29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 15

ความขดแยงปญหาทดน-ปา : แงมมปญหา ดานโครงสรางกฎหมายและนโยบายรฐ

บณฑร เศรษฐศโรตม

1. บทนา

“ กฎหมายมไวสาหรบใหมความสงบสขในบานเมอง มใชวากฎหมายมไวสาหรบบงคบประชาชน ถามงหมายทจะบงคบประชาชนกกลายเปนเผดจการ กลายเปนสงทบคคลหมนอยจะตองบงคบคนหมมาก ในทางตรงกนขาม กฎหมายมไวสาหรบใหบคคลสวนมากมเสรและอยไดดวยความสงบ บางทเราตงกฎหมายขนมากดวยวชาการซงไดจากตางประเทศ เพราะวาวชากฎหมายนเปนเปนวชาทกวางขวาง จงตองมอะไรทาอยางหนง แตวชาการนนอาจไมเหมาะสมกบสถานการณหรอทองทของเรา บางทเคยยกตวอยางมาเกยวของกบทดน เกยวของกบการทามาหากนของประชาชนทอยทางไกล......

…ในปาสงวนฯ ซงทางราชการขดเสนไววาเปนปาสงวนหรอปาจาแนก แตเราขดเสนไว ประชาชนกมอยในนนแลว เราจะเอากฎหมายปาสงวนไปบงคบคนทอยในปาทยงไมไดสงวนแลวเพงไปสงวนทหลง โดยขดเสนบนกระดาษกดชอบกลอย แตมปญหาเกดขนทเมอขดเสนแลว ประชาชนทอยในนนเปนผฝาฝนกฎหมายไป ถาดในทางกฎหมาย เขากฝาฝนเพราะวาตรามาเปนกฎหมายโดยชอบธรรม แตวาถาตามธรรมชาตใครเปนผทาผดกฎหมาย กผทข ดเสนนนเอง เพราะวาบคคลทอยในปานนเขาอยมากอน เขามสทธในความเปนมนษย หมายความวา ทางราชการบกรกบคคล ไมใชบคคลบกรกกฎหมายบานเมอง..."

พระราชดารสของพระบาทสมเดจพระเจาอยหวทพระราชทานตอคณะกรรมการจดงาน “วนรพ” หรอ วนนกกฎหมาย เมอวนท 27 มถนายน พ.ศ. 2516

ในชวงทมการพจารณารางพระราชบญญตปาชมชนโดยคณะกรรมาธการรวมของรฐสภาในป พ.ศ. 2548 (ซงผเขยนรวมอยในคณะกรรมาธการฯ) คณผอง เลงอ สมาชกวฒสภาและกรรมาธการ ซงเคยเปนอธบดกรมปาไม ไดกลาวอภปรายตอนหนงในการประชมของคณะกรรมาธการฯ วา ในสมยทตนเองเปนผอานวยการกองทรบผดชอบการประกาศกาหนดเขตพนทปาอนรกษและยงเปนชวงทมการใหสมปทานทาไม บางครงไมไดมการออกสารวจพนทเพอกน

16 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ผทอยอาศยมากอนออกจากเขตปาอนรกษตามทควรทา เนองจากตองเรงประกาศพนทปาอนรกษแขงกบพวกทตองการขอสมปทานทาไม การกาหนดเขตอทยานแหงชาตจงทาโดยการขดเสนแนวเขตอทยานลงไปบนแผนท

พระราชดารสทไดอญเชญมาขางตน และสงทอดตอธบดกรมปาไมทานหนงไดกลาวไวอยางเปนทางการในการประชมของคณะกรรมาธการของรฐสภา ไดสะทอนถงความซบซอนของปญหาความขดแยงเรองปาและทดนของประเทศไทยทสะสมและเรอรงมาเปนระยะเวลายาวนาน และเตอนสตใหตระหนกถงแงมมเรอง “ความเปนธรรม” ตอประชาชน หากจะมงแกไขปญหาความขดแยงเรองปา-ทดนของประเทศไทยโดยยดถอตวบทกฎหมายอยางเครงครด

ในกรณ “คนบกรกกฎหมาย” หรอ “คนบกรกปา” มประเดนทควรพจารณาและเปนขอพงตระหนกดวยวา ในชวงสมยหนงทเปนยคเรงการผลตพชพาณชยเพอสงออก ชาวบานไดรบการ ยกยองจากรฐวาเปนผบกเบกทดนทากน กอนทจะถกกลาวหาในชวงตอมาวาเปนผบกรกตามมมมองของกฎหมายปจจบน นอกจากน ในชวงทประเทศไทยมปญหาการเรงปราบคอมมวนสต กลยทธอยางหนงในการตอสกบคอมมวนสต คอ การตดไม การสรางถนนเพอความมนคงเขาเขตปา และนาชาวบานเขาไปตงชมชนในเขตปา ในชวงนนจะพบขอมลวามอตราการลดลงของปาทสงมาก (เจมศกด, 2535) ในชวงระหวางป 2516-2519 ซงมอตราการสญเสยพนทปาอยางรวดเรว (7.2 ลานไร/ป) เปนชวงเวลาทมการตอสกบคอมมวนสตอยางเขมขน รฐเรงสรางเสนทางยทธศาสตรเพอโอบลอมกองกาลงของพรรคคอมมวนสตในภาคเหนอ ภาคตะวนออกเฉยงเหนอและภาคใต เสนทางยทธศาสตรเหลานมสวนทาใหผลกลอบตดไมและชาวบานสามารถเขาถงปาไดรวดเรวและสะดวกขน (ชยอนนต และกสมา, 2535)

ทกลาวถงขางตนน ไมไดมเจตนาทจะแกตางใหกบผทบกรกปาและทาลายปา แตตองการชใหเหนถงแงมมของปญหาเรองปา-ทดนของประเทศไทยซงมความซบซอนอยมาก มอาจมองปญหาแบบผวเผนและตนเขนอยเพยงระดบภาพของปรากฏการณวา ในขณะนมคนจานวนมากอาศยและทากนอยในปาอนรกษ คนเหลานเปนผบกรกปา และมมายาคตชดหนงวาคนอยในปาตองเปนผทาความผดเสมอไป ตองเอาคนออกจากปาเทานนจงจะทาใหปาเขยวขจและดารงอยตอไปได ในโอกาสสาคญทมกระบวนการปฏรปประเทศไทยเกดขน การทบทวนความเขาใจถงรากฐาน ความเปนมาของตนเหตปญหาทดน-ปาของไทย รวมถงพฒนาการของปญหาจากแงมมตางๆ บนพนฐานขอมลจากการศกษาวจยซงมอยเปนจานวนมาก เปนจดเรมตนสาคญทจะนาไปสการแสวงหาทางเลอก ทางออกในการแกไขปญหาอยางเหมาะสมและเปนธรรมตอไป

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 17

2. ววฒนาการดานนโยบายและกฎหมายดานปา-ทดนของไทย

เพอทาความเขาในรากฐานปญหาความขดแยงเรองทดน-ปาทเกดขนในสงคมไทย ในทนจะไดกลาวถงความเปลยนแปลงในสองดานทเกดขนและมผลเกยวโยงกน คอ ววฒนาการของชมชนในการบกเบกทดนทากนในเขตปาซงเปนตวสะทอนนโยบายของรฐในเรองทดน-ปา และววฒนาการดานกฎหมายปาและทดน

2.1 ววฒนาการของการบกเบกทดนทากนในเขตปา

งานศกษาของเจมศกด (2535) เรอง “ววฒนาการของการบกเบกทดนทากนในเขตปา” นบเปนพนฐานสาคญของความรความเขาใจเกยวกบความขดแยงในดานการจดการทรพยากรปา โดยพจารณาปญหาในบรบทของประวตศาสตร เพอพยายามแสวงหาความร ทาความเขาใจสภาพความเปนจรงและปรากฏการณสงคมเกยวกบความสมพนธระหวางปาและทดน กบคนและชมชนในทกภมภาคของประเทศไทย จากการศกษาสามารถแบงการตงถนฐานของชมชนในเขตปาตามพฒนาการดานสงคมและการเมอง ไดเปน 4 ยค ไดแก

(1) ยคสงคมบานปา การตงถนฐานของชมชนทอยในเขตปามลกษณะเปนชมชนดงเดม ทอยกบปา อาชพของคนในชมชน คอ หาผลผลตจากปา การทาไรหมนเวยนของกลมชาตพนธ เปนตน เปนลกษณะทางสงคมของชมชนทพบทวไปในประเทศทอยมปาเขตรอน

