตองรบผดตอรฐธรรมนญ กฎหมายประกอบรฐธรรมนญ คานยมของชมชน บรรทดฐานการเมองแบบประชาธปไตย มาตรฐานทางดานวชาชพ ผลประโยชนของพลเมอง

6. ใหคณคากบคนไมเฉพาะแตผลผลตเทานน แรงจงใจของขาราชการมมากกวาคาตอบแทน โบนส ความมนคงในการทำางาน แตหมายถงการทำาใหชวตประชาชนมคณคา มประโยชน มชวตทดขน

269

7. ใหความสำาคญกบความเปนพลเมองและบรการสาธารณะมากกวาความเปนเถาแก การบรหารราชการตองคำานงถงการใหบรการประชาชน

โลอส ลคาสสโน ไวท กลาววา การบรหารงานภาครฐแนวใหมตองมสาระสำาคญสามประการคอ

1. ทำาใหมความเสมอภาคในทางสงคมมากขน การปฏบตราชการตองคำานงถงความเปนธรรม

2. ทำาใหการบรหารในระบบราชการเปนประชาธปไตยและเพมอำานาจใหขาราชการ

3. ใหความสำาคญกบความเปนมนษยของคนในททำางาน (การท NPM ทนำาระบบจงใจมาลอทำาใหคนไมมความหมาย)

ต�ร�งเปรยบเทยบส�มพ�ร�ไดม (Comparing Perspectives)

ประเดนเปรยบเทยบ Old Public Administration

New Public Administration

New Public Service

1. ทฤษฎดงเดมและพนฐานทางญาณวทยา

ทฤษฎการเมอง ขอคดเหนทางดานสงคม และการเมองจากนกสงคมศาสตร

ทฤษฎทางเศรษฐศาสตร สงคมศาสตรเชงประจกษนยม

ทฤษฎทางดานประชาธปไตยแบบ-Positive -Interpretive-Critical-Postmodern

2. การใหเหตผลและมมมองทางดานพฤตกรรมมนษย

มนษยมเหตผล เปนนกบรหาร

มนษยเปน Economic Man มเหตผลในเชงเศรษฐกจและเทคนค ทำาเพอผลประโยชนของตนเอง

มนษยเปนคนทมเหตผลในเชงยทธศาสตร มเหตผลในหลาย ๆ ดานทงดานการเมอง เศรษฐกจ

3. แนวคดเกยวกบผลประโยชนสวนรวม

ผลประโยชนแสดงออกมาในรปของกฎหมายหรอความตองการทางการเมอง

ผลประโยชนของสวนรวมคอผลประโยชนของปจเจกบคคลแตละคนมารวมกน

ผลประโยชนสวนรวมเกดจากการเปดเวทสาธารณะในการถกกน

4. ขาราชการตอบสนองใคร

ผมารบบรการและผมสทธเลอกตง

ลกคา พลเมอง

5. บทบาทของรฐบาล ขาราชการเปนพลแจว นกบรหารเปนผถอหางเสอเรอ

นกบรหารเปนผรบใชประชาชน

6. การบรรลวตถประสงคของนโยบาย

บรหารแผนการผานหนวยงานของรฐทมอย

สรางกลไกและโครงสรางเพอบรรลวตถประสงคผานหนวยงานภาคเอกชนและ NGOs

สรางความรวมมอระหวางภาครฐ เอกชน และ NGOs เพอใหบรรลเปาหมายรวมกน

7. แนวทางในการตรวจสอบ

นกบรหารตามลำาดบชนรบผดชอบตอผนำาทางการ

รบผดชอบตอลกคาซงมผลประโยชนสวนตวรวม

แสดงความรบผดชอบไดหลายทาง ทงทาง

270

ประเดนเปรยบเทยบ Old Public Administration

New Public Administration

New Public Service

เมองทมาจากการเลอกตง กน กฎหมาย คานยมของชมชน บรรทดฐานทางการเมอง มาตรฐานวชาชพ ผลประโยชนของประชาชน

8. ดลพนจของการบรหาร ขาราชการมดลพนจจำากด มดลพนจกวางขวางเพราะนกบรหารเปนเถาแกเอง

ขาราชการมดลพนจแตตองอยในขอบเขต ถกตอง และตรวจสอบได

9. โครงสรางองคการทควรจะเปน

องคการแบบราชการ (รปสามเหลยม) ทมอำานาจหนาทลดหลนกน และทำาหนาทควบคมผมารบบรการ

องคกรมหาชนทกระจายอำานาจแลว และมการควบคมภายในหนวยงานของตนเอง

โครงสรางทมลกษณะการรวมมอกนภายใตภาวะผนำารวมกน

10. พนฐานการจงใจของขาราชการ

เงนเดอนและสวสดการ การคมครองขาราชการ

จตวญญาณของผประกอบการ มอดมการณทจะลดขนาดของภาครฐ

การบรการสาธารณะ ตองการรบใชสงคม

ขอสอบ อาจออก 3 ขอใหเลอก 2 ขอ ในสวนของอาจารยใหดสามพาราไดม โดยพาราไดมท 1. Traditional Paradigm หรอระบบราชการของแมกซ เวเบอร ดวามพนฐานจากอะไร ประเดนทถกเถยงกนคอ

-รฐบาลควรทำาอะไร ไมควรทำาอะไร-รวมอำานาจหรอกระจายอำานาจ -เนนงานหรอเนนคน-ระบบคณธรรมหรอระบบอปถมภ-การตรวจสอบจากภายในหรอภายนอก-ผลประโยชนองคการหรอผลประโยชนของสมาชก-ผลประโยชนของประชาชนหรอผลประโยชนของขาราชการ -ตดสนใจนโยบายแบบสวนเพมหรอมเหตผล -บรหารทมแต Fact อยางเดยวหรอม Value ดวย-Big Government หรอ Small Government

ใหดวาพาราไดมท 1 มปญหาอะไร ม Paradigm Crisis วาอยางไร ในเรองพาราไดมทอาจารยแบงออกเปนสามนนอาจแบงอกแบบหนงไดเปน

271

1. รฐบาลภายใตอทธพลของเคนส (Big Government) มอทธพลตงแตทศวรรษ 1930 – 1960 ในระหวางนมความพยายามปฏรประบบราชการแตยงไมสำาเรจ ยงจดอยในพาราไดมท 1

2. แนวคดแบบ Liberalism ระบบตลาด เนนการแขงขน ประสทธภาพ (Small

Government) ลดความสำาคญของรฐลง เปนทมาของ NPM เมอมขอทาทายกเกดเปน Democratic Government

3. Democratic Government (NPS) ขอสอบจะถามวา -NPS, NPM (ใหดของออสบอรนและแกบเลอร) มคณลกษณะอยางไร มขอ

โตแยง (Paradigm Crisis) คออะไร -NPM มทฤษฎเบองหลงอะไรบาง (ทฤษฎทางเศรษฐกจม 3 ทฤษฎคอ Public

Choice, ตวการตวแทน, Transaction Cost)

-การทำาใหรฐบาลเลกลงมหลกการอยางไร (อาจตอบของเดวด แกบเลอร หรอ NPR แตอาจารยมองวาตอบของเดวด แกบเลอรจะดกวา)

-NPS มทฤษฎพนฐานอะไรอยเบองหลง1. Democratic Citizenship 2. Community and Civil Society 3. Organization Humanism and Discourse Theory

ตดตออาจารยเสาวลกษณ 086 – 7001313 ************************************************************

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคว�มคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

ผศ.เส�วลกษณ สขวรช วนท 30 พฤศจก�ยน พ.ศ. 2550

จากตวแบบของมารกซทแบงสงคมมนษยออกเปน 5 ขนตอนคอ สงคมชมชนบพกาล สงคมทาส สงคมศกดนา สงคมทนนยม และสงคมคอมมวนสต มนษยรจกการจดการมาตงแตสมยสงคมชมชนบพกาลแลว โดยเรมมการแบง

272

งานกนทำาในชมชน สภาพสงคมในสมยนมนษยจะอยรวมกนเปนเครอญาตตามเผาพนธหรอการใชภาษาเดยวกน นบถอผบรรพบรษรวมกน มการแบงงานกนทำา เชน หวหนาเผา นกรบ หมอผ ผเฒาผแกททำาการผลตหรอออกลาสตวไมไดแลวกตองทำาหนาทดแลอบรมเยาวชน บางชนเผาจะแยกเดกผชายออกจากพอแมตงแต 7-8 ขวบใหไปอยกบผเฒาผแกเพอรบการถายทอดสงสอนในสรรพวชาการประจำาเผา อยางการทำาอาวธ การลาสตว ผหญงมหนาทดแลบานชอง ดแลเดกเลก ๆ ทำาอาหาร นคอการจดโครงสรางองคการในสงคมชมชนบพกาล

เมอสงคมเจรญกาวหนามากขนกลายเปนสงคมทาสซงเปนสงคมอารยธรรมโบราณ เชน อารยธรรมสเมเรยน บาบโลน เปอรเซย อยปต กรก โรมน อาณาจกรเหลานยงใหญไดเพราะมความสามารถในการบรหารจดการราชการแผนดน มการแบงงานกนทำา จดโครงสรางองคการ วางแผน สงการ บงคบบญชาอยางยอดเยยมจงสามารถเปนอาณาจกรใหญทพชตอาณาจกรอนได เชน พระเจาอเลกซานเดอรมหาราชในสมยกรกไดกรฑาทพทหารนบแสนคนไปไกลถงบรเวณลมแมนำาสนธในอฟกานสถาน ปากสถาน

ในตะวนออกของเรามอาณาจกรทยงใหญคอจนและอนเดยทมอารยธรรมและวตถธรรมเจรญมาก อนเดยเปนแหลงกำาเนดศาสนาสำาคญหลายศาสนา ทเกาแกทสดคอศาสนาพราหมณ ตอมาววฒนาการมาเปนฮนด ศาสนาอน ๆ เชน พทธ เชน มคมภร โศลกสงสอนเรองการบรหารของผนำา อาท ภควทคตา (เรองราวการสรบระหวางพนองเการพกบปาณฑพ) สำาหรบจนการจะกอสรางกำาแพงเมองจนซงเปนสงมหศจรรยของโลกขนมาไดผนำาจะตองมความสามารถสงมาก มรดกคมภรการจดการทสำาคญคอคำาสงสอนของขงจอ โดยเฉพาะเรองหลกการเปนผปกครองทด และวรรณกรรมเรองสามกก (โจโฉ ซนกวน เลาป ) กลาวถงการจดการกองทพ การบรหาร และการใชกลยทธในการรบเพอชงความไดเปรยบ การบรหารในปจจบนไมวาภาครฐหรอเอกชนหนมาใหความสนใจเรองกลยทธกนมาก

ในยคศกดนาหรอยคกลาง (ศตวรรษท 5 – 17) บานเมองในยโรปแบงเปนแควนเลกเมองนอย เมอศนยรวมอำานาจโรมนสนสลายไป แควนตาง ๆ ตองบรหารจดการกนเองเพอความอยรอด ในยคนมตำาราในการบรหาร เชน The Prince

ของนโคโล มาคอาเวลล (วาดวยภาวะผนำา) อาจารยผสอนเจาชายแหงเมองฟลอเรนซ (เนอหาของ The Prince อาจารยเสาวลกษณไดสรปไวในเอกสารประกอบการบรรยายวชา 704 แลว ตอนทพดถงระบอบสมบรณาญาสทธราชย) เชน สอนวา

273

อำานาจกบคณธรรมเปนคนละเรองกน ผนำาไมตองคำานงถงคณธรรมแตตองรกษาอำานาจไวใหนานทสด นบวาเปนคำาสอนทนากลวมาก

ระหวางรอยตอของสงคมศกดนากบสงคมทนนยมมงานเขยนของอดม สมธ ทพดถงการแบงงานกนทำา สงคมทนนยมเกดขนอยางชดเจนเมอมการปฏวตอตสาหกรรม การจดองคการ การแบงงานกนทำา ความชำานาญเฉพาะดานถอเปนหลกการพนฐานของการจดการทงระดบประเทศและในองคการ

บรหารรฐกจเรมศกษากนอยางเปนเรองเปนราวในยโรปทแควนปรสเซย (ปจจบนคอเยอรมน) ตงแต ค.ศ. 1727 โดยพระเจาวลเลยม เฟรเดอรก ท 1 โปรดใหมการตงโรงเรยนฝกขาราชการพลเรอนทปรสเซย ทไรนสตารท พาลาทเนยน และทมหาวทยาลยทบงเงน (ไมแนใจวาฟงถกหรอไม) ตอมาหลกสตรการศกษานถกฝรงเศสกอปป ไปสรางวทยาลยการบรหารเปนสถาบนแหงชาตขน วชาทเรยนกนในปรสเซยยคแรกคอการจดการทรพยสนของพระมหากษตรย (ไรนา การปศสตว ปาไม เหมองแร โรงงานอตสาหกรรม) เนองจากระบบเศรษฐกจในยคนนเปนแบบ Mercantilism (พาณชยนยม) รฐเขามาควบคมและแทรกแซงกจกรรมทางเศรษฐกจอยางเขมงวด คาขายเอง ทำาการผลตและควบคมเศรษฐกจเอง จำาตองผลตคนขนมาเพอดแลงานดานน ตอมาเมอขยายไปตงทไรนสตารท พาลาทเนยน กไดสอนศาสตรสมยใหม เชน คณตศาสตร เศรษฐศาสตร กฎหมาย บรหารธรกจ

ทองกฤษเนองจากปกครองในระบอบประชาธปไตยระบบรฐสภา ผบรหารตองรบผดชอบตอสภา ซงสภาตองรบผดชอบตอประชาชน เกดการตรวจสอบกนเปนทอด ๆ องกฤษไดเรมจากการตงคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ปฏรประบบบรหารงานบคคลโดยจดใหมการสอบแขงขนเพอสอบเขารบราชการ เปนตวแบบทสหรฐฯ นำาเอาไปใช นอกจากนองกฤษไดดวาประเทศอนเขาบรหารอยางไรกนบางแลวกลอกเลยนนำาสงด ๆ เขามาใชจนกลายเปนเอกลกษณการบรหารงานภาครฐขององกฤษ อาท ระบบผตรวจการรฐสภาของสแกนดเนเวย ระบบบรหารจดการเมองของสหรฐฯ การตงวทยาลยบรหารของฝรงเศส

หลง ค.ศ. 1727 รอยปกระแสของการศกษาการบรหารรฐกจในภาคพนยโรปเปลยนจากทเนนวชาการบรหารจดการไปเปนศกษากฎหมายปกครอง ไมคอยใหความสำาคญกบศาสตรการบรหารเหมอนในอดต ศาสตราจารยอเมรกนในยคแรก ๆ กจบการศกษาจากเยอรมนจงนำาแนวทางการศกษาทเนนกฎหมายปกครองเขามาในสหรฐฯ เมอการศกษาบรหารรฐกจในองกฤษ ฝรงเศส เยอรมนหยดชะงกไป

274

การศกษาบรหารรฐกจของสหรฐฯ กลบกาวหนาแทน และเปนผนำาไปทวโลก แมแตองกฤษกหยบยมหลกสตรอเมรกนมาใช

แนวคดการบรหารงานภาครฐของสหรฐฯ การบรรยายของอาจารยทานอน ๆ มกจะเรมตนทแนวคดของวดโรว วลสน ใน ค.ศ. 1887 แตอาจารยเสาวลกษณขอพดไกลกวานนคอตองพดถง The Founding Fathers เปนผวางรากฐานการเมองการปกครองของสหรฐฯ กลาวคอกอนจะเปนรฐธรรมนญของสหรฐอเมรกา นกคดทางรฐศาสตรและผวางรากฐานระบบการเมองการปกครองของสหรฐฯ รวมทงเปนผมสวนรวมในการรางรฐธรรมนญอเมรกนไดแสดงความคดเหนเกยวกบการจดระบบการบรหารประเทศ ซงตอมาไดมการรวมเลมขอเขยนเหลานนในหนงสอชอ The Federalist Papers เปนขอโตแยงทสำาคญเกยวกบการจดระบบการบรหารประเทศคอการรวมอำานาจ v.s. การกระจายและถวงดลอำานาจ (กลมหนงเชอวาการบรหารนาจะรวมอำานาจ แตอกกลมคดวานาจะกระจายและถวงดลอำานาจ) ขอโตแยงดงกลาวมาจาก Alexander Hamilton และ Thomas Jefferson

อเลกซ�นเดอร แฮมลตน เสนอใหฝายบรหารมอำานาจมาก เนนภาวะผนำาสงของฝายบรหาร เพราะจะทำาใหงานมประสทธภาพ เสนอใหมการรวมอำานาจทฝายบรหาร (Executive Power) เสนอใหรฐบาลเขาแทรกแซงระบบเศรษฐกจ ในขณะทโธมส เจฟเฟอรสน เสนอใหมการถวงดลอำานาจของฝายบรหารโดยฝายนตบญญตและการตรวจสอบจากประชาชน มความเหนวาถาฝายบรหารมอำานาจมากจะทำาใหเกดการใชอำานาจอยางฉอฉลได และเสนอใหมการกระจายอำานาจจากสวนกลาง (Federal Government) ไปยงรฐบาล (State Government) มลรฐและรฐบาลสวนทองถน (Local Government)

(ประเทศไทยแบงการบรหารราชการออกเปนสวนกลาง สวนภมภาค สวนทองถน โดยทสวนภมภาคกคอตวแทน คนทเปนหเปนตาใหกบสวนกลางเทานน ไมมอำานาจในการออกกฎหมายเหมอนกบรฐบาลมลรฐในสหรฐฯ)

แอนดรว แจกสน (Andrew Jackson) เปนอกคนหนงทตองกลาวถงในเรองน เขาไมไดเสนอแนวคดแตกระทำาการทไมนาจะยกยองนก กลาวคอสหรฐฯ ในยคสองรอยกวาปกอนกเหมอนกบบานเราในยคนทการเมองยงใชหวคะแนน ซอเสยง เพราะคนยงอยกนตามชนบทขาวสารขอมลไปไมถงจงตองเชอผนำา (หวคะแนน) ทไดรบสงตอบแทนจากประธานาธบดแอนดรว แจกสนคอการฝากลกหลานหวคะแนนเขาไปทำางาน ซงประธานาธบดกชอบเพราะไดคนทเปนพรรคพวกตวเอง

275

เขาไปทำางานสามารถไววางใจได (ทองถนไทยอยางเทศบาล อบต. กมระบบแบบนเยอะมาก) เปนการใชระบบอปถมภ (Spoil System) ในการรบคนเขาทำางานเพอตอบแทนความชวยเหลอในการหาเสยงและเพอความไววางใจ ค.ศ. 1829 สภาตงกระทถามกใหเหตผลวา งานบรหารราชการเปนเรองงายและธรรมดาทใครทมสต“ปญญาอยบางกสามารถทำาได จงไมจำาเปนตองมการคดเลอกเพอหาคนทเหมาะสมทสด ”

ทศวรรษ 1880 – 1920

วดโรว วลสน (Woodrow Wilson) เขยนบทความชอ The Study of

Administration ลงในวารสาร Political Science Quarterly ใน ค.ศ. 1887 เรยกรองใหนกรฐศาสตรหนมาสนใจวาจะบรหารรฐบาลกนอยางไร (How governments are

administered?) ตอนนนนกรฐศาสตรสนใจประเดนปญหาแค What คอรฐบาลควรทำาอะไร (What the government should do?) โดยไมไดสนใจวาจะบรหารอยางไรงานเลยเละตมเปะ วลสนจงเสนอวา

-ใหมการบรหารงานภาครฐเหมอนการบรหารภาคเอกชน (Run Governments Like Business)

-แยกการเมองแบบเลนพรรคเลนพวก (Partisan Politics) ออกจากการบรหาร

-การบรหารรฐกจตองมประสทธภาพและประหยด-เนนทงเรององคการ การจดการ และการบรหารงานบคคล

ลำ�ดบเหตก�รณและง�นวช�ก�รเกยวกบก�รบรห�รรฐกจ (Public Administration: PA)

-ค.ศ. 1813 Robert Owen in “Address to the Superintendents of Manufactories”

เรยกรองใหผจดการสนใจลกจาง (Vital Machines) เทากบทสนใจเครองจกรทไมมชวต (Inanimate Machines)

-เจเรม เบนแธม (Jeremy Bentham) นกปรชญาแนวประโยชนนยม (Utilitarianism) เรยกรองใหรฐมบทบาทในการทำาสงทเปนประโยชนทสดกบคนหมมากทสด

276

-ค.ศ. 1829 แอนดรว แจกสน ใหเหตผลกบรฐสภาในการเอาพรรคพวกเขาทำางานในทำาเนยบประธานาธบดวา งานราชการเปนเรองงาย ๆ ธรรมดาทใครกสามารถทำาได ไมจำาเปนตองมการสอบแขงขน

-ค.ศ. 1881 ประธานาธบดเจมส การฟลด (James Garfield) ถกลอบสงหารจากหวคะแนนทไมไดรบเขาทำางานหลงจากชวยประธานาธบดหาเสยงจนไดตำาแหนง

-ค.ศ. 1883 The Pendleton Act ทำาใหมการตงคณะกรรมการขาราชการพลเรอนของสหรฐฯ หรอ The U.S. Civil Service Commission)

-ค.ศ. 1885 กปตน Henry Metcalfe พมพหนงสอทยนยนวาศาสตรแหงการบรหารเปนสงทคนพบไดโดยตองขยนสงเกต

-Henry R. Towne เขยนหนงสอ The Engineer as an Economist กระตนใหมขบวนการจดการเชงวทยาศาสตร

-ค.ศ. 1887 วดโรว วลสน เขยนบทความชอ The Study of Administration แตไมโดงดง จนถกนำามาตพมพอกครงใน ค.ศ. 1941 และ American Society for Public

Administration เสนอโครงการครบรอบ 100 ปให และระบวาเปนจดเรมตนของการบรหารรฐกจในฐานะทเปนสาขาวชาหนง

-แฟรงค เจ. กดนาว เสนอใหแยกการเมองออกจากการบรหาร-ค.ศ. 1902 วลเฟรโด พาเรโต (Vilfredo Pareto) กลายเปน บดาของแนวคด“

ระบบสงคม แนวคดนไดถกประยกตใชโดยเอลตน เมโย ” (Elton Mayo) และนกทฤษฎมนษยสมพนธในการศกษาองคการ

-ค.ศ. 1903 เฟรเดอรก ดบเบลย. เทเลอร (Frederick W. Taylor) ตพมพหนงสอชอ Shop Management

-ค.ศ. 1904 Frank B. and Lilian M. Gilbreth แตงงานกนและเปนหวหอกในการศกษา Time and Motion Study, Scientific Management และ Applied Psychology

-Arthur F. Bentley ในหนงสอ The Process of Government เสนอใหการวเคราะหทางการเมองเปลยนจากการศกษารปแบบของรฐบาลมาเปนการศกษาการกระทำาของปจเจกบคคลในบรบทของกลม

-ค.ศ. 1910 Louis D. Brandeis เพอนของเทเลอรเปนคนคดใชคำาวา Scientific Management

-ค.ศ.1911 เฟรเดอรก ดบเบลย. เทเลอร ตพมพหนงสอชอ The Principles of Scientific Management

277

-ค.ศ. 1916 ในฝรงเศส Henry Fayol พมพหนงสอชอ General and Industrial

Management จดเปนทฤษฎการจดการทสมบรณเปนครงแรก-ค.ศ. 1917 มการจดตงหนวยงานวจยทางดานบคลากรในรฐบาลกลางโดย

ทำาการพฒนาการทดสอบความสามารถทางจตในกองทพบกสหรฐฯ -William F. Willoughby ในหนงสอ The Movement for Budgetary Reform in the

States เสนอใหมการสรางระบบการงบประมาณททนสมย -ค.ศ. 1920 มการออก Retirement Act (พ.ร.บ.เกษยณอาย) ซงทำาใหมระบบ

การใหบำานาญเปนครงแรกในรฐบาลกลาง-ค.ศ. 1922 มการพมพงานของแมกซ เวเบอร (Max Weber) (หลงจากตายไป

แลวสองป) ทเสนอแนวทางการศกษาระบบราชการในอดมคต (Ideal – type

Approach) แตการตพมพเปนภาษาเยอรมนทำาใหไมคอยไดรบความนยม มาแปลเปนภาษาองกฤษชวงสงครามโลกครงท 2

-ค.ศ. 1923 The Classification Act นำาระบบการจำาแนกตำาแหนง (Position

Classification) มาใชกบขาราชการของรฐบาลกลางและนำาเสนอหลกการ Equal Pay for Equal Work

-ค.ศ. 1924 เรม Hawthorne Studies ท The Western Electric Company ในชคาโก จนถง ค.ศ. 1932 และนำาไปสแนวคดใหมเกยวกบความสมพนธระหวางสงแวดลอมในการทำางานกบผลตภาพ (ผลการศกษาพบวาสภาพแวดลอมไมมผลตอผลตภาพ ซงปฏเสธสมมตฐานของเทเลอรทเชอวาสภาพการทำางาน สภาพแวดลอมมผลตอผลตภาพ) มตใหมทคนพบจากการทดลองครงนคอ กลมมอทธพลตอการทำางานมากกวาคำาสงของผจดการ คนงานกลวการไมไดรบการยอมรบจากกลมจงตองยอมทำาตามบรรทดฐานของกลม

-The Rogers Act สรางระบบคณธรรมในการทำางานกระทรวงตางประเทศ -ค.ศ. 1926 Leonard D. White (เลยวนารด ด. ไวท) เขยนหนงสอชอ

Introduction to the Study of Public Administration จดเปนตำาราเลมแรกทางการบรหารรฐกจ

-ค.ศ. 1926 Mary Parker Follett เรยกรองใหมการใช Power with (การใชอำานาจรวม) กบลกจางแทนการใช Power over (การใชอำานาจเหนอ) ในการออกคำาสง จดเปนหวหอกในแนวทางการจดการแบบมสวนรวม

278

-ค.ศ. 1929 The University of Southern California กอตงวทยาลยอาชพทางดานการบรหารรฐกจขนเปนครงแรก

สรปส�ระสำ�คญของแนวคดในยคทศวรรษ 1880 – 1920

1. เรยกรองใหหนมาสนใจการบรหารงานภาครฐ2. แยกการเมองแบบเลนพรรคเลนพวกในการบรรจคนเขาทำางาน เชน

แนวคดของวลสน3. ใหความสำาคญกบการจดองคการและการจดการ เชน เทเลอร, ฟาโย,

แมกซ เวเบอร4. เรยกรองใหแยกการเมอง (การกำาหนดนโยบาย) ออกจากการบรหาร

(การนำานโยบายไปปฏบต เชน กดนาว ขอสงเกตการแยกการเมองของวลสนกบกดนาวไมเหมอนกน-วลสน การแตงตงคนเขาทำางานไมใหเลอกคนทเปนพรรคพวกตนเอง

เทากบการปฏเสธระบบอปถมภ -กดนาว ฝายการเมองเปนคนกำาหนดนโยบาย ขาราชการเปนคนนำานโยบาย

ไปปฏบต5. เรยกรองใหความสำาคญกบการบรหารงานบคคล หลกคณธรรม การตง

หนวยงานกลางในการบรหารงานบคคล มการจำาแนกตำาแหนง มระบบบำานาญ หลกการ Equal Pay for Equal Work

6. ใหมการจดระบบงบประมาณททนสมย เชน วลโลบ7. ใหความสำาคญกบคนในองคการ เชน เอลตน เมโย, แมร ปารกเกอร

ฟอลเลต8. มการตงวทยาลยวชาชพการบรหารรฐกจขนเปนครงแรก ยคพนธสญญ�ใหม กล�งศตวรรษ – (The New Deal to Mid Century:

1903s – 1950s) มลำาดบแนวคดและเหตการณทางดานบรหารรฐกจ ดงน-ค.ศ. 1931 James D. Mooney and Alan C. Reiley เขยนหนงสอชอ Onward

Industry (ตพมพใหมใน ค.ศ. 1939 ชอ The Principles of Organization) แสดงใหเหนถงหลกการจดองคการตงแตยคโบราณ (กองทพปรสเซยกบองคการศาสนาครสตนกายโรมนคาธอลก)

-ค.ศ. 1933 ประธานาธบด Franklin D. Roosevelt เรมใชแผนการ New Deal ในการแกไขปญหาเศรษฐกจตกตำา

279

-ค.ศ. 1936 J. Donald Kingsley and William E. Mosher เขยนหนงสอชอ Public

Personnel Administration ซงกลายเปนหนงสอเลมแรกทางดานการบรหารงานบคคลภาครฐ

-ค.ศ. 1936 John Maynard Keynes พมพหนงสอชอ General Theory of

Employment, Interest and Money เรยกรองใหรฐบาลใชนโยบายการเงนและการคลงในการแทรกแซงระบบเศรษฐกจ

-ค.ศ. 1936 E. Pendleton Herring เขยนหนงสอชอ Public Administration and the

Public Interest ชใหเหนวาขาราชการเปนคนตดสนใจเรองผลประโยชนสาธารณะ-ค.ศ. 1937 Luther Gulick and Lyndall Urwick ตพมพหนงสอชอ Papers on the

Science of Administration ซงจดเปนจดสงสดของยคดงเดม (Period of Orthodoxy)

บทความของกลกทตพมพในหนงสอเลมนคอ Notes on the Theory of Organization

นำาเสนอหลกการ POSDCORB

-ค.ศ. 1938 The Fair Labor Standards Act กำาหนดเรองคาจางขนตำา คาลวงเวลา และขอจำากดในการใชแรงงานเดก

-ค.ศ. 1938 Chester I. Barnard พมพหนงสอ The Functions of The Executive ซงเปนการวเคราะหองคการในเชงสงคมวทยา กระตนใหหนมาสนใจพฤตกรรมองคการ บารนารดบอกวาหนาทของนกบรหารคอการตดสนใจ ตองใหความสนใจกบองคการอรปนย (กลม กวน แกงทรวมกนดวยความสมพนธสวนตวไมเกยวกบงาน) ทเกดขนควบคกบองคการรปนยทกองคการ และมอทธพลตอการทำางาน

-The Hatch Act หามขาราชการสวนกลางทำากจกรรมทางการเมอง ปถดมาหามทงขาราชการมลรฐและสวนทองถนดวย

-F.J. Roethalisberger and William J. Dickson (เพอนรวมงานของเอลตน เมโย)

พมพหนงสอชอ Management and the Worker เปนการนำาเสนอผลการศกษา Hawthorne

-Carl J. Friedrich เขยนบทความ “The Nature of Administrative Responsibility)

เสนอวา ทง Accountability และ Responsibility ตองมาจากการควบคมภายในโดยผานความเปนมออาชพ (Professionalism) และมาตรฐานวชาชพ (Professional Standards)

Responsibility เปนความรบผดชอบในแนวดงจากบนลงลาง ถาลกนองทำาไมดหวหนากตองโดนดวย Accountability เปนความรบผดชอบในแนวตงจากลางขนบนวาเรารบผดชอบตอใคร

280

-ค.ศ. 1941 James Burnham เขยนหนงสอชอ The Managerial Revolution เสนอวาการควบคมองคการขนาดใหญจะเปลยนมอจากเจาของหรอเถาแกมาเปนนกบรหารมออาชพ

-Herman Finer ในบทความชอ Administrative Responsibility in Democratic

Government แยงวา Accountability and Responsibility จะเกดขนไดกตอเมอมการควบคมจากฝายนตบญญตหรอจากประชาชนเทานน

-ค.ศ. 1943 มาสโลว นำาเสนอทฤษฎความตองการตามลำาดบขน (Needs

Hierarchy) ในบทความชอ A Theory of Human Motivation

-ค.ศ. 1944 J. Donald Kingsley พมพหนงสอชอ Representative Bureaucracy

เสนอแนวคดวากลมทางสงคมทกกลม เชน คนผวดำา คนในวรรณะตำา มสทธทจะเขาทำางานในองคการของรฐตามสดสวนของสมาชกทเปนประชากรของกลม

-Paul Applyby (แอพเพลบ) โจมตการแบงขวการเมอง-การบรหาร (Politics –

Administration Dichotomy) โดยยนยนในหนงสอชอ Big Democracy วา กระบวนการบรหารทปราศจากการเมองเปนเรองทตรงกนขามกบประสบการณของคนอเมรกน คนอเมรกนอยกบการเมอง มการเลอกตงในทกระดบ เพราะฉะนนการจะแยกการเมองออกจากการบรหารยอมเปนไปไมได

-ค.ศ. 1945 สหรฐฯ ทงระเบดปรมาณทญปนทำาใหเกดโครงการ Manhattan

Project ททำาใหรฐบาลเขามาเกยวของกบวทยาศาสตรในการกำาหนดนโยบาย-ค.ศ. 1946 Herbert A. Simon เขยนบทความ The Proverb of Administration

โจมตแนวทางการศกษาแบบหลกการในการจดการวามความขดแยงกนเองและนำามาใชไมได

-ค.ศ. 1947 มการกอตง The National Training Laboratory for Group

Development (NTL Institute for Applied Behavioral Science) เพอวจยพลวตกลมและการฝกอบรมแบบไวตอความรสก

-ค.ศ. 1947 กอตงคณะกรรมาธการฮเวอร (The Hoover Commission) ชดแรก (ค.ศ. 1947 – 1949) เสนอใหเพมสมรรถนะในสำานกงานบรหารของประธานาธบด การปรบปรงองคการ (เปนเรองของการปฏรประบบราชการนนเอง)

-ค.ศ. 1947 Robert A. Dahl ในบทความ The Science of Public Administration

แยงวาการบรหารรฐกจตองของเกยวกบมตเชงปทสถาน (จะแยก Fact ออกจาก Value แบบวทยาศาสตรจาไมได) ไมเชนนนแลววชานจะกลายเปนความคบแคบ ตอ

281

ไปนจะมองคนในแนวการจดการแบบวทยาศาสตรทมองวาคนเปนเหมอนเครองจกรในระบบราชการอกตอไปไมไดอกแลว

การมคานยมหมายถงการตองตดสนใจเลอก เชน เมอมงบประมาณจำากดรฐบาลตองตดสนใจวาจะใชเพอใคร เพอคนจนหรอคนรวย นคอการตองมคานยมเขาไปเกยวของ

-ค.ศ. 1947 Herbert A. Simon เขยนหนงสอ Administrative Behavior เรยกรองใหใชวธการเชงวทยาศาสตรในการศกษาปรากฏการณทางการบรหาร ใชประจกษนยมเชงตรรกะ (Logical Positivism) ในการกำาหนดนโยบาย และเรยกรองใหการตดสนใจเปนหวใจของการบรหาร

ประจกษนยมเชงตรรกะ (Logical Positivism) ในการกำาหนดนโยบาย หมายถง การกำาหนดนโยบายตองลงไปศกษา รวบรวม เกบขอมลปญหาขอเทจจรงไมใชนงฝนเอาเอง เมอไดขอมลแลวกไมซอบอทำาไปตามขอมลแตตองใชเหตผลตรรกะ ซงตรงนจะมเรองของการตดสนใจเชงคณคาเขามาเกยวของ

-ค.ศ. 1948 Dwight Waldo พมพหนงสอ The Administrative State โจมตมนตขลงของประสทธภาพ ทครอบงำาความคดในการบรหารกอนหนาสงครามโลกครงท 2 ไมเหนดวยกบการพยายามแสวงหาวธการทำางานทดทสด เปนวทยาศาสตรและมประสทธภาพมากทสดแลวลมมตทสำาคญคอผลประโยชนของประชาชน

-ค.ศ. 1948 Wallace S. Sayre เขยนบทความใน PAR โจมตการบรหารงานบคคลภาครฐวาเปนชยชนะของเทคนคเหนอวตถประสงค หมายความวาในยคนนพยายามหาเทคนควธในการบรหารงานบคคลโดยลมไปวาวตถประสงคของการบรหารงานภาครฐคออะไร

-ค.ศ. 1949 Philip Selznick ในหนงสอชอ TVA and the Grass Roots คนพบหลกการเอาเปนพวก (Cooptation) เมอเขาคนพบวา องคการหบเขาเทนเนสซ (Tennessee

Valley Authority) รวมปจจยใหม ๆ (ชาวบานในระดบรากหญา) เขามาในกระบวนการตดสนใจ เพอปองกนไมใหพวกชาวบานมาเปนอปสรรคในการทำางาน

-ค.ศ. 1949 Norton E. Long ในบทความ Power and Administration พบวาเสนเลอดชวตของการบรหารคออำานาจ และวาผจดการตองทำามากกวาใชหลกการจดการแบบวทยาศาสตร แตตองไขวควา รกษา และเพมอำานาจเพอประกนความลมเหลวในการปฏบตภารกจ

สรปส�ระสำ�คญของชวงทศวรรษ 1930 – 1950

282

1. รฐบาลอเมรกนเตบโตอยางรวดเรวจากนโยบาย New Deal มโครงการตาง ๆ เกดขนเพราะรฐเขามาแทรกแซงตามแนวคดแบบเคนส เพอกระตนเศรษฐกจและการจางงาน โดยระดมนกวชาการมาชวยงาน ทำาใหยงมการหาหลกการในการจดการ เชน หลก POSDCORB (กลกและเออรวกไดเขามาชวยงานประธานาธบดโรสทเวลท)

2. มความสนใจในพฤตกรรมมนษยและองคการมากขน ทงในเรององคการอรปนย การจงใจ การตดสนใจ พลวตกลม

3. มการโจมตการแบงขวการเมอง การบรหาร และเสนอใหศกษาการ–บรหารรฐกจในเชงปทสถาน

4. มองวาขาราชการคอคนกำาหนดผลประโยชนสาธารณะ ดงนนจะปลอดจากคานยมไมได แตตองเปนคานยมทเขาขางคนทเสยเปรยบในสงคม ขาราชการตองชวยคนทเดอดรอนทสด ตองดแลคนจน

5. นกบรหารยคใหมตองเปนมออาชพและมมาตรฐานทางวชาชพ6. การตรวจสอบและควบคมขาราชการอาจทำาไดทงจากภายใน เชน จรรยา

บรรณทางวชาชพ มาตรฐานวชาชพ และจากภายนอก เชน จากฝายนตบญญตและประชาชน

7. หนมาสนใจประชาธปไตยในการบรหารงาน และการเขาถงประชาชนในระดบรากหญาในการทำาโครงการของรฐ เชน Selznick, Lilienthal

8. สนใจการปฏรปองคการโดยคณะกรรมการบราวนโลว (Brownlow Committee)

9. มการคดคานการเพมอำานาจใหประธานาธบดโดย Lewis Meriam

10. มการโจมตตวแบบระบบราชการในอดมคตของเวเบอรวา ทำาใหการทำางานไมมประสทธภาพ เชน Merton

ทศวรรษ 1950 – 1960 ลำาดบแนวคดและเหตการณทางการบรหารรฐกจ เปนดงน

-ค.ศ. 1951 David Truman ในหนงสอ The Governmental Process เรยกรองใหมองกลมผลประโยชนวาคอตวจรงในการกำาหนดนโยบายสาธารณะ

-ค.ศ. 1951 Kurt Lewin เสนอตวแบบการเปลยนแปลงละลายพฤตกรรม เปลยนแปลง แชแขงใหม ตวแบบนกลายเปนกรอบแนวคดในการพฒนาองคการ

283

-ค.ศ. 1951 Ludwig Von Bertalanffy เขยนบทความ General Systems Theory: A

New Approach to the Unity of Science ซงตอมากลายเปนพนฐานในแนวทางการศกษาองคการเชงระบบ

(ในยคนตรงกบชวงท 3 ของทฤษฎองคการในหนงสออาจารยอนงคทพย มององคการในเชงระบบ)

-ค.ศ. 1952 Verne B. Lewis เขยนบทความ Toward a Theory of Budgeting

เสนอทฤษฎทางเลอกในการทำางบประมาณ ซงจะเปนการเชอมระบบงบประมาณแบบ Planning Programming Budgeting System ในทศวรรษ 1960 กบระบบงบประมาณแบบ Zero – based Budgeting System ในทศวรรษ 1970

-คณะกรรมาธการฮเวอรชดท 2 (ค.ศ. 1953 – 1955) เสนอใหมการตดลดกจกรรมของรฐบาลกลางทแขงขนกบภาคเอกชน

-ค.ศ. 1954 Peter Drucker เขยนหนงสอชอ The Practice of Management เสนอแนวคดการจดการโดยวตถประสงค (Management by Objective)

-ค.ศ. 1955 Dwight Waldo เขยนหนงสอ The Study of Public Administration

เรยกรองใหเชอมศลปะการบรหารรฐกจกบศาสตรทเกดใหมทางบรหารรฐกจ -ค.ศ.1956 William H. Whyte เขยนหนงสอชอ The Organization Man วาคนใน

องคการเปนปจเจกบคคลทยอมรบคานยมขององคการและหาความสมานฉนทในการทำาตามคานยมนน

-ค.ศ. 1957 Chris Argyris เสนอในหนงสอ Personality and Organization วามความขดแยงระหวางบคลกภาพของผใหญกบความตองการขององคการสมยใหม

-ค.ศ. 1957 Douglas M. McGregor เสนอบทความ The Human Side of Enterprise

เสนอ Theory X & Y

-ค.ศ. 1957 Program Evaluation and Review Technique (PERT) ถกพฒนาขนในกองทพเรอ

-Anthony Down เขยนหนงสอชอ An Economic Theory of Democracy ซงเปนพนฐานทางความคดในวชาเศรษฐศาสตรทางเลอกสาธารณะ

-James G. March และ Herbert A. Simon เขยนหนงสอชอ Organizations

เปนการปฏวตเชงพฤตกรรมในทฤษฎองคการ (ยคนตรงกบพาราไดมท 4 ของนโคลส เฮนร พยายามทำาใหบรหารรฐกจเปนศาสตรของการบรหาร Public Administration as Administrative Science)

284

-ค.ศ. 1959 Charles A. Lindblom ในบทความชอ The Science of Muddling

Through ปฏเสธตวแบบเหตผล (Rational Model) ในการตดสนใจและเชอในตวแบบสวนเพม (Incremental Model) มากกวา

(ตวแบบเหตผลคอศกษารวบรวมขอมลทกดานอยางละเอยดรอบคอบ คำานวณตามหลกทฤษฎ แลวตดสนใจเลอกทางเลอกทดทสด)

-Frederick Herzberg, Barnard Mausner and Barbara Synderman เขยนหนงสอชอ The Motivation to Work เสนอ Motivation – hygiene Theory

-ค.ศ. 1961 Rensis Likert เขยนหนงสอชอ New Pattern of Management เสนอการจดการแบบมสวนรวม (Participatory Management) และเทคนคการพฒนาองคการ

-ค.ศ. 1963 ประธานาธบดเคนเนดถกลอบสงหาร -ค.ศ. 1964 The Civil Rights Act หามการแบงแยกกดกนเชอชาต สผว

ศาสนา เพศ หรอสญชาตในการจางงานในภาคเอกชน-ค.ศ. 1964 Robert R. Blake and Jane S. Mouton ในหนงสอชอ The Managerial

Grid อธบายวา Grid จะชวยในการพฒนาองคการอยางไร-ค.ศ. 1965 มการบงคบใชระบบงบประมาณแบบ PPBS ในทกหนวยงานของ

รฐบาลกลางในสมยประธานาธบดจอหนสน (ประเทศไทยกใชตามเขาเพราะรบความชวยเหลอทงทางวชาการและการเงนจากรฐบาลอเมรกน)

-ค.ศ. 1965 James G. March เปนบรรณาธการหนงสอชอ Handbook of

Organizations เปนการสรปสาระสำาคญของทฤษฎและพฤตกรรมองคการ-ค.ศ. 1966 Daniel Katz and Robert L. Kahn ใน The Social Psychology of

Organizations พฒนาทฤษฎระบบเปดเพอรวบรวมสงทคนพบทางพฤตกรรมศาสตรเกยวกบพฤตกรรมองคการ

ระบบเปด หมายความวา องคการทำางานอยในสงแวดลอม องคการและสงแวดลอมมปฏสมพนธกน ถาสงแวดลอมเปลยนการบรหารองคการตองเปลยนแปลงตาม

-ค.ศ. 1966 Warren Bennis เขยนหนงสอชอ Changing Organization อธบายถงความไมสอดคลองกบการเปลยนแปลงทรวดเรวในอนาคตขององคการแบบระบบราชการ เรยกรองใหมการจดการแบบมสวนรวม และการมกำาลงแรงงานทเปนมออาชพทเพมขน

285

-ค.ศ. 1967 Yehezkel Dror ในบทความ Policy Analysts ระบถงอาชพใหมทตองการความเชยวชาญคออาชพนกวเคราะหนโยบาย (ระบบราชการจงมตำาแหนงนกวเคราะหนโยบายและแผน)

-ค.ศ. 1968 นกวชาการหนม ๆ ทางดานการบรหารรฐกจมาประชมกนทมหาวทยาลย Syracuse เมอง Minnowbrook เรยกรองใหม New Public Administration

ทเนนความเปนธรรมทางสงคม-ค.ศ. 1968 Martin Luther King Jr. และ Robert F. Kennedy (นองชายของจอหน

เอฟ. เคนเนด) ถกลอบสงหาร ประธานาธบด Nixon ไดรบเลอกตง-Dwight Waldo เสนอวา การบรหารรฐกจอยในชวงของการปฏวต -ค.ศ. 1969 Aaron Wildavsky อธบายในบทความ Rescuing Policy Analysis

form PPBS วาการวางแผนและการวเคราะหของระบบงบประมาณแบบ PPBS ขดแยงกบธรรมชาตทสำาคญของการจดทำางบประมาณ

-ค.ศ. 1969 Herbert Kaufman เรยกรองใหคนอำานาจใหประชาชน ในบทความ Administrative Decentralization and Political Power

-ค.ศ. 1969 Theodore Lowi เขยนหนงสอชอ The End of Liberalism โจมตกลมผลประโยชนพหนยมวาทำาใหกระบวนการกำาหนดนโยบายเปนอมพาต

