03.07. el procedimiento adm. trilateral. dr. richard martin

El Procedimiento Administrativo Trilateral

Richard Martin Tirado

Mayo 2012

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Uno de los aportes más interesantes y

novedosos que ha efectuado la Ley 27444 es la regulación sistemática del Procedimiento Administrativo Trilateral o Triangular (PAT).

• No obstante ello, la novedad de este tipo de procedimiento, no se encuentra en su elaboración conceptual (puesto que ya existía regulación en procedimientos administrativos especiales), sino en su incorporación en una ley de ámbito general y expansivo a todo tipo de procedimientos administrativos.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Dentro de la sistemática de la LPAG se distingue

entre la regulación del procedimiento administrativo común o general, y luego dos procedimientos administrativos “especiales”, como son el trilateral o triangular, y el sancionador.

• A primera vista, pareciera que existe una materia procedimental administrativa “especial” que sería contrapuesta a la general. No obstante, de una interpretación sistemática de las normas, no es así.

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• El Procedimiento Administrativo Común o General, indica los principios o reglas básicas que deben asegurar la eficacia y las garantías de desarrollo del procedimiento administrativo.

• Así, se ha dicho que, el procedimiento general trata de los principios o normas que definen la estructura general del íter procedimental que ha de requerirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Sin embargo, en la regulación de los

procedimientos administrativos existen determinadas materias en las que se admiten específicas diferenciaciones en la realización de uno o varios trámites procedimentales, que pueden ser tan importantes que alteran la estructura básica del procedimiento general utilizado normalmente para el cumplimiento de una determinada finalidad administrativa. Estamos aquí ante el supuesto de los procedimientos administrativos especiales (como el tributario, el concursal, el de servicios públicos, etc.)

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• Tradicionalmente, el procedimiento administrativo ha sido concebido adoptando una estructura lineal (donde la Administración es al mismo tiempo juez y parte), pero modernamente se acepta que el procedimiento administrativo pueda tener una fisonomía triangular, pues la Administración aparece decidiendo un conflicto entre administrativos, careciendo de la condición de parte, pues es totalmente ajena a la relación jurídica discutida. Esta concepción es la que fundamenta el denominado procedimiento administrativo trilateral.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Ya antes de la entrada en vigencia de la Ley

27444 se podían reconocer ejemplos de los procedimientos trilaterales en las materias bajo la competencia del INDECOPI (en temas marcarios, de tutela del consumidor, de competencia desleal y reestructuración patrimonial), de los organismos reguladores de servicios públicos, y del Tribunal del OSCE, entre otros organismos.

• La Administración ocupa una posición sui generis en los PAT decidiendo un conflicto producido entre dos o más administrados.

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Antecedentes del PAT:

• Se ha afirmado que a partir del Decreto Ley 26111, es el que introduce normativamente por primera vez la regulación del PAT. Ello se afirma puesto que éste dispositivo (que elevó a rango de Ley el Reglamento General de Procedimientos Administrativos, el D.S. 006-67-SC) modificó los alcances del Artículo 1° del citado Reglamento, estableciendo el siguiente texto:

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• “Artículo 1º.- La presente ley rige la actuación de orden administrativo de las entidades de la Administración Pública, siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto. En consecuencia, se aplica a:

a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la Administración Pública que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o más particulares, entre éstos y la Administración Pública o entre entidades de ésta última; (…)”

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• El Decreto Ley 26111 reconoce expresamente que podían suscitarse controversias en sede administrativa en la que podían presentarse tres clases de conflictos:

A) controversias entre dos particulares ante la administración pública.

B) controversias entre un particular y la administración pública.

C) controversias entre dos entidades públicas.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Sin embargo, a nuestro criterio, ya antes de la

entrada en vigencia del Decreto Ley 26111, existían en normas especiales como el Decreto Legislativo 701, 807, y las leyes sectoriales sobre reestructuración patrimonial y derecho de marcas, ya se recogían procedimientos administrativos trilaterales en buena regla, ya que en dichas normas se configuraban la resolución de conflictos entre administrados por una entidad de la administración.