(2) ยคสมปทาน มบรษททาไมหรอทาเหมองแรทไดรบสมปทานตดทางเขาสพนท เรมจากภาคเหนอตอนบนในประมาณป พ.ศ. 2435 ถดมาเปนภาคเหนอตอนลาง ภาคกลาง ประมาณป พ.ศ. 2442 และภาคอสานและภาคใต ประมาณป พ.ศ. 2516 โดยจะมพนท 2 ลกษณะ คอ

ก. พนททชมชนบานปาอยกอน บรษทผรบสมปทานตองประนประนอมกบอานาจของชมชนทองถน โดยตองจายเงนใหแกผมอทธพลในชมชนในการตดไม เพราะการตดไมขดแยงกบอาชพและผลประโยชนของชมชน มการจางคนในชมชนสวนหนงเปนแรงงานตดไม และมการนาคนงานจากภายนอกเขามาดวย เมอบรษทยายออกไป ไดยายคนงานของตนออกไปโดยมคนงานบางสวนทต งบานเรอนอยในปา

ข. พนททไมมชมชนอยมากอน บรษทผรบสมปทานจะนาคนงานจากภายนอกเขาไปตดไมใหญและไมมคา หากเปนพนทราบลมทาเลด คนงานตดไมบางสวนไดกลบไปนาญาตพนองและครอบครวเขามาตงถนฐานในพนทเพอทาการเพาะปลก

(3) ยคพชพาณชย เปนยคทชาวบานนยมและไดรบการสงเสรมใหปลกพชพาณชยในลกษณะพชเชงเดยว (Monocrop) เพอขายสตลาดและการสงออก เชน ขาว พชไร ฯลฯ ลกษณะของทดนและตนไมกอานวยเนองจากบรษทสมปทานไดตดตนไมใหญออกไปแลว ประกอบกบม รถไถขนาดใหญในการไถ ลากและถอนตอไมไดรวดเรว ปลกและขนสงพชพาณชยออกสตลาดไดโดยใชถนนทบรษทสมปทานไมทาไว

18 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ทงในยคสมปทานและยคพชพาณชย จะมบคคลภายนอกและอานาจจากภายนอกเขาสพนทปาและชมชนเพมมากขน เชน บรษทผรบสมปทาน เจาหนาทปาไม พอคาพชไร พอคาวสดการเกษตร ฯลฯ ในบางพนท เชน ภาคเหนอตอนลางจะมทหารเขามาปราบปรามคอมมวนสต มการตดไมใหญออกจานวนมาก และนาชาวบานเขาไปตงชมชนปลกพชพาณชย

(4) ยครฐหวงปา เปนยคทหนวยงานของรฐแสดงตวในชมชนหมบานในเขตปาอยางชดเจน เนองจากปามนอยลง เพอรกษาสงแวดลอมและระบบนเวศ มการกาหนดเขตพนทปาอนรกษประเภทตางๆ กาหนดเขตและแสดงสทธพนทดนในเขตปาสงวนทงทยงมสภาพปาดหรอเสอมโทรมวาเปนของรฐ มการอพยพโยกยายขบไลชมชนออกจากพนทในบางแหง บางพนทมการนาทดนในเขตปาสงวนเสอมโทรมไปใชทาธรกจขนาดใหญ เชน ปาลมนามน ยคาลปตส ฯลฯ ในยคน มธรกจกวานซอทดนทงในและนอกเขตปาเพอทารสอรทสาหรบแหลงทองเทยว มระบบ นายหนาทอยในชมชนตดตอคาทดน ผซอเปนคนภายนอกทมงหวงวงเตนการออกเอกสารสทธในภายหลง ชาวบานทขายทดนจะอพยพไปซอทดนในเขตทอยหางไกลการคมนาคมทยงมราคาถกจากชาวบานทอยกอนทงทอยในเขตปาสงวนและนอกเขตปาสงวน

ขอมลจากงานศกษาขางตนนชวยอธบายวามคนและชมชนเขาไปอยในพนทปาไดอยางไร เมอรฐอางกรรมสทธเปนเจาของพนทซงเรยกตามกฎหมายวา “ปา” ทงหมด (โปรดดรายละเอยดในหวขอ 2.2) จงเกดประเดนขดแยงทางกฎหมายระหวางรฐและประชาชนในเรองปาและทดนสะสมเรอรงมาจนถงปจจบน

2.2 ววฒนาการดานกฎหมายปาและทดน

งานศกษาของบวรศกด อวรรณโณ (2536) เปนสวนหนงของการศกษาเรองปาชมชนในประเทศไทย และเปนฐานความรสาคญทนาไปสการบญญตเรอง “สทธชมชน” เปนครงแรกในรฐธรรมนญฉบบป 2540 เปนการศกษาวเคราะหพฒนาการของกฎหมายของประเทศไทยในเชงสงคมวทยาทางกฎหมาย ทชใหเหนเหตผลทมาและบรบทแวดลอมของการตรากฎหมายดานปาและทดนในแตละยคสมย และสาเหตรากฐานของความขดแยงดานทดน-ปา และสทธชมชนทเกดขนในสงคมไทย งานศกษานไดแบงพฒนาการของกฎหมายปาและทดนออกเปน 3 ชวง ดงน

(1) สถานะของสทธของราษฎรในทรพยากรทดนและปา กอนรชกาลท 5

กอนการเปลยนแปลงเปนรฐชาตแบบสมบรณาญาสทธราชยเตมทในสมยรชกาลท 5 นน สทธของราษฎรในชมชนเหนอทรพยากรธรรมชาตเปนสทธอสระทรฐสวนกลางใหการรบรองและสงเสรมโดยไมเขาไปแทรกแซง เวนแตเรองสาคญ 3 เรอง คอ การเกบภาษอากร การชขาดขอพพาท และการบงคบเวนคน การยอมรบสทธอสระดงกลาวไดสะทอนออกมาในสองดานของกฎหมาย คอ ในดานแรก รฐสวนกลางไมไดตรากฎหมายกาหนดใหทรพยากรปาหรอนาสวนเปนของรฐโดยตรง และไมไดกาหนดกฎเกณฑการใชทรพยากรดงกลาวออกไปจากสวนกลาง คงมแตการยนยนวาทดนเทานนทเปนของพระมหากษตรย สวนประโยชนเหนอและในทดนคงปลอยให

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 19

ราษฎรทากนเอง ในดานทสอง ชมชนสามารถพฒนากฎเกณฑ ประเพณ ความเชอทหลากหลายแตกตางกนตามพนทในสวนทเกยวกบการใชประโยชนจากทรพยากรชมชนเอง โดยรฐกใหการยอมรบประเพณดงกลาว

สาหรบสถานะทางอานาจของรฐกบทรพยากรทดน มลกษณะดงน คอ ทดนเปนของพระมหากษตรย หามซอขาย แตสงเสรมใหบกเบกทากนในทปาและทรกรางวางเปลา นอกจากนน การทนายบาน นายอาเภอรอยแขวง นายอากร ชกจงใหคนเขาทากนในปาหรอทรกรางวางเปลาไดถอวาเปนความชอบ จะไดรบพระราชทานเงนรางวลเปนบานาญ มการสงเสรมบกเบกเพอเกบอากรเขาทองพระคลง โดยใหราษฎรมาแจงการบกเบกทของตนแกเสนานายระวาง เพอเขยน “โฉนฎ”

เปนหลกฐานในการเสยภาษอากร การแจงบกเบกเพอเสยภาษอากรในสมยอยธยาเรอยมาจนถงสมยรชกาลท 5 ยงคงเปนรากฐานของการใหราษฎรไปแจงการบกเบกททากนเพอเสยภาษบารงทองท หรอ บภท.6 ในปจจบน

สภาพดงกลาวมลกษณะสบเนองกนมาตงแตกรงสโขทย กรงศรอยธยา กรงธนบร และกรงรตนโกสนทรตอนตน ความเปลยนแปลงอยางมากเรมเกดขนเมอมหาอานาจตะวนตกไดแผขยายอาณานคมเขามาสสงคมไทยในสมยรชกาลท 3 ตอเนองมาถงรชกาลท 4 ทาใหรฐบาลไทยตองยอมรบสนธสญญาบาวรงในปพ.ศ. 2539 เกดผลตอเนองหลายประการ รวมถงการมอทธพลเขามาของกระแสกฎหมายและนตศาสตรแบบตะวนตก สงผลกระทบอยางมากตอความเปลยนแปลงของความสมพนธระหวางรฐ และราษฎร กบทรพยากรปาและทดน

