000-2012-00474 revision acuerdo tamesis - termino entre el 1º y 2º debate (1)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA SEGUNDA DE ORALIDAD

MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA

MEDELLÍN, SEIS (6) DE FEBRERO DE DOS MIL TRECE (2013)

Referencia: REVISIÓN DE ACUERDOSDemandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE

ANTIOQUIADemandado: ACUERDO Nº 008 DEL 31 DE AGOSTO DE 2012

DEL CONCEJO MUNICIPAL DE TÁMESISRadicado: 05001233100020120047400Instancia: ÚNICA

Asunto: SENTENCIA N° S2-003

Tema:Invalidez de Acuerdos Municipales por vicios de carácter formal en su expedición.

La señora Secretaria General del Departamento de Antioquia, debidamente delegada por el señor Gobernador del Departamento de Antioquia, mediante escrito del 3 de octubre de 2012, dirigido al Tribunal Administrativo de Antioquia, manifiesta que actuando en ejercicio de la delegación que le fuera conferida mediante el Decreto Departamental 266 de 2007, y en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 10 del artículo 305 Constitucional, y en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 119 y 120 del Decreto Ley 1333 de 1986, remite a esta Corporación el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2012, dictado por el Concejo Municipal de Támesis (Antioquia), “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA PROTECCIÓN ESPECIAL DEL TERRITORIO EN TÁMESIS Y SE PROHÍBEN ALGUNAS PRÁCTICAS”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del acto en mención.

PRETENSIONES

Referencia: REVISIÓN DE ACUERDOSDemandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIADemandado: ACUERDO Nº 008 DEL 31 DE AGOSTO DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE TÁMESISRadicado: 05001233300020120047400Instancia: ÚNICA

La Secretaria General del Departamento solicita se emita un pronunciamiento acerca de la validez del Acuerdo en mención, teniendo en cuenta que, como primer cargo, para la expedición del mismo no se observó el procedimiento establecido para su estudio en segundo debate, infringiendo las normas vigentes respecto de la aprobación de los acuerdos, con lo que se desconoce lo previsto por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, omisión de trámite que acarrea como consecuencia que dicho acuerdo carezca de validez por vicio de forma insubsanable.

Así mismo, en relación al segundo cargo, se solicita a esta Agencia Judicial un pronunciamiento en torno a la validez del Acuerdo citado, en tanto que al Concejo Municipal de Támesis no le asistía competencia para establecer los usos del suelo y determinar las áreas protegidas, disponiendo prohibiciones que están reservadas al Legislador.

HECHOS

En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal, el escrito de la señora Secretaria General del Departamento de Antioquia, que debe reunir los requisitos de los numerales 2º a 5º del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) –antes numerales 2º a 5º del artículo 137 Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984)-, disposición que trata del contenido mínimo de toda demanda que se promueva ante la jurisdicción especializada en lo contencioso administrativo, trae como hechos en los que se apoya la pretensión invalidatoria del texto revisado y glosado, los que a continuación se sintetizan:

El Concejo Municipal de Támesis aprobó en el mes de agosto de 2012, el Acuerdo No. 008, mediante el cual se declaró la totalidad del territorio del municipio como zona de protección especial y se prohibió la exploración y la explotación minera.

Los debates de dicho Acuerdo fueron llevados a cabo en las sesiones ordinarias del mes de agosto de 2012, durante los días 28 (en comisión) y 31 (plenaria).

El Alcalde Municipal sancionó el Acuerdo el 4 de septiembre de 2012, según constancia contenida en el mismo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

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Muy sintéticamente expresados, los argumentos del escrito petitorio se resumen a lo siguiente:

El Concejo Municipal de Támesis (Antioquia) al expedir el Acuerdo acusado, habría infringido los requisitos establecidos en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en lo correspondiente a los trámites de aprobación y expedición de los Acuerdos Municipales, encontrándose de esta manera afectado de invalidez por expedición irregular.

Indica además que el Concejo Municipal al expedir el Acuerdo acusado, infringió los requisitos correspondiente a los trámites de aprobación y expedición de los Acuerdos Municipales, toda vez que no se atendió el plazo allí previsto de tres días que debe mediar entre el primero y el segundo debate de un proyecto de acuerdo; días que son comunes teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado que todos los días de la semana son hábiles tanto para la Corporación edilicia como para sus comisiones.

