COLABORADORES

AMENTAIS DA ÉTICA

1. A ética ou moral con ste num conjunto de regras do com-portamento, consider:tdas como obrigando a éonsciência. Esse sb-tema é preferentemente chamad de E:TICA quando se apoia sobre'a Natureza e a Cultura secular; chama-se de MORAL quando faz.apelo à fundamentação rt:ligiosa: o entanto, a literatura do campoe a linguagem comum não costu m observar rigidamente esta dis-tinção. Nesta apresentação, a me dologia será predominantementea da E:tica, mas conservaremos o nceito e a perspectiva da Moralpor duas razões: na ordem da t'eoria o aprofundamento de toda éticaleva a uma verdadeira moral, ainda que secularizada; na ordem daprática, o comportamento ético da aioria dos indivíduos e as nor-mas éticas da maioria das sociedad s e culturas revelam os traçosde uma verdadeira moral. Sendo a finalidade da E:tica essencial-mente prática, não parece sábio recu ar sistematicamente alargar ohorizonte da E:tica em MoraL A pers ctiva da E:tica é mais socio-lógica e descritiva ou de alcance disc plinar para uma determinadaclasse de indivíduos; a perspectiva mor I é mais abrangente, ora filo-sófica ou teologicamente. Os. 'pressu stos da E:tica nem sempresão mais objetivos do que os 'fundame tos de uma Moral. Mesmoo técnico q~e, pretende presciIidír de rei gião não deve esquecer queele se e.sf~r~~~r enten~er' s~.res ~~ma os que" ~m ,~eral, possuemuma rellglao,tujO conteudo .e .declSlvo m matena etlca,

2. O primeiro problema da' E:tica orno ciência humana é lo-gicamente o da origem ou fundamento d sentimento de obrigação;o segundo - embora exist.encialmente ais premente - é o dadeterminação de seu conteúdo, o qual a~mite um nível de normas.ou princípios gerais, orientadores da ação, e um nível de determina-

•

CONSELHO DE REDAÇAO

EXPEDIENTE

Adolpho Ctlppa

DIRETOR

CONVIVIVM

REVISTA BIMESTRAL DE INVESTIGAÇÃO E CULTURAUMA PUBLICAÇÃO DA EDITORA CONVIVIO

ALA}'lEDA EDUARDO PRADO. 705 SÃO PAULO _ SPCEP 01218 TEL. (011) 826-7577

NOVDIBRO-DEZDIBRO - 1982

ANO X.'XI - 1982 - VOL. 25

TO'O.•......

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Creusa Capolbo. C..-orl(es Cusdorf. Hugo di Primio Poz, Leónid'lJ Hegenber~, ManoelCooçalves Ferreira Filho, Paulo Edmur de SouU) Queiroz, Paulo G. Couvea da Ca,ta.Pedro Maouel, Romano Calelfi, Ubiratan B. de ~lacedo.

Alberto Caturelli. Alcântara Silveira. Auonso L6pn QuintA., Alfredo de Souza.\lontenegro, Alvino Moser, Anoa de VasconceUas, Aotooio Cerlas de Moura CempOi.,-\ntonio Paim. ArcWdy Piccado, Augusto ~lojola. Agu5tin Bauve F. dei Valle, Clovis d.Carvalbo Jr., Cláudio De Cicco. Ema Azzi. Fernando Arruda Campas, Ceroldo Bonodio,':;eorge Uscatescu. GUberto de ~lello Kuja,'SIci, GUvaodro C.,..Ibo, Homero Silveira. Hubertc.epargneur, Ida Laura. Jaime Rodril:ues, Jaouário Mellale, Jean Ledriere, João PauloIfooteiro, JOM A. Foua, Jotá Antonio van Aclcer, Juliá.n ~larí ••• Luis Alberto Peluso.~uiz Feracine. Mário João Frelberller, Mário ~Didu Ca.senova. MaurD Angelo LeDzJ,lliiUel Reale. NeJ..('D SaldaDha. Ney nad", Nicola.s Boer, Nll.DO Velaso, OdiLio Moura,)lavo Bapwta Filho, Oliveirot S. Ferreira, Patriclc RomaDeU, Ricardo V<!lez Rodngue-z,luy Afonso da Costa Nll.Des. Tbéon Spanudit. Urbano Zilles. Vamireb Chacoo. Vicentelarretto,

473

~ ,~o::', ~"",~.'7~_.- ,.----: - ""---.;:;:-'::== -;-...~Z::'-:.-~~-..; - - .. _.-- .....:.... ,. •

3. CAETANO, ~larcelo. "Direito Constitucional", Rio de Janeiro, Fo-rense, 197i, vol. I, págs. 429/430.

4. VEDEL. Georges. "Manuel ];:lémentaire de Droit Constitutionel", Pa-ris, Recueil Sirey, 1949, pág. 165.

5. BASTOS, Celso Ribeiro, "Elementos de Direito Constitucional", SãoPaulo, Saraiva, EDUC, 1975, pág. 98.

6. CAETANO, ~larcelo, ob. cit., pág. 519.

2 - A Opção Brasileira

No dizer de Marcelo Caetano, a .co'nstituição.de 1824 organiza-ra um sistema de governo representativo pessoal, constituindo-se emum "presidencialismo" monárquico: f o' Imperador, "na; 'qtialidade,de"Çhefe, Supremo da Nação" e seu ','Prlmeiró Representante", exerêia,com O' auxílio' de Ministros de sua escolha; o Poder Executivo- (art.102 )', ôs quais ficavam sob a fiscalização, mas não na dependência daAssembléia Geral (Senado e Câmara dos Deputados) 6.

Com efeito, ensina Marcelo Caetano que "os sistemas de gover •.no, embora fundamentalmente radicados em .~oncepçÕes acerca'-da,titularidade da soberania, (autocracia, democracia), aparecem-nos tle-'póis como instrumentos de ação, ~mples 'processos' técnicos de orga~.•.nizaçãodo Poder político'! 3•

.wp. dot-(,\...o . Destarte, nos Estad~s ~ue. adotam a .téc.nic.a da descentralizaçãohonzontal de poderes, dlstnbumdo as pnnclpalS funções públicas a( ~.~~ +. órgãos independentes de sua estrutura de poder, encontramos.um .sg;-tema, de separação com pequena colaboração entre' os Poderes e um'siSlem-a":de separação,.comulIla colaboração marcante entre, eles'.0 •• , Nà ~~rdadé: ~~~mó'aqu~les. qu~:;pretéÍ1éleràm"séguir:~~modelb'pa separação rígida de Podere~;'''preconizadopor Montesquieu, tivê-ram ,que ceder aos apelos .advindos da prát~ca dasjnstitulções, tempe-r;'lndo a independência dos Poderes com a harmonia, que necessaria-mente entre eles deveria haver 5.

Daí a existência de dois sistemas distintos de, Góvernó: .um' 'q~acentua ao extremo o posiülâdô"da in"dependência,em detrimento'. daharmonia glo~aldo ...sistemai e .0Ulro. que, em. !ie':ltido ",oposto, atenua9sH£igores de, uma: independência'nnais rígida entre :os Poderes "pcla~••doçãor de técnicas ::varladas "de~~'êolabor'açãô "entre~;tais ,ó'tgãos. ' Aoprimeiro,! desses' sistemas- costuma-se" aplicar" a' denominação Presi-dencialismo e' ao segundo, a designação Parlamentarismo.

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11)~

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Elival da Silva Ramos

UnIA NOVA CONS1'ITUIÇAO:A PROPOSTA PARLAMENTARISTA

I - Presidencialismo e Parlamentarismo

J - OS SISTEMAS DE GOVERNO E O DIREITO

CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

1. SOUZA JÚNIOR. Cezar Saldanha, ":\ Crise da Democracia no Brasil:aspectos políticos", Rio de Janeiro, Forense, 1978, pág. 3, nota de rodapé.

~. HERAS, Jorge Xifra, "Instituciónes y Sistemas Políticos", Barcelona.Bosh. 1961, págs. 7 e seguintes.

Conforme assinala Cezar Saldanha Souza Júnior não há, no Bra-sil, uma terminologia técnica uniforme quanto à "tipologia" política I.

A dificuldade talvez. resida no fato de a realidade política, comotoda manifestação intrinsecamente humana, ser complexa e multiLt-cetária. Todavia, dependendo da amplitude da observação feita e doaspecto analisado, acreditamos poder distinguir:

sistemas po/iticos ou regimes de go••..errio. em face do estudo docomplexo das instituições políticas e da cosmovisão que as anima, bemcomo do relacionamento dessas instituições com a realidade social eeconômica;, . ,

formas de Estado, em função da análise estrutural da entidadepolítica;

;formas. de Governo; diante da análise dos órgãos, degovern'ôsob,p ângulo estrutural ou estático; ,

sistemas. de, Governo,- em ..razão do. estudo' do relacionamentodinâniico:.entre;osdiferentes órgãos de governo:l.