(2) ความขดแยงระหวางรฐและราษฎรเหนอทรพยากรในกระแสนตศาสตรตะวนตกชวงรชกาลท 5

มปจจยแวดลอมสาคญอยหลายประการทมผลตอพฒนาการของกฎหมายไทยทเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรปาและทดน นบตงแตไทยไดเปดประเทศในชวงรตนโกสนทรเมอครงรชสมยรชกาลท 4 เรอยมาจนถงรชกาลท 5 กอนถงยคการใชแผนพฒนาเศรษฐกจเปนเครองมอกาหนดทศทางการพฒนาประเทศ ไดแก การแผขยายอทธพลของกลมประเทศตะวนตกทเขามาลาอาณานคมในแถบเอเชยอาคเนย ซงมผลประโยชนเกาะเกยวกบทรพยากรปาของประเทศตางๆ รวมทงประเทศไทย การปรบตวของประเทศไทยใหเปน “รฐชาต” ( Nation-State ) การปรบปรงกฎหมายใหมลกษณะเปนกฎหมายตะวนตก การปฏรปการปกครองแผนดนของไทย การเลอกใชระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law System) ตามแบบอยางประเทศในภาคพนยโรป การเปลยนแปลงระบบการปกครองมาสระบบประชาธปไตย

ปจจยแวดลอมดงกลาวมผลทงโดยทางตรงและทางออม ทเปนตวกาหนดใหกฎหมายทเกยวกบทรพยากรปาและทดนของไทยมการปรบเปลยนตามทศทางของกระแสอทธพลตะวนตก

โดยเฉพาะประเทศองกฤษทเขามาแสวงหาผลประโยชนจากการทาไมสกในภาคเหนอของไทย โดยเรมจากการทาสนธสญญาบาวรงในป พ.ศ. 2398 เปนการเปดประตการคาและความสมพนธอยาง

20 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

กวางขวางกบตางประเทศ (องกฤษ) มผลทาใหโครงสรางทางกฎหมายของไทย จาตองโอนออนผอนตามกระแสกดดนของคนสญชาตองกฤษทงทางตรงและทางออม (โดยเฉพาะในกรณเรอง ปาไม) และตอมาเปนสนธสญญาเชยงใหมอก 2 ฉบบ คอ ฉบบ พ.ศ. 2417 และ พ.ศ.2426 ทใชสทธสภาพนอกอาณาเขต และมสถาบนกฎหมายในการตดสนชขาดกรณขอพพาทความขดแยงโดยเฉพาะสทธประโยชนจากการทาไม

ตอมาไดพฒนาปรบเปลยนผลกดนใหประเทศไทยมระบบและกฎหมายขนมารองรบการแสวงหาประโยชนจากทรพยากรปาในรปของการทาไม โดยขนแรกเรมจากการใหอานาจรฐสวนกลางทพวกตนสามารถใชพลงผลกดนชแนะไดงายเขามาควบคมสญญาทผรกษาเมองหรอ เจาเมองทากบคนตางชาต โดยบญญตใหตองสงสญญามาใหรฐสวนกลางเปนผใหสตยาบนรบรองสญญา แตในทางสภาพความเปนจรงการตดไมออกจากปาในหวเมองฝายเหนอยงคงดาเนนตอไปเนองจากความผกพนของเจาเมองกบฐานทองถนในแงผลประโยชนจากการอนญาตทาไมมากกวาทจะตอบสนองตอชาวตางชาต จงมความพยายามทจะตดทอนอานาจของเจาผครองนคร และโอนอานาจสรฐสวนกลางเพมขน เชน การจดตงกรมปาไมในป พ.ศ. 2439 การตรากฎหมายออกมาภายหลงจากจดตงกรมปาไมโดยมงไปสการตดอานาจของเจาผครองนคร

การโอนอานาจในการบรหารจดการปาเขาสรฐสวนกลาง เปนประโยชนตอรฐสวนกลางทงในแงการควบคมไมใหเกดขอพพาทกบมหาอานาจตางชาตอนอาจจะทาใหเสยประเทศราชไป และไดคาภาคหลวงจากการทาไมมาเปนของรฐสวนกลาง เปนการตดทอนอานาจทางเศรษฐกจของ เจาประเทศราชลง อนทาใหงายตอการผนวกประเทศราชเขามาเปนสวนหนงของราชอาณาจกรโดยชอบธรรม มการตรากฎหมายดานปาขนหลายฉบบ ทงหมดเปนไปเพอโอนอานาจหวงกนผลประโยชนตอบแทนทางภาษเขาสรฐสวนกลาง โดยเรมจากไมสก ไปสไมกระยาเลยและของปา รวมถงไมทงมวลในปา แลวคอยๆ ขยายไปสการควบคม “ทดน” ในทสด พรอมกบไดสถาปนาระบบกรรมสทธเอกชนตามแบบอยางตะวนตก และไดลดทอนสทธการใชปาและทดนทมอยหลายรปแบบของชมชนลง แลวมาจบลงดวยการเขยนกฎหมายขนมารองรบอานาจของรฐสวนกลางเหนอทรพยากรโดยเดดขาด

อยางไรกตามการขยายอานาจไดทาอยางคอยเปนคอยไป และยงมชองทางใหราษฎรและชมชนมสทธในทรพยากรอยบาง ดงจะเหนไดจากการโอนอานาจเกยวกบตนไม ตงแตสมย ร.5 ถง ป พ.ศ. 2479 นน รฐโอนมาเพยงอานาจทาไมสก ไมกระยาเลย และของปามาเปนของรฐ ไมชนดอนๆ ยงใหราษฎรใชประโยชนได นอกจากนนรฐกไมกาวลวงเขาไปยดทดนในปามาเปนของรฐ จนกระทงในป พ.ศ. 2481 ทไดมการตราพระราชบญญตสงวนและคมครองปา พ.ศ. 2481 ขนมา ใหรฐมอานาจกาหนดเขต “ปาคมครอง” และ “ปาสงวน” หามมใหบคคลใดเขาไปยดถอ จบจองกนสรางแผวถาง โดยไดนยามวา “ปา” หมายถง สาธารณสมบตของแผนดนประเภททรกรางวางเปลา ซงหมายถง “ทดน” เปนการขยายอานาจรฐสวนกลางเขาไปหวงกน “ทดน” จากเดมทจากดเฉพาะ “ปา” อยางไรกด ตามพระราชบญญตสงวนและคมครองปา พ.ศ. 2481 การขยาย

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 21

อานาจรฐรวมไปถงทดนกยงจากดเฉพาะอาณาเขตทเปน “ปาสงวน” ตามเขตพนทซงไดประกาศตามพระราชกฤษฎกาเทานน

การขยายอานาจรฐจาก “ปา” ไปครอบคลม “ทดน” มากขนอยางกวางขวางสงสดเกดขนเมอมการประกาศใชพระราชบญญตปาไม พ.ศ. 2484 โดยไดนยาม “ปา” หมายถง ทดนทยงมไดมบคคลไดมาตามกฎหมายทดน ยงผลใหการขยายขอบเขตปาครอบคลมกวางขวางทวประเทศ ตราบใดทบรเวณดงกลาวเปนทดนทบคคลยงมไดกรรมสทธมาตามกฎหมายทดน เปนการแผขยายอานาจของรฐสวนกลางเหนอพนทดนทอาจไมม “ปา” อยจรง ทาใหอานาจในการบรหารจดการทรพยากรปาตกอยภายใตอานาจของรฐสวนกลางอยางสนเชงและครอบคลมบรเวณปาทงประเทศ ทสาคญ คอ ตามกฎหมายฉบบน รฐไมจาเปนตองเดนสารวจเพอสงวนและคมครองปาทเปนปาจรงๆ ไมตองสารวจพนทและประโยชนใดๆ ของราษฎรกอน รวมทงไมตองจายคาทาขวญใหแกราษฎรหากทาใหราษฎรเสยสทธ เหมอนทกาหนดไวในพระราชบญญตสงวนและคมครองปา พ.ศ.2481 พนททกแหงทยงไมมโฉนด จะกลายเปน “ปา” ไปตามความหมายของพระราชบญญตปาไม พ.ศ.2484 ทนท

ตวอยางกฎหมายบางฉบบทออกมาในชวงนเพอขยายอานาจจากรฐสวนกลางเหนอทดนและทรพยากรธรรมชาต

• ประกาศออกโฉนด รศ.120 ( พ.ศ. 2445 ) รเรมใหใชวธการนาหลกฐานทางแผนทออกโฉนดทดนใหกรรมสทธกบผถอครองทดน รวมทงการจดทาทะเบยนทดนเพอสะดวกในการตรวจสอบ เปนการนาแนวคดระบบกรรมสทธเอกชนแบบตะวนตกมาสสงคมไทยอยางเปนทางการ

• พระราชบญญตรกษาปา พ.ศ. 2456 เพอควบคมรกษาไมกระยาเลย และของปาตางๆ ซงแตเดมควบคมเฉพาะแตไมสก

• ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย พ.ศ. 2473 ( มผลบงคบใช 1 เมษายน พ.ศ. 2475) เปนกฎหมายเอกชนทบญญตความสมพนธทางกฎหมายระหวางเอกชนกบเอกชนดวยกน ทสาคญคอ วาดวยเรองทรพยสน ไดแบงทรพยสนของรฐและเอกชนใหชดเจนยงขน

• พระราชบญญตสงวนและคมครองปา พ.ศ. 2481

• พระราชบญญตปาไม พ.ศ. 2484

• พระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน และประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 เปนการรวบรวมกฎหมายทเกยวกบทดนหลายฉบบทเคยประกาศใชมากอนป พ.ศ. 2497 เขาดวยกนใหอยในรปของประมวลกฎหมายฉบบเดยวกน ไดกาหนดสทธการถอครองทดนของบคคลเอาไว โดยใหทดนเพอเกษตรกรรมถอ

22 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ครองไดไมเกน 50 ไร ทดนเพอพาณชยกรรมไมเกน 5 ไร และทดนเพออยอาศยไมเกน 5 ไร

(3) ยคการใชแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตเปนยทธศาสตรการพฒนาประเทศ

เรมตนตงแตยคทประเทศไทยอยภายใตระบอบปฏวต สมยจอมพลสฤษด ธนะรชต ทสถาปนาขนในป พ.ศ.2502 เปนชวงการปรบเปลยนบทบาทของประเทศชาตตะวนตกจากประเทศจกรวรรดนยมลาเมองขนในศตวรรษท 19 มาเปนผใหขอเสนอแนะทางนโยบายเศรษฐกจแกประเทศดอยพฒนาหรอกาลงพฒนา โดยซมซอนผลประโยชนในระยะยาวของตนไวอยางแยบยลภายใตหลกการใหมทเรยกกนวา “การจดระเบยบเศรษฐกจระหวางประเทศใหม” (New

International Economic Order) ยทธศาสตรสาคญเพอการพฒนาประเทศในชวงน คอ การลด

บทบาทของรฐในดานเศรษฐกจใหเหลอเพยงบรการโครงสรางเศรษฐกจพนฐาน ดาเนนการพฒนาและสนบสนนการผลตและสงออกของภาคเอกชน เพออานวยสงเสรมการลงทนและการประกอบการของภาคเอกชน

ผลพวงของการพฒนาตามยทธศาสตรดงกลาว ทรพยากรปาไมและทดนไดถกนามาใชในกระบวนการพฒนาทงโดยทางตรงและทางออม กฎหมายถกใชเปนเครองมอของรฐทถกผลกดนใหสอดคลองกบนโยบายและแผนพฒนาประเทศ กฎหมายทเกยวกบทรพยากรปาและทดนในยคแผนพฒนาเศรษฐกจมงไปเพอธรกจภาคเอกชนเปนหลก ละเลยสทธของประชาชนและชมชน โดยยงยดหลกการเดม คอ การหวงกน “ไม” และ “ทดน” เอาไวเพอประโยชนทางเศรษฐกจของรฐและธรกจเหมอนเดม แตตางกบยคสมยเปดประเทศ เนองจากกฎหมายทตราขนในยคนไมเพยงโอนการจดการไมมคาและของปาทกชนดมาเปนของรฐเทานน แตไดโอนทดนทเคยสนบสนนใหประชาชนเขาไปบกเบกทากน กลบมาเปนของรฐโดยการขดลงบนแผนท แทบไมเหลอชองหายใจในการใชประโยชนจากปาใหกบชมชนทองถน และยงไดแยกคนออกจากปาอยางสนเชง

ตวอยางพฒนาการของกฎหมายปาและทดนในชวงยคน

• ประกาศคณะปฏวต ฉบบท 49 ลงวนท 13 มกราคม พ.ศ. 2502 ยกเลกบทบญญตแหงประมวลกฎหมายทดนวาดวยการกาหนดสทธในทดนของคนไทยตาม ม. 34-49 ดวยเหตผลวา การกาหนดสทธดงกล าวเ ปนการบอนทาลายความเจรญกาวหนาในทางเศรษฐกจของประเทศ เปนผลใหคนไทยสามารถถอครองทดนไดโดยไมจากด

• พระราชบญญตสงวนและคมครองสตวปา พ.ศ. 2503

• พระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ. 2504 (ออกในปเดยวกบประเทศไทยเรมใชแผนพฒนาฯ ฉบบท 1) ใหอานาจรฐครอบคลมการกระทาของบคคลมากทสดในเขตอทยานทประกาศไว

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 23

• พระราชบญญตปาสงวนแหงชาต พ.ศ. 2507 ซงพฒนามาจาก พระราชบญญตสงวนและคมครองปา พ.ศ. 2481 แตมความเขมขนกวาในแงการรองรบการใชอานาจหนาทของรฐ และไดยกเลกพระราชบญญตสงวนและคมครองปา พ.ศ. 2481 การกาหนดเขตปาสงวน ไมตองเดนสารวจ สามารถกาหนดไดโดยประกาศในแผนท ไมมกระบวนการประกาศใหราษฎรในพนททราบ สงผลใหราษฎรกลายเปนผบกรกปาไปโดยปรยายในทางกฎหมาย (ซงอธบายสนบสนนเหตผลของพระราชดารสในงานวนรพ ป พ.ศ. 2516) และไดยกเลกหลกการการให “คา ทาขวญ” มการนา “ทดน” ทเคยสนบสนนใหราษฎรบกเบกมาเปนของรฐ เพอนาไปใหภาคธรกจเอกชนเชาทดนปลกไมโตเรวเชงพาณชยในราคาถก

• การแกไขพระราชบญญตปาสงวนแหงชาต พ.ศ.2507 (ฉบบท 3) ป 2528 แกไขเพอตอบสนองนโยบายปาไมแหงชาต (กาหนดใหมพนทปารอยละ 40 ของพนทประเทศ เปนปาอนรกษรอยละ 15 และเปนปาเพอเศรษฐกจรอยละ 25) นาทดนปาสงวนแหงชาตไปใหธรกจเอกชนเชาปลกปา

• พระราชกาหนดแกไขพระราชบญญตปาไม พ.ศ. 2532 เพอยกเลกการใหสมปทานทาไม

• พระราชบญญตสวนปา พ.ศ. 2535 เพอสงเสรมใหมการทาสวนปาใหกวางขวางยงขน

• พระราชบญญตสงวนและคมครองสตวปา พ.ศ. 2535 ปรบปรงกฎหมายเดมใหสอดคลองกบสภาพสงคมทเปลยนไป และใหสอดคลองกบความตกลงระหวางประเทศ ใหมการเพาะเลยงขยายพนธสตวปาเพอการพาณชยได

3. “ปา” เทคโนโลยทางอานาจของรฐเหนอทดน...ผลผลตจากยคอาณานคม

ความเปลยนแปลงอยางมากทเกดขนเกยวกบความสมพนธระหวางรฐ และราษฎร กบทรพยากรปาและทดนของไทยนบตงแตชวงสมยรชกาลท 5 เปนความเปลยนแปลงทเกดขนในลกษณะรปแบบเดยวกนในหลายประเทศแถบเอเชยอาคเนยจากการแผขยายอทธพลของกลมประเทศตะวนตกทเขามาลาอาณานคม การวเคราะหความเปลยนแปลงทเกดขนโดยมองกวางการบรบทของไทยไปสระดบภมภาค โดยใชกรอบวเคราะหเรองการเมองและอานาจรฐ จะชวยทาใหเหนภาพทชดเจนและมความเขาใจตอความเปลยนแปลงทเกดขนมากยงขน

งานศกษาของ Peluso & Vandergeest (2001) เปนการศกษาพฒนาการของการกาหนดและสรางสงทเรยกวา “ปาของรฐ” ขนมาในหลายประเทศในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใตในชวงยคอาณานคม โดยใชการศกษาทเรยกวา “วงศาวทยา” (Genealogy) เพอสบคนตนตอทมาของการ

24 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

สรางความเปนการเมองเรองปา เปนงานศกษาทเผยใหเหนวา “ปา” (Forest) หรอ “ปาของรฐ” (State Forest) เปนสงประดษฐทางสงคมทถกสรางขนมาเพอเปนเครองมอของรฐ เปนการสถาปนาอานาจของรฐเหนอพนทซงถกประกาศกาหนดใหเรยกวา “ปา”

