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SERVICIO NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS
EMBAJADA DEL REINO DE LOS
PAÍSES BAJOS
SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DEL APOYO DE PASNAPH AL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS
PROTEGIDAS DE BOLIVIA (1996-‐2012)
Oscar Loayza Luis Arteaga Jorge Mariaca Rob Glastra
NOVIEMBRE, 2013 LA PAZ, BOLIVIA
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CONTENIDO 1 INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES .................................................................................................. 3 2 OBJETIVOS DE LA SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS ..................................................................... 3 3 METODOLOGÍA: ETAPAS DEL TRABAJO Y PRINCIPALES ACTIVIDADES REALIZADAS
.......................................................................................................................................................................... 4 4 SISTEMATIZACIÓN .................................................................................................................................... 7
4.1 PRIMER PERÍODO (LÍNEA BASE): CREACIÓN E INICIO DEL FUNCIONAMIENTO DEL SNAP EN EL MARCO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE (1992-‐1996) .................................... 7 4.1.1 CONTEXTO NACIONAL ..................................................................................................................................... 7 4.1.2 CONTEXTO DEL SNAP DURANTE ESTE PERÍODO ............................................................................... 8
4.2 LA PROPUESTA DE PASNAPH ................................................................................................................ 15 4.3 SEGUNDO PERÍODO: GESTIÓN DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS A PARTIR DEL SERNAP Y
ENFOQUE DE PARQUES CON GENTE (1997-‐2005) ................................................................... 17 4.3.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................. 17 4.3.2 NUEVA INSTITUCIONALIDAD EN EL FUNCIONAMIENTO DEL SNAP ....................................... 18 4.3.3 LA AGENDA ESTRATÉGICA DE GESTIÓN DEL SNAP ......................................................................... 21 4.3.4 CONSOLIDACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN DE LAS APs .................. 23 4.3.5 HACIA UN ENFOQUE DE GESTIÓN INTEGRAL: COMPLEMENTANDO PROTECCIÓN CON
DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL ....................................................................................................... 25 4.3.6 SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SNAP ........................................................................................... 25 4.3.7 ACCIONES EN VIDA SILVESTRE Y RECURSOS GENÉTICOS ............................................................ 28
4.4 TERCER PERÍODO: CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS Y DE LA GESTIÓN COMPARTIDA (2006-‐2010) ............................................................................................. 28 4.4.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................. 28 4.4.2 CRISIS INSTITUCIONAL EN EL SERNAP ................................................................................................. 29 4.4.3 NUESTRA AGENDA PARA EL CAMBIO ..................................................................................................... 29 4.4.4 EL PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL .............................................................................................. 30 4.4.5 CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS .............................................................. 32 4.4.6 CONFERENCIA MUNDIAL DE LOS PUEBLOS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LOS
DERECHOS DE LA MADRE TIERRA ....................................................................................................... 32 4.4.7 DEFINICIÓN CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN COMPARTIDA .......................................................... 33 4.4.8 INSTRUMENTOS PARA EVALUAR LOS AVANCES EN CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO
NATURAL .......................................................................................................................................................... 34 4.4.9 IMPULSO A INICIATIVAS PRODUCTIVAS EN ÁREAS PROTEGIDAS ............................................ 34 4.4.10 GESTIÓN DE FINANCIAMIENTO SOSTENIBLE ................................................................................. 36 4.4.11 CAMBIOS EN EL APORTE DE PASNAPH -‐ ENMIENDAS ................................................................ 37
4.5 CUARTO PERÍODO: SITUACIÓN ACTUAL Y NUEVOS DESAFÍOS (2011-‐2013) ................. 38 4.5.1 CONTEXTO NORMATIVO Y POLÍTICO ...................................................................................................... 38 4.5.2 EL PLAN MAESTRO DE SNAP ...................................................................................................................... 40 4.5.3 GESTIÓN FINANCIERA DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS ....................................................................... 40
5 ANALISIS ..................................................................................................................................................... 42 5.1 ÁMBITO 1. MARCO POLÍTICO, NORMATIVO E INSTITUCIONAL GENERAL PARA EL
FUNCIONAMIENTO DEL SNAP ............................................................................................................ 42 5.2 ÁMBITO 2. CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL ......................... 46 5.3 ÁMBITO 3. DESARROLLO ECONÓMICO SOCIAL SOSTENIBLE ................................................ 54 5.4 ÁMBITO 4. PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN DE LAS APS ....................................... 57 5.5 ÁMBITO 5. VINCULACIÓN CON LAS UNIDADES TERRITORIALES Y EL CONTEXTO
INTERNACIONAL ...................................................................................................................................... 61 5.6 ÁMBITO 6. FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DE GESTIÓN DE ACTORES
RELEVANTES .............................................................................................................................................. 64
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5.7 ÁMBITO 7. GESTIÓN DE FINANCIAMIENTO SOSTENIBLE ....................................................... 66 5.8 VIDA SILVESTRE ........................................................................................................................................... 72 5.9 RECURSOS GENÉTICOS ............................................................................................................................. 74 5.10 ÁMBITO ADICIONAL– LA MODALIDAD DE APOYO DEL PASNAPH .................................... 75
6 ALGUNOS DESAFÍOS ACTUALES Y FUTUROS PARA LA CONSERVACIÓN DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS ........................................................................................................................... 79
7 ANEXOS ....................................................................................................................................................... 82 7.1 EJECUCIÓN POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO CONSOLIDADA ACUMULADA AL 31
DE DICIEMBRE DE 2005 ........................................................................................................................ 82 7.2 EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA CONSOLIDADA ACUMULADA AL 31 DE DICIEMBRE DE
2005 (EN DOLARES AMERICANOS) .................................................................................................. 82 7.3 LINEA BASE DEL ESTADO DE GESTIÓN DE LAS APs ................................................................... 84 7.4 LINEA BASE DEL ESTADO DE CONSERVACION DE LAS APs .................................................... 85 7.5 MARCO POLÍTICO Y ESTRATÉGICO DEL PLAN MAESTRO DEL SNAP. ................................. 88 7.6 LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS Y/O QUE CONTRIBUYERON EN LA
ORIENTACIÓN Y REVISIÓN DE LA SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS ................................... 90 7.7 CUESTIONARIO DE ENTREVISTA PARA LA SISTEMATIZACIÓN DEL PASNAHP ............. 92
Índice de Cuadros Cuadro 1. Convenios de co-‐administración firmados entre 1993 y 1996 .............................. 13 Cuadro 2. Atribuciones del SERNAP de acuerdo a su norma de creación -‐ D.S. 25158 .... 19 Cuadro 3. Principios y políticas para el desarrollo del SNAP según el documento de
Políticas para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. SERNAP, 2002. ......... 21 Cuadro 4. Convenios de co-‐administración firmados entre 1997 y 2005 .............................. 23 Cuadro 5. Estado de gestión: valores linea base en 2011 de los dos indicadores de riesgo
para las 6 APs prioritarias del PASNAPH ....................................................................... 49 Cuadro 6. Estado actual de los programa de monitoreo en las áreas protegidas
nacionales ..................................................................................................................................... 50 Cuadro 7. Estado de conservación de la zona interna de las 6 APs prioritarias del
PASNAPH ...................................................................................................................................... 51 Cuadro 8. Estado de conservación en porcentajes de la superficie de las zonas externas
de 30 km de las 6 APs prioritarias del PASNAPH ....................................................... 52 Cuadro 9. Convenios Internacionales relacionados con APs ....................................................... 62 Cuadro 10. Contribuciones de las principales categorías de fuentes a la ejecución
presupuestaria del SERNAP ................................................................................................. 67 Índice de Figuras Figura 1.Estructura organizacional del SERNAP ............................................................................... 20 Figura 2. Incremento de la superficie (en hectáreas) de la cobertura del SNAP,
diferenciando APs nacionales, departamentales y municipales .......................... 47 Figura 3. Contribución del PASNAPH a los gastos anuales del SERNAP ................................. 69
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1 INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES En el marco de un acuerdo bilateral entre el Gobierno de los Países Bajos y el Gobierno Boliviano se concreta el Programa de Apoyo al Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia (PASNAPH), el cual estuvo dirigido a “contribuir al fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia”. Este Programa se inicia el año 1996, con una duración inicialmente prevista de 20 años. El PASNAPH se caracterizó por su apego a la política pública y por su flexibilidad, fruto de ello incluso se define una mayor asignación anual de recursos (inicialmente definida en un millón de dólares por año), lo que por efecto repercute en una menor duración del programa que concluye en diciembre 2012, en lugar de mayo 2016 como estaba inicialmente previsto. A inicios de 2011, la Embajada del Reino de los Países Bajos comunicó al Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia la decisión del cierre tanto de su Programa de Cooperación al Desarrollo como de la Embajada en La Paz, confirmando la vigencia de los compromisos asumidos. Como parte del proceso de cierre se ha promovido en los diferentes Programas que se apoyaron en Bolivia una sistematización articulada a procesos de análisis y evaluación final. La sistematización y análisis del PASNAPH se ha sustentado principalmente en tres argumentos básicos que han promovido este ejercicio: la relevancia de las áreas protegidas para el sector ambiental en Bolivia, la relación de largo plazo (dieciséis años y medio) generada por el Acuerdo de Contribución – excepcional para todo el Programa de Cooperación en Bolivia y su correlato con la magnitud del soporte (USD 20.428.571) – totalmente transferidos, y, las características propias del Programa en su manejo como ha sido el Concejo de Cuenta.
2 OBJETIVOS DE LA SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS Los objetivos de la sistematización y el análisis del PASNAPH han sido:
1. Sistematizar y documentar los resultados y lecciones aprendidas en la gestión de las áreas protegidas en Bolivia en el periodo de 1996-‐2012, a partir del apoyo del Reino de los Países Bajos. El documento final deberá considerar mínimamente los siguientes acápites: ○ Establecer los hitos relevantes en el período que se sistematiza, en los
ámbitos de política, institucionalidad, participación social, mecanismos de financiamiento, coordinación con donantes y su relación con el contexto nacional y del sector ambiental.
○ Establecer el nivel del logro (consecución) de los objetivos iniciales y de los objetivos emergentes de los procesos de adaptación y cambio (paradigmas de gestión de las áreas protegidas).
○ Sintetizar los principales resultados directos y plausibles al apoyo de los Países Bajos.
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○ Exponer los desafíos derivados del proceso de sistematización. ○ Sistematizar la experiencia del Concejo de Cuenta y la coordinación con la
mesa de donantes. ○ Construir un esquema comparativo de escenarios entre la situación de 1996
y 2012 con relación a los objetivos iniciales y los asumidos dentro del período.
○ Identificar lecciones aprendidas relevantes que se generaron a partir de la implementación del PASNAPH.
2. Socializar el documento de los resultados y lecciones aprendidas en la gestión de las áreas protegidas de Bolivia.
3 METODOLOGÍA: ETAPAS DEL TRABAJO Y PRINCIPALES ACTIVIDADES REALIZADAS
1. IDENTIFICACIÓN Y ESTABLECIMIENTO DEL UNIVERSO DE INFORMACIÓN
SECUNDARIA A SISTEMATIZAR Esta etapa ha permitido:
● Establecer con el SERNAP y la Embajada la base documental secundaria que sirvió de sustento inicial para la sistematización.
● Identificar la ubicación física o digital de la información. ● Centralizar esta información desde las diferentes fuentes y en los distintos
formatos en que se encuentra. Para cumplir esta etapa se han realizado las siguientes actividades:
● Reunión técnica con SERNAP y la Embajada para establecer el universo documental y conocer su ubicación y formato, así como para establecer contactos e interlocutores válidos en ambas instancias.
● Contactos del equipo con los actores necesarios en el SERNAP y la Embajada para relevar la información requerida.
● Centralización de la información disponible en base digital y en carpetas físicas.
Base documental de la sistematización. Los documentos utilizados como base para la sistematización y el análisis han sido:
● Documentos formales de PASNAPH: Proyecto, convenio inicial y enmiendas al convenio.
● Documentos de seguimiento del experto internacional e informes de evaluación intermedia de PASNAPH (1999, 2005 y 2009).