496 497

" . .....-..

11 - CARACTERISTICAS DO SISTEMA

PRESIDENCIALSTA

JTÍinado) ~ ':A tendên~ia predominante consistiu na 'coq-denação em bloco, do _~o.njunto ,das instituições imperiais?,.' A 'luta que se estabeleceu entre o Executivo e Par-lamento, numa circunstância em que haviam sido desa-tivados os mecanismos moderadores, propiciou < 'a" ascen-d--ªI)~ja",~im.ll!tânea\, do ('republicanismo, 'autoritárió"'e~dc.auto~itarismo ,doutrinário,':' este 'tomando, por: base" asidéias, de '~Comte/, aquele' atrapalhando a representação,el!'t.prol,.A!1. centralização:'~p'po~e(em.,Jnãos do Presi- 'dente da :República".u. .

9. PAIM, Antonio, "A Querela do Estatismo", Rio de Janeiro, TempoBrasileiro, 1978, pâg. 57.

10. DUVERCER. ~fallrice. "Institutions Poliliques et Droil Constitu-tionnel", Paris, Presses L!niversitaires de France. 1968, dixieme édition, pág.186.

1 I. SOUZA JÚ\iIOR, Cezar Saldanha, ob. cit., pág, 86,

o sistema de governo presid,~ncialista;' camó já vimos, preconi-za uma ,rigide~ !J1~ior na separação ,de Poderes;~tendo em vista o pri-mado da .in~epe~déncia de cada um dos Poderes sobre o funciona-menlo harmônico do sistema como um todo.

As linhas fundamentais do sistema, em sua versão republican:l.surgem com a Constituição norte-americana de 1787 l0.

~ ;\$ Fara~t~,rística,s. ,básicas do pre~i~encialismorepubl}.~~rro sãu:I~seguintes:

:lI Cf!n!lIsJio,das .IlU1Çtie,S de chejia,:de'Estadóe.'cliêjia"dÉ/Goven1p.."Correspondendo à d~stinção entre Estado e Governo e entre

ohjctivos de Estado e objetivos de Governo, projetam-se no planoc.Jo c.Jireito constitucional duas espécies fundamentais de funções dedireção política: a de chefia de Estado e a de chefia de Governo." 11

No presidencialismo o mesmo órgão unipessoal, a Presidênciada República, enf~ixa as duas fU,nç,ões. Destarte, p_ f.reside~t: 92-

~ R~pública, na':quahdade de Chefe'de Estado, ~epresenta o Estado t:!I1. \ sua' unidade,' externa e "internamente, , assinando tratados internacio-

:iiáis~é-, comandan'do' •inStituições 'de: caráter .:geral,_<como ,as _Fo+.ç:1s-l...b 'Atmªº~~::.L,P'OL.:..outr~LJado,:"no ..des~mpenho.,do. papel_de" Chefe de

Çioverno, o Presidente,. exprime, uma ..certa, linha. de. atuação' polí,tica_ •....--_ .."---~ _ ...-.'...•._-~.-~.._ ..~...- ".- -, .. , ,

"A nova elite que ascendeu ao poder com a Re-pública não era certamente homogêneaa. Em seu meiohavia inclusive políticos experimentados do regime ante-rior. conscientes da complexidade dos mecanismos de \.Ü P. ~ (,.OYY\Gfuncionamento da sociedade. Contudo, acabaria pre- r í o: C.6vaJecendo uma visão maniqueísta segundo a qual ha. V- ~ ....., -I

veria o Partido Republicano e o Partido Monarquis- Ita. A difusão do cientificismo e do positivismo contri- Lbuíram igualmente para a ulte.rior disto.r ç.ão .dO fato po-lítico.

Assim, a : República não distihguiu~~{no' regime" an' " '"' ~ I COterior •. o. que ",era pr6prio;:do';. sistema';. representativo :. (a ~ M ~,seLp're~ef.Vad9 J ~ºu de. sua~'.fotmà.,moilárquica' (a ,ser 'eli-

Diversas circunstâncias de ordem infraconstitucional somadas àinterpretação liberal de certos dispositivos constitucionais, conduziram,porém, ao delineamento de um sistema tido por muitos como parla-mentarista, conquanto afastado dos padrões clássicos do parlamen-tarismo bri~ânico. D~sse modo e apenas .a ~ít~lo. de ilustração" ~~i M, 5v!rante todo o 2.° Remado houve uma' comCldencla entre, o Parttdol~ i,~vencedor,nas~, eleições, legislativas, e o Partido do qual. era recrutado '•.0 MjnisJ~r.jo.} f: verdade, contudo, que tal coincidência era fruto docaráter incontrastável da máquina administrativa que, auxiliada peJadébil l:gi~laç.ão eleito.ral: fazia ,a.s eleiç~es. ~ ,.~.~~:~ânc,i~ _,-n?p~~e.(, O P. M~das pnnclpals agremlaçoes pohttcas fOI obtida, nao •......obstante, péloe~~;cíé~Q-"do .Pod~r ;\1oderador, ,evitando-se,: assim; ia .éstagi1'ãção"Je10 O ~~~um grupo no ,Poder,' Para os liberais da época tratava-se de um "par- '()JI ~ .1

lamentarismo às avessas"; Hoje, entretanto, admitem inúmeros estu~diosos que a prática das instituições da Constituição de 1824 confi-gurou uma notável adaptação do sistema parlamentar europeu às con-dições adversas imperantes no solo brasileiro 7/8.

Com o advento da República em 1889 as instituições políticasbrasileiras sofreram enormes modificações. sendo totalmente aban-donada a via parlamentarista, substituída por um presidencialism,)estilo americano na Constituição de 1891, mantido em suas linhas--mestras pelas Constituições subseqüentes.

Antonio Pain descreve com inigualável acuidade as circunstân-cias que cercaram a adoção do sistema presidencialista pelos Con<;-tituintes de 91 :

7. CAETANO, ~Iarce)o, ob. cit., págs. 519/522.8. TORRES, João CamilJo de Oliveira, "A Democracia Coroada", Pe.

trópolis, Vozes, 1964,

498499

instituições de poder é assim beneficiado, em detrimento de umaindependência sobranceira dos Poderes estatais.

A origem do sistema parlamentarista remonta a vetustos cos-tumes da política britânica IG. O Gabinete de Ministros, e. g., éoriundo do "Committee of State", pequeno grupo de Conselheirosde confiança do Rei que surge no seio do "Privy Council", por suavez já existente antes da invasão normanda 17.

As principais características, do 'sistema' ~.e~'governo ,parlamen-tarista sãü'''a seguir arroladas:' - .. .,. .._.. -. '", ,

a) Separação entre as /unções"de che/ia-::de:~:Estâdó,'::e:-cltt!iiaf;:le I

/ .90~~r(lg.' ~<D ~~Quer ~ Monarca,. no parlamentarismo .monárquico;', ,quer o Pre.o.-o C belO

~~?~nie~:~~a~':R:públi~a, ~o parlamentarismo :ep.u~licano, exe.rcêm ~~.•O ,~_apenas, a funçao de chefIa do, Estado. AS,c.atrlbUlçoes do, Chefe. dt \"""~Estadô \íâriam muito de umordenamentô "jurÍdico paràoutrõ: 'ser1do J.JU~usualmenie:'ináis . extensas na" versão 'republicana 'do parlamentaris-mo 1!l. Tü;;iõ--em"'urr;'.cõ'mo' n(;"()utro'caso, toaavia', "é inegável' queo Chefe de Estado é uma figura importante, pois, além das funçõesde representação c~!~mAe ..a..!iJar.. comoví,nculo moral' do, Estado.çgIQÇ,ad(). acima das., disputas ,políticas; ,ele' desempenha um' papel ,~. """"nA .1.'"~.~,".~~pc:~i~1}~Ievânc!a"nos 'momentos dec~se" 1P. 'Ü tO'{)U ~ C~Y\0) T T\};11I\J1V"'N'

A~chefla de Governo,',por outro lado, e entregue à um Pnmetfo (JJ C/'J.J'Y..Ministrõ"que: tem a '.missão de :colocar' em. prática a' plataforma poli-ti~~.. de 'seu' ,pártido; ;sufràgádo";:Poi "uma:.,.considefavel; párcela. ,.dpeleitorado nas eleições .legislativas. No desempenho do papel de Chefede' Governo, o Primeiro Ministro:é auxiliado, por ,Ministros'e'5peciali-~a_~~s!:.de sua I'i~:re,escolh'a.'J\ ~~J:i '..dJJ" :;' Í\.\ ~ C,~