จากการศกษาพฒนาการ การกอกาหนดปาของรฐขนใน 5 พนท ซงอยในประเทศอนโดนเซย มาเลเซย และประเทศไทย สรปไดวา การประกาศกาหนด “ปา” เปนเทคโนโลยทางอานาจของรฐทเกดขนในยคลาอาณานคม เพอสรางความเปนอาณาเขตและกรอบกฎหมายของปา และการสรางความเปนสถาบนของการจดการปา การจดการปาในชวงอาณานคมยงมบทบาทสาคญตอการสรางความชอบธรรมของรฐ และการพฒนารปแบบใหมของอานาจรฐ โดยในทกพนทซงไดทาการศกษา พบวา การปฏบตตอปาอาณานคมไดสรางรปแบบใหมของระเบยบวนยและการปรบเปลยนมมมองตอทดนและทรพยากร โดยทองคประกอบหลกสาคญ คอ การประกาศกฎหมายทดน ตรากฎหมายปาทสถาปนาความเปนเจาของของรฐตอปาและผลผลต และการสรางขอยกเวนเรองสทธตามจารตประเพณ

มประดษฐกรรมทางกฎหมายสาคญ 2 ประการทพบรวมในทกพนทการศกษาและถอวาเปนการปฏบตสาหรบปาอาณานคม ประการแรกคอ “ปาเชงการเมอง” (Political Forest) ซงหมายถงพนทปา (Forest Land) ทไดกลายมาเปนพนทซงถกขดกาหนดโดยรฐเพอการอนรกษอยางถาวร หรอพนททถกถออางโดยรฐ ประเดนสาคญ คอ ในพนทดงกลาวไมไดรวมเอาพนททงหมดซงมตนไมปกคลม และไมใชทก “พนทปาของรฐ” จะมปาปกคลม (หรอกลาวไดวา พนทซงมปาปกคลมอยอาจไมไดถกกาหนดเปนพนทปาของรฐ ในทางกลบกน พนทปาของรฐอาจไมมปาอยกได สภาพเชนนสอดคลองกบนยาม “ปา” ตามพระราชบญญตปาไมของประเทศไทย) ปาเชงการเมองนบเปนสงสาคญทรฐสรางขนในยคอาณานคม ชวยทาใหเกดการกอรปและขยาย “รฐอาณานคม” ใหกวางขวางขน โดยการเปลยนแปลงภมทศน อางสทธความเปนเจาของปาในฐานะกรรมสทธของรฐ และสรางกลไกใหมในการมองและการเขาถงปา ประการทสอง คอ การสรางประเภทสทธตามกฎหมายทเรยกวา “สทธตามจารตประเพณ”

ทงปาทางการเมองและการสรางสทธจารตตามประเพณเปนสงทเกดขนตามมาจากสมมตฐานตามมมมองของชาวยโรปตอภมทศนทไดพบเจอ ซงไมไดสอดคลองกบแนวคดของทองถนแมวาบางสวนอาจทบซอนกนบาง เชน การปฏบตตามจารตประเพณ ทงน ในเรองสทธตามจารตประเพณ อาจมองไดวาเปนขอยกเวนเพอการปฏบตตามจารตทมมากอนการสรางปาทางการเมองใหถกตองตามกฎหมายโดยรฐบาลของเจาอาณานคม แตจะพบวาไดมการลดทอนการปฏบตตามจารตไปสขอจากด และมกเปนการใหสทธแบบปจเจก

รฐพยายามสรางความมนคงตอปาผานเครองมอทางกฎหมายหลายประเภท ผานการสรางนโยบายเรองปา และสรางระเบยบวนยตอประชาชนในการคดและปฏบตตอปาตามแนวทางเฉพาะ โดยการนยามปาทงในเชงวทยาศาสตรวาเปน “ธรรมชาต” ของสงทปกคลมพนดน และในเชงการเมองวาเปน “อาณาเขตของรฐ เทคนคของอานาจและการสรางระเบยบวนยทใชรวมถงการ

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 25

กาหนดเขตการใชประโยชน (Territorial Zoning) และการจดทาแผนท (Mapping), การบงคบใชกฎหมายปาและทดน เพอจากดการใชประโยชนปาทถกกฎหมายและผดกฎหมาย, การสรางองคกร/สถาบนของรฐเกยวกบปาเพอการบงคบใชกฎหมายหรอกฎระเบยบเฉพาะ และการสรางนโยบายเรองปา

การปฏบตตอปาอาณานคม 2 ประการทมผลกระทบโดยตรงตอการใชปาของประชาชน คอ การสรางองคกรเฉพาะของรฐทมสทธอานาจในการจดการกจการปา และการจดระเบยบหรอการนยาม “สทธของประชาชน” ในการเขาถงปาเชงการเมอง ทงสองสงนใชควบคกน เปนการจดรปแบบทางกฎหมายในการเขาถงทรพยากรปา

ยทธศาสตรเชงกฎหมายในการควบคมปาม 2 รปแบบ ไดแก การควบคมในเชงอาณาเขต และการควบคมในเชงชนดพนธสงมชวต การควบคมเชงอาณาเขต คอ การทรฐกาหนดขดเสนอาณาเขตเฉพาะสาหรบพนททเรยกวาเปน “ปา” และอางสทธครอบครองทรพยากรทงหมดทอยในเขต “ปา” วาเปนของรฐ โดยใหองคกรดานปาไมของรฐเปนผกากบดแลตามกฎหมาย สาหรบการควบคมทรพยากรหรอชนดพนธ เปนกระบวนการทรฐผกขาด เกบภาษ หรอจากดการคา การขนสงชนดพนธเฉพาะตามทกาหนด การเขาถงปาหรอชนดพนธเฉพาะสามารถทาไดโดยการอนญาตของรฐ หรอผานขอยกเวนทางกฎหมายในรปแบบตางๆ ทเรยกวา “สทธตามจารตประเพณ” (Customary Rights)

มประเดนสาคญทควรสงเกตวา แมวาประเทศไทยไมไดตกเปนอาณานคมของประเทศมหาอานาจ แตแนวคด รปแบบ และกฎหมายการจดการปาของไทยไมแตกตางจากประเทศทตกเปนอาณานคม โดยไดรบอทธพลอยางมากจากองกฤษ นบตงแตการเขามาทาสมปทานปาของบรษทบอรเนยว (พ.ศ. 2432) บรษทบอมบ เบอรมาร (พ.ศ. 2435) ขอเสนอในการจดตงกรมปาไม การจดการปาและการปรบปรงกฎหมายปาของไทยตามบนทกขอเสนอของนายเอช. เอ. สเลด (H.A. Slade) ผเชยวชาญปาไมชาวองกฤษในพมาทรฐบาลองกฤษสงมาตามคาขอของรฐบาลไทย การมอธบดกรมปาไม 3 คนแรกเปนชาวองกฤษ ตงแตป พ.ศ. 2439 – 2466 (มสเตอรสเลดเปนอธบดคนแรก) ฯลฯ

เพอใหเหนแงมมเพมเตมนอกเหนอจากประเดนขอวเคราะหของ Peluso & Vandergeest หากมองจากกรอบวเคราะหของกรมปาไม การครอบครองและใชประโยชนจากปานบเปนประเดนทางการเมอง การถวงดลอานาจรฐ รวมถงเรองความสมพนธระหวางประเทศ แตเปนยทธศาสตรเพอรบมอกบความเปลยนแปลง การปฏรปการปกครอง รวมถงการปองกนภยจากการลา อาณานคมซงไทยและองกฤษตางไดประโยชนรวมกน เนองในโอกาสครบรอบ 111 ปของการจดตงกรมปาไม ทางกรมปาไม (2550) ไดจดทาเอกสารเผยแพรเกยวกบพฒนาการของการจดการปา

ของไทย อธบายวาความเปลยนแปลง พฒนาการทางกฎหมายและสถาบนดานการจดการปาทเกดขนนบตงแตในชวงรชกาลท 5 เปนความพยายามแกไขปญหาความขดแยงระหวางพอคาไมในบงคบตางประเทศกบเจาครองนครลานนา นาไปสการจดระบบการทาปาไมสกดวยการหาหนทาง

26 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

เขาไปมกรรมสทธในการใหเชาพนททาปาไมในภาคเหนอ และนาไปสการโอนอานาจทางเศรษฐกจของเจาครองนครมาเปนของรฐบาลสวนกลาง และเปนหนทางทนาไปสการสลายอานาจของ เจาครองนครลานนาในเรองกรรมสทธเหนอดนแดน นอกจากนน รายไดจากการทาไมยงมผลกระทบตอความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศในยคนนเปนอยางมาก การหารายไดจากการทาไมเปนความจาเปนเพอเปนคาใชจายในการปองกนประเทศ และพฒนาประเทศใหทนสมยแบบตะวนตก รฐจงจาเปนตองหาผลประโยชนตอบแทนจากการคาไมใหไดสงสด