● Actas del Concejo de Cuenta y del Comité de Donantes. ● Informes anuales de gestión de la DNCB, la DGB y el SERNAP. ● Documentos institucionales, políticos y estratégicos del SERNAP
(Documento de Principios y Políticas, Agenda Estratégica de Gestión, Nuestra Agenda para el Cambio, Informe del SNAP para el Congreso de Bariloche, Plan Maestro, Plan Estratégico Institucional, entre otros).
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2. SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN SECUNDARIA Esta etapa ha permitido:
● Organizar e identificar la información temporal y temáticamente, en función a los objetivos de la consultoría.
● Identificar vacíos y requerimientos de información adicional, proveniente de fuentes primarias u otras secundarias no contempladas inicialmente.
● Responder, preliminarmente, a los objetivos de la sistematización y análisis de la información, estableciendo desde la base documental los resultados y lecciones aprendidas con la contribución del Reino de los Países Bajos al funcionamiento del SNAP en Bolivia, considerando los acápites establecidos en los objetivos de los términos de referencia.
● Identificar actores clave que puedan complementar la información documental a través de testimonios o percepciones del trabajo del PASNAPH.
Para cumplir esta etapa se han realizado las siguientes actividades:
● Trabajo de gabinete en equipo para ordenar la información disponible por tiempo y tema, y para revisión y síntesis de la información en fichas, matrices y bases de datos.
● Reunión con SERNAP y Embajada para definición de la estructura base del documento de sistematización, en función a los objetivos y acápites establecidos en los términos de referencia de la consultoría y de la información disponible.
● Trabajo de gabinete para revisión detallada y análisis de la información secundaria, en función a la estructura básica de sistematización acordada.
● Redacción de documento borrador de sistematización y análisis de la información, desde la base documental.
● Trabajo de gabinete en equipo para identificar requerimientos de información secundaria adicional, no contemplada inicialmente, o vacíos de información a ser cubierta desde fuentes primarias.
● Establecimiento de una lista de actores clave para relevamiento de información primaria y entrega a SERNAP y Embajada de la lista para su conocimiento y conformidad.
3. RELEVAMIENTO Y SISTEMATIZACIÓN DE INFORMACIÓN PRIMARIA A TRAVÉS DE ENTREVISTAS A ACTORES CLAVE
Esta etapa ha permitido: ● Generar información complementaria a la información secundaria
disponible, a partir de la experiencia, vivencia y percepciones de actores clave, ligados al proceso de implementación del PASNAPH.
● Rescatar insumos, desde la percepción pública, que contribuya a la evaluación del programa PASNAPH en el cumplimiento de sus objetivos previstos.
Para cumplir esta etapa se han realizado las siguientes actividades: ● Desarrollo de una entrevista semi-‐estructurada que permita relevar
información primaria complementaria a la sistematización y análisis documental y rescatar percepciones sobre los resultados y lecciones aprendidas de la ejecución del PASNAPH. El SERNAP y la Embajada revisaron la estructura de la entrevista.
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● Trabajo de campo para levantamiento de información a partir de entrevistas a actores clave.
● Sistematización de información primaria en bases de datos y matrices. 4. CONSOLIDACIÓN DE DOCUMENTO BORRADOR DE SISTEMATIZACIÓN Y
ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN (PRIMARIA Y SECUNDARIA) SOBRE EL PASNAPH Esta etapa ha permitido:
● Contar con un documento base de reflexión y socialización sobre los resultados y lecciones aprendidas de la ejecución del PASNAPH a favor del SNAP de Bolivia.
Para cumplir esta etapa se han realizado las siguientes actividades:
● Trabajo de gabinete de equipo para consolidar un documento de análisis de la información, sobre resultados y lecciones aprendidas de la ejecución del PASNAPH en el SNAP de Bolivia.
● Entrega del documento preliminar al SERNAP y la Embajada para su revisión preliminar.
5. SOCIALIZACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DOCUMENTO PRELIMINAR
Esta etapa ha permitido: ● Contar con una retroalimentación a los principales hallazgos del proceso de
análisis de la información vinculada a la ejecución del PASNAPH. ● Validar públicamente los resultados y lecciones aprendidas de la ejecución
del PASNAPH en el período 1996-‐2012. Para cumplir esta etapa se han realizado las siguientes actividades:
● Diseño metodológico de talleres para socialización y validación de documento preliminar de resultados y lecciones aprendidas del PASNAPH.
● Organización y ejecución de talleres, uno con la cooperación y expertos en el tema y otro con el SERNAP, ambos con participación de la Embajada.
● Sistematización de resultados de taller para su consideración en el ajsute del documento preliminar.
6. AJUSTE Y REDACCIÓN DEL INFORME FINAL
Esta etapa ha permitido: ● Incluir las observaciones y comentarios surgidos del proceso de
socialización y validación del documento preliminar en la versión final. ● Consolidar un informe final de proceso, un documento final de síntesis y
análisis de información y un documento síntesis de difusión. Para cumplir esta etapa se realizaron las siguientes actividades:
● Trabajo de gabinete de equipo para ajuste del documento preliminar en función a los insumos generados en el taller de socialización y validación.
● Presentación del documento de sistematización y análisis ajustado a SERNAP y Embajada.
● Ajuste final de documentos en función a comentarios de SERNAP y Embajada.
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● Elaboración y presentación de informe final (descriptivo y administrativo) incluyendo el documento final de sistematización y análisis de PASNAPH y el documento síntesis para difusión, ajustados.
4 SISTEMATIZACIÓN La sistematización se ha efectuado por períodos o hitos relevantes en la gestión del SNAP. Estos hitos o períodos han sido: 4.1. PRIMER PERÍODO (LÍNEA BASE): Creación e inicio del funcionamiento del SNAP
en el marco del desarrollo sostenible 1992-‐1996. 4.2. LA PROPUESTA DE PASNAPH. 4.3. SEGUNDO PERÍODO: Gestión de las APs a partir del SERNAP y enfoque de
parques con gente 1997-‐2005. 4.4. TERCER PERÍODO: Constitucionalización de las APs y de la Gestión Compartida
en el SNAP 2006-‐2010. 4.5. CUARTO PERÍODO: Situación actual y nuevos desafíos 2011-‐2013. 4.1 PRIMER PERÍODO (LÍNEA BASE): CREACIÓN E INICIO DEL FUNCIONAMIENTO
DEL SNAP EN EL MARCO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE (1992-‐1996)
4.1.1 CONTEXTO NACIONAL
La década de los 80s en el contexto internacional viene marcada por temas relevantes como el tratamiento de los temas ambientales y el de los derechos de los pueblos indígenas. En 1987 se presenta el informe Brundtland que establece el concepto de desarrollo sostenible, este informe es generado en el marco de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas (comisión creada en la Asamblea de las NNUU de 1983), otro elementos relevante es el Principio 3 de la Declaración de la Cumbre de Río (1992) y la Agenda 21 donde se consolida el tema ambiental como central en la agenda internacional y las áreas protegidas como factores clave para contribuir a ello, el principio mencionado declara que “el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras”, Bolivia, en el marco de la mencionada declaración, adoptó la nueva concepción del desarrollo sostenible. En Bolivia estas política se reflejan, durante los 90s, con el establecimiento de reformas fundamentales en el país tales como la participación popular, la descentralización administrativa, la reforma educativa, la reforma agraria, etc. En el contexto del desarrollo sostenible se crea el primer Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente en Suramérica y se sigue la línea del achicamiento del Estado, solo con roles de regulación, fomento y fiscalización, a favor de la privatización o capitalización de las empresas estatales, en el marco de la aplicación de un modelo neoliberal.
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Este nuevo modelo de Desarrollo tendría para Bolivia como objetivo el de “mejorar las condiciones de vida de todos los bolivianos a través de una transformación productiva que utilice racionalmente los capitales humano, natural, físico, financiero y los patrimonios institucional y cultural, sin poner en riesgo la satisfacción de las necesidades de las futuras generaciones y la capacidad de asimilación de la naturaleza en un marco de equidad y gobernabilidad”, asimismo, “la nueva concepción del desarrollo integral orientada a equilibrar la relación entre sociedad, economía y naturaleza, no solo quedó plasmada en los lineamientos conceptuales sino que se materializó en la elaboración, aprobación del Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) y en la puesta en marcha de reformas estructurales como la participación popular, descentralización administrativa, capitalización, reforma del Poder Ejecutivo, reforma educativa, entre otras” (documento del Proyecto PASNAPH). Asimismo, en el marco de lo estipulado en la Convención sobre Diversidad Biológica, ratificada por el país mediante Ley Nº 1580 de 15 de junio de 1994, se establecieron los lineamientos para la Estrategia Nacional de Conservación de la Biodiversidad (ENCB) y además se estableció el Fondo Nacional para el Medio Ambiente (FONAMA) como instancia responsable de la gestión de financiamiento para aportar a todo el sector ambiental, incluyendo las áreas protegidas. Con la promulgación de la Ley del Medio Ambiente Nº 1333, el 27 de abril de 1992, se establece el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) y se inicia la gestión Estatal de las áreas protegidas en Bolivia. Antes de ello, si bien desde 1939 (en que se declara el Parque Nacional Sajama) varias otras áreas protegidas habían sido creadas, la gran mayoría se encontraba sin ningún tipo de gestión o solo con algún nivel de manejo motivado por la iniciativa propia de organizaciones no gubernamentales, de entidades académicas o por experiencias aisladas ligadas a algún proyecto gubernamental. Durante este período de construcción se sientan las bases legales, institucionales y políticas para el inicio del funcionamiento del SNAP y se establecen los cimientos financieros para su funcionamiento futuro. El énfasis principal está en establecer cuerpos y sistemas de protección en las APs, pero ya son notorios algunos elementos relevantes del Sistema boliviano como el de la participación social en la gestión. Esta etapa se constituye en una especie de línea base para el arranque del proyecto PASNAPH que formalmente inicia el 14 de mayo de 1996.
4.1.2 CONTEXTO DEL SNAP DURANTE ESTE PERÍODO
a. Establecimiento del marco normativo e institucional inicial del SNAP
En el Capítulo VIII de la Ley del Medio Ambiente Nº 1333 (artículos 60 al 65) se define el concepto nacional de área protegida y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, se establece el objetivo y modalidad de administración, se asigna la responsabilidad institucional de su gestión, se abre la oportunidad de participación (a instancias públicas, privadas y comunidades) en la administración de las áreas, se establece la compatibilidad con la presencia de comunidades tradicionales y pueblos indígenas y, finalmente, se da el mandato para desarrollar una reglamentación específica.
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De este marco se ha desprendido el Reglamento General para la gestión de las Áreas Protegidas, aprobado Mediante Resolución del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente Nº 12/94 de 12 de marzo de 1994, que estuvo vigente hasta la promulgación del Reglamento General de Áreas Protegidas el 31 de julio de 1997, mediante Decreto Supremo Nº 24781 y cuyo cuerpo reglamentario se elabora en este período, junto a otros proyectos normativos como la Ley y el reglamento de Vida Silvestre y Ley de Diversidad Biológica, los cuales no prosperan. Estos marcos legales fueron influenciados por acuerdos a nivel internacional, entre los cuales destacan:
● El Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB) ratificado y aprobado mediante Ley N° 1580 el 15 de junio de 1994 que, por ejemplo, en su Artículo 8 sobre “Conservación in situ” establece: “Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: a) Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica”.
● El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) aprobado el 27 de junio de 1989 y que ha sido ratificado en Bolivia por la Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991, que incluye varios artículos vinculados al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, sobre todo territoriales y, por ende, relevantes para analizar la relación de los mismos con las áreas protegidas, entre estos están los artículos 14 numerales 1 y 2, 7 numeral 4, 15 numeral 1 o el 6 numeral 1.