Por otra parte, expresa la Autoridad Departamental que el Concejo Municipal de Támesis, a pesar de tener competencia para establecer las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa ecológica del municipio, dentro de lo cual encuadra la declaratoria de algunas zonas como reservas ambientales naturales, dicha competencia es concurrente con la de otras autoridades, tales como las Corporaciones Autónomas Regionales, además de las autoridades de los niveles municipal, departamental, regional y nacional que participen en los programas y proyectos de desarrollo y conservación ambiental de los recursos naturales que hayan sido discutidos y aprobados a nivel nacional y regional.

Finalmente, se indica que el órgano deliberativo municipal carecía de competencia para prohibir la exploración y explotación minera dentro del territorio de su jurisdicción, por cuanto dicho asunto se encuentra regulado por el Legislador a través del Código de Minas, al establecer en sus artículos 31 a 38 el tema de las zonas reservadas, excluidas y restringidas para la actividad de la minería.

INTERVINIENTES PROCESALES

A tenor de lo normado por el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, el negocio se fijó en lista por el término de diez (10) días, para que los interesados en defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad de los Acuerdos lo pudieran hacer. Teniendo también la opción de solicitar la práctica de medios de prueba, habiendo transcurrido el aludido término en

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silencio, sin que se registrara ninguna intervención ciudadana, ni siquiera de parte de las autoridades del Municipio de Támesis.

MINISTERIO PÚBLICO

La Agencia del Ministerio Público a quien le correspondió por reparto conocer del asunto del rubro se notificó del auto admisorio del escrito del señor Gobernador, sin intervención de su parte.

No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente negocio previas las siguientes

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

1.- Competencia. De conformidad con el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

Así mismo, el artículo 119 del Decreto Ley 1333, determina que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez.

2.- Planteamiento del problema. Consiste en resolver si el Concejo Municipal de Támesis (Antioquia) expidió irregularmente el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2012, “Por medio del cual se crea la protección especial del territorio en Támesis y se prohíben algunas prácticas”, en tanto el mismo se habría expedido con desconocimiento de lo ordenado por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, que prescribe que los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a la consideración de la plenaria de la Corporación tres (3) días después de su aprobación en la comisión respectiva, como así entiende que ocurrió el Gobernador Departamental.

Por otra parte, y en el hipotético caso que no llegue a prosperar el primer cargo anunciado, deberá la Sala resolver si el Concejo Municipal de Támesis (Antioquia) se excedió en el uso de sus facultades constitucionales y legales, al expedir el Acuerdo citado, en tanto declaró toda la jurisdicción territorial del municipio como Zona de Protección Especial, a la vez que prohibió la

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exploración y explotación minera de metales.

3.- Acuerdo Municipal en relación con el cual el señor Gobernador demanda un pronunciamiento de validez. El Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2012 del Concejo Municipal de Támesis (Antioquia), en su totalidad, como unidad jurídica, como quiera que una de las glosas que se formulan consiste en que supuestamente habría sido expedido irregularmente.

Los argumentos brevemente esbozados por la Secretaria General del Departamento en el escrito mediante el cual demanda la declaratoria de la invalidez del Acuerdo objetado, a cuyo examen y puntual solución se aplica la Sala de Decisión, consisten en postular que el Concejo Municipal al expedir el Acuerdo acusado, infringió el requisito establecido en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en lo correspondiente a los trámites de aprobación y expedición de los Acuerdos Municipales, encontrándose de esta manera afectado de invalidez por expedición irregular.

Señala que según las normas vigentes, el acuerdo sometido a revisión estaría afectado de ilegalidad por expedición irregular por cuanto el segundo debate, en plenaria, se habría llevado a cabo por fuera de los términos establecidos en la Ley, toda vez que la citación al segundo debate, verificada el 31 de agosto de 2012, se cumplió sin que hubiera transcurrido el término de tres (3) días subsiguientes a la aprobación del Acuerdo en la respectiva Comisión de la Corporación, con lo cual se estaría configurando un vicio en su proceso de formación.