-ค.ศ. 1969 Neil Armstrong เดนบนดวงจนทร สรปส�ระสำ�คญของชวงทศวรรษ 1950 – 1960

1. ใหความสนใจกบวทยาการบรหารหรอ Administrative Management Science

เชน การรวบรวมองคความรเกยวกบองคการ พฤตกรรมองคการ การจงใจ การจดการแบบมสวนรวม

2. เปนยคของการศกษาองคการเชงระบบ เชน Katz & Kahn จดเปนทฤษฎองคการยคใหม (Modern Organization Theory) หรอการจดการตามสถานการณ (Contingency Approach) การจดองคการและการบรหารไมควรมรปแบบทตายตวเพยงรปแบบเดยว ไมยดตดกบโครงสรางทเครงครด ไมยดหยน เพราะสงแวดลอมเปลยนแปลงอยางรวดเรวตลอดเวลา การยดตดแบบนทำาใหตอบสนองตอการเปลยนแปลงของสงแวดลอมไดยาก

3. สนใจเรองการพฒนาองคการ มองดวยทฤษฎระบบวาสงแวดลอมเปลยนแปลงองคการกตองเปลยนแปลงดวย โดยตองเปลยนแปลงทงระบบ เปลยนอยางมแผน ทสำาคญทสดคอการเปลยนระบบคน (เปลยนพฤตกรรมของ

286

คน กลม และวฒนธรรมองคการ) ใหคนเหลานไวตอการเปลยนแปลง ไมตอตานการเปลยนแปลง องคการจงจะอยรอดและแขงขนได ทสำาคญคอผบรหารระดบสงตองตระหนกและใหความสำาคญกบการเปลยนแปลง ถาผบรหารไมเลนดวยทกอยางกจบ และการเปลยนแปลงตองใชผเชยวชาญจากภายนอก เปรยบเหมอนมหมอเขามาใหยา (ยทธศาสตร) เพอการเปลยนแปลงองคการ

4. สนใจเรองการวเคราะหนโยบายทงในดานเนอหาและกระบวนการ 5. ในสมยประธานาธบดจอหนสน (เคยเปนรองประธานาธบดและขนดำารง

ตำาแหนงประธานาธบดหลงเคนเนดถกลอบสงหาร) มโครงการ Great Society ซงเปนโครงการทางสงคมคลาย ๆ กบ New Deal มการลดภาษและเศรษฐกจถดถอย

6. เปนยคท Keynesian Economics มอทธพลโดยใหรฐแทรกแซงเศรษฐกจผานเทคนคการเงน การคลง มการผนเงนจากรฐบาลกลางไปใหทองถน (ไทยมโครงการเงนผนสชนบทสมยรฐบาลคกฤทธ) เนนการกระจายอำานาจใหทองถน

7. ใหความสำาคญกบความสมพนธระหวางรฐบาลระดบตาง ๆ (Intergovernmental Relations) ทเรยกวา Creative Federalism แบบ Marble Cake ความสมพนธตองเปนเนอเดยวกนไมใชแยกเปนชน ๆ อยาง Layer Cake

8. มการนำาระบบงบประมาณ PPBS มาใชแทนระบบงบประมาณแบบ Line –

item (แบบแสดงรายการซงเนนการควบคม Input มากกวา คอเนนวาเอาเงนไปซออะไรบาง มใบเสรจครบมย แตไมไดสนใจวา Input ทซอนนนำาไปใชแลวไดผลงานหรอมโครงการมารองรบหรอไม)

9. ระบบงบประมาณแบบ PPBS เนนวตถประสงค การวางแผนงาน การมตวชวด การคาดการณลวงหนาระยะยาว การวเคราะหตนทน กำาไรของโครงการตาง– ๆ ระบบนถกพฒนาโดย David Novick จากหนวยงาน The Rand Corporation ระบบนถกโจมตวาเปนระบบงบประมาณแบบสวนเพม (ปทแลวทำาอะไรปนกเพมเขาไป)

และไดรบอทธพลจากการตดสนใจทางการเมอง และถกเลกใชเมอสนสดทศวรรษ 10. เสนอการบรหารรฐกจแนวใหม (New Public Administration) ในการประชม

ทเมอง Minnowbrook ค.ศ. 1968

11. Frank Marini ไดรวบรวมบทความในการประชมและรวมเลมตพมพใน ค.ศ. 1971 เสนอแนวคดวาเนอหาของการบรหารรฐกจควรมการเปลยนแปลงอยางไรทจะตอบสนองสงทาทายในทศวรรษ 1970

287

12. H. George Frederickson เสนอใหมความเสมอภาคทางสงคม (Social

Equity) ตอบสนองความตองการของประชาชน (Responsiveness) เสนอทางแกปญหา (Prescriptive) ใหความสำาคญกบผมารบบรการ (Client – oriented) เนนเชงปทสถาน (Normative) มากขน (ตองมคานยม) คงความเปนศาสตร (Scientific) เปนนกบรหารเชงรก (Proactive) เนนการตรวจสอบและโครงสรางองคการแบบกระจายอำานาจ

(ทผานมาทงหมดนเปนการทบทวนของเกา ตอจากนไปอาจารยขนเรองใหม)

ทศวรรษ 1970 – 1980 ลำาดบแนวคดและเหตการณทางดานการบรหารรฐกจเปนดงน

-ค.ศ. 1970 มการปรบปรงกฎหมายตวแบบการบรหารงานบคคล โดยใหผอำานวยการฝายการบรหารงานบคคลขนตรงตอนกบรหารทเปนนกการเมองมาจากการเลอกตง และตอคณะกรรมการฝายแรงงานสมพนธ

-มการปรบปรงสำานกงบประมาณ ใหมอำานาจดแลดานการจดการและเรยกชอใหมเปน The Office of Management and Budget

-ค.ศ. 1971 PPBS ถกยกเลกในการใชกบรฐบาลกลางในสมยประธานาธบดนกสน

-ค.ศ. 1972 มการแกไข The Equal Employment Opportunity Act (พ.ร.บ.วาดวยโอกาสในการจางงานทเทาเทยมกน) หามนายจางภาครฐแบงแยกกดกนในการจางงาน

-ค.ศ. 1972 เกดกรณ Watergate เมอคนทเกยวของกบคณะกรรมการการเลอกตงประธานาธบด (นกสนจากรพบลกนลงชงตำาแหนงประธานาธบดสมยท 2)

บกเขาไปทสำานกงานใหญในการรณรงคการเลอกตงของพรรคเดโมแครตในตกวอเตอรเกท ประธานาธบดนกสนถก Impeachment แตชงลาออกไปเสยกอน

(กระบวนการ Impeachment ไมไดทำางาย ๆ สดทายตอนลงมตตองใชเสยงจาก ส.ส. และ ส.ว. รวมกนใหไดถง 3 ใน 4 จงจะถอดถอนประธานาธบดได)

กลกยงมชวตอยในชวงเวลานเจอคด Watergate เขาถงกบออกมาสารภาพวา ตนเองไรเดยงสาเสยเหลอเกนทไปสนบสนนใหฝายบรหารมอำานาจมากเพอการบรหารจะไดมประสทธภาพ คดไมถงเลยวาจะมการใชอำานาจทฉอฉลเชนน กรณนชใหเหนวาฝายบรหารมอำานาจมาก (Administrative Presidency) และจากคดวอเตอรเก

288

ทนเองทำาใหการบรหารรฐกจของสหรฐฯ และทวโลกตองหนมาสนใจประเดนเรองจรยธรรม

-เกด Wildcat Strike ทโรงงานของ General Motors. (โรงงานประกอบรถยนต)

Ohio เพราะงานท Dehumanized and Monotonous กรรมกรถกใชแรงงานเหมอนเครองจกร ทำางานซำาซาก ทำาอยอยางเดยวทงวนทงป นาเบอ ลกษณะงานทำาใหคนเหมอนไมใชคนแตเปนสวนหนงของเครองจกร (ดไดจากภาพยนตรเรอง เกา“กกส หรอ ” The Modern Time นำาแสดงโดยชารล แชปปลน คนเรยนบรหารรฐกจตองดเรองนใหได)

เมอคนงานทนสภาพเชนนไมไดกตองประทวงนดหยดงานแบบแมวปา (Wildcat) คอรนแรง ควบคมไมได ไมเปนไปตามขนตอนของกฎหมาย

(การประทวงตามขนตอนของกฎหมาย เชน เรมตนจากการทำาหนงสอถงนายจางวาไมพอใจเรองอะไร อยากเรยกรองในประเดนใดบาง ถานายจางคดวาแกปญหาเองไดกใหผบรหารฝายบคคลหรอนายจางลงมาเจรจา ถาตกลงกนไมไดกหาบคคลท 3 มาเปนคณะกรรมการไกลเกลยขอพพาทคอเจาหนาทจากกระทรวงแรงงาน ถาผานขนตอนตาง ๆ แลวยงตกลงกนไมไดลกจางตองแจงใหนายจางทราบลวงหนาวาจะนดหยดงานวนไหน เวลาใด การทำาอะไรเปนขนเปนตอนทำาใหอารมณรนแรงของคนลดลง แต Wildcat Strike นไมสนใจขนตอนของกฎหมายอารมณของคนพงปรดขนมาเลย อาจมการทำาลายขาวของ เผาโรงงาน ทำารายนายจาง เปนตน)

สรปวา การคดหาหลกการจดการทเนนประสทธภาพมากเกนไปนนจะมองขามความเปนคน การปฏรประบบราชการยคใหมกเชนเดยวกน การเรยกหาประสทธภาพทำาใหตองใชงานคนใหคมคา

-ค.ศ. 1971 H. George Frederickson เขยนบทความ Toward a New Public

Administration เรยกรองใหการบรหารภาครฐ More Responsive, More Prescriptive and More Normative

-ค.ศ. 1972 Charles Perrow เขยนหนงสอชอ Complex Organization ปกปองรปแบบองคการแบบระบบราชการ และโจมตคนทคดวาจะมระบบอนมาแทนทไดงาย ๆ โดยใหเหตผลวาองคการในระบบราชการเปนองคการขนาดใหญจงตองการความแนนอน ฉะนนตองมกฎระเบยบในการดแลคนหมมาก ระบบนเองทมประสทธภาพ จะหาระบบใดทมาแทนระบบราชการไดอก

289

-ค.ศ. 1973 Jeffery Pressman and Aaron Wildavsky พมพหนงสอชอ Implementation ทำาใหเกดสาขายอยขนใหมในวชาการบรหารรฐกจและการวเคราะหนโยบาย

-ค.ศ. 1974 ประธานาธบดนกสนถกกดดนใหลาออกจากกรณวอเตอรเกท เจอรลด อาร. ฟอรด ขนดำารงตำาแหนงแทนและอภยโทษใหนกสน

-National Academy of Public Administration นำาโดย Frederick C. Mosher

พจารณากรณวอเตอรเกท และเรยกรองใหมจรยธรรมในภาครฐมากขน(ในชวง ค.ศ. 1973 รองประธานาธบดของนกสนชอ Spiro Agnew กมปญหา

เรองจรยธรรมอกเหมอนกนคอหลบเลยงภาษ รบสนบนจากผรบเหมา สดทายตองลาออกไป เจอรลด ฟอรด ขนเปนรองประธานาธบดแทนและเปนประธานาธบดแทนนกสนในทสด)

-Samuel Krislov (ลกศษยของ Kingsley) เขยนหนงสอ Representative

Bureaucracy ปฏเสธเปาหมายของรฐบาลวา ไมใชประสทธภาพ แตตองลดความขดแยงทางสงคม และไดรบการยอมรบจากผถกปกครอง (แนวคดแบบนเปนพวกเจฟเฟอรสน) มองวาขาราชการตองทำาหนาทเปนตวแทนของประชาชน มโควตาใหกบตวแทนจากกลมสงคมแตละกลมไดเขารบราชการ เชน คนดำา คนผวเหลอง อนเดยนแดง

(อนเดยกนำาระบบ Representative Bureaucracy ไปใช โดยองกฤษนำาระบบทใหโควตาแกจณฑาลเขารบราชการได เพอจะไดปกปองผลประโยชนของกลมตนบาง)

-ค.ศ. 1977 ใชระบบงบประมาณฐานศนย (Zero – based Budgeting) ในสมยประธานาธบดคารเตอร (ไมตองดงบประมาณของเกาเลย จะทำาอะไรกคดไปเลยวาโครงการนตองใชเงนเทาใด)

-ค.ศ. 1978 Charles H. Levine เขยนบทความใน PAR อธบายวา Cutback

Management แสดงถงขาลงขององคการภาครฐในยคทมปญหาการคลง -ค.ศ. 1981 ประธานาธบดเรแกน (Reagan) ยกเลกระบบงบประมาณแบบฐาน

ศนย -ค.ศ. 1984 The American Society for Public Administration กำาหนดจรรยา

บรรณวชาชพ (A Code of Ethics)

-ค.ศ. 1988 จอรจ บช เปนประธานาธบด-ค.ศ. 1989 นตยสารนวยอรกไทมส ประกาศวาสงครามเยนสนสดแลว

290

สรปส�ระสำ�คญของทศวรรษ 1970 – 1980

1. ยกเลกระบบงบประมาณทงแบบ PPBS และ Zero – based

2. ใหความสำาคญกบเรองจรยธรรมในภาครฐ จากกรณวอเตอรเกท คดการหลบเลยงภาษของรองประธานาธบด Spiro Agnew การทจรตในคณะกรรมการขาราชการพลเรอน การลวงละเมดทางเพศในททำางาน (Sexual Harassment) มการกำาหนดจรรยาบรรณวชาชพการบรหารรฐกจ

3. Implementation เปน Subfield ใหมของวชาการบรหารรฐกจและวชานโยบายสาธารณะ

4. มการตพมพบทความจากการประชมท Minnowbrook ทำาใหเกด New Public

Administration เรยกรองใหการบรหารรฐกจสนใจทจะตอบสนองปญหาของประชาชน เสนอแนวทางแกปญหาและใหความสำาคญในเชงปทสถาน (คณคา)

5. ใหความสำาคญกบ Representative Bureaucracy ทใหมตวแทนของชนกลมตาง ๆ เขารบราชการ

6. ปฏรปดานการบรหารบคคล เชน ยกเลกคณะกรรมาธการขาราชการพลเรอน และตงหนวยงานอน ๆ มาแทนอก 3 หนวยงาน

7. ในขณะททศวรรษ 1950 – 1960 เปนชวงขาขนของภาครฐ (ภาครฐมการขยายตวเพราะเปนชวงสงครามเยน และจากอทธพลของแนวคดทางเศรษฐศาสตรแบบเคนส) ทศวรรษ 1970 – 1980 เปนชวงขาลงเพราะผลจากคดวอเตอรเกท ความลมเหลวของโครงการ Great Society ของประธานาธบดจอหนสน การแพสงครามเวยดนาม ปญหาดานการคลง (ค.ศ. 1971 สหรฐฯ ลอยตวคาเงน)

ปญหาเงนเฟอ ยคนจงเปนยคขาวยากหมากแพงและตองมการรดเขมขด (Cutback Management)

8. Levine เสนอมาตรการทอาจตองใชในกรณงบประมาณปดหบไมลง เชน -ยดการใชงบประมาณไปจนถงสนปงบประมาณ (Stretching the Budget)

-จำากดการใหบรการหรอเรยกเกบคาบรการ (Rationing Demands) บรการบางอยางของรฐใหฟรทำาใหประชาชนใชบรการอยางไมรคณคา อยางขาราชการไทยเบกคารกษาพยาบาลไดไมจำากดควรกำาหนดวาปหนงเบกไดกบาท เรยกวาระบบ Capitation หรอการทำาบตรประชาชนหายกไปทำาใหมไดเลยเสยคาธรรมเนยมแค 20

บาทเรยกวาเกอบ ๆ ฟร ควรเกบคาบรการใหสงกวาน

291

ในสงคโปรมระบบกองทนสำารองเลยงชพเรยกวา Central Pension Fund: CPF

คนทำางานทกคนไมวาขาราชการหรอลกจางตองอยภายใตระบบน เมองไทยมหลายกองทนแยกกนทง กบข. ประกนสงคม กองทนสำารองเลยงชพภาคเอกชนทแยกออกไปตางหาก แตสงคโปรจะรวมทกอยางเขาไวในกองทนเดยวกน เรยกเกบเงนจากคนทำางาน 30% ของเงน 10 – 20% หกเขากองทนบำาเหนจบำานาญ สวนทเหลอเปน Health Care ดแลเรองสขภาพอนามย

-ยกเลกโครงการบางอยางหรอพจารณายกเลกบรการบางพนท (Selective

Withdrawal) เชน โรงเรยนประถมในชนบทไทยตอนนนกเรยนเหลอนอยมาก เปนผลมาจากการวางแผนครอบครว ควรยบรวม 2 – 3 โรงมาเปนโรงเรยนเดยวกน

-เปลยนแปลงโครงสรางโครงการและบคลากรขององคการอยางถาวร (Retrenchment)

9. อยางไรกตามเมอเปรยบเทยบกบจำานวนประชากรและ GDP กยงนบวารฐบาลกลางมสดสวนการขยายตวคอนขางนอย ในขณะทมการขยายตวอยางมากทรฐบาลมลรฐและรฐบาลทองถน ขาราชการสวนกลางเพมขนจาก 2.4 ลานคนใน ค.ศ. 1969 เปน 2.9 ลานคนใน ค.ศ. 1979 ขาราชการสวนมลรฐและทองถนเพมจาก 4.2 ลานคนใน ค.ศ. 1960 เปน 13.1 ลานคนใน ค.ศ. 1979 งบประมาณรฐบาลกลางเพมเปนสดสวนของ GDP จาก 18.5% ใน ค.ศ. 1960 เปน 20.8% ใน ค.ศ. 1979

รฐบาลกลางลดกจกรรมลงโดยการถายโอนไปใหรฐบาลมลรฐและทองถน ภาคเอกชน และ NGOs เชน การใหเงนสนบสนน Contracts and Grants (ทำาสญญาจางใหทำางานแทนรฐบาล) คำาประกนเงนกหรอใหกเอง (องคกรมหาชนอยางมหาจฬาฯ มหามกฎฯ รฐบาลคำาประกนเงนกให) รฐบาลคงหนาทการประสานงานและโอนเงนให แตการศกษาดานนยงนอยอย (การบรหารภาคทองถนและมลรฐ)

อาจารยตงขอสงเกตวาแนวทางปฏรประบบราชการทำาใหเลกลงเพอปรบปรงประสทธภาพใหความสำาคญกบรฐบาลสวนกลาง เมองไทยกเชนเดยวกนทำารฐบาลใหเลกลงแตกลบไปโตททองถนเพราะภารกจทงหลายถายโอนไปใหทองถนหมด คำาถามทตามมาสำาหรบรฐบาลไทยคอมประสทธภาพ ตรวจสอบไดหรอไม อบต.มเปนพน สตง. ตรวจสอบไมถง เทากบวารฐบาลมประสทธภาพจรงแตสวนทองถนไมมประสทธภาพ ใชงบประมาณอยางไมลมหลมตา

292

10. รฐบาลประธานาธบดเรแกนทมาจากพรรครพบลกนซงเปนพวกนายทนอตสาหกรรม นยมชมชอบนโยบายเศรษฐกจแบบเสรนยมมแนวนโยบายแบบอนรกษนยม (เสรนยมใหมหรอฉนทานมตวอชงตน) คอ

–Less Government and Less Regulation (รฐบาลเลกลง ลดกฎระเบยบ)

-New Federalism (เปนสหพนธรฐแบบใหม เหลอหนาทแคประสานงานและโอนเงน)

-Strength through Defense (ดแลเรองความมนคง)

-Supply – side Economics (เศรษฐศาสตรดานอปทาน)

-Realigning Public Sector and Private Sector Roles through Privatization (ภาครฐกบภาคเอกชนเปนพนธมตรกนโดยกระบวนการถายโอนกจการ ทำาใหเสนแบงระหวางภาครฐกบภาคเอกชนเจอจางลงไปมาก)

เรแกนลดภาษ (ชวยกระตนใหเกดการบรโภค) และลดคาใชจาย (เมอรายไดของรฐลดลงกตองลดคาใชจาย) โดยการ Contract Out, Privatization, Devolution ไปใหมลรฐและทองถน

-Contract Out เชน นกการภารโรงจางบรษทภายนอกมาทำาแทนทจะใชลกจางประจำาทมสวสดการตาง ๆ เทากบขาราชการทำาใหภาครฐตองเสยคาใชจายมากมาย การจางบรษทขางนอกทำาใหสามารถตรวจสอบไดวาบรษทนดหรอไมดและเลกจางหนไปจางบรษทอนแทนได หรอสนปมบรษทอนเขามาเสนอตวในราคาตำากวากเลอกเจาใหมได วธการแบบนจะชวยใหเกดประสทธภาพ

- Privatization หรอกระบวนการถายโอนกจการทเปนมากกวาการแปรรปรฐวสาหกจ เชน การเอามหาวทยาลยออกนอกระบบ

- Devolution กระจายภารกจทรฐบาลกลางเคยทำาไปใหทองถนทำา แนวทางนไปสอดคลองกบแนวคดใหมในการบรหารภาครฐ ตามปรชญา

เศรษฐกจทเรยกวาทางเลอกสาธารณะ (Public Choices) มพนฐานมาจากบทความของแอนโธน ดาวน เรอง An Economic Theory of Democracy ในทศวรรษ 1940

ทฤษฎทางเลอกสาธารณะทาทายทฤษฎพนฐานทมอทธพลมานานสองทฤษฎคอ

-ทฤษฎเคนส ทฤษฎนปฏเสธแนวคดแบบรฐสวสดการทเกดขนในชวง The

Great Depression (ทศวรรษ 1930)

293

-แนวคดรฐศาสตรแบบพหนยมทวาการแขงขนกนระหวางกลมผลประโยชนตาง ๆ จะทำาใหรฐบาลตองมนโยบายทดทสดตอประชาชน ทฤษฎทางเลอกสาธารณะตงคำาถามวาการตดสนใจเชนนนเปนการสะทอนความตองการของคนสวนใหญจรงหรอไม

ทฤษฎทางเลอกสาธารณะประณามรฐบาลวา ไรประสทธภาพและขาราชการขาดแรงจงใจในการทำางาน กระดกระดาอยากทำางานขนมากตอเมอตองการขยายโครงการของหนวยงานตนเองและของบประมาณเพม ดงนนจงตองใหรฐบาลมกจกรรมและรายจายนอยทสดเทาทเปนไปไดดวยการถายโอนภารกจใหทองถน ทฤษฎนเชอวาทองถนจะกลาทดลอง มการแขงขนอยางแทจรง และมนวตกรรมใหม เพราะประชาชนจะเปนผโหวตเลอกคณะบรหารทองถน ถาประชาชนสามารถเขาถงขอมลได เขากจะเปรยบเทยบไดระหวางภาษทเขาจายกบคณภาพของบรการทไดรบ ดงนนเขาอาจปฏเสธโดยการไมรบงบประมาณหรอยายไปอยททองถนอน (ตรงนใชกบคนไทยไดหรอไม ในสหรฐฯ เคยมกรณทเมองทงเมองตายไปเลยเพราะคนยายออกหมดเนองจากไมมแหลงงาน อยางในชวง ค.ศ. 1980 โรงงานรถยนตในสหรฐฯ เจงกนระนาวเพราะแขงกบรถญปนไมไดจนตองปดโรงงาน คนอพยพไปหางานทเมองอน เทศบาลเลยเจงไปดวยจากการเกบภาษใด ๆ ไมไดเลย)

*********************************************************ขอสงเกต การสอนของอาจารยเสาวลกษณไมไดเนนท 5 พาราไดมเหมอนท

นกศกษาไดเรยนมาใน 503 แตอาจารยใหใชแนวคดของอเลกซานเดอร แฮมลตน และโธมส เจฟเฟอรสนเปนตวแบง

-พวกแฮมลตน อยากใหฝายบรหารเขมแขง หาหลกการวธการจดการทเนนประสทธภาพ

-พวกเจฟเฟอรสน มองวาถาอำานาจอยทคน ๆ เดยวจะเปนอนตราย จะตองกระจายอำานาจ ตรวจสอบได เปนประชาธปไตย

พาราไดมของอาจารยเสาวลกษณคอ-พาราไดมท 1 แนวคดของแฮมลตนกบเจฟเฟอรสน-พาราไดมท 2 แนวคดของเคนสกบ Neo Liberalism (ฉนทานมตวอชงตน)

รฐบาลเลกลง อะไรทไมใชภารกจของรฐตองใหคนอนทำา

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

294

Theoretical Orientation in Public Administration

ผศ.เส�วลกษณ สขวรช วนท 23 พฤศจก�ยน พ.ศ.2550

วชา PS 705 มอาจารยรวมสอน 2 ทาน คอ1.อาจารยวเชยร ชนชอบ รบผดชอบการบรรยายเกยวกบ

การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ การบรหารการพฒนา 2.อาจารยเสาวลกษณ สขวรช ร�ยง�นใหนกศกษาทำารายงาน สงสปดาหท 4 ของการเรยน ความ

ยาวประมาณ 15 – 20 หนา เขยนดวยลายมอของตนเอง ในหวขอ

การปฏรประบบราชการในครงปจจบน ตงแตปพ.ศ.2541 หลงจากมกฎหมายแมบทฉบบแรก จนกระทงม พ.ร.บ.ปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม ,พ.ร.ฎ.การบรหารบานเมองทด รวมทงแนวคดเกยวกบผวาฯ CEO หรอการเปลยนแปลงสงตาง ๆในททำางานราชการ เชน การทำาสญญาขอตกลงในการปฏบตงาน การประเมนตรวจสอบคณภาพ การใหเอกชนเขามาดำาเนนการ เปนตน นกศกษาตองศกษาแนวทาง/หลกการของการปฏรประบบราชการ การปฏรปครงนนำามาใชในหนวยงานของเราอยางไรบาง และมผลกระทบอยางไร

295

*การทำารายงานในสวนของพระภกษนน จะตองวงเลบหนาปกรายงานดวยวาเปนพระภกษ และแนวทาง/หลกการในการปฏรปครงนสามารถนำามาปรบปรงวดของทานไดอยางไรบาง

*สวนนกศกษาททำางานในภาคเอกชน/นกศกษาทไมไดทำางานในหนวยงานของระบบราชการ นกศกษาสามารถหยบยกหนวยงานราชการใดราชการหนงมา โดยหาขอมลมาจากเพอน ๆ

แนวท�งก�รบรรย�ยแนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ อ�จ�รยแบงออกเปน 4 แนว ดงน

1.ก�รบรห�รรฐกจแนวดงเดม (Orthodox / Traditional Public Administration : 1880s – 1970s)

2.ก�รบรห�รรฐกจแนวใหม (New Public Administration : NPA : 1968 -1970s) ซงเปนเหตการณเลก ๆทเกดขนในอเมรกา แตมอทธพลตอนกบรหารรฐประศาสนศาสตรของไทย เพราะวาสงตาง ๆทเราเรยนนนลอกเลยนแบบมาจากอเมรกาทงสน

3.ก�รจดก�รภ�ครฐแนวใหม (New Public Management / Market Model : 1980 – ปจจบน)

4.ก�รบรก�รภ�ครฐแนวใหม (New Service / New Democracy Model / Democracy Governance : 1990 – ปจจบน) นกวชาการบางคนเรยกวา การเปลยนกระบวนทศนใหม(Paradigm Shift) ซงถอเปนกระบวนทศนทแขงขนกบกระบวนทศนท 3

คำาวา Public Administration แปลได 2 ความหมาย คอ

296

-บรหารรฐกจ-รฐประศาสนศาสตรจะเหนวาคำาทงสองคำานเปนเรองเดยวกน อาจารยอาจจะ

เรยกสลบไปสลบมา แตยงมนกวชาการบางคนพยายามแยกออกจากกนวาถาพดถงการบรหารรฐกจกจะหมายถงกจกรรม (Activities) หรอการปฏบต (Practice) หรอศลปะในการบรหารงาน สวนรฐประศาสนศาสตรกจะหมายถงศาสตร/วชาการทสอนกนในมหาวทยาลยตาง ๆซงแตละมหาวทยาลยจะเรยกแตกตางกน เชน

-จฬาฯ/นดา เรยก Public Administration วา รฐประศาสนศาสตร “ ”

-ธรรมศาสตร เรยก Public Administration วา บรหาร“รฐกจ เปนแหงแรก ตอมากม” .รามฯ /เกษตรศาสตร

สวนตำารา Public Administration ทเราอาน แปล รวบรวม และเรยบเรยงมาจากอเมรกาเกอบทงหมด เนองจากแนวคดดานบรหารรฐกจมจดเรมตนตงแตอเมรกาไดรบเอกราชใหม ๆตงแต 4 ก.ค.1776 (ตรงกบปพ.ศ.2319 ในสมยธนบร วนท 4 ก.ค.จงเปนวนชาตอเมรกา ) ในชวงอเมรกากอตงประเทศ ผทเปนปราชญ ผทสนใจการบานการเมอง นกรฐศาสตร รวมทงกฎหมาย ไดมเวทเขยนบทความแลวนำาไปลงในวารสารแสดงจดยน ตอสกนทางความคด ซงสวนหนงเปนการตอสทางความคดกนในเรองของการบรหารวาควรจะมแนวทางในการบรหารอยางไร

297

จะเหนวาปค.ศ.1776 นน โดยไดรวบรวมเอกสารทนกปราชญ นกกฎหมายอเมรกนเขยนเอาไวกลายเปนหนงสอทคลาสสกมากชอวา “The Federalist Papers ” (Federalist แปลวา สหพนธรฐ) หมายความวา อเมรกาประกาศเอกราชจากองกฤษโดยมของขวญเปนเทพสนตภาพ แลวกอตงอเมรกาโดยรวมรฐหลายรฐเขาดวยกน(13 รฐ) สวนใหญเปนรฐทอยทางชายฝงตะวนออก เชน รฐแมรแลนด รฐเวอรจเนย รฐนวแฮมเชย ฯลฯ ซงรฐทง 13 รฐนนเดมเปนเมองขนของอเมรกา ซงขณะนน นกคดนกปราชญอเมรกนตางชวยกนเสนอวาประเทศตวเองทเกดขนใหมนนจะจดรปแบบการเมองการปกครองอยางไร ดงนนรฐทง 13 รฐนนตางมารวมตวกนในลกษณะ สหพนธรฐ หรอ รฐบาลกลาง โดยแบงการเมองการ“ ”ปกครองออกเปน 3 ระดบ คอ

-สหพนธรฐ หรอ รฐบาลกลาง (Federal Government) จะไมมอำานาจลงไปควบคมมลรฐมากนก แตสงทมลรฐและรฐบาลทองถนมอบอำานาจใหกบรฐบาลกลางทำาสวนใหญเปนเรองทสำาคญ ๆ เชน การปองกนประเทศ การมความสมพนธทางการทต/การคา ดแลนโยบายโดยรวมของประเทศ (สงแวดลอม)

-มลรฐ (State Government) มอำานาจหนาทในการดแลออกกฎหมายในรฐของตวเอง ซงเปนกฎหมายทออกมาเพอควบคม/บงคบประชาชนในรฐ เชน การเสยภาษ(ในแตละรฐจะมอตราภาษทไมเทากน)

-รฐบาลทองถน (Local Government)

298

ดงนนจากรปแบบของ The Federalist Papers ทำาใหเกดรปแบบการปกครองแตยงไมใชรปแบบการปกครองทดนกในตอนตน เชน มการใชระบบอปถมภ(เชนเดยวกบประเทศไทย) เพราะการเมองระดบชาตเมอมการเลอกประธานาธบดกตองมหวคะแนน ดงนนถาตนเองไดเปนประธานาธบดกจะมการใหรางวลตอบแทนหวคะแนน โดยการนำาลกหลานของหวคะแนนเขามาบรรจในระบบราชการ ทำาใหระบบราชการเละตมเปะ ในทสดมการเสนอใหมการคดเลอกคนทมความสามารถเขามาทำางาน จนกระทงเขยนเปน Paper และในทสดมพฒนาการมาเรอย ๆ

นกวชาการไทยไดรบอทธพลในเรองนจากนกปรชญา/นกคดอเมรกาตงแตเรมยคพฒนาปค.ศ.1960 ดวยเหตผลทวา...

-ประเทศไทยเรมมแผนพฒนาฯฉบบแรกในปค.ศ.1961 และกอนทำาแผนพฒนาฯ นกวชาการชาวอเมรกนเขามาศกษาสภาวะเศรษฐกจ สงคม การเมองของไทยแลวทำาเปนรายงานนำาเสนอ นกวชาการเหลานเปนนกวชาการทไดทนจากมลนธฟอรดและรฐบาลอเมรกน เนองจากขณะนนเปนชวงสงครามเยนมการชวงชงคะแนนเสยงของประเทศเลก ๆเพอเขามาเปนพวกของตวเอง อเมรกาจงสงนกวชาการมาศกษาไทยเพอใหไทยเขาเปนพวกตวเอง รวมทงใหมหาวทยาลยอนเดยนามศนยการศกษาสำาหรบประเทศกำาลงพฒนาและสงออกนกวชาการตาง ๆเพอไปกอตงสถาบนการศกษาทางดานการบรหารรฐกจ

299

มหาวทยาลยธรรมศาสตรเปนสถาบนการศกษาทเปดใหมการศกษาการบรหารรฐกจเปนแหงแรก จดตงคณะรฐประศาสนศาสตร เปดสอนในระดบปรญญาโท แตตงขนไดไมนานจงมการแยกตวออกไปเปนสถาบนพฒนบรหารศาสตร(นดา) ซงถอเปนสถาบนสอนขาราชการยคใหม

-ทวโลกใหการยอมรบวาอเมรกาเปนประเทศทเจงทสดในการศกษาดาน Public Administration และตำาราสวนใหญเปนตำาราของนกวชาการอเมรกนแทบทงสน

คว�มหม�ย ก�รบรห�รรฐกจ คอ การบรหารงานภาครฐ นอกจากการบรหารงานกระทรวง ทบวง กรม กองแลวยงหมายรวมถงการปกครองตงแตสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน (โดยพยายามใหทองถนเปนอสระ) รวมทงการบรหารรฐวสาหกจ เพราะรฐวสาหกจเปนสวนหนงของภาครฐ แตจะทำากจกรรมในสวนอตสาหกรรมและพาณชยกรรม ซงจรง ๆแลวไมใชหนาทหลกทจะตองทำา แตรฐตองทำาเพอประโยชนสขของประชาชน/ปวงชน หรอเปนกจกรรมทตองลงทนมหาศาล ซงเอกชนไมมกำาลงทจะทำา เชน การสรางเขอน

ปจจบนแนวคดเกยวกบการบรหารงานภาครฐมการเปลยนแปลงไปคอนขางมาก เชนในบานเราทผานมามองคกรทเรยกวา องคการมหาชน (Public Organization) เกดขนเหนเดนชดมาตงแตปพ.ศ.2533 เมอมการกอตงมหาวทยาลยสรนาร ใหเปนมหาวทยาลยนอกระบบราชการ (ปจจบนม ม.วลย

300

ลกษณ จ.นครศรธรรมราช และมหาวทยาลยสงฆ คอ มหาจฬาฯ,มหามกฎฯ) ซงระยะแรกยงไมมพ.ร.บ.มารองรบจงมความลกลนของรฐบาลในการรบประกนคำาหนให ดงนนนกวชาการดานกฎหมาย/การปกครองจงลงความเหนกนวานาจะมการชำาระจดประเภทใหอยในแถวเดยวกน จงมการออกพ.ร.บ.องคการมหาชนครงแรกในปพ.ศ.2542

องคการมหาชนแตกตางกบรฐวสาหกจ คอ รฐวสาหกจมวตถประสงคในเชงพาณชย มการแสวงหากำาไร และตองสามารถเลยงตวเองได ในขณะทองคการมหาชนไมมวตถประสงคในเชงพาณชย และทำาหนาทไมเหมอนกบรฐวสาหกจและราชการ

คำ�ถ�มในก�รเรยน Public Administration คอ 1.What the government should do ? คอ รฐควรทำาอะไร

ภารกจอะไรบางทรฐควรทำาจากตำาราของนกวชาการฝรงเศสกลาววา สงทรฐควรทำา

คอ รฐตองจดบรการสาธารณะ 2 ประเภทใหญ ๆคอ1)การบรการสาธารณะระดบชาต ม 7 ประเภท ไดแก-ดานความยตธรรม โดยมองตงแตตนนำาถงปลายนำาคอ

การปองปราม การปองกน ปรามปราม จบกม ฟองรอง และ ตดสน

-ดานการรกษาความมนคงปลอดภยของสงคม(กจการของตำารวจ) รวมถงทกขภกภย ไฟไหม บรรเทาสาธารณภย

301

-ดานการรกษาความมนคงปลอดภยของประเทศ (กจการของทหาร)

-ดานการศกษาของชาต-ดานสงคม เชน สงคมสงเคราะห การจดสวสดการสงคม

ฯลฯ-ดานวฒนธรรม -ดานการทองเทยวจากภารกจหลกทง 7 ประเภทนรฐจะตองจดทำาดานการ

เงน การคลงงบประมาณ และการบรหารงานบคคลเพอดแลภารกจทง 7 ประเภทขางตน

2)การบรการสาธารณะระดบทองถน ม 2 ลกษณะ คอ-การบรการทระดบชาต(รฐบาล)มอบหมายใหทองถนเปนผ

กระทำา ซงเดมภารกจนรฐบาลเปนผกระทำา เชน การจดการศกษา สาธารณะสข การจดเกบภาษบางประเภท โครงสรางพนฐาน(เดมรฐบาลเปนผกระทำาแตปจจบนถายโอนใหทองถานทำา โดยจดสรรงบประมาณให)

-การบรการซงเปนหนาทแท ๆขององคการปกครองสวนทองถน ไดแก การดแลการทำามาหากน ปากทองของประชาชน

คณนภา ศนยนครศรฯแสดงความคดเหนในเรองนวา W ภารกจของทองถนม 2 รปแบบดงทอาจารยกลาวแลว แตภารกจหลกของทองถนเปนเรองของการใหการบรการประชาชน การแกปญหาใหกบประชาชนแทบทงสน ในขณะทสวนกลางไดมอบหมายงานใหทองถนมาดแลเกยวกบเรองของ

302

ความสงบเรยบรอยของบานเมองเปนเบองตน ตลอดถงความเปนอย การสงเสรมอาชพ สวสดภาพ สวสดการของประชาชน เปนการดแลประชาชนตงแตเกดจนกระทงตาย

จะเหนวาภารกจทสวนกลางถายโอนมาในปจจบนนนยงคงเปนปญหาอยในปจจบน เชน การศกษา สถานอนามย/สาธารณสข ซงจรง ๆแลวภารกจทง 2 อยางนเปนภารกจหลกของทองถนอยแลวแมวาสภาพปญหาของแตละทองถนอาจจะไมเหมอนกนแตกคลายคลงกน เชน ความยากจน การขาดแคลนโครงสรางพนฐาน ดงนนภารกจหลกของทองถนสวนใหญคอการแกปญหาเฉพาะหนาใหกบประชาชนจะเหนวาการวางแนวทางทนำาไปสการพฒนาทยงยนในอนาคตนนยงคงทำากนนอยอย

2.How it should be done ? เราจะตองทำาสงทควรจะทำา อยางไร

ซงนกวชาการมองวาคำาถามขอท 1 นนถอเปนเรองของนกรฐศาสตรทตองทำา ในขณะทคำาถามขอท 2 เปนหนาทของนก Public Administration แตปจจบนมแนวโนมทจะรวมทง 2 ขอไวดวยกนเรยกวา นโยบายศาสตร“ ”(Policy Science)

ก�รศกษ�ก�รบรห�รรฐกจ จรง ๆการบรหารรฐกจเปนเรองทมมาพรอม ๆกบ

มนษยชาต ตงแต...1.สงคมบพก�ล มนษยมาอยรวมกนเปนชนเผา มกฎ

ระเบยบกตกาของชนเผา มการแบงหนาทกน เชน ใครเปนผ

303

ปกครอง ใครทำาหนาทเปนทหาร ออกลาสตว ใครเปนผอาวโสในหมบานททำาหนาทตลาการ ครถายทอดความรใหกบคนรนหลง

เชน ชนเผาปาปวนวกน คนแกทไมสามารถออกลาสตวไดแลวจะทำาหนาทเปนเหมอนคร โดยการนำาเดกวยรนตงแตอาย 7 – 15 ป มาสอนวธการเหลาธน การลาสตว

สงคมชนเผาเปนสงคมทไมมศาสนา สวนใหญใหการนบถอผ จะมหมอผทำาหนาทดแลขวญและกำาลงใจ สขภาพอนามยของคนในหมบาน ทำาหนาทเปนหมอด สวนผหญงกทำาหนาทดแลบาน จะเหนวาสงคมเผาเมอสงคมเจรญเตบโตขนกกลายเปนสงคมยคอาณาจกร

2.สงคมท�ส(ยคอ�ณ�จกร) อาณาจกรทมความเจรญรงเรอง เชน อาณาจกรบาบโลน สเมเรยน อยปต เปอรเซย กรก โรมน เปนตน อาณาจกรเหลานสามารถครองความยงใหญไวไดโดยมการบรหารทด หรอสมยอเลกซานเดอรยกกองทพไปรบทไหนการบญชาทพตองใชวชาการบรหารรฐกจทงสน เชน การวางแผน การจดการ

3.สงคมศกดน�(ยคกล�ง) ตงแตศตวรรษท 5 -17 เปนยคทอาณาจกรโรมนหมดอำานาจ ทำาใหอารยชนตาง ๆตงตวเปนใหญ หรอแยกออกเปนกกเปนเหลาตามสายเลอดชนเผา ภาษาของตนเอง จงเกดทฤษฎทสอนเกยวกบภาวะผนำาของนโคโล มาเคยวเวลล โดยมองมนษยในแงลบทงสน มองวามนษยหลอกลวง โกหก ขโกง เพราะฉะนนผนำาทจะอยในอำานาจไดนน

304

มใชแยงอำานาจมาเทานน แตทำาอยางไรจงจะรกษาอำานาจเอาไวได จะเหนวานคอการบรหาร

(นโคโล มาเคยวเวลลเปนอาจารยของเจาชายเมองฟอรเรนท ซงเมองนเปนเมองทมการแยงอำานาจกนมาก เจาเมองนเปนผทร ำารวยมงคงมากเพราะเปนเจาธนาคาร และเปนเจาเมองทไมยอมลงใหกบสนตะปาปา ทำาใหสนตะปาปาพยายามกำาจด มาเคยวเวลลจงบอกวาใหชงลงมอกอนแตไมทนการณ ทำาใหพชาย/นองชายถกฆาตายไป)

4.สงคมยคทนนยม (ศตวรรษท 18) เปนยคทมการเอารดเอาเปรยบ กดข นายจางจะจางแรงงานโดยไมใหความสำาคญ/สนใจกบแรงงานเหลานน มองแรงงานเปนเครองจกร

ประเทศปรสเซย(Prussia) ปจจบนคอประเทศเยอรมน เปนทแรกทมการศกษา Public Administration ในซกโลกตะวนตก ปค.ศ.1727 กษตรยเฟรดเดอรรค วลเลยมท 1(Frederick William 1) เปนนกรบทเกงกลามาก ไดกอตงสำานกการศกษาเพอการบรหารของพระราชา (Cameralism) อยในม.ฮาเลย (University of Halle) โดยศกษาเกยวกบกจการของหลวง ซงขณะนนทรพยสนทงหมดเปนของกษตรย เชน ไรนา ปาไม เหมองแร โรงงานหตกรรม สงเหลานเปนแหลงรายไดทสำาคญของรฐ และมระบบเศรษฐกจแบบพาณชนยม(Mercantilism) คอ เศรษฐกจถกควบคมโดยรฐ เชน รฐผกขาดการคา รฐเปนผเกบภาษ ทำาใหกษตรยเปนเจาของกจการเอง ดงนนการศกษา

305

กจการของหลวงเปนการศกษาเกยวกบการทำางาน หลกการ ขนตอน วธการทำางาน

ตอมาไดมการเปดสำานกการศกษาขนอกแหงหนงท The Rhine Palatinate (ป1774 สมยกรงศรอยธยา) เปนหลกสตรทเรยนกนหลายป มสาขาวชาชพ เชน สาขาเกษตรกรรม พาณชยกรรม การเมอง เศรษฐศาสตร นโยบายการเงน นโยบายภาครฐ บญช กฎหมาย การจดการ ปรชญาเชงจรยธรรม คณตศาสตร เพอผลตบคลากรไปรบราชการ ในทสดสำานกการศกษาแหงนกลายเปนตนแบบของการศกษาของรฐ และยกระดบเปนคณะวชา Public Administration ครงแรกท Tubingen เยอรมนจงเปนผนำาทงดานวชาชพและวชาการดานการบรหารรฐกจมากวาหนงศตวรรษ แตหลงจาก 100 ปผานไป วชาการบรหารรฐกจไดหายจากเยอรมน แตกลบถกแทนทดวยวชากฎหมายการปกครอง แสดงใหเหนถงความสำาคญของกฎหมายในการบรหาร

(อาจารยอยากบอกวา..ในการศกษาการบรหารรฐกจในประเทศไทย เราไมไดใหความสนใจเรองกฎหมายปกครอง เราแยกกฎหมายปกครองไปอยทนตศาสตร และเปนเพยงวชาหนง ซงแตกตางกบเยอรมนและฝรงเศสทการศกษาบรหารรฐกจคอการเรยนกฎหมายปกครอง)

จากการกอตงคณะวชา Public Administration ท Tubingen กลายเปนแรงบนดาลใจใหมการกอตงวทยาลยการบรหารทกรงปารส ประเทศฝรงเศส ในป 1848 ตอมาหลง

306

สงครามโลกครงท 2 วทยาลยแหงนกลายเปนวทยาลยสำาหรบนกบรหารระดบสง(เชนเดยวกบวปอ.ของไทยในปจจบน)

เยอรมนจดตงระบบ Rechtasstaat : เปนระบบบรหารทปกปองคมครองพลเมองและปจเจกชนจากการกระทำาตามอำาเภอใจของขาราชการ โดยการทำาใหขาราชการปฏบตตามกฎระเบยบ ขนตอนการทำางานทเปนสาระสำาคญ และมบทบงคบโดยผานศาลปกครอง (ในยโรปจะเปนระบบศาลค คอ ศาลปกครองและศาลยตธรรม)

สวนในประเทศองกฤษ ระบบขององกฤษมการควบคมราชการผานความรบผดชอบของเจากระทรวง เพราะเจากระทรวงตองรบผดชอบตอสภาฯ และไดแนวคดในการบรหารรฐกจมาจากหลายประเทศ เชน