• b) A s escolhas do Chefe de Estado e do Chefe de Go\'erno pão

I 'derivam' diretamente de eleições populares. .\.A l[(r'I~ ~ ~s_ características de imparcialidade, respeIto e serentdad~. ql!e

'/ devem cercar um autêntico Chefe de Estado têm se mostrado - in-C l lfY'ut""~ vU-.. compatíveis. com á sistema eleitoral ~o. sufrágio universal 'Daí~.arI J.1.u:,útXI'I ~ éscolha do Chefe de Estado ser feita, em geral, ou. por, umpitériõ

:..JT 'h-êieditário (Monarqui~) ou por. eleições .. indiretas(República). OI .c.!~~f.e.~e: .Gove,rno" a:. ~eu:,turno,;.é indicJl~<? pelq, Chefe de.: Estado, -----

16. PINTO FERREIRA, Luis, oh. cit., p,ígs. '272/273.li. AZA:\/BUjA, Darcy. "Introdução à Ciencia Política", Porto :\Ie~re,

Globo. 1979, pág 273.18. VALENTI~O, Nino, "li Presidente: eleziont: e potcri de! Capo dello

Stato", Itália. ERI, 19i3, págs. 42/43.19. /)ALLARI, Dalmo de Abreu. "Elementos de Teoria Ceral do Esta-

do", São Paulo, Sar'liva. 1972, pág. 204.

Gerais de Direito Constitu-1971, 5.a ed., tomo I, pá~.

111- CARACTERiSTICAS DO SISTEMA

PARLAMENTARISTA

na condução dosneg6cios 'púbJica;;~ linha essa c~ere?te com a' par-ce.la do eleitorado, e.o partido pohttco. que o apó.la.... (l' ',( ,AJIY:N\fi' '" .. " <.D P. "- JI) ..J.- IV''''I.IV' V,J'

b) .Q.~fr.es.i.4eJHe."da.Repúb/ic~~.,!!leito.dir;tame~tê:pelo povo 12:: ~A eleição direta se constitUI em urna Jo~a:'de assegur~r a~u~ ~

,,-~~pen~~ncia do' ~resi~ente, que. recebe ,seu.::mandato,rdo povo e ~soa, ele presta,con!~s. J]íJW'JP'c) lrre~ponsabi/idade pOlítica do Presidenté' é'Se'u Mln;stlrio'? ~~ .

O Presidente da República e seus Ministros 'p'!?s~~e.~, respo9sa-bilidade exclusivamente, ,criminal diante~ do' ,Parlamento! Os Minis-t~os' de 'Estado, por serem de livre escolha e nomeação do Presi-dente da República, respondem politicamente perante este, masnunca diante do Congresso Nacional 1:1.

d) .Impossibilidade, de,dissol/lçüo ..do,Par/aJj,e~io.Consectário lógico da independência rígida entre os Poderes,

é inadmissível no pesidencialismo a dissolução do Congre~eloPresidente da República 1-1. ~

e) Prepl?nderância. do Parlamento em matéria !egislativa. P~<.õ-d ()..GPinto Ferreira bem assinala que no sistema de governo nOf,tê- .J

-americano a iniciativa. da legislação pertence'lnteira: e":~xclusiVamén- (),L ~te ao. Párhlmento, 'relacionando talcaracteristica ao ':'postulado"da .JJ....j,j'Irígj~a /'~~paração, de. poderes. E: a esse propósito, invoca lição ~cBR YCE, em sua clássica obra "The American Commonweahh :"O presidente Llos Estados Unidos não paLIe introduzir projetos delei, nem diretamente, nem por intermédio dos seus ministros. 4u~não comparecem ao Congresso." lá

No sistema de governo parlamentar, consoante já se dis.i':alhures, há urna grande ~.t,e'.1~açãC?na,~rigidez d.o, p~incípiç,E.a, ..~epil-ração de, poderes, tal qual formulado p~r Montesq~~eu,~em. s~a cel~-bre".obra' "O Espírito das Leis". O.J~~cio_namel1.to.. harmomco 1das

12. VEDEL, Ct:orges, oh. cit.. pág. 166.13. VEDEL, Georges. oh. cit., pág. 166.14. VEDEL. Georges, oh. dt., pâg,. 166.15. PINTO FERREIRA, Luis, "Principias

cional ;-"'oderno", S. Paulo, Re\'. (los Trihunais,29R.

500501

('i.

2 - A Crise da Democracia no Brasil

de outros estudiosos do assunto, a nós também nos parece' quef?rmula .c1ássica de Aristóteles, aditada por Lincoln, contém a essên~cla d? sIstema democrático: ':Govemo do pOvo, para o povo e pel~,povo. 'j24

~, ..., COI? ~ ex~ressão ':Gove~óZcf.ó~:.povo'::~'se'"exprime "'à": idéiã"ô~~C:DJ,U:J iQiOq~e' as lDstltuiçoes.' fundamentais ~~o' sistema. político' devem, contar ~c~m).~ ..conse?so popular, donde a ,necessidade: de uma Constitui- (0\lE:t,;-NS::>ç~o..que,:efetlvamenle, tenha respaldo' na base s'õcial!' S:::x::s"f.\\-

É indispensável, p.or 'outro lado, que se realize um '~govern~(oJ ?) oAoJOp~~.'o', povo",' na medida, em que Governo legítimo'é aquele que' .~Isa. ~o bem comum 25. A noç~o de bem comum é também' de difícil; ~flxaçao, mas pode ser .~oÍldens.a~a"Íla' idéia de respeito aos direitos C'E. tl\GoM'0!'1\~.fupd:;mentais,da.pessoa.humana,'quer, aqueles ',de. conteúdo negativo(I}b~rdades pU~l.IC~), quer aqueles d~ ca,ráter positivo (direitos eco-nomlcos e sociais) lR. .' .' ..

~ dinâ~i~a do si.stema democrático, por fim, aparece na for- oGO\J. Dt10",luluçao atn?U1?~ a, Lmcoln de "goyerno pelo povo" ~7. O corolú- (bJono de tal pnnclplo e que.o povo deve ser o responsável pela orien- ~tação política geral' ("policy determination") 'fixada pelo Governo, O AJv'9 (J...tktA,'Y'y\o que se consegue pela ..combinação de diversos.; instrtImenws, tai3 I, .como o ,voto, o partido político. o grupo de pressão,'etc. Não húo.. ~ 'I

dúvida de que o povo, mesmo no sistema democrático. não se aut0- ~~'"~overna, posto que o instituto da representação se apresenta hoje

. ~ Inexoravelmente presente em todas as tentativas de implantação dalQ o. ~ ' De~ocra~ia. ~ontudo, não ~~ que se negar, outrossim, que quantociu9\..()V.; elO ~ maIor a mtensldade da partIcIpação' popular' no processo de toma:'

9 _ _ .da de decisões, maior é a fidelidade ao ideal demoçrático ~8.fl()}ti, Q c"e~

d f li. '" P I' DO' .A~' C~emJa~.da composlçao e, orças po hcasno,: ar amento. es£e lGmodo, oPartido ou coligação predominante:iJó"Poder Legislativo pJ..g Cassume;~~iâmbém: õ' co'ôirale:, do'. Poder Exec~.tivol;~o ..que "não deixa,d;;:""se;'assemelhar a uriiã~elêiçãõ indireta 20;. ~- '''C~. ,_",.,'u~ ~:;\, • .......::.:-~"""...:._ •• > ~ •.••• :..,. " •• ' ,_ ••••• _~_\4.,., .•. "' __ ._. ~_ _

c) •..1i~sp~lISl}bilidade ,polílica, do Ministério:O !.Gabinetede Ministros não tem mandato fixo, podendo ser

mantido'por' vários anos ou por àpenas alguns m'eses. L~perda pamaioria:.par'amC?ntar, p,?r•.l;Jm.'yo.to, expresso. oil.:,tácito, .de descon-fiança do Parlamento, acarreta imediatos reflexos'no Poder Execu'ti-vD.!.__~o~iÍ1~'.a'.~~~s.ti!?içã?:~o 'qabine,te pe.lo Çh~fC?,de .J3~~adór1.

d) P.£!.~sJbi/id.ade,de. dissolução do Par!.ame!!tq,Da mesma forma que o Executivo, o):Poden Legislativo tam-

~~,m n~~ é ~otalmente inviolável no sistemà: parlameritaristá, 'pàd~h-do ,ocorrer a, dissolução do Parlamento pelo. Chefe. de Estado comQtentativa:,:de.solucionar, uma crise política. Trata-se da hipótese fi~rP ~ .e ~ "gurada por Dallari em que "o. Primeiro Mini~troorece.be um voto ldeJ ~ o..~d~s~onfaança' mas .entende9ue o Parlamento e que se acha em desà- l.-<'>rAo I IM.'cq~docom .a vontade popular", e decide, por .essa razão, solicitar j-V'''''''''''''''' ~

a~"".Çh.c:J~.de,Estado a dissolução do Parlamento, com a convocação,i!Jl~diat.~,~~eeleições gerais 2:!.

e) DJsijjbuição' flexível. de funções entre l?s Poderes.Em conseqüência da menor rigidez da separação de Podere:;,

as competências são repartidas entre eles de uma maneira flexível.A título de exemplo, destaca VedeI que o; papel essencial em mat~-ria ,de legislação é reservado ao Parlamento,. o, que, no entanto, nãoexclui a ,iniciativa legislativa concorrente entre o Governo e os De-putado's;;. cabendo' ao Chefe de Estado, de' outra. parte, a tarefa de t<

promulgar alei, ou. seja, de lhe atribuir força executória ~:I.