นอกจากน การยอมรบอทธพลขององกฤษในการจดการปาของไทยยงเกยวโยงกบแงมมทางการเมองระหวางประเทศเพอปองกนการลาอาณานคม การดงอานาจ สทธการบรหารและผลประโยชนจากปาไมจากเจาครองนครมาสรฐสวนกลาง รชกาลท 5 ทรงใชเหตผลทาความเขาใจกบบรรดาเจาครองนครในเรองภยจากตางประเทศทแฝงเขามากบการทาปาไมในสยาม หากปลอยไวไมดแล ปาไมอาจรอยหรอหรอขาดแคลนได และยงทาใหชาตตะวนตกอางไดวาสยามไมมความเจรญ ไมมความรความสามารถทจะบรหารทรพยากรเหลาน ทาใหคนในบงคบของตนทเขามาลงทนตองประสบกบความยากลาบาก ดงนนจงตองเขามาจดการควบคมดแลดวยตนเอง อนเปนขออางทองกฤษเคยใชในการยดครองพมา หากเจาครองนครไมยอมสละสทธในตอนนใหกบรฐบาลสวนกลาง กตองสญเสยในภายหลงใหกบชาตตะวนตก

สาหรบความสมพนธกบองกฤษนน รฐบาลไทยมองวาเปนการรบความชวยเหลอจากองกฤษ เนองจากสมยนนยงไมมคนไทยทมความรความสามารถในการจดการปาไมแบบตะวนตกเพยงพอ นอกจากนยงเปนการสรางความสมพนธทดกบทางองกฤษ รบสงทมประโยชนจากองกฤษโดยไมตองถกคกคาม ขเขญหรอใชกาลง และทสาคญเปนการชใหองกฤษเหนความสาคญของสยามวา มสวนปกปองผลประโยชนของชาวองกฤษจากฝรงเศสทกาลงแผอทธพลเขามาในภมภาคเอเชยอาคเนย

4. ปญหาความขดแยงเชงโครงสรางของกฎหมาย

ปญหาความขดแยงเรองกฎหมายปา-ทดนจากววฒนาการในดานกฎหมายและนโยบายดงทกลาวมาตอนตนยงคงดารงอย และกลายเปนปญหาความขดแยงเพมขนจากประเดนเรอง “สทธชมชน” ตามรฐธรรมนญ

รฐธรรมนญฉบบป พ.ศ. 2540 เปนรฐธรรมนญฉบบแรกทได “คนสทธ” ในการรวมจดการทรพยากรธรรมชาตใหกบชมชนทองถน ตอมาในรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ.2550 ไดขยายบทบญญตเรอง “สทธชมชน” ใหกวางขวางขน และแกไขปญหาการอนวตรเรองสทธชมชนตามทเกดปญหาขนในการปฏบตตามรฐธรรมนญ 2540 เนองจากการไมมกฎหมายรองรบ โดยตดคาวา “ทงน ตามทกฎหมายบญญต” ออก เพอใหชมชนสามารถใชสทธชมชนไดทนทโดยไมตองรอการตรากฎหมายระดบพระราชบญญตรองรบ

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 27

ทผานมา แมวาหนวยงานภาครฐทเกยวของกบกฎหมายปาไมจะตระหนกถงความไมสอดคลองของบทบญญตตามรฐธรรมนญกบกฎหมายปาไมฉบบตางๆ โดยไดพยายามแกไขปรบปรงกฎหมายดานปาไมใหสอดคลองกบรฐธรรมนญ แตในอกดานหนงกมแรงตานอยางหนกจากเจาหนาทรฐบางสวน ดงนน นบตงแตมรฐธรรมนญ 2540 ออกมาใชบงคบจนถงรฐธรรมนญ 2550 จงยงไมประสบผลสาเรจในการปรบปรงแกไขกฎหมายปาไมใหสอดคลองกบรฐธรรมนญ ดวยเหตดงกลาวจงมความขดแยงเกดขนในหลายพนทท วภมภาค เปนความขดแยงระหวางบทบญญตตามรฐธรรมนญเรอง “สทธชมชน” กบกฎหมายดานปาไม เชน พระราชบญญตปาไม พ.ศ.2484 พระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ. 2504 พระราชบญญตปาสงวนแหงชาต พ.ศ. 2507

มรปธรรมความขดแยงเกดขนเปนจานวนมาก นาไปสกรณการยนใหศาลรฐธรรมนญวนจฉยวาพระราชบญญตอทยานแหงชาตขดกบรฐธรรมนญหรอไมโดยคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต เพอพยายามแกไขปญหาทสาเหตโดยตรง โดยในเดอนกนยายน พ.ศ.2551 คณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต ไดเสนอเรองพรอมความเหนตอศาลรฐธรรมนญ เพอพจารณาวนจฉยวาพระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ.2504 มาตรา 6 ละเมดสทธมนษยชน และไมชอบดวยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 66 และมาตรา 67 หรอไม ทงน คณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาตไดพจารณาขอเทจจรงและหลกฐานเอกสารทเกยวของแลวเหนวามาตรา 6 แหงพระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ.2504 ละเมดสทธมนษยชนและไมชอบดวยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 66 และมาตรา 67

การเสนอเรองตอศาลรฐธรรมนญดงกลาว เปนผลสบเนองมาจากทางคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาตไดรบหนงสอรองเรยน 2 กรณ คอ (หนง) กรณการประกาศเขตอทยานแหงชาตดอยภคาทบซอนพนทปาชมชนทจดการโดยคณะกรรมการปาชมชนตาบลศลาแลง อาเภอปว จงหวดนาน และ (สอง) กรณการประกาศเขตอทยานแหงชาตนาตกสขดทบซอนทดนทากนและพนทปาชมชนลมนาคลองคราม ตาบลทาอแท อาเภอกาญจนดษฐ จงหวดสราษฎรธาน นอกจากนยงมกรณอกเปนจานวนมากดงปรากฏในสถตการรองเรยนตอคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาตเกยวกบปญหาการประกาศเขตอทยานแหงชาตทบทดนทากนและการจดการปาของชมชนเปนจานวน 22 กรณในชวงป พ.ศ.2544 – สงหาคม พ.ศ.2551

ในกรณชมชนตาบลศลาแลง จ.นาน ประกอบดวย 7 หมบาน รวมกนดแลรกษาปากอนการประกาศเขตอทยานแหงชาต ในขณะทพระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ.2504 ยงไมรบรองสทธในการจดการปาของชมชน ตาบลศลาแลงมพนทปาประมาณ 10,125 ไร เดมถกผนวกอยในเขตปาสงวนแหงชาตดอยภคาและปาผาแดง และตอมาประกาศใหอยในพนทอทยานแหงชาตดอยภคาเมอป พ.ศ.2541 สภาพพนทปาบรเวณตาบลศลาแลงเปนแหลงตนนาลาธาร สภาพปาประกอบดวยปาเบญจพรรณและปาดงดบแลง การทาลายปาทวความรนแรงมากขนในป พ.ศ.2508 – 2512 ซงเปนชวงทรฐบาลและทหารใชกลวธเพอแยกสลายพรรคคอมมวนสต โดยอพยพชาวเขาบนดอยภคาลงมาอยพนราบ เกดการบกเบกปาแหงใหมเพอเพาะปลกและตดไมเพอสราง

28 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ทอยอาศย คนพนราบกบกรกพนทปาบนดอยมากขนเพอขยายพนททากนและเพอตดไมแปรรปขาย โดยเฉพาะเมอรฐบาลอนญาตใหสมปทานทาไมแกเอกชน ทาใหพนทปาลดลงยงขน

ในป พ.ศ.2510 นายเมองด ปรดาวงศ (อดต “หวหนาเหมองฝาย” ซงตอมาดารงตาแหนงเปนกานนตาบลศลาแลง ตงแตป พ.ศ. 2510 - 2520) ไดตระหนกถงปญหาดงกลาว และไดใชสภาตาบลเปนกลไกการตดสนใจรวมของคนในตาบล เพอผลกดนใหเกดการออกกฎหามตดไมรมแมนาและลาหวย โดยในปแรกๆ เรมท 50 เมตรจากรมหวย และตอมาขยายถง 150 เมตร หลงจากนนตอมาอก 5-6 ป ไดมขอกาหนดหามตดไมโดยสนเชง ตอมาชาวบานไดรวมกลมในนามของกลมอนรกษปาศลาแลง ซงกอตงขนในป พ.ศ.2518 เพอจดการปาสาธารณะไวใชสอยในชมชนจานวน 10,125 ไร มการกาหนด “กฎหนาหม” ซงถอเปนขอตกลงรวมกนภายในชมชน จดตงองคกรในการปองกนการตดไมทาลายปาอยางเปนระบบ เรมตงแตป พ.ศ. 2520 มตวแทนจาก 7 หมบาน หมบานละ 3 คน รวม 21 คนเขามาเปนคณะกรรมการบรหารในนามของ “คณะกรรมการรกษาปาตนนาลาธาร” ซงกอตงเมอป พ.ศ. 2528 พรอมออกกฎหามการทาไรเลอนลอย กฎหนาหมดงกลาวไดถกนามาพจารณาในระเบยบของสภาตาบลวาดวยการรกษาปาไมในป พ.ศ.2532 และไดมการนามาพมพเผยแพรและประกาศอยางจรงจงเปนกฎระเบยบขององคการบรหารสวนตาบลวาดวยเรองการรกษาปาและปองกนไฟปา (ในป พ.ศ. 2532 และแกไขเพมเตมถง พ.ศ. 2543)