-การปฏรปสถาบน (จากฝรงเศส) มการจดตงคณะกรรมาธการรฐสภาเพอการบรหาร

- ผตรวจการรฐสภา (Ombudsman จากสแกนดเนเวย) -ผจดการเมองใหญหรอเสมยนเมอง(City Manager –

Town จากอเมรกา)สวนการศกษา Public Administration ในซกโลกตะวน

ออก เชน -การเมองการปกครองของราชอาณาจกรจน เชน การ

ควบคมคนสรางกำาแพงเมองจน การคมกองทพ การวางแผนเชงกลยทธ(สามกก)

307

-อนเดย เชน พวกอารยน เปนพวกทมความเจรญรงเรองมาก มคมภรตาง ๆสอนเรองการบรหาร เชน คมภรภควตคตา (นกศกษาตองไปอาน เปนสงครามทพนองฆากน ทำาใหพระนารายณอวตารลงมาตรสสงสอน ซงคำาพดเหลานนลวนเปนเรองของหลกการจงใจ) หรอหลกทศพพธราชธรรม ซงเปนหลกในการปกครองของพระเจาแผนดนในพทธศาสนา

สรปในชวงแรกของการศกษาการบรหารรฐกน เราสามารถแบงออกเปน 3 ยคคอ

1. Early Administration เปนยคทเกาแกกวายคดงเดม (Orthodox) เชน

-อยปตโบราณไดทำาการชลประทานจากแมนำาไนล และสรางพระมด โดยใชการบรหารจดการ

-สมยราชวงศฮนของจน(206 ปกอนครสตกาล -220) ยอมรบหลกการของขงจอ 2 ประการ คอ

1)รฐบาลทดตองเลอกคนเขามารบราชการจากคนทมความร/ความสามารถ(ความรคคณธรรม) ไมใชรบคนมาจากชาตกำาเนด

2)ใหรฐบาลทกรฐบาลพงสำาเนยงวา เปาหมายของรฐบาลคอการทำาใหประชาชนมความสข

2.ยคอาณาจกรตาง ๆ เชน อาณาจกรกรก โรมน เปนการปกครองแบบรวมศนย โดยใชกฎระเบยบวธ และหลกเกณฑตาง ๆ

308

3.รฐยคใหม(สมยกลาง) ระบบราชการมรปแบบการบรหารทเปนโครงสรางแบบราชการ

คณลกษณะของก�รบรห�รในยคแรก(ยคโบร�ณดงเดม)

1.มความจงรกภกดเปนสวนตวตอนาย กษตรย (แตไมไดเปนความสมพนธแบบสวนตว)

2.มการทจรตคอรปชน ใชตำาแหนง อำานาจหนาทในระบบราชการเรยกหาผลประโยชนเขาตวเอง (กนสนบาทคาดสนบน)

3.เกดระบบอปถมภ มการเลนพรรคเลนพวก หมายความวา การใหบรการราชการจะขนอยกบความเปนพรรคพวกพนองในการเขามารบราชการ

4.ผททำาหนาเกบภาษตองจายคาภาษแลวเรยกเกบจากประชาชนอกทหนง เชน สมยอยธยามตำาแหนงเจาภาษนายอากร มหนาทประมลกบรฐวาปนจะเกบภาษสงรฐไดเทาไหร ซงสวนใหญจะเปนเจาขนนาง คนจน เพราะคนจนเปนผทเกบภาษเกง เนองจากเมองจนในสมยราชวงศชง เชน นางซสไทเฮา ราชสำานกฟมเฟอยมาก การเสวยอาหารแตละมอตองมอาหารประมาณ 300 จาน และแตละมออาหารจะตองไมซำากน ทำาใหมการเกบภาษกนอยางมากมาย โดยเกบภาษจากชาวบานแลวชกสวนไวกบตวเอง สวนเงนทเหลอกสงหลวง

สวนสงคมไทยมเจาภาษนายอากรเชนกน เชน สมยรชกาลท 4 พระองคทรงผนวชเปนเวลายาวนาน เมอพระชนมมาย 42

309

พรรษาทรงลาผนวชออกมาเปนกษตรยไดกอตงธรรมยตนกาย พระองคทรงไดชอวาเปนผชำาระศาสนาพทธใหเปนวทยาศาสตร ไมงมงายในไสยศาสตร แตในยคนนยงคงมกจกรรมตาง ๆททำาใหคนงมงาย เชน โรงตมสรา โรงยาฝน ออกหวยรายวน แนวคดเหลานเปนตนคดของคนจนทนำามาเสนอแลวจดใหมการจดเกบภาษตาง ๆ จงเปนเหตใหประชาชนตดอบายมข ตดยาเสพตด ในทสดสมเดจโตวดระฆง(เปนพระทบวชรวมสมยกบรชกาลท 4) ไมเกรงกลวอาญาแผนดน จงทำาการจดไตเขาไปยงพระบรมราชวงในเวลากลางวนแลวรองตะโกนดง ๆวา บานเมองนมนมดจรงหนอ ปลอยใหอบายมขเกลอนเมอง

5.ตำาแหนงบรหารราชการใหญ ๆทสำาคญ ๆไมใชเปนตำาแหนงททำาแบบเตมเวลา แตตำาแหนงเหลานนเปนเพยงกจกรรมหนงของกจการ หรอธรกจของขนนางเหลานน เชน ตำาแหนงเจาเมอง(ระบบเหมาเมอง) เชน พระยารษฎาเจาเมองตรง ,เจาเมอง ณ.ระนอง

6.ระบบอปถมภ คอ ตำาแหนงตงแตระบบลางจนถงระดบบนมการเกบสงวนไวใหกบพรรคพวก ลกหลาน ญาตพนองของหวคะแนนตนเอง

ก�รปฏรประบบร�ชก�รในศตวรรษท 19 -เรมจากประเทศองกฤษไดศกษาปญหาของระบบราชการ

แลวออกมาเปนรายงานชอ “Northcote – Trevelyen Report ป 1984” โดยองกฤษเสนอใหมการสอบแขงขนเขารบราชการภาย

310

ใตคณะกรรมการการตรวจสอบกลาง และเลอนขนดวยระบบคณธรรม ยกเลกระบบอปถมภ

ระบบคณธรรม (Merit System) ไดแก 1) Competence : ความรความสามารถ/สมรรถนะ เมอ

กลาวถงสมรรถนะใหนกศกษานกถงภเขานำาแขงตองตองพฒนาจากโคนภเขา(แรงจงใจ /คณธรรม/บคลกภาพ/อปนสย) ถงยอดภเขา(ปรญญาบตร/สอบไดท)

2) Equal Opportunity : มโอกาสเทาเทยมกน ทงการสอบเขาทำางาน/การจางงาน(employment) การเลอนขน(promotion)

3) Political Neutrality : ความเปนกลางทางการเมอง หมายความวา ไมเปนพรรคพวกของพรรคการเมองใดการเมองหนง ซงกอใหเกดระบบอปถมภ

4) Security : ความมนคงในการทำางาน คำาวาระบบอปภมภ จะมความหมายครอบคลมถง

Cronyism Nepotism Spoil และ Patronage System ซงเปนระบบทตรงขามกบระบบคณธรรม (Merit system) ประธานาธบดแอนดรว แจคสน ประธานาธบดสหรฐฯเปนผทสรางระบบอปถมภทขนชอในทางทไมดทสดในอเมรกา ซงป 1829 ประธานาธบดแอนดรว แจคสน ไดมจดหมายไปถงรฐสภาโดยใหความชอบธรรมกบระบบอปถมภ และกลาววางานระบบราชการนนงายจะตาย ใครทมสตปญญากทำางานราชการไดทงนน

311

-ป 1881 ประธานาธบดเจมส การฟลด ถกลอบสงหารโดยผทหวงเขาทำางานโดยระบบอปถมภ แตตองผดหวง จากเหตการณนนำาไปสการปฏรประบบราชการในอเมรกา

-ป 1883 สหรฐฯมการปฏรประบบราชการ ออกกฎหมายชอ Pendleton Act (ชอของผเสนอกฎหมายนและเปนทมาของกรรมาธการ ก.พ.ของสหรฐฯ) โดยเสนอใหมการสอบแขงขนเขาทำางาน คนทไดคะแนนสงสดจะไดรบการบรรจใหทำางานกอน มการทดลองงาน(probation)กอนบรรจแตงตง (ไดรบอทธพลจากการปฏรปราชการในองกฤษ)

ในวงการบรหารรฐกจในปจจบนถอให วดโรว วลสน เปนหวหอกทสำาคญของการกอตงวชาบรหารรฐกจ ซงอดตเคยดำารงตำาแหนงประธานของสมาคมรฐศาสตรอเมรกนและนายกสภาของมหาวทยาลยพรนตน จนกระทงไดรบดำารงตำาแหนงประธานาธบดสหรฐฯ

วดโรว วลสน ไดเขยนบทความเรอง ” The Study Administration 1887” ลงในวารสาร Political Science Quarterly เปนการเรยกรองใหนกรฐศาสตรหนมาสนใจวาจะบรหารรฐบาลอยางไร (ใหสนใจ How) โดยกลาววา การเขยนกฎหมาย การรางรฐธรรมนญนนงาย แตการนำากฎหมาย รฐธรรมนญมาปฏบตหรอบรหารนนยากกวา ซงจดสนใจของวลสนไมไดเนนแตเฉพาะการบรหารงานบคคล (เพราะจดเรมตนของบรหารรฐกจคอการบรหารบคคล) แตตองสนใจองคการ

312

และการจดการดวย โดยหนไปดการบรหารของภาคเอกชน วลสนจงเสนอใหภาครฐบรหารราชการเหมอนภาคเอกชน

ดงนนสงทอ�จ�รยจะสอนในสปด�หนคอก�รจดก�รภ�ครฐแนวใหม คอ ก�รบรห�รภ�ครฐใหเหมอนภ�คเอกชนนนเอง

-ประธานาธบดวดโรว วลสน เสนอใหแยกการเมองออกจากการบรหาร (เปนการเมองทเลนพรรคเลนพวก ไมเปนกลาง(Partisan Politics)) โดยใหแยก Political Appoint to the Office ออกจาก Carrier Appoint ซงตองผานการสอบแขงขนกอน เสนอใหนกการเมองเปนผกำาหนดนโยบาย สวนนกบรหารเปนผนำานโยบายไปปฏบต เปนการเสนอใหภาครฐทำางานอยางมประสทธภาพและประหยด

จากบทความของวลสนในชวง 100 กวาปแรก ๆนนไมมผใหความสนใจ ไมประสบความสำาเรจ ไมโดงดง ไมมใครอานหรออางองถง จนกระทงเกอบ 100 กวาปตอมาถดมามการนำาบทความมาตพมพซำาในป 1941 สมาคมนกบรหารรฐกจแหงอเมรกา(American Society Public Administration) ทำาโครงการเสนอครบรอบ 100 ป และระบวาบทความของวลสนเปนบทความทเจงและดมาก ๆ รวมทงจดพลวาบทความของวลสนคอจดเรมตนของบรหารรฐกจในฐานะทเปนสาขาวชาหนง

พ�ร�ไดมต�ง ๆของบรห�รรฐกจ พาราไดมท 1 - แยกการเมองจากการบรหาร

313

แฟรงค เจ กดน�ว(Frank J. goodnow) ไดเขยนหนงสอในป 1900 ชอ “ The Politics and Administration : การเมองและการบรหาร โดยเสนอใหแยกหนาทของฝาย”การเมอง(กำาหนดนโยบาย แสดงเจตจำานงออกมาเปนนโยบาย /ตอบคำาถาม What)ออกจากการบรหาร(การนำานโยบายไปปฏบต /ตอบคำาถาม How)

พาราไดมท 2 – หลกการบรหาร เปนยคทนกวชาการคนหาหลกการบรหารทด เชน

-เฟรดเดอรรกส เทเลอร (Frederick W. Taylor : 1856 -1915) ประกอบอาชพเปนวศวกรในโรงงานถลงเหลก ไดชอวาเปน บดาของการจดการเชงวทยาศาสตร “ ” (Scientific Management)

เทเลอรเขยนหนงสอเลมแรกชอวา “Shop Management : การจดการโรงงาน 1904 ” โดยเสนอหลกการ One Best Way แตหลยส ด แบรนด(Louise D. Brandeis)ไดนำาหลกการนไปตงชอวา Scientific Management เนองจากแบรดดตองไปนำาเสนอกบคณะกรรมาธการสรางรถไฟของอเมรกา โดยพยายามบอกวาการทำางานจะตองมระบบ ทำาอะไรกตองทำาเหมอนกน จงตงชอนออกมา ซงชวงแรกเทเลอรไมชอบชอน แตตอมาเปนชอทตดตลาด ป 1911 เทเลอรไดเขยนหนงสอเลมท 2 ชอวา “ The Principle of Scientific Management”

สรปหลกการของเทเลอร มดงน1.ใหใชวธการอยางเปนระบบและเปนวทยาศาสตร คอ One

best way แทนท rule of thumb

314

2.คดเลอกคนงานและพฒนาคนงานอยางเปนวทยาศาสตร

3.ใหความรวมมอกบคนงานเพอใหคนงานแนใจวาคนงานจะใหหลกการทางวทยาศาสตรในการทำางาน (คนงานไมตอตานสงทวศวกรสอน)

4.แบงกลมงานและความรบผดชอบระหวางคนงานและฝายจดการ

-Frank B. gibreth & Lilian B. gibreth (สองสามภรรยา)ไดสนใจศกษาเรองของเวลาและการเคลอนไหว(Time & Motion study) ซงเปนการมองหาวธการทำางานทดทสด(One best way ) เพอทำางานใหเรวทสด ไดงานมากทสด เหนอยนอยทสด โดยการสงเกตการณเคลอนไหวของอวยวะตาง ๆของคนงานแลวจบเวลาเพอหาการเคลอนไหวททำาใหไดงานมากทสด มประสทธภาพมากทสดแลวนำาวธนนกลบไปสอนคนงาน

* One best way (วธการทำางานทดทสด) เปนวธทตรงขามกบ rule of thumb(หรอการทำางานตามความเคยชน ของใครของมน)

วลเลยม วลโลวบ (Willoughby : 1867-1960) ไดเสนอใหมการจดทำาระบบงบประมาณในระดบชาต โดยจดตงสำานกงบประมาณและกรมบญชกลาง รวมทงยงเสนอวาการบรหารรฐกจเปนหลกสากล(สามารถนำาไปใชทไหนกได) และครอบคลมทง 3 ฝาย คอ ฝายนตบญญต ฝายบรหาร ฝายตลาการ

**********************************************

315

ส�ระน�ร........-Logistic : การขนสง - ภาพจำาหลกแบบนน-ตำาทปราสาทนครวด เมองเสยมราฐ

มการแกะสลกเปนรปของพระเจาสรยะวรมนท 2 กำาลงกรฑาทพไปรบกบพวกจาม(พวกทอยในเวยดนามระหวางเมองเวถงไซงอน เปนนกเดนเรอทมฝมอในการทอผา) ในการรบกบพวกจาม พระเจาสรยะวรมนท 2 จะตองระดมพนธมตร หนงในพนธมตรนนไดแกเสยมกก(สยามกก/คนไทย)มบคลกทไมเหมอนพนธมตรอน ๆนกอยากจะเดนไปทางขวา/ซายกเดน ไมเปนระเบยบ ในมอถอจอบบาง ขวานบาง มดบาง จงเปนทมาของ Rule of Thumb (แปลตรงตววากฎของหวแมมอ)

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

ผศ.เส�วลกษณ สขวรช วนท 24 พฤศจก�ยน พ.ศ.2550 ภ�คเช�

ก�รบรห�รภ�ครฐแนวใหม (New Public Administration)

คอ การบรหารภาครฐแบบเอกชน เรมตงแตป 1980 ซงเปนพาราไดมใหม และยงคงมการถกเถยงกนวาเปนพาราไดม

316

หรอไม เพราะกลาวไดวาเปนเหลาเกาในขวดใหม นกวชาการในยคนไดแก วดโรว วลสน

การศกษา New Public Administration จะเหนวาปจจบนยงไมมการศกษากนมาก และยงกลาวไดวาอเมรกาเปนตนแบบของการบรหารรฐกจ โดยมการเมองการปกครองเปนตวกำาหนดพาราไดมทเราศกษากน เมออเมรกาประกาศเอกราชนกคด/นกปราชญตางเหนวาควรจะวางรปแบบการปกครองของประเทศวาควรเปนอยางไร ในทสดอเมรกามรฐธรรมนญในป 1789 หลงจากประกาศเอกราชมาเปนเวลา 12 ป

ป 1789 หลงจากอเมรกาประกาศเอกราช ธงชาตอเมรกามดาวเพยง 13 ดวง/รฐเทานน ครงแรกเมองหลวงของอเมรกาตงอยทกรงนวยอรก(เดมเรยกกรงนวฮอลแลนด)เพราะเปนทอยเดมของชาวดชต

ป 1790 อเมรกาไดยายเมองหลวงมาอยทกรงฟลาเดเนย ซงเปนเมองทประกาศเอกราชใหกบอเมรกา (มสญลกษณเปนระฆงใบใหญ)

ป 1800 อเมรกาไดยายเมองหลวงมาอยทกรงวอชงตน ดซ จนกระทงปจจบน

*หนงสอเรอง “ The Frederic Paper” แปลโดยอาจารยสมบต สาธรวงศ นำามาแปล นกศกษาสามารถหามาอานได

317

อเลกซ�นเดอร แฮรมตน (Alexander Hamilton) และโทมส เจฟเฟอรสน(Thomas Jefferson) ไดเสนอรปแบบการปกครองทดและเหมาะสมกบสงคมอเมรกนวาคออะไร และแนวคดนมอทธพลไปทวโลก ตอมาทง 2 คนนเปนประธานาธบด

อเลกซานเดอร กลาววา รฐบาลทด คอ รฐบาลทมระบบการปกครองทดทมฝายบรหารทเขมแขง(Strange executive leadership) ดงนนผนำาทมอำานาจมาก รวมอำานาจไวทฝายบรหาร จงจำาเปนตองมศาสตรทวาดวยการบรหาร

*อำานาจของสหรฐฯแบงออกเปน 3 ฝาย คอ -ฝายนตบญญต (Legislative)-ฝายบรหาร(Executive)-ฝายตลาการ (Judicial) โทมส กลาววา ถาอำานาจไปอยทฝายบรหารมากจะทำาใหเกด

การฉอฉล/คอรรปชนไดสงสด (ตรงกบแนวคดของ Load Action นกวชาการชาวองกฤษทกลาววา Power tends to corrupt ,Absolute power corrupts absolutely : เวลามอำานาจคณมกจะใชอำานาจเพอประโยชนของตนเอง/ฉอฉล และยงมอำานาจเดดขาด มอำานาจสงสด คณกยงคอรรปชนไดสงสด เชน จอมพลสฤษฎ ธนะรชต มอำานาจเบดเสรจเดดขาดไมกปกร ำารวยมหาศาล แถมยงมเมยนอย 103 คน และแตละคนกรำารวย ,ซฮาโต ,ซดดม ฮนเซน เปนตน

318

นอกจากนโทมสยงเสนอใหถวงดลอำานาจของฝายบรหารโดยฝายตลาการ และใหมการกระจายอำานาจจากรฐบาลกลางไปยงรฐบาลมลรฐและรฐบาลทองถน

ดงนนแนวคดของทงอเลกซานเดอรและโทมส สรปไดวา..-อเลกซานเดอรเสนอใหมการรวม

อำานาจ(Centralization) -โทมส เสนอใหมการกระจายอำานาจ

(Decentralization) ทำาใหมความเปนประชาธปไตยมากขน เปนการใหอำานาจทองถน และเปดโอกาสใหประชาชนเขามสวนรวมโดยตรงในการบรหารของรฐบาล

เพราะฉะนนประเดนของการบรหารรฐกจทถกเถยงกนมาตลอดตงแต 200 กวาปทแลวในประเดนการรวมอำานาจและการกระจายอำานาจจงกอใหเกดปญหาของการใชอำานาจตามมา เชน รฐบาลทกษณกรณการปราบปรามยาเสพตดมการฆาตดตอนผคายาเสพตดถกบางผดบาง

ป 1829 ประธานาธบดแอนดรว แจคสน ไดนำาระบบอปถมภเขามาใชในระบบราชการ เรยกวา Parson Political หมายถง ระบบการเมองทเลนพรรคเลนพวกของตวเอง (เชนเดยวกบรฐบาลทกษณทประกาศวาจงหวดใดเลอกไทยรกไทยกจะใหการการชวยเหลอ/ดแลกอน

ป 1881 ประธานาธบดเจมส กาฟวล ถกลอบสงหารโดยหวคะแนนทชวยเหลอในการหาเสยงเลอกตง แลวผดหวงไมไดตำาแหนงในราชการ

319

ในขณะทภาครฐของอเมรกาวนวายเกดปญหาตาง ๆตามมา แตภาคเอกชนกลบเจรญกาวหนา จนกระทงวดโรว วลสน ไดเขยนบทความชอ “The Study of Administration ” โดยเรยกรองใหทกคนหนสนใจศกษาการบรหารวาจะบรหารรฐบาลอยางไร(How) รวมทงแยกการเมองแบบ Parson ออกจากการบรหาร

แฟรงค เจ กดน�ว ไดเขยนหนงสอเรอง “The Political Administration” : การเมอง(มหนาทกำาหนดนโยบาย) ตองแยกออกจากฝายบรหาร(มหนาทนำานโยบายไปปฏบต) และตองทำาหนาทแยกออกจากกน(พารราไดมท 2)

จากหนงสอของกดนาว ทำาใหเกดความสนใจแลวเกดเปนพาราไดมท 2 เนองจากไดดตวอยางมาจากภาคเอกชนท...

-เฟรดเดอรกส เทเลอร วศวกรโรงงานอตสาหกรรมเหลก ไดศกษาเวลาและการเคลอนไหวของรางกายแลวจบเวลาหาวธการทำางานทดทสด (One best way) ซงตรงขามกบการทำางานตามหวแมมอ/ตามความถนด (Rule of Thumb) ดงนนเมอได One best way แลวนำาไปสอนคนงานทเปน Rule of Thumb แลวใหความรวมมอกบคนงานเพอใหคนงานยอมรบฝายจดการ และยงมการแบงกลมงาน /แบงความรบผดชอบระหวางคนงานและฝายจดการ โดยแยกงานออกจากน

เทอเลอรไดเสนอจายคาตอบแทนคนงานเปนรายชน(pieces system) ทำาใหคนงานทำางานไดมากขน

320

เนองจากไดคาแรงมากขน ซงแนวคดนหลยสไดนำาไปอธบายการทำางานของคนงานสรางรางรถไฟแลวเรยกแนวคดนวา Science Management ซงชอนเทเลอรไมชอบใจมากนกแตตอมาชอนฮตตดตลาด

-2 ส�มภรรย�ตตระกลควเบรด มบตรทงหมด 12 คน และบตรคนโตไดเขยนหนงสอนนทาพอแมของตวเองวาพอแมไดนำา Time และ Motion มาใชในครอบครว กจวตรทกอยางจะตองมเวลากำาหนด

เฮนร ฟ�โย (Henry Faryol) ไดเสนอหลกการบรหาร 14 ประการ ดงน

1.Division of work2.Authority3.discipline4.Unity of Command5.Unity of direction6.Subordination of individual interest to

the general interest7.Remuneration8.Centralization9.Scalar chain10. Order11. Equity12. Stability of tenure of personal13. Initiative 14. Esprit de corpsGulick & urwick เปนผคนพบหลกก�รบรห�ร POSDCORB

321

P : PlanningO : OrganizingS : Staffing D : DirectionCo : CoordinatingS : ReportingB : Budgeting Money & Ruiley ไดศกษาการจดองคการและการจดการวลโลวบ สนใจการจดการระบบงบประมาณ เสนอใหมระบบ

งบประมาณแหงชาต และไดจดตงสำานกงบประมาณ กรมบญชกลาง(General Accounting office) ซงมหนาทควบคมการใชจายของรฐ เพราะฉะนนการทำางานในยคแรก ๆเปนการควบคม หาวธการทำางานทดทสด รวมทงหาวธการจดการทด เปนบรหารรฐกจทเปนสากลครอบคลมทง 3 ฝาย(นตบญญต บรหาร ตลาการ)

จากแนวคดของนกคดยคดงเดม(Orthodox) ถกวพากษวจารณวาเปนองคการไมใหความสำาคญกบคน มองคนเปนเครองจกรหรอเศรษฐทรพย(Economic man) เนนงานเปนสำาคญ(Job –Oriented) จะเหนวายคนเปนยคทเนนคณคา 3 ประการ คอ ประสทธภาพ (effectiveness) ประสทธผล(efficiency) ประหยด(economy) และยงใหความสนใจเรองขององคการและการจดการ รวมทงหลกการบรหาร

322

Max Weber นกสงคมวทยา/นกปรชญา ชาวเยอรมน มชวตอยในชวงค.ศ.1864 -1920 ไดเสนอแนวคดเกยวกบระบบราชการในอดมคต โดยตพมพครงแรกเปนภาษาเยอรมนป 1922 หลงจากแมกซ เวเบอรเสยชวตได 2 ป และไดมาอานบทความในป 1941 แมกซ เวเบอรไดรบการยกยองจากชาวเยอรมนใหเปนบดาของสงคมศาสตร

แมกซ เวเบอรไดศกษาจบกฎหมายจาก ม.เบอรลน และไดใหความสนใจพฒนาการทางประวตศาสตร อารยธรรมของโลก โดยการศกษาศาสนาทกศาสนา / ศกษาความเปนอยของประชาชน / ศกษาพฒนาการทางเศรษฐกจตงแตกอนยคทาส แลวนำามาเขยนเปนงานวจย และไดศกษาผลกระทบทางศาสนานการโปแตสแตนสทมตอพฒนาการตอระบบทนนยม (นกายโปแตสแตนส เชอวา ไมมโลกหนา ตองมการสะสมใหทนมากขน เพราะเชอวาทนกอนใหญสามารถชนะทนกอนเลก

แมกซ เวเบอรไดศกษาสงคมทนบถอศาสนาครสตทงนกายคาทอลคและนกายโปแตสแตนส พบวา สงคมทนบถอนกายโปแตสแตนสมเศรษฐกจดกวาสงคมทนบถอนกายคาทอลก จงคดวาเศรษฐกจดนนมาจากอทธพลของคำาสอนของศาสนา

การจดการกบการบรหารงานภาครฐ ไดเสนอทฤษฎวาดวยโครงสรางอำานาจ โดยจดลกษณะองคการตามลกษณะความสมพนธทางหนาท และพยายามแยกความแตกตางระหวาง Power และ Authority

323

Power คอ อำานาจทไดมาดวยบญญาบารม / บคลก /ความสามารถเฉพาะตว เปนตน เพราะ Power คอ ความสามารถทบงคบใหคนเชอ โดยไมมใครตอตาน แตในองคการผใตบงคบบญชาจะเชอฟงคำาสงของผบงคบบญชา เพราะคำาสงนนถกกฎหมายและชอบธรรมหรอไม

Authority คอ อำานาจทไดมาจากตำาแหนงหนาททเราดำารงอย

แมกซ เวเบอร ไดแบงองคการตามลกษณะความชอบธรรมของอำานาจเปน 3 ชนด คอ

1)อำานาจในเชงบญญาบารม / บารมวสย (Charactic authority) หมายถง การใชอำานาจขนอยกบบคลกภาพของผนำา ผนำามความสามารถพเศษเหนอมนษยธรรมดา ทำาใหคนเลอมใส เชอฟง เชน พระพทธเจา เจงกสขาน พระเจาอเลกซานเดอร เปนตน

2)อำานาจทไดมาจากประเพณ (Traditions authority) เชอฟงเพราะจารต ประเพณ ตองเคารพผปกครอง/ผบรหาร ซงผปกครองเหลานสวนใหญสบทอดมาจากสายเลอดหรอชนชนวรรณะ เชน พอเปนกษตรย ตอมาเมอพอตาย/สละตำาแหนงใหลกขนมาเปนผปกครองแทน

*อำานาจทง 2 อำานาจนเปนอำานาจทใชในยคสงคมนยม ยคอาณาจกร อารยธรรมและศาสนา

3.อำานาจหนาททไดมาโดยเหตผลและกฎหมายบญญต/นตตรรกะ (Rational – legal authority)

324

เวเบอรกลาววาในสงคมทนนยม รปแบบขององคการ/รฐ/ภาคราชการนาจะเปนลกษณะการใชอำานาจแบบท 3 (นตตรรกะ) นอกจากนแลวเวเบอรยงไดศกษาระบบราชการของอยปตโบราณ โรมน จน และไดศกษาระบบราชการแบบใหมในยโรปโดยใชแนวทางเชงอดมคต(Ideal –type approach) ซงเปนการศกษาหาคณลกษณะทสำาคญของระบบราชการทมการพฒนาอยางสงสด ดงนนคณสมบตขอใดขอหนงทไมมในระบบราชการ นนไมไดหมายความวาองคการนนไมใชระบบราชการ แตอาจเปนระบบราชการทไมพฒนาตมท

หลกก�รของระบบร�ชก�รในอดมคต ของแมกซ เวเบอร ม 6 ประก�ร ดงน

1.Division of working : ตองมขอบเขตขงอำานาจหนาทตามกฎหมายทชดเจนและตายตว โดยมการใชกฎหมาย รเบยบ ขอบงคบ และเปนทมาและของเขตของผใชอำานาจ ดงนนอำานาจในการบรหารราชการตองมาจากกฎหมาย เชน กรมปาไม

2.Hierarchy : อำานาจทลดลนตามตำาแหนงหนาท3.Writer document & file : การปฏบตราชการ

ตองทำาเปนลายลกษณอกษร เพอจดทำาเปนหลกฐาน4.Impersonality : ตองปฏบตราชการโดยมความคง

เสนคงวา ไมเลนพรรคเลนพวก ไมเขาใครออกใคร ใหการบรการอยางเสมอภาคเสมอหนากน สมบตใดกตามทเปนของหลวงจะนำามาเปนของสวนตวไมได

325

5.Expertise & training :การปฏบตราชการตองมความรความสามารถและความชำานาญ รวมทงสามารถอบรมถายทอดใหผอนได

6.Career –Oriented : ขาราชการตองทำางานแบบเตมเวลา สามารถยดเปนอาชพหลกในการทำามาหากนได

7.Rule & regulations : การบรหารราชการตองบรหารงานตามกฎระเบยบ ขอบงคบของกฎหมาย

8.Office : การบรหารราชการตองมสถานทททำางานทแนนอน เปนหลกแหลงทนอน

Bureau + cracy = Bureaucracy หมายถง โตะทำางานทแนนอนจะเหนวาหลกการของระบบราชการในอดมคต จะตรงขาม

กบระบบการบรหารราชการแบบดงเดมทอยบนพนฐานของความสมพนธแบบสวนตว หรอความจงรกภกดตอนาย/ตอรฐ

สมยรชกาลท 5 เสดจประพาสประเทศเพอนบานอยางสงคโปร/ชวา ซงประเทศเหลานเคยเปนอาณานคมขององกฤษมากอน และไดเหนรปแบบการจดการของประเทศองกฤษ/ดชต เขามาวางรปแบบการปกครองของระบบราชการเอาไวในเมองขนของตวเอง

*ชดขาราชการสกากเปนชดทองกฤษนำามาใชบงคบใหขาราชการทเปนเมองขนของตนเองแตงเปน Uniform เพอทจะจำาแนกขาราชการของรฐออกจากภาคเอกชนโดยทวไป และประเทศไทยไดนำามาเปนแบบฟอรมของขาราชการไทย

326

เมอพระองคเสดจประพาสตางประเทศ เพอดรปแบบการปกครอง ระบบราชการ จงไดกลบมาปฏรปการบรหารราชการของไทย โดยจดใหมกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆมสถานททำางานทแนนอน การปฏบตงานตองมหลกฐานและมกฎหมายรองรบ

ขาราชการในระบบราชการตามแนวคดของ แมกซ เวเบอร 1.Social – esteem Oriented : ขาราชการตอง

แสวงหาและพอใจกบศกด/เกยรตยศทางสงคมทโดดเดนจากรบราชการมากกวาจะเปนผถกปกครอง ทำาใหขาราชการเปนสวนหนงของชนชนนำา/ชนชนปกครอง มสถานภาพสงกวาคนธรรม เชน มเครองราชอสรยาภรณ

2.Recruitment & promotion : merit System : ใชระบบคณธรรมในการสรรหา คดเลอก แตงตง และการเลอนขนเลอนตำาแหนง

3.Life time employment : การรบราชการตองมคามมนคง ไมถกกลนแกลงใหออกจากราชการอยางไมเปนธรรม มคามเปนกลางทางการเมอง

4.Fix salary ,welfare & pension : ตองไดรบคาตอบแทนทเปนเงนเดอนทแนนอนและประจำา มบำาเหนจ/บำานาญเมอเกษยณอาย

แมกซ เวเบอรยงกลาววา เงนเดอนนนไมใชคาจางตามผลงาน แตระดบเงนเดอนขนอยกบสถานภาพ(ตำาแหนง)/หนาท/ระ

327

ดบขชน/อายราชการ ซงสมยโบราณกาลขาราชการไมมเงนเดอนเปนคาตอบแทน แตจะใหเปนทดน(ศกดนา) ผา เครองยศตาง ๆ

5.Start form the bottom : การรบราชการตองไตเตาจากระดบลางไปยงระดบสง โดยกำาหนดควบคไปกบระดบการศกษา เชน ปรญญาตรเทยบเทา C 3

วตถประสงคหลก 3 ประการของระบบราชการ 1.Certainly : ประกนความแนนอน สมำาเสมอ2.Impersonality : ทำาโดยไมเหนวาใครเปนพรรคพวก

แลวจะใหบรการ บรการอยางเสมอภาค3.Productivity : เนนการผลตผลงานจากวตถประสงคหลกทง 3 ประการนนำาไปสหลกการของ

การมประสทธภาพ (efficiency) James D. Mooney & Alan C. Reilly ไดสราง

หลกการจดองคการ (1931) ดงน1)Unity of Command2) Functionalizations 3) Span of Control4) Line agency vs. staff agency สรปทฤษฎ เปน 3 ES + + คอ1.Economic2.Effectiveness3.Eddiciency4.Order5.Stability : เสถยรภาพ

328

ชวงทศวรรษท 1880s – 1920sเลยวโอน�รด ด ไวท (Leonard D. white :

1880s -1920) อาจารยม.ชคาโก เขยนตำาราชอ “Public Administration” เลมแรกในป 1926 โดยมสมมตฐานในการศกษาบรหารรฐกจ 4 ประการคอ

1.เชอวาการบรหารรฐกจเปนสากล (Universal Process) สามารถใชไดทกท

2.การบรหารรฐกจอยบนพนฐานของการจดการไมใชกฎหมาย (Management # law)

3.การบรหารรฐกจเปนทงศาสตรและศลป (art & Science)

4.การบรการรฐกจยงคงเปนหวใจสำาคญของรฐบาล(hard –core /heart)

ป 1912 รฐบาลอเมรกาไดออกกฎหมายกำาหนดชวโมงการทำางานของขาราชการวนละ 8 ชวโมง

ป 1920 รฐบาลอเมรกาออกกฎหมายวาดวยการเกษยณอาย จะไดรบบำาเหนจบำานาญ และขณะเดยวกนรฐบาลอเมรกนมการแกกฎหมายรฐธรรมนญเปดโอกาสใหผหญงมสทธในการเลอกตงได

ป 1923 อเมรกาประกาศใชระบบการจำาแนกขาราชการโดยดจากตำาแหนงทดำารงอย (Position classification : PC ) และไดวางหลกการ equal pay ,equal work หมายถง งานเทากนตองไดรบเงนเดอนเทากน

329

จากทฤษฎของ Max Weber ซงอยในยคดงเดม(Orthodox) ทเนนงานมากวาคน จงเกดการทาทายเกดขนในป 1924 โดยเนนงานไปพรอม ๆกบคน โดยทำาการศกษาทดลอง Hawthorne Studies ทำาการทดลองหลายครงมาสนสดเมอป 1932 ใชเวลาประมาณ 8 ป จากการทดลองนสงผลใหเอลตน มาโย และ Roethloburges โดงดงมาก

การทดลอง Hawthorne Studies เปนการทดลองในโรงงานชอ Hawthorne เมองชคาโก โดยตงสมมตฐานเพอพสจนหลกการของนกคดพวก Orthodox อยางเชน เฟรดเดอรกส เทเลอร จงทำาการทดลองกบคนงานทงผหญงและผชายโดยใหสงแวดลอมในการทำางานดขน มไฟฟาทสวางไสว แลววดผลงานททำาได แลวสงเกต Hawthorne Effect

ยค Neo – classic Theory : Human Relations , Information Organization

Elton Mayo ไดทำาการศกษา Hawthorne Studies (1924 -1932) ดงน

1.ทำาการทดลองกบระบบแสงสวาง2.การประกอบชนสวนของคนงานผหญง 6 คน3.การสมภาษณคนงาน 21,000 คน4.การสงเกตการพนขดลวดโทรศพทคนงานชาย 13 คนขอคนพบการทดลอง1.บรรทดฐานทางสงคม(Social norms) จะเหนตว

กำาหนดปรมาณการผลต ไมใชคาจาง

330

2.พฤตกรรคนงานถกกำาหนดโดยความสมพนธภายในกลม

3.พบผนำาทไมเปนทางการมบทบาทสำาคญตกลม4.เงนไมใชสงจงใจสำาคญเสมอไปในทสดทำาใหเขาใจ Social Situation คอ คนงานจะตอบ

สนองตอแรงกดดนของเพอนรวมงานมากกวาการตอบสนองตอฝายจดการ นคอการทาทายครงสำาคญของทกทฤษฎการบรหาร

Marry Parker Follelt ไดเขยนบทความวาดวยการออกคำาสงในป 1926 มองวาการทำางานใหไดมาก ๆนนจะตองมมตรจตมตรใจกบคนงาน ตองออกคำาสงในลกษณะ Power with Power Over คอ การใชอำานาจรวมกน โดยใหคนงานมสนรวมคดรวมตดสนใจ ไมใชผบงคบบญชาใชอำานาจเหนอผใตบงคบบญชา

จากบทความของ Merry วาดวยการออกคำาสงอยางไรแลวยงเปนตนคดเรองการจดการแบบมสวนรวม หลกการจดการตามสถานการณ และเปนบคคลแรกทเนนทฤษฎเกยวกบปจเจกบคคลในองคการ

ป 1930 -1940s หลงสงครามโลกครงท 2 เยอรมนแพสงครามสงผลใหเกดวกฤตเศรษฐกจตกตำาทวโลก (Depression)ในทสดจอหน เมน�รด เคนส นกเศรษฐศาสตรเปนอศวนมาขาวเขามาแกปญหา โดยเสนอทฤษฎเคนสเกยวกบการปฏบตภารกจของรฐ

331

ทฤษฎเคนส กลาววา ในภาวะเศรษฐกจตกตำา รฐตองเขาไปดแล/แทรกแซงเพอใหเกดการจางงานอยางเตมท เพราะภาคเอกชนหรอกลไกตลาดไมสามารถทำางานไดอกตอไปแลว

ประธานาธบดรสเวลส ไดแกไขปญหาวกฤตเศรษฐกจโดยการสรางแบบพฒนาฉบบแรกของอเมรกา เรยกวา พนธะสญญาใหม(Duel New)ขณะเดยวกนรฐบาลไดจดทำาโครงการตาง ๆเสนอออกมา ซงขณะนนรฐบาลกำาลงอยในชวงการขยายตวเปน Big government และรฐบาลเขาไปจดการกบธรกจเอกชน โดยการนำานกวชาการ Public Ad. เขาไปบรหารงาน เชน กลลคและอวค(หลก PSSDCORB) เขามาเปนมอขวาของประธานาธบดรสเวลส ดงนนเมอฝายบรหารเขาไป take action ของประเทศ ทำาใหอำานาจของประธานาธบดเพมมากขน แตอยางไรกตามกยงถกวพากษวจารณวาโครงการตาง ๆเหลานนดำาเนนไปเพอวตถประสงคทางการเมอง โดยไมคำานงถงการจดการ จงมคณะกรรมการ Brown low เสนอใหมการประเมนองคการในดานตาง ๆโดยเฉพาะดานการจดการและเสนอใหมการปฏรปการบรหารงานของประธานาธบด(ฝายบรหาร)

Lewis Merian (1883 -1972) ไดเขยนหนงสอใหมการปฏรประบบราชการเพอทจะลดอำานาจของประธานาธบด ดงนนรฐบาลยคนจะเตบโตไปพรอม ๆกบการปฏรประบบราชการ

Chester I. Barnard (1886 -1961) ไดเขยนหนงสอชอ “The Function of Executive : หนาทของนก

332

บรหาร ซงเปนงานเขยนททาทายพาราไดมท ” 2(หลกการบรหาร)

บานารดเปนนกวชาการระดบสงของบรษท Best Company กลาววา นกบรหารทมหนาทในการรกษาดลยภาพระหวางความตองการขององคการและความตองการของพนกงาน เนองจากความบางครงมความตองการทแตกตางกน ไมเหมอนกน นอกจากนบานารดยงไดคนพบมตขององคการแบบไมเปนทางการ

ตอมาบานารดไดเขยนหนงสอขนอกเลมหนงชอวา “Information Organization and Their Relation to Formal Organization : องคการทเปนทางการและองคการทไมเปนทางการ “

ป 1931 Mooney & Reiley ไดเขยนหนงสอเรอง “ Onward Industry “ เปนการวางหลกการการจดองคการ

ป 1935 มพนธะสญญาใหมเกดขน (New Deal) ป 1936 Pendleton ไดเขยนบทความชอ “Public

Administrative & Public Interest” : การบรหารงานรฐกจกบประโยชนสาธารณะ โดยชใหเหนวา ขาราชการเปนตวกำาหนดสาธารณะใหกบประชาชน

ป1937 กลคและอวค ไดเสนอหลกการ POSDCORBป 1938 มการออกพ.ร.บ. มาตรฐานแรงงานทยตธรรม

โดยกำาหนดคาจางขนตำา คาจางลวงเวลา และหามใชแรงงานเดก

333

ป 1939 Chester I. Barnard เขยนหนงสอชอ “The Function of the Executive” กลาวถง หนาททสำาคญของนกบรหารคอการรกษาสมดลระหวางความตองการของพนกงานและความตองการขององคการ

บานารดยงคนพบมตของกลมทรวมตวกนแบบไมเปนทางการ (Relations of Formal Organization) เพราะฉะนนนกบรหารทเกงจะตองใชองคการอรปนยใหเปนประโยชน ซงเกยวของกบนกมนษยสมพนธ

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

ผศ.เส�วลกษณ สขวรช วนท วนท 24 พฤศจก�ยน พ.ศ.2550 ภ�คบ�ย

ป 1940 Calk J. Friedrich (มชวตอยในป 1901 – 1984) ไดเขยนหนงสอชอ “ The Natural of Administrative Responsibility : ธรรมชาตของความรบผดชอบของการบรหาร เปนแนวคดเกยว“กบความรบผดชอบและการตรวจสอบ โดยกลาววา ความรบผดชอบในการบรหารเปนเรองภายในองคการ ขาราชการตองเปนมออาชพ มมาตรฐาน มจรรยาบรรณ

334

ในวชาชพ เพราฉะนนการตรวจสอบนกบรหารหรอขาราชการตองตรวจสอบจากภายในผานมาตรฐานวชาชพ/ความเปนมออาชพ

*Professionalism หมายถง ความเปนมอาอชพ

*Professional Standard หมายถง มาตรฐานวชาชพ

จะเหนวาจากแนวคดของฟรดรกสนนมอทธพลตอการบรหารบานเมองของไทยเราเชนกน เพราะปจจบนพบวามองคการวชาชพทมหนาทรบผดชอบตรวจสอบกลมวชาชพเดยวกน เชน สภาหนงสอพมพ ,สภาสถาปนก ,แพทยสภา เปนตน

ความแตกตางระหวางคำาวา Accountability กบ Responsibility

-Accountability คอ คณรบผดชอบตอ.....(ใคร).....เปนความรบผดชอบทลกศรวงจากขางลางขนสขางบนและพรอมตอการตรวจสอบ เชน ขาราชการตองรบผดชอบใหผบงคบบญชาตรวจสอบได

- Responsibility คอ ความรบผดชอบ เปนความรบผดชอบทใหมองลกศรจากขางบนลงสขางลาง เชน เรามอบหมายงานใหลกนองทำา แตลกนองทำาผด ในฐานะ

335

ทเราเปนผบงคบบญชาจะตองรบผดชองตอการกระทำาของลกนอง จะลบเลอนความผดทลกนองทำาไมได

ฟรดรกสยงกลาววา ความรบผดชอบตอ.../ความรบผดชอบ นนเปนเรองภายใน คนนอกจะมากรมากกวาคนภายใน(ขาราชการ)ไมได เพราะฉะนนคนภายในจะตองตรวจสอบกนเอง

ป 1941 Human Finer เขยนหนงสอชอ “Administrative Responsibility in Democratic government “ เปนแนวคดทตรงกนขามแนวคดของฟรดรกส เฮอรแมนกลาววา ความรบผผดชอบตอการตรวจสอบนนจะเกดขนไดกตอเมอมการควบคมจากภายนอก จากฝายนตบญญตหรอจากประชาชน โดยมองวาการตรวจสอบจากภายนอกเปนวธเดยวทจะจดการกบขาราชการ และถามการตรวจสอบจากภายในอยางเดยว จะทำาใหเกดการคอรรปชนได ดงนนจงตองมการตงฝายนตบญญตหรอคณะกรรมการผตรวจการรฐสภา รวมทงใหมองคการตรวจสอบจากภายนอกดวย เชน ปปช. ,สตง. ฯลฯ เพอหลกเลยงการฉอฉลทางอำานาจของขาราชการ

ป 1943 Abraham Maslow ไดเสนอทฤษฎความตองการตามลำาดบขน 5 ขนตอน ดงน

336

ขนท 1. Physical Needขนท 2. Security Needขนท 3. Social/Love Needขนท 4. Esteems Needขนท 5. Self – actualization จากการนำาเสนอทฤษฎนของมาสโลวในป 1943