A - Aspecto Institucional.IV - A REALIDADE DE NOSSO

SISTEMA POLlTICO

I - O Ideal Democrático

i. '. Não nos pan:ce ~ifícil demonstrar que o sistema político bra-SIleIro, ao longo de maIs de 150 anos de independência, tem raramen-te se aproximado do ideal democrático de um governo do povo,para o povo e pelo povo.

Talvez não haja uma tarefa mais árdua em Ciência Política tioque estabelecer um conceito de Democracia. Entretanto, na esteira

:!O. VEDEL. Georges, ob. cit., pág. 168.21. DALLARI, Dalmo de Abreu, ob. cit., pág. 205.22. DALLARI, Dalmo de Abreu, ob. cit., pág. 206.:!3. DALLARI, Dalmo de Abreu, ob. cit., p:íg. 168.

24. SOUZA JÚNIOR, Cezar Saldanha, oh. cit., pág. 13.25. ARISTÓTELES, "Política", 1278.26. TORRES, João Camillo de Oliveira, "Harmonia Política" Belo Ho.

rizonte. Itatiaia, 1961, pág. 114. '27. BONAVIDES, Paulo, "Ciência Política", Rio, FGV, 1972, pág, 322.

,,28 .. MACPHER~ON, .C. B., "A Democracia Liberal: Origens e Evolu-ção , RIO, Zahar, 19/8. pap;o 97 e seguintes.

502 503

._.,-=-~~- ':':'~.-l',

33. SOUZA JONIOR, Cezar' Saldanha, oh. cit., págs. 113/124 .34. SOUZA JONIOR, Cezar Saldanha, oh. cit., pág. 60,35. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, "A Reconstrução da De-

nloc.:rucia", pág. 62.

o~¥(jJj. . /I" fuOJA. foQ J:AM. '

I~t1va entre .nós está, farteme~te. VInculada à )mpo.tência . cada- \t-ezmaior da Parlamento. diante da Executivo, à debilidade dos Política"',dIante do poder dos. I éCntcQS" <;), ~u~ t:~uxe~.i~c.~l:lsive,' à tona; a temá-tIca .da _tecnacraSla. ." ,'. .

Por fim, uma especial referência merece ,a illstabilidade de nassãs~.ró~ulas institucianais,~ que, à evidência, se canstitui em vigoroso en-trave à participação democrática.

A história da palítica brasileira é plena de crises políticas, o quenada significa em si de excepcianal, posto que todas as formas de J. ~~~rg~nizaçãa política .estãa sujeitas a fatare~ .de ~esequil~bri?: . O que r:J-o..Jf.J. CÀ01e digna de repara em ,Jlºssapr.acesso.pal~tIco e, a. ausencla' ~de mê- ,fanismas ..institucianais aptos., a soluci~nar tais, crises, que, em regra; ~'fN'Pe-\.extr~y'assam,os parâmetras co.nstitucionais. e desaguam nos golpes e£a~t?golpes c,de,Estado., ,ao. lado 'de o.utras soluçges.extralegajs :J:I,

, B - Aspecto Sócio-CulfllraJ. J ofrW.M:O I'X)J.M-OJ:J ~I(£l~. A gênese do Estada brasileira: marcantemente àutoritárià/gerol dJ) b,.\t, ,&\,.:

~ (X)Jtl:...lCle dJ. ~m~:'sociedade ,!,ast~nte dist~ciada da~?il~ q?e:se.pode~hamar um.~ -O ~j Í'\ (jJ" ~ iSo.cledadc.democrátlca ••.'Refenmo-nas a'preexlStencla~dopoder polítl V\.().,~

ê~",~::cs.C?Ci.e~ade.civil, fenômenaJípica _da fo.qnação da, Estado brasí ~ _,}.~!r:.c:>:~Cezar Saldanha observa que I.<>~'pad~~,precedeu a povo não U' ~,VVJ\l,ap.erJ~~_'.:E.(),'"se.n.ti~C?..,poHtico; ,.mas~2fisicam,ente, pois; quando, da. inst'a- 1lação.,da.primeiro Governo-Geral ,em 1549"não havia a.rigor nin-g-üéiD.':'a)er góveniada}3~.' ' ., .,. ..

Com efeito, a .Estado.brasileira assemelha-se a:uma' canstruçãoedificada' de cima pá.fã- baixo, em que a última e'tapa da obra foram ~os' alicerces. A conseqüência. de tal pracesso de formação. aparece ~de modo cantundente na realidade palítica brasileira: [opovo..assume r:J.£Jsempre ou quase sempre uma posição pa~siva, aguardando. que suasorte seja decidida nas escaninhos', go.vernamentais. Essa a principal ~razão. que torna a pompas a fórmula constitucional "tado poder ema-na da povo" um mera juíza de, valor e não. um fato. sacial. . iO~'~.

O àutaritarisma social resultante de naSSa formação histÓriC~.l10'l'fv3 .i o...rece~e, por ~utro. lado.,_ um ~!1nde ref~rça .~:!?~c~r~.t=U~.~~V}?u~.~sta..' ~ c.£ Y'L'--0de" nassa gente, reflexo. tambem das pnmórdlas da hlstoria da. Brasil, Ç11 vW. ~éQl ..que,razõ.e,~ __~e.,()rdem, privada.'sempre_prepo.nd~~~~a~, inexistindo ~_, ,. ,.l!-_I!l?Ç~o._~de,bem camum 35. ,'_ . . J'f';JVU .11)r..-\..lJ~,

•

29. FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. "O Partido Político naDemocracia Brasileira" in "Sete Vezes Democracia". São Paulo, Convívio.1977, pág. 55 e se~intes.

.10. PINTO FERREIRA, Luís, oh. cit., pág. 376.:n. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, oh cit., pág. 115..12. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. "A Reconstrução da De"

mocracia", São Paulo, Saraiva, 1979. págs. 17/18.

A ausência ,de_ dc:!Docracia. ~o.b.o. .ângulo. institucio.nal. é, senti-f)da principalmente _pelo. baixa nível ,de"'cparticipaçãa,~papular, tanta ~na esco.lha das Ífi:Stituições Po..l!t~casfundamentais, , quanta na fun-!cianainentó conêreta dessas mesmas, instituições. O fato. é claramen-te abservada ao. se analisar a p'a_rtid~Lpolítica~. brasileira" principalveículo. de participação. palítica da cidadão., a panta de emprestarao. no.ssa madelo. constitucio.nal o. caráter de uma "demo.cracia pelospartidas", na feliz expressão. de Ferreira Filha :19.