Finalmente, también marcos normativos sectoriales han tenido relación significativa con las áreas protegidas, algunos de los más importantes son:
● La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria Nº 1715, modificada por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria Nº 3545, que en el Artículo 44 referido a “Titulación”, parágrafo II indica: “La Titulación de tierras comunitarias de origen es compatible con la declaratoria de áreas protegidas, en concordancia con el artículo 64 de la Ley 1333 de 27 de abril de 1992”. El citado artículo 64 indica: “La declaratoria de Áreas Protegidas es compatible con la existencia de comunidades tradicionales y pueblos indígenas, considerando los objetivos de la conservación y sus planes de manejo”, con lo que no queda duda de la compatibilidad legal de la sobreposición entre áreas protegidas y territorios indígenas en el país.
● La Ley de Hidrocarburos Nº 3058 de 18 de Mayo de 2005, que en su artículo 32 referido a las Actividades Hidrocarburíferas y de las Áreas Protegidas, indica: “El Ministerio de Hidrocarburos, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), previo a las nominaciones de áreas de interés hidrocarburífero, coordinarán actividades en el marco de sus competencias, cuando las mismas coincidan en áreas geográficas. Las actividades de hidrocarburos, en sus diferentes fases, podrán desarrollarse en áreas protegidas, reservas forestales, tierras de producción forestal permanente, reservas de patrimonio privado natural respetando su categoría y zonificación, cuando el Estudio Ambiental Estratégico, previo a la autorización o concesión, lo apruebe y no se pongan
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en riesgo los objetivos de conservación, servicios ambientales, recursos genéticos, espacios arqueológicos y socio-‐culturales, en el ámbito del desarrollo sostenible. Estas actividades estarán sujetas a Reglamentos específicos, requiriéndose en todos los casos un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental”.
● La Ley Forestal, Nº 1700 de 12 de julio de 1996, que limita la realización de actividades forestales en áreas protegidas, por ejemplo, en sus artículos 14 y 42.
El marco institucional en el cual se inscribió la gestión del SNAP tenía al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente como cabeza de sector, de este se desprendía la Secretaría Nacional de Recursos Naturales y Medio Ambiente, luego la Subsecretaría de Recursos Naturales y, finalmente, la Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad (DNCB) que contaba con tres unidades: la unidad de áreas protegidas, la unidad de vida silvestre y la unidad de recursos genéticos. El primer documento político que orientó la gestión relacionada a la conservación de la biodiversidad (áreas protegidas, vida silvestre y recursos genéticos) fue el de “Políticas de la DNCB” elaborado en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social de la época y de los lineamientos internacionales para la conservación de la diversidad biológica. Por otro lado, el conjunto de reformas estructurales en el país, ligadas al nuevo modelo de desarrollo sostenible, de acuerdo al documento del proyecto PASNAPH (1996), se verían reflejadas en las APs de la siguiente forma: i) La participación popular a través de la conformación de comités de gestión; ii) La reforma educativa a través de la educación intercultural y bilingüe; iii) La descentralización administrativa a través de la transferencia y delegación a las Prefecturas departamentales de atribuciones no privativas del nivel nacional, relacionadas a la conservación de la diversidad biológica; iv) La política de tierras a través del reconocimiento del uso sostenible a favor de campesinos e indígenas sin tierra, tomando en cuenta los usos alternativos de las áreas protegidas, tierras indígenas y concesiones forestales. b. Inicio de la gestión estatal de las áreas protegidas en el marco de un Sistema
Nacional
El documento denominado Logros Acumulados -‐ Período 1993-‐1996 elaborado por la Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad, se constituye en una especie de línea base, desde las diferentes unidades de esta Dirección (unidad de áreas protegidas, de vida silvestre y de recursos genéticos) y con mayor profundidad desde las diferentes coordinaciones de la unidad de áreas protegidas (coordinaciones de planificación, información y monitoreo, control y vigilancia, capacitación y la coordinación de uso público) para establecer la situación al arranque del proyecto PASNAPH, este documento es sustento para la información que se describe a continuación y que expone el estado del SNAP al momento del arranque de PASNAPH. El funcionamiento del SNAP se inicia en 1993, con la gestión de 8 áreas protegidas; hasta fines de 1996, principalmente gracias al apoyo del Proyecto para la Conservación de la Biodiversidad en Bolivia (PCBB), financiado por el GEF a través del Banco Mundial,
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se van adicionando otras siete hasta llegar a 15 APs con gestión (Madidi, Kaa Iya, Amboró, Noel Kempff Mercado, Carrasco, EBB, Ulla Ulla, Eduardo Avaroa, Sajama, Cotapata, Isiboro Sécure, Pilón Lajas, Tariquía, Sama y Toro Toro), cubriendo más o menos el 10 % de la superficie del país y un 9% con protección efectiva. Durante esta etapa se crean e inician gestión el PN y ANMI Madidi y el PN y ANMI Kaa Iya del Gran Chaco y se consolida la ampliación del PN Noel Kempff Mercado. Otros avances relevantes en las áreas durante este período son el inicio de proceso de evaluación técnica para la ampliación y definición de nuevos límites en la EBB, el inicio del proceso de creación del AP Palmar-‐Rodeo en Chuquisaca y la definición de la línea roja que divide el Parque del Área Natural de Manejo Integrado en Amboró. Además, se identifican preliminarmente 11 APs como potenciales para su establecimiento futuro e/o inicio de gestión, principalmente buscando alternativas de nuevas áreas protegidas nacionales, estas son: Manuripi Heath, Iténez, Río Grande, Mascicurí, Ríos Blanco y Negro, San Matías, Otuquis, Cocapata-‐Altamachi, Llica, además de un AP en Chuquisaca y un AP en Potosí, sin denominación. Para orientar la gestión de las áreas protegidas se inicia la elaboración de Planes de Manejo, principalmente tomando como referencia la metodología de Kenton Miller, promovida por la UICN, u otras metodologías promovidas por ONGs, principalmente internacionales, ante la ausencia de una metodología propia para el SNAP boliviano. Entre 1993 y 1996, ocho planes de manejo se encuentran en elaboración (Noel Kempff, Ulla Ulla, Amboró, Pilón Lajas, Eduardo Abaroa, Sajama, Carrasco y Torotoro). También las áreas protegidas y la propia DNCB empiezan desde 1994 a elaborar Planes Operativos Anuales. Por otra parte, en este período se desarrolla el primer intento de establecer un sistema de monitoreo e información para el SNAP con el diseño de 12 módulos. c. Establecimiento y funcionamiento de cuerpos y sistemas de protección
Uno de los primeros temas que se trabaja en las APs para iniciar su gestión es la conformación y establecimiento de cuerpos y sistemas de protección. En este marco, en las 15 áreas protegidas con gestión se trabaja a través de la contratación de personal (principalmente local), la construcción de campamentos, la adquisición de medios de transporte y equipos de campo y comunicación. Asimismo, se elabora un manual de procedimientos para actividades de control y vigilancia y se establece una estructura interna y escalafón para el cuerpo de guardaparques. En el marco del fortalecimiento de capacidades para la gestión, se definen los perfiles de guardaparques, de jefes de protección y de directores de áreas protegidas. A partir de ello, se estructura un Plan Regular de Capacitación estructurado en módulos y dirigido a Guardaparques, a Jefes de Protección y a Directores y Técnicos de las áreas protegidas y de la propia Unidad de Áreas Protegidas de la DNCB. Este Plan Regular de Capacitación contemplaba un ciclo de 4 módulos para Guardaparques (más un módulo introductorio de nivelación), 3 módulos para Jefes de Protección y hasta 5 módulos para Directores y técnicos. En todos los casos se buscaba tratar temas normativos, institucionales, técnicos, sociales y aspectos prácticos como salvamento y rescate, primeros auxilios, cartografía, monitoreo, etc.
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Llegan a participar de los eventos (módulos) de capacitación un total de 43 guardaparques de tierras altas y 143 guardaparques de tierras bajas, 36 de estos últimos logran concluir los 5 módulos de capacitación y son titulados como peritos Guardaparques en el marco de un convenio con la Universidad Gabriel René Moreno y la Prefectura del Departamento de Santa Cruz, dirigido al desarrollo de programas de especialización técnica para Guardaparques de tierras bajas. Al margen de ello, se capacitan a 13 Jefes de Protección y 21 Directores de áreas protegidas y técnicos de la DNCB y de instituciones departamentales como la Prefectura de Santa Cruz. Para apoyar todo este proceso se elaboran alrededor de 30 manuales técnicos y 15 fichas didácticas de capacitación. Por otra parte, como un tema importante para la conservación de las APs, se evalúa la tenencia de tierras, iniciándose estudios sobre este tema en el Madidi, Cotapata y Sajama. Asimismo, se realizan análisis de los estudios de evaluación de impacto ambiental de empresas petroleras, mineras, madereras y de infraestructura caminera presentes en algunas APs, en coordinación con la Dirección de Control de Impactos de la Subsecretaría de Medio Ambiente y la Subsecretaría de Minería, Energía e Hidrocarburos. En lo que respecta a proyectos productivos que promuevan el desarrollo económico local, este es un tema que no tiene demasiada relevancia en este período. Sin embargo, se realizan algunos esfuerzos iniciales para el ordenamiento del turismo en 5 APs (Noel Kempff Mercado, EBB, Sajama, REA y Carrasco), todo ello en convenio y coordinación con la SENATUR (Secretaría Nacional de Turismo). d. Participación social en la gestión
En ese momento, se estiman 15.500 familias las involucradas en las APs con gestión, por lo que para promover su participación se inicia la conformación de Comités de Gestión. De acuerdo al artículo 48 del Reglamento General de Áreas Protegidas, el Comité de Gestión es el órgano representativo de los actores locales, que participa en la planificación y coadyuva en la fiscalización de la gestión del área. El Comité de Gestión incorpora a las organizaciones locales, comunidades y pueblos indígenas originarios, gobiernos municipales y departamentales, y otras entidades públicas o privadas. La primera área en conformar su Comité de Gestión es la Reserva Nacional de Fauna Ulla Ulla en 1994 y, hasta 1996, se llegan a conformar 9 comités de gestión (Ulla Ulla, Noel Kempff Mercado, Eduardo Abaroa, Sajama, Pilón Lajas, Madidi, Amboró, Kaa Iya y Torotoro). Los Comités de Gestión, según el Reglamento General de Áreas Protegidas, tienen una calidad de participación consultiva y no tienen capacidad de decisión, sin embargo, su rol, en la práctica, se vuelve paulatinamente clave y estratégica para garantizar la sostenibilidad social de la gestión de las áreas protegidas. Los Comités de Gestión llegan a participar activamente en procesos como la selección de guardaparques locales para las áreas protegidas, la construcción y aprobación de los instrumentos de planificación y gestión de las APs, entre otras funciones. Al margen de ello, sobre todo por la naciente y aún débil estructura institucional pública nacional y para aprovechar capacidades instaladas en las áreas protegidas, se firmaron
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cinco convenios para la administración compartida, llamada también co-‐administración de áreas protegidas. Las características más destacables de la co-‐administración son las siguientes:
● Facultad que otorga el Estado a Organizaciones Indígenas u Originarias, entidades públicas o privadas sin fines de lucro, entidades académicas u otras, para administrar conjuntamente un AP.
● No implica la pérdida del ejercicio de las funciones indelegables de gestión, normativa, fiscalizadora y sancionadora, ni exime de aplicar la normativa legal vigente;
● Busca fortalecer las capacidades locales hacia una apropiación paulatina del AP y su gestión.
Durante este período se firmaron cinco convenios de co-‐administración que se detallan en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Convenios de co-‐administración firmados entre 1993 y 1996
AÑO Y DURACIÓN
ÁREA PROTEGIDA ENTIDAD CO-‐ADMINISTRADORA
ESTADO ACTUAL
1994 (por 5 años) Reserva Nacional de Fauna Ulla Ulla
ONG -‐ Centro Canadiense de Estudios y Cooperación Internacional (CECI)
Concluido
1995 (por 10 años)
Parque Nacional Noel Kempff Mercado
ONG Fundación Amigos de la Naturaleza (FAN)
Concluido
1995 (por 5 años) Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena PIlón Lajas
ONG Veterinarios Sin Fronteras (VSF)
Concluido
1995 (por 10 años)
Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Kaa Iya del Gran Chaco
Organización Indígena -‐ Capitanía del Alto y Bajo Izogzog (CABI)
Concluido
1995 (por 10 años)
Reserva de la Biosfera y Estación Biológica del Beni
Institución Académica -‐ Academia Nacional de Ciencias de Bolivia
Concluido
e. Gestión financiera
Durante este periodo se gestiona para al SNAP 9,9 millones de dólares, de los cuales 83,5% proviene del proyecto PCBB financiado por el GEF, administrado por el Banco Mundial y con fondos de contraparte de Suiza. El 16,5% restante está conformado por 11 proyectos (5 para APs específicas, 2 para vida silvestre, uno a recursos genéticos y 3 a temas específicos diversos como RAMSAR o a la formulación de proyectos). Estos proyectos específicos estuvieron financiados por PNUD, TNC, TCA-‐UE, BID, los Países Bajos, PL-‐480, KFW, PDAR, TGN y recursos propios.