ทำาใหนกวชาการเกดความสนใจทจะศกษาทฤษฎการจงใจขนมา เพราะเปนการศกษาพฤตกรรมขององคการ ศกษาปจเจกบคคล ศกษามนษย/กลมคนในองคการ ฯลฯ การนำาเสนอทฤษฎของมาสโลวนเขากบยค Neo –Classic พอด)

ป 1944 J. Donald Kingley (อานวา เจ ดารโนว คงล) ไดเขยนหนงสอชอ “Responsibility Bureaucracy “ มองวาในสงคมทมกลมหลากหลาย ควรทจะใหโอกาสกลมคนเหลานนมตวแทนเปนของตวเองอยในระบบราชการ เพอทจะไปรกษาผลประโยชนของกลมตนเอง หรอเพอเปนปากเปนเสยงใหกบพวกตวเอง

Douglas MeGreger ไดเสนอทฤษฎแรงจงใจ แบงออกเปนทฤษฎ X และทฤษฎ Y

ป 1945 Paul Appleby (ผชวยของประธานาธบดรสเวลส) ไดเขยนหนงสอชอ “Big

337

Democracy” พบวา การทำางานบรหารรฐกจเกยวของกบการเมองมากมาย ทำาใหเพรลคดคานวา การเมองไมสามารถแยกออกจากการบรหารได และยงกลาววาการบรหารงานของรฐทไมใหความสำาคญกบการเมองนนไมใชธรรมชาตของสงคมอเมรกน (ประกอบกบป 1945 นเปนปทสหรฐฯนำาระเบดไปทงทเมองฮโรชมาและนางาซากในญปน แสดงใหเหนวาขณะนนรฐบาลสหรฐฯไดเพมความสนใจทางดานวทยาศาสตรมากขน)

ป 1946 Herbert A. Samon นกศกษาปรญญาเอก ไดเขยนบทความชอ “ The Proverbs of Administrative : ภาษตการบรหาร เปนบทความท“โจมตพาราไดมท 2(หลกการบรหาร) มองวา หลกการบรหารไมใชทฤษฎทสามารถนำาไปใชไดทวไปหรอทไหนกได เพราะมนเปนเพยงภาษต บางครงภาษตเหลานในบางเรองจะขดแยงกนเองและไมสามารถนำาไปใชได เชน ชา ๆไดพราเลมงาม กบ นำาขนใหรบตก ฯลฯ

Moony & Rieny ไดศกษารปแบบการจดองคการ 2 องคการใหญ ๆ คอ

-องคการท 1 : ศกษากองทพเรอของรสเซย พบวามการจดองคการแบบสง หมายความวา จำานวนคนทเทากน ระดบการบงคบบญชาจะถ/แคบ กองทพจดองคการ

338

ในลกษณะนเพราะวาทหารสวนใหญเปนทหารเกณฑ เปนผทมความรนอย จงจะเปนตองมผบงคบบญชาทมความรด

-องคการท 2 – ศกษาองคกรศาสนานการยคาทอลก จะเหนวามการจดองคกรแบบแนวราบ/เตย มชวงบงคบบญชาทกวางเพราะวาผใตบงคบบญชาสวนใหญเปนผทมการศกษาด ฉลาด เกง ไมตองมานงจำาจจำาไชมาก

จากการศกษาองคการทงสององคการของมนลและรายนนน ในทสดเฮอรเบรต เอ แซมมอล ไดเขยนบทความโจมตวาการจดองคการทดนนจะใชการจดองคการรปแบบใดด ทง ๆทการจดองคการทง 2 รปแบบนนดทงสน

ตอมาป 1947 เฮอรเบรต เอ ไซมอน ไดเขยนหนงสอเพมอกเรองหนงชอวา “Administrative Behavior” เปนหนงสอทมชอเสยงโดงดงมาก กลาวถงพฤตกรรมในการบรหารของฝายบรหาร สาระสำาคญของหนงสอน คอ

-Scientific method : ปรากฏการบรหาร-Logical positivism : ประจกษในเชงตรรกะ

มองวาในการกำาหนดนโยบาย ผทกำาหนดนโยบายจะตอง

339

ลงไปสมผสกบของจรง โดยการเกบขอมลเชงประจกษ (เหน/สมผส/มสวนรวม/พบประชาชน/ใชเหตผล)

-Decision Making : การตดสนใจ ซงเปนหวใจสำาคญของการบรหาร

ป 1948 Dwight Waldo ไดเขยนหนงสอชอ “ The Administrative State” เปนการโจมตคำาวา ประสทธภาพ “ ” (ชวงนเขาสพาราไดมท 3 การรฐศาสตร

กบบรหารรฐกจแยกออกจากกนไมได)Wallace S. Sayre ไดโจมตวชาการบรหาร

งานบคคลในภาครฐวาเปนเรองทอดมไปดวยเชงเทคนคมากจนลมวตถประสงคทแทจรงของการบรหารบคคล

ป 1949 Philip Selynick เปนบคคลากรคนสำาคญของแผนพนธะสญญาใหม(Duel New) และเปนผจดทำาเมกะโปรเจกซของรฐบาลชอวา “Tannery Valley Authority : TVA ฟลปไดเขยนหนงสอชอ “TVA grass roots : ประชาชนทอยในพนท/คนรากหญา”

*Cooptation หมายถง การจะทำาอะไรใหสำาเรจ เราตองนำาผทมสวนไดสวนเสยเขามาเปนพวกเรากอน

ป 1949 Norton E. Long เขยนบทความชอ ”Power & Administration” ตพมพลงในวารสารชอ

340

“Public Administration Review :PAR” เปนวารสารทมชอเสยงโดงดงมาก บทความสวนใหญทไดตพมพลงในวารสารนมกเปนบทความทอมตะนรนดรกาล /บทความทมชอเสยงและเสนอแนวใหม ๆ

วารสาร PAR กลาววา ในการบรหารรฐกจ เสนเลอดทสำาคญของการบรหารรฐกจคออำานาจ นกบรหารจะตองแสวงหาอำานาจ (Attain) ,ตองรกษาอำานาจ (Maintain) และเพมอำานาจ(Increase) เพอประกนวาภารกจทเราทำานนไมลมเหลว

ชวงทศวรรษท 1950s – 1960s ชวงกลางทศวรรษท 50 ผลจากสงครามโลกครงท

2 / ผลจากวกฤตเศรษฐกจและเกดพนธะสญญาใหมเหลานทำาใหภาครฐเจรญเตบโตขน ขยายตวและซบซอนมากขน สงทเกดการเปลยนแปลงคอ

1.ยกเลกการทำางบประมาณแบบเดมซงเปนแบบแสดงรายการ (Line item budgeting )

2.จดใหมการทำางบประมาณแบบ PPBS : Planning and Programming Budgeting System : งบประมาณแบบแสดงแผนงาน

3.จดทำางบประมาณฐานศนย (Zero –based budgeting System)

341

ป 1951 Kurl ไดคดตวแบบกรเปลยนแปลงคการ เปนตวแบบการเปลยนแปลงองคการพฒนา (ขณะนนชวงสงครามโลกครงท 2 เปนชวงทเกด Administrative Management Science

ป 1953 มโครงการคณะกรรมการ Hoover Commission โดยเสนอใหตดภารกจทซำาซอนขกบภาคเอกชน

ป 1954 Peter Drucker เขยนหนงสอชอ The Practice of Management และเสนอแนวคดการจดองคการเชงวตถประสงค(MBO)

ป 1957 Chis Argeris เชอวา ความขดแยงระหวางวตถประสงคขององคการกบความตองการของคนนนแตกตางกน

*ทฤษฎการวางแผนการพฒนา PERT : Program Evaluation and Reviews Technique ทฤษฎรกองทพเรอของไทยไดนำาไปใชในการวางแผนยงขปนาวธทขวโลก

Anthony Down ไดเขยนหนงสอชอ “ An Economic Theory of Democracy : ทฤษฎเศรษฐศาสตรวาดวยประชาธปไตย Down เปนผทวาง

342

กรอบทฤษฎเศรษฐศาสตรทเรยกวา Public Choice ; ทางเลอกสาธารณะ

ป 1958 Jame G. Mrch & Herbert Simon ไดเขยนหนงสอชอ “The Organizations” ซงเปนหนงสอทจดวาเปนการปฏบตทางพฤตกรรมศาสตรของทฤษฎองคการ

ป 1959 Charles E. Lindblom ไดเขยนบทความชอ “The Science of Mudding Through” เปนบทความทเกยวกบประเดนการตดสนใจ ซงนกวชาการหลายคนพยายามเสนอทฤษฎการตดสนใจ โดยมการศกษาสภาพปญหา แลวทางทางเลอกทดทสด ตดสนใจอยางมเหตผลมากทสด

แตทฤษฎการตดสนใจลกษณะน Lindblom ไมเหนดวย เพราะสงตาง ๆเหลานเปนเพยงทฤษฎเทานน ซงในความเปนจรงรฐบาลจะตดสนใจอะไรกจะเปนการตดสนใจแบบสวนเพม (Incremental Decision) และการตดสนใจมกจะมาจากเงอนไขระยะสน หรอการตดสนใจมกมาจากสงแวดลอมมากกวาเจตนารมณของนกบรหาร บางครงนกบรหารอาจโดนกดดนจากกลมผลประโยชนตาง ๆทำาใหตองตดสนใจ เชน นโยบาย 30 บาทรกษาทกโรคของรฐบาลทกษณ จะเหนวาเปนเพยงนโยบายทคด

343

ขนมาระยะสน ๆ โดยดตวอยางมาจากโรงพยาบาลบานแพวแลวนำามากำาหนดเปนนโยบายของพรรค

Frederic Herzburg ไดเสนอทฤษฎแรงจงใจและไดเขยนหนงสอชอ “The Motivation to work : การจงใจในการทำางาน โดยแบงปจจยการจงใจ”ออกเปน 2 กลม คอ

1. Motivation Factor : ปจจยทเปนแรงจงใจใหคนทำางานพอใจ เปนปจจยทคอยกระตนใหเกดแรงจงใจจรง ๆ สวนใหญเปนปจจยภายในงาน เชน ความสนกสนานในการทำางาน ทำางานทมความหมาย ภมใจในงานททำา (เปนการขบเคลอนแรงจงใจจาก 0 ไปหา +)

2. Hygiene Factor : ปจจยทเปนสขอนามย เปนปจจยทเปนแรงจงใจททำาใหแรงจงใจทไมพอใจหมดไป(มาเปนศนย/กลาง ๆ) สวนใหญเปนปจจยภายนอกงาน เชน เงนเดอน คาตอบแทน ฯลฯ

ป 1961 Rensis Likert เขยนหนงสอชอ “New Pattern of Management” ไดเสนอรปแบบใหมของการจดการแบบมสวนรวม(Participatory

344

Management) โดยแบงการจดการออกไดหลายแบบ เชน

-แบบเจานายสงอยางเดยว -แบบเจานายเถลไถล โลเล -แบบแลวแตลกนองจะทำา-แบบใหคนในองคกรเขามามสวนรวมในการรบร

ขอมลขาวสาร รวมตดสนใจ แลวรวมทำา/รวมรบผดชอบดวย

นอกจากน Rensis ยงเปนผทชวยคดเทคนคการพฒนาองคการดวย(Organization Development)

David Novick ไดนำาเสนองบประมาณแบบ PPBS มาใชในบรรษทแหงหนงททำางานรวมกบกระทรวงกลาโหมของสหรฐฯ

ป 1963 เกดเหหตการณประธานาธบดเคเนดถกลอบสงหารในโรงภาพยนตร

ป 1964 อเมรกาไดออกพระราชบญญต The Civil Right Act : หามหนวยงานกดกนเชอชาต สผว ศาสนา เพศ สญชาต ในการรบคนเขาทำางานในภาคเอกชน

345

เอาคนไมเอางาน

ไมไดทงคนและงาน

ไดทงคนไดทงงาน

ไดงานแตไมไดใจคน

งาน

คน0 9

5 : 5

9

Robert R. Black & Janes S” Muton ไดเสนอ The Managerial grid (grid แปลวา ชองตารางสเหลองทตบนถนนบรเวณปากซอย หามจอดรถทบตารางน)

* 5 : 5 เปนบคคลทพอใชไดจะเหนวาเปนการนำามตของคนและงานมาเขาตาราง

กน จงเกดการจดสไตสได 4 แบบ คอ1. ไมไดทงคนและงาน2. ไดคนแตไมไดงาน คนเหลานจะเปนทรกของ

เพอนรวมงาน มนษยสมพนธด แตไมคอยทำางาน3. ไดงานแตไมไดใจคน คนเหลานจะเปนคนทขยน

ทำางานเปนบาเปนหลง ไมเอาใครเลย4. ไดทงงานและใจคน

346

ป 1965 ระบบงบประมาณแบบ PPBS ถกบงคบใชทกหนวยงานโดยประธานาธบดจอรนสน เปนการดำาเนนนโยบายตอจากประธานาธบดเคเนดทถกลอบสงหาร พรอม ๆกบไดดำาเนนโครงการ Great Society Program

ป 1969 นวอารม สตรองค เปนบคคลแรกทขนไปเหยยบดวงจนทร จะเหนวานโยบายของประธานาธบดเคแนด ชวงสงครามเยนนนมการแขงขนกนสรางอาวธสงครามระหวางอเมรกาและรสเซย แตเมอประธานธบดเคเนดถกลอบสงหาร ประธานาธบดจอรนสนกขนมาดำารงตำาแหนงแทน และมความมนใจวาอเมรกาตองชนะสงครามเวยดนามแนนอน (ชวงนยงอยในอทธพลของทฤษฎเคนส เพราะรฐบาลยงเขาไปมบทบาทมาก)

-โครงการ Great Society Program เปนโครงการทางสงคม(คลาย ๆกบ Duel New) โดยเสนอใหลดภาษ สงผลใหรฐบาลมรายไดนอย ในขณะทรายจายของรฐบาลมาก เนองจากหมดไปกบสงครามเวยดนาม

-โครงการสำารวจอวกาศ ขณะนนเปนการแขงขนกนสรางโครงการทางอวกาศระหวางประธานาธบดครสชอรฟ(รสเซย) กบประธานาธบดเคเนด(อเมรกา) แตรสเซยเปนชาตแรกทสามารถนำายานอวกาศโคจรรอบโลก

347

ไดสำาเรจพรอมกบนำาสงมชวตคอสนขชอไลกาไปดวย แตอเมรกากไมยอมแพไดใหการสนบสนนโครงการสำารวจอาวกาศจงใหงบประมาณสนบสนนโครงการและกำาหนดวาอเมรกาตองเปนชาตแรกทไปเตนบนดวงจนทร ในทสดในป 1969 นวอารม สตอม เปนมนษยคนแรกทขนไปเหยยบพนดวงจนทร

-โครงการเงนผนของอเมรกา จะเหนวามอทธพลตอโครงการเงนผนของไทยในสมยรฐบาลคกฤทธ ปราโมช

ทศวรรษท 50 / 60 จดเปนทศวรรษของทฤษฎ ระบบในวชาองคการและการจดการ และไดแบงทฤษฎองคการออกเปน 3 กลมใหญ ๆคอ

1.ทฤษฎคลาสสก นกคดในกลมนไดแก เทเลอร ,ฟาโย ,กลกและเฮอรลก แมกซ เวเบอร ฯลฯ

2.ทฤษฎนโอคลาสสก ไดคนพบมตของคน /กลมอรปนย ทมอทธพลตอประสทธภาพของการทำางาน ซงเปนผลมาจากการทดลอง Hawthorn Studies นกคดในกลมนไดแก แมร ปากเกอร ,บานารด ฯลฯ ซงในยคนทำาใหเกดการศกษา Organization white man ในเรองของพฤตกรรมของคน/กลม นกคดในกลมนไดแก มาสโลว ,แมคเกรเกอร เรนนส(ทฤษฎการมสวนรวม)

348

3.ทฤษฎองคการยคใหม (Modern Organization) การศกษาบรหารรฐกจหนไปศกษาทฤษฎระบบ

ป 1951 Ludwig von bertalanffly ปรมาจารยทเปนหวหอกใหใชทฤษฎระบบ ไดเขยนบทความลงในวารสารชววทยามนษย(Human Biology)

Human Biology มองวา รางกายมนษยเราทำางานเปนระบบ ซงระบบประกอบดวย

1.Sub –systems parts คอ ระบบยอยหลาย ๆสนมารวมกนในลกษณะของการพงพาอาศยซงกนและกน(Interdependence)

2.System คอ ระบบใหญ ซงมขอเสยอยวา ถาระบบยอยระบบใดระบบหนงไมทำางานกจะสงผลตอระบบอนดวย ระบบใหญกจะปฏบตไมได

จะเหนวาทฤษฎของ Ludwig von สามารถนำามา Apply เขากบองคการได ซงเปนทมาของการวเคราะหทฤษฎระบบบ แลวนำาไปใชพฒนาองคการ ดงนนในทศวรรษทเกดทฤษฎระบบ ทสรางความเปนศาสตรในพาราไดมนโคลส เฮนร(ทฤษฎระบบ)

ทฤษฎองคการประกอบดวยระบบ 4 ระบบดงน

349

1.ระบบบรหาร มโครงสราง แบงงานกนทำา มการควบคม/การบงคบบญชา

2.ระบบวชาการ ไดแก องคความรในการทำางาน เทคโนโลย

3.ระบบงาน (Task system) ซงจะมขนตอนการทำางานตงแตขนแรกถงขนสดทาย เชน งานทะเบยน

ทง 3 ระบบนมศนยกลางอยทระบบสงคม กคอคนททำางานในองคการ ดงนนแนวคดการพฒนาองคการ คอ การพฒนาทงระบบ แตดานทสำาคญทสดในการพฒนาองคกร คอ คน จะตองเอาชนะคนใหไดกอน เพราะมนษยเรามกจะตอตานการเปลยนแปลง เนองจากยดตดกบสงเดม ๆหรอความเคยชน เพราะฉะนนการพฒนาจะตองทำากการเปลยนแปลงคน ตามทฤษฎของ Kurl Lawin เพอทจะนำาไปละลายพฤตกรรมใหยอมรบการเปลยนแปลง

จากทฤษฎของ Ludwig ทำาใหมการใชแนวคดของระบบเขามาวเคราะหองคการมากขน

-Daniel Kats (1903s) และ Robert Karl (1918s) ไดเขยนหนงสอชอ The Social Psychology of Organization : จตวทยาของสงคมองคการ(1966) เปนการประยกตความรเรอง

350

ทฤษฎระบบเขากบองคการ และเปนผเปดประเดนวาองคการนนทำางานในระบบเปด(Open system)

ระบบเปด (Open system) หมายความวา องคกรมสงแวดลอม ซงองคกรในแบบเดมอาจเปนองคกรในระบบปด เนองจากสงแวดลอมทพบไมคอยเปลยนแปลงหรอถาเปลยนกจะเปลยนชา แตในยบคศตวรรษท 60 นนสงแวดลอมเปลยนแปลงรวดเรวมาก เพราะฉะนนจงจำาเปนตองเปลยนสงคม ทำาใหทฤษฎองคการตองหนมาปฏสมพนธกบสงคม

*Contingency Approach : การจดการตามสถานการณ มการจดองคการแบบระบบเปด โครงสรางองคการตองยดหยน โดยมาสนใจวามหลกการตายตวเพราะตองตอบสนองกบประเดนปญหาตาง ๆ/สงแวดลอม จงจดโครงสรางองคกรแบบสเหลยม(Metric) หรอแบบวงกลม (dynamic)

สมยประธานาธปบดจอรนสน ไดใหความสำาคญกบการถายโอนอำานาจระหวางรฐบาล เปนความสมพนธเชงอำานาจ(Intergovernmental relations)ระหวางรฐบาลกลาง รฐบาลมลรฐ และรฐบาลทองถน เปนการแสดงถงนยยะของการวางแผน การตดสนใจระหวารฐบาลตาง ๆตองใหกลมกลนกน(เหมอนมารเบลเคก)

351

ไมเปนชน ๆ(เหมอนเลเยอรเคก) แนวคดนจงไดชอวาเปนแนวคด สหพนธรฐเชงสรางสรรค“ ”(creative federalism)

ป 1967 Yehegkel Dror ไดเขยนบทความชอ “Political Analysis : A New Professional Role in government service” เปนการวเคราะหนโยบายบทบาทวชาชพใหมในการบรหารของรฐ ซงการวเคราะหนโยบายจะตองวเคราะหทง ...

1.วเคราะหกระบวนการ (Process) นกวเคราะหจะตองเขาใจการเมอง การมสวนรวม

2.วเคราะหเนอหาของนโยบาย (Content) นกวเคราะหตองวเคราะหทางเลอก /ผลลพธ ซงอาจจะใชเทคนคตนทนกำาไร -ขาดทน ,การระจายผลประโยชนจากนโยบายน

แตเทคนคการวเคราะหท Dror เสนอนนใชเทคนคทางเศรษฐศาสตรมากจนกระทงนกรฐศาสตวพากษวจารณวา เทคนคเปนการมองจากมมเดยวคอเศรษฐศาสตร/เศรษฐกจ และประกอบกบ Dror ไมเหนดวยกบการวเคราะหแบบสวนเพม(incremental) ซงตรงขามกบการวเคราะหแบบเหตผลรอบดาน(ration comprehensive)

352

ป 1967 Warren G. Bennis ไดเขยนบทความชอ “ Organization for the future : องคกรสำาหรบอนาคต มองวา สงทมการเปลยนแปลง”อยางรวดเรว เชน เทคโนโลย ความคาดหวงของประชาชน ความร/ความเขาใจของคน กฎหมาย พฤตกรรมการบรโภค ฯลฯ ดงนนองคการตองปรบตวใหทนและรวดเรว มความเปนราชการนอยลง มโครงสรางทยดหยนมากขน มการจดการแบบมสวนรวม มมออาชพเขามาทำางานมากขน และมประชาธปไตยในการทำางานมากขน

จะเหนวาโครงการ The Great Society (1960-1970)ของประธานาธบดจอรนสนนนจบลงดวยปญหา ซงเปนปญหาทงภายในและภายนอก เชน นกศกษาเดนขบวนประทวงตอตานสงครามเวยดนาม เกดขบวนการฮบป เหลานเปนขบวนการทแสวงหาทางออกใหกบสงคม ในขณะเดยวกนคนผวดำากไดออกมาเรยกรองสทธเสรภาพ เนองจากขณะนนรฐบาลทางตอนใตของอเมรกาไดออกกฎหมายวา ถาคนผวดำาขนรถประจำาทาง หากบนรถมทวางกสามารถนงได แตระหวางทางถามผโดยสารคนผวขาวขนมา คนผวดำาตองลกใหคนผวขาวนง ในทสดเกดเหตการณทคนผวดำาไมยอมลกใหคนผวขาวนงจงม

353

การฟองรอง กลาวหาวาคนผวดำาไมรกษากฎหมาย ในทสดจากเหตการณเหลานกลายเปนชนวนกระตนใหคนผวดำาออกมาเดนขบวนเรยกรองสทธเสรภาพของพวกเขา โดยมสาธคณมารตน ลเธอร เปนหวหอกในการเรยกรองตอตาน แตตอมาในป 1968 มารตน ลเธอรถกลอบสงหาร

ป 1968 นกวชาการบรหารรฐกจรนหนม ๆมารวมตวกนท Syracuse University แตใชเมอง Minnowbrook เปนทประชม โดยม Walldow เปนหวเรยวหวแรงคนสำาคญและไดตงชอการประชมนวา “New Public Administration : NPA

Walldow ไดเขยนบทความชอ “Public Administrative in a time revolution : บรหารรฐกจถงเวลาแลวทตองปฏวต ”

เนอหาสาระของ New Public Administration : NPA

NPA ประชมกนในป 1968 มการรวบรวมบทความจากการประชมแลวนำามาตพมพลงในหนงสอในป 1971 โดย Frank Malini บรรณาธการจดการ

วตถประสงคของการประชม NPA คอ ตองพจารณาทบทวนวาการบรหารรฐกจเกยวของกบอะไรบาง

354

และควรเปลยนแปลงอะไรบาง มเนอหาและหลกการอะไรบางทจะตอบสนองการทาทายในป 1970 ได

สภาพปญหาทนำาไปสการประชม NPA คอ -เกดความป นปวนในสงคมอเมรกา-ป 1967 มการขยายตวของกระทรวง ทบวง กรม

ตาง ๆทำาใหตองใชความรทางการบรหารมากขน-สภาพปญหาสงครามเวยดนาม-ปญหาชนกลมนอย-ปญหาความยากจน-ในทสดนำาไปสการเรยกรองใหรบบาลมาสนใจภายใน

ประเทศ (ขณะนนสงคมกำาลงกาวไปสยค post – industrial หรอสงคมไฮเทค)

สาระสำาคญของ NPA ( รปศ . ในสายตาของ radical)

1.Relevance : ควรสนใจเรองอะไร สนใจเรองทสอดคลองกบความตองการของสงคม ปญหาสคม และนโยบายสาธารณะทจำาเปน

2.Value : ขาราชการจะปฏบตงานโดยปลอดจากคานยม และไมจำาเปนตองเกยวของกบการเมอง เนองจากรปศ.เกดมาเพอรบใชสงคม ไมใชวทยาศาสตร

3.Social equity : ความเสมอภาคทางสงคม

355

-ขาราชการตองชวยเหลอผเสยเปรยบในสงคม จำาตองมความรความเสมอภาคทางสงคม

4.Change : การเปลยนแปลง-ขาราชการตองรเรมการเปลยนแปลงใหสอดคลอง

กบความตองการทางสงคม5.ประเดนการเปลยนแปลงทางสงคม ไดแก -ตอบสนองความตองการของประชาชน

(responsive) -เสนอทางแกปญหาของสงคม(more

prescriptive)-ใหความสำาคญกบผมารบบรการ (more client –

oriented) -มความเปนเชงปทสถาน (more

normative }value –oriented,Social equity)-ยงคงเปนศาสตร (Science method)-เรยกรองใหผบรหารเปน proactive (วงเขาไปแก

ปญหา)มการตรวจสอบองคการอยางรวดเรว-กระจายอำานาจ

.......สรปก�รบรรย�ยของอ�จ�รยทอน...

356

1.Public Administration มอย 2 สงทตรงขามกนและขดแยงทาทายกนไปมาคอเนอหาสาระของวชานควรจะเปน What หรอ How

2.รปแบบการจดองคการบรหารรปแบบไหนดระหวางการรวมอำานาจไวทฝายบรหาร(Centralization) หรอ กระจายอำานาจใหมลรฐ/ทองถน

3.เรองในองคการ ในยคคลาสสคมการสรางหลกการบรหาร แตมการโตเถยงกบพวกนโอคลาสสควา จะเปนการบรหารทจะเอางาน(Job –oriented) หรอจะเอาคน(Man - oriented)

4.ปญหาการบรหารงานบคคล ควรมระบบคณธรรม(Merit) หรอ ระบบอปถมภ(Spoil System)

5.การตรวจสอบจากภายใน หรอ การตรวจสอบจากภายนอก

6.การบรหารรฐกจจะดถงผลประโยชนขององคการ หรอ ผลประโยชนของสมาชกในองคการ เพราะบางครงมนขดแยงกนแลวจะทำาอยางใหเกดสมดลกน

7.ผลประโยชนของประชาชน (Public Interest) มแนวคดทเสนอคอ Representative Bureaucracy ซงเหมาะกบสงคมอเมรกน เพราะสงคม

357

อเมรกนเปนสงคมพหนยม กลม Social group อยหลากหลายมาก สมควรทจะมตวแทนของกลมในระบบราชการ เพอทจะรกษาผลประโยชนของประชาชน ในทสดขาราชการจะเปนผชวาประชาชนไดอะไร เพราะขาราชการมดลยพนจมากในการทำางาน ดงนนเมอนำานโยบายไปปฏบต/บงคบใช/ออกกฎระเบยบกตองตดสนใจวาจะใชกบใคร

8.การตดสนใจแบบสวนเพม(Increment) หรอการตดสนใจแบบมเหตผลรอบดาน(ration comprehensive)

*ในทสดกไดแนวคด New Public Administration

-Fact หรอ Value ซง Value ทขาราชการควรจะม คอ การตอบสนองความตองการของประชาชนและความเสมอภาคทางสงคม

-มการโตเถยงวาควรมรฐบาลใหญ(Big government) หรอ รฐบาลเลก (Small government)

-ควรจะมการรวมอำานาจ หรอ ประชาธปไตย ซงชวงแรกตองการการเมองทมคณธรรม ไมมการเมองทเลนพรรคเลนพวก แตตอมาทศวรรษท 30 เกดวกฤตเศรษฐกจทวโลก ทำาใหรฐบาลขยายกจกรรมกลายเปน

358

Big government และรฐบาลพยายามลดกจกรรมลง แตสมยประธานาธบดจอรนสน รฐบาลมโครงการมากมายกลายเปน Big government (ทงหมดนอยภายใตอทธพลของทฤษฎเคนส)

*ป 1980 แนวคดใหมเกดขน คอ ฉนทานมตวอชงตน จากแนวคดนทำาใหรฐบาลเลกลง Small government) *******************************************

*******คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�ร

บรห�รรฐกจTheoretical Orientation in Public

Administrationอ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 1 ธนว�คม พ.ศ. 2550

ชวงเช�

ก�รบรห�รยคใหมเวเบอรกลาววาระบบในสงคมม 3 ระบบคอ ระบบประเพณ

นยม ระบบเผดจการ และระบบประชาธปไตย ซงหลกของเวเบอรเปนแนวคดการบรหารในยคเกา การบรหารยคใหมจะมทฤษฎหลก 3 กลมทฤษฎ ไดแก

1.ทฤษฎการบรหารเชงระบบ 2.ทฤษฎการบรหารเชงปรมาณ

359

3.ทฤษฎการบรหารเชงสถานการณ4.ทฤษฎการบรหารเชงปฏบตการ เปนทฤษฎทยงไมเปนท

ย อ ม ร บ ม า ก น ก เ พ ร า ะ ย ง ถ ก เ ถ ย ง ก น ว า Public Administration เปนทฤษฎหรอแนวทางการบรหาร หากเปนทยอมรบกจะถอวาเปนทฤษฎกลมท 4

ทฤษฎทงหลายเปนเพยงการพสจนสมมตฐานเทานน แตจะนำาไปใชประโยชนไดหรอไมเปนอกเร องหนง เชน แนวคดเลขฐานสามมมานานแลวแตไมไดใชประโยชน จนกระทงมการนำาไปใชในคอมพวเตอร ทำาใหคำานวณเลขไดเรวกวาเลขฐานสบ ทฤษฎทวไป นกคดจะนำาเสนอขนมาโดยทไมไดดวาจะมคนนำาไปใชประโยชนหรอไม แตสำาหรบทฤษฎเชงปฏบตการเชอวา เมอคดออกมาแลวจะตองนำาไปปฏบตดวย เชน ทฤษฎการวางแผน คดเร องหลกการวางแผนกตองสามารถนำาไปวางแผนไดจรงจง แตทฤษฎการวางแผนกไมสามารถใชไดทกท จงเปนทถกเถยงกนวาทฤษฎเชงปฏบต การเป นทฤษฎจรงหรอไมเพราะไม สามารถใชไดทกท

1. ทฤษฎก�รบรห�รเชงระบบ แดเนยล แคท และ โรเบรต ค�หน (Daniel Katg

and Robert L. Kahn) ถอเปนโลโกของทฤษฎระบบ แคทและคาหนกลาววา ทฤษฎระบบพฒนามาจาก Input-Output System ระบบม 2 ระบบ ไดแก

1.ระบบปด (Closed System) เนนวาความสำาเรจอยทองคการทด ระบบปดจงเนนโครงสรางและปจจยภายในเปน

360

สำาคญ เสมอนหนงวาองคการอยภายใตสถานการณทคงท จงคดวาองคการควรมโครงสรางอยางใดดทสด และมการจดปจจยภายในใหดทสด ซ งเปนแนวคด One Best Way ในแนวคดการจดการแบบวทยาศาสตรของเฟรดเดอรรก เทเลอร

2.ระบบเปด (Open System) เนนปฏสมพนธระหวางองคการกบสงแวดลอม ไมไดมองวาหากจดโครงสรางองคการใหดแลว องคการจะทำาหนาทไดดทสด แตคดวา องคการจะอยอยางไรกบสงแวดลอมจงจะเกดสมดล เพราะหากองคการและสงแวดลอมสมดลกนกจะเกดประสทธภาพสงสด ความสำาเรจขององคการระบบเปดคอการนำาเอาพลงของสงแวดลอมมาเปนประโยชนกบการทำางานในองคการ

-ทฤษฎองคการยคคลาสสคจะเนนองคการแบบระบบปด -ยคนโอคลาสสค (1938-) มองสงแวดลอมดวยแตไมชด

วาสงแวดลอมคออะไร-ทฤษฎยคมนษยสมพนธ (1926-1960) เกดขนพรอม

กบทฤษฎองคการ แตยงไมโดงดงจนกระทงมการทดลองทเมองฮอรธอรน เนนคนในองคการ

ทงสามยคมองปจจยภายในองคการเปนหลก-ย ค Modern (1960-1990) เ น น อ ง ค ก า ร ก บ ส ง

แวดลอม แตเนนเฉพาะสงแวดลอมกายภาพเปนสำาคญ เชน สภาพภมประเทศ คน

-ท ฤ ษ ฎ ร ะ บ บ (1961-1990) ม อ ง ส ง แ ว ด ล อ ม ท เปลยนแปลงเคลอนทได เชน คานยม องคการตองอยภายใต

361

สงแวดลอมทเปลยนแปลงได บางตำาราไดรวมทฤษฎระบบเขากบยค Modern การมองปจจยภายนอกจงเร มมาตงแตยค Modern

สงแวดลอมตามความหมายของระบบเปด ม 5 ประเภท ไดแก

(1) เปาหมายและคณคา (Gold & Value) เปาหมายมาจากความคาดหวงของประชาชน หากองคการสามารถทำางานบรรลเปาหมายของสงคมหรอสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนได องคการกจะประสบความสำาเรจ เนองจากเปาหมายและคณคาในสงคมเปลยนแปลงตลอดเวลา องคการกตองตอบสนองสงแวดลอมทเปลยนแปลงไปนใหได เพราะหากองคการตอบสนองไมได สงคมกจะไมตองการองคการอกตอไป เชน ประชาชนตองการใหสรางถนน แตอบต .สรางใหไมได ประชาชนกไมตองการอบต.อกตอไป

Value เ ป น ต ว ก ำา ห น ด ก า ร ด ำา เ น น ง า น แ ล ะ ก ำา ก บพฤตกรรมการดำาเนนงาน Gold คอเปาหมายทจะไปใหถง เมอมเปาหมายกจะมแนวทางการดำาเนนงาน เชน นกศกษามคานยมทซอสตยกจะไมไปลอกขอสอบใคร กรณพรรคการเมอง หากมคานยมด เปาหมายด ผลงานทผานมาด ความตงใจจรง หรอคนในพรรคด พรรคการเมองนนกจะด

(2) สงแวดลอมดานเทคนค (Technology) คอความร ทกษะ ความเชยวชาญชำานาญการ เชน วเคราะหพรรคการเมองดวยการดวาคนในพรรคมความรดานเศรษฐกจหรอสงคมหรอไม มแนวคดเพอสาธารณะหรอเพอกลมไหน พรรคนสมควรจะ

362

เลอกหรอไม เชน ความหวงใหมรนเกาไมมคนมความรด านเศรษฐกจเลย พอพลเอกชวลตเปนนายกฯกขาดมอดดานเศรษฐกจ คณอำานวย วรวรรณเปนนกเศรษฐศาสตรไดมาเปนรฐมนตรดานเศรษฐกจ แตทานกโดดเดยวทางการเมองเพราะทานไมใชนกการเมองโดยธรรมชาต พอเปนรฐมนตร ส.ส.กไมเคารพหลกการของคณอำานวย พลเอกชวลตกเปนไมหลกทเอนไปเอนมา ในทสดคณอำานวยกตองไขกอกของตวเอง ทำาให รฐบาลชดนไมมนกเศรษฐกจทด จากนนกไปเอาดร.สมเกยรตมาเปนรฐมนตร แตดร.สมเกยรตจบกฎหมายระหวางประเทศใหมาทำางานเศรษฐศาสตรจงทำาไมได พลเอกชวลตจงนำาดร.ทนงมาเป นรฐมนตร แต ท านก ยงไมพรอม พอไทยมป ญหาเศรษฐกจจงแกไขไมทนสถานการณ เหมอนหมอทก ำาลงเรยนอยแตมคนไขมาใหรกษา หมอกรกษาไมทน

สมยพลเอกเปรมมนกเศรษฐศาสตรดแลเร องเศรษฐกจสองคน ชวงทเกดปญหาคาเงน นกเศรษฐศาสตรทงสองทานแนะใหลดคาเงนบาท พลเอกอาทตย กำาลงเอก จงออกมาขวางเพราะประชาชนสวนใหญไมอยากใหลดคาเงน พลเอกเปรมจงยกพลเอกอาทตยขนหงจากผบ.ทบ.เปนผบ.ทบ.สงสด และทานกเชอตามทนกเศรษฐศาสตรแนะนำา สงผลทำาใหไทยเราสามารถแกไขปญหาไดทนสถานการณ ประกอบกบความเขมแขงของผนำาและการตดสนใจเดดขาด ในวนนนไทยเราจงไมไดรบความเสยหายมากเทาไหร เหมอนคนปวยทไดรบยารกษาทน ชวงนนหลายประเทศทวโลกเกดภาวะวกฤตเหมอนกน เชน อารเจนตนา

363

ทประสบปญหาจนกระทงปจจบนทยงมปญหาอย ไทยเราโชคดทไมเปนอะไรมาก

พรรคการเมองจะตองมคนทำางานทเกงหลายดาน หากหวหนาพรรคเกงคนเดยว เมอมปญหากจะแกไขไมทน การวเคราะหพรรคการเมองจงตองดเทคนคและการจดโครงสราง

องคการทด ก ต องมเทคนค หากมคนทมความร และเชยวชาญดานเทคนค องคการกสามารถจดโครงสรางไดหลากหลาย เชน มน กเศรษฐศาสตรทเก งหลายคน สามารถจดโครงสรางดานเศรษฐกจไดเลย แตหากขาดคนทมความรกไมสามารถจดโครงสรางองคการได เชน ตองการจดโครงสรางดานเศรษฐกจ แตไมมนกเศรษฐศาสตรทดกจดไมได

(3) จตวทยา (Psychological Subsystem) ปจจยดานจตวทยามความสำาคญตอคนหรอกลมคนในองคการ โดยเฉพาะดานการจงใจในการทำางาน ผบรหารตองรวาตองจงใจอยางไรคนจงจะชอบและสงจงใจแบบใดจงไมมประโยชน

เชสเตอร ไอ. บารนารด กลาววา วธการจงใจม 2 วธ ไดแก-Coercion การใชกำาลงบงคบ เชน หากไมทำางานจะหก

เงนเดอน คนกลวถกหกเงนจงตองทำางาน คนทฤษฎ X ตองจงใจดวยวธน

-Rationalization การใชเหตผล เป นการจงใจจากภายใน เมอจงใจดวยเหตผลแลวคนจะเหนดวยและปฏบตตาม โดยไมตองมบทลงโทษ เชน เลอกตงคนทดจะไดส.ส.ทด เมอไดส.ส.ทดแลวกจะไดรฐบาลทด แลวรฐบาลทดกจะบรหารงานดสง

364

ผลตอประชาชน หากคนเหนดวยกบเหตผลกจะเลอกส .ส.ทด ไมเลอกจากสนจางหรอส.ส.นกเลงหวไม

การจงใจโดยใชเหตผลจะสามารถจงใจไดนานกวาและมประสทธภาพดกวาการบงคบ เพราะความกลวจะแปรผนไป ในตอนแรกอาจจะกลวจงมาทำางานเชา พอนานๆไปกจะไมคอยกลวเหนวามาสายหนอยกได แตการใชเหตผลจะทำาใหคนรสำานกรบผดชอบดวยเอง เชน จะตองมา 8 โมงเชาเพราะเปนเวลาเขางาน

ตามหลกจตวทยาจะตองรวาคนกลมใดตองจงใจดวยการบงคบ และคนกลมใดตองจงใจดวยการใชเหตผล จะตองรจกวาลกน องของตนเองเป นแบบใด เชน คณทองค ำาท ำางานท ม.รามคำาแหงสาขาบางนา อาจารยไดเลอกใหมาทำางานในคณะรฐศาสตร สาขาหวหมาก แตเจาหนาททบางนาแยงวาแนใจแลวหรอทเลอกคณทองคำา เพราะคณทองคำาไมทำางาน วนๆเอาแตเมาหวรานำา อาจารยกไมรจะทำาอยางไรเพราะไดประกาศออกไปแลว แตหลงจากทคณทองคำามาทำางานในคณะรฐศาสตร คณทองคำาไมเคยเมาเลย และทำางานดวยความกระตอรอรน หลงจากสบกพบวาเจาหนาททบางนาเมากนทงกวนไมใชเฉพาะคณทองคำาคนเดยว ผบรหารบางนากมไมเพยงพอทำาใหดแลไมทวถง ประกอบกบไมมงาน ทกคนวางจงชวนกนดมเหลา หากคนไหนจะทำางานเพอนกจะหาวาทำางานเอาหนา ในทสดกไมมใครทำางานจนเกดความเคยชน แตพอมาอยทคณะรฐศาสตรมงานใหทำา คณทองคำาจงทำางานดมาก แสดงวาสงแวดลอมมผลตอการทำางานของคน ซงจตวทยาจะสงผลตอบทบาทของคน เวลา

365

เหนคนทำาเลวกอยาเพงตราหนาวาเขาจะเลวไปตลอด เพราะบางครงสงแวดลอมกพาไปเหมอนกรณของคณทองคำา

ทานอธการรงสรรคกลาววา การเอาคนออกงาย แตการเอาคนทคนอนไมเอา แลวทำาใหเขาทำางานไดด ถอเปนฝมอของนกบรหาร อาจารยจากหลายมหาวทยาลยตางกช นชมทานอธการรงสรรควาเปนนกบรหารทเกงมาก

พลเอกเปรมเปนรฐบรษ ทานเปนทหารมาทไมใชเหลาเกง แตทานประสบความสำาเรจในการบรหารประเทศเพราะรจกใชคน น กว ช าการคนหน งกล า วว า Management to make things done through others ค อการบรหารค อการทำางานใหสำาเรจโดยอาศยคนอน หากผบรหารลงมอเองกไมใชการบรหาร การใชคนอนจะตองอาศยจตวทยา แรงจงใจทดจะทำาใหคนมบทบาท

(4) ส ง แ ว ด ล อ ม ด า น โ ค ร ง ส ร า ง (Structure Subsystem) โครงสรางเกดจากการร ำาเรยน ประสบการณ หรอทำาตามกน โครงสรางเปนการจำาแนกแจกแจงรปแบบในการทำางาน รปแบบเปนตวกำาหนดสมพนธภาพทเปนทางการระหวางระบบทางเทคนคและจตวทยา กลาวคอ โครงสรางสามารถรวมคนทมความสามารถมาทำางานรวมกน และอาศยจตวทยาใหคนนำาความรมาใชจะสงผลใหเกดพลงในการทำางาน หากมความรมากแตอยกระจดกระจาย ความรน นกไมไดใช ประโยชน

366

(5) การบรหารจดการ (Management Subsystem) การบรหารเปนศลปะ สงสอนกนได แตทำาเหมอนไมได เพราะเปนเร องของแตละบคคล เชน ทกคนเรยนหลกการเหมอนกน แตการนำาไปใชจะไมไดดเทากน กรณทานอธการรงสรรคทเรยนจบกฎหมาย หลงจากไดตำาแหนงทานกไปเรยนการบรหารเพมทนดา ทำาใหทานประสบความสำาเรจในการบรหาร หากทานไมไดเรยนบรหารกจะบรหารงานอยางไมเปนระบบ แตหากมพนฐานการบรหารแลวกสามารถนำาหลกการบรหารไปใชประโยชนได คนทมความรดานการบรหารจดการจะสามารถบรหารจดการไดดกวาคนทไมมความร รมากเทาไหรกยงดเทานน

ความรจะควบคกบประสบการณ กรณทานอธการรงสรรคมความรและประสบการณ การบรหารจดการของทานจงนมนวล อาจารยเองกมความร ด านการบรหารเหมอนกน แตขาดประสบการณ ทำาใหอาจารยบรหารแบบยอมคดไมยอมงอ

**ขอมลเพมเตม**กรณทกกต.ตงเปาหมายวาประชาชนจะไปเลอกตง 70%

เพอใหทกจงหวดพยายามกระตนใหคนไปเลอกตงตามเปาหมายใหได ซงกกต.ยอมอยากใหทกคนไปเลอกตง 100% แตสงคมลาหลง ประชาชนยงมความเฉอยชาทางการเมองอย แตจะโทษชาวบานไมไดเพราะเปนเหมอนววพนหลก นกการเมองขายตวและทะเลาะกนในสภา ชาวบานกรสกเบอและไมอยากไปเลอกตงเพราะเหนวานกการเมองไมด ขณะเดยวกน นกการเมองทไมดกมาจากการเลอกตงของประชาชน

367

การเลอกตงควรดนโยบายของพรรค แตพฤตกรรมของสงคมไทยคอ พรรคการเมองรวาประชาชนไมเขาใจนโยบาย สวนใหญมาเลอกตงเพราะถกชกจงหรอเลอกคนทเคยเลอกแลว พรรคการเมองจงเสนอนโยบายไปเปนพธเทานน สงเกตวานกการเมองทยายพรรคบอยแตยงไดรบการเลอกตงอย ชใหเหนวานโยบายของพรรคไมมความหมาย พรรคการเมองจงตองประมลคนทคดวาจะไดรบเลอกมา เพอใหประชาชนเลอก ดงนนจงตองเรมตนทตวเราเองกอนวาหากจะเลอกพรรคกตองดทนโยบายไมตองสนใจวานกการเมองจะเปนใคร แตหากจะเลอกตวนกการเมองกตองดคนทด เราอยามองคนอนผดและสนหวงตามคนอน เราควรมหวงกบตวเองกอน หากเราเร มตนด คนรอบขางของเรากจะดไปดวยแลวกจะขยายวงไปมากขน