Cansoante leciana Pinta Ferreira, '~um- partida po.lítica é umaassaciação. de pessaasque, tenda a mesmà-c~nceRÇão. ~e:vida sob~ea farma ;ideal"da saciedade e do.. Estada, secangrega para- a ca:1-quista da pader palítico. a fim de realizar ,pm ..d~terminada .progra-ma" 3o-tãl'ê"ü'õêdú, ressaÍtã as d_l,l_l!Lf!1_nçõ~s._p'rim9.rdiais_;Al!Sagrc-miações partidárias: a.;,es(;al~a.:de "uma p\~~a~a~!1:.. de gaver:na e aisel~çãa~.~as ,_candidatas" que, depais de. sufragadas pelo '"'eleitarado,deverão. calacá-Ia em prática. Ora, na Brasil, ,tanta _a primeiraq'uanto -~a--ségunda ' função.' ficam restritas -â- 'uma '.éúpula~ '''enq-uistádanos.me'cânismos dê direção partidária., Aliás, 9. pr!Jgrama partidário)entré 'nós: apresenta. pouca relevância~ vista '.sero. ,partida brasile,roantés~' úm:"'agrupame"óto.de ,hamens em funçãa"de'üÍ1i' oü'de "algunslídere'ii;:Ciõ, que 'um agrupamento. de hamens'em 'fuilçâa"dé" idéiasfBaSeàdas" n'essã triste- realidade de nossa vida~ pa.rtidái-iá: ....~~metososauto.res já praclamaram sua falência 31

Um retrato da vaziC? de nasso.s quadras partidárias nas é dadopela própria legislação., que canstata a;inoperância da .número redu-zido de' filiadas e coonesta com a férreo contrale da oligarquia par-tidária: -'São comuns disposições coma a do artigo 72, "caput", daLei Orgânica dos Partidos (lei n.o 5682, de 21/07/1971), que atri-bui aos órgãos de direção partidária a possibilidade de fixação dediretrizes cujo descumprimento. pode acarretar a perda do mandato.

Outro gravíssima problema relacionado à participação do povono pader é a .desgaste que, o. Poder Legislativa e seus integrantes vêmsafrenda iDO. Brasil. Não. se . trata simplesmente. da reaco.madaçãa:S defunçÕes~pravo.cada pelo advento 'do. Estado-pro.vidêncial em substitui-ção ao. Estado liberal, observada com notável precisão por FerreiraFilha 32. Parece-nos, isto. sim, que a perda';.da:importâricia da,ctegis-

504 505

•censos, e que teve como consectário a diminuição do controle rígidodos titulares do poder econômico sobre o processo político. Entre-tanto, ~:presença de. grandes .conglomerados ..financeiros e' industriaisa;t~c?"~!,~~~~~,?ci1l,do.J.aJiflí!1diQ~..rur~I,:..ao~Jado:.,de. uma 'cõncentraçã~?e.•r~nda ainda ~astante acentua~a, parecem como grandes desafiosa, .•~pla~tação de. utt.ta esu:utura .econ.ômica democrática no Brasil.

. Por outro lado, a preocupação com 'aordém econ6mic'a ~SOCIal,que aparece em nosso constitucionalismo após a Carta de 34denota que o Estado brasileiro segue de há muito o modelo d~"welfare state", em que o Poder Público chama a si a tarefa da pro-moção do desenvolvimento.

, Ora, ".a .pro~O~ão do desenvolvimento 'repercute imediatamen- Ov-J~te;~~.um.~i,conce.~traçao.'.d~.,pOder: em benefício do:. Executivo. Sem ~ ~.9dU~~.;~!~~.~~.~,?men().:e Il?erent~.ao Estado de Bem-estar. Acentua- ,se, porem, em ra~ão do desenv?lv!mento. Especialmente porque o ~X~Estado, para realtzar a sua mlssao, tem de- quebrar resistênciasassumir grandes riscos devido a grandes iniciativas" :19. '

Outra.cons.eqüêncta.do.processo de desenvolvimêntõ'é '0 sJhi-Jl.lento.de tensões_.soc!l:iis,:.que. tão~grande.:significado têm tido{ml.lQ$_~ªs..crises ..institucionais UI.

••••••o .individualismo .delineou um panorama. político de feiçõe'~ I{) ~

pers~nâilistas, em -que as pessoas são mais importantes que as idéias, ~em. qU~H1S qualidades pessoais dos candidatos são decisivas, ao passoque os :programas partidários são ignorados. E essa também a con-clusão amarga de Ferreira Filho:

"Tal individualismo repercute no plano político numapolítica de: personalidades; num P~"!.~..'!.aJ.~s.t!!q. No paístradicional'é'a,pessoa do "coronel";, no Brasil em desen-vqlviment~:"~ã~ raro é o J,í~~.rç~'rismáiico 'ou o demago1go populista." :11;

Não é, pois, passível de ser questionada a abordagem dos que,como Antônio Paim, situam o Estado brasileiro na categoria webe-riana de Estado patrimonial, assim descrito pelo próprio WEBER:

"O~,Estado',patrimonial' é. o"representante típico de .pmconjunto.de ',tradições inquebrantáveis.~~.O domínio, exer-éido;, pelas, normas racionais se ..substitui pela justiça-:do

~príiiéipe".e ,,seus".funcionários. c,~Tudo: se baseia, então. em!,~~nsi(le,r~çõ~spessoais." 37'" ,. 1

c - Aspecto Econômico.

39. FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves, "A Reconstrução da Demo-cracia", págs. 71/72.

40. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, "A Reconstrução da De-mocracia", pág. 80. ,

41. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, "A Reconstrução da Demo-cracia", pág. 47.

Não há dúvida de que a implantação duradoura de um siste-ma político democrático depende de inúmeros fatores sobre os quaiso homem não tem controle a curto prazo. Tais fatores, basicamentesituados nos campos sócio-cultural e econômico, "condicionam asorte dos modelos políticos, ora favorecendo a sua implantação, orainviabilizando-a, seja deformando a sua estrutura, seja desnaturan-do-a completamente" 41.

Tanto quanto a concentração de poder político, ;~ concentra!,ção' exacerbada de poder:econômico tem se mostrado incompatíyelcom a ,'y~gência do sistema democrático. J\ ezr,(. . CÀ.() ~

A existência de um modelo econômico baseado no,' latifúndiorural provocou no Brasil anterior à industrialização enormes dispa- 3JJ0. \I(\~~Àndades"'IÍo .plano político, em que as; elites . rurais, especialmenteapOsajmplantação da. l.a República~':possuiain"tini poder'políticó CI 0....dJ.-~quase que. in'contrastável 38. A industrialização que se seguiu à Re-võiuç'ão de 30 e que progrediu celeremente até nossos dias causouum intenso processo de urbanização, sentido claramente nos últimos

36. FERREIRA FILHO, ~Ianoel Gonçalves, "A Reconstrução da De-mocracia", pág. 63.

37. WEBER, ~ax, "Economia e Sociedade", Trad. espanhola, ~Iéxico,Fondo de Cultura Econômica, 1964, pág. apud PAIM, Antônio, ob. cit.,pág. 6.

38. MOTTA, Paulo Roberto, "Movimentos Partidários no Brasil", Rio,FGV, 1971, l.a edição.

v - A INAD~aUAçÃO DO SISTEMA

PRESIDENCIALISTA

1 - O Papel das Instituições na Democracia

506507

" •~JJ.Jj..jJJ\

0P,~J.. Ov

~~c.lo:. ~~\\.C:)

No entanto, o que vem sendo des~urado ,por , aq~eles qu.e tr~.tam do tema é o papel das condições' lrgadas a propn~ .orgamzaçaopolítica. Esquece-se, amiúde, que, d~,s.'}~!()~~---,c?nd~CIO?antes do.

50' do sistema político democrático, o fator /. InstItucIonal é o'suces., .t.. tI' .único q~e com"porta alterações sig~lI.~cattva~ .~ cur ~_ .prazo; ...a :m ,disso ás alterações na estrutura soclo-economlc~exl~das par~ oim J~me~to da Democracia só são obtidas pela vIa dos Instrumentosp .. 'de acão política.

.' 'Nesse sentido é o pensamento lúcido de Cezar Saldanha:

"Duas razões recomendam o estudo específico dosfatores de organização do Estado. A primeira é.a prio-ridade instrumental que assumem, n'õ' quadrô" global dacqusalidade histór,ica. A' outra é de orden: prática: .detodo's ,os fatores que dificuHama democra~l~ .~ntre nos,são eles os ,únicos que, para serem superados, nao custamdólares, 'não exigem investimentos de, capital, nem agra-vam o déficit do balanço de pagamentos. Basta uma to-mada Colcliva de consciência; interpretada. quem sabe, pelo

d. " ~2lalento e pela habilidade de um esta Ista.

De outra parte. vale observar que, no plano interno do arran!institucional, a escolha de uma instituição fu~damental de modo er~o-neo pode conduzir ao insucesso de t.od~ o sistema:) Desta.rte, Afo~soArinos: depois de LOndenar o facclOntsmo em que se tem perdidonossas elites políticas. anota:

uê possível que a resp()nsabilidade inicial, e ~a.n:b~mfinal, caiba às instituições elas mes~as, a s~u artifiCialis-mo, ao seu estrangeirismo, já .aqUI menCIOnado tantasvezés." 1:\ --

2 - O presidencr.alismo e a Realidade

Política Brasileira

A - Presidencialismo: Reflexos Institucionais.Entendemos que o, sistema presidencial ~~ota~o. pelasConstitui-

ções r~p~blicanas brasileiras tem contribuído decIsIvamente, para a

.t2. SOUZA JÚNIOR, Cezar Saldanha, o~. ~it:, pág. 8: . . '43. MELO FRANCO, Afonso Arinos <;i e, DIreIto ConstítllCl~nal. Ieo~,\

da Constituição ; as Constituições do Brasil", Rio, Forense, 19/6, 1. c.,pág. 97.