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El PCBB, que inició en junio de 1993, apoyó a 9 APs (Madidi, Kaa Iya, Amboró, Noel Kempff, Carrasco, EBB, Ulla Ulla, Eduardo Avaroa y Sajama) y estuvo conformado por 4,3 millones de dólares del GEF y 5,2 millones de Francos Suizos de la cooperación Suiza. El PCBB, también conocido como GEF 1, incluyó un componente para cubrir los gastos recurrentes de la gestión de estas APs. Una de las prioridades del período es la conformación del fondo fiduciario para garantizar la sostenibilidad del proceso de conservación de la diversidad biológica en Bolivia. Para ello, se gestiona recursos adicionales de Gran Bretaña para incrementar la cuenta fiduciaria y se evalúa como necesaria la readecuación institucional de FONAMA. El respaldo financiero que se proporcionó al tema de vida silvestre fue de menos del 5% del total de los fondos gestionados y a recursos genéticos de alrededor del 2% de los fondos. Lo que muestra la necesidad de fortalecer estas unidades. f. Recursos genéticos
Algunos avances relevantes en el tema de recursos genéticos durante este primer período fueron la elaboración y aprobación de la decisión 391 del Régimen Andino sobre recursos genéticos del acuerdo de Cartagena; se elabora y publica el informe nacional de recursos fitogenéticos; se estructura y establece un grupo gubernamental de trabajo sobre recursos genéticos; se elabora y está en revisión el proyecto de reglamento sobre acceso a recursos genéticos y bioseguridad y; se establece la base del sistema nacional de conservación de recursos genéticos. g. Vida silvestre
Algunos avances relevantes en la temática de Vida Silvestre durante este período están principalmente ligados al aprovechamiento y conservación de la vicuña, como ser: la realización del primer censo nacional de vicuñas, que da lugar a la elaboración del programa nacional de conservación y manejo de la vicuña, la identificación y establecimiento de 3 centros piloto de aprovechamiento de vicuña (Mauri – Desaguadero, Ulla Ulla y Chichas – Lípez), la realización de talleres de capacitación sobre manejo de vicuña y gestión empresarial en Mauri-‐Desaguadero y la elaboración y negociación de la propuesta de transferencia de la vicuña del Apéndice I al II de CITES. Al margen de ello, algunos temas adicionales han sido la evaluación preliminar del estado de la población de lagartos en Beni y Santa Cruz y la identificación de 3 centros piloto de aprovechamiento sostenible de lagartos en estos dos departamentos, la evaluación de las poblaciones de capibara en la provincia Cercado del Beni, la realización de 2 censos de quirquinchos en Oruro y la elaboración de la propuesta de inclusión del Quirquincho en el apéndice I de CITES, la elaboración de plan de acción para la conservación de palmeras y el informe preliminar sobre el comercio de vida silvestre y sus productos elaborados.
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4.2 LA PROPUESTA DE PASNAPH La historia del PASNAPH comienza en 1990 cuando el gobierno boliviano establece FONAMA como uno de los primeros fondos nacionales para el medio ambiente, encargado de la captación, administración y manejo de recursos financieros para programas y proyectos ambientales. En 1992, la Ley de Medio Ambiente ratifica la creación de FONAMA con estas mismas funciones como organismo descentralizado con autonomía de gestión y bajo dependencia de la presidencia de la República. Los primeros tres años han sido los más exitosos, con la captación de más de 50 millones de dólares. FONAMA mantenía buenas relaciones con ONGs y atraía la atención de la cooperación internacional. Una de las condiciones para la aprobación por el GEF del proyecto PCBB fue que paralelamente se establezca una Cuenta Fiduciaria (CF) con un capital de arranque de al menos 3,5 millones de US$. La idea era que el rendimiento de la CF cubra cada año una proporción mayor de los gastos recurrentes que apoyaba el PCBB para que hasta 1998 se pudieran reemplazar completamente los mismos. Para poder cubrir todos los gastos recurrentes del conjunto de APs nacionales que ascendía a un monto estimado de 2 a 2,5 millones de US$ anuales, se estimó que la CF debía llegar a un capital de 35 millones de US$. FONAMA logra gestionar 3,5 millones de US$ que requiere el GEF como contraparte, con contribuciones de Suiza, Canadá, Gran Bretaña y el Fondo de ayuda alimentaria PL 480. Los donantes piden de Bolivia un compromiso de cubrir poco a poco una parte creciente de los gastos operativos de las APs con recursos propios. El gobierno boliviano declara que el programa de ajuste estructural acordado con el FMI le impide destinar recursos a la APs, pero está dispuesto a entrar en nuevas iniciativas de canje de deuda por conservación de la naturaleza. En 1993, FONAMA presentó una propuesta a los Países Bajos para participar en la CF. Expertos del Ministerio de Cooperación Internacional y de la Embajada de Los Países Bajos en Bolivia mostraron interés sobre esta propuesta, pero por limitaciones de la política neerlandesa (prohibición de destinar fondos de la Ayuda Oficial al Desarrollo para la formación de capital) la contribución a la CF no fue posible. Al margen de la modalidad de financiamiento, el Ministerio neerlandés consideró que el apoyo financiero a las APs de Bolivia era importante para cumplir con su compromiso como país parte de la CBD y con la política neerlandesa de apoyar a la conservación de bosques tropicales húmedos. Adicionalmente varios otros elementos de la CF no estuvieron totalmente definidos, como el nivel de riesgo, el grado de delegación al administrador del capital (total o limitada), la rentabilidad fija o variable, entre otros, Finalmente, existían aún muy pocas experiencias con este mecanismo innovador para permitir evaluar los riesgos. El gobierno de Sánchez de Lozada en 1993, decide cambiar el estatus de FONAMA, pasándolo al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. FONAMA perdió buena parte de su autonomía y se evidencia una creciente injerencia política que provocó frecuentes cambios de directores y personal técnico y, por ende, una crisis institucional. A partir de ello surgieron dudas del Reino de los Países Bajos y de otros donantes sobre la institución. Una evaluación externa de FONAMA recomendó varias
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reformas para reducir la injerencia política y asegurar la continuidad técnica. El Reino de los Países Bajos y otros potenciales donantes apoyaron estas recomendaciones. Las negociaciones entre Bolivia y el Reino de los Países Bajos tomaron dos años. Ante las limitaciones surgidas con respecto a la Cuenta Fiduciaria se optó por otra modalidad de financiamiento a largo plazo de los gastos recurrentes de las APs. Esta forma de ayuda a un programa permitiría el fortalecimiento institucional, con flexibilidad, adaptación, destino de fondos sin asignación (non-‐earmarking). En resumen, Los Países Bajos tuvo interés y optó por una modalidad política y legalmente viable. El convenio bilateral que ambos países firmaron en mayo de 1996 tenía una duración de 20 años y un monto total de 20 millones de US$. Como esta modalidad era nueva, por su larga duración y flexibilidad, la Embajada contrató un experto bilateral para acompañar el programa durante los primeros dos años de ejecución. Un documento técnico del programa de apoyo al SNAP denominado PASNAPH es preparado por la DNCB y describe el contexto, los objetivos, resultados esperados, principales actividades y las APs prioritarias (con bosque tropical húmedo), el mismo forma parte del acuerdo. El acuerdo y su anexo técnico tienen relativamente pocas condiciones y permite bastante flexibilidad en su implementación. El objetivo general (de mediano y largo plazo) de PASNAPH fue: “Contribuir a la conservación de la diversidad biológica a través del potenciamiento del SNAP, así como del desarrollo de programas y proyectos concretos de conservación de recursos genéticos y de vida silvestre, para garantizar en el largo plazo el proceso de conservación de los recursos de la diversidad biológica”. Los objetivos específicos fueron:
● Apoyo a las APs del SNAP en acciones referidas a: planificación, capacitación, control y vigilancia, y uso público.
● Desarrollo de programas y proyectos de conservación de recursos genéticos y de vida silvestre dentro y fuera de las APs, para promover acciones de uso sostenible de los recursos en estos dos ámbitos.
● Desarrollo de capacidades institucionales en los niveles nacional y departamental, para garantizar la aplicación del proceso de descentralización administrativa en los tres componentes de la DNCB: áreas protegidas, vida silvestre y recursos genéticos.
Según el acuerdo bilateral, FONAMA fue la contraparte con responsabilidad financiera-‐administrativa, las actividades operativas fueron delegadas a la DNCB. A fines de 1998, cuando la DNCB fue renombrada como DGB (Dirección General de Biodiversidad), la responsabilidad administrativa pasó a la DGB. El año siguiente a raíz de su deficiente funcionamiento del FONAMA, la Embajada en consulta con las autoridades bolivianas, recondujo la responsabilidad ejecutora/implementadora hacia el recientemente creado Servicio Nacional de Áreas Protegidas. El acuerdo bilateral establece un Comité Administrativo o Concejo de la Cuenta, con representantes de la DNCB (más tarde la DGB y posteriormente SERNAP), del FONAMA (hasta fines de 1998), del Viceministerio cabeza del sector, de la Embajada y tres expertos independientes (dos en medio ambiente y uno en finanzas). Su principal
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responsabilidad fue “controlar la implementación del programa y aprobar el plan anual”, pero en la práctica se convierte en una plataforma de intercambio y reflexión más amplia. Según el acuerdo, este Concejo debe “cooperar estrechamente con el Concejo Administrativo del Fondo Fiduciario y con otras cuentas que fortalecen el SNAP”. De acuerdo a sus objetivos, PASNAPH ha apoyado a tres niveles: para el desarrollo de capacidades de gestión de la DNCB/DGB/SERNAP a nivel central y a nivel departamental (17% del total de los recursos financieros, 59% de este monto al nivel nacional y 41% al nivel departamental), a nivel de las unidades de Recursos Genéticos y Vida Silvestre (6% del total y 50% de este monto a cada unidad) y a nivel de la gestión de las Áreas Protegidas (70% del total), el restante 7% es destinado a gastos de overhead. Las seis áreas protegidas inicialmente priorizadas fueron: Reserva Nacional de Vida Silvestre Amazónica Manuripi Heath, Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS), Parque Nacional Carrasco, Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Amboró, Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Madidi y Parque Nacional Noel Kempff Mercado. Sin embargo, esta lista inicial se vió incrementada durante el transcurso del proyecto en el marco de la flexibilidad y de las prioridades y requerimientos de la gestión del SNAP. Otros puntos en el Acuerdo que llaman la atención son:
● Que cada plan operativo anual contendrá un detalle de los ingresos propios generados por las APs, incluyendo un plan de trabajo que detalla cómo estos ingresos serán asignados para realizar una mayor auto-‐sostenibilidad financiera.
● Que cada informe anual debe prestar especial atención a los aspectos de género y étnicos.
● Que se hará una evaluación externa después del tercer año, después del quinto año y después de cada quinto año posterior. Las recomendaciones de éstas evaluaciones externas “serán vinculantes para la continuación del programa”.
● Que el Ministerio neerlandés se reserva el derecho de cambiar el pago del balance de sus contribuciones, en base a la evaluación externa en el quinto año, en un pago al Fondo Fiduciario.