การทกองทพซออาวธและเครองบน เปนมมมองของทหารทตองการอาวธไวสำาหรบปองกนประเทศ ประเทศเพอนบานมอาวธททนสมย หากไทยเราไมมอาวธกจะขาดความมนคง เพราะไมแนใจวาประเทศเพอนบานจะยกทพมารกรานเมอไหร เหมอนบานทมปน หากโจรรวาบานนมปนกจะไมกลามาปลน เราไมไดเปนทหารจงไมไดรบการปลกฝงเรองน ทำาใหเรามมมมองทตางออกไป บางคนมองวานาจะนำาเงนทไปซอเครองบนหรออาวธมาชวยเหลอคนยากจน ซงแตละคนแตละอาชพยอมมมมมองทตางกน

กรณสามจงหวดชายแดนภาคใต สวนหน งเก ดจากนโยบายผดพลาดของนโยบาย ชาวบานแถวชนบทจะมความ

368

Input Process Output

Feedback

ยากจนมาก ประกอบกบขาราชการทผดวนย รฐกจะสงใหไปอยไกลหไกลตาทางตอนใต แตปรากฏวาคนพวกนไปสรางความเดอดรอน อาจารยมองวารฐปตตานฟ นขนมาไดยาก เพราะไดขาดชวงไปนานแลว คนในพนทกไมไดแตกตางอะไรกบคนไทยทวไปมากนก ยกเวนศาสนาเทานน ปญหาทคกรนมาหลายปและปะทขนมาเพราะรฐบาลเอาไมอย หากรฐบาลเอาอยกคงไมมปญหา แตกตางจากสหภาพโซเวยตทลมสลายเพราะชนกลมนอยตองการเปนอสระ

***************คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�ร

บรห�รรฐกจTheoretical Orientation in Public

Administrationอ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 1 ธนว�คม พ.ศ. 2550

ชวงบ�ย

แนวคดทฤษฎระบบไดแบงเปน 2 ระบบคอ ระบบปดและระบบเป ด ซ งระบบปดจะประกอบดวย Input, Process, Output, Feedback ซงทง 4 จะเปนปจจยภายใน สวนระบบเปดจะสนใจ Environment ซงเปนสงแวดลอมภายนอกดวย ดจากแผนภมอยางงาย

Environ

369

Keneth E. Boulding (1956) ก ล า ว ว า ก า รทำาความเขาใจระบบจะประกอบดวย

1.ศกษาองคประกอบและสวนตางๆของระบบตงแตปจจยนำาเขาไปจนถงผลผลต หมายความวาระบบจะประกอบดวยองคประกอบยอยหลายองค ประกอบ ค อ Input, Process, Output, Feedback และ Environment ต างก ม องค ประกอบทง 5 กลมเปนของตนเอง เชน Feedback ม Gold & Value, Technology, Psychological, Structure และ Management (อาจารยอธบายรายละเอยดแลวในชวงเชา)

2.ศกษาปฏสมพนธระหวางองคประกอบและสงแวดลอม เพอดวาองคประกอบทง 5 มความสมพนธกบสงแวดลอมอยางไร เชน ดเปาหมาย คานยม เทคโนโลย หรอปจจยตางๆทมผลตอระบบ

3.ศกษาปฏสมพนธระหวางองคประกอบดวยกนเองภายในระบบ กลาวคอ องคประกอบทง 5 กลมจะตองเหมาะสมกนทงภายในและภายนอกองคการ ระบบจงจะเกดความมนคงถาวร เชน ในหองเรยน ตองมองวาสงคมคาดหวงอะไรจากนกศกษา หากนกศกษาจะทำาอะไรกตองคดถงสงคมภายนอกดวย ขณะเดยวกน นกศกษาทอยในหองเรยนกตองคดถงกนวาหากจะทำาอะไรแลวเพอนจะวาอยางไร หากสงแวดลอมภายนอกและปจจยในหองเรยนเหมาะสมกนด ระบบกอยได

370

Process OutputInput

4.ศกษาการเจรญเตบโต การเปลยนแปลง และการรกษาเสถยรภาพการคงอยของระบบ หากรวาวนขางหนาสงคมภายนอกตองการอะไรจากระบบ หากระบบสามารถปรบตวไดกจะเปนทยอมรบของสงคมเรอยไป ระบบจะมภาระหนาทมากขนตามกาลเวลาทเปลยนไป เชน ศนยศรสะเกษ คร งแรกเปดหลกสตรปรญญาตร ภายหลงมคนเรยกรองใหเปดปรญญาโทรฐศาสตร มหาวทยาลยกเปดให จากนนกมคนมาเรยกรองใหเปดปรญญาโทวทยาศาสตร มหาวทยาลยกเปดใหอก เมอระบบโตข นเร อยๆ วนขางหน าก จะมคนมารองขอเพ ม เต มอ ก เนองจากสงแวดลอมเปลยนไป ระบบกตองปรบตวและตอบสนองสงทเปลยนแปลงไปใหได

กรณม.รามคำาแหงเปดคร งแรกเพอรองรบนกศกษาทพลาดหวงจากการสอบเอนทรานซ แตปจจบนม.รามคำาแหงเปนทคาดหวงของสงคมวาจะใหความรได ครงแรกเปด 5 คณะ แตปจจบนมคณะทงหมดประมาณ 10 คณะ และจะเปดคณะใหมขนมาเรอยๆเพอรองรบการเปลยนแปลงของสงแวดลอม

จากแนวคดนสามารถสรางแผนภมไดดงน

FeedbackEnvironment

พลงงาน

ขอมล ทรพยากร

กระบวนการ ทำางานของ องคการ

สนคา บรการ วตถดบทเหลอ

คณภาพ คณคา

Outcomes ห

371

Input เปนปจจยเรมตนของระบบ ระบบจะขาดปจจยนไมได Process คอกระบวนการเปลยน Input ใหเปนผลผลตทมมลคาดกวาเดม Output คอผลลพธทเกดโดยตรงของระบบ เชน เรยนหนงสอ Input คอเงนคาเทอม ความตงใจเรยน คานยม ความคาดหวง ผานกระบวนการเรยนการสอน ในทสดกจะได เป นมหาบณฑต Output ของการเรยนคอความร และปรญญาบตร หากนำาความรไปปรบปรงการทำางานใหประสบความสำาเรจจะถอวาเปน Outcomes

มหาวทยาลยสามารถใหความรความเขาใจและปรญญา ซงเปน Output ทเกดตรงจากระบบ แตนกศกษาจะตองนำาความรไปพฒนาตนเอง/สงคม/องคการเอง สงทส ำาคญทสดของระบบคอ Outcomes แตระบบสรางเองไมได อาจเรยกวา Outcomes เปนผลพลอยไดหรอผลลพธโดยออมของระบบ เ ช น Output ข อ ง ร ะ บ บ ค อ ถ น น แ ต Outcomes ค อประชาชนใชประโยชนในการเดนทางหรอเพอคาขาย จนทำาใหความเปนอยของประชาชนดขน

1.Input ประกอบดวย (1) พลงงาน การทำางานของระบบตองมพลงงาน ไมเชน

นนระบบจะเกดไมได(2) ขอมล ใชสำาหรบตดสนใจและวางแผน (3) ทรพยากร คอปจจยทจะใชบรหาร เชน อาคารสถานท

พนดน เครองมอ เงน เวลา(4) วตถดบ เชน สรางถนนตองมหน ดน ทราย

372

(5) บคลากร เปนแรงงานของระบบ คนจะตองมความร ความสามารถเหมาะสมกบระบบ

2.Process ประกอบด วย กระบวนการท ำางานขององคการ คอมทงโครงสรางและกระบวนการทำางานทงหลาย เชน การประสานงาน

3.Output ประกอบดวย(1) สนคา เชน สรางถนนแลวเกบคาบรการ(2) บรการ เชน สรางถนนใหใชฟร (3) วตถดบทเหลอสามารถตเปนมลคากลบมาได4.Outcomes ประกอบดวย(1) คณภาพ เชน ทำาใหชวตดขน(2) คณคา เชน ทำาใหมชอเสยงท ง 4 ส ว น จ ะ ท ำา ง า น ไ ด ห า ก ม Feedback เ พ ร า ะ

Feedback เป นชองทางในการปอนกลบของขอมล เชน กระบวนการบรหารเปนแบบนแลววตถดบตองเปนแบบไหน การสอบเอนทรานซคอการคดคนเขาเรยนตามทไดกำาหนดเอาไวแลว เชน คนแบบไหนทเหมาะสมจะเปนคร

ปจจยทงหมดจะถกบงคบภายใต Environment เชน ปจจบนตนตวเรองโลกรอน การใชพลงงานกตองคำานงวาจะไมกอใหเกดภาวะโลกรอน หรอลดการใชโฟมในการลอยกระทงเพอลดมลภาวะเปนพษ

2. ทฤษฎก�รบรห�รเชงปรม�ณ

373

หลกการของทฤษฎการบรหารเชงปรมาณคอ เน นกระบวนการทางวทยาศาสตร เน นการผลตคร งละมากๆ (Mass Production) และใชตนทนใหนอยทสด

แนวคดการบรหารเชงปรมาณเกดขนในปค.ศ.1914-1915 เรมจาก

โธมส เอดสน (Thomas Edison) คดวา จะใชเรอขนสงสนคาอยางไรใหไดสนคามากทสดและตนทนต ำาทสด ปจจบนเรยกวาหลก Linear Programming คอเรอแตละลำามขนาดจไมเทากน เรอแตละลำาจะตองบรรทกสนคาจำานวนเทาไหรจงจะบรรทกไดมากทสดและใชตนทนนอยทสด

เออแลง (A.K. Erlang) นำาเสนอทฤษฎการรอสายโทรศพทวา หากมการใชโทรศพทในอตราเทาน จะตองใชคนสลบสายกคนจงจะทำาใหลกคารอนอยทสด เพราะหากซอเครองมากแตคนใชนอยกจะไมคม หรอหากซอเคร องนอยแตคนใชมาก ลกคากจะไมพอใจเพราะตองรอสายนาน แนวคดนไดกลายเปนการชมสายโทรศพทในปจจบน

ปค.ศ.1930 องกฤษทำาสงครามโลกคร งทสอง รฐบาลอ งกฤษใหน กว ทยาศาสตรหาแนวทางการขนสงอาว ธยทโธปกรณ/กำาลงบำารงสงคราม เพอใหไดวธทไดประโยชนสงสดและตนทนตำาทสด เชน อะไรบางควรจะไปทางเคร องบนจงจะคมกวา อะไรบางควรจะไปทางเรอจงจะคมกวา เคร องบน/เรอควรจะออกจากจดหมายปลายทางวนไหนและจะไปถงวนไหน จงจะใหอาวธไปถงปลายทางไดพอดกบการสนเปลองของ

374

อาวธททหารแตละหนวยใชไป แนวคดนไดเปนตวแบบของการวจยปฏบตการ คอศกษาวเคราะหกอนแลวปฏบตตามตวแบบนน

หลกก�รของเชงปรม�ณ1.เนนวธการศกษาแบบเปนวทยาศาสตร ทกอยางตองม

เหตมผล และมหลกมฐานทพสจนได ไมไดอาศยความเชอหรอการคาดเดา

2.ใชหลกทฤษฎระบบ คอรวาอะไรเปน Input, Process, Output, Feedback แลวแยกแยะออกมา ดความสมพนธของแตละปจจยในระบบ เมอไดตวแบบแลวกรกษาตวแบบนนใหคงทนถาวร พรอมกบพฒนาตวแบบนนไปเรอยๆ

3.เนนการสรางตวแบบทางคณตศาสตร เชน สตร สมการ ตวแบบ

4.ใชวธการทางคณตศาสตรและสถตมาก5.ใหความสำาคญทางดานเทคนคมากกวาสงคมจตวทยา

คอใชตวเลขทางคณตศาสตรมากกวาความเชอ แนวคดเชงปรมาณจงถกโจมตวาไมมจตวญญาณ เพราะเอาแตหลกการ เชน เอาแตกำาไรโดยไมสนใจวาคนจะมความสขหรอไม

6.ใชเคร องกลไกอเลกทรอนกสและคอมพวเตอรในการสนบสนน เพราะตองคำานวณมากจงตองใชกลไกทซบซอนเขาชวย เชน ม.รามคำาแหงซอ Super Computer ทเปนระบบ Trid ทนำาความสามารถของคอมพวเตอรแตละเคร องมารวม

375

กน เพราะม.รามคำาแหงใชระบบการสอสารทางไกลมากจงตองใชคอมพวเตอรททนสมย

7.ม ก า ร ส ร า ง ร ะ บ บ ง า น ใ ห ม เ พ อ ร อ ง ร บแนวคด/สตร/สมการใหมทเกดขน

8.แสวงหาการตดสนใจภายใตความไมแนนอน ทฤษฎเชงปรมาณเหมาะกบการบรหารทอยภายใตสถานการณทไมแนนอน จงตองดวาภายใตความไมแนนอนเหลานนจะหาความแนนอนสำาหรบการตดสนใจไดอยางไร เชน ทฤษฎความนาจะเป น อธบายวา ณ เวลานนควรมความนาจะเปนอยางไร การตดสนใจควรจะเปนอยางไร หรอทฤษฎความเสยง เปนการตดสนใจภายใตภาวะความเสยง หากความเสยงเปนอยางนแลวตดสนใจไปจะเปนอยางไร

การวางแผนเปนการตดสนใจภายใตความไมแนนอนของวนขางหนา จงตองตงสมมตฐานวา หากวางแผนสำาหรบวนนนแลว สงแวดลอมในวนนนจะเปนอยางไร และพยายามหาแนวปฏบตทเหมาะสมกบสงแวดลอมทคาดคะเนไดใหมากทสด

9.มงแกปญหาใหฝายจดการ คอการหาวธปฏบตใหฝายจดการเอาไปใช โดยมความเช อม นวาจะเก ดผลดท สดต อองคการ ไมใชแคศกษาเพอทำาความเขาใจวาเกดอะไรขนและอธบายไดเทานน

แนวคดทฤษฎระบบเพยงแคอธบายสถานการณเทานน โดยมองวามปจจยอะไรและแตละปจจยมผลกระทบอยางไรตอ

376

ระบบเทานน แตทฤษฎเชงสถานการณมองวาผคดจะตองหาทางออกทชดเจนใหได เพอใหผปฏบตสามารถเอาไปใชไดทนท

3. ทฤษฎก�รบรห�รเชงสถ�นก�รณ ทฤษฎเชงสถานการณไมมทฤษฎเปนของตวเอง แตจะนำา

ทฤษฎระบบและทฤษฎเชงปรมาณมารวมกนอยางเหมาะสม บางคร งอาจจะใชเชงระบบมากกวา และบางคร งกอาจจะใชเชงปรมาณมากกวาขนอยกบสถานการณ ทส ำาคญ นกบรหารจะตองรวาในสถานการณหนงๆควรใชเทคนคอะไรมาบรหารจงจะเหมาะสม เชน เทคนคการจดโครงสราง เทคนคการบรหารงาน

4. ทฤษฎก�รบรห�รเชงปฏบตก�ร ทฤษฎการบรหารเชงปฏบต การเปนหลกการบรหารท

สามารถใชทำางานไดจรง แตยงเปนทถกเถยงกนวาทฤษฎการบรหารเชงปฏบตการเปนสาขาการบรหารใหมหรอไม หากเปนสาขาการบรหารใหม การบรหารยคใหมกจะมทฤษฎ 4 กลม แตหากไม กจะมทฤษฎอย 3 กลมดงทอธบายไปแลวขางตนทฤษฎทใชในการศกษาบรหารรฐกจเปรยบเทยบ

1.ท ฤ ษ ฎ โ ค ร ง ส ร � ง ภ � ร ก จ (Structural Functional Theory)

นกรฐศาสตรไดนำาทฤษฎโครงสรางภารกจไปศกษาดานการเมองแลวประสบความสำาเรจจนเปนทยอมรบของวงการนกวชาการทงหลาย นกรฐประศาสนศาสตรจงนำาทฤษฎนมาใชในการบรหารรฐกจบาง เพอใหไดรบการยอมรบเหมอนกน

แนวคดของรฐศาสตรมองวา หนวยปกครองบรหารเปนระบบในสงคม ระบบบรหารจะอยได เม อระบบยอยมความ

377

สมพนธทดระหวางกนและกน ระหวางระบบยอยกบตวระบบ และระหวางระบบยอยกบสงแวดลอม เชน รฐบาลมกระทรวงตางเปนระบบยอย กระทรวงจะมกรมตางๆเปนระบบยอย กรมจะมกอง และกองจะมแผนกเปนระบบยอย ระบบยอยทเลกทสดคอปจเจกบคคล

ท�ลคอต พ�รสน (Talcot Parsons) มองวาระบบสงคมเปนระบบของกระบวนการทมปฏกรยาโตตอบกนระหวางตวกระทำาการตางๆ และระบบจะทำาหนาทตางๆคอ

-มการพงพาอาศยกนของระบบยอยหลายๆตว เชน ม.รามคำาแหงเปดสาขาตามจงหวดตางๆไดเพราะไดรบความรวมมอจากทองถน ทงอบต. อบจ. ประชาชน

-ระบบยอยจะตองมสมพนธทดกบระบบใหญ เชน นโยบายของม.รามคำาแหงจะตองสอดคลองกบนโยบายของประเทศ หากประเทศไมอยากใหคนมการศกษา ม.รามคำาแหงกเปดไมได

-ตองมสมดลระหวางกนระหวางระบบยอยตางๆ เชน ม.รามคำาแหงมาเปดทศรสะเกษแลวทกฝายพงพอใจ เพราะหากฝายหนงฝายใดไมพอใจ ม.รามคำาแหงกเปดไมได

ลกษณะการทำางานของระบบมดงน1.มการตงเปาหมาย (Goal Attainment) เพอใหระบบ

ยอยเปนแนวทางการทำางานและทำางานรวมกนได เชน เปดม.รามคำาแหงทศรสะเกษ ทงอบจ. อบต. หรอหนวยงานทเก ยวของตางกร เป าหมายของมหาวทยาลยและทกฝายกสามารถทำางานรวมมอกนได

378

2.มการปรบตวระบบยอยใหเขากบปจจยแวดลอมทอยรอบๆระบบ (Adaptation) เชน อบจ.ยกทดนใหม.รามคำาแหง อบจ.กตองปรบตวไมใหมาใชทดนผนนน

3.ประสานปจจยตางๆใหทำางานรวมกนอยางเหมาะสมกบขนตอน

4.มการรกษาระบบใหคงอย คอทกฝายทำางานตามบทบาททเหนพองตองกน ทำาใหระบบสามารถทำางานตอไปได

เมอปจจยตวใดตวหนงเกดการปรบตว ระบบทเหลอกตองปรบตวใหมเพอสรางสมดลใหม เชน ตองประสานงานกนใหม

อลมอนด และพ�เวลล (Almond & Pawell) มองวาระบบประกอบด วย 3 สวนค อ Input, Conversion, Output โดยใหความสำาคญกบ Input และ Conversion เพราะมองวาทง 2 ตวจะนำาไปส Output

หนาทของ Input 1.Interest Articulation กระตนใหประชาชนแสดง

ความตองการออกมาใหได เพอใหระบบบรหารรวาทำางานไปเพอใคร

2.Interest Aggregation ประสานความตองการทหลากหลายเหลานนมาเปนกลมกอน เพอหาความเหนรวม หรอความตองการรวมของคนในสงคม จงจะตอบสนองได

3.Rule Making การกำาหนดระเบยบ/แบบแผน/แนวปฏบต /นโยบาย เพ อใหสอดคลองก บความตองการของ

379

ประชาชน เชน ชาวบานตองการความปลอดภย ระบบกตงกฎหมายใหมตำารวจหรอหนวยงานทใหความปลอดภย

4.Rule Application ตองมความสามารถในการนำากฎเกณฑหรอระเบยบทกำาหนดขนมาไปปฏบตไดจรง

5.Rule Adjudication ตองสามารถปรบเปลยนกฎระเบยบใหสอดคลองกบสงแวดลอมทเปลยนแปลงไป

6.Communication จะตองทำาหนาทสอสาร ทำาความเขาใจ และการประสานงานทด จงจะทำาใหหนาทขออนๆทกลาวมามประสทธภาพ และสอใหประชาชนไดเขาใจ

หนาทของ Conversion 1.Extractive Capability หนาทในการกลนกรอง เชน

กลนกรองความตองการของประชาชน เพอดวาความตองการใดตองตอบสนองกอน และความตองการใดสามารถตอบสนองทหลงได

2.Regulative Capability มความสามารถในการใชกฎระเบยบได เพอใหประชาชนยอมรบและไมตอตาน

3.Distributive Capability ทำาหนาท แจกจาย เชน แจกจายทรพยากร แจกจายผลผลต การจายงานไดถกตองถกคน งานกจะไมประสทธภาพ

4.Symbolic Capability การสรางสญลกษณรวมกนเพอใหคนในองคการเปนอนหนงอนเดยวกน และทำางานเปนเอกภาพ เชน นกศกษาม.รามคำาแหงเปนลกพอขนเหมอนกน

380

5.Responsive Capability มความรบผดชอบ การบรหารงานจะมคนไดและคนเสยทกครง ดงนนจงควรใหไดหรอเสยอยางสมเหตสมผล มขอมล มความเปนวทยาศาสตร และสามารถอธบายได คนจงจะยอมรบระบบได

อ ล ม อ น ด แ ล ะ พ า เ ว ล ล ม อ ง ว า ถ า Input แ ล ะ Conversion ทำาหนาทหรอมความสามารถขางตน ระบบบรหารกจะทำาหนาทไดด และเมอมระบบบรหารทดแลว ระบบบรหารจะตองรกษาระบบเอาไวใหคงอยและตองมการปรบตวอยตลอดเวลา (Maintenance and Adaptive Function) ซงทกฝายจะตองรวมมอกน

ก ล ไ ก ข อ ง Maintenance and Adaptive Functions

1.Recruitment สามารถเลอกไดวาจะรกษาอะไรหรอเลอกปรบตวในดานใด

2.Socialization ใหสงคมตระหนกวาระบบเปนสงทตองรกษารวมกน โดยไมตองใหใครไปบอก เหมอนกบการตนตวในการเลอกตง ประชาชนจะไปเลอกตงเองโดยไมต องใหรฐรณรงค

2.ทฤษฎ Prismatic Theory ของรกสเปนทฤษฎทรกสใชอธบายการพฒนาของสงคมวา สงคม

จะพฒนาใน 3 ระดบคอ Fused Prismatic Diffracted

381

-Fused Society เปนสงคมทสบสนวนวาย ไมมการจดระบบ ไมมการแบงแยกหนาท ตวใครตวมน ทกอยางปนเปกนไปหมด ซงเปนลกษณะของสงคมแบบดงเดม

-Diffracted เปนสงคมทมการแบงแยกหนาททชดเจน คนในสงคมรจกสทธและหนาทของตนเอง

สงคมทกสงคมพยายามพฒนาจาก Fused Society ไปเปน Diffracted แตการจะพฒนาไปถงจดนนไดจะตองใชเวลานานมาก สงคมในระยะเปลยนผานจะมลกษณะเปน Prismatic Society

ลกษณะของ Prismatic Society1.Heterogeneity มการผสมปนเปกนระหวางแนวคด

แบบเกาและแบบใหม เชน จดโครงสรางตามหลกองคการสมยใหม แตคนในองคการไมเคารพกฎเกณฑคอ พฤตกรรมยงเปน Fused Society อย

2.Formalism นยมความเปนทางการ ทำาอะไรตองเปนลายลกษณอกษร ยดกฎเกณฑโดยไมลมหลมตา

3.Overlapping มการกาวกายกนระหวางหนาท มการแยงกนทำางานถางานนนมผลประโยชน สวนงานทไมมใครอยากทำากจะโยนใหกน แทนทจะดตามหนาท

4.Nepotism มการเลนพรรคเลนพวก คำานงถงวงศาคณาญาต

5.Poly-communalism มการแบงกกแบงเหลา และตอสฟาดฟนกนระหวางกลม ไมมความเปนเอกภาพ

382

6.Bazaar-canteen มการแลกเปลยนผลประโยชนในแบบยนหมยนแมวกน ไมเคารพกฎเกณฑ

7.Polynormativism and Lack of Consensus มคานยมและวถปฏบตทหลากหลาย แตไมมคานยมทโดดเดน ใครอยากทำาอะไรกเอาคานยมมาสนบสนน หรอไมอยากทำาอะไรกเอาคานยมมาสนบสนนใหดด กฎหมายจงไมมความศกดสทธ

8.Authority and Control เปนสงคมทบาอำานาจ ใชอำานาจเพอการควบคม/เหนอคนอน

แนวคดนสามารถไปศกษาระบบบรหารหรอสงคมได หากระบบบรหารใดมลกษณะแบบนมาก แสดงวาเปนระบบบรหารทลาสมย แตหากเขาใกล Prismatic มากกแสดงวากำาลงจะทนสมย

3.ทฤษฎก�รบรห�รก�รพฒน�ก า ร พ ฒ น า เ ป น ก า ร ป ร บ ป ร ง ส ง ต า ง ๆ ใ ห เ ก ด ก า ร

เปลยนแปลงใหดขน ไมวาจะเปน สงแวดลอม รปแบบ เปาหมาย หรอวธการ แตไมมใครรวาจรงๆแลวการพฒนาคออะไร

เอดเวรด ไวดเนอร (Edward Weidner) กลาววา เราไมรวาการพฒนาคออะไร แตรวาเปนสงททกสงคมอยากได และเรากไมสามารถใหนยามของการพฒนาไดอยางชดเจน บอกไดแตเพยงรวมๆวาการพฒนาคอการปรบปรงสงแวดลอมและสงคมใหมคณคากวาเดม

การพฒนาม 2 แบบคอ 1.ก า ร แ ป ล ง ร ป (Transformation) เ ป น ก า ร

เปลยนแปลงเฉพาะปจจยแวดลอมธรรมดา

383

2.ก า ร พ ฒ น า (Development) เ ป น ก า ร เ ป ล ย นโครงสรางทงระบบ เชน ระบบการบรหาร ระบบความเชอ ระบบการศกษา

เปาหมายการพฒนา แตละสงคมมเปาหมายการพฒนา 3 เปาหมาย ไดแก

1.การสร างชา ต (Nation Building) ไม ม ร ปแ บบแนนอน จะผนแปรไปแลวแตแตละชาตจะเลอกกนเอาเอง โดยปกตการสรางชาตจะทำาใหเกดความเปนปกแผนทางสงคม เชน มอธปไตย มอาณาบรเวณ และมประชากร บางประเทศเลอกใชกำาลงในการสรางชาต บางประเทศเลอกวธอวหงสา การสรางชาตจะไมมวนเสรจสน เมอสรางประเทศไดแลวกตองทำาใหมความมนคงตอไป

2.ความกาวหนาทางเศรษฐกจ (Economic Progress) อดต ทกประเทศมกมองดานเศรษฐกจดานเดยว ภายหลงจะมองความกาวหนาดานสงคมดวย เชน เกดความเปนปกแผนของคนในสงคม มสงยดเหนยวรวมกน สวนดานเศรษฐกจจะมองหลายดาน เชน

-รายไดประชาชาต (National Income: NI) -รายไดตอหว (Percapita Income) -ผล ตภ ณฑ มวลรวมประชาชาต (Gross National

Products: GNP) คอมลคาสนคาและบรการทคนสญชาตใดสญชาตหนงผลต ไมวาจะอยในประเทศใดกตาม เชน คนไทย

384

ผลตสนคาทประเทศใดกตามจะถอเปน GNP ของประเทศไทยทงหมด ถอวาเปนศกยภาพของคนเชอชาตไทย

-ผ ล ต ภ ณ ฑ ภ า ย ใ น ป ร ะ เ ท ศ (Gross Domestic Products: GDP) คอมลคาสนคาและบรการทผลตข นในอาณาเขตของประเทศใดประเทศหนง ไมวาจะผลตโดยชนชาตใดกตาม ถอเปนความมงคงของประเทศนนๆ เชน คนญปนมาผลตสนคาในเมองไทย GNP จะเปนของญปน แต GDP เปนของไทย

-อตราการเจรญเตบโต (Growth Rate) มกมาคก บอตราเงนเฟอ เพราะคนมากจะแยงกนซอสนคา เมอสนคามนอยราคากจะสงขนทำาใหเกดภาวะเงนเฟอ เชน คนจนมอตราเจรญเตบโตมาก รฐบาลจงพยายามควบคมไมใหเกน 10% เพราะจะทำาใหเงนเฟอ อตราการเตบโตทางเศรษฐกจกจะตกอยแคคนกลมหนงเทานน

3.การสรางความทนสมย (Modernity) ไมมใครรความหมายแตเปนสงททกสงคมอยากได ไวดเนอรนยามวา ความทนสมยจะมลกษณะตอไปน

-Educationalized เกดความเจรญของการศกษา คนจะมการศกษาสงขน ดเวลาภาคบงคบ หากภาคบงคบสงกแสดงวาเจรญ

-Urbanization เก ดการเจรญเตบโตของเมองตามแผนผ งท วางเอาไว ในเมองไทย ช มชนจะเก ดก อนแล วสาธารณปโภคคอยตามไปทหลง ถนนของไทยจงคดไปคดมา

385

สวนฝรงจะสรางถนน ไฟฟา และประปากอนจงจะสรางบานภายหลง ถนนของฝรงจงตรงกวา ซงฝรงจะเปน Urbanization ทแทจรง

-การสาธารณสขเจรญกาวหนา เชน อายเฉลยสงขน-Technician per Capita เชน คนส ำาเรจการศกษา

ดานเทคนคตอประชากร เชน คนจบดานวทยาศาสตร 1 คนตอประชากรกคน คนทจบวทยาศาสตรถอวามเทคนคการผลต และสามารถคดอะไรใหมๆ ได หรอดจำานวนแพทยตอประชากร

มตของการพฒนา ประเทศตางๆมกพฒนาประเทศอย 4 มต ไดแก

1.มตดานการเมอง ดการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน

2.มตดานเศรษฐกจ ดการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ3.มตดานสงคม เชน การรวมกนทำากจกรรมของคนใน

สงคม การรวมกลมกนในสงคม การรกษาสทธของคนในสงคม ดการใชกฎหมายของคนในสงคม

4.มตดานเทคโนโลย เชน มเทคโนโลยใหมๆ ทนสมย เปนเจาของเทคโนโลยหรอซอมาใช ประเทศทเปนเจาของเทคโนโลยจะมการพฒนามาก

การพฒนาม 4 ขนตอน ไดแก 1.ขนดงเดม (Traditional State) เปนระดบทสงคม

ยงไมพฒนา ตางคนตางอย กระบวนการผลตใชแนวคดแบบ

386

ดงเดม ประชากรสวนใหญประกอบอาชพเกษตรกรรมตามธรรมชาต ใชแรงงานสตว ผลตเพอพอยงชพ

2.ขนกอนเคลอนท (Pre Take-off State) สงคมเรมมการประกอบอตสาหกรรม โดยใชเทคโนโลยขนพนฐาน ผลตเพอใชในชวตประจำาวน

3.ขนเร มตน/ขนกำาลงเคลอนท (Take-off State) ม อตสาหกรรมแพรหลาย ใชเทคโนโลยสงขน มระบบการบรหารทซบซอนขน มระบบการตลาดเขามามบทบาทมากขน ผลตเพอการคาอยางกวางขวาง

4.ข นพฒนา (Development State) เศรษฐก จม ความมนคงแขงแรง มสนคาหลากหลายชนด เทคโนโลยระดบสงมากจนไมมคแขง เปนอตสาหกรรมทพฒนาถงขดสด และมการคาขายทมนคง มระบบการคาทมเครอขายโยงใย ทำาใหไมตองพงพงเศรษฐกจทหนงทใดเปนพเศษ

5.ข น เ ห ล อ ก น เ ห ล อ ใ ช (Surplus Economy) อตสาหกรรมพฒนาถงขดทไรคแขงขน เชน เปนเทคโนโลยชนสงทใครกแขงขนยาก เปนอตสาหกรรมทมมลคาสง ประชาชนมงานทำาเตมท มรายไดจนไมตองกงวลใดๆ

4.องคก�รททนสมย (Modern Organization)องคการททนสมยมลกษณะตอไปน1.ทรพยากรมนษยมคณภาพ คนในองคการม 2 ฝาย

ไดแก

387

(1) ผ บร หาร ต องเป นผ ท ใฝ ร ใฝ เ ร ยน (Learning Manager) ทนตอความเปลยนแปลงของเทคโนโลยและพฒนาการความรทงหลาย เชน คณทกษณเปนตวอยางทดของการใฝร

(2) พนกงาน ตองมลกษณะตอไปน-เปนเจานายตวเองได (Personal Mastery) สามารถ

คด รบผดชอบ และพฒนางานในความรบผดชอบของตวเองได ไมตองรอคำาสงอยตลอดเวลา

-ทำางานดวยสตปญญา (Mental Model) รจกคดและหาวธทจะเอาชนะปญหาและอปสรรค

-มการแลกเปลยนความคดเหนกบเพอนรวมงานไดทกระดบ (Shared Vision)

-เรยนรการทำางานอยางเปนทม (Team Learning) ผลดกนเปนทงผนำาและผตาม เพราะคนในทมจะมความสามารถทหลากหลาย

-พลงในตว (Empowerment) ไมเฉอยชา ใหพลงตวเองไดโดยไมตองมใครมาไขลาน สามารถรเร มงานได ผลกดนงานใหสำาเรจได

2.เทคโนโลยททนสมย คอระบบขอมลขาวสารจะตองทนสมย ขอมลจะชวยในการตดสนใจและวางแผน หากขอมลด ครบถวน และแมนยำา การตดสนใจและการวางแผนกจะมโอกาสผดพลาดนอย

3.มโครงสรางและระบบงานยดหยน

388

(1) เดมเปนโครงสรางแบบแนวดง (Vertical) มระดบชนบงคบบญชาหลายชน แตละช นมคนจ ำานวนนอย เหมาะสำาหรบงานทมเทคนคเฉพาะตว ตองการความแมนย ำาสง ผบงคบบญชาจะตดสนใจอยคนเดยวจงตองควบคมอยางละเอยดและใกลชด โครงสรางนไมเหมาะกบสงทเปลยนแปลงเรว เพราะจะมความลาชาในการตดสนใจ จงตองเปลยนมาเปนโครงสรางแบบแนวนอน (Horizontal) มระดบช นบงคบบญชานอยชน แตละชนมสมาชกจำานวนมาก เนนการปรกษาหารอและใชความคดรวมกน เนองจากแตละชนมคนมากจงมความรอบคอบ การสอสารระหวางลางสดไปบนสดจะใชเวลานอย เหมาะสำาหรบงานทอยในสงแวดลอมเปลยนแปลงเรว เพราะมคนมความรหลายคนชวยกนตดสนใจไดจงไมต องควบคมมาก

(2) ใชหลกการทำางานแบบคณะทำางานเฉพาะกจ (Task Forces) เมองานเสรจ คณะทำางานกจะสลายตวไป เมอมงานใหมกจะตงคณะทำางานขนมาอก

(3) ส ร า ง อ ง ค ก า ร แ บ บ เ ค ร อ ข า ย (Network Organization) องคการไมจ ำาเปนตองเกงทกเร อง เพราะสามารถด งองค การอ นมารวมงานได เช น เว ยดนามม มหาวทยาลยวศวกรรม มหาวทยาลยแพทย มหาวทยาลยคร แตละมหาวทยาลยจะเกงเฉพาะดานทำาใหสามารถศกษาวจยและสรางองคความรไดอยางแขงแรง ขณะทมหาวทยาลยของไทยเกงแบบเปด

389

การทองคการจะมโครงสรางแบบนไดจะตองมลกษณะตอไปน

(1) มหน วยวดผลส ำาเรจของงาน (Profit Center) ทำาใหรวาทำางานอยางไรจงจะไดกำาไรสงสด

(2) มขนาดเลกลง (Downsizing) และคลองตว(3) มการปรบรอระบบใหม (Reengineering) ใหเหมาะ

สมกบงาน ไมยดระบบเดม(4) ปรบกระบวนการใหม (Reprocess)

ผลลพธทได(1) ความรวดเรว (Speed) (2) ความพงพอใจ (Satisfaction) องคการทอยใน

ระดบนจะไมมขอตำาหน และเปนเปาหมายขององคการททนสมยสตรขององคการสมยใหม I 3 = AV I 1 = Intelligence เป นองคการอจฉรยะ ใหโอกาส

บคลากรแสวงหาความรความสามารถI 2 = Information ใชบคลากรเขาถงขอมลขาวสาร

ไมมความลบI 3 = Idea ใหโอกาสบคลากรไดแสดงความคดเหนAV = Added Value ถาม I ทง 3 ประการ องคการจะ

เกดมลคาเพมซงอาจอยในรปของเงน ชอเสยงเกยรตยศ หรอทงสองอยาง

**ขอมลเพมเตม**

390

โหรทำาทายวานายกฯคนใหมของไทยจะเปนคนทมการศกษาสง ตระกลด และอายนอย แตคนทไดเปนนายกฯจะไดทงเฮงและซวย เฮงคอไดเปนนายกฯ ซวยคอจะอยเปนรฐบาลไดไมนาน มขอแมวาจะต องรบต งรฐบาลใหเสรจภายในเด อนกมภาพนธ ไมอยางนนจะเกดเหตแทรกซอน อาจารยมองวาอยาเพงไปทอแทกบคำาทำานาย เพราะรฐบาลทอยไมนานคออยไมครบ 4 ป หากอย 2 ปกไมถอวาเรวเกนไป

หลายคนสงสยวาเหตแทรกซอนจะเปนการคมช.2 หรอไม ซ งพลเอกอนพงศกประกาศแลววาจะไมยอมเสยศกด ศรทำารฐประหารเดดขาด แมจะใหออกจากตำาแหนงกยอม หากคณสมครไดเปนรฐบาล คณทกษณกจะกลบมาอยางสงาผาเผย คมช.และคตส.กรด วาหากมโอกาส คณทกษณจะมาแกแคนแนนอน คตส.จงรบสงคดทงหมดไปยงศาล คดทางการเมองจะขนไปยงศาลฎกาทนท คดใดกตามทถงมอศาลจะไมมใครดงออกมาได ศาลฎกาสวนใหญเปนคนทมอายมากและหมดความทะเยอทะยาน การใชสงจงใจจงทำาไดยาก ถงเวลาทคณทกษณกลบมากตองดวามโอกาสทำาอะไรไดบาง

Quizสรปแนวคดในการบรหารยคเกาวามอะไรบาง และแนวคด

การบรหารในยคใหมมอะไรบาง

****************

391

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 23 พฤศจก�ยน พ.ศ. 2550

วชานจะมอาจารยผสอน 2 ทานคอ อ.อนงคทพยและอ.วเชยร โดยบรรยายสลบกนระหวางทอ 1 และทอ 2 สำาหรบทอ 2 น อาจารยจะบรรยายสองสปดาหแรกและอ.อนงคทพยจะบรรยายสองสปดาหหลง สวนทอท 1 เนองจากอ.อนงคทพยตดธระจงใหอ.เสาวลกษณมาบรรยายแทนในสองสปดาหแรกและอ.วเชยรจะไปบรรยายในสองสปดาหหลง

สำาหรบรายงาน อ.วเชยรเปนผรบผดชอบรายงานของทอ 2 ทงหมด สวนอ.อนงคทพยจะเปนผรบผดชอบรายงานของทอ 1 ทงหมดเชนกน

PS 705 เปนวชาพนฐานเพยงวชาเดยวของ Plan C สวนวชาเอกของ Plan นคอ PS 711, PS 708, PS 705 ตอนสอบประมวลผลจะแยกสอบเปนวชาพนฐานและวชาเอก น กศ กษาจะต องแยกออกวาวชาใดเป น Plan อะไร หากนกศกษาสอบตกสวนใดกแกเฉพาะสวนนน เชน สอบตกวชาพนฐานกแกเฉพาะวชาพนฐาน

คำ�สงร�ยง�น

392

1.ใหศกษาการบรหารการพฒนาเชงเปรยบเทยบระหวางสองจงหวดเพอดการพฒนาระดบทองถน กรอบแนวคดในการศกษาคอ การพฒนาของแตละจงหวดมจดเดนจดดอยอยางไร การบรหารการพฒนาเปนอยางไร หลกการพฒนาเปนอยางไร นกศกษาตองอธบายหลกใหญกอนแลวคอยอธบายหลกยอย แลวดวาจะเปรยบเทยบกนอยางไรบาง เมอศกษาแลวไดพบอะไรบางทเปนสงทนาสนใจในการศกษา

ทงสองจงหวดนไมจ ำาเปนตองอยตดกนกได แตตองดลกษณะสำาคญทสนใจศกษา การเลอกจงหวดตองเลอกจงหวดทมนยยะทนาจะเปรยบเทยบได นกศกษามจดมงหมายในการเปรยบเทยบอยางไร อยากดอะไร และอยากแสดงอะไร

2.สงสปดาหท 3 ใหนำาเสนออ.วเชยร ชนชอบ3.เขยนด วยลายมอหรอพมพก ได แตการเขยนดวย

ลายมอตองอานออกงาย (หากอานไมได จะไมใหคะแนน) นกศกษาทลอกรายงานจะได F ทนท กฎมอยวาหากอาจารยเชอวาลอกกหมายความวาลอกจรงๆ

4.ความยาวขนอยกบขอเทจจรงทนาเปรยบเทยบ อาจารยจะดวานกศกษาเขาใจการเปรยบเทยบอยางไร มสายตาในการมองความคลายคลงและความแตกตางไดแหลมคมแคไหน

อาจารยจะออกขอสอบในสวนทเปนรายงาน นกศกษาสอบไดเทาไหรกจะไดเกรดเทานน เชน B หรอ C อาจารยจะให I เฉพาะนกศกษาทไมไดเขาสอบดวยเหตผลทจ ำาเปนเทานน เชน ปวย ตดราชการและมหลกฐานพสจนได นกศกษาทไดเกรด

393

เฉลยไมถง 3 จะไมสามารถจบได จงตองไปรเกรดบางวชาทได B- และการรเกรดจะตองจบครอสเวรคทงหมดเสยกอน ผททจรตจะได F และตองไปลงเรยนวชานนใหม ซ ง F จะตดใบทรานสครปไปตลอด การแก F ตองแกทสาขาตวเองเทานน

เนอห�ก�รบรรย�ยอ.อนงคทพยเนนการบรหารสมยใหม เชน ธรรมาภบาล,

NPM (New Public Management), NPA (New Public Administration), Balance Scorecard, Benchmark

สำาหรบอ.วเชยร เนอหาการบรรยายจะเกยวกบ 1.รฐกจแบบเปรยบเทยบ ศกษาเกยวกบ 1.1 ความเขาใจทวไปเกยวกบการบรหารรฐกจ เชน ความ

รเบองตนเกยวกบรฐกจหรอรฐกจเชงเปรยบเทยบ1.2 พฒนาการของแนวความคดเรองรฐกจเปรยบเทยบ1.3 ทฤษฎทใชในการศกษารฐกจเปรยบเทยบ หรอทฤษฎ

การบรหารทใชในรฐกจเปรยบเทยบ เชน ทฤษฎเกยวกบการวางแผน ทฤษฎเกยวกบการบรหารการพฒนา

2.การวางแผนและโครงการ เปนเครองมอในการทำางานในองคการ

3.การบรหารการพฒนา เปนภาระหนาททมงหวงใหเกดจากการพฒนา ซงไมใชทฤษฎ

**เขาสเนอหาการบรรยาย**

394

คว�มหม�ยของบรห�รรฐกจบรห�รรฐกจ เขยนได 2 แบบคอ เขยนขนตนดวยตวใหญ คอ Comparative Public Administration หม�ยถ งวช�บรห�รรฐก จ แต ห�กเขยนข นต นด วยต วเล ก comparative public administration (CPA) จะหม�ยถงก�รบรห�รรฐกจโดยทวไป

รฐกจเปนวชา/ศาสตร/องคความรเกยวกบการจดการดแลกจการสาธารณะ และปฏบตภารกจทไดรบมอบหมายมาจากนโยบายของการเมอง เพราะการเมองเปนกระบวนการทจะไดรบความไววางใจจากประชาชน และเคร องมอทจะใหประชาชนไววางใจคอนโยบาย นกการเมองจะน ำานโยบายไปนำาเสนอตอประชาชนเพอขอการสนบสนนดวยการลงคะแนนเสยงให หากประชาชนชอบนโยบายของพรรคใดกจะลงคะแนนใหพรรคนน หากพรรคการเมองใดไดรบเสยงสนบสนนมากจนสามารถตงรฐบาลได นโยบายของพรรคนนกจะไดรบความชอบธรรมในการปฏบต ตาม ด งน น บรหารรฐก จจงเป นการน ำานโยบายทประชาชนเหนชอบแลวไปปฏบต

การเลอกตงของไทยม 2 ขนคอ ประชาชนเลอกส.ส. แลวส.ส.กจะเปนผเลอกนายกรฐมนตร เนองจากชวงหาเสยงมเวลานอย พรรคการเมองจงเสนอเฉพาะนโยบายทสำาคญเทานน แตเมอไดเปนรฐบาลแลวกสามารถเสนอนโยบายอนๆเพมไดอก

(สญญาณขดของ)หวใจของบรห�รรฐกจในยคกระแสหลก

395

ทฤษฎยคกระแสหลกหรอยคดงเดมของรฐกจ ซ งยงมอทธพลอยในปจจบนมองวา ผทจะทำางานรฐกจไดจะตองมความอย 3 ประการสำาคญ ไดแก

1.มความรความเขาใจเร ององคการ เชน การจดองคการ การบรหารองคการ การควบคมองคการ และการใชองคการใหมประสทธภาพได เพราะการบรหารรฐกจไมสามารถทำาสำาเรจไดดวยตวเอง แตเปนงานทตองทำาเปนกลม อยางนอยทสดตองม 2 คนคอ มนกการเมองคนหนงเปนผกำาหนดนโยบาย และมนกบรหารรฐกจคนหนงเปนผนำานโยบายไปปฏบต

หลกสำาคญขององคการคอ มคนอยางนอย 2 คนขนไป มจดมงหมายสอดคลองตองกน และสามารถออกกฎระเบยบบงคบกนได นกมวยทขนชกบนเวทไมถอเปนองคการเพราะวตถประสงคของแตละฝายไมสอดคลองกน ตางฝายตางกจะลมฝายตรงขามใหได แตหากสองคนรวมมอกนลมผบรหารกจะถอวาเปนองคการ