508

:falta de enraizamento de nossos partidos poUticos. Na medida emque a política desenvolvimentista do '~we1fare state~.'. acentuou os am-pIos, poderes que o próprio sistema já "conferia ao "Presidente: da Re'i.púb!ica, 'a única êIeição que passôu a ter _~ealsignificado foi ~ eleiçãop:arã:~ ~reenchime?to' desse posto.~ Ora, ;as. ~1~iç~~~..m.ajoritáJ:ias pré:~Idenclals no BrasIl, degeneraram.,em "plebIscItos entre demagogos";com' o debate de idéias substituído pela verborragia caudilhesca "".Nesse contexto, as agremiações políticas se atrofiaram, já que vivemelas da excelência de suas idéias muito mais do que de qualidades

.-pessoais de alguns de seus filiados. .. si ~ ~-_c._, Pàr-o~-tro 'lado,~Ó ..~l?' p.9~~pensar.' em, um' sistema>' partidár!O~cLO~ Y--.(ã,rte, onde haja um P,oder Legisl,ativo forte"~'POis,'"é,~.na, composição ~ biMdã Parlã~~~~pque os partidos mostr.all) a._ace.itàçã6::~ê'..seú~prograina ~.pelo povo .

. ''', -'~., desnível T~~ atribuiç?~s entre, ExecutiVO', e Legislati~~ no BraSilj O OL'YfAL'Y,(C'jJJ~ a Irr~sponsablhda~e pohl1ca ~os f?~ulador~ da pohtlca de, go- M V~~)-.:erno,merente ao sistema presldenclahsta, acarretaram entre nos"oIqtal.desprestígio do Parlamento, que pouco pode)nfluir nas questõesde, maior importância, limitando-se; 'no 'mais das ~ezes, a homologardecisões do Governo,' que. sintomaticamer1te, entre nós é sinônimcde Executivo, '

i()~CA..oJ.Ji\~ A falência,das instituições básicas"de representação e participaçãoJ & ~~~pop'ular só poderiam ocasionar a apati,{'da' sociédade:- em relação' à

d..O) ~'tJ..M..~ P?Utica, o, que, aliás" já era da própria índole histórica dessa so-l.:ledade.

No que toca às crises institucionais, da mesma forma, avulta aresponsabilidade do presidencialismo pelo fracasso de nossas Consti-tuições em solucioná-las.

É verdade que não se pode conceber uma Democracia sem asdivergências de opiniões, inerentes à liberdade de pensamento. En-tretanto, não é menos verdadeiro que qualquer sistema democráticoimplica sempre em um minimo de consenso: exatamente no que tocavalores e instituições fundamentais da própria Democracia. As lutaspolítico-partidárias, expressão do choque ideológico entre os diferen-tes segmentos sociais, devem ser travadas no plano da ação governa-mental, sem colocar em risco os pilares sobre os quais está assentadoo edifício politico.

Ora, o que se, vê no presidencialismo é a confusão nas mãos do q

mesmo órgão unipessoal tanto, da função de "policy determination!,'quanto da função de yelar pelos valores e, instituições básicas ,90

-- 44. :-"IELO FRANCO, Afonso Arinos de, apud CAETANO, Marcelo, ob.dI .. volume !l, pág. 156.

509

(~'.~. d' P "d t" d 'R~bl' ~a..UJJv.N:)!sisteDl8 poütlco. o resulta o e que ,0,_ r~sl ~ e _ a epu Ica, en-, :

vólvido inexoravelmente nas querelas parudánas," aca~a perdendo o~~res~iio de seus adversários ~oUtic.o,s també~ ~o ",tocante--ao .se~ papel cl<h ~de 'Chefe de Estado: (Não e, POIS, a PreSldencJa da~ Republtca umórg'ãôapto a atuar nos momentos dé-'c"ôse:,como' ,um ,~!~mento ,d~convergência 15;

A ausência de mecanismos constitucionais de solução de crises --i> Á') ~ ~ ()v)P.9Uticõ:partidári'as ,(não se trata de crises que. col~quem e~ xequ.e ~a segurança do Estado) tem ,provocado no,Brastl,a.JDtervençao habt •..•..•. ;0 ,'I ~_, ~

tual ,das Forças Armadas,"no.l'processo' poUtico,"1c'com':grande desgaste \ \~para;'estas, uma vez que, 'êôilíó--êjüàlqiier partido no,Poder, se vêemsújeitas a críticas contundentes, da parte da oposição e das camadaspôpulares 'que são por ela representadas ~6.

B - Presidencialismo: Reflexos Sócio-culturais.

O autoritarismo de nossa formação social, estampado no perso-nalismo das lideranças políticas e na apatia do eleitorado, inquestio-navelmente encontrou um campo ftrtil no arranjo institucional presi-dencialista.

Um dos mOlivos, aliás. pelos quais o presidencialismo não apre-sentou nos Estados Unidos os mesmos efeitos danosos por ele provo-cados em outras plagas é exatamente a diversidade da formaçãohistórica da sociedade política american~. "A._"e.di~~~.~.ç.ã~.d~~s.a.. ,SOCie:

J,Ú p~ l\.OJ ~

dade ,de baixo para cima levou a uma mtensa partIcipação, natural,~o povo nos mecanismos de poder, es~:cia.lmente po~ me.io ,d~ i~-prensa, que somada a uma notável conSClenCla dos direitos mdlvlduiJ~~tem evitado a degeneração autoritária do sistema de governo prest-

de nci ái,1';. • • J\ o..b.-Y\J. k t:lJJJ.-.9Em outro sentido, o acúmulo de poderes inerente ao preStdencH~-~ .. ,:) ,

lismo em um Estado iniervencionista, aplicado á' uma sociedade de elO ~ Y't\.,l}

!e.iç~b'lhist~ricam.ente a.ut.~ritárias, teria que, necessariamente, agravar ~ ~J~ ~° pro ema. VkJ Y.N(/~'

-- -A~tores há, como João Camilo de Oliveira Torres, que chegama chamar o Presidente da República de "Sua Majestade, ° Presiden-te", pretendendo com isso dizer que q~~Í19.sso.sistema de governo\está centrado em um Rei eletivo 48" {) Q..u:.. p~

45. SOUZA JÚNIOR, Cezar Saldanha, ob. cit., págs. 93/110.46. STEPAN, Alfred, "Os Militares na Política", Rio, Artenova, 1975.47. SOUZA JÚNIIR, Cezar Saldanha, ob. cit., págs. 59/75.48. TORRES. João Camillo de Oliveira, "O Presidencialismo no Brasil",

Rio, O Cruzeiro, 1962, pág. 151.

510

--eNo mesmo enfoque, a degeneração do presidencialismo, quando

aplicado às sociedades autoritárias da América Latina, foi bem per-cebida por Duverger, que afirma:

"Na América Latina, onde os regimes políticos ImI-tam geralmente ° sistema dos U.S.A., o regime presidencialtende a se deformar: o Presidente domina o Parlamentoe se acaba em uma semiditadura."W

c - Presidencialismo: Reflexos Econômicos.

Um dado muito pouco levado em consideração na análise dosbJn,.d.1W'rN9sistemas de governo, mas que, a nosso ver, é de fundamental impor- .L '.tância, está contido na ,correspondência entre ° presidencialismo e o ~~~)p1odelo liberal de Democracia. \ Com efeito" ,o...sis,tem,a.presidencialista, ~ ri..",que preconiza uma separaçãórígida de poderes, é exatamente o siste-S PMI./'fJ"'-~ma de governo idealizado pelos liberais do 'século XVIII.\ Na época, t M I. "

o Estado era visto como um mal necessário e a principal preocu- ~"\.l'i\À\'l'i:

pação dos fórmulas constitucionais então elaboradas era exatamentea de limitar o Poder em prol das liberdades recém-conquistadas! Issoexplica õ fato de a doutrina da separação de poderes de Montesquieuhaver restringido suas preocupações à limitação do Poder pelo pró-prio Poder, s.em indagar da viabilid~de de tais mecanismos_9.'?. po~t~de vista da eficiência: o Estadó' liberal não deveria ..funcionar e sIm

_~anter a ordem 5°1 \Q~..o--G J..J..lNtd. i\ ~ çj f'/./\ ,*'Cfi-vW..A concepção dos fins do Estado. contudo. sofreu uma profunda

alteração com a chegada do século XX e em especial pelú adventodas duas grandes guerras. De um Estado inativo, passa-se para umEstado intervencionista, que precisa preocupar-se não apenas em pro-teger as liberdades individuais, mas também em melhorar o padrãod; vida das massas proletárias. A rigidez dos mecanismos institucio-nais do liberalismo não poderia adaptar-se a esses novos tempos 51. ~

Destarte, o que se viu ,na grande maioria dos 'Estados conteni'l~~'l'Vlioporâneos .de sistema presidencialista foi a derrocada da Democracia. ~substituída, por um sistema autoritário,. em que o Poder Executivo ~JU}r.i:Á.chama a si todos os poderes necessáno~ à tarefa ~e ?ro~ov.erl o ~ \Ó~desell_vo,l~ime':lto, sem que, em,contr,aparnd.a, <? a,rranJo IDstltuclOnal ~

49. DUVERGER, ~laurice, ob. cit., pág, 186. Ço1J:o clL

50. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, "Liberdade, Bem-Estar ~~ dJ.;iDemocracia: Contribuição para o Modelo Democrático Brasileiro", in "Sete b~.Vezes Democracia", pág. 111/112.

51. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, "Liberdadr.. Bem-Estar eDemocracia", págs. 114/116.

511

52. VEDEL, Ccor;.:es, "b cit., p.ig. 167.

A adoção do sistema parlamentarista teria efeitos bastante posi-~iv~~ e.m nossa estrutura parlidára. 6 ,d~puta:,iem torno' de id~ia5l, ~ - JiI.•n~~ta.:l!"Jo~muJ.ação parla!!len taris,ta:., provocari~ •.p.~ofunda revitaliia- "'PJ::jJção eJJl{!;nossos quadros partidários. pouco acostumados'a discussões e:u.n~cUn,~1jli~~~~de,;lIto nivél: 9~papel~.important.e que. o partid~ represe~!a ~"no moçiçrno .parlamentarlSmo fafla c0f!1,que ..e~sas: agremiações -fossemle¥(a~~~.:l~a'i.s,:'~-"sério;'pela.:'própria' populaç~o, ;.estimulando-se,- comisso~' a partiçipação política.' ' .

.: -~ .¥~od~~ L~gislativ?: a se~,_t_~~o, .,te_~a-!in.a.l.~.~t:t~~:~P'?~~~es .e.~~' ~ ~ clI-..U~?s para flscaltzar polttlcamente o Chefe de Governo ~. seus~Mmls-~ \fi 1t1. tl oJi)tros~ sc:ndo sancionada a perda de confiança nestes com a sua pronta rJ1~destituIção 'pelo Chefe de Estado: ~Atfiscalização financeira, hoje sob ~ !a alçada de, um órgão técnico, o Tribunal de Contas. que, no entanto, . Ise acha subordin~do ao Poder, Leg~slat!vo, .:~je.r!.~,).~.~:~prop'rii!~a. \'.C tWi.J ~Para tanto, o Tnbunal 'de Contas 'ficarIa <suJjordinad~ ao: Chefe ce ,I~stad.o,.'o: que; evitaria que as desav~nças;:partidârias' influíssem:'!na d..() Cc;.apreCIação das. contas. '••.. • ,"t. _ _.. r' _ I

No tocante às crises políticas, os reflexos também se mostrariamnotáveis. t.\,~separação das funções de Chefe de_.Estado e _Chefia de

•pres~çlencialista' possibilitasse ao menos à fiscalização, efetiva do Pre-sidente,pelo ParJamento, restando a esse último"tão-somente, o desa-creditado,instituto 'do "impeachment". ~Afalta \de~~um "mecanismo!móderador. que pudesse ,conter' as,'crises',:ocasionàis'. pelos embatesideol~gicos' inevitáveis na."nova dinâmica de atuação estatal, contri-buiu também' para a opção autoritária, levando, até mesmo, em certosmo~'(;iüé;~,'. à ~supressão .do ,Parlamento:' , " '. , ,

O exemplo norte-americano não refuta, mas, ao contrário, re-força a tese de que o presidencialismo é incompatível com um modelode Estado intervencionista. a não ser que se sacrifique o caráter de-mocrático do sistema político. Com efeito,;a riqueza produzida emsolo :,a!U~ricano ,provocou, um consenso quantô" ao sistema econômiçOlibY~~:,capital~sta, o que permitiu a permanência de. instituições polí-ticas d~.cunho liberal-democrático ~2.1~ '(ltI\"rY\O.. ~ d.01 V'N}J.;tJ,ÁcjM

JJJ.M.oj.,A "f\£n Ul &"-

VI A ALTERNATIVA PARLAMENTARISTA----------1 - O Impacto na Estrutura Institucional

T! •? O (. t ~ lo..ü.O CV) CXJ..Jy.;J

Governo possibilitaria a existência de um' órgão que, gozando da 'côn-tfiança geral, atuasse como mediador dos conflitos entre os partidosoti":entre 'os Poderes .Executiva e Legislativo.' Ao Cliefe de Estadoseiiairi;cónfié.ldos 'Os.Póderes exeePéionais para :eIÍfiêiüã:r situações' dee~érgência,que colocassem.em.risco' a. segurança do' Estado. NãohãV'êriã, aS;im, o enorme perigo hoje existente de se invocar a salva-ção do Estado como álibi para o uso de instrumentos vigorosos con-tra os adversários políticos da facção partidária que, momentanea-mente, ocupa o Poder.

Por fim, poderia o parlamentarismo resolver um grave problemado. processo político brasileiro: a. participaçã(J das Forças 'Armadàsno mecanismo constitucional. A nosso sendr, a vinculação das Fo~-ças. AnIÍadas ao Chefe de Estado. eyitaria ,seu envolvimento nas lutãspartidárias,' podendo, desse modo, cumprir sua alta missão de defen-der: os valores e as inslituições"fundamentais de nossa' Democracia,quando sob aineaça interna ou ,externa, 'sem que cõiidsso se sacrj;.fiqúê:a legalidãdé democrática:.- Nas' ênses" dé éaráier meramenle

. político-partidário a própria sistemática possui instrumentos adequa-dos à superação dos entraves, ainda que se tenha que convocar Clei.ções gerais. Por sua vez, nas crises excepcionais de natureza grave,"""que afelem a segurança de toda a sociedade política. as Forças Arma-das agiriam sempre sob o comando do Chefe de Estado, o qual

. poderia, inclusive, ser auxiliado por um Conselho composto pelosprincipais representantes das forças políticas e institucionais do País .

2 - O Impacto na Estrutura Sócio-cultural

Para uma sociedade acostumada ao autoritarismo e. a Irrespon-sabilidade dos Governantes, o sistema parlamentarista também trariadei tos salutares.

A grande novidade é que o Parlamentarismo é um sistema degoverno que exige permanente colaboração e debate entre os partidose entre os Poderes do Estado. A"J~agmentação de atribuições decoro \ M "(\ d-f;J,rent~ ~a'aplicação da fórmula parlamentar no tocante ao. Poder Exe'-'.cutiyo .. atenuaria a imagem que a sociedade e as próprias instituições ~~~goveCnamentais ..têm,' da :I,>residência .',da República •. que é, a, de umL~~~~de\. - .

!=.m sU,bs,tituição. à postura autoritária que hoje, assumem certos,jnlegrantesdo Executivo teríamos a autoridade com responsabilidade,atualmente' uma palavra 'vã em nosso texto constitucionál e que pas-saria a ter sentido dentro da sistemática parlamentar.

512 513

._.~ .•.~

," .--./o cU1to~à personalidade seriasuplentado:pelo debate ide'ológico,

em :que "'asip.r.i.t!,:ipai!.cf.c:>!~ partid~as :,se."envolveriam. por' ocasiãodas'~eleiç~_11egislatiya,s,::mo,m~~to,culminante da participáção pelovoto dentro do parlamentarismo. /

A sensação de que não há Poderes místicos dentro do Estadoe que a contrapartida do Poder é a responsabilidade pelos atos pra-ticados estimularia o povo a participar da prática institucional. des-pertando esse gigante adormecido para a vida pública.

e,instituições básicas da Democracia, ~!lt~c: ~e.,~ony~rgên~i~J<_entret~~('as ~~.Qrr:~!es,p~~ticas:- _ .." .._ ....

VII - LEGITIMAÇAO DA PROPOSTA

PARLAMENTARISTA

Logo, o parlamentarismo da Emenda n.o 4 foi derrotado por umvicio insanável de origem: o casuísmo.