4.3 SEGUNDO PERÍODO: GESTIÓN DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS A PARTIR DEL
SERNAP Y ENFOQUE DE PARQUES CON GENTE (1997-‐2005)
4.3.1 INTRODUCCIÓN
Si en el primer periodo se establecieron los cimientos del Sistema con la creación del SNAP, la implementación de nuevas áreas, el establecimiento de cuerpos de protección y la formación de recursos humanos; en el periodo que abarca 1997 a 2005 se puede decir que fue la consolidación de la gestión en las áreas protegidas el rasgo distintivo. En este periodo el principal esfuerzo se volcó hacia ámbitos más estratégicos, tales como la consolidación del marco institucional, los procesos de gestión participativa y la
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construcción de alianzas locales, con la particularidad de que éstos se fueron construyendo en base a las propias experiencias y condiciones locales. De esta forma surgieron, por ejemplo, modelos de participación social nunca antes vistos en Bolivia ni en el exterior, no sólo a nivel de la gestión de las áreas protegidas, sino también en proyectos de desarrollo económico. Este periodo dio lugar a la generación de instrumentos orientadores para la gestión, tales como la primera Guía para Elaboración de Planes de Manejo y más aún, la “Agenda Estratégica de Gestión” formulada a partir del documento de “principios y políticas para la gestión del SNAP” y que establecía el paradigma de “áreas protegidas con gente” y que se basan en las lecciones y experiencias alcanzadas hasta ese momento. Uno de los aspectos que aún quedaron pendientes de resolver fue la sostenibilidad financiera, que tuvo que esperar varios años todavía para mostrar algún resultado.
4.3.2 NUEVA INSTITUCIONALIDAD EN EL FUNCIONAMIENTO DEL SNAP
El cambio de Gobierno en el año 1997 se reflejó también en los cambios institucionales acaecidos poco después y que tuvieron profundos impactos en la gestión del medio ambiente y de las áreas protegidas en particular. Hasta ese año, la administración del SNAP recaía en la Unidad de Áreas Protegidas que era una de las tres unidades de la Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad (DNCB), dependiente a su vez de la Secretaría Nacional de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Ley 1788 de Organización del Poder Ejecutivo, aprobada en septiembre de 1997, crea el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) y, un año después, mediante el Decreto Supremo 25158 se reglamenta su organización y funcionamiento. Con este cambio, la entidad operadora del SNAP, cambia de estatus, pasando de una Unidad de Dirección Nacional a una entidad operativa desconcentrada con independencia de gestión técnica, administrativa y legal, dependiente funcionalmente del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, y cuyo Director Ejecutivo es nombrado mediante Resolución Suprema. Con el SNAP ya creado previamente en 1992 y el SERNAP creado y reglamentado su funcionamiento en 1997 y 1998 respectivamente, se completa el marco legal para la gestión de las áreas protegidas que subsiste hasta el presente. a. El Servicio Nacional de Áreas Protegidas -‐ SERNAP
El Decreto 25158 establece el funcionamiento del SERNAP como órgano desconcentrado del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, con estructura propia, competencia de ámbito nacional e independencia de gestión administrativa, financiera, legal y técnica. De acuerdo a su norma de creación, la misión institucional del SERNAP es la "coordinación del funcionamiento del SNAP, garantizando la gestión integral de las áreas protegidas de interés nacional, a efectos de conservar la diversidad biológica, en el área de su competencia”. Sin embargo, hacia el 2005, la Agenda Estratégica de Gestión del SNAP incluye entre los objetivos generales del SNAP: i) la Conservación del
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patrimonio natural y cultural de las APs y su entorno y, ii) la contribución al desarrollo económico social sostenible local, regional y nacional. De esta manera, se va consolidando el enfoque de “áreas protegidas con gente” que caracteriza este periodo. Según las normas de creación del SERNAP, sus principales atribuciones se circunscriben a: la creación de normatividad específica para el SNAP; la fiscalización; supervisión de la gestión; la planificación y promoción de su desarrollo (Ver mayor detalle en el Cuadro 2). Cuadro 2. Atribuciones del SERNAP de acuerdo a su norma de creación -‐ D.S. 25158
a) Proponer normas y políticas para la gestión integral de las áreas protegidas que conforman el SNAP;
b) Planificar, administrar y fiscalizar el manejo integral de las áreas protegidas de carácter nacional que conforman el SNAP;
c) Garantizar la conservación de la biodiversidad en las áreas protegidas y valores de interés científico, estético, histórico, económico y social;
d) Normar y regular las actividades al interior de las áreas protegidas del SNAP y fiscalizarlas de acuerdo a sus categorías, zonificación y reglamentación en base a planes de manejo;
e) Autorizar la participación en la administración de áreas protegidas, con preferencia, a favor de las comunidades tradicionales y pueblos indígenas establecidos en el área, pudiendo ampliarse a entidades públicas y privadas sin fines de lucro;
f) Autorizar el uso en las áreas protegidas para la conservación de la biodiversidad, investigación científica, bioprospección y turismo, mediante concesiones, autorizaciones y otros mecanismos a ser establecidos en la reglamentación expresa;
g) Promocionar la protección y conservación de los recursos naturales, la investigación científica, recreativa, educativa y de turismo ecológico, en el ámbito de las áreas protegidas;
h) Promover la difusión y educación ambiental sobre los alcances, finalidad e importancia de las áreas protegidas;
i) Diseñar el plan maestro del SNAP en el marco de la Estrategia Nacional de Conservación;
j) Efectivizar la coordinación y promoción de áreas protegidas departamentales y municipales, así como las zonas de amortiguación externas y corredores ecológicos;
k) Establecer mecanismos de coordinación intersectorial para el tratamiento de la gestión integral de las áreas protegidas;
l) Establecer procesos participativos para garantizar una gestión con el objeto de lograr los objetivos de conservación y uso sostenible de la biodiversidad en las áreas protegidas;
m) Ejercer las demás atribuciones que permitan el cumplimiento eficiente de su misión institucional.
En el momento de su creación, el SERNAP dependía funcionalmente del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal. En el año 2000, mediante Decreto Supremo 25983, se crea un área especializada en Monitoreo Ambiental en el SERNAP. Mediante Resolución Administrativa Nº 041/2002, de julio de 2002, el
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SERNAP define su estructura organizacional (Figura 1.) y aprueba su Manual de Organización y Funciones. Figura 1.Estructura organizacional del SERNAP
Fuente: Plan Estratégico Institucional del SERNAP 2009-‐2013, según D.S. N°25158 de 1998, D.S. N°25983 de 2000 y Res. Admin. Nº041 de 2002. b. Creación del FUNDESNAP
Hacia finales de 1997, el FONAMA, instancia pública creada para la captación de recursos financieros para la temática ambiental, entraba en una debacle institucional víctima del manejo político de la institución. Estaba claro también que el Fondo Fiduciario del SNAP, administrado por el FONAMA y que para ese entonces contaba con poco menos de $US 5 millones con contribuciones de Suiza, Gran Bretaña, PL-‐480 y Canadá, debía ser puesto a buen recaudo. Con el fin de asegurar el Fondo Fiduciario establecido en el FONAMA, permitir su capitalización y el fortalecimiento del ámbito financiero en general, y buscando eludir las presiones políticas, se determina la creación de una entidad privada sin fines de lucro, con objetivos amplios y especializados, orientados a contribuir al desarrollo del SNAP a través de la obtención de fondos adicionales y su administración. Esta fue también una de las condiciones del GEF para canalizar el segundo programa de donación, después del PCBB. De esta manera, en diciembre de 1999, se constituye la Fundación para el Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (FUNDESNAP), con la participación de los Miembros Fundadores que son representantes de organizaciones no gubernamentales especializadas en medio ambiente y áreas protegidas, de los Comités de Gestión de Áreas Protegidas, del gobierno boliviano y de representantes de la cooperación internacional.
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El primer desafío para FUNDESNAP fue lograr el traspaso de los fondos establecidos en el FONAMA y en lograr el aumento de su capital de manera paulatina con recursos bilaterales, multilaterales y privados en coordinación con el SERNAP. Hacia la segunda mitad de 2001, todos los donantes del Fondo Fiduciario para el SNAP habían transferido los recursos hacia FUNDESNAP. Este mismo año, el segundo proyecto GEF para áreas protegidas canaliza $US 5 millones adicionales con los que el capital del Fondo Fiduciario se incrementa a $US 9,9 millones. Hasta el año 2005, la gestión del Fondo Fiduciario por parte del FUNDESNAP fue calificada de satisfactoria1, habiendo logrado cumplir las expectativas de capitalización con un rendimiento superior al esperado y con márgenes adecuados de seguridad.
4.3.3 LA AGENDA ESTRATÉGICA DE GESTIÓN DEL SNAP
Las políticas y reformas estructurales promovidas por el Estado en la década de los años 90s, en especial la participación popular, la descentralización, la municipalización, la reforma educativa, el reconocimiento de pueblos indígenas y sus derechos territoriales, la reforma agraria y el saneamiento de tierras, tuvieron un efecto directo en los enfoques para la gestión de las áreas protegidas. En el año 2002, el SERNAP establece una primera propuesta de principios y políticas del SNAP, en la que se delinea con claridad el reflejo de la macro política nacional y que a nivel de las áreas protegidas se refleja en un enfoque de profunda inclusión social a partir del paradigma de “áreas protegidas con gente”. Este enfoque postula que las áreas protegidas debían ser consideradas como parte integral de la gestión de los diferentes espacios políticos administrativos (departamentos, municipios y TCOs) y estar estrechamente ligadas a su desarrollo. Cuadro 3. Principios y políticas para el desarrollo del SNAP según el documento de Políticas para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. SERNAP, 2002.
Principios Políticas Generales
● Respeto y valoración de la diversidad cultural y natural;
● Reconocimiento de derechos, usos y costumbres de las poblaciones locales;
● Integralidad de la
● Consolidar la institucionalización de la autoridad nacional (Servicio Nacional de Áreas Protegidas);
● Mejorar la sostenibilidad financiera de la gestión de las AP;
● Conservar la diversidad biológica y cultural en las áreas protegidas;
● Fortalecer la participación social en la gestión de las áreas protegidas;
1 The World Bank (2007). Implementation completion and results report on a Global Environment Facility Trust Fund Grant to the Republic of Bolivia for the Sustainability of The National System of Protected Areas in Support of the First Phase of the Sustainability of the National System of Protected Areas Program. Sustainable Development Network. Bolivia, Ecuador, Peru, and Venezuela Country Management Unit, Latin America and the Caribbean Region.
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conservación y del desarrollo;
● Participación social con equidad;
● Distribución justa de beneficios;
● Subsidiariedad (descentralización/ desconcentración).
● Promover la integración de las AP en las políticas económicas y sociales nacionales;
● Consolidar la integración de la gestión de las áreas protegidas con la gestión municipal y departamental;
● Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones locales;
● Orientar los valores, actitudes y prácticas personales y colectivas hacia la conservación de las áreas protegidas;
● Impulsar la integración de las áreas protegidas en el ámbito internacional.
En línea con las Políticas para el Desarrollo del SNAP de 2002, en 2004 se establecen las bases de una planificación estratégica partir de la conceptualización de una visión integral a diez años (2006-‐2015) denominada la “Agenda Estratégica de Gestión para el Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”2. La Agenda Estratégica ordena los aspectos más relevantes para el desarrollo del SNAP en líneas de acción, que abordan por una parte el marco político, normativo e institucional y por otra los principales ámbitos estratégicos de la gestión del SNAP. Esto resulta en los 7 ámbitos de trabajo, los que desde entonces y en correspondencia con las políticas de gestión, han orientado la gestión integral de las áreas protegidas del SNAP, y que son los siguientes:
− Marco político, normativo e institucional general para la gestión del SNAP − Preservación del patrimonio natural y cultural − Desarrollo económico social sostenible − Participación social en la gestión de las APs − Vinculación de la gestión con el contexto político administrativo, institucional, organizativo y territorial
− Fortalecimiento de las capacidades de gestión de actores relevantes − Gestión de financiamiento sostenible
Adicionalmente, la Agenda Estratégica busca articular a los principales actores o “socios” del SERNAP, en un marco de integralidad y complementariedad institucional, organizativa y financiera. Es así que la Agenda estableció un esquema de alineamiento y armonización de las políticas, prácticas y procedimientos para los programas y los proyectos a realizarse con los diferentes aportes nacionales y de la cooperación, con un enfoque programático sectorial. Las organizaciones sociales no llegaron a participar en la elaboración de la Agenda Estratégica para el Sistema. La Agenda Estratégica fue la base para estructurar el “Plan Estratégico para el Desarrollo Integral” y “Nuestra Agenda para el Cambio”, instrumentos orientadores clave de la política institucional de las APs. Asimismo, fue la base también para
2 Fuente: SERNAP (226) Nuestra Agenda Estratégica para el Cambio; y SERNAP (2007). Informe de País para el II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Areas Protegidas. Bariloche, Argentina.