การบรหารรฐกจจงเปนการทำางานทหลายคนมารวมมอกน ออกกฎระเบยบรวมกน ทกคนมวตถประสงคหรอเปาหมายเดยวกน แตเนองจากองคการเปนนามธรรม เชน ม.รามคำาแหงเปนองคการหนงแตไมมหนาตาเพราะเปนนามธรรม หากจะใหองคการทำางานไดกตองมสมาชกขององคการ

2.การบรหารงานบคคล ปจจบนนยมเรยกวาการบรหารทรพยากรมนษย (Human Resource: HR) เร มต งแต

396

กระบวนการสรรหา การใชงาน ไปจนถงการใหออกจากงาน โดยนำาหลกจตวทยามาเปนพนฐาน เชน การจงใจ การใหกำาลงใจ

อาจารยเคยเจอคำาถามจากอาจารยผสอนในมหาวทยาลยสวนเบรน (Swinburne University of Technology)ในประเทศออสเตรเลยวา เมองไทยบรหารงานโดยใหความสำาคญกบคนมานานแลวหรอยง นกศกษาบางคนตอบวานานแลวประมาณ 8 ป นบตงแตแผนพฒนาฯฉบบท 8 เปนตนมา แตบางคนกมองวาแผนพฒนาฯเปนเพยงนโยบายเทานน

อาจารยผสอนในม.สวนเบรนกลาววา ออสเตรเลยใหความสำาคญกบคนมานานแลว โดยมองวา ความส ำาเรจของการบรหารงานไมไดวดทงานประสบความส ำาเรจครบถวนตามวตถประสงค แตอยทผปฏบตงานมความพงพอใจและมความสขทงานนนสำาเรจ และประชาชนผทไดรบผลจากการปฏบตมความรสกยนดและพงพอใจกบผลทเกดจากการปฏบตงานของราชการ ซงไทยเราไมไดเปนเชนน เพราะเราเนนความสำาเรจตามวตถประสงคของงานเปนสำาคญ โดยไมสนใจวาใครจะดใจหรอเสยใจแตอยางใด

ม.สวนเบรนกลาววา บณฑตของมหาวทยาลยจบออกไปแลวไดงานทำามากเปนอนดบสามของมหาวทยาลยทวประเทศออสเตรเลย (บณฑตทจบไปจะมงานทำา 93% ขนไป) และเปนมหาวทยาลยทคนไทยนยมไปเรยนมากทสด อาจารยเหนวาสงทมหาวทยาลยแหงนบรรยายมานาจะเชอถอได หากเปนเชนนนจรงคงอกหลายปทไทยเราจะสามารถทำาได

397

3.การบรหารการคลง งบประมาณไมไดเปนปจจยการบรหารในปจจบน แตเปนปจจยใหไดมาซงปจจยการบรหาร หากไมมเงนกไมมวตถดบ เครองมอ หรออาคารสถานท หากมระบบ มพลงงาน แตขาดปจจยการบรหาร การบรหารรฐกจกเกดขนไมได ดงนนจงตองบรหารการเงนการคลงเปนจงจะไดมาซงทรพยากรของการบรหาร

นกศกษาทจะสอบประมวลผลจะตองรหลกของทงสามเรองขางตนน เนองจากหลกสตรนไมมวชาการบรหารการคลง อาจารยจงจะบรรยายพวงไปในเรองการบรหารการพฒนา สวนการจดองคการและการบรหารงานบคคลจะมวชาทเรยนโดยเฉพาะ อาจารยกจะปลอยไปกอน

Felix A.Nigro & LG. Nigro (สามและภรรยา) กลาววาการบรหารรฐกจมลกษณะสำาคญ 5 ประการ คอ

1.เปนความพยายามของกลมคนทจะรวมมอกนปฏบตงานในหนวยงานของรฐ ขอนไดแฝงความหมายซอนไว 3 อยาง ไดแก

(1) รฐกจเปนงานทอาศยความบากบนและมานะพยายามจงจะสำาเรจได เพราะรฐกจเปนงานทมปญหามาก เชน ความตองการของประชาชนทมหลากหลาย บางคนชอบบางคนกไมชอบ รฐจงตองพยายามเปนอยางมากเพอสนองตอความตองการของประชาชน ขณะทเอกชนจะสามารถเลอกไดวาจะสนองตอความตองการของใคร แตรฐกจจะไมมสทธเลอก

398

(2) รฐกจเปนงานระดบกลมคน ตองใชความรวมมอกนระหวางคน คนๆเดยวทำาไมได กลมคนอาจจะมาจากหลายกลมและหลายระดบ แตละระดบมความคาดหวงและความตองการทตางกน เมอคนหลายระดบมาทำางานรวมกนกจะเกดปญหามาก การทำางานรฐกจจงตองอาศยความมานะอดทนดงทกลาวมาแลว

(3) ตองทำาในหนวยงานของรฐ หากไมไดทำาในหนวยงานของรฐกไมใชรฐกจ แนวคดตามขอนจงเปนการแยกแยะงานของภาครฐออกจากงานของเอกชน

2.การบรหารรฐกจจะมขอบเขตครอบคลมทงงานดานนตบญญต บรหาร และตลาการ โดยบรหารรฐกจจะใหความสำาคญกบงานของทง 3 มตอยางเสมอภาคกน ใหความรบผดชอบกบทงสามมตอยางเตมทเพอผลประโยชนของสาธารณชน ขณะทงานเอกชนสามารถเลอกทำาเฉพาะมตใดมตหนงกได

3.การบรหารรฐกจจะใหความสำาคญเปนพเศษกบนโยบายสาธารณะ (Public Policy) พรรคการเมองเปนผน ำาเสนอนโยบายใหประชาชนเพอใหประชาชนลงคะแนนเสยงใหพรรคตน หากพรรคการเมองใดไดเปนรฐบาลกจะน ำานโยบายนนไปให ขาราชการประจำานำาไปปฏบต ซงการบรหารรฐกจอาจจะนำาเสนอในรปของนโยบาย แผน หรอโครงการกได

การบรหารจะดหรอเลวขนอยกบนโยบาย หากนโยบายด การบรหารกจะด หากนโยบายเลว การบรหารกจะเลวไปดวย แต

399

หากนโยบายดแตผบรหารไมมฝมอ นโยบายกจะไมส ำาเรจ ซงสวนมากการบกพรองของนโยบายมกเกดจากตวนโยบายเอง ไมไดเกดจากการนำาไปปฏบต (Bad Policy but Not Bat Implemented) เพราะแมจะบรหารนโยบายดเพยงใดแตหากนโยบายไมดแลว ผลทออกมากจะไมดวนยงคำา

รฐบาลทกษณถกโจมตเร องนโยบายเป นอยางมาก อาจารยมองวานโยบายของพรรคไทยรกไทยเปนนโยบายทด เชน กองทนหมบาน หรอ 30 บาทรกษาทกโรค แตขอบกพรองเกดจากการปฏบต เพราะผปฏบตไมเครงครดอยางทควรจะเปนหรอมปจจยอนมากระทบจนทำาใหการบรหารนโยบายบดเบยว เชน การเรงเปดสนามบนสวรรณภมเปนสงทดหากทกอยางถกตอง แตทเปนขาวในปจจบนอาจเกดจากความบดเบยวจนตองใหศาลตดสน อยางไรกตาม 0% ผทเดนทางบอยจะเขาใจวาจะเกดปญหาเร องการบรการ เชน ไดประเปาชา แตสงคมโลกจะสนใจวามปญหาเรองคอรปชนหรอผลประโยชนทบซอนจรงหรอไม

นกบรหารตองตระหนกวา หากไมสามารถทำาใหนโยบายสาธารณะดขนมาได การบรหารรฐกจจะไมมวนดขนมาไดเลย การบรหารรฐกจจงตองเรมตนจากนโยบายทดกอน

4.งานบรหารรฐกจมความแตกตางจากการบรหารงานของเอกชนอยางชดเจน ซ ง ไนโกร อ างอ งแนวค ดของ O.Glemn Stahl นกรฐศาสตร ทจ ำาแนกความแตกตางของการบรหารงานรฐกจและเอกชนเอาไว 5 ประการ ดงน

400

(1) การบรหารรฐกจมความเรงดวนมากกวาการบรหารงานของเอกชน เนองจากรฐกจเปนงานทเกยวของกบคนสวนมากและประชาชนรอรบการบรการเปนจำานวนมาก หากมความลาชาจะเกดความเสยหายอยางรนแรง เนองจากงานรฐกจเปนงานบำาบดทกขบำารงสขใหประชาชน ขณะทงานเอกชนถามความลาชา ความเสยหายจะเกดแกเจาของทนเทานน เชน แอรบสสงเครองบนใหสงคโปรแอรไลนลาชา แอรบสกจะเสยหายจากการถกปรบ ประชาชนทตงใจจะนงโดยสารกไดรบความเสยหายเลกนอยเทานนจากทไมไดนงเครองบนลำาใหญ แตกยงนงโดยสารลำาอนได แตหากมขโมยมาเขาบานแลวโทรศพทไปแจงตำารวจ ตำารวจกจะรบไปทนท

คนจนและคนเวยดนามอยากเปนตำารวจเพราะเงนเดอนแพง (หลายหมนบาท) แตนอยคนจะไดเปนตำารวจเพราะมงบประมาณนอย จนหาทางออกดวยการจางคนวางงานมาเปนตำารวจแทน เชน จางโบกรถตามสแยก ไกดจนเลาใหอาจารยฟงว า หากคนตก นแล วมคนเจบหรอตาย ต ำารวจก จะรอให เหตการณสงบกอนแลวคอยตามไปเกบศพ เพราะเหนอยจากทมคดมากแตจำานวนตำารวจนอย ขณะทสวสเซอรแลนดตำารวจจะมาเคาะหองหากใครอาบนำาเสยงดงจนรบกวนเพอนขางหอง การบรหารรฐกจทแทจรงจะตองพรอมใหบรการประชาชนทนทเหมอนในสวสเซอรแลนด

คนไทยกลวตำารวจ หากตำารวจทำาอะไรกไมมใครกลาวา แตตำารวจทสวสเซอรแลนดจะกลวประชาชน หากตำารวจไมทำาหนาท

401

ของตวเอง ประชาชนกจะแสดงวธการทจะทำาใหตำารวจเดอดรอนได แตจรงๆแลวทงสองฝายจะมความรบผดชอบในหนาทของตวเอง หากประชาชนถกละเมดสทธกจะรบแจงตำารวจ ตำารวจกตองรบมาเพราะตวเองมหนาทอำานวยความสะดวกใหประชาชน หากเราอาบนำาเสยงดงจนเพอนขางหองโทรศพทไปแจงตำารวจกแสดงวาเราอาบนำาเสยงดงรบกวนเพอนจรงๆ ขณะทไทยเราเคาะถวยชามเวลามเทศกาล เพอนขางหองกยงนอนเฉยอย

(2) งานรฐกจเปนงานทผกขาดและไดรบการควบคมอยางใกลชด

การผกขาด หมายถงงานทไมเปดโอกาสใหมการแขงขน เชน งานเกยวกบความอยเยนเปนสขของตำารวจ งานความมนคงของทหาร สวนเอกชนตองไมผกขาด เพราะการผกขาดเปนอนตรายอยางยงสำาหรบธรกจเอกชน พอคาคนหนงกลาววา รฐบาลไมตองทำาอะไรมาก ขอแคทำาตวเปนกลางอยางแทจรงเทานน แลวใหเอกชนแขงขนกนเอง แคนเศรษฐกจกจะเจรญแลว หากรฐบาลไปหนนฝายหนงแลวไปกดกนอกฝายหนง การแขงขนอยบนพนฐานทไมเทาเทยมกน เอกชนกจะหมดกำาลงใจทจะพฒนาตวเอง

ยกตวอยาง เสรนยมมการพฒนามากขนขณะทสงคมนยมลมสลายไป ทงนเพราะเสรนยมมการแขงขน ในอเมรกาและยโรป การแขงขนจะเปนไปอยางสมบรณและมกฎหมายผกขาดไวอยางด เชน ไมโครซอฟททเปนเจาพอโปรแกรมคอมพวเตอร

402

กถกสอบวาผกขาดตลาดโปรแกรมคอมพวเตอรหรอไม หากรฐเจอวาผกขาดจรงกจะถกลงโทษอยางหนก

สวนการควบคมอยางใกลชด หมายถงการคมทงในระบบและนอกระบบ คมในระบบคอมกฎระเบยบมาก สวนคมนอกระบบคอคมโดยประชาชน เชน การเปนหเปนตาแทนรฐ สำาหรบเอกชนจะไมมใครเปน Feedback ให เชน ลกคาทซ อรถปายแดงจะมปญหาเร องคณภาพของรถแตกทนใชไปเร อยๆ และนานๆจงจะมคนมาทบรถโชว

(3) งานบรหารรฐกจจะถกควบคมโดยตวบทกฎหมาย กฎหมายมความเครงครดและมมาตรการบงคบ จ ำาเปนตองปฏบตตาม หากทำาผดกจะมบทลงโทษ เชน การยกยอกเงนหลวงจะมอายความตลอดชวต มโทษทงทางอาญาและทางแพง แตหากยกยอกเงนของธรกจเอกชนแคถกไลออก

(4) ปรมาณและคณภาพของการบรหารรฐกจไมไดถกควบคมดวยกลไกราคา แตตองตอบสนองความตองการอยางเพยงพอและตองใหบรการทดทสดเสมอ แมบางหนวยงานจะมเงนเดอนนอยกตาม เชน ทหารตองดแลความมนคงปลอดภยของประเทศใหดทสด ตำารวจตองดแลความสงบเรยบรอยในสงคมใหด ท สด เชน สวสเซอรแลนด เป นประเทศปลอดอาชญากรรมเพราะมตำารวจมาก การดแลจงทวถง (คนสวสฯมรายไดมากเปนอนดบสามของโลก และคนทไมมเงนกเขาไปอยยากเชนกน) สวนอตาลมอาชญากรรมมาก อ.มนตรไปกรงโรม

403

แลวเอากระเปาพนขาเอาไวขณะทยนอย คนรายไดวงราวกระเปาแตเอาไปไมได แตกทำาใหอ.มนตรลมทงยนเหมอนกน

สำาหรบงานเอกชนจะมกลไกราคาเปนตวจงใจ เชน เสอสชมพ ปจจบนเปนทตองการเปนอยางมาก ธรกจเอกชนจงผลตเสอสชมพออกขายเปนจ ำานวนมากโดยไมไดค ำานงถงคณภาพมากนก

(5) การบรหารรฐกจมกจะตองเปนไปอยางเปดเผย และไมเปนความลบ ไทยเรากลบตรงขามเพราะมแตความลบ เชน เครองบนของสายการบนยไนเตทแอรไลน 747 บนจากฮาวายไปนวซแลนด ตอนกลางคนไดบนผานมหาสมทรแหงหนงปรากฏวาประตเครองบนเปดโดยไมไดตงใจ ทำาใหลมตประตจนฉกขาด แรงอดจากภายในจงกรออกขางนอก ผโดยสารทใกลประตจงหายไปพรอมเกาอถง 6 คน แตนกบนกสามารถประคองลงจอดอยางปลอดภย ทางการสบสวนแลวสรปวาเก ดจากความบกพรองของนกบนทปดประตไมสนท แตพอของหนมคนหนงทเปน 1 ใน 6 ทหายไปไมเชอ เพราะนกบนมประสบการณการบนสงเพราะอกแค 6 เดอนกจะเกษยณแลวและสามารถประคองเคร องบนอย หากเปนคนไทยกจะจบเร องหลงจากทรฐบาลแถลงการณแลว

พอของเดกหนมสนนษฐานวาเกดจากไฟฟาลดวงจรจนทำาใหประตเปดเองโดยอตโนมต เนองจากประตจะมกลอนสำาหรบกนเปด เขารวากลอนของเครองบน 747 เปนอลมเนยมจงไมสามารถตานแรงของมอเตอรไดจงงอและเปดได เขาจง

404

ออกหาขอมลแขงกบรฐเพอพสจนสมมตฐานทตงไววาถกกวา ตองเสยเวลา และเสยเงนหลายแสนดอลลารและเสย เขาเชอวารฐบาลอเมรกนรดวาปญหาจรงๆเกดทไหน แตรฐไมกลาเปดเผยเพราะกลวจะเสยหาย ในทสดเขากสามารถพสจนไดวากลอนไมสามารถทนแรงดนของมอเตอรไดและรฐบาลกยอมรบ เคร องบน 747 ตองเปลยนกลอนเปนวสดอนทแขงแรงกวามอเตอรทสามารถทนแรงดนของมอเตอรได บรษทกตองยอมใช ขอโทษ และชดใชคาเสยหายเปนจำานวนมาก

ตวอยางนช ใหเหนวาขอมลของรฐไมได เป นความลบ บรหารรฐกจของไทยเรายงเปนอดมการณและยงหางไกลจากบรหารรฐกจของสงคมโลก หากรฐบาลบอกวาอะไรเรากจะเชอ หรอหากไมเชอกไมสามารถทำาอะไรได เพราะไมมวนจะหาขอมลได เนองจากขอมลตองเปดเผย ซงบรหารรฐกจทดตองปกปดใหนอยทสด

5.การบรหารรฐกจเปนงานทเกยวของอยางใกลชดกบคนในทกระดบ ตงแตปจเจกชนไปจนถงกลมคน เพราะบรหารรฐก จมหน าท เก ยวของก บการหาสนค าและบรการใหแก ประชาชน เพอใหประชาชนทกระดบเกดความพอใจ

ก�รเปรยบ อ.ตน ปรชญพฤทธ กลาววาการเปรยบม 3 ลกษณะ

ไดแก1. การเปรยบเทยบ (Comparison) ซงจะเปรยบใน 2

เรองคอ

405

1.1 Similarities ความคลายคลง 1.2 Differences ความแตกตางComparison จงตองแสดงทงความคลายคลงและ

ความแตกตาง สงทนำามาเปรยบเทยบกนจะตองอยในระดบ (Class) เดยวกน และตองมเกณฑในการวดระดบนนดวย หากใช Class อยางไรจะตองใชแนวทางของ Class นนเปนตวเปรยบเทยบ เชน เปรยบจงหวดในฐานะทเปนหนวยบรหารในภมภาคดวยกนกตองเปรยบเทยบภายใตหลกการบรหาร เพราะเอา Class การบรหารเปนเกณฑจำาแนกกตองเปรยบเทยบโดยหลกเกณฑของการบรหาร เหมอนกบการเปรยบนกสองตวกตองเปรยบความเปนนกดวยกน เชน เปรยบเทยบนครราชสมาและเชยงใหมในฐานะทเปนจงหวดขนาดใหญและมประชากรจำานวนมากดวยกน หรอเปรยบเทยบจงหวดทมส.ส.จำานวนเดยวกน หรอเปรยบเทยบอบต.กตองเปรยบเร องการกำาหนดนโยบาย การบรหารนโยบาย การมสวนรวม หรอลกษณะของการเขารวมของประชากรในกระบวนการบรหาร

2. การเปรยบตาง (Contrast) จะเปรยบในดาน2.1 Unsimilarities ความไมคลายคลง2.2 Differences ความแตกตางการเปรยบตางจะไมสนใจความคลายคลง แตจะดความไม

คลายคลงเปนหลก เพราะความคลายคลงของคเปรยบเทยบไมนาสนใจ เชน เปรยบระหวางสองอบต.ซงมระบบการบรหารคลายคลงกนและมกฎหมายตวเดยวกน ดงนนจงตองเปรยบ

406

ตางมากกวาเปรยบเทยบ เพอหาความโดดเดนของอนหนงมาเทยบกบความแตกตางของอกอนหนง เชน ทำารายงานดวยการเปรยบตางการพฒนาของสองจงหวด อยางไรกตาม การเปรยบตางจะตองอยบน Class เดยวกน

3. เปรยบเสมอน (Analogy) เปนลกษณะของการเปรยบเปรยหรอเปรยบแบบอปมาอปมย การเปรยบเสมอนคอการเอาสงทอยตางระดบกนมาเปรยบเทยบกน โดยหยบยมคณสมบตทเดนของสงหนงไปยำากบคณสมบตเดนของอกสงหนง ซ งในความเปนจรงแลวไมสามารถเปรยบกนได เชน มอสะอาดราวกบผาขาว เปนการยมลกษณะความสะอาดของผาขาวมาเปรยบกบคนททำางานดวยความซอสตย หรอสวยราวกบนางฟา คนทวไปจะมองวานางฟาสวย

ก�รเปรยบเทยบเมอนำาการเปรยบมาใชก บการบรหารรฐกจกจะกลาย

เปนการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ การศกษาการบรหารรฐกจม 2 แนวทางคอ (1) การศกษาแบบดงเดม คอการศกษาเฉพาะประเทศใดประเทศหนงในแงมมตางๆ เชน ศกษาการบรหารของไทยประเทศเดยว (2) การศกษาแบบเปรยบเทยบจะศกษาการบรหารของ 2 ระบบ เชน ศกษาประเทศ 2 ประเทศ หรอศกษาองคการ 2 องคการ ถอเปนการศกษาแบบ Advance Study (แนวกาวหนา) ซงสามารถเปรยบเทยบไดมากกวาสองชาตขนไป

407

การศกษารฐกจเปรยบเทยบจงเป นเพยงวธการทจะทำาความเขาใจการบรหารรฐกจของประเทศทงหลาย ซ งนกวชาการสวนใหญจะเปรยบเทยบระหวางรฐตอรฐ ณ ทนไดยกตวอยางนกวชาการหลายทาน ดงน

อ.ตน ปรชญพฤทธ กลาววา การศกษาบรหารรฐกจเชงเปรยบเทยบม 3 แนวทาง ไดแก

1. การเปรยบเทยบโครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรม ขององคการและของคนในองคการ ทมเทศะแตกต�งกน (Spatial Considerations) ยกตวอยาง

-โครงสรางองคการ เชน การจดลกษณะการจดโครงสราง โครงสรางแบบทรงดงหรอทรงราบ สายการบงคบบญชา

-กระบวนการขององคการ เชน กระบวนการสอขอความ กระบวนการในการสงการ กระบวนการในการควบคม

-พฤตกรรมองคการ คอพฤตกรรมทคนหลายๆคนในองคการแสดงออกรวมกนทงโดยจงใจและไมจงใจ เปนการปฏบตซำาๆจนกลายเปนเอกลกษณขององคกร เชน กลมกรนพชมพฤตกรรมองคการทสนใจสงแวดลอม

-โครงสรางของคน เชน อาย เพศ การศกษา ครอบครว รายได ศาสนา วย ลทธความเชอ คานยม

-กระบวนการของคน จะดการรวมตวของคนทงทเปนทางการและไมเปนทางการเปนหลก เชน รวมตวกนโดยอาศยอาย รายได เพศ พนฐานของครอบครว

408

-พฤตกรรมของคน เปนส งทซบซอนมาก เพราะมท งพฤตกรรมทเปนปจเจกบคคล เชน ความคด ความอาน ความชอบ ทศนยม ซงจะสะทอนจากการแตงกายและการพดจา หรอพฤตกรรมของกลม เชน วเคราะหพรรคไทยรกไทยสามารถวเคราะหไดทงรายบคคลและมงตางๆ

อ.ตนกลาววา การเปรยบเทยบนเปนลกษณะของการมเทศะแตกตางกน แตตองมขอมล ณ เวลาเดยวกน (Spatial Considerations) เพอใหเขาใจถงอทธพลของสงแวดลอมทกดาน ทงทางกายภาพ จตวทยา การเมอง เศรษฐกจ สงคม ทมตอสงทเปรยบเทยบ เชน เปรยบเทยบโครงสรางเพออยากดวาสงแวดลอมมอทธพลอยางไรตอโครงสราง โครงสรางทเหมอนหรอแตกตางกนเปนเพราะสงแวดลอมหรอไม เพราะอยตางทกน สงแวดลอมยอมแตกตางกน

การทำารายงานเปนการเปรยบเทยบการบรหารของสองจงหวด เพอดวา ณ เวลาเดยวกนสงแวดลอมมผลตอระบบการบรหารทแตกตางกนไปอยางไร เชน ปจจยใดทท ำาใหคนในจงหวดหนงเกดความรวมมอกน ซงสามารถศกษาและนำาปจจยดงกลาวมาใชก บอกจงหวดหนงได โดยสวนมากจะมองสงแวดลอมดานกายภาพ เชน สภาพภมประเทศ ภมอากาศ ศาสนา พธกรรม

2. เปรยบเทยบโครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรม ของระบบการบรหารและขาราชการของรฐ ทมก�ละแตกต�ง

409

ก น (Temporal Considerations) เช น ศ กษาการพฒนาของจงหวดใดจงหวดหนงในชวงเวลาทแตกตางกน

การแบงชวงเวลาจะไมมเกณฑในการแบง ผศกษาสามารถแบงเกณฑไดดวยตวเองและตองแสดงเหตผลของการแบงชวงเวลากอน เชน ศกษาประเทศไทยสมยสโขทยและสมยกรงรตนโกสนทร

3. การเปรยบเทยบ โครงสราง กระบวนการบรหารงาน และพฤตกรรมในการทำางาน ของระบบการบรหาร ทแตกต�ง ก น ท ง เ ว ล � แ ล ะ ส ถ � น ท (Spatial & Temporal Consideration)

การเปรยบเทยบในแบบท 3 จะตองมความระมดระวงในเร องของระดบความเปนธรรม (Level of Abstraction of Concepts) เนองจากเมอเปรยบทงตางสถานทและตางเวลา กจะเกดความสบสนวาความแตกตางทเกดขนเกดจากเรองของสถานทหรอเรองของเวลา ทำาใหยากตอการอธบายแนวความคด และหาคำาตอบทชดเจนไดยาก โดยสวนมากจะทดสอบทางสถตกอนวามผลมาจากตวไหนกนแน การเปรยบเทยบแนวทางนจะใชในการวจยเพอหาความแปรปรวนและหาความสมพนธของตวแปร และตองมขอมลเชงตวเลขมากพอสมควร

Riggs กลาววา การศกษาเชงเปรยบเทยบสามารถทำาได 3 ลกษณะ ไดแก

1.การนำาเอาโครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรมของหนวยราชการและขาราชการของ ตางประเทศ เทยบเคยงกบ“ ”ของ อเมรกน เปนการเอาประเทศอเมรกาเปนตวแบบ เพราะ“ ”

410

อเมรกาเปนตวแบบของการบรหารทด การเปรยบเทยบลกษณะนเพอดวาประเทศทเอามาเปรยบเทยบดใกลเคยงกบอเมรกาหรอไม หากใกลเคยงมากกหมายความวาพฒนามาก แตหากใกลเคยงนอยกจะพฒนานอย

รกสนำาแนวคดนมาจากขอสรปผลงานทางวชาการของนกวชาการยคทผานมา ซงการเปรยบเทยบในขอนเปนแนวคดของนกวชาการชาวอเมรกนในชวงสงครามเยน เพราะนกวชาการตองการจงใจใหประเทศทอยากพฒนาเดนตามแนวทางของอเมรกา ผเช ยวชาญจะออกไปศกษาประเทศตางๆ แลวเร มพฒนาระบบบรหารกอน เชน ไทยเราเรมพฒนาประเทศ อเมรกากเขามาชวยโดยเรมแกจากระบบการบรหาร ดวยการใหไทยเรามการวางแผนการพฒนาและตงสภาพฒนฯให สงคนไทยไปเรยนเรองบรหารรฐกจและการวางแผนเพอใหมาทำางานในสภาพฒนหรอมาเปนอาจารย และเพอใหทำาเลยนแบบอเมรกา

2.นกวชาการของประเทศกำาลงพฒนายคตอมามกเลยนแบบนกวชาการชาวอเมรกนทกประการ เชน คำาจำากดความของแนวความคด เคร องมอในการเกบและวเคราะหขอมล และวธการวเคราะหขอมล

3.นกวชาการมความคดเปนของตวเอง มกรอบแนวความคดทมลกษณะเปนจรงโดยทวไปหรอทวโลก โดยไมตองเลยนแบบนกวชาการอเมรกนอกตอไป เชน แนวคด แบบจ ำาลอง ทฤษฎทสามารถอธบายไดทวไป เพราะนกวชาการไดศกษามา

411

นานจนแขงแกรงและมความเขาใจจนสามารถหาตวแบบของตวเองได แตลกษณะนจะเกดขนเฉพาะบางทเทานน

การศกษาเชงเปรยบเทยบไมมกรอบตายตว และมอสระในการศกษาอยางกวางขวาง

ก�รศกษ�ก�รพฒน� มแนวทางการศกษา 2 แนวคอ 1.ก า ร บ ร ห า ร ก า ร พ ฒ น า (Development

Administrative: DA) มกมองการพฒนาทกายภาพ2.ก า ร พ ฒ น า ก า ร บ ร ห า ร (Administrative

Development: AD) มกมองทต วระบบการบรหาร โดยถอวาระบบบรหารเปนปจจยตนของการพฒนา หากระบบบรหารไมพฒนา การบรหารกเกดไมได

การทำารายงาน นกศกษาอาจจะศกษาระบบการบรหารของจงหวดหนง หรอจะเปรยบเทยบการบรหารการพฒนาของจงหวดกได

*************คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�ร

บรห�รรฐกจTheoretical Orientation in Public

Administrationอ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 24 พฤศจก�ยน พ.ศ.

2550 ชวงเช�

ก�รเปรยบเทยบ (ตอ)

412

นกวชาการแตละคนจะมแนวคดการศกษาการเปรยบเทยบแตกตางกน

อ.ตน จะใชแนวการศกษาโครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรมขององคการและคน 3 แบบคอ

1.Spatial Considerations คอการนำาสองระบบทอยตางทกนแตเวลาเดยวกนมาเปรยบเทยบกน เพอดความแตกตางและความคลายคลงเรมมาจากสงแวดลอมอยางไร

2.Temporal Considerations คอการศกษาระบบเดยวในเวลาตางกน เพอดวาพฒนาการบรหารในเวลาทตางกนมการเปลยนแปลงไปอยางไร อาจจะใชความเขาใจในการเปลยนแปลงของระบบไปทำานายหรอคาดคะเนวา อนาคตระบบจะบ ายหน า ไปทางไหน จากน นก เตร ยมต ว เพ อร บการเปลยนแปลงทจะเกดขนนน

3.Spatial & Temporal Consideration เ ป นแนวทางการศกษาทรวมเอาแนวท 1 และ 2 มารวมกน

Riggs นำาเสนอแนวการศกษา 3 แนว ดงน1.เอาอเมรกาเปนตวแบบในการศกษาหรอเทยบเคยง เพอ

ดวาระบบบรหารของประเทศใดคลายคลงกบอเมรกามากทสด หากคลายคลงมากกแสดงวามระดบการบรหารด แตหากตางจากอเมรกนมากแปลวายงลาหลงอย ทงนเพอใหสงคมโลกพฒนาตามแบบของอเมรกา ซงรกสน ำาแนวคดนมาจากการศกษาของนกวชาการชาวอเมรกน

413

2.นกวชาการเลยนแบบนกวชาการอเมรกนทงดน ทงแนวความคด วธการวเคราะห วธการเกบขอมล รปแบบการศกษา โดยใชอเมรกาเปนตวแบบแลวนำาประเทศตางๆไปศกษาเทยบเคยง

3.นกวชาการมความเขาใจวาแตละสงคมมสงแวดลอมของตวเอง การศกษารฐกจเปรยบเทยบจงเปนไปตามแนวทางของแตละสงคม มการสรางตวแบบของตวเอง รจกหาวธการหาขอมลทเหมาะสมกบกล มประชากรของตนเอง ร จกหาวธ วเคราะหท เหมาะสมกบสงแวดลอมของตวเอง การศกษาลกษณะนเปนการศกษาทดเพราะเหนคำาตอบทชดเจน

คธ แฮนเดอรสน (Keith Handerson) กลาววา การศกษารฐกจเปรยบเทยบมแนวทางการศกษา 3 แนวทาง ไดแก

1.เปรยบเทยบระบบราชการ (Bureaucracy System) แนวคดของแฮนเดอรสนจะครอบคลมแนวคดของทงอ.ตนและร ก ส โ ด ย เ อ า ร ะ บ บ ร า ช ก า ร ม า เ ท ย บ เ ค ย ง ก น ต ง แ ต โ ค ร ง ส ร า ง /ก ร ะ บ ว น ก า ร /พ ฤ ต ก ร ร ม ข อ ง ร ะ บ บ ห ร อโครงสราง/กระบวนการ/พฤตกรรมของขาราชการ มาเทยบเคยงกน อาจจะตางกนทงเวลาหรอสถานทกได

2.เปรยบเทยบปจจยนำาเขาและผลผลตของระบบราชการ (Input – Output System) โดยเอาระบบมาเทยบเคยงวามระบบ Input หรอ Output เหมอนหรอตางกนอยางไร เชน ศกษาการพฒนาการบรหารของจงหวด Input ของจงหวดคอ

414

งบประมาณ ผรวมทำางาน ทรพยากรทใชในแตละจงหวด สวน Output คอผลตอบแทนทเกดจากการบรหาร เชน การเจรญเตบโตของจงหวด รายไดของจงหวดเพมหรอลดลง ประชาชนมรายไดตอหวสงขนหรอไม

Input – Output System เป นแนวคดเร มต นของทฤษฎระบบทใชก นอยางแพรหลายในปจจบน บางคนบอกวาการศกษา Input-Output เปนการศกษาเชงปรมาณลวนๆ เชน มคนกคน ใชทรพยากรไปเทาไหร เสยไปเทาไหร ไดมลคาเทาไหร เชน ทำานาเสยคาปยไปเทาไหร ขายขาวไดกบาท หากขายไดมากกวากจะสำาเรจแลว โดยไมไดดวาสงทไดมาทำาใหตองสญเสยอะไรไปมากหรอไม ประสทธภาพของการผลตเปนอยางไร

3.การเปรยบเทยบปจจยรวม (Component System) เปนการดภาพรวมทงหมดของระบบบรหาร เชน ประชาชนเขามามสวนรวมกบการพฒนามากนอยแคไหน การระดมความรวมมอของขาราชการเพอใหมาชวยในการพฒนาไดมากนอยแคไหน

แนวคดของแฮนเดอรสนเรอง Component ไดถกโจมตวาไมชดเจน สวนแนวคดเร อง Input-Output กถกโจมตวาเปนแนวคดทเกาแลว เพราะปจจบนมแนวคดใหมขนมามากขน

เฟอรเรล เฮดด (Ferrel Heady) กลาววา การศกษารฐกจเปรยบเทยบสามารถทำาได 4 แนวทางคอ

1.Modified Traditional คอการศกษาเปรยบเทยบโดยใชทฤษฎองคการเปนแมแบบในการศกษา แตจะปรบใชทฤษฎใหเหมาะสมกบปจจบน เชน ศกษาทฤษฎระบบราชการก

415

ไมจ ำาเปนตองดวาเวเบอรพดอยางไร แตดวาวนนมการจดโครงสรางระบบราชการอยางไร ซงภาระหนาทไดเหมาะสมกบยคปจจบนแลว

2. Development Oriented คอการใชแนวคดการบรหารการพฒนา ในการทำารายงาน นกศกษาจะตองอานหนงสอการบรหารการพฒนากอนจงจะสามารถนำาขอมลมาเปรยบเทยบการพฒนาของแตละจงหวดได

การพฒนาม 2 กระแสคอ (1) พฒนาประเทศ สงคม สงแวดลอม และ (2) พฒนาการบรหาร ทงสองกระแสจะเปนเหตเปนผลกน หากระบบการบรหารไมพฒนา การพฒนาสงคมกเกดขนไมได เพราะระบบการพฒนาเปนตนเหตของการพฒนา หากการบรหารดกจะเกดผลการพฒนา แตหากการบรหารไมด ผลของการพฒนากจะไมเกดขน ดงนนการบรหารประเทศจงตองไปพรอมกนระหวางการพฒนาสงคมและการบรหาร การพฒนาสงคม โดยรวมแลวจะพฒนาหลายดาน แผนพฒนาฯฉบบแรกจะเนนพฒนาดานเศรษฐกจอยางเดยว เชน รายได คาครองชพ หรอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ แผนฯ ฉบบท 2 เรมพฒนาสงคมและเหนชดในแผนฯ ฉบบท 3

การรวมกลมของประชากรเปนภาพสะทอนพฒนาการของสงคม หากสงคมใดมการรวมกลมหลากหลายกจะมระดบการพฒนามากเทานน กระทรวงมหาดไทยจงใชวธสรางกลมตางๆขนมามากมาย เพราะมองวากลมเปนภาพสะทอนของสงคม เนองจากมนษยอยากอยเปนกลม การทรวมกนไดกหมายความ

416

วาไดละความเปนสวนตวออกไป แลวมายดกฎระเบยบรวมกน หากรวมตวกนโดยถาวรกแปลวาปรบตวไดมากขน แตหากรวมกลมกนนอยกแสดงวายงไมพฒนา

3. General System Oriented คอการศกษาระบบบรหารทวไป

Inputs Conversion Process Outputs

FeedbackEnvironment

เดม ระบบทวไปประกอบดวย 2 สวน ไดแก Inputs และ Outputs จากน น ทฤษฎ น ได เ จรญข นจ งม 3 สวนค อ Inputs, Conversion, Outputs เมอมการพฒนามากขนกจะม Feedback เปนสวนท 4 จากนนกมผนำาเสนอสวนท 5 ท เปน Environment ดงนน General System ของเฮดดจ ง ป ร ะ ก อ บ ด ว ย ป จ จ ย ภ า ย ใ น 4 ส ว น ค อ Inputs, Conversion, Outputs แ ล ะ Feedback แ ล ะ ม ป จ จ ยภายนอกเปน Environment

ย คคลา สสก จ ะมอ ง เ ฉพ าะ Inputs, Conversion, Outputs เปนกระแสตรงทไมม Feedback นกบรหารมหนาทสงการ คนทำางานกจะรบคำาสงและทำางานตามคำาสง ยคมนษย

417

น ยมเร มมอง Feedback ถงความตองการของคน ยค Modern เรมมองสงแวดลอมนอกองคการ ปจจบนมองวาทกส ว น ใ ช ข อ ม ล ท ง ห ม ด เ ช น ด อ ร ส น น ำา เ ส น อ ท ฤ ษ ฎ Information Energy (พลงของขอมลขาวสาร) เปนทฤษฎเรมตนของ Information Ache

หากจะเปรยบเท ยบ General System กต องดทกปจจยใหครบถวน ซง System ณ ทนจะเปนของการพฒนาหรอการบรหารกได

4. Middle Range Theory ทฤษฎ พส ยกลาง ค อทฤษฎทมองวาการบรหารอยภายใตการเปลยนแปลงทไมหยดนง ดงนนจงไมมทฤษฎใดทเหมาะสมทสดในสถานการณใดใด แตเมอถงสถานการณนนกจะรเองวาควรใชทฤษฎใด การวเคราะหระบบบรหารจงขนอยกบวาทฤษฎใดทจะเหมาะสม และเมอสถานการณเปลยนไปกตองเปลยนทฤษฎใหมทเหมาะสม

Ramesh K. Arora (ร�เมช เค . อะรอร �) น กวชาการชาวอนเดยแตไปสอนหนงสอในสหรฐอเมรกา แนวคดของเขาเชอมโยงระหวางประเทศกำาลงพฒนากบประเทศพฒนาแลว อะรอราสรปแนวคดของแอนเดอรสนและเฮดดออกมาวา วธการศกษารฐกจเปรยบเทยบม 3 วธ

1. The Bureaucratic System Approach ศกษาเปรยบเทยบระบบราชการ เชน เปรยบเทยบระบบราชการระหวางไทยและลาว ลาวใชทฤษฎระบบราชการแบบใดแลวไทยเราใชแบบใด

418

2. The General System Approach ศกษาเปรยบเทยบระบบการบรหารทวไป

3. The Development System ศกษาเปรยบเทยบระบบการบรหารการพฒนา

จากการบรรยายทผานมา อาจารยไดอธบายรวมทงรฐกจเปรยบเทยบ ทฤษฎการบรหารพฒนา และนโยบายและแผน ซงอาจารยจะเนนบรรยายแนวคดของอะรอราเปนหลก

นกวชาการแตละคนจะเสนอแนวความคดในการศกษารฐกจเปรยบเทยบทเหมอนและตางกนไป เปนตวอยางใหเหนวา เรามสทธนำาเสนอการเปรยบเทยบนไดเชนกน เพราะการศกษาเรองการรฐกจเปรยบเทยบไมมขอบเขตทแนนอน

พฒน�ก�รรฐกจเปรยบเทยบ (CPA)1. ชวงทศวรรษ 1950 - ปล�ยทศวรรษ 1960 เร ม

มการพดถงรฐกจเปรยบเทยบอยางเปนหลกเปนฐานครงแรกทมหาวทยาลยพรนซตน สหรฐอเมรกาในการจดสมมนา CPA ในเดอนกนยายน ค.ศ. 1952 การสมมนาครงนจดขนเพอ

(1) ตรวจสอบความร CPA ในประเทศตางๆ วาไดมการศกษาอยางไรบาง และศกษาในลกษณะใด

(2) ชความจำาเปนและจดลำาดบการวจยวาควรศกษา ณ จดใดกอน เพอพฒนา CPA ใหกาวไกลและไดรบการยอมรบกนมากยงขน เปนการสรางองคความรใหเปนสากลยงขน

(3) เสนอแนะและกระตนใหนกวชาการในยคนนหนมาสนใจศกษาบรหารรฐกจเปรยบเทยบมากขน เพราะอดตเปนการ

419

ศกษาเปนรายกรณมาตลอด เนองจากการศกษารฐกจเปรยบเทยบยงไมแพรหลายเทาทควร

(4) วางแผนการวจยใหชดเจน โดยจดเตรยมคมอการวจยใหเปนแบบแผนมเอกภาพ

2. ค.ศ.1957 W.J.Siffin (วลเลยม ซฟฟน) ไดศกษาระบบรฐกจเปรยบเทยบใน 6 ประเทศคอ อยปต โบลเวย ฟลปปนส ตรก ไทย และฝรงเศส เปนการศกษารายประเทศแลวนำามาเปรยบเทยบภายหลง ไมมกฎเกณฑในการเปรยบเทยบ ไดผลสรปวามเพยงประเทศฝรงเศสเทานนทมระบบบรหารรฐกจทพฒนาแลวหรอมระบบการบรหารชดเจนไมขนกบผนำา สวนการบรหารของประเทศอนยงไมเปนระบบ และขนอยกบผน ำาเปนสำาคญ

เมอ 50 ปทผานมา ระบบการบรหารของประเทศไทยจะขนอย ก บต วบ คคลมากกว าหล กการ และป จจ บ นก ย ง ไม เปลยนแปลง เชน การรบคนเขาทำางาน หลกการสำาคญคอการสอบแขงขนและความมคณธรรม แตทางปฏบตแลวไมไดเปนเชนนน ซงประเทศกำาลงพฒนาสวนใหญจะเปนเชนนคอ ระบบกอยสวนระบบ หลกการกอยสวนหลกการ (ในปพ.ศ.2500 จอมพลสฤษดเพงปฏวตสำาเรจ ซงขณะนนไทยเรายงไมมแผนการพฒนาเศรษฐกจ จอมพลสฤษดเร มทำาใหไทยมระบบดวยการสรางสภาพฒนและมการวางแผนพฒนาประเทศ)

3. ค.ศ.1959 B. Chapman (แชพแมน) เปนนกวชาการคนแรกทศกษาระบบการบรหารประเทศในยโรปโดยเนน

420

เฉพาะการบรหารงานบคคล โดยเร มตงแตรบคนเขาทำางานไปจนถงการออกจากระบบ ถอวาแชพแมนมระบบในการศกษา เทคนคการศกษาทใชคอเทคนคเชงพรรณนาความ แลวใช ทฤษฎบรหารงานบคคลเปนตวแบบ

ซงการศกษาในเชงพรรณนาความจะพรรณนาถงประวตความเปนมา และระบบทเปนอยวาตงแตการสรรหาบคลากร การอบรม การพฒนา การแบงงาน การควบคม การใหคณใหโทษไปจนถงการออกจากระบบ

การศกษาของแชพแมนจะเปนไปตามความรทเขามหรอสงทผศกษามองเหน ไมไดนำาทฤษฎของนกวชาการคนใดมาเปนแบบแผน เรยกการศกษาแบบนวา Ideographic Method คอศกษาไปตามความเขาใจของผศกษาเอง ตนเองมความเขาใจหรอรบรอยางไรกพรรณนาไปตามนน ไมมทฤษฎหรอตวแบบมาเปนแมแบบในการศกษา

4. ค .ศ .1962 F.Heady and S.L.Stokes (เฮดดและสโตกส) ไดศกษาผลงานของนกวชาการรฐกจ โดยศกษายอนหลงกลบไปตงแตอดตจนถง 1962 วานกวชาการยคกอนศกษารฐกจเปนแบบใด พบวาระยะหลงนกวชาการละท งการศกษาแบบ Ideographic มาใชวธการ Nomothetic มากขน ซงเปนการศกษาทมทฤษฎหรอตวแบบทเปนสากลมาเปนตวแบบในการศกษา มแบบจำาลองและระเบยบวธในการวจยทชดเจน ไมไดศกษาไปตามความเขาใจของผศกษาเทานน เพราะ

421

ผลการศกษาจะไดรบการยอมรบมากกวาและมความนาเชอถอมากกวา

เฮดดและสโตกสศกษาแลวไดขอสรปวา1. นกรฐประศาสนศาสตรพยายามเสาะแสวงหาทฤษฎ

CPA เลกเปรยบเทยบการบรหารของประเทศตางๆ แตหนมาเปรยบเทยบโดยใชทฤษฎ ตวแบบ แบบจ ำาลอง และตวแปรตางๆ มากขนกวายคแรกๆ