• La LPAG resulta innovadora por el tratamiento integral y de marco general que otorga a la regulación del PAT en su acápite respectivo.

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Características del procedimiento administrativo trilateral:

• Es necesario establecer algunas pautas o parámetros para reconocer este tipo de procedimientos. La LPAG no nos establece criterios al respecto, pero de su regulación normativa se pueden encontrar tres características fundamentales:

a) Debe tratarse de un procedimiento especial (aquel tipo de procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis particular);

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El Procedimiento Administrativo Trilateralb) La materia de dicho procedimiento debe

corresponder a una propia de la Administración Pública (sugiriendo una controversia respecto de la actuación de una entidad pública o de un asunto de interés público, sobre una materia calificada como singular);

c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de procedimientos deben ser imparciales (rompiendo con el criterio por el cual la autoridad que resuelve los procedimientos administrativos siempre es juez y parte).

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Marco legal del PAT: • El Artículo 220º señala que el PAT se rige por lo

dispuesto en el capítulo correspondiente de la LPAG y en lo demás que ésta contiene en lo que fuere aplicable. A continuación, señala que respecto de los PAT, sus reglas tendrán únicamente carácter supletorio.

• Esta salvedad que hace la Ley, remite al problema de la aplicación supletoria del Código Procesal Civil a los procedimientos trilaterales, puesto que durante mucho tiempo se ha venido aplicando supletoriamente dicha norma procesal a la instrucción del PAT.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Sin embargo, conforme al Artículo V.1 del Título

Preliminar de la LPAG, las normas del llamado “bloque de normatividad administrativa” son de aplicación preferente con respecto a toda normas que no constituya materia administrativa. En tal sentido, la LPAG dota a los procedimientos triangulares de un marco jurídico adecuado, por lo que la remisión al CPC debe ser evitada en lo posible.

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Inicio del PAT:

• El PAT se puede iniciar de oficio o a pedido de parte, conforme al Artículo 221 de la LPAG.

• Los procedimientos que se inician de oficio, pueden darse por voluntad propia de la administración a partir de una decisión en dicho sentido, o por la admisión a trámite de una denuncia al amparo del Artículo 105 de la LPAG.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Al respecto, es necesario señalar que deben

diferenciarse los procedimientos administrativos sancionadores de los trilaterales, puesto que muchas veces se inician PAT’s que culminan en la imposición de una sanción administrativa (casos de libre competencia o competencia desleal). En ese sentido, corresponde analizar que tanto la materia del sancionador como la del trilateral son distintas, siendo que en algunos PAT’s la imposición de sanciones surge como una consecuencia accesoria de la existencia de una controversia.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• El Artículo 221.2 establece un deber a cargo de las

entidades, de procurar la solución conciliada de las controversias suscitadas y que se encuentren bajo su instrucción. Dicha prescripción debe ser conciliada con los alcances del Artículo 228° de la LPAG que favorece el empleo de medios alternativos de resolución de conflictos para solucionar las controversias entre los administrados bajo el régimen de un PAT. Sin embargo, la autoridad debe ser cuidadosa al momento de aprobar dichos convenios, puesto que debe evaluar la afectación de intereses de terceros o el interés general.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• De otro lado, el Artículo 221.3 establece la

vigencia del denominado principio de contradicción procesal en la evaluación del PAT, puesto que debe preservarse la igualdad de las partes en el procedimiento, siendo que siempre debe admitirse la contestación a la reclamación. Sin embargo, este numeral debe ser concordado con los alcances del Artículo 224, que se prohibe la réplica a las contestaciones de las reclamaciones.

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Los sujetos del PAT y la noción jurídica de administrado:

• Conforme a la definición del Artículo 219.1 de la LPAG, los sujetos del PAT son de un lado, una entidad de la Administración Pública que aparece resolviendo un conflicto suscitado, y del otro, dos o más administrados que concurren ante dicha entidad instructora, a raíz de la existencia de un conflicto de intereses entre ambos.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Al respecto, existe una posición según la cual

el PAT sería aplicable únicamente cuando la administración resuelve respecto de conflictos suscitados entre administrados, equiparando este concepto al de particular.