ปจจบนปาชมชนตาบลศลาแลงเปนแหลงศกษาดงานของชมชนใกลเคยงและจากชมชนอนๆ ทวประเทศ กอใหเกดเครอขายการเรยนรปาชมชนทงในภาคเหนอและทวประเทศ รวมทงไดรบรางวลลกโลกสเขยว ครงท 8 ประจาป 2549 ปาชมชนศลาแลงเปนตวอยางของชมชนซงมสวนรวมในการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทสอดคลองกบรฐธรรมนญ พ.ศ.2550 มาตรา 66 และทาใหการจดการปาในเขตอทยานแหงชาตมความสมบรณ ดงนนผลแหงการประกาศเขตอทยานแหงชาตดอยภคาทบซอนพนทปาชมชนทกลมอนรกษปาศลาแลงรวมอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม จงทาใหชมชนตาบลศลาแลงไมมสทธในจดการปาชมชนตามทรบรองสทธโดยรฐธรรมนญ

กรณขางตนนเปนกรณตวอยางทชใหเหนถงรปธรรมของความขดแยงระหวางบทบญญตตามรฐธรรมนญทชมชนทองถนและองคการพฒนาเอกชนยดถอในฐานะเปนกฎหมายสงสด และนามาใชเพอปกปองสทธชมชนและคมครองดแลฐานทรพยากรในทองถน กบกฎหมายดานปาไมในระดบพระราชบญญตทองคกรภาครฐยดถอเปนกรอบการปฏบต จากขอมลและสถตกรณขอพพาทและขอรองเรยนทประชาชนสงไปยงคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาตและองคกรตางๆ เชน คณะกรรมาธการของรฐสภา ฯลฯ มแนวโนมวาจะเกดปญหาความขดแยงมากขนและรนแรงขน

จนถงปจจบน (พฤศจกายน 2553) ศาลรฐธรรมนญยงมไดมคาวนจฉยในกรณดงกลาวออกมา คาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญในกรณนจะเปนบรรทดฐานสาคญตอเรองสทธชมชนตามรฐธรรมนญ และหากศาลรฐธรรมนญมคาวนจฉยเหนพองกบความเหนของคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต จะนาไปสจดเรมตนทมนยสาคญตอการปฏรปกฎหมายดานปาไมของประเทศ

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 29

ไทย การทจะเปลยนแปลงกฎหมายปาไมใหสอดคลองกบรฐธรรมนญโดยเรมตนจากองคกรภาครฐเปนไปไดยากมาก เนองจากมผลเปนการจากดและลดอานาจของตนเอง

5. นวตกรรมและขอเสนอเพอการแกไขปญหาความขดแยงทดน-ปา...บทพสจนการปฏรปประเทศไทย

5.1 ในเชงแนวคดและหลกการ

• การแกไขปญหาความขดแยงเรองปา-ทดน หรอ คน-ปา ไมสามารถเกดความกาวหนาได หากยดถอวาตวบทกฎหมายปาไมทมอยในปจจบนอยางเครงครดเดดขาด โดยไมคานงถงววฒนาการของนโยบายปา-ทดน และกฎหมายปาของไทยทกลาวถงขางตน ซงมผลตอเนองสาคญตอสาเหตปญหาความขดแยงเรองปา-ทดนทไดสะสมเรอรงจนถงปจจบน

• การยดถอบทบญญตในกฎหมายปาไมอยางตายตว โดยขาดความเขาใจพฒนาการของปญหาจะยงสรางความขดแยง ความเหลอมลาและความไมเปนธรรมตอชาวบานทถก “กฎหมายบกรก” มาตงแตตนมากขน

• ในขณะเดยวกน มความจาเปนตองปรบแกไขกฎหมายปาไมของไทยทมอย ใหสอดคลองกบเจตนารมณและบทบญญตตามรฐธรรมนญ (เรองสทธชมชน เรองการมสวนรวม และเรองการกระจายอานาจ) และใหปรบปรงเนอหากฎหมายใหสอดคลองกบบรบท ความเปลยนแปลงทางเศรษฐกจและสงคม โดยมเปาหมายเรองการรกษาพนทปาเพอความสมดลของระบบนเวศ ควบคกบการสรางเสรมความเปนธรรมทางสงคม

• สาหรบผทบกรกปา ครอบครองทดนโดยผดกฎหมาย ไดรบเอกสารสทธทออกโดย มชอบ ตองจดการลงโทษตามกฎหมายอยางเดดขาด

5.2 ในเชงรปธรรม/นวตกรรม

มความพยายามสรางนวตกรรม แสวงหาทางออกในการแกไขปญหาความขดแยงเรองทดน-ปา มาเปนลาดบอยางตอเนอง ทสาคญไดแก รางพระราชบญญตปาชมชน รางพระราชบญญตสทธชมชน และโฉนดชมชน ทง 3 กรณนอยบนพนฐานแนวคดเรอง “สทธรวม” (Collective Rights) เปนการสรางระบบ “สทธเชงซอน” ในการบรหารจดทรพยากรธรรมชาต โดยเปนสทธของชมชนในการใชประโยชนปาและทรพยากรในปาอยางสมดลและยงยน ไมใชสทธครอบครองทดน และไมใชสทธของปจเจก หากชมชนไมปฏบตตามกฎระเบยบหรอเงอนไขท

30 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

กาหนด รฐมอานาจในการแทรกแซงหรอเพกถอนสทธดงกลาว ในอกแงหนง แนวคดเรองสทธรวมนเปนการปรบ/สรางกตกาทางสงคม เพอใหคนอยรวมกบปาไดอยางยงยน

ความกาวหนาและความสาเรจในการแสวงหาทางออก และผลกดนนวตกรรมรปแบบตางๆ เพอการแกไขปญหาทดน-ปา ตามตวอยางเหลาน จะเปนบทพสจนสาคญสวนหนงตอความสาเรจของการปฏรปประเทศไทย

(1.) รางพระราชบญญตปาชมชน

มการผลกดนยกรางกฎหมายปาชมชนมาตงแตป พ.ศ.2535 แตไมผานการพจารณาของรฐสภา ครงหลงสดไดนาเสนอผานการพจารณาของสภานตบญญตแหงชาตเมอป พ.ศ.2550 แตสมาชกสภานตบญญตจานวนหนงไดรวมกนลงชอยนเรองใหศาลรฐธรรมนญวนจฉยวาเนอหาในกฎหมายขดตอบทบญญตเรองสทธชมชนในรฐธรรมนญหรอไม เนองจากคณะกรรมาธการพจารณารางกฎหมายจานวนหนงนาโดยขาราชการฝายกรมปาไมและกรมอทยานแหงชาตฯ ไดเสนอใหตดสทธชมชนในการจดปาชมชนซงอยในเขตปาอนรกษออกไปและสภานตบญญตแหงชาตเสยงสวนใหญเหนชอบ1 ซงศาลรฐธรรมนญไดมคาวนจฉยออกมาในป พ.ศ. 2553 วา รางกฎหมายปาชมชนผานการพจารณาของสภานตบญญตโดยมชอบ เนองจากจานวนสมาชกของสภานตบญญตไมครบองคประชมตามทกาหนด รางกฎหมายปาชมชนจงตกไปโดยมไดมการพจารณาวนจฉยวาเนอหากฎหมายขดกบบทบญญตตามรฐธรรมนญหรอไม

หากมการผานกฎหมายปาชมชนออกมาใชบงคบ นอกจากจะเปนการอนวตรเรองสทธชมชนในการรวมบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตตามบทบญญตของรฐธรรมนญแลว ยงจะเปนการชวยปองกนและลดความขดแยงจากปญหาเรองทดน-ปาไดอยางมาก เนองจากกฎหมาย ปาชมชนจะเปนกตการวมของสงคมในการดแลจดการทรพยากรปาซงเปนรากฐานสาคญทชมชนทองถนพงพาทงในทางตรงและทางออม รวมทงรฐจะไดองคกรชมชนจานวนมากทมความเขมแขงมารวมดแลรกษาปาอกทางหนง