รฐศาสนศาสตรพยายามปกธงความเปนสาขาวชาหนงลงไปในสากลโลก เพราะอยากเปนศาสตรทได รบการยอมรบเหมอนศาสตรอน แตนกวชาการมกตตงวา รฐประศาสนศาสตรไ ม ม ท ฤ ษ ฎ ท น า เ ช อ ถ อ เ ป น ข อ ง ต ว เ อ ง ด ง น น รฐประศาสนศาสตรจงเปนศาสตรทนกรฐศาสตรมองวาเปนสวนหนงของรฐศาสตรมาตงแตสมยอรสโตเตล จนกระทงวดโรว วลสน บอกวาความเปนรฐม 2 สวนคอรฐศาสตรและการบรหาร และเสนอใหแยกการบรหารออกจากการเมอง (1941) แตขอเสนอของวลสนกไดรบการตอตานจากนกรฐศาสตรวา รฐประศาสนศาสตรไมมทฤษฎจะแยกตวเองไดอยางไร ดงนน รฐประศาสนศาสตรจงพยายามสรางสมทฤษฎ CPA จงเปนเครองมอหนงททำาใหเกดผลการวจยและการสรางสมองคความรเปนทฤษฎขนมา

2. มความพยายามนำาความรทาง CPA ไปใชประโยชนจรง ในการแกปญหาการบรหารงานในประเทศกำาลงพฒนา เชน ศกษาพบวาประเทศทมแผนพฒนามากกวาประเทศทไมมแผน

422

เมอประเทศกำาลงพฒนาขาดการวางแผนการบรหาร กจะมการผลกดนใหมหนวยวางแผนขนมา เพอใหแผนเปนแมแบบในการพฒนาประเทศ

3. มการนำาเอาการเมองเปรยบเทยบ (CP) มาเปนแบบอยางการศกษา CPA มากขน สาเหตททำาตามเพราะการเมองเปรยบเทยบไดรบการยอมรบวาเปนศาสตรแขนงหนง CPA อยากไดรบการยอมรบวาตนเองกเปนศาสตรแขนงหนงเหมอนกน จงใชทฤษฎทเปนศาสตรอยแลว เปนการเรยนลดเพอใหเกดการยอมรบเรวขน

4. นกวชาการในยโรปเดมทไมสนใจศกษา CPA เลย แตหลงจากป 1962 เปนตนมาไดหนมาสนใจศกษา CPA มากขน ทำาใหแนวคดนแพรขยายในยโรปมากขน ยโรปพฒนามากอนอเมรกาและทะนงตววา อเมรกาเกดจากความรกอสระของคนยโรป ซงยโรปถกครอบงำาจากศาสนจกร เชน สอนวาโลกแบนทกคนกตองเชอ กาลเลโอเปนคนแรกทบอกวาโลกกลมทำาใหถกลงโทษฐานไมเช อฟงศาสนา คนทรกอสระจงหนไปอยเกาะอเมรกา

5. นกวชาการดานบรหารรฐกจในสหรฐฯหนมาสนใจศกษา CPA ในประเทศอยางจรงจงมากขน เพราะกอนหนานนกวชาการอเมรกนจะคดวาประเทศของตนนนเปนตวแบบทดอยแลวจงไมสนใจ แตหนไปสนใจ CPA ของประเทศกำาลงพฒนามาเทยบกบสหรฐฯ ชวงสงครามเยน อเมรกาสงนกวชาการไปประเทศพนธมตรเพอใหความชวยเหลอ แตปรากฏวาเมอนำาตว

423

แบบของสหรฐฯ ไปใหประเทศอนใชกลบไมประสบผลสำาเรจ จงหนมาสนใจศกษาวาทำาไมสหรฐฯประสบความสำาเรจแตประเทศอนใชตวแบบเดยวกนแลวไมประสบผลสำาเรจ การศกษานทำาใหนกวชาการเหลานนไดเหนภาพทแทจรงของสหรฐฯ เชน สงแวดลอมแตกตางกน

5. ค.ศ.1963 J. La Palombara (เจ. ล� พ�ลอมบ�ร�) จดประชมนกรฐศาสตรทมหาวทยาลยสแตนฟอรด เพอจดระบบขอมลเกยวกบการศกษารฐศาสตรในเรองรปแบบ กระบวนการในการศกษา และนโยบายทางการเมองในประเทศเกดใหม

เจ. ลา พาลอมบาราศกษา 3 เร องนเพออธบายพลวตรทางการเมองและพฒนาการทางการเมองของประเทศเกดใหม ผลการประชมทำาใหนกรฐประศาสนศาสตรไดคดวาประเทศเกดใหมไมไดมเฉพาะการเมองอยางเดยวแตมการบรหารดวย เมอรฐศาสตรไดศกษารปแบบทางการเมอง นกรฐประศาสนศาสตรจงมาศกษารปแบบทางการบรหารของประเทศเกดใหม เชน พลวตรทางการบรหารและพฒนาการทางการบรหารของประเทศเกดใหม

6. ค.ศ.1964 Dwight Waldo (ดไวท วอลโด) สรปวา CPA เปนรปเปนรางขนมาตงแต 1960 เพราะวา

1. CPA เจรญรอยตาม CP (การเมองเปรยบเทยบ) ทำาใหมตวแบบ ทฤษฎ ระเบยบวธการวจยอยางเปนรปเปนราง

424

โดยเปลยนจากการเปรยบเทยบระบบการเมองเปนการเปรยบเทยบระบบการบรหาร

2. การศกษา CPA เกดการเปลยนแปลง 3 อยางททำาใหบรหารรฐกจไดรบความนาเชอถอมากขน ไดแก

(1) เปล ยนจากสนใจปท สถาน (Case Study หรอ Ideology) คอศกษาตามความเขาใจของผศกษา ซงไมมหลกเกณฑในการศกษา เปล ยนไปเป นการศกษาเชงประจกษ (Empirical Study) คอการใชขอมล ทฤษฎ และหลกฐานในการอางอง แลวอธบายไปตามกรอบทฤษฎ

(2) เปลยนจากการศกษาทไมสนใจสงแวดลอมเลย (Non – Ecology) เปนการศกษาทสนใจสงแวดลอม (Ecological) เชน ดระบบบรหารควบคไปกบดสงแวดลอม

(3) เปลยนแนวทางการศกษาจาก Ideographic คอศ ก ษ า ต า ม ค ว า ม ค ด ค ว า ม เ ข า ใ จ ข อ ง ผ ศ ก ษ า ม า เ ป น Nomothetic คอใชทฤษฎเปนหลกในการศกษา

3. มการสรางแบบจำาลองในการศกษา เชน -ตวแบบระบบราชการของเวเบอร-Agraria-industria ของรกส ซ งรกสบอกวาสงคม

ดงเดมในโลกเปนสงคมเกษตรกรรม ทำาใหสงคมเกษตรกรรมเปนสญลกษณของความยากจนและความลาหลง เพราะประชากรทำางานหนก มรายไดตำา และมเทคโนโลยตำา การพฒนาสงคมจงมงไปสความเปนอตสาหกรรมซงเปนสญลกษณของความพฒนา เชน ใชเทคโนโลยระดบสง มการจดการอยางเปน

425

ระบบ ประชาชนมรายได Agraria-industria อธบายวา ทกสงคมพยายามหลกหนจากความเปนเกษตรกรรมไปสความเปนสงคมอตสาหกรรม

ปจจบนนกวชาการหลายสำานกตงคำาถามวา จำาเปนหรอไมทคนเราตองหนจากสงคมเกษตรกรรม เราสามารถทำาสงคมเกษตรกรรมใหเปนสงคมทพฒนาไดหรอไม เชน เนเธอรแลนดและนวซแลนดเปนประเทศเกษตรกรรมแตสามารถพฒนาจนเป นประเทศท ม งค ง ได ประ เทศในตะวนออกกลางไมม อตสาหกรรมแตเจรญได ด วยน ำามน ซ งหลายประเทศในตะวนออกกลางไดเตรยมพรอมกบการขาดแคลนนำามน เชน ดไบพยายามสรางแหลงทองเทยวแหงใหมของโลก โดยขดทรายในทะเลลกมาถมเปนเกาะปาลมไอรแลนดทโดดเดน สรางโรงแรมรปเรอใบ ออกแบบเรอขนทรายรปแบบใหม สรางบานจดสรรและสงแวดลอมชนเลศ เพอใหผมอนจะกนไปใชบรการ ซงเบคแฮมกไปซอบานทเกาะปาลมไอรแลนดแลว

-แบบจำาลองพลงขาวสารของ Dorsey (ดอรซย)4. สนใจศกษาพฤตกรรมองคการและขาราชการมากขน

ทำาใหเขาใจคน สงผลทำาใหคนทำางานมประสทธภาพมากขน 5.ใหถอวา CPA เปนเคร องมอสำาคญในการพฒนา หาก

เหนวาแนวทางการพฒนาแบบไหนดกน ำามาใชกบประเทศตน สวนประเทศพฒนาแลวกจะศกษาเพอท ำาใหประเทศของตนพฒนามากยงขน หากขาด CPA การพฒนาการบรหารจะไมเกดขนเลย

426

7. ค.ศ.1969-1974 เรยกวา ยคทองของ “ CPA” เนองจาก

1. ทฤษฎตางๆ แขงแกรงขน มทฤษฎทนาเชอถอมากมายหลายทฤษฎ การศกษารปแบบนจงไดรบการยอมรบมากขน

2. เกดระเบยบวธ แหลงขอมลการวจยเชงประจกษ (Nomothetic)

3. เ ก ด ว า ร ส า ร Journal of Comparative Administration (วารสารวาดวยการบรหารเปรยบเทยบ) เปนการเผยแพรผลงานของนกรฐประศาสนศาสตร ยคนเปนชวงยคสงครามเยนและสงครามเวยดนามกำาลงรนแรง อเมรกากำาลงทมเทกบสงครามเวยดนามอยางเตมท วธทจะชนะคอสงครามจตวทยา เชน สงนกวชาการไปชวยพฒนาประเทศตางๆ นอกจากนรฐบาลอเมรกนยงใหทนสนบสนนแกวารสารฉบบนดวย ทำาใหนกวชาการมสนามในการเผยแพรและทำาใหทวโลกเหนวานกวชาการอเมรกนเกงกาจดวย

8. ค.ศ. 1974 เปนยคเสอมของ CPA เมอสหรฐฯ กำาลงเพลยงพลำาในสงครามเวยดนาม นกวชาการทเคยสงไปตางประเทศกถกเรยกตวกลบทำาใหไมมผลงานออกมา วารสาร Journal of Comparative Administration ทเคยไดรบทนสนบสนนจากรฐบาลอเมรกนกไมไดเหมอนเคย CPA จงเสอมลง ไทยเองกไดรบทนจากอเมรกานอยลงมาก

9. ค.ศ.1976 – 1980 CPA ได ฟ นข นมาอกคร งหนงเมอวอลโดไดจดการประชมเร องการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ (CPA) กบการบรหารการพฒนา (Development

427

Administration: DA) ทำาใหสรปไดวาหวใจของ CPA คอการพฒนา ในการพฒนาประเทศจะตองอาศยการบรหารทดซงจะไดมาโดยการศกษาแบบเปรยบเทยบ

ก�รบรห�รรฐกจเปรยบเทยบของไทย โดยเฟรด รกสรกสเขามาศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบของไทยเมอ

ป พ.ศ. 2509 โดยใชแนวทางการศกษาแบบ Temporal Considerations (ตางกาละ) เทคนคในการศกษาเปนแบบ Nomothetic โ ด ย ใ ช Bureaucratic Polity Model (ทฤษฎรฐราชการ) ซงใชอำานาจของระบบราชการไทยเปนแนวทางในการศกษา รกสไดแบงการบรหารของไทยเปน 3 ยค ไดแก

1. พ.ศ.1893-2394 (ตงแตสมยสโขทยม�จนถงกอนสมยรชก�ลท 4) การบรหารของไทยเปนแบบโบราณ กษตรยเปนศนยกลางของอำานาจและมอำานาจเดดขาดเพยงหนงเดยว การบรหารทงหลายเปนไปตามพระราชอำานาจ พระราโชบาย หรอพระราชนยม ไมมอำานาจอนใดมาทดทานหรอมาคอยขดขวางตรวจสอบได คนทำางานในยคแรกจะทำาเพอรบใชกษตรย ทกยค กษตรยจะฆาชงบลลงกกน เมอไดครองอำานาจแลวกจะถอวาชอบธรรม ประชาชนจะใหความเคารพกษตรยองคใหมโดยไมตดใจทมาของอำานาจนน

แมพระบรมไตรโลกนาถแหงกรงศรอยธยาจะทรงจดตงเวยงวงคลงนาขนมา รกสกยงมองวาเปนเพยงเครองมอในการปกครองของกษ ตร ย เท าน น เพ อจ ะ ได ควบคมอย างม

428

ประสทธภาพมากขน แตอำานาจกยงไมมการเปลยนแปลง เพราะการตดสนใจยงขนอยกบพระราชวนจฉย เวยงวงคลงนาไมมอสระในการตดสนใจเลย

2. พ .ศ .2394-2475 (ปล�ยสมยร ชก �ลท 3 - รชก�ลท 7) กษตรยไทยพยายามจะละวางพระราชอำานาจของพระองคลง โดยทรงกระจายอำานาจใหประชาชนมากขน มการวางรากฐานการปกครอง รชกาลท 3 ทรงใหพระราชอำานาจแกพระเจาลกยาเธอและพระเจานองยาเธอ แตรปแบบของอำานาจกยงไมเปลยน

รชกาลท 4 ทรงไดรบการศกษาจากยโรปและมชชนนาร ทรงเหนตวอยางความเจรญจงน ำามาใชในประเทศไทย โดยเฉพาะการกระจายอำานาจใหขนนางเชอพระวงศ และทรงรเร มวางรากฐานการปกครองแบบประชาธปไตย เพอใหรฐบาลคดและตดสนใจเอง ทรงดดแปลงแกไขประสทธภาพของการบรหาร โดยทรงสงขาราชการเชอพระวงศหรอผรบใชใกลชดทมความสามารถไปศกษาตอทตางประเทศ เชน ยโรป พอกลบมากมอบหมายใหทำาหนาทตางพระเนตรกระกณฑ อำานาจขาราชการจงเรมกระจายออกจากกษตรยไปสผมอำานาจรองลงไป

แตผลปรากฏวา ระบบราชการมขนาดใหญโตเกนกวาทกษตรยจะดแลไดทวถง คนมการศกษาเรยกรองมากขน เมอควบคมไมทวถง ขาราชการจงรบใชตวเองดวยการคอรปชน ใชอำานาจเพอแสวงหาผลประโยชนใสตน รงแกคนทออนแอกวา และขยายอทธพลของตนเอง

429

3. หลง พ.ศ. 2475 – ปจจบน การปฏวต 2475 เปนการเปลยนโครงสรางทางการเมองและการบรหารโดยสนเชง จากเดมทอำานาจทางการเมองและการบรหารเปนอำานาจของกษตรยเปลยนมาสมอของขาราชการ อำานาจสงสดอยทคณะรฐมนตรซงเปนกลมบคคล คณะรฐมนตรไมไดใชอ ำานาจตามอำาเภอใจ แตจะใชตามทกฎหมายกำาหนด ทำาใหอำานาจเปนไปตามกรอบของตวบทกฎหมาย

ขาราชการไดใชอำานาจกนอยางกวางขวาง แตการควบคมตามไมทน ทำาใหเกดการคอรปชนอยางกวางขวาง สงผลมาจนถงปจจบนทระบบราชการโตจนควบคมไมทน ประกอบกบประชาชนขาดความเขาใจในสทธของตวเอง ท ำาใหเปนการควบคมทไมมประสทธภาพ อ ำานาจขาราชการจงอยในมอข า ร า ช ก า ร เ ท า น น ไ ม ได ล ง ไ ปส ป ร ะ ช า ช น ท ง ๆ ท ห ล กประชาธปไตยแลว อ ำานาจเปนของปวงชน ตองรอจนกวาประชาชนเขาใจอำานาจของตนเองและใชสทธไดอยางเตมท เมอนน ขาราชการจะตองกลบเขาสระบบทถกตองตอไป เหมอนตำารวจสวสเซอรแลนดทตองไปยงทเกดเหตทนททไดรบแจง ไมเชนนนประชาชนจะฟองเอาได

(อาจารยอธบายทฤษฎองคการแทรกมา ผถอดเทปจงแยกเอามาไวดานลางนะคะ)

ทฤษฎองคก�รทฤษฎการบรหารตางจากทฤษฎองคการ แมจะมคนจบ

กลมทฤษฎไวหลากหลายประเภท แตกลมทเหนและเปนทกลาว

430

ขานมากทสดคอ การศกษาแนวพาราไดม (Paradigm) และทฤษฎพฒนาการ

ทฤษฎองคการตงแตอดตถงปจจบนไดแยกออกเปน 4 องคการใหญ ไดแก

1. Traditional/Classic ย ค ค ล า ส ส ก /ย คดงเดม/ยคเกา/ยคกระแสหลก แนวคดในยคนจะเนนความมกฎเกณฑ ยคนจงเตมไปดวยการสรางทฤษฎองคการ โดยเชอวาหากมกฎเกณฑทด การบรหารกจะมประสทธภาพได เชน ทฤษฎระบบราชการของเวเบอร หลกการบรหารของฟาโย ทฤษฎการจดการแบบวทยาศาสตรของเทเลอร

ยคคลาสสกนจะเนนการจดการทด มองเฉพาะปจจยในองคการ เชน มปจจยการผลตครบ (4M) โครงสรางดหรอไม ปจจยการผลตดหรอไม ยคนจงเปรยบเสมอนวายนอยนอกองคการแลวมองเขามาในองคการเพอดวา อะไรดอะไรไมได แลวจดองคการใหด

2. Neo-Classic คอยคทใชกฎเกณฑใหม โดยตงขอสงเกตวา ทฤษฎองคการในยคคลาสสกเพยงพอทจะตอบสนองความตองการของสงคมในขณะนนแลวหรอยง นกวชาการทโดงดงในยคน เชน เชสเตอร ไอ. บารนารด ยคนไดเร มใหความสำาคญกบคนมากขน โดยมการเรมพดถงความสมพนธของคนและสงแวดลอม แตยงไมมขอเสนอใดเปนรปธรรม

431

สาเหตท เรยกวายค Neo-Classic เพราะนกวชาการแตละคนยงนกถงกฎเกณฑขององคการเหมอนกน แคคดวานาจะผอนคลายจากทเปนอยเทานน

3. Humanism ยคมนษยนยม ยคนตอเนองมาจากยคคลาสสก ทฤษฎทโดงดงทสดในยคคลาสสกคอแนวคดการจดการแบบวทยาศาสตรของเทเลอร ทฤษฎอนทเกดขนในยคนนมกตามหลกแนวคดของเทเลอร (เทเลอรบอกวาการจดการแบบวทยาศาสตรของเขาเปนเพยงแนวคดเทานน ไมใชทฤษฎ) ซงแนวคดแบบวทยาศาสตรของเทเลอรมหลก 2 ประการทเรยกรวมวา Motion and Time Study (การเคลอนไหวและเวลา) โดยบอกวา

(1) ตองคดเลอกคนงานใหเหมาะสมกบงานไมใชรบจากคาจางทถกทสด เชน โรงงานทำารองเทาแหงหนง จายคาแรงงานวนละ 1 USD คนงานอาจทำารองเทาไดวนละ 5 ค เพราะคนไมเปนงานจงตองใชเวลาฝก แตหากรบคนทมความชำานาญในการทำารองเทาแตคดคาจางวนละ 2 USD คนงานกจะสามารถทำารองเทาไดถงวนละ 10 ค

(2) ฝกคนใหมความเช ยวชาญงานทรบผ ดชอบ เชน พนกงานทำารองเทากฝกใหทำารองเทา

(3) ใหทำางานเฉพาะอยาง เชน แทนทคนหนงจะทำารองเทาตงแตตดหนง ตดพน ทากาว ประกอบชนสวน ซงเทเลอรบอกวาใหแบงหนาทไป คนททำาหนาทตดหนงกตดหนงอยางเดยว คนททำาหนาททากาวกทากาวอยางเดยว คนทประกอบกประกอบ

432

อยางเดยว เพราะคนจะมความชำานาญเฉพาะอยาง และทำาใหระยะเวลาของการเปลยนจากขนตอนหนงไปยงอกขนตอนหนงจะนอยมาก

ทฤษฎมนษยนยมมจดกำาเนดมาจากการทดลองทฮอรธอรนของเอลตน มาโย แตผททำาใหการทดลองนโดงดงขนมาคอโรอส เบอรเจอร เพราะเปนผนำาการทดลองมาเขยนและเผยแพรใหคนทวไปไดรบร การทดลองทฮอรธอรน (โรงงานผลตหลอดไฟฟา) ไดเรมตนศกษาวาทำาอยางไรจงจะจดการดานกายภาพได เชน ควรมแสงสวางเทาไหร มอณหภมเทาไหร มความชนในปรมาณใด จดโตะอยางไร จดคนนงอยางไร เพอใหคนทำางานไดมผลงานสงสดเทาทจะเปนไปได โดยไมไดคดวาคนจะรสกอยางไร หรอมความตองการอยางไร

การศกษาใชเวลาไปกวา 10 ปแตไมสามารถหาคำาตอบไดวา อณหภมเทาไหรหรอจดเกาอแบบไหนทจะทำาใหคนทำางานไดมากทสด เชน การทดลองเร องแสงสวาง ไดมการแบงคนงานออกเปน 2 กลมคอกลมทดลองและกลมควบคม เพอดวาระดบของแสงสวางมอทธพลตอจำานวนผลงานหรอไม แตไมวาจะเพมแสงหรอลดแสงลงกจะไมมผลตอสดสวนของผลงาน ผรวมงานระดบลางคนหนงแนะนำาใหมาโยสอบถามคนงานโดยตรง ทมงานของมาโยจงไปถามคนงานและไดคำาตอบวา คนงานจะทำางานไดเพมขนหรอนอยลง ดหรอไมด ขนอยกบผรวมงาน หากเพอนรวมงานดและคยกนถกคอกจะทำางานสนกสนาน ผลงานกจะไดขนมาเอง

433

สรปวา ปจจยทมผลตอการจำานวนผลงานคอจตใจของคนงาน หากคนงานตงใจทำางานกอาจเกดจากผรวมงานและมแรงจงใจทด ไมไดเกดจากปจจยทางกายภาพเลย แตอยทความรสกของคนงานมากขน การทดลองนเปนจดเรมตนทคดวา คนงานมความคด มอารมณ และมความตองการในการทำางาน ซงเปนจดเรมตนของยคมนษยนยม

การทดลองทฮอรธอรนมคณปการกบพวกเรา 2 ประการใหญ คอ (1) การมองคนแบบมชวตจตใจ มความตองการและมความรสก และ (2) ใหวธการหาขอมลแบบใหมของโลกคอการสมภาษณ เพราะยคคลาสสกมองวา Boss Knows Best คอเจานายเกงทสดจงมหนาทสง กำากบ และบงคบใหคนงานทำางานตามทส ง คนงานมหนาทเพยงรบคำาสงและปฏบตตาม การถามไถคนงานจงไมเกดขนในยคน แตยคมนษยนยมมองวามความรหลายอยางทไดจากคนงาน

ทฤษฎทเกดขนหลงจากการทดลองนคอ ทฤษฎความตองการของมนษย (Theory of Needs) ของมาสโลวทบอกวามนษยมความตองการ 5 ขน เชน ความตองการขนพนฐานซงเปนความตองการทเกดจากปฏกรยาของรางกายทเกดขนโดยอตโนมตเพอความอยรอด เชน กระหายนำาเพราะสดสวนของนำาในเมดเลอดตำา คนเราจงตองดมนำาเวลากระหาย เราตองการเกลอเพราะปรมาณเกลอในเมดเลอดตำา รมฝปากแหงเพราะน ำาในเซลลน อยเราจงตองดมน ำา หรออณหภมของรางกายตำาทำาใหรสกหนาว เราจงตองใสเสอผาเพอใหรางกาย

434

อบอน อาจารยบางทานบอกวาความตองการขนพนฐานคอปจจย 4 ซงจรงๆแลวปจจย 4 มาไดเพราะรางกายตองการ

แมกเกรเกอร กลาววา ความตองการขนแรกของคนเราไมใช Need ทแทจรง แตเปนภาวะความจำาเปนของรางกาย แต Need ของแมกเกรเกอรไมไดโดงดงเพราะนำาแนวคดของมาสโลวมาอธบายใหเขาใจงายขนเทานน ทฤษฎของแมกเกรเกอรทโดงดงคอทฤษฎ X-Y อธบายวา คนเราโดยพนเพแลวไมมใครเปน X หรอ Y มาตงแตกำาเนด แตจะมแนวโนมเปน Y คอมนใจในตวเอง อยากแสดงความรความสามารถ หรออยากรบผดชอบ เพราะทกคนมอโกอยแลว แตทกคนมโอกาสเปน X เพราะประสบการณผลกดน เชน ลกนองเสนอความเหนไปแลวแตเจานายไมรบฟงแถมยงโดนตำาหน หากเกดขนบอย ลกนองกจะไมเสนอความคดเหนอก การเปน X หรอ Y เกดจากการสงสมมาตงแตเดก เชน เวลาลกรองไหกหลอกวาเดยวตำารวจจบ พอลกโตขนกจะกลวตำารวจ หรอขวาครจะต เดกจงกลายเปนคนกลวครและกลวทกคน ทำาใหไมกลาคดไมกลาแสดงออก

ยคมนษยนยมเปนยคทใหญและมประโยชนตอโลกมาก ป จจ บ นน แ นว ค ด ม น ษ ย น ย ม ก ย ง ม อ ท ธ พ ล อ ย อ ย า งออสเตรเลยทมองวาการบรหารจะสำาเรจหากคนทำางานมความสข

4. Modernism ยคทนสมย ลกษณะเดนคอ ใหความสำาคญกบสงแวดลอม มองวาสงแวดลอมมอทธพลตอการบรหาร สงแวดลอมในทนจะรวมทงดานกายภาพและจตวทยา

435

5. Post Modern ยคสมยใหม เกดขนตงแตมการนำาคอมพวเตอรมาใช ยคนเรยกอกอยางหนงวายคขอมลขาวสาร (Information Aige)

ปจจบน ทฤษฎองคการในยคตางๆทง 5 ยงมอทธพลอย เชน มการจดองคการแตไมไดเครงครดเรองกฎเกณฑเหมอนในยคคลาสสก ใชหลก Humanism ในการจดการคน ใชหลก Modern กบสงแวดลอม และใชหลกขอมลขาวสาร ปจจบนยงมองวา การจดการองคการตองใชทงศาสตรและศลป

ความเปนศาสตร เชน รหลกการจดการองคการ รหลกการบรหารงานบคคล รหลกการบรหารสงแวดลอม รหลกการบรหารขอมลขาวสาร สวนความเปนศลปคอ สามารถจบสงเหลานมาผสมผสานกนในสดสวนทพอเหมาะ เชน เมอไหรควรเนนหลกทฤษฎองคการ เมอไหรควรเนนหลกบรหารบคคล เมอไหรควรเนนหลกขอมลขาวสาร

**ขอมลเพมเตม**ไทยเราสบสนไมรวาจะเอาดทางไหนระหวางอตสาหกรรม

หรอการทองเทยว ปจจบนประชาชนเร มออกมาประทวงเร องการอตสาหกรรม ขณะทสถานททองเทยวของประเทศกถกใชจนทรดโทรม เพราะคนไทยไมชวยกนดแลรกษา พมาถอเปนยกษหลบแหงเอเชย หลายคนบอกวาใตพนดนของพมาเปนแหลงนำามนขนาดใหญ แตพมานำามาใชเฉพาะทพออยไดเทานน หาดทรายดานทะเลอนดามนของพมายาวหลายพนกโลเมตร ขณะทไทยมน อยมาก ช ใหเหนวาพมามแหลงท องเท ยวท

436

สวยงามเปนจำานวนมาก แตรฐไมไดโปรโมท พมายงมวดชะเวดากองทเหลองอรามสวยงามและมเจดยนบพนองค หากพมาเปดประเทศ ไทยเรากจะแย

เวยดนามเป นชาต ท มระบบการศกษาด สาขาท เด กเวยดนามอยากเรยนมากทสดคอคร เพราะครมรายไดสงสดในสงคมเวยดนาม คาสอนพเศษกจะแพง เมอคนเกงเรยนคร นกเรยนกจะเกงไปดวย พอแมทเปนเศรษฐใหมจะทมเทกบการศกษาของลกมาก มหาวทยาลยของเวยดนามจะเปนเฉพาะทาง เชน มหาวทยาลยวศวกรรม สวนไทยเรา คนเกงเรยนหมอและคนหางแถวเรยนคร ลกศษยจงเรยนไมรเร อง คนไทยจงสคนเวยดนามไมได จนและเวยดนามไมเรยนรฐศาสตรเพราะกลวการเดนขบวน ซงรฐจะสงเสรมใหเรยนเฉพาะทเปนประโยชนตอประเทศชาตเทานน คนไทยเรยนเกงแตระบบไมสรางสรรค เพราะคนจบปรญญาตรจะมเงนเดอนเทากนแทนทจะวดจากความสามารถ คนจงไมอยากไปเรยนวชาทยากๆ อาจารยมองวาควรมโครงการจงใจคนเกงเขาระบบคร โดยใหเงนเดอนแพงตอบแทนและมอตรารองรบ เพอใหการศกษาของไทยพฒนาขน

พรรคการเมองควรมนโยบายสรางคน โดยใหเรยนฟรเทาทมปญญาเรยนไดเพอสรางคนทมสตปญญาด ใหการรกษาพยาบาลฟรสำาหรบทกโรคภยไขเจบทมเพอใหคนแขงแรงและมกำาลงในการทำางาน

****************

437

คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�รบรห�รรฐกจ

Theoretical Orientation in Public Administration

อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 24 พฤศจก�ยน พ.ศ. 2550 ชวงบ�ย

CPA ใชความรจาก 3 สาขาใหญดงตอไปน1.การปกครองเปรยบเทยบวาดวย(1) เทคนคและระเบยบวธวจย (2) ทฤษฎระบบโครงสรางและภารกจ(3) การพฒนาและความเปนสมยใหมทางการเมอง(4) วฒนธรรมและการอบรมบมนสยทางการเมอง2.การบรหารทวไป(1) ความรเกยวกบการบรหารบคคล กลม และองคการ(2) ภาวะแวดลอมทางการบรหาร3.การบรหารการพฒนาแนวโนมของก�รศกษ�รฐกจเปรยบเทยบ ม 3 ประการ

ไดแก1. เปลยนจากการศกษาแบบยดปทสถาน มาเปนการศกษา

ในเชงประจกษ (Normative to Empirical) ทงนเพราะไดรบอทธพลมาจากรฐศาสตร และการเมองเปรยบเทยบ

438

ลกษณะการศกษาเชงประจกษ มกใชทฤษฎมาเปนตวแบบในการศกษา เชน

1. ทฤษฎ Structural Functional (ทฤษฎโครงสรางภารกจ) เปนแนวคดทพยายามหาสตรสำาเรจในการแกปญหา โดยมองวาการบรหารงานแตละครงจะมวธบรหารทดทสดเสมอ เหมอนกบการแกปญหาแตละคร งจะตองมวธทดทสดเสมอ หากหาวธนนไดและใชเปนกจะแกปญหาไดดทสด เพราะเปนการหาโครงสรางใหเหมาะสมกบแตละภารกจ หมายความวา หนงภารกจจะมหนงโครงสราง เมอเปลยนภารกจใหมกตองเปลยนโครงสรางใหม เชน

(1) Scientific Management ก า ร จ ด ก า รวทยาศาสตร กลาววา การทำางานจะมวธทำาทดทสดวธเดยว

(2) POSDCORB คอ วางแผน จดองคการ จดทมงาน การกำากบ การประสานงาน การจดการ การรายงาน และการบรหารงบประมาณ ลวนใหเหมาะสมกบงานททำา

2. ป ค .ศ .1960 ได ห นมา ส นใ จพ ฤต กรร มศา สตร (Behavioral) โดย

(1) เนนศกษาพฤตกรรมของหนวยงานและขาราชการ แลวสรางรปแบบพฤตกรรมทเหมาะสม เชน ทำาใหขาราชมความรบผดชอบตอหนาทและสงคม

(2) เนนมปฏสมพนธกบสงแวดลอม(3) ใหความสำาคญทงระบบปจเจกบคคล กลม และสงคม

439

3. แ น ว ค ด ใ น ย ค น พ ย า ย า ม ห า ห ล ก เ ก ณ ฑ (Regularities) แ ล ะ ห ล ก ท ว ไ ป (Generalizations) สำาหรบการทำางาน เชน ใชกฎก.พ.ในการบรหารบคคล และการปรบเปลยนกฎเกณฑใหเหมาะสม (Verification)

สรป CPA เชง Empirical จะมลกษณะดงน1.ศกษาวเคราะหการกระทำาหรอพฤตกรรม (Action)

ขององคการและขาราชการ 2.ห า ข อ ส ร ป ท ว ไ ป เ พ อ บ ร ร ย า ย อ ธ บ า ย ท ำา น า ยปรากฏการณ/พฤตกรรมทเกดขน เพอนำาไปปรบปรงใหเหมาะสม

ทฤษฎจะใชไดหรอไมไดขนอยกบตวแปร 2 ตวแปร คอ(1) ป จจ ยภาย ใน ได แก โครงสร าง กระบวนการ

พฤตกรรม (2) ปจจยภายนอก ไดแก กาละ เทศะ สถานการณ ปจจย

ทมผลกระทบตอการบรหาร2. เปลยนจากการศกษาแบบรายกรณ (Ideographic)

เปนศกษาเชงทฤษฎ (Nomothetic) การศกษารายกรณ (Ideographic) คอการศกษา

ประเทศใดประเทศหนง องคกรใดองคกรหนง วฒนธรรมใดวฒนธรรมหนง เพอสรปและอธบายปรากฏการณทผศกษามองเหนและเขาใจ

การศกษาเชงทฤษฎ (Nomothetic) คอใชทฤษฎเปนแมบทในการศกษา ทดสอบสมมตฐานโดยใชหลกการเชง

440

ประจกษ จดออนของแนวคดนคอทฤษฎมความออนแอ เพราะทฤษฎทใชมกถกโจมตวาไมนาเชอถอ เนองจากมความผนแปรไมเปนไปตามทฤษฎมาก ซงทฤษฎทางสงคมไมสามารถใชไดทกท ไมมทฤษฎใหความมนใจ 100% เชน การวางแผนตองเรมจากการศกษาปญหากอน แตบางแหงอาจใชแผนไดผลด แตบางแหงกใชไมไดผลด

3. เปลยนจากการศกษาแบบไมคำานงถงสงแวดลอม มา เป นค ำาน งถ งส งแวดล อม (Non-Ecology to Ecology) สาเหตทเปน Non-Ecology เพราะเกดจากการลอกเลยนแบบทฤษฎทประสบความสำาเรจในประเทศหนง แลวนำาไปใชโดยไมปรบปรงใหเขากบตวเอง แตปจจบนไดปรบปรงใหเขากบสงแวดลอมของประเทศมากขน

สงแวดลอมมอทธพลตอ 3 ประการนค อ โครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรม เชน ดกาละ เทศะ โอกาส

สงแวดลอมทสำาคญ1.ประชากร เมอประชากรเพมขนจงตองการผลผลตมาก

ขน องคการตอบสนองดวยการเพมผลผลตขน เมอบรโภคและผลตเพมขนกทำาใหเกดมลพษเพมขน รฐจงตองจดหาบรการเรองมลภาวะ เชน กรมควบคมมลพษ ซงโครงสรางการจดการกบมลภาวะนเพงเกดขนเพราะเพงมปญหา สมยอยธยาไมมปญหานจงไมมหนวยงานน

2.เทคโนโลยกายภาพ เปนเทคโนโลยทใชอ ำานวยความสะดวก เชน การสรางถนน การสรางบาน เมอใชมากกจะเกด

441

ปญหาเชงนเวศน เชน สรางถนนมากจนทำาใหนำาทวม เพราะถนนไปขวางทางนำา

3.กลมผลประโยชนและนวตกรรมของกลม การแขงขนระหวางกลมจะนำามาซงนวตกรรมใหมๆ เพราะตางกลมจะแยงกนคดหาสงใหมตลอดเวลา สงคมทมการแขงขนสงจะเกดนวตกรรมใหมๆ มาก แตสงคมทไมมการแขงขนเลยกจะไมมนวตกรรม เชน สงคมนยมมองวาบทบาทดานเศรษฐกจเปนเร องของรฐทจะจดสรรใหประชาชน ประชาชนมหนาทรอใหรฐจดสรรใหจงไมไดคดเอง สวนเสรนยม ภาคเอกชนจะมหนาทแขงขนกนเองโดยทรฐไมตองเขาไปยงเกยว รฐมหนาทแคไมใหเกดการผกขาดและเอารดเอาเปรยบ ผทอยากชนะคแขงกคดสงใหมขนมา ทำาใหเกดนวตกรรมใหมๆ ขน ประเทศเสรนยมจงเกดสนคาใหมบอยกวาประเทศสงคมนยม เชน รถของประเทศเสรนยมจะเปลยนโมเดลบอยมาก ขณะทรถของสงคมนยมมรปแบบเดยวใชนานหลายป

4.อดมการณของชาต นำามาซงคานยมของคนในชาต เชน อดมการณของชาตไทยคอ ในนำามปลาในนามขาว คนไทยมองวาประเทศอดมสมบรณจงไมได ด นรน แตเวยดนามสมยสงครามกชาตกบฝรงเศส สมรภมเดยนเบยนฟเปนเขาสงชน ตองใชปนใหญยงเทานนจงจะแตกได ฝร งเศสทาโฮจมนหวาหากสามารถตเดยนเบยนฟแตกแลวตนจะยอมแพ โฮจมนหจงแอบใชแรงงานคนดงป นใหญข นไปตามไหลเขาโดยไมให ฝรงเศสร ระหวางขนปนใหญตองทลกทเลมาก บางครงเชอกก

442

ขาดจนปนรวงลงไปเสยหาย และบางครงคนเวยดนามกเอาตวเองไปอดกบหนเพอไมใหปนใหญตก ระหวางนนคนเวยดนามเสยสละชวตไปหลายคน จนทสด โฮจมนหกสามารถเอาปนใหญขนไปบนเขาทสงกวาเดยนเบยนฟไดและถลมเดยนเบยนฟจนฝรงเศสยอมแพ เปนสมรภมรบทคนเวยดนามภาคภมใจวาตนสามารถเอาชนะชาตทมอาวธครบและมสมรภมดกวา แตดวยความมมานะของคนเวยดนามจงสามารถเอาชนะฝรงเศสได

คนเว ยดนามมอ ดมการณ ของชาต ส งและมความทะเยอทะยาน เชน ภาวะสงคราม ผชายจะถกเกณฑออกไปรบทงหมด ชวงเวลาทอเมรกาหยดยงปน (เชน ชวงเทยงหรอชวงเยน) ทหารกจะออกมาอยขางถนน ผหญงกจะเดนไปตามถนนนน หากทหารเจอผหญงกจะจงมอเขาไปในปาในพง ลกทเกดมาจะไมมพอเพยงเพอตองการใหมคนสบสายพนธเทานน ชาวบานมอะไรในบานทจะตานทานกองทพอเมรกาไดจะทำาทงหมด เชน เอาโตะหรอเตยงมาขวางทางรถถง พอเอามาขวางจนทรพยสนหมด กจะรอฝาบานไปกนถนนแลวตนกไปอยกระตอบแทน

อดมการณของชาตเปนแรงผลกดนในการสรางชาต คนเวยดนามจงนากลวเรองอดมการณและแนวทางการบรหาร โฮจมนหเปนวรบรษของชาวเวยดนาม ซงคนเวยดนามกเหนโฮจมนหเหมอนเทพเจา เพราะตลอดชวต โฮจมนหไมเคยสะสมทรพยสน ไมมครอบครว อยบานหลงเลก คดแตจะกชาตอยางเดยว เขาไปเรยนฝร งเศสเพอตองการรวาเจาอาณานคมคดอะไร เมอเขาใจคนฝร งเศสกไปยงประเทศตางๆ เพอหาเสยง

443

สนบสนนในการกชาต หลงจากทกลบมาประเทศกตงกองกำาลงเพอปลดแอกฝรงเศส และสรบกบฝรงเศสจนไดเอกราช แตกตองมาสรบกบอเมรกาอก โฮจมนหเสยชวตกอนวนทรถถงของเวยดนามเหนอพงประตประธานาธบดของเวยดนามใตเพอยดททำาการ

ไทยเราไมมภาวะความลำาบากทำาใหไมมวรบร ษ เพราะสถานการณเปนผสรางวรบรษ เชน อนเดยมมหาตมะคานธ จนมเหมาเจอตง และเวยดนามมโฮจมนห ซงโฮจมนหเปนตวอยางทดตอผนำาทงหลาย เพราะไมคดถงประโยชนสวนตวแตคดถงเฉพาะประโยชนสวนรวม ผนำาไทยคดถงแตความมงคงใหกบตวเอง ทกคนแขงกนรวย ทำาใหคดแตจะคอรปชนอยางเดยว

ขนศกของโฮจมนหเปนครมากอน วนหนงโฮจมนหไปเยยมโรงเรยนทครคนนสอนอยแลวกลาววา หากเขาเปนครตอกจะเปนครทด แตหากไปเปนทหารกจะเปนทหารชนแนวหนา หลงจากนนไมนาน ครคนนกลาออกและขอตดตามไปกบโฮจมนห จนทสดเขากเปนขนศกทด

เว ยดนามใต ต องการแยกคนเวยดกงออกจากคนเวยดนามใต (คนเวยดกงคอคนเวยดนามใตท ฝ กใฝฝายเวยดนามเหนอ) โดยทำาร วกนหมบานและมทหารคอยตรวจคนเขาออก คนทอยนอกหมบานถอเปนเวยดกงซงทหารยงไดทนท แตคนเวยดกงกสามารถเลดลอดออกมาไดเพราะเปนร วลวดหนาม ชาวบานกมองวารฐบาลเวยดนามใตฆาคนเวยดนามใตดวยกนเอง เพราะบางคนออกไปทำาธระจรงๆกจะถกฆา ชาวบาน

444

จงสงสมความเกลยดชงและหนไปฝกใฝฝายเวยดนามเหนอ เมอกองกำาลงของเวยดนามเหนอเขามาในเวยดนามใต ชาวบานจงลกฮอเขาไปสมทบ เวยดนามเหนอจงไดกำาลงหนนขนเรอยๆ อำานาจรฐจงไมสามารถควบคมประชาชนได แมเวยดนามใตจะมคนและทรพยากรมากกวา แตดวยการบรหารและการปกครองของรฐเพยงอยางเดยวจงเอาไมอย

อเมรกาทงระเบดใสเวยดนามเหนออยางไมลมหลมตา คนเวยดนามเหนอจงทำานาไมได ความอดอยากทำาใหคนเวยดนามตวผอม พวกเขาจงขดอโมงคลกใตดน แมแตระเบดกทำาอะไรไมได มชองขนาดเลกทำาใหคนอเมรกนเขาไมได ทางเขาออกอยในนำาทำาใหจบไมได ดนทขดจะเอาไปทงตามรอยลกระเบดทำาใหไมร วาอนไหนเปนดนใหมอนไหนเปนดนเกา ปลองหายใจจะโผลตามจอมปลวกและโพรงไม การขดอโมงคกคร งแรกจะถกจบได ทหารอเมรกนกจะเอานำากรอกจนทำาใหคนในอโมงคเสยชวต บางครงกเอาระเบดหยอนลงไป หลงจากนนคนเวยดนามไดทำาทางนำาไหลไปอกทางหนง แมจะถกกรอกนำาอก นำากจะไหลไปทางอนแทน

อาจารยเลาเร องอดมการณของชาตเวยดนามยาว เพราะตองการใหคนไทยรกชาต ไมคอรปชน เหนแกประโยชนของชาตเปนหลก ควรคดวาแมไมร ำารวยแตมแผนดนอยก ภมใจแลว เหมอนพมาทไมไดร ำารวยแตคนพมากรกแผนดนของตวเอง

ครคนหนงในบราซลเขยนจดหมายไปเตอนอนโดนเซยวา วนท 23 (อาจารยไมแน ใจวา เป นเด อนพฤศจกายนหรอ

445

ธนวาคม) จะเกดแผนดนไหวขนาด 8.5 รกเตอรกลางเมองใหญ ครคนนเคยสงจดหมายทำานายลวงหนาไปหลายท ซ งเหตการณจะตรงกบททำานายเอาไวพอด รฐบาลอนโดนเซยจงซกซอมการหนภยแผนดนไหวเปนการใหญ ไทยเราไมมภยพบตรนแรงเหมอนประเทศอนและมทรพยากรธรรมชาตทสวยงาม แตคนไทยใชทรพยากรธรรมชาตจนเกนเหตทำาใหเกดปญหาขนในปจจบน ดงนน คนไทยควรหนมาดแลทรพยากรธรรมชาตบาง

5.เศรษฐกจ6.การเมอง7.สงคม8.การบรหารของหนวยงานและขาราชการ ทฤษฎทใชศกษ�ก�รบรห�รรฐกจเปรยบเทยบ1.ทฤษฎโครงสรางภารกจ2.ทฤษฎ Prismatic ของรกส3.ทฤษฎระบบราชการ ของเวเบอร4.ทฤษฎการบรหารการพฒนา5.ทฤษฎองคการและความเปลยนแปลงทางองคการ6.ทฤษฎการจดการดวยตนเองและประชาธปไตยองคการ7.ทฤษฎวเคราะหนโยบายอาจารยจะอธบายเฉพาะบางทฤษฎเทานนทฤษฎก�รบรห�รของ Jacob W. Getzels และ

Egon G. Guba

446

สถาบน บทบาท การคาดหวง

มาตรฐาน ตวกลาง

บคคล บคลกภาพ ความตองการ

ระบบสงคม พฤตกรรมของกลม/สากล

Getzels และ Guba กลาววา การบรหารในสงคมม 2 ฝาย ไดแก

1.ฝายสถาบน (Nomothetic Dimension) เปนมต ดานหลกการ

2.ฝายบ คคล (Ideographic Dimension) เป นมต ดานความคดความอาน

การบรหารจ ำาเปนตองใชทงสองดานประกอบกน ฝายสถาบนคอการมโครงสราง มกฎระเบยบ มองคการ มสถาบน และมหลกการ ขณะเดยวกนกตองการความคดนอกกรอบ ความแปลกใหม ซ งเปน Ideographic Dimension ทได จากคน ระบบสงคมจงมแผนภมเปนดงน