La Sala de Decisión emprende el estudio de los cargos de supuesta invalidez propuestos por el extremo procesal accionante, dentro del cauce argumentativo que enseguida se explica:

1. El Acuerdo impugnado. Acuerdo Número 008, expedido el 31 de agosto de 2010, “Por medio del cual se crea la protección especial del territorio en Támesis y se prohíben algunas prácticas”, visible a folios 7 a 13 del paginario, el cual, de conformidad con lo plasmado en el acervo probatorio que obra en el expediente, fue discutido y aprobado en dos sesiones ordinarias en diferentes fechas, siendo aprobado el día 31 de agosto de 2012.

2. Los períodos de sesiones. Establece el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, que las sesiones tanto de la Comisión como de la Plenaria del órgano colegiado se llevan a cabo dentro de los períodos legalmente habilitados al efecto, señalando que:

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“Artículo 23. Período de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así:

a) El primer período será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año.

El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril;

b) El segundo período será del primero de junio al último día de julio, y

c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre.

Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.

PAR. 1º—Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo.

PAR. 2º—Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración.”.

Se convendrá entonces en que los períodos de sesiones ordinarias de las corporaciones edilicias son los previstos en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, y que las sesiones de los concejos distritales y municipales son tan sólo de dos especies, ordinarias y extraordinarias, como son:

1° Sesiones ordinarias que se llevan a cabo en la respectiva cabecera municipal, en el recinto especialmente señalado al efecto, por derecho propio, máximo una vez por día, con la siguiente distribución teniendo en cuenta la categoría a la que pertenezca el Municipio:

1.1. Los municipios de categoría especial, de primera y segunda categoría, se reúnen en tres (3) oportunidades durante el año, por un lapso de seis (6) meses, que se reparten de la siguiente manera:

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1.1.1. En el primer período del primer año de sesiones luego de elecciones, durante los meses de ENERO y FEBRERO.

1.1.2. En el segundo y tercer año de sesiones se reúne los meses de MARZO Y ABRIL –primer período-; JUNIO y JULIO –segundo período-; y OCTUBRE y NOVIEMBRE –tercer período-.

1.2. Los concejos municipales de TERCERA, CUARTA, QUINTA Y SEXTA categoría se reúnen en sesiones ordinarias que se llevan a cabo en la respectiva cabecera municipal, en el recinto especialmente señalado al efecto, por derecho propio, cuatro (4) meses en el año y máximo una vez por día, durante los meses de FEBRERO, MAYO, AGOSTO y NOVIEMBRE.

2° Sesiones extraordinarias que son las que tienen lugar por convocatoria del Alcalde, en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración.

Recapitulando, se tendría que el Concejo Municipal de Támesis (Antioquia), se reunió por derecho propio en el mes de AGOSTO de 2012, con el propósito de cumplir las funciones que constitucional tanto como legalmente tiene asignadas, habiéndose surtido, para el asunto que de momento nos convoca, los dos debates reglamentarios correspondientes al proyecto que más tarde se convertiría en el Acuerdo No. 008 que ya se individualizó e identificó con toda precisión en estos pliegos.

3. Los debates requeridos para que un proyecto sea Acuerdo. En efecto, el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, sería el mandato legal que habría resultado desconocido en tanto por el mismo se tiene previsto:

“Artículo 73. Debates. Para que un proyecto sea acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la secretaría del concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La presidencia del concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria.

Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.

El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el

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caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción.”.

A tenor de lo expresado en la disposición antes duplicada, se tiene que todo proyecto de Acuerdo en su proceso de formación ha de sufrir dos (2) debates al interior de la respectiva corporación edilicia, los cuales deben verificarse en días distintos, primero a nivel de comisión y luego en el de la plenaria, debiéndose superar un condicionamiento de carácter temporal cual es que, aprobado el proyecto de acuerdo en la respectiva comisión sólo podrán ser sometidos al conocimiento de la plenaria pasados tres (3) días.

Tal como se indicó más arriba el proyecto de Acuerdo que más tarde se convirtió en el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2012 del Concejo Municipal de Támesis (Antioquia), según certificación allegada por la Secretaría de la Corporación mencionada, fue discutido y aprobado en Comisión el día 28 de agosto de 2012, luego, siguiendo atentamente el mandamiento legal enunciado en el precitado artículo 73, no podía haber sido sometido a la consideración de la plenaria del ente colegiado el día treinta y uno (31) de agosto siguiente, como quiera que para entonces tan sólo habían transcurrido dos (2) días subsiguientemente a la aprobación que acababan de recibir en la comisión competente, con lo cual, si así ocurrió, es claro que por el concepto examinado el ejecutivo departamental tiene razón en sus pretensiones invalidatorias.