(2.) รางพระราชบญญตสทธชมชน

การผลกดนกฎหมายสทธชมชนกบการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมมาตงแตหลงการประกาศใชรฐธรรมนญ 2540 ในป 2546 มการจดตงคณะกรรมการยกรางกฎหมายสทธชมชน โดยคาสงกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (ชวงทคณประพฒน

1 เหตผลหลกทขาราชการกรมปาไมและกรมอทยานแหงชาตฯ อธบายชแจงในคณะกรรมาธการฯ และในสภานตบญญต

แหงชาต คอ การจดการปาชมชนในเขตพนทปาอนรกษไมสามารถทาได เนองจากจะขดกบพระราชบญญตปาไม และพระราชบญญตอทยานแหงชาต แมวาจะมขอโตแยงจากคณะกรรมาธการฯ และสมาชกรฐสภาฝายหนงวา ชมชนทองถนมสทธตามรฐธรรมนญในการขอจดการปาชมชน ขออธบายของหนวยงานภาครฐในกรณน เปนอกตวอยางหนงทแสดงใหเหนวาหนวยงานภาครฐใหความสาคญกบกฎหมายในระดบพระราชบญญตทเปนฐานรองรบอานาจหนาทขององคกรทสงกด มากกวาบทบญญตตามรฐธรรมนญ

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 31

ปญญาชาตรกษเปนรฐมนตรวาการกระทรวงทรพยากรฯ) แตการดาเนนงานยตไปเมอคณประพฒนถกปรบออกจากรฐมนตร ตอมามการศกษาและยกรางกฎหมายสทธชมชนภายใตคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย (สมยรฐบาลทกษณ) ไดจดทารางกฎหมาย “พ.ร.บ.การมสวนรวมของชมชนในกระบวนการใชอานาจของรฐทมผลกระทบตอทรพยากรธรรมชาตในทองถน พ.ศ. ....” สาหรบในภาคประชาสงคม มการจดทากฎหมายสทธชมชนโดยมคณะกรรมการประสานงานองคกรพฒนาเอกชน (กป.อพช.) เปนองคกรประสาน ไดยกรางกฎหมายภายใตชอ “พระราชบญญตสงเสรมสทธการมสวนรวมของชมชน พ.ศ. ....”

ภายหลงการประกาศใชรฐธรรมนญฉบบป 2550 กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอมไดมอบหมายใหคณะสงแวดลอมและทรพยากรศาสตร มหาวทยาลยมหดล ดาเนนโครงการจดทากฎหมายรบรองสทธในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมโดยการมสวนรวมของประชาชน มการยกรางกฎหมายสทธชมชนภายใตชอ “พระราชบญญตวาดวยการสงเสรมการใชสทธของชมชน พ.ศ. ....”

ในปจจบน ยงมความเคลอนไหวผลกดนกฎหมายสทธชมชนตามรฐธรรมนญอย ทางสถาบนพระปกเกลาไดรบการมอบหมายจากรฐสภาใหทาการศกษาและยกรางกฎหมายสทธชมชน มการจดตง “คณะกรรมการยกรางกฎหมายประกอบรฐธรรมนญ ตามกฎหมายวาดวยสทธชมชน (มาตรา 66-67) เรมดาเนนงานมาตงแตตนป 2553 ในขณะเดยวกนทาง กป.อพช. ไดพยายามผลกดนรางกฎหมายสทธชมชนอกครง จดทาเปน “โครงการพฒนากฎหมายสทธชมชน ตามมาตรา 66 และ 67แหงรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550” ไดการสนบสนนจากสานกงานกองทนสรางเสรมสขภาพ (สสส.)

รางกฎหมายสทธชมชนทยกรางโดยองคกรตางๆ มแนวคดและหลกการรวมกนวา กฎหมายสทธชมชนมลกษณะเปนกฎหมายกลาง เปนขอบญญตข นตาทอนวตรหลกการสทธชมชนกบการจดการทรพยากรธรรมชาตไปสการปฏบต หากกฎหมายดานทรพยากรธรรมชาตฉบบใดขดหรอแยงกบกฎหมายสทธชมชน ใหยดถอขอบญญตในกฎหมายสทธชมชน แนวทางนจะชวยแกไขปญหาความขดแยงระหวางชมชนทองถน องคกรพฒนาเอกชน กบหนวยงานภาครฐ และลดปญหาจากการตองปรบแกไขพระราชบญญตดานทรพยากรธรรมชาตตางๆ ของประเทศไทยซงมกวา 50 ฉบบเพอใหสอดคลองและไมขดแยงกบรฐธรรมนญ

(3.) โฉนดชมชน

“โฉนดชมชน” เปนรปธรรมอนหนงของแนวคดเรอง “สทธรวม” ในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาต ซงสะทอนอยในคานยามของคาวาโฉนดชมชนตามทปรากฏอยในรางกฎหมายฉบบทเครอขายองคกรภาคประชาชนในนาม “เครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทย” ซงเปนผผลกดนแนวคดเรองโฉนดชมชนไดจดทารางไว

32 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ตามรางกฎหมายดงกลาว “โฉนดชมชน” หมายความวา สทธรวมกนของชมชนในการบรหารจดการ การครอบครองทดนเพอการอยอาศย และการใชประโยชนจากทรพยากรทดนเพอสรางความมนคงในการถอครองและใชประโยชนในทดนของชมชน และเปนการรกษาพนทเกษตรในการผลตพชอาหารเพอสรางความมนคงดานอาหาร โดยการเลอกรปแบบการผลตทสอดคลองกบภมปญญาทองถนและระบบภมนเวศ รวมทงการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมใหสมดล

เรองโฉนดชมชนนบวามความกาวหนามากกวาเรองอนๆ มการทดลองดาเนนงาน และศกษาวจยมาเปนระยะหนงแลวในหลายพนท เปนนโยบายเรองหนงทรฐบาลชดปจจบนไดกาหนดไวในนโยบายทแถลงตอรฐสภา ทางเครอขายปฏรปทดนฯ ไดผลกดนใหรฐบาลประกาศ “ระเบยบ

สานกนายกรฐมนตรวาดวยการจดใหมโฉนดชมชน พ.ศ. 2553”2 ซงมผลบงคบใชเมอวนท

11 มถนายน 2553 ขณะนมการทดลองนารองอยในหลายพนท การดาเนนงานในเรองนจะเปนบทพสจนใหสงคมไดเขาใจและยอมรบเรองสทธรวมในการจดการทรพยากรของชมชนและสทธชมชนมากขน

2 ตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรดงกลาว โฉนดชมชน หมายความวา “หนงสออนญาตใหชมชนรวมกนบรหารจดการ การครอบครองและใชประโยชนในทดนของรฐเพอสรางความมนคงในการอยอาศยและการใชประโยชนในทดนของชมชน ซงชมชนมหนาทตองดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ตลอดจนปฏบตตามเงอนไขทกาหนดไวโดยกฎหมายและระเบยบน”

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 33

บรรณานกรม

กรมปาไม. 2550. “ปาไม ...กอตงเพอความมนคง.. ใน 111 ป กรมปาไม กาวไกลอยางมนคงใตรมพระบารม. กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม.

เจมศกด ปนทอง (บรรณาธการ). 2535. ววฒนาการของการบกเบกทดนทากนในเขตปา. สถาบนชมชนทองถนพฒนา.

ชยอนนต สมทวณช และ กสมา สนทวงศ ณ อยธยา. 2535. สงแวดลอมกบความมนคง : ความมนคงของรฐกบความไมมนคงของราษฎร. สถาบนศกษาความมนคงและนานาชาต คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

บวรศกด อวรรณโณ. 2536. พฒนาการของกฎหมาย “ปาไม” ไทย : จาก “บกเบก” ทไดรบการสง เสรม มาเปน “ บกรก ” ทตองจบ กม . ใน เสนห จามรก และยศ สนตสมบต (บรรณาธการ). “ปาชมชนในประเทศไทย : แนวทางการพฒนา. เลม 1. ปาฝนเขตรอนกบภาพรวมของปาชมชนในประเทศไทย”.(พมพครงท 2). สถาบนชมชนทองถนพฒนา.

Peluso, N. and Vandergeest, P. 2001. “Genealogies of the Political Forest and Customary Rights in Indonesia, Malaysia, and Thailand.” The Journal of Asian Studies 60 (3) August: 761-812