อธบายจากแผนภมสถาบนเปนตวกำาหนดบทบาทของสงคม เชน ออกกฎ

ระเบยบ สวนบคคลจะมบคลกภาพ ซ งบทบาทของสถาบนสะทอนมาจากบคลกภาพโดยรวมของคน ซงสถาบนและคนตางกตองอาศยซงกนและกน สถาบนขาดพลงหากไมมคน คนกจะไมมพลงหากขาดสถาบน เมอคนรวมกลมเปนสถาบนจงจะมพลง สถาบนจงเปนปจจยเปาหมายของคน

การตดสนใจจะเปนมาตรฐานทสามารถเชอมโยงคนใหเขากบสถาบนได หากมาตรฐานไมเปนทยอมรบของคน คนกจะออกจากสถาบน หรอหากคนไมเป นไปตามมาตรฐานทสถาบน

447

ตองการ สถาบนกจะกำาจดคนทงไป เชน อาจารยม.รามคำาแหง หากทำาตวไมด มหาวทยาลยกจะกำาจดอาจารยออกไป หรอหากม.รามคำาแหงใชไมได คนกจะรวมหวกนกำาจดมหาวทยาลยแลวตงมหาวทยาลยแหงใหมขนมา ดวยเหตน คนและสถาบนจงตองยอมรบซงกนและกน

บคลกภาพโดยรวมของคนคอบทบาทของสถาบน หากบคลกภาพของคนไมสอดคลองกบบทบาทของสถาบน สถาบนกจะกำาจดคนทง หรอหากบทบาทของสถาบนไมสอดคลองกบคน คนกจะเขาไปปรบเปลยนบทบาทของสถาบน

ทกสถาบนมความคาดหวง เชน ม.รามคำาแหงคาดหวงวาบณฑตจะเปนบคลากรทมคณคาของประเทศ มทงความรและคณธรรม สวนคนจะมความตองการเปนของตวเอง หากความคาดหวงของสถาบนและความตองการของคนไปดวยกนไดกจะเก ดพฤต กรรมของกล ม หรอพฤต กรรมของสากล ซ งพฤตกรรมเปนผลงานทเกดขนจากความพงพอใจของทงสองฝาย เชน เราคาดหวงกบม.รามคำาแหงวาจะทำาใหเรามความร คมคากบเวลาและความบากบนทสญเสยไป ม.รามคำาแหงรบเราเปนลกศษยกเพราะเชอวาเราจะมความรค คณธรรมอยางทมหาวทยาลยอยากได ความคาดหวงของเราสอดคลองตองกนทำาใหอยรวมกนได เกดเปนพฤตกรรมรวมขนมา เชน กจกรรม สงคมกจะมองเหนวาพวกเราเปนอยางไร

448

การบรหารสงคมจงตองคำานงถงสถาบนและบคคล การบรหารงานจงตองคำานงถงความรรอดและความคาดหวงของสถาบน และคำานงวาบคคลตองการอะไรแลวหาจดรวมใหได แลวบรหารใหทกฝายพงพอใจและทำาใหไดการทำางานทเปนระบบ

สตรทไดคอ B = ƒ(R x P) B: พฤตกรรมทสงเกตได เชน พฤตกรรมรวมระหวางคน

และองคการR: บทบาทของสถาบนP: บทบาทของบคคลดงนน พฤตกรรมองคการจงเกดจากสมพนธภาพระหวาง

ความคาดหวงสวนบคคลและบทบาททถกจดวางเอาไวให ยกตวอยาง ตอนทอาจารยมาสอนทม.รามคำาแหงใหมๆ วนหนงไปซ อกลวยแขกหนามหาวทยาลยแลวเดนไปดวยทานไปดวย นกศกษาคนหนงเดนสวนกบอาจารยแลวถามวาอรอยหรอไม หลงจากนนอาจารยจงตองระมดระวงในการวางตวมากขน เพราะอาจารยไมรจกลกศษยแตลกศษยจะรจกอาจารย หากวางตวไมเหมาะสมกอาจจะถกแซวอก อกเหตการณหนง อาจารยขนรถเมลจากหนามหาวทยาลยไปอนสาวรยชยสมรภม มนกศกษาหญงปหนงคนหนงคยกบเพอนวาไดทจรตการสอบมาหลายวชาแลว เธอไมเคยถกจบไดเพราะอาจารยไมสงสยคนหนาใส หลงจากนนอาจารยกจะคมสอบอยางเครงครดโดยไมไดดทหนาตาของนกศกษา เพราะเดกทเพงจบม.6 มาใหมๆ ยงกลาทจรตได

449

ทฤษฎบรห�รของแมกเกรเกอรแมกเกรเกอรเร มตนดวยการวเคราะหคน โดยมองวาคน

เรามความตองการอย 2 อยาง ไดแก 1. ความตองการอยางสง มาจากจตใจสวนลก เปนเร องท

พบเหนหรอเปดเผยไดยาก เพราะแมแตตนเองยงไมคอยเหนวาลกๆ แลวตนตองการอะไร เพราะสวนใหญเหนแตความตองการทสนองตอบตอสงเราเทานน เชน บลล เกตต บรจาคเงนกวาหมนลานบาทใหมลนธบลลและเมรดา เกตต เพอชวยเหลอผตดเชอเอดสและการทำาวจยเกยวกบโรคน และเพอนของเขาไดบรจาคทรพยสนสวนตวใหมลนธของบลล เกตต เปนจ ำานวนมาก เขาเหลอเงนไวใชแคไมกรอยลานบาทเทานน เพราะเชอวา หากมลนธนสำาเรจกจะชวยมนษยโลกไดอยางมหาศาล เมอถงเวลาหนง คนเราจะรวาตนเองตองการอะไร เหมอนเศรษฐสองคนนทรวยและสามารถชวยเหลอผอนตามทตนตองการได

พระอดมประชาพรทวดพระบาทนำาพ จบปรญญาโทดานวศวกรรม ฐานะครอบครวด หนาทการงานด แตภายหลงมาบวชและสรางวดเพอชวยเหลอคนตดเชอเอดส ชวงแรกชาวบานไมชวยทำาบญและขบไสไลสงเพราะกลวตดเชอเอดส แตทานกยงชวยเหลอดวยความเหนดเหนอย ทานตดวณโรคจากคนปวยจนเกอบเอาชวตไมรอดถงสองครง แตพอหายแลวทานกกลบมาทมเทชวยเหลอคนปวยอก ทกเชาทานจะออกไปบณฑบาต ถอเปนความตองการสวนลกของจตใจของทานทตองการชวย

450

เหลอคนอน ซงความตองการอยางลกนมกไมไดทำาเพอตนเองและชอเสยงของตนเอง

หรอโฮจมนหมความตองการอยางสงในการเปลยนแปลงการปกครอง เขาไมไดหวงวาจะเปนประธานาธบดเปนคนแรก แตตองการแคใหเวยดนามไดเอกราชเทานน

ความตองการอยางสงเปนผลทแสดงใหเหนวา คนเราไมพงพอใจกบสถานะทเปนอยในขณะนน จงตองการคนพบสถานะทดกวา เชน พระอดมประชาพรไมพงพอใจกบความเปนโรคเอดสของคนเรา ทานจงทมเทเพอชวยเหลอไมใหคนเปนเอดส ชวงทวดพระบาทนำาพดงใหมๆ จะมคนเอาคนเปนโรคเอดสมาทงไวทหนาวดทกวน โดยหลอกคนปวยวาพาไปเทยว บางคนหลอกใหลงรถแลวตนกบงรถหนไป บางคนหามเปลคนปวยมาวางไวทหนาวด บางชวงเตยงเตมและรบคนปวยไมได ญาตกจะเอาคนปวยออกมาทงไวหนาวดเหมอนเดม ในวดมเมร 3 แหงเพอเอาคนตายมาเรยงควเผา

2. ความตองการอยางตำา เปนเรองของ(1) การอยากเปลยนแปลงสภาพแวดลอม เชน อยาก

รำารวย อยากมบานหลงใหญ อยากมรถคนใหม (2) ตองการความสำาเรจ ความตองการอยางตำานเปนสงททกคนสามารถทำาได เชน

อยากเปนนายกรฐมนตรกตองมานะบากบนก�รบรห�รต�มแนวประเพณนยม

451

1. ทฤษฎ X คนประเภทนขาดความมนใจในตนเอง คดวาตนเองไมมความสามารถ ผบรหารจงตอง

1.จดกระบวนการและความรบผดชอบใหชดเจน 2.สร างการยอมรบซ งก นและก นต งแต เ ร มต น ม

กระบวนการในการเปลยนแปลงใหคนทำางานเขากบองคการได และไมเปนภาระขององคการ

3.ใหกำาลงใจ ใหรางวล อาจมการควบคม ลงโทษ แนะนำา เพอใหเกดความถกตองในการทำางาน เพอใหคนเหลานเกดความมนใจ

กระบวนการเหลานจะตองนำามาใชอยางถกตองและเหมาะสม

2. ทฤษฎ Y เปนคนทมความเชอมนในตนเอง ภมใจในความสามารถของตนเอง อยากแสดงออกและอยากมความรบผดชอบ โดยเชอวาตนมประโยชนตอองคการและคนอน ผบรหารจงไมตองเครงครดในการบรหาร วธบรหารคอ

1.บอกขอบเขตของความรบผด 2.ใหตกลงรวมกบฝายบรหารเกยวกบบทบาทของแตละ

คน เพอไมใหเกดชองวางระหวางกน3.ไมใชวธบงคบหรอลงโทษ แตควรยวยใหเกดกำาลงใจ ยก

ตวอยางเหตการณหนงในสมยนายกฯชาตชาย นกศกษากลมหนงเด นขบวนทหน าม .รามคำาแหง ทำาไฮปารกและเผาตวประทวง คณธนาวตบอกวาหากรฐบาลไมมาเจรจาดวยกจะเผาตวประทวง โดยเอามงพนตวและเอานำามนเบนซนราด พรอมกบ

452

ถอไฟแชคเอาไว หลายคนยวาเขาไมกลาทำาหรอก ดวยอารมณพาไป คณธนาวตจงดดไฟแชคใสตวเองแลววงจะขนรถเมล ผโดยสารจงรบปดประต เนองจากเพอนเตรยมกระสอบชบน ำาไมทนเพราะคณธนาวตผดควทรบจดไฟเสยกอน คณธนาวตจงถกไฟครอกเสยชวต (การยวยควรทำาในสงทสรางสรรค)

4.งานจำาเปนคอ การจดเงอนไขและวธการทำางานของแตละคนใหเปนระบบ เพอใหทกคนรหนาทความรบผดชอบและขอบเขตการทำางาน

5.มความสมพนธอยางสงกบการคดคนสงใหมๆ อยเสมอ ผบรหารจงตองตามใหทน

6.คนพวกนมพลงความเฉลยวฉลาดสงมาก ผบรหารจงตองนำาความเฉลยวฉลาดนนมาใชประโยชนใหได ไมเชนนนพลงนนกจะคอยๆหายไป

เพอนนายทหารของอาจารยคนหนงมาเรยนรฐศาสตร เขาไดขอคดวาควรฟงความคดเหนและไมควรมองขามสงทผใตบงคบบญชาบอกแมเราจะเหนวาไมสำาคญ ปจจบนเขาไดแนวคดจากผใตบงคบบญชามากขน หนวยงานพฒนามากขน แสดงวา คนสวนใหญเปน Y เพยงแคเปดโอกาสใหเขาเทานน

(สปดาหนไมม Quiz)

***************คำ�บรรย�ยวช� PS 705 แนวคดเชงทฤษฎในก�ร

บรห�รรฐกจ

453

Theoretical Orientation in Public Administration

อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 30 พฤศจก�ยน พ.ศ. 2550

(ชวงตนชวโมงอาจารยกลาวทกทายนกศกษาแตละศนย หลงจากนนอาจารยกสรปการบรรยายจากสปดาหทผานมาเลยคะ)

ไนโกรและไนโกร (สามภรรยา) กลาววา การบรหารรฐกจมทงหมด 5 ลกษณะ เชน มความเรงดวนกวาเอกชน เปนไปอยางเปดเผย มการควบคมอยางใกลชด เปนเรองทครอบคลมทงฝายนตบญญต บรหาร และตลาการ

การเปรยบม 3 ลกษณะคอ1.เปรยบเทยบ เปนการเปรยบทงความคลายคลงและ

ความแตกตาง2.เปรยบตาง เปนการอยากเหนความแตกตางตาง/ไม

คลายคลงกน เพราะการเปรยบคลายคลงไมน าสนใจ เชน เปรยบตางแฝดเหมอนเพอดความแตกตางของคนทหนาคลายคลงกน

3.เปรยบเสมอนการเปรยบเทยบและเปรยบตางจะใชในวชาบรหารรฐกจ

เมอนำามารวมกนจะเกดการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ ซ งจะสามารถทำาไดทงเปรยบเทยบและเปรยบตาง

454

รฐกจเปรยบเทยบ เชน เอาการบรหารรฐกจของสองประเทศมาเปรยบกน แตหากนำาการบรหารรฐกจของประเทศเดยวมาดการจดระบบและโครงสราง ถอวาเปนการศกษาบรหารรฐกจดงเดม หรอการศกษา ณ เวลาหนง ไมถอวาเปนรฐกจเปรยบเทยบ

อ.ตน ปรชญพฤทธ กล าววา การเปรยบเท ยบม 2 ลกษณะใหญ ไดแก

1.Spatial Considerations คอการนำาระบบบรหารแหงหนงเปรยบกบอกแหงหนงในเวลาเดยวกน เชน เอาการบรหารของไทยวนนเปรยบกบการบรหารของลาวในวนน หรอเอาการบรหารของไทยวนนไปเปรยบกบการบรหารขององกฤษวนน หรออาจจบมากกวาหนงคก ได การน ำาระบบบรหารมาเปรยบเทยบกนแบบนเรยกวา รฐกจเปรยบเทยบ เปนการศกษาทถอวากาวหนากวาการศกษารายกรณหรอการศกษาแบบเกา

การเอาระบบบรหารสองระบบตางสถานทกน ณ เวลาเดยวกนมาเปรยบเทยบกน เพอตองการเหนอทธพลของสงแวดลอมทมตอระบบบรหารวา สงแวดลอมตางกนจะทำาใหระบบบรหารคลายคลงกนหรอไม อยางไร ลกษณะนเรยกวาการเปรยบเหมอน แตหากตองการดวาสงแวดลอมตางกนจะทำาใหระบบบรหารแตกตางกนหรอไม จะเปนการเปรยบตาง

2.Temporal Consideration คอน ำาระบบเด ยวแตตางเวลากนมาเปรยบกน เชน ศกษาการบรหารของไทย แลวจ ำาแนกระบบบรหารของไทยออกเปน 3 ชวงเวลาคอ สมย

455

สโขทย W รชกาลท 3 สมยรชกาลท 4 – รชกาลท 7 และหลงปพ.ศ.2475 - 2509

3.Spatial & Temporal Consideration ค อ ก า รเปรยบเทยบระบบบรหารทตางกนทงเวลาและสถานท

คธ แฮนเดอรสน (Keith Handerson) กลาววา การศกษารฐกจเปรยบเทยบมแนวทางการศกษา 3 แนวทาง ไดแก

1.เปรยบเทยบระบบราชการ (Bureaucracy System) โครงสราง กระบวนการ พฤตกรรมองคการมาเทยบกน ซ ง อ.ตนจะครอบคลมระบบราชการทงหมด แตแนวคดของแฮนเดอรสนจะครอบคลมแนวคดของอ.ตนทงหมด

2.เปรยบเทยบปจจยนำาเขาและผลผลตของระบบราชการ (Input – Output System) เพอดวาแตละระบบมอะไรเปน Input หาก Input เทากนแลวไดผลตอบแทนออกจากระบบเทากนหรอไม แตกตางกนอยางไร ระบบทม Input นอยกวาแตได Output มากกวา ระบบทไดนอยกวาตองบรหารตาม

3.การเปรยบเทยบปจจยรวม (Component System) ดระบบบรหารวามปจจยอะไรเปนองคประกอบในการบรหาร ซง Component คอการมองระบบโดยรวม แตสมยนนทฤษฎระบบยงไมพฒนา ระบบทนกวชาการพดถงคอระบบททกคนมองเหนและเขาใจเอาวาเปนอยางไร แนวคดเดมๆ ของนกวชาการยคแรกของการศกษารฐกจเปรยบเทยบ เชน ซฟฟนศกษา 6 ประเทศรวมไทย เรยกวาศกษาแบบมองภาพรวม เหน

456

อยางไรกวาไปอยางนน ผศกษาจงศกษาตามองคประกอบทตวเองมองเหนและเขาใจ

Ramesh K. Arora (ร�เมช เค. อะรอร�) กลาววา การศกษารฐกจเปรยบเทยบม 3 แนวทาง ไดแก

1.The Bureaucratic System Approach ศ กษาระบบราชการ คอการนำาระบบราชการมาเปรยบเทยบกน

2.The General System Approach ศกษาระบบการบรหารทวไป ยคนทฤษฎระบบไดพฒนาขน ซง General System จะเปนหลกใหญของทกทฤษฎ จงสามารถนำาไปใชไดหลากหลายทวไป ทฤษฎทนยมใชในยคแรกม 3 ทฤษฎ เชน ทฤษฎโครงสรางภารกจไดรบอทธพลมาจากนกรฐศาสตรทน ำาทฤษฎนไปศกษาทางการเมองและประสบความส ำาเรจในการสรางความเชอถอของทฤษฎการเมอง นกรฐประศาสนศาสตรกนำาทฤษฎนไปศกษาดานการบรหารเพอสรางความเชอถอใหทฤษฎการบรหารเลยนแบบทฤษฎการเมอง

3.The Development System ศ ก ษ า ร ะ บ บ ก า รบรหารการพฒนา

อาจารยแนะนำาหนงสอชอ Classics of Organization Theory ร ว บ ร ว ม โ ด ย Shafrits & Steven Ott เ ป นหนงสอทรวมรวมและเรยบเรยงทฤษฎทเรยนในวชา PS 708 ทงหมด เชน บทท 2 วาดวยทฤษฎองคการยคนโอคลาสสค ในแตละบทจะรวบรวมทฤษฎของนกวชาการทโดดเดนเอาไว ค ำาบรรยายของอาจารยกจะมาจากหนงสอเลมน เชน

457

Getzels & Guba ทบอกวาการบรหารในสงคมม 2 ฝายคอ ฝายสถาบนและฝายบคคล ทงสองฝายจะตองทำางานรวมกน

1.สถาบน จะศกษาบทบาทและความคาดหวงของสถาบน ความคาดหวงของสถาบนคอความคาดหวงของคนในสถาบนรวมกน ซงความคาดหวงจะเปลยนแปลงไดงายกวาสถาบน

2.บคคล จะศกษาบคลกภาพและความตองการ ความตองการของคนจะเปลยนแปลงเสมอ ขณะทบคลกภาพเปนคณสมบตทคอนขางจะคงท

การศกษาอะไรกตามมกจะศกษาสองอยางคอ อยางทเปลยนแปลงงายและอยางทคงท โดยใชวธการศกษาคนละแบบ

คนและสถาบนจะอยรวมกนไดกตอเมอมมาตรฐานทไปดวยกนได หากมาตรฐานของคนและมาตรฐานของสถาบนไปด วยก นไมได ท งคนและสถาบนก จะอยร วมก นไมได เชน ม.รามคำาแหงผลตบณฑตทมความรคคณธรรม เวลารบสมครน ก ศ ก ษ า จ ง เ ล อ ก ค น ท เ ห ม า ะ ส ม น ก ศ ก ษ า ม า เ ร ย น ท ม.รามคำาแหงกเพราะอยากมความรและอยากภาคภมใจทไดเปนมหาบณฑต และเชอวาม.รามคำาแหงจะสามารถใหสงทตองการได แต หากเรามองวาม .รามคำาแหงไมมคณภาพและไมม มาตรฐาน เรากไมอยากมาเรยน

องคการมความคาดหวงจากสมาชก สมาชกกมความคาดหวงจากสถาบน หากความคาดหวงสอดคลองตองกนกจะเกดเปนผลการทำางานของระบบ หรอเกดพฤตกรรมทคาดการณได

458

แตหากทงสองฝายไมมมาตรฐานรวมกน การบรหารกจะไมเกดขน ดงนน การบรหารจะเกดข นไดหากมคนและสถาบนมาประกอบกน

ลเธอร กลค (Luther Gulick) กลาววาการบรหารจะตองมหลกการดงน

1. แบงงานกนทำา (Division of Work) จะตองใชหลก 3 ประการ ไดแก

(1) Specialized Skill คนทเขาสระบบบรหารจะตองมความชำานาญดานหนงดานใดเปนอยางนอย คนทไมมความร ความชำานาญกจะไมไดอยในระบบบรหารนน เชน ม.รามคำาแหงอยได เพราะทกคนม Specialized Skill บางคนเก งด านหลกสตรกดเร องหลกสตร บางคนเกงดานการเงนกดแลเร องการเงน บางคนเกงดานความสะอาดกดแลอาคารเรยนใหสะอาด หากทกคนมความชำานาญเฉพาะดานในอตราทเหมาะสมกนกจะเกดการแบงงานกนทำาได แตหากทกคนรเร องเดยวกนทงหมดและไมรเร องอนเลย การบรหารกจะเกดขนไมได

(2) Pragmatic มการลงมอปฏบตตามงานทแบงกนไว บางคนมความช ำานาญมากกใหท ำางานยาก บางคนมความชำานาญนอยกใหทำางานงายๆ ใครปฏบตไดระดบใดกปฏบตในระดบนน หากทกคนเกงเหมอนกนหมดกไมสามารถแบงงานกนทำาได เพราะงานทกอยางไมไดมระดบเดยว เชน งานการเงนไมใชมเฉพาะตดสนใจเร องการเงนเทานน แตจะมงานเอกสารเกยวกบการเงน การตรวจสอบหลกฐาน การควบคมเงน

459

(3) Nexus คอการมองปจจยภายนอกทเขามากระทบ (สมยนนยงไมมคำาวา Environment จงใชคำาวา Nexus ท เขาใจวาเปนสงภายนอก) เชน คนทำางานการเงนตองเขาใจคนดวยไมใชเขาใจเฉพาะเร องเงนอยางเดยว หรอมองหนวยอนทเปนคแขงดวย

กลคบอกวา การแบงงานกนทำามขอจำากดหลายประการ ไดแก

(1) Volume of Work ปรมาณของงาน เชน งานนอยกวาคน หรองานมากเกนไปจนแบงไมไหว หรองานบางอยางตองการคนมากแตกลบมคนนอย หรองานบางอยางตองการคนนอยแตกลบมคนมาก

(2) Technology เชน งานบางอยางจ ำาเป นต องใช เครองมอบางประเภท แตเครองมอมจำากด หรอเทคโนโลยบางอยางตองทำาตอเนองกนจงแบงกนทำาลำาบาก

(3) Physical Division/ Organic Division ก า รแบงตามหลกกายภาพ/ แบงตามหลกชวตภาพ

-แบงตามหลกกายภาพ เชน จดโครงสรางไปตามหลกการแลวมองคนเหมอนเครองจกร พอจดโครงสรางเสรจกกดปมใหคนทำางาน โดยไมสนใจวาคนจะทำางานไดหรอไม

-แบงตามหลกชวตภาพ คอคำานงถงความรสกนกคดของคนเปนสำาคญ การมวแตฟงความเหน/ความตองการหรอเหนใจ ทำาใหเกดความลาชาในการสรป หรอทำาใหแบงงานกนทำาไมลงตว

460

2. ก า ร ป ร ะ ส า น ง า น (Coordination of Work) ม แนวทางการประสานงานดงน

(1) By Organization องคการเปนตวประสานให เชน ผานโครงสรางองคการ

(2) By Idea คองานพาใหคนมความคดจะประสานกน, By Purpose คอวตถประสงค ของงานบงค บใหคนตองประสานกน, By Will ความตงใจหรอปรารถนาจะใหงานด มอะไรจงปรกษาหารอกน

3. รปแบบขององคการ (Organization Pattern) จะใหองคการมรปรางหนาตาเปนอยางไร ทำางานอยางไร (Up or Down)

(1) ลางขนบน (Bottom-Up) คอใหพนกงานระดบลางชวยกนคดแลวนำาเสนอตอผบรหารระดบบน ขอดคอ ผทำางานโอกาสไดแสดงความคดเหนจงคดวาตนเองมความหมายตอองคการ และองคการจะไดแนวคดทหลากหลาย ขอเสยคอ ใชเวลานาน เพราะกวาจะหาคำาตอบเดยวกนไดไดตองใชเทคนคเขามาชวย งานแบบ Bottom-Up มกมประสทธผลสง เพราะพนกงานคดกนเองจงเกดความเขาใจและอยากใหงานทตนเสนอประสบความสำาเรจ ทกคนจงตงใจทำางาน

(2) บนลงลาง (Top-Down) คอผบรหารระดบบนเปนคนคดแลวสงใหพนกงานระดบลางทำา ขอดคอ รวดเรวเพราะผบรหารคดคนเดยว ขอเสยคอ พนกงานระดบลางจะทำางานแบบเครองจกร ประสทธภาพจะดหรอไมขนอยกบความเขาใจคำาสง

461

ของพนกงาน หากพนกงานเขาใจกจะมประสทธภาพ แตหากไมเขาใจ ประสทธภาพกจะไมเกด

รปแบบองคการจะเปนแบบใดขนอยก บผบรหารจะสรรสรางบรรยากาศใหเปนแบบนน หากใหเกด Bottom-Up ผ บรหารตองลดการใชอำานาจลง รบฟงความคดเหน ใหกำาลงใจและใหโอกาสลกนอง หากลกนองเสนออะไรไปแลวผบรหารดาอยางเดยว ครงตอไปลกนองกจะไมเสนอความคดอกและรอคำาสงอยางเดยว อยางนอยผบรหารจะตองใหพนกงานรจกคดในงานทตนเองรบผดชอบ

4. ก า ร จ ด อ ง ค ก า ร ก า ร บ ร ห า ร (Organizing the Executive) คนทวไปมกเขาใจวาการบรหารเปนสงทสมบรณในตวเองแลวจงไมควรเขาไปยง แตกลคบอกวา การบรหารจำาเปนจะตองมการจดองคการดวยเหมอนกน เพราะการบรหารทดจะตองผานระบบการจดการทด ดงคำาถามทวา What is the work of the Chief Executive? What dose he do? (งานของผบรหารคออะไร และอะไรทเขาทำา) คำาตอบคอ POSCORB

P: Planning เป นการเตรยมขอบเขตของงานอยางกวาง (Broad Outline) และวธปฏ บต (Methods) เชน บอกวาจะทำาอะไร ทำาเวลาไหน ภารกจงานมแคไหน ครอบคลมพนทแคไหน ครอบคลมกจกรรมอะไรบาง งบประมาณเทาไหร ใชวธอะไร แผนจะกำาหนดขอบเขตไวกวางๆ เพอใหเขาใจวาจะทำาอะไรอยางไรเทานน

O: Organizing การจดองคการ คอ

462

-มโครงสรางอำานาจทเปนทางการ ร วาคนมอ ำานาจในองคการเปนใคร อยตรงไหน

-บอกวตถประสงค/ รายละเอยดการทำางานของแตละคน เชน วตถประสงคของอาจารยคอ เปนผมความรและถายทอดความรได

-บอกวตถประสงคในการประสานงาน เชน หากประสานงานกนแลวจะเปนอยางไร ซงไมไดบอกวธการประสานงาน

S: Staffing การจดทมงาน -บอกหนาทของแตละคน ทกคนในองคการตองมหนาท-การฝกอบรม เพอฝกใหคนทำางานตามหนาทไดอยาง

เชยวชาญD: Directing การอำานวยการ -ออกระเบยบ/กฎเกณฑการท ำางานทวไป และใหราย

ละเอยดในการทำางาน-บรการเจานาย เชน ทำางานใหไดอยางทเจานายตองการCo: Coordinating ประสานงาน คอทำาทกภารกจและ

ทกสวนในองคการR: Reporting การรายงานB: Budgeting การเงนแมกซ เวเบอร (Max Weber) บดาแหงระบบราชการ

เวเบอรเปนนกสงคมวทยาชาวเยอรมน ตอนมชวต เวเบอรไมร วาผลงานของตนเองโดงดงขนาดไหนเพราะไดเขยนเปนภาษาเยอรมน ประมาณป ค .ศ .1945-1946 เยอรมน เพ งแพ

463

สงครามโลก ชาวเยอรมนในสายตาชาวโลกคอผร าย คนเยอรมนกตระหนกตวเองดและการทเปนคนแพสงครามจงไมสงาผาเผย ดงนน ผลงานวชาการของชาวเยอรมนจงไมเปนทรจก หรอชาวโลกไมสนใจ หลงจากทเวเบอรเสยชวตไป 2 ป ชาวองกฤษไดนำาผลงานเขยนของเขามาแปลเปนภาษาองกฤษและตพมพเผยแพร ทำาใหแวดวงวชาการรจกเวเบอร และเขากโดงดงขนมาภายหลง

แนวคดของเวเบอรเร มตนจากการวเคราะหสงคม โดยบอกวาสงคมในโลกม 3 ระบบ ไดแก

1. สงคมระบบประเพณนยม (Traditional System) หลกการคอ

(1) เปนสงคมทใชพลงเปนเคร องมอในการตดสน ไมมหลกแนวคดอน เชน หลกเหตผล หลกความถกตอง ผชนะคอผทถกตอง ผแพคอผทผดจะตองยอมรบผลทเกดขน

(2) ใชหลกกฎหมไมใชหลกกฎหมาย หมทชนะหรอเขมแขงกวาคอฝายทถกตอง มการถายทอดสทธจากคนหนงไปยงอกคนหนง หรอจากคนรนหนงไปยงคนอกร นหนง เชน การถายทอดผานสายโลหต

ในสมยอยธยา ไทยเราเปนสงคมประเพณนยม เพราะมการแยงชงอำานาจกนในราชวงศ หากใครชนะกจะไดรบการยกยองใหเปนกษตรยองคตอไป โดยสงคมไมไดสนใจวาแหลงทมาของอำานาจเปนอยางไร หรอจะขาดศลธรรมหรอไม เชน ไมสนใจวาลกจะฆาพอ หรอพจะฆานอง เพราะมองความเขมแขงเปนสงยด

464

เหนยวสงคม เหมอนสงคมสตวในปจจบน สตวตวใดแขงแรงกจะขนมาเปนจาฝงโดยไมไดมองวาเหยมโหดหรอไม

นกการเมองไทยมการถายทอดทางสายเลอด เชน ลกลงสมครไมไดกสงพอลงแทน สามลงสมครไมไดกสงภรรยาลงแทน แลวโฆษณาใหคนทเคยเลอกตนใหเลอกพอหรอภรรยาของตวเองแทน หากคนไทยเล อกคนตามทเขาโฆษณากหมายความวา สงคมไทยยงเปนสงคมแบบประเพณดงเดม หากไมตองการใหไทยเปนสงคมประเพณนยมกตองใหคนไทยคดใหม (การเปลยนความคดของคนจะพดงายแตทำายากมาก)

สงคมไทยไมเคยเปลยนความคดเลย อดตคนไทยทำางานเพอกษตรยเพราะกษตรยเปนเจาชวต เมออำานาจของกษตรยถกแยงชงไปอยในมอขาราชการ วนนเรากยงทำางานเพอเจานาย และเจานายกยงไวอำานาจอย

2. สงคมระบบเผดจการ (Autocratic System) เปนระบบทบรหารโดยบคคลใดบคคลหนงเพยงคนเดยว หรอคณะใดคณะหนงเพยงคณะเดยวโดยไมฟงเสยงใคร หรอโดยมอำานาจเดดขาด เวเบอรไดจ ำาแนกเผดจการออกเปน 6 แบบ ไดแก

(1) เผดจการโดยคนๆเด ยว (Dictatorship) คอใช อำานาจเดดขาดโดยคนๆเดยวไมตองฟงเสยงใคร หรอคณะเดยวโดยไมตองฟงเสยงใคร เชน จอมพลสฤษด ธนะรชต อยากเอาคนวางเพลงมายงเปาสนามหลวงกสามารถทำาได เพอ

465

เปนเยยงอยางวาคนวางเพลงตองโดนยงเปาตามมาตรา 17 สงประหารชวตคนตดไมทำาลายปาโดยไมมใครคดคานได

คณวรมน จากศรสะเกษถามวา คมช. เปนเผดจการหรอไม อาจารยมองวา คมช. เปนเผดจการตอนทยดอำานาจรฐบาลชดเกามา แตหลงจากนนไมไดเปนเผดจการ เพราะไมกลาแมแตจะยดทรพยพ.ต.ท.ทกษณจงตองตงคณะกรรมการขนมาตรวจสอบ และการเลอกพลเอกสรยทธมาเปนนายกรฐมนตรกไมไดเลอกเอง แตไปปรกษาจากหลายฝาย แตคมช . จะเขาขายเผดจการแบบไหนตองดเผดจการอก 5 แบบทเหลอกอน

(2) เผดจการแบบมารกซสต (Marxist) คอเผดจการโดยชนช นกรรมมาชพซ ง เป นหล กของล ทธ มาร กซ สม (Marxism) ทจำาแนกคนในสงคมเปน 2 ชนชน ไดแก ชนชนนายทนและชนชนกรรมาชพ นายทนมจ ำานวนนอย แตชนชนกรรมาชพเปนคนกลมมากในสงคม นายทนแตมกไดรบสทธในการปกครอง/บรหารซ งไมถกหลกประชาธปไตย เพราะคนจำานวนนอยจะมาปกครองคนจำานวนมากไดอยางไร มารกซจงบอกวาสทธ ในการปกครอง /บรหารควรอยในมอชนช นกรรมาชพซงเปนคนสวนใหญในสงคมจงจะเปนประชาธปไตยทแทจรง ลทธมารกซจงถอวาอำานาจการปกครองควรเปนของชนชนกรรมาชพโดยเฉพาะ เรยกวาเผดจการชนชนกรรมาชพ

(3) เผดจการโดยเสยงสวนใหญ (Collectivism) ใช หลกการเอาเสยงสวนใหญเขาวาแลวไมเอาเสยงสวนนอย และบงคบเสยงสวนนอยใหทำาตามเสยงสวนใหญโดยไมมสทธโต

466

แยง อาจารยมองวารฐบาลไทยรกไทยมลกษณะน เพราะไมคอยฟงเสยงสวนนอย หรอไมกเปนประชาธปไตยแบบออน เพราะประชาธปไตยทแทจรงจะตองฟงเสยงขางมากและไมละเลยสทธข อ ง เ ส ย ง ข า ง น อ ย (Majority Vote but Minority Rights)

(4) เผดจการแบบคณาธปไตย (Oligarchy) กลมผนำากลมหนงมอำานาจอยกลมเดยว ไมฟงเสยงจากคนอน อาจารยมองวาคมช.เปนเผดจการแบบคณาธปไตย รปแบบวนทยดอำานาจเปนปฏวต แตพอยดอำานาจเสรจกไมไดเปนอำานาจแบบเผดจการ เพราะตงคณะกรรมการหลายอยางและพยายามนำาระบบประชาธปไตยมาใช บงเอญทมาของอำานาจไมสวย คณะกรรมการทตงมาจงดไมคอยด เชน ใหรางรฐธรรมนญจากหลากหลายอ า ชพ ส สร .ก ผ า นกร ะบวนก าร เล อ ก แ บบประชาธปไตย แตสงคมกยงมองวาเปนรฐธรรมนญจากคมช. อาจารยไมไดตดใจทรฐธรรมนญ เพราะขนอยก บคนปฏบตมากกวา บางประเทศมรฐธรรมนญมารอยกวาปไมเคยแก องกฤษไมมรฐธรรมนญแบบลายลกษณอกษรแตไมเคยมปญหา ขณะทรฐธรรมนญ 2540 ของไทยทมองวาดเลศแตกยงมคนหาชองทางเอาผลประโยชนใสตวจนได

(5) เผดจการแบบฟาสซสม (Fascism) คอการชหรอศรทธาบคคลใดบคคลหนงโดยขาดเหตผล เชอมนโดยไมตองใชเหตผล เผดจการแบบนมกอยภายใตกฎระเบยบและวนยทเขมแขง ใชอำานาจแบบเผดจการ เชน ฮตเลอร มโสลน หรอจอมพลป.พบลสงคราม ทพยายามชตวเองใหเปนเอกลกษณของ

467

ประเทศและชนโยบายวา เชอผน ำาชาตพนภย อาจารยมองวาพรรคไทยรกไทยไมไดเปนแบบน เพราะไมไดชคณทกษณ แตชพรรคไทยรกไทย แตบงเอญคนทวไปมกมองวาคณทกษณคอพรรคไทยรกไทย และพรรคไทยรกไทยคอคณทกษณ

สมยทฮตเลอรมชวต คนเยอรมนจะมองฮตเลอรเหมอนพระเจา เพราะเขาทำาใหเยอรมนเปนประเทศทยงใหญได ฮตเลอรอานเกมออกวาหากอเมรกาเขาสงคราม รสเซยกจะเขาดวย เขาจงเอาทหารเกอบครงไปตรสเซยจนเกอบสำาเรจเพราะใกลจะถงมอสโควแลว แตบงเอญเขาหนาหนาวซงหนาวมาก เยอรมนไมไดเตรยมการเอาไว ทหารจงขาดแคลนอาหารและอาวธ ประกอบกบภยหนาวทำาใหกองทพของเยอรมนออนแอ พอดก บทอเมรกาประกาศเขาสงคราม รสเซยจงถอโอกาสนตจนกองทพของเยอรมนพาย ถ อเป นจดเร มต นการแพสงครามของเยอรมน กอนหนานนเยอรมนชนะทกทศ เปนธรรมชาตทคนเยอรมนภมใจทไดเหนชาตของตนเองยงใหญ ฮตเลอรจงสามารถสงการอะไรกไดและทำาใหตวเองเปนสญลกษณของประเทศ คนเยอรมนกจะเชอโดยไมมเหตผล

โฮจมนหไมไดชตวเองเปนผยงใหญเหมอนฮตเลอร แตจะใหคนเวยดนามคดถงชาตเวยดนาม ไมใชคดถงโฮจมนห

(6) เผด จการแบบคอมมวน สต (Communism) ม พรรคการเมองเพยงพรรคเดยวคอพรรคคอมมวนสต ไมยอมใหมพรรคอน

468

3. สงคมระบบประชาธปไตย (Democratic System) ประชาธปไตยมหลกสำาคญ 5 ประการ ไดแก

(1) มการจดลำาดบชน (Hierarchy) อำานาจจะกระจายลดหลนกนไปตามลำาดบในสงคม ไมไดอยทคนใดคนหนง หรอกลมใดกลมหนง

(2) หลกความช ำานาญเฉพาะอยาง (Specialization Function) คนแตละคนจะมความช ำานาญในหนาทอยางใดอยางหนง ใครถนดดานใดกทำาดานนน ดวยเหตนจงมการศกษาเลาเรยนหลายสาขาดวยความสมครใจเพอประกอบอาชพในวนขางหนา

(3) ห ล ก ก า ร ท ำา ง า น ต า ม น โ ย บ า ย (Policy Organization) นโยบายคอสงทรฐเลอกทำาหรอไมเลอกทำา หรอเปนแนวทางอยางหยาบ สวนแผนคอแนวทางในการทำางาน การทำางานจะใชหลกนโยบายเปนหลก ใครอยากไปอยกบใครหรออยากทำางานอะไรกตองดทนโยบาย นโยบายไมไดเกดจากผนำา แตเปนเกดจากสงคมรวมกนคดรวมกนทำา เชน ตองการร วาจงหวดนนเปนอยางไรกดทนโยบายจงหวด ทงทเปนผลงานและตวหนงสอ

(4) ใชหล กการท ำางานอยางมกฎเกณฑหรอระเบยบแบบแผน (Codified Apparatus) มการตรากฎระเบยบอยางเปนแบบแผน ความถกความผด ความใชไดหรอความใชไมได ขนอยกบหลกกฎหมายไมใชใชก ำาลง ประชาธปไตยจงตรงขามกบสงคมระบบประเพณนยม กฎหมายทกฉบบเปนนโยบาย

469

ของประเทศ ทกคนในสงคมจะรวมกนคดหลกกฎหมายขน กฎหมายอาญาคอขอหาม สวนกฎหมายแพงคอสงทใหทำา

(5) ห ล ก ก า ร เ ค า ร พ ใ น บ ค ล ก ภ า พ ข อ ง แ ต ล ะ ค น (Personality Maintenance) ค อการ เคารพสทธ ของแตละคน การฟงเสยงขางมาโดยไมลมเสยงขางนอย กคอการค ำา น งถ งส ท ธ ขอ ง เ ส ย ง ข า ง น อ ย เ ช น น ก ศ ก ษ า ค ณ ะบรหารธรกจไปดงานกอนจบ มตออกมาวาจะไปปราจนบรและเลยไปเทยวนครวดนครทม แตนกศกษา 7-8 คนไมอยากไปเขมรเพราะตองเสยเงนเพม แต 100 กวาคนทเหลอบอกวาไมไปไมได หรอหากไมไปกตองจายเงน 3,000 บาทเพอสปรตของทม นกศกษา 2-3 คนยอมจายเงนเพราะเหนแกกลม แต 5-6 คนไมยอมจาย กลมจงไมยอมใหไปดงานดวย ตวอยางนเปนความคลาดเคลอนของประชาธปไตย เพราะไมไดคำานงถงเสยงสวนนอย จงถอวาเปนเผดจการโดยเสยงขางมาก แทนทคนสวนใหญจะถามเหตผลของเพอนกอน เพราะคนสวนนอยนอาจมขอจำากดอนกได เชน ตดธระ ไมมเงน หรอมปญหาสวนตวทไมอาจบอกใครได การเคารพในบคลกภาพของคนอนจะท ำาให ทำางานรวมกนไดเปนอยางด และเหนอกเหนใจกน

ระบบร�ชก�รต�มแบบเวเบอร (Weberian Type Bureaucracy)

เวเบอรได เสนอการบรหารแบบ Bureaucracy ข น (หล กราชการมหลายคนท เสนอ เช น Headyan Type Bureaucracy เสนอโดย Heady) โดยแยกออกเปน 2 สวน

470

ไดแก (อาจารยอธบายเฉพาะสวนแรก แตไมไดอธบายสวนท 2 นะคะ)

1.Characteristics คณลกษณะ ประกอบดวย(1) Fixed Official Jurisdictional Areas ร ะ บ บ

ราชการมกยดหลกกฎหมายและตายตว เชน คำาสงของราชการตองมกฎเกณฑ (Ordered by Rules) อาจออกมาในรปกฎหมาย (Law) หรอระเบยบการบรหาร (Administrative Regulations) ดงน

-สำาหรบงานปกตทวไป ราชการจะบอกวธปฏบตทตายตว เชน เชามาตองเซนชอกอน 8.30 น. ตอนเยนเลกงานกตองเซนชอตอน 16.30 น.

-การใชอำานาจออกคำาสงตองใชวธการทชดเจนตายตว และถกตองตามกฎเกณฑ เชน หากเซนเอกสารไมถกวธ เอกสารนนกจะไมมผล

-ในการท ำางาน จะบอกวธปฏ บต งานไวท งหมด เชน พนกงานแตละคนตองทำาอะไรบาง มคณสมบตอยางไร

(2) Principles of Office Hierarchy and of Level of Graded Authority อำานาจถกแบงเปนลำาดบชนตามสายการบงคบบญชา

Bureaucracy ในความหมายของเวเบอรคอการบรหารจดการในองคการขนาดใหญทมโครงสรางซบซอน แตไทยเรามกเรยกวาระบบราชการ เชน การบรหารประเทศจะใชระบบ Bureaucracy เหมาะสมทสด ซงเวเบอรไมไดบอกวาระบบนดทสด จนถงปจจบนกยงไมมระบบราชการใดมาแทนทระบบราช

471

การของเวเบอร ได ป จจ บนระบบ Bureaucracy มการเปลยนแปลงไปจากสมยเวเบอรเพราะสงแวดลอมเปลยนจงตองปรบระบบการบรหารใหเหมาะสม ขณะทเวเบอรน ำาเสนอระบบนกไดเหมาะสมกบสงแวดลอมในสมยนนแลว หากระบบราชการของไทยยดหลกตามเวเบอรทกอยางและไมมการเปลยนแปลง ถอวาระบบราชการของไทยลาหลงมาก

นกศกษามองวาคณทกษณและคณอภรกษนำารปแบบการบรหารธรกจมาใชบรหารประเทศหรอกรงเทพฯ ทำาใหประสบความสำาเรจ อาจารยมองวา ราชการเปนระบบการบรหารทมความสลบซบซอน การทำางานของแตละคนจะมหลกและรปแบบเปนของตวเอง กรณคณทกษณและคณอภรกษกยงมหลกระบบราชการของเวเบอรอย เพราะมการแบงงานกนทำาตามสายการบงคบบญชา แลวนำาหลกการบรหารแบบอนมาแทรก แตสไตลการทำางานของแตละคนจะไมเหมอนกน เชน บางคนเครงครดในหลก Hierarchy แตบางคนไมเครง

**ขอมลเพมเตม**การเปลยนแปลงม 4 รปแบบ ไดแก1.การปฏวต คอการทำาใหเปลยนแปลงอยางปจจบนทน

ดวน รวดเรว และรนแรง โดยใชกำาลงบงคบและไมยนยอมใหมการตอรอง ไมจำาเปนตองเปนการปฏวตการเมองอยางเดยว

472

เชน ปฏวตระบบราชการ สงเปลยนแปลงทนท หากขาราชการคนใดไมทำาตายกจะถกตดคก ปฏวตเศรษฐกจ ปฏวตสงคม

2.รฐประหาร การปฏวตมกมาคกบการรฐประหาร หากเปนรฐประหารทางการเมองกจะเปนการยดอำานาจทางการเมองและมการฆาแกงกนเกดขน หรอเปนการประหารกนในเชงอำานาจรฐ ผชนะจะเรยกวาทำารฐประหาร ผแพเรยกวากบฏ ยกตวอยางฟลปปนสเมอวานน ทำาไมสำาเรจจงกลายเปนกบฏ กรณวนท 19 กนยายน 2549 ไมมการตอส เพราะหากมการตอสตองมคนตายแนนอน

3.การปฏรป คอมการจดการใหมการเปลยนแปลง4.ววฒนาการ คอการเปลยนแปลงแบบคอยเปนคอยไป

**************

473