• En tal sentido, con relación a los sujetos del PAT, existen dos posiciones, que en realidad, difieren en los alcances de la noción jurídica de administrado. Una es la tesis que denominaremos restrictiva, y la otra la que denominaremos amplia.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral•La tesis restrictiva, concibe al PAT como

un contencioso, donde la Administración actúa como un tercero imparcial, decidiendo un conflicto suscitado entre dos o más particulares, puesto se asume la conceptualización del administrado como una persona física o jurídica considerada desde su posición privada frente a la Administración. Esta lectura aparece de la interpretación aislada del Artículo 51° de la LPAG.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• En cambio, la tesis que adoptamos, y que

denominamos amplia, considera que pueden ser materia de composición a través del PAT, los conflictos suscitados entre dos o más administrados, entre la administración y administrados, y entre entidades de la administración. Ello depende de la lectura que se de al segundo párrafo del numeral 1 del Artículo 50° de la LPAG, que señala que “cuando una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades o deberes que los demás administrados”

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• En tal sentido, el PAT está diseñado para resolver

las siguientes clases de conflictos o controversias:

A) Conflictos entre administrados: La LPAG concibe al PAT como un procedimiento contencioso. Al respecto, debe considerarse que la relevancia del conflicto sometido a la competencia de la entidad se encuentra íntimamente relacionada con el interés público presente en la resolución del conflicto de intereses suscitado. Se aplica la denominada doctrina de la jurisdicción administrativa primaria o jurisdicción retenida.

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El Procedimiento Administrativo TrilateralB) Conflictos entre una entidad pública

y un particular: estas controversias se suscitan con motivo de una actuación previa efectuada por una entidad pública, sucedida de una impugnación ante una instancia superior. Es por ejemplo el caso de las actuaciones ante el Tribunal de OSCE, donde las entidades públicas que tienen conflictos con particulares, acuden como administrados al procedimiento, sin invocar privilegios ni facultades propias.

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El Procedimiento Administrativo TrilateralC) Conflictos entre entidades públicas: Partiendo de la

premisa que, en virtud del Artículo 50.1 de la LPAG, las entidades pueden participar en un procedimiento administrativo sin ninguna prerrogativa especial, no existe inconveniente para sustentar que dos entidades que actúen en un procedimiento como administrados, pueden tener un conflicto que se resuelve en el marco del PAT.

• Esta posición ha sido impugnada señalándose que las entidades públicas no tienen derechos, sino competencias, por lo que la forma mediante las cuales resuelven sus conflictos, es a través de la contienda competencial.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral•Sin embargo, conforme a los alcances del

Artículo 50.1 de la LPAG ello es perfectamente posible, debiendo considerarse particularmente el hecho que la entidad participa como administrado en tal procedimiento, despojada de sus prerrogativas propias, de imperio, o sus atribuciones conferidas con ley, como un administrado simple.

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La autoridad administrativa ante la que se desarrolla el procedimiento:

• Se ha afirmado que en la regulación del PAT se asiste a lo que se denomina la “judicialización del procedimiento administrativo”.

• Cuando la Administración actúa decidiendo respecto de un PAT, asume un rol arbitral o similar al que desarrollan los órganos jurisdiccionales cuando resuelven un conflicto de intereses con relevancia jurídica.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Ello se relaciona con la característica de

imparcialidad que debe tener la entidad de la administración, que instruye y resuelve respecto de un PAT, debiendo atender las posiciones de cada parte, conforme lo señalan los Artículos 222 y 223 de la LPAG.

• La imparcialidad garantiza el respecto de la igualdad de las partes en su posición en el procedimiento, así como la vigencia del principio de contradicción en el desarrollo del mismo y la del debido procedimiento

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El valor de la prueba en el PAT y el principio de verdad material:

• En los procesos civiles se aplica el principio general de carga de la prueba “quien afirma un hecho debe probarlo”. Se aplica el principio de verdad formal, puesto que el juez debe juzgar de acuerdo a las pruebas ordenadas por las partes, sin sustituir ésta carga.