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estructurar una primera propuesta de alineación de las entidades cooperantes al SNAP, bajo el concepto de SWAp (Sector-‐Wide Approach) a fin de asegurar la concurrencia y complementación de los donantes al SNAP, así como de alinearse hacia las políticas sectoriales institucionales, en este caso establecidas en la Agenda.
4.3.4 CONSOLIDACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN DE LAS APs
Una característica particular del SNAP en Bolivia ha sido su dinámica y capacidad de generación de modelos participativos en la gestión de las áreas protegidas. La participación social en las áreas protegidas fue reconocida desde la misma creación del SNAP. La propia Ley 1333 de Medio Ambiente, establece en su artículo 62 que “en la administración de las áreas protegidas podrán participar entidades públicas y privadas sin fines de lucro, sociales, comunidades tradicionales establecidas y pueblos indígenas”. Todas las áreas protegidas de Bolivia, independientemente de su categoría, cuentan con habitantes en su interior, muchos de ellos pueblos indígenas u originarios con profundo arraigo cultural y territorial, aunque también existen poblaciones campesinas e interculturales relativamente recientes lo mismo que actores urbanos. Esta diversidad cultural, de capacidades y de intereses hace que la gobernabilidad de las áreas protegidas se encuentre en un delicado equilibrio, que durante el periodo 1997-‐2005 tuvo diversos matices e importantes procesos de desarrollo. a. Co-‐Administración: delegación de la administración
En este marco, y reconociendo la aún limitada capacidad técnica y operativa de la entonces DNCB para la administración de las áreas protegidas, durante los primeros años del SNAP se continuó explorando la modalidad de co-‐administración. La co-‐administración fue concebida como una alianza estratégica entre la Autoridad competente y otras instancias, generalmente ONGs, aunque también con organizaciones indígenas. La alianza se establecía en base a un convenio, donde se delegaba los procesos operativos de la administración. Desde 1995 se firmaron un total de ocho acuerdos de co-‐administración y que, sujetos a evaluación, éstos podrían ser renovados. Cuadro 4. Convenios de co-‐administración firmados entre 1997 y 2005
Año (duración) Área Protegida
Entidad Co-‐administradora Estado Actual
1997 (5 años) RNFF Tariquía PROMETA (ONG) Concluido 1997 (5 años) TIPN Isiboro
Sécure SubCentral TIPNIS (Organización Indígena)
Concluido – existe propuesta de co-‐gestión
2004 (5 años) RB Cordillera de Sama
Mancomunidad de Comunidades de Sama (organización sindical campesina)
Concluido
2004 (5 años) PN ANMI Aguaragüe
Mancomunidad de Municipios del Gran Chaco (MANCHACO)
Concluido
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Sin embargo, las evaluaciones realizadas mostraron serias debilidades en la aplicación de la mayoría de los convenios, lo que resultó en que la mayoría de los acuerdos de co-‐administración no se renovaran. b. Consolidación de los Comités de Gestión y primeros pasos hacia la gestión
participativa integral de las APs.
Entre 1997 y 2005 se conformaron Comités de Gestión en las siguientes áreas protegidas: RNFF Tariquía y PN ANMI Cotapata (1997); RB Estación Biológica del Beni (1999); RB Cordillera de Sama (2001); ANMI El Palmar, la RB TCO Pilón Lajas y PN Tunari (2002); ANMI San Matías (2003) y PN ANMI Otuquis (2004). A medida que las organizaciones locales fueron desarrollando mayores capacidades en su organización y en la gestión de las áreas protegidas, muchos Comités de Gestión han adquirido un papel más activo en la toma de decisiones, lo que ha ido derivando hacia nuevos modelos de participación social más avanzados. Esto es particularmente visible en los procesos de desarrollo participativo que se fueron desarrollando con algunas organizaciones indígenas tales como es el caso del CRTM en la RB y TCO Pilón Lajas y del CPILAP en el PN y ANMI Madidi. El desarrollo de capacidades para la gestión de las áreas protegidas entre actores locales depende de muchos factores y puede tomar muchos años. Por ejemplo, en el caso del PN y ANMI Madidi, se pueden mencionar diversas acciones que incidieron directa e indirectamente en la evolución de un modelo de gestión compartida3:
● Las propias expectativas que se generan entre los actores locales respecto al área protegida desde el momento de la creación del área. En este caso, la creación del área estuvo acompañada de un discurso cargado de mensajes de oportunidades económicas para los habitantes del área protegida y de su zona de influencia;
● La gestión del Parque Madidi en su etapa inicial (1996-‐1998), se concentró en el fortalecimiento de las acciones de protección para el control de los RRNN del área, dedicando poca atención a las necesidades de la población, que luego se transformaron en presiones sociales que el área tuvo que abordar a través de acciones como la dotación de agua potable y el desarrollo de proyectos de turismo.
● Como forma de fortalecer al Comité de Gestión, éste se reestructura en base a un análisis de actores y, además, se conforma la Coordinadora Interinstitucional aclarando roles y competencias de las diferentes instancias (2001).
● Se construye el Plan de Manejo en forma participativa (2001-‐2003). No obstante las demandas sociales se mantienen e incluso se generan conflictos ligados a ofertas políticas de proyectos camineros, hidrocarburos y dotación de tierras, que incluso impiden la aprobación formal del Plan de Manejo.
3A partir de CPILAP, 2007. Propuesta de co-‐gestión del Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Madidi presentado por el CPILAP a nombre del CIPTA, CIPLA, PILCOL y San José de Uchupiamonas.
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4.3.5 HACIA UN ENFOQUE DE GESTIÓN INTEGRAL: COMPLEMENTANDO PROTECCIÓN CON DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Durante el primer periodo de desarrollo del SNAP, en la gestión de las áreas protegidas prevaleció un enfoque más conservacionista en el que se priorizan las actividades de protección. En cambio las actividades de desarrollo económico con actores locales estuvieron prácticamente ausentes de los planes de trabajo. Las pocas experiencias vinculadas al desarrollo económico local estuvieron orientadas sobre todo al ámbito del ecoturismo. Hacia finales de la década de los 90s, se hizo evidente que las áreas protegidas debían gestionarse en un marco de participación social más integral, es decir que los actores locales no sólo debían integrarse a los procesos de toma de decisiones o de protección, sino que también las áreas protegidas podrían contribuir al desarrollo económico local a partir de proyectos productivos desarrollados para y con los actores locales. Este enfoque, surgió, principalmente, como una demanda de parte de la población indígena, originaria y campesina que habitaba en las áreas protegidas, enmarcada a su vez en las profundas reformas sociales implementadas en los años 904, que exigían mayores espacios de reconocimiento y legitimidad en todos los ámbitos del desarrollo. Sin embargo, la realización de estas iniciativas debía enmarcarse primero en la formulación del plan de manejo del área, como el instrumento de permite definir el uso del espacio (zonificación) y los potenciales del área protegida, de tal forma que no comprometa, a la larga, el cumplimiento de sus objetivos primarios de conservación. Bajo este contexto, el apoyo al desarrollo de proyectos productivos y de generación de beneficios económicos al interior de las áreas protegidas y en sus zonas de influencia, se reconoció como una de las principales estrategias para la conservación de las áreas protegidas en el largo plazo. En este sentido, desde finales de los años 90s, se han ido desarrollando iniciativas productivas, tanto impulsadas desde el propio SERNAP como desde ONGs conservacionistas, con diversos grados de éxito. Entre los proyectos pioneros y de éxito relevante, destaca el aprovechamiento de la Vicuña en el ANMIN Apolobamba, donde se encuentran la mayor cantidad de vicuñas y cuya protección fue el principal motivo para su creación en los años 60s. La experiencia fue posteriormente llevada al Parque Sajama, donde también se logró avances significativos y, lo más importante, una actitud de aprecio hacia el área protegida por parte de los actores. Entre otras experiencias destacables se encuentran el aprovechamiento del lagarto y del cacao silvestre en el TIPNIS, miel de abeja en Sama, jatata en Pilón Lajas, incienso y café en Madidi, entre otros.
4.3.6 SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SNAP
Desde el momento de su creación, fue evidente que el SNAP requería un significativo y continuo respaldo financiero, que permita el funcionamiento de toda su estructura
4Principalmente la Participación Popular y el reconocimiento de los pueblos indígenas del Oriente y sus demandas de territorio.
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institucional en el nivel Central y sobre todo a nivel de las áreas protegidas, incluyendo los salarios del personal técnico y administrativo así como los gastos de operaciones. En el periodo que abarca 1997-‐2005, una de las principales debilidades de todo el SNAP constituyó la falta de sostenibilidad financiera, la misma que recayó sobre la cooperación internacional a través de los proyectos de apoyo al SNAP. Entre éstos destacan, el primer proyecto GEF que permitió el arranque del SNAP denominado Proyecto de Conservación de la Biodiversidad de Bolivia (PCBB) financiado por el GEF (93-‐98); al que se sumó el PASNAPH del Reino de los Países Bajos y el segundo proyecto GEF para áreas protegidas denominado Sustentabilidad del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia (2000-‐2006). En 1998, a la finalización del PCBB, no se había logrado la meta de reemplazar gradualmente los recursos provenientes del proyecto con recursos nacionales, provenientes ya sea del Tesoro Nacional, de Fondos Fiduciarios o de recursos propios generados por las áreas protegidas, por ejemplo, por concepto de ingresos provenientes del turismo. El vacío dejado por este proyecto fue parcialmente llenado por recursos del proyecto PASNAPH, hasta el arranque de una nueva versión del proyecto GEF en el año 2000, sin embargo, entre la conclusión del primer proyecto GEF y el inicio del segundo, se produjo una fuerte crisis financiera e institucional en el SERNAP que, por decisión de la Dirección Ejecutivo y su equipo más cercano, afectó principalmente a la Unidad Central con severas reducciones de gastos y de personal, tratando de evitar afectaciones muy significativas a la gestión en las áreas protegidas. Los tres proyectos, formaron la columna vertebral del SNAP y una de sus metas comunes fue la sostenibilidad financiera del SNAP y que, gradualmente, el aporte que hacían a los gastos de funcionamiento, incluyendo salarios y otros recurrentes, fueran reemplazados por fondos de origen nacional. Lamentablemente, hasta 2005, los avances en la generación de fondos nacionales para las áreas protegidas fueron prácticamente nulos. a. El Plan Estratégico Financiero del SNAP
Hacia inicios de los años 2000, se hizo evidente la necesidad de contar con un instrumento orientador para la gestión de recursos financieros para el SNAP. De esta manera, en julio de 2004, durante la misión de Evaluación del Banco Mundial del segundo proyecto GEF junto a representantes de KfW, Los Países Bajos, Suiza , Gran Bretaña y otros donantes, se acordó la elaboración, independiente pero estrechamente coordinada con el SERNAP, del Plan Estratégico Financiero del SNAP (PEF), al igual que el Plan Maestro y el Plan Estratégico Institucional. El PEF fue desarrollado por FUNDESNAP en coordinación con el SERNAP y debía ser el instrumento de planificación financiera del Plan Maestro, y ser parte del Sistema de Planificación del SNAP, debiendo regirse a los objetivos, principios, políticas y lineamientos estratégicos del Sistema. El PEF refleja las prioridades estratégicas del SNAP a nivel financiero, orientadas a la consolidación del Sistema con una proyección de 10 años. El PEF se desarrolló en un marco de participación de actores y coordinación interinstitucional, bajo el concepto de co-‐financiamiento y corresponsabilidad.