Para evitar que o parlamentarismo nos dias de hoje possa v!ra ser mais uma das alterações casuístas que retalham o texto conslI-

514

Uma das razões mais fortes da surda desconfiança Com que seolha o parlamentarismo entre nós é explicada pela ~~[\;I~!!lid.~_:!.t;~,~atiy'ad~p'I3f~~ç~~{~,().:~s.ist~~a,,~..~r~E~c:..~~~o~:~~i9(),ul~"t.

Com efeito, a Emenda Constitucional n.o 4, de 02/09/1961, in-troduziu no arranjo institucional da Constituição de 46 a fórmulaparlamentarista.

O insucesso da medida é magnificamente retratado por AfonsoArinos de Melo Franco:

"A emenda parlamentarista não era má, e poderiater sido vitalizada, caso os responsáveis pela sua aplica-ção tivessem exata noção da sua valia. Tratava-se deuma reforma sem força própria, porque adotada exclusi-vamente como solução da crise militar, determinada pela .renúncia do presidente Quadros. Em resun:0t;Ql~tóAdi-1.A ....tA~~cionaLyisava a diminuir os poderes do presIdente Goulart. (oi" /\i •.••rL-. ~Éste'.<Aãô:sê""-satisfei,com<asfunçõés que lhe ficaram re- 'Y""".~~ C4~serváâ~'s/ê.,':que' eram-,"pâliticá'riiente: de g~a'nde impà.rt~l\'cià::;põFiiié:, ,irriplic~va~' ~in .mant~r . o Estad? de du;el!ono:;p-~js.;:-~,r~mbém,os;pnmeuos-mIDlstros deslgn~dos.,naocõmpreêilêlerain.;as ,-sLias,~atribuições; como~ deVIam. , Osgovernâdores'de' Estado~"que aspiravam' à pr~sidência daRepública, tudo fizeram para derrubar o regIme, e tam-bém um ex-presidente que ambicionava v~ltar ao pode:.Assim. em vez de trabalharem para constrUIr o novo regI-me, os responsáveis por ele só se esforçaram por des-truí-Ia." 54

515, i

,54. ~IELO. FRANCO. Afonso Arinos de. ob. cit" pág. 99.

A ".su.bstitu!çã~.td<?.prcsidencialis,mo;' pel~;~p~rlamentarismo ,ade-! C\ct.L ~qua~~~.:.n?sso__~is.tema.~.e,goverEo, à ,c:.l?ncEpçã~1.deEstado intervencio- Ct.Ç) 90~nista,.1adotada 'pelo constitucionalismo brasileiro a partir de 34. .

.-'-Pêrreir'a"Ftlho 'de'ffionsir:l, à súciê'dade, ~ue Ot.,-s~~.a~ci,-pr<?vidê~c~ah~Y\U-DeXIge,uma ,reacomodação dos Poderes estatals,'com a. quebra da ngl-dez:que.'existiã" no,' Estado libéral. E. assim:" valer.-d<i~sê'da' lição deLoewtntt'ein.êõn~c1uj que ~ào-Et~~ç.tlli~º;dever~a"c~.be(a tarefa. de tra-í . _çar':'Q~.~,o_bje~iv2s~de governo e:.conduzir.o ,mecanismo institucional JltO.DU,.~~...3par~UJ~_~~~f-;cP,~~C~.Çãô~çf;:,Ao,~:.Lêgi~lativõ,;.;~a~f~a.,.'..a~i~.a. de t~do, o ~ ~cl?n!r~J~.f:polt~JCO,.:t. Ora;;~.!~Ur.~~cºlTlodaçao'~~;sena,.,vlável 'com aimp!~,~!açãC?,~do\!,sistema J, parlamen tar; :.sistema;,f1exíveL.de' colaboraçãoentre 'os Poderes. em que a função de !!Overno e os poderes necessá-riôsâô.setj' exercido não geram o abl~so e o desequilíbrio entre osórgãos de poder em face do i.n~t.it~_t9:,da_r,esPOllsabilidadepolítica doGoverno.

A permanência da fórmula presidencialista entre nós faz -:omque a :Constituiçãoseja como que um "sarcófago" que guar~a um d

arranjo' institucional do liberalismo, de há muito 'sacrificado, em suasIinhas'.:nú:stras~pelas v necessidades do desenvofvimenlo ecoriômico esocial~'" '- - . .

O grande debate ideológico de nosso século entre capitalismo esocialismo (iniciativa privada e planificação) poderia finalmente sertravado em solo pátrio, sem que se pensasse em golpes de Estado, ià esquerda ou à direita. A presença d9..Chefe,:de':.Estado e o seuJ~~si~if~.~~do iflStitucion.ai reduziriam 0.debate ~s suas ~~a,is ,proporções: I.J.Y<'f'L'discu.~~!.~,a._mel~or..f~rmula de governo, .mas n~<?.se !<;>canos valores ôJ 'fJP1...

ôJ-'l.lO!53. FERREIRA FILHO, ~-lanoel Con~'"lvt:s, "A Reconstrução da Dt:- I

mocracia", págs. 179/180. I

I

3 - O Impacto na Estrutura Econômica

Ronaldo Polett'

o QUOR;U~ PARAEMENDAR)ACONSTITUIÇÃO

A E enda Constitucional n.o 22, de29 de junlo de 1982, ao alterar, mais umavez, o qu m para aprovação de modifi.cações da ei Maior, faz ressurgir interes-sante tema 'urídico-político brasileiro. Vol-tamos, ag a, para a necessidade devotação qUllificad; de dois terços dos

membros de cada uma d s Casas para lograr a . Iteração do texto constitucio-nal. Assim o era pela menda Constitucional .0 1/69, que mudara o textooriginário da Carta de I 61 (maioria absoluta as duas Casas). Esta últimaidéia, n da maioria abso uta, fora reestabelecida pela Emenda n.O 8/77, pro-mulgada pelo Presidente da República com fun amento no Ato Institucionaln. 5/68, portanto com utilização do Poder onstituinte originário, e foireafirmada, com temper mentos, pela Emenda Constitucional n.O U/78, aque revogou os atos instit acionais, promulgada pIas :\'(esas do Congresso (Pu-der Constituinte Derivado . Com temperamento', por que na redação dadapela Emenda n.O 8/77 a aioria absoluta era d votos do total de membrosdo Congresso Nacional, e quanto a Emenda n. U/78 estabelece a maioriaabsoluta dos votos dos m bros de cada uma as Casas.

•

tucional em vigor, propomos que a adoção desse sistema de governovenha precedida por um amplo debate entre tod('ls os segmentos denossa sociedade, que teria como palco principal uma Assembléia Na-cional Constituinte.

Não gostaríamos de alongar demais esta singela tese, desfilandoo rol de argumentos que justificam a imediata convocação de umaConstituinte entre nós. Lembraríamos apenas que, embora as insti.tuições possam sempre ser legitimadas "a posteriori", se o consensosocial em torno delas puder preceder sua implantação, certamenkserão maiores suas possibilidades de vingar. Ademais, "governo dopovo", como já vimos, significa exatamente a participação popularna formulação das instituições fundamentais da Democracia.

O parlamentarismo certamente não seria a panacéia de no~soconstitucionalismo, mas abriria largos espaços para que a imaginaçãocriadora do Constituinte reacomodasse diversas instituições, que hojese debatem contra a camisa de força presidencialista (e.g .. "Minis-tério Público, Forças Armadas, Tribunal de Contas).

Acima de tudo, poderia significar uma solução brasileira paraproblemas brasileiros, enterrando para sempre o semimorto presiden-cialismo, introduzido em nosso constitucionalisqlO, transplantado d~terras alienígenas e sob a batuta do autoritarismo positivista 55.

55. MELO FRANCO. Afonso Arinos de, ob. cit., págs. 86/87.

o assunto se insere outro de dimensão aior, relativo à flexibilidadee rigidez das Constituições As Cartas escritas resumem-se rígidas. Os co-rolários disso são: certo rocedimento especial para a revisão ou emendaconstitucionais, a hierarqui das leis. a adoção do princípio da supremacia daConstituição. o controle d constitucionalidade da leis. as limitações expr~s-sas ou, para alguns, até i plícitas, do Poder Co tituinte Derivado, etc. Ascostumeiras, não escritas, e bora com a formaliza ão de alguns diplomas le-gais, contendo matéria co titucional. são, em p ncípio, flexíveis e dispen-sam procedimento especial ara sua reforma. Par modificar a rígida-escritaé preciso utilizar o Poder Constituint"e Derivado, om suas limitações, total-mente diferente do Poder rlgislativo previsto na Carta Magna; para alterar-sea flexível, basta uma lei ordinária. isto é, o simples exercício do Poder Le-. J

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