• En cambio, en sede procedimental administrativa, la autoridad que resuelve el procedimiento se rige de acuerdo a los principios de verdad material y de impulso de oficio, aunque con matices.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• El PAT se asemeja a los procesos judiciales, en

cuanto la autoridad que resuelve, debe atenuar el principio general de prueba en el procedimiento (regido por el principio de verdad material), debiendo resolver, en principio, sobre la base de lo que aporten los administrados. Se presenta una atenuación de los principios de verdad material, puesto que se presume que las partes actúan en igualdad de condiciones en el PAT, rigiendo el principio de contradicción procesal.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Sin embargo, cuando la autoridad advierta que existe una

situación de desigualdad entre las partes intervinientes en el procedimiento puede efectuar una inversión de la carga de la prueba a favor de quien tiene mejor posición para aportarla al procedimiento (por ejemplo, en temas de defensa del consumidor). Esto se ha reafirmado en la jurisprudencia administrativa del Tribunal de INDECOPI.

• Debe prestarse atención a los alcances del Artículo 225° de la LPAG, por cuanto se establece que la administración puede prescindir de las pruebas ofrecidas por las partes por acuerdo unánime de éstas, puesto que se produce una remisión a los principios de impulso de oficio y de verdad material para cargar sobre la administración un deber probatorio.

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Medidas cautelares: • En el decurso de los PAT’s, la administración,

de oficio o a pedido de parte puede ordenar medidas medidas cautelares, conforme al Artículo 146° de la LPAG.

• Es importante señalar que toda vez que la medida cautelar constituye una decisión administrativa ejecutiva y ejecutoria, cuando el obligado a cumplir con ésta, se manifieste renuente a acatar lo ordenado, se aplican las normas sobre ejecución forzosa contenidas en la LPAG.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• El Artículo 226.3 contiene una importante

referencia al principio de contradicción procesal, y que asemeja al PAT con un proceso judicial, puesto que se consagra la posibilidad de impugnar en cuerda separada la decisión de otorgar una medida cautelar, ante el superior jerárquico de la autoridad que la otorga.

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Régimen de impugnación:

• Por su naturaleza, los PAT’s son instruidos ante Tribunales Administrativos, los mismos que generalmente deciden respecto de una controversia con carácter definitivo en sede administrativa, aunque es admisible la configuración de PAT’s ante autoridades unipersonales, o ante órganos colegiados que actúen como primera instancia administrativa.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• El Artículo 227.1 señala que contra las

decisiones recaídas en los PAT’s, sólo procede la interposición del recurso de apelación, cabiendo solamente la interposición de recurso de reconsideración cuando no existe superior jerárquico.

• En general, el trámite de los recursos en los PAT’s, recurre a una fórmula de contradictorio, propia de los procesos civiles, incluyendo una obligación de la autoridad que resuelve el recurso de atender las posiciones de ambas partes e incluir una vista de la causa del procedimiento.

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Cuestiones adicionales:

• Debe distinguirse entre la regulación jurídica del PAT y el arbitraje de derecho administrativo, puesto que existe una confusión doctrinaria por el empleo de la categoría de la “actividad administrativa arbitral”. Al respecto, ambas figuras difieren por completo en sus caracteres, la eficacia de las decisiones y sus consecuencias.

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El Procedimiento Administrativo Trilateral• Asimismo, la regulación del PAT que realiza la

Ley, sobre todo en los Artículos 221 a 224, así como el Artículo 226, remiten a considerar que existe una excesiva judicialización y formalismo en la ordenación normativa del mismo. Sobre el particular, debe recordarse que el procedimiento administrativo de por sí es flexible, debiendo interpretarse de manera restrictiva algunas de las formalidades implantadas en la regulación de la LPAG en aras del respeto de las garantías jurídicas y los derechos de los administrados intervinientes en el procedimiento.

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¡GRACIAS!

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