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El objetivo del PEF fue establecer el marco estratégico y operativo para la gestión de recursos financieros para el SNAP, basado en las orientaciones estratégicas de gestión del Sistema, su situación financiera y sus necesidades actuales y futuras. A su vez el PEF se divide en:
● El Plan Estratégico para la Sostenibilidad Financiera del SNAP. Instrumento que presenta el marco conceptual, político y estratégico para la construcción de un SNAP sostenible financieramente.
● El Plan de Financiamiento (Documento de Necesidades y Orientaciones para el financiamiento del SNAP). Instrumento que orienta a los financiadores actuales y potenciales, dónde realizar los aportes financieros a corto, mediano y largo plazo para lograr responder a las propuestas estratégicas de consolidación y gestión integral a nivel del SNAP.
● El Plan de Recaudación. Instrumento que orienta a los diferentes actores que desarrollan acciones de recaudación en beneficio del SNAP, sobre estrategias concretas y las principales modalidades de recaudación a ser aplicadas, así como metas a ser alcanzadas anualmente.
b. Enfoque Sectorial o SWAP
Por otra parte, la existencia de varios proyectos de apoyo al SNAP, cada uno con sus propias normas y mecanismos de rendición de cuentas, hizo de la administración del SNAP un laberinto de normas específicas, donde cada una de las cooperaciones, dependiendo de su grado de influencia y margen de maniobra, participó activamente en el seguimiento, ajuste y definición de prioridades de las áreas protegidas junto al SERNAP. El SERNAP, por su parte, para cada entidad cooperante tuvo que elaborar su planificación específica, realizar su rendición de cuentas específico y, para cada uno de ellos, aplicar procedimientos administrativos específicos. A raíz de lo anterior, y desde inicios de la década del 2000, se empezó a concebir entre los donantes un apoyo conjunto de los cooperantes bajo un enfoque sectorial estratégico (Sector Wide Approach Program – SWAP), como modalidad de implementación conjunta de programas para un sector. Para ello se estableció que debería formularse e implementarse un Plan Integral para el desarrollo del SNAP sobre la base de la Agenda Estratégica de Gestión. Este enfoque fue promovido en este periodo por la cooperación internacional en varios segmentos de la gestión pública y privada a nivel nacional. En 2005, se había avanzado significativamente hacia el desarrollo de un enfoque SWAP, sin embargo, su consolidación no fue posible por varios motivos: la carencia de un plan sectorial formalmente establecido y aprobado (Plan Maestro del SNAP), la dificultad de establecer un solo sistema administrativo por limitaciones principalmente en los fondos del GEF, administrados por el Banco Mundial, y los fondos alemanes que tenían limitaciones o dificultades para migrar sus sistemas administrativos a un único y común basado en la norma nacional en el marco de un fondo canasta o por el temor a los efectos políticos del cambio de gobierno sobre la institución y a la dificultad de garantizar la correcta administración y el adecuado destino de los fondos concurrentes (en el marco de un fondo canasta). Se tuvo que esperar hasta 2010-‐2011 para la
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creación de un Fondo Canasta parcial, a través de las cooperaciones de Dinamarca y Países Bajos para articular la cooperación internacional.
4.3.7 ACCIONES EN VIDA SILVESTRE Y RECURSOS GENÉTICOS
En este periodo, hubo una actividad prolífica y avances significativos en la gestión de la Vida Silvestre y los Recursos Genéticos a partir de las respectivas Unidades en la Dirección Nacional de Biodiversidad (DNCB) denominada luego la Dirección General de Biodiversidad (DGB). En lo que respecta a la Vida Silvestre, se avanzó significativamente en el Programa de Vicuña y de Lagarto, estableciendo anualmente los mecanismos para que comunidades campesinas e indígenas puedan acceder a su aprovechamiento. Se completó el Censo de Vicuñas que se venía realizando regularmente desde mediados de los años 90s, y se hicieron importantes ajustes al Programa Nacional de Lagartos. En ambos casos, la principal debilidad recayó en las organizaciones sociales sobre las cuales recaía la gestión. En el caso de la vicuña, en las comunidades campesinas originarias altoandinas, mientras que en el caso del lagarto en las TCOs sobre todo del departamento del Beni. En este último caso, las tensiones se caracterizaron siempre entre las autoridades nacionales con los representantes de las empresas curtidoras del cuero que se daban modos para asumir la representación tanto de las comunidades indígenas como de ganaderos. A las empresas más eficientes en lograr esta representación, les permitía acaparar el limitado cupo y ahorrar en costos de pago justo por la compra de los cueros. En lo que respecta a los recursos genéticos, la DNCB logró en 2007 la aprobación de dos importantes reglamentos, ambos aprobados a partir del mismo Decreto Supremo 24676 del 21 de junio de 1997: i) Reglamento a la Decisión 391 sobre Acceso a los Recursos Genéticos y ii) Reglamento sobre Bioseguridad. A partir de este momento se cuenta con un marco legal sólido que permite a la Dirección de Biodiversidad implementar varios proyectos orientados al aprovechamiento de los recursos genéticos y a velar por la seguridad en el uso de organismos transgénicos. Este es el caso del contrato de Acceso a Recursos Genéticos de papa firmado con la entidad MIGROS de Suiza y el Programa de Semilla de Papa SEPA de Cochabamba, así como el seguimiento al trabajo de la empresa Monsanto y ANAPO respecto a la solicitud de introducción de soya transgénica. 4.4 TERCER PERÍODO: CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS Y
DE LA GESTIÓN COMPARTIDA (2006-‐2010)
4.4.1 INTRODUCCIÓN
Este periodo se caracteriza principalmente por el esfuerzo de profundizar el modelo de gestión compartida en el SNAP, a partir de la elaboración de una propuesta de norma, la que sin embargo no tuvo los resultados esperados. A pesar de ello, a nivel de las APs se continuaron fortaleciendo las modalidades existentes y el impulso de proyectos productivos como un componente esencial para el manejo integral. El avance más importante se puede visualizar en el reconocimiento de las Áreas Protegidas y la gestión
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compartida en la Constitución Política del Estado. Se identifican diferentes hitos que son fundamentales en este periodo, los cuales son descritos a continuación.
4.4.2 CRISIS INSTITUCIONAL EN EL SERNAP
Durante los primeros meses de la gestión 2006, el SERNAP enfrenta serias dificultades político institucionales y erróneamente se plantea avanzar en la “nacionalización” de las Áreas Protegidas, considerando que son territorios que en gran medida son fiscales o de propiedad de los pueblos indígenas, originarios y campesinos que los han habitado desde antes de su creación, desconociendo de esta manera todos los avances en participación social logrados hasta el momento5. Erlan Flores fue quien asumió el cargo de Director del SERNAP y en solo algunos meses de gestión se llega a debilitar significativamente la institución y se pone en peligro la sostenibilidad del SNAP. La crisis institucional se complejiza al no concretarse la segunda fase de financiamiento del GEF II en el 2006, en alguna medida, por la falta de claridad respecto al futuro de los fondos fiduciarios administrados por FUNDESNAP y por la inestabilidad institucional existente en el SERNAP. En ese momento, PASNAPH, coherente con su línea de apoyo y apego a la política pública y de proyección a largo plazo, abre el abanico de apoyo hacia otras Áreas Protegidas, complementado esta vez por la Cooperación de Dinamarca. En septiembre de 2006, como respuesta a la crisis institucional, se da un proceso de movilización social nacional de respaldo al SERNAP por parte de los pueblos indígenas, originarios y campesinos de las Áreas Protegidas, encabezadas por el TIPNIS, Pilón Lajas, Sajama y Apolobamba. Se exige respeto de sus derechos, de la institucionalidad y la continuidad de los procesos de participación e inclusión social. La movilización concluye con el nombramiento del indígena del TIPNIS Adrián Nogales como Director Ejecutivo del SERNAP6 , quien se propone la recuperación de la institucionalidad y de la confianza de las organizaciones sociales involucradas en la gestión de las Áreas Protegidas y de los donantes. Estos hechos son una clara señal de que la participación social incide en la sostenibilidad institucional. Como parte de este proceso se instaura el Consejo Indígena Originario Nacional de las Áreas Protegidas (CIONAP) que, sin embargo, no prosperó y deja de funcionar en febrero de 2007, ya que existieron divergencias entre sus miembros, causando la pérdida de legitimidad con los actores sociales en las APs.
4.4.3 NUESTRA AGENDA PARA EL CAMBIO
Entre el 2006 y 2007 el SERNAP elabora el documento denominado “Nuestra Agenda para el Cambio”. Este es reconocido por el Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente en mayo de 2008. Se propone que el nuevo paradigma estaría regido por la definición de “áreas protegidas de la gente”, donde se enfatiza el peso real en la gestión de las poblaciones que viven en las áreas protegidas. Este
5Plan Maestro SNAP (2012). 6Dirigente indígena del TIPNIS y de la Central de Pueblos Étnicos Mojeños del Beni (CPEMB). Permanece en el cargo hasta el año 2011.
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documento considera diferentes temporalidades de gestión, condicionadas en gran medida por los procesos políticos: ● Una proyección general a largo plazo (10 años) que orienta la gestión a partir de la
visión a largo plazo para el desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. ● Una agenda a mediano plazo (4 años) que abarca el lapso restante de la gestión de
gobierno de 2007 a 2010. ● Una agenda a corto plazo (1 año) que estructura la gestión operativa en el marco de
ordenamiento político y jurídico, previo a los cambios que previsiblemente introducirá la nueva constitución política del Estado.
La principal base conceptual está establecida por las políticas y lineamientos generales del proceso de transformación del país, que privilegia la participación comunitaria. Estas políticas están expresadas en el Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien 2007-‐2011, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 29272. En dicho Plan, el Estado reconoce el carácter estratégico de la conservación de la biodiversidad. En la "Bolivia Productiva" se desarrolla la estrategia de Preservación y conservación de la diversidad biológica, cultural y ambiental, dirigido a las Áreas Protegidas, mediante la regularización y consolidación del derecho propietario del Estado en las Áreas Protegidas de interés nacional.
4.4.4 EL PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL
Durante el 2009, gracias a un fuerte esfuerzo institucional y con el apoyo económico de la cooperación española y danesa, el SERNAP finalizó la elaboración de su Plan Estratégico Institucional (PEI), con lo cual se dispone a mejorar su accionar en el nuevo contexto y sobre las nuevas necesidades para la gestión. El PEI propone un esquema de fortalecimiento de la institución, redefiniendo objetivos y una nueva estructura institucional para adecuarse efectivamente al proceso de Gestión Compartida. El marco institucional, establecido por la Ley del Medio Ambiente y que dirigía, al inicio, la gestión del SNAP, tenía al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente como cabeza de sector, de este se desprendía la Secretaría Nacional de Recursos Naturales y Medio Ambiente, luego la Subsecretaría de Recursos Naturales y, finalmente, la Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad (DNCB) que contaba con tres unidades: la unidad de áreas protegidas, la unidad de vida silvestre y la unidad de recursos genéticos. Según el Plan Estratégico Institucional del SERNAP, “el SERNAP fue creado mediante la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) No. 1788 del año 1997, y su organización y funcionamiento fue establecida por el D.S. No. 25158 aprobado el año 1998; en estas normas se otorgó al SERNAP independencia de gestión técnica, legal y administrativa, estructura propia desconcentrada y competencia de alcance nacional. El Director Nacional era designado mediante Resolución Suprema, y ejercía la calidad de máxima autoridad ejecutiva (MAE). Se reguló una dependencia funcional del
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Viceministerio correspondiente, entendiéndose por ésta, como la supervisión sobre el cumplimiento de las normas, objetivos y resultados institucionales7”. Con la promulgación de la LOPE No. 3351, el 21 de febrero de 2006, el SERNAP paso a depender del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente (MDRAMA) donde el Ministerio esta facultado para “supervisar y evaluar el trabajo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas” 8. Mediante D.S. No. 28631 de 8 de marzo de 2006, se aprobó el Reglamento de la LOPE, que definió la estructura del Ministerio, a través de 4 Viceministerios con su respectivas Direcciones. El Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente9, es el responsable del tema de Áreas Protegidas, en este marco está facultado para: ● Ejercer tuición, control, supervisión orgánica y administrativa del Servicio Nacional
de Áreas protegidas. ● Formular, coordinar y ejecutar políticas para áreas protegidas, corredores de
biodiversidad y ecosistemas especiales en el marco del uso sostenible de los recursos naturales y la conservación del medio ambiente.