Para abundar en razones, es pertinente nos remitamos a lo dispuesto por el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, en tanto estatuye que “cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior...”, con lo cual, retomando el asunto que se encuentra pendiente de solución, se tiene que el proyecto de acuerdo que se aprobó en sesión de la comisión que se llevó a cabo el día 28 de agosto de 2012, sólo podía ser llevado al conocimiento de la plenaria tres (3) días después, que se empezaban a descontar a partir de la medianoche del mencionado día veintiocho (28) de agosto, con lo cual, es palmario que no podía ser debatido en la plenaria del día treinta y uno (31) de agosto, y que si así se hizo se vulneró una de las etapas que obligatoriamente debió tenerse en cuenta dentro del proceso de formación de la voluntad de la Administración.

De suerte que el dies a quo del término de tres (3) días que debían transcurrir antes de que el proyecto pudiera ser sometido al conocimiento de la plenaria, para el caso de marras, empezaba a contarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior, esto es, a partir del primer minuto del día veintinueve (29) de agosto, al que se agregan los dos (2) días subsiguientes, el treinta (30) y el treinta y uno (31), con vencimiento a la media noche del último de los días antes citados, el cual para efectos prácticos adquiere la

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condición de dies ad quem.

De suerte que por este aspecto resultaría no sólo vulnerado el precepto legal antes duplicado, el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, sino que también en este punto y bajo estas consideraciones, tendría lugar la sanción de invalidez que respecto del Acuerdo Municipal de origen espurio ha previsto el artículo 24 ejusdem.

En consecuencia, si el Concejo Municipal de Támesis (Antioquia) debatió en sesión plenaria el proyecto que a la fecha es el Acuerdo Municipal 008 del 31 de agosto de 2012, sin que hubiera transcurrido el término de tres (3) días previsto por el inciso segundo del artículo 73, la aprobación que recibió en la sesión plenaria del día treinta y uno (31) de agosto sería inválida, como lo es, a no dudarlo, el Acuerdo que severamente ha cuestionado el señor Gobernador Departamental; más todavía, en tal sentido se pronuncia el artículo 24 de la Ley 136 de 1994, el cual es del siguiente texto:

“ARTÍCULO 24. INVALIDEZ DE LAS REUNIONES. Toda reunión de miembros del Concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y –sic- los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.”.

La disposición permite apreciar, justamente dentro de la perspectiva que aborda el Tribunal en esta oportunidad, la de la validez/invalidez de los Acuerdos revisados, que para el legislador ordinario son inválidas las reuniones de los miembros de los Concejos Municipales que se realicen con el propósito de ejercer las funciones propias de la Corporación por fuera de las condiciones legales y reglamentarias –lugar de la sesión, recinto en el que se llevó a cabo, presencia de los intervinientes, período y mes del año, etc.-, y a sus actos no podrá dárseles efecto alguno, y además, respecto de quienes participen en ellas, establece la norma que serán sancionados de acuerdo con las leyes, dando a entender que por lo menos el juicio disciplinario se estaría abriendo paso.

Con lo cual, y sin necesidad de acudir a otros argumentos ni de revisar los demás cargos propuestos, desde el punto de vista recién expuesto, la invalidez del acuerdo refulge palmaria.

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

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F A L L A

PRIMERO.- Se declara la INVALIDEZ del Acuerdo Municipal Número 008 del 31 de agosto de 2012, dictado por el Concejo Municipal de Támesis (Ant.), “Por medio del cual se crea la protección especial del territorio en Támesis y se prohíben algunas prácticas”, respecto del cual el Gobernador Departamental impetró un pronunciamiento acerca de su validez.

SEGUNDO.- COMUNÍQUESE esta decisión al señor Alcalde Municipal y al señor Presidente del Concejo Municipal de Támesis (Ant.).

TERCERO.- Por la Secretaría de la Corporación se compulsará copia de lo actuado para ante la Procuraduría General de la Nación para los efectos indicados en el artículo 24 de la Ley 136 de 1994.

CUARTO.- DEVUÉLVANSE las pertinentes diligencias a la oficina de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta Nº 10

LOS MAGISTRADOS,

GONZALO ZAMBRANO VELANDIA

BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

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