● Impulsar el desarrollo económico social de las poblaciones vinculadas a las áreas protegidas, y
● Gestionar, autorizar y controlar proyectos de investigación científica en áreas protegidas y forestales, en coordinación con el sistema universitario público”. 10
El SERNAP en esta estructura del Poder Ejecutivo mantuvo su calidad de entidad desconcentrada pero el Art. 31 del Reglamento de la LOPE establece las características de las instituciones públicas desconcentradas de la siguiente forma: ● Se encuentran bajo dependencia directa del Ministro del área y pueden tener
dependencia funcional de alguna otra autoridad de la estructura central del ministerio.
● No cuentan con un Directorio y el Ministro es la máxima autoridad. ● Su patrimonio pertenece al Ministerio del área. ● No tienen personalidad jurídica propia. ● Tienen independencia de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, sobre
la base de la normativa interna del Ministerio. ● Están a cargo de un Director General Ejecutivo que ejerce la representación
institucional y tiene nivel de director general de Ministerio y es designado mediante resolución ministerial.
● Define los asuntos de su competencia mediante resoluciones administrativas. En este marco se considera que el SERNAP habría quedado subordinado en los aspectos administrativos, legales, financieros y técnicos al Ministerio del área a través de
7 Art. 5 D.S. 25158. 8 Art. 4 MDRAMA inc. f). LOPE. 9 El VBRFMA cuenta con 3 Direcciones: Dirección General de Biodiversidad y Áreas Protegidas, Dirección General de Medio Ambiente (creada por D.S. No. 28677 de 14/04/06) y Dirección General de Recursos Forestales 10 Art. 72 –VBRFMA incs. h), i), t), u). Reglamento LOPE.
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Viceministerio correspondiente. Posteriormente, el SERNAP pasa a depender del Ministerio de Medio Ambiente y Agua a través del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambio Climático y Gestión y Desarrollo Forestal, pero esta situación no cambia.
4.4.5 CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS
Durante la Asamblea Constituyente de 2008, se promueve el debate sobre las Áreas Protegidas en Bolivia, donde el SERNAP participa activamente. Producto de ello, se incluye en la propuesta de Nueva Constitución Política del Estado la temática de Áreas Protegidas, con el objetivo de elevarla al más alto rango normativo. En Referéndum Constitucional de enero de 2009, se aprueba la Constitución Política del Estado que constitucionaliza la temática de áreas protegidas y la gestión compartida. Al respecto, el artículo 385 indica: I. Las áreas protegidas constituyen un bien común y forman parte del patrimonio natural y cultural del país; cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y económicas para el desarrollo sustentable;
II. Donde exista sobreposición de áreas protegidas y territorios indígena originario campesinos, la gestión compartida se realizará con sujeción a las normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originaria campesinos, respetando el objeto de creación de estas áreas.
4.4.6 CONFERENCIA MUNDIAL DE LOS PUEBLOS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LOS DERECHOS DE LA MADRE TIERRA
Este periodo se caracteriza por el posicionamiento de Bolivia en las diferentes Conferencias internacionales, realizando una crítica al modelo de desarrollo vigente como la principal causa de la devastación de la Madre Tierra. Uno de esos espacios era la Convención de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. En la gestión 2009, en la COP 15 de dicha Convención, Bolivia tenía altas expectativas sobre los compromisos que podrían asumir los países que tienen mayores responsabilidades sobre el cambio climático. No habiéndose cumplido lo esperado, Bolivia decide armar un espacio alternativo de discusión. Por esto, del 19 al 22 de abril de 2010, se realiza en la ciudad de Cochabamba la “Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra”. Con relación a las Áreas Protegidas, se concluye promover la gestión y administración directa de estos espacios, a cargo de los pueblos organizados en todos los países como parte de las políticas integrales. En este sentido, se exige la gestión compartida de las áreas protegidas como parte de políticas integrales que incluyen bosques, territorio y Pueblos Indígenas, Originarios y Campesinos.
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4.4.7 DEFINICIÓN CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN COMPARTIDA
Entre 2007 y 2009, el SERNAP trabajó en la conceptualización de un nuevo modelo de gestión participativa, en el marco de la Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida (GTRC). Este modelo de gestión es el fruto de importantes iniciativas de participación social que se llevaron adelante en años anteriores, donde los Comités de Gestión o la administración compartida de las Áreas Protegidas se constituyeron en modelos de gestión local que generaron valiosas lecciones aprendidas para avanzar en este proceso un paso adelante con la gestión compartida, en el marco del paradigma de "áreas protegidas de la Gente". En este periodo, el Concejo de la Cuenta de PASNAPH apoyó la reingeniería del proceso de planificación estratégica del SERNAP como parte del proceso de promover la apropiación de las Organizaciones Sociales relevantes del nuevo modelo de Gestión Compartida. Producto de ello, en 2008 se firmó una enmienda al acuerdo de contribución entre la Embajada del Reino de los Países Bajos y el SERNAP donde se reconoce formalmente que el PASNPAH fue adoptando estrategias e instrumentos de gestión del SNAP, enmarcadas en ese momento en el documento “Nuestra Agenda para el Cambio”. Por lo tanto, el apoyo de PASNAPH al proceso de construcción de la propuesta de GTRC puede considerarse como consecuencia de las características de la Enmienda. Adicionalmente, a partir de la Enmienda, se flexibiliza el aporte anual y se amplía el alcance a las APs de interés nacional. Para impulsar el proceso de construcción de la propuesta de GTRC, se promueve la firma de convenios entre instancias del Estado y organizaciones nacionales de los pueblos indígena originario campesinos. Por parte del Estado, estaban el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambio Climático y el SERNAP; por parte de las organizaciones nacionales el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyo (CONAMAQ), la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), la Confederación Sindical de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa, la Confederación Nacional de Mujeres Indígenas de Bolivia (CENAMIB) y la Confederación de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB). En el marco de los convenios mencionados, el SERNAP lleva adelante un proceso de estructuración de la propuesta de GTRC, mediante un proceso de concertación con las organizaciones matrices y los actores de las Áreas Protegidas. Se conforman equipos entre funcionarios del SERNAP y representantes de las organizaciones sociales con el propósito de discutir a nivel de cada Área Protegida la propuesta. Este proceso duró alrededor de 2 años y medio, generando una propuesta consensuada con las organizaciones sociales. La propuesta tenía por objeto regular la organización, estructura y funcionamiento de la Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida del SNAP, entre el Estado y las organizaciones de las naciones y pueblos indígenas, originarios y campesinos con derechos territoriales dentro de las áreas protegidas y zonas de amortiguación externa, y otros que tengan derechos legalmente constituidos dentro las Áreas Protegidas, en el marco de la Constitución Política del Estado, las políticas públicas y las normas nacionales e internacionales vigentes. En esta propuesta, se conformaba el Concejo
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central de gestión territorial con responsabilidad compartida, así como los Concejos a nivel de las Áreas Protegidas. El proyecto de Decreto Supremo fue revisado en la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE). En fecha 20 de enero de 2010, el Ministro de Medio Ambiente y Agua, Dr. René Orellana, presenta el documento al Gabinete del Órgano Ejecutivo, no contando con la aprobación. El Ministerio de Medio Ambiente y Agua no recibió una respuesta oficial sobre cuáles eran las observaciones a la propuesta.
4.4.8 INSTRUMENTOS PARA EVALUAR LOS AVANCES EN CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL
El 2006 se concluye el estudio de vacíos de representatividad del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Los resultados son publicados el 2010 bajo el título de "Prioridades de Conservación de la Biodiversidad en Bolivia, cuidando a la Madre Tierra". Este estudio permite ver que al superponer las áreas protegidas sobre las áreas prioritarias de conservación de la biodiversidad a nivel nacional, se observa una buena cobertura de protección de áreas de prioridad clave para la conservación (la prioridad clave se establece en base a tres elementos compuestos que son la representatividad, la funcionalidad y la viabilidad). Esto quiere decir que cerca de 5 millones de hectáreas, que corresponde al 41% del total de áreas de prioridad clave, estarían siendo cubiertas por el SNAP. Esto denota el rol fundamental que juegan las áreas protegidas para la conservación de la diversidad biológica de Bolivia. Por otra parte, el 2009 la Dirección de Biodiversidad y Áreas Protegidas publica el Libro Rojo de la Fauna Silvestre de Vertebrados de Bolivia, realizando un análisis específico sobre Áreas Protegidas, se reconoce que las áreas protegidas albergan a numerosas especies amenazadas, siendo el Parque Nacional Carrasco quien contiene el mayor número de especies amenazadas (47), seguido de Apolobamba (33) y Madidi (31). Para conservar este patrimonio natural, identificado de mejor manera durante este periodo, el SERNAP realiza importantes avances al contar la mayoría de las Áreas Protegidas con Planes de Protección y Vigilancia. De igual manera, hasta el 2010 alrededor de 18 APs habían diseñado programas de monitoreo, sin embargo, casi ninguna emitió reportes. Al finalizar el periodo se estructuran Programas de Monitoreo Integral.
4.4.9 IMPULSO A INICIATIVAS PRODUCTIVAS EN ÁREAS PROTEGIDAS
En este periodo se continúa con la implementación de proyectos productivos y de manejo de Recursos Naturales en Áreas Protegidas, como una política fundamental para avanzar en la consolidación de la gestión integral. Son varias iniciativas que tienen importantes avances como ser el aprovechamiento sostenible de la vicuña y su comercialización en el ANMIN Apolobamba y el PN Sajama. Otro proyecto es el Café Madidi que beneficia a 450 productores de 18 comunidades, y fue concebido como apoyo para el mejoramiento del uso y aprovechamiento sostenible de un cultivo existente y con potencial de desarrollo. Los beneficiarios del Proyecto son familias productoras afiliadas al APCA (Asociación de Productores de Café de Apolo).
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En la Reserva Nacional de Fauna y Flora de Tariquía se trabaja en fortalecer la producción apícola, beneficiando a 77 familias. Existen también proyectos de no maderables como ser el aprovechamiento de castaña en la Reserva Manuripi, donde el 2008 se elabora el reglamento para la zafra y se lo modifica mediante RA 051/2009. Otro recurso aprovechado en áreas protegidas es el lagarto, presentando los principales avances en el TIPNIS, beneficiando a 28 comunidades del Área Protegida. Otras áreas que participan del Programa Nacional de Conservación y Aprovechamiento Sostenible de lagarto son San Matías y Otuquis. Otras iniciativas que fueron impulsadas en este periodo desde el SERNAP fueron:
● Proyecto Cacao (TIPNIS). ● Proyecto Cacao (Madidi). ● Producción Porcina en Salinas de Chiquiaca (Tariquia). ● Proyecto de Manejo de Recursos No Maderables (Manuripi). ● Producción de miel (Iñao). ● Sistemas de microriego para el cultivo orgánico de hortalizas y frutales (ANMI El
Palmar). ● Proyecto agroforestal (PN ANMI Cotapata).
El éxito de los proyectos ha sido diverso, en algunos casos los resultados son de mayor impacto que en otros. Por ejemplo, se constituye en un referente de manejo de recursos naturales lo hecho en el aprovechamiento de la fibra de vicuña. El 2007, se realiza la primera venta de fibra de vicuña a nivel nacional. Las Áreas Protegidas (Apolobamba y Sajama) reportan los principales volúmenes, representando alrededor del 75% de la fibra acopiada a nivel nacional. Esto representó un ingreso de 173.801 USD para el ANMIN Apolobamba y 73.560 USD para el PN Sajama. Esto es interesante ya que las poblaciones de vicuñas en Áreas Protegidas representan solamente el 15% del total estimado a nivel nacional. En diciembre de 2009, se promulga el DS N° 385 cuyo objeto es reglamentar la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la Vicuña. El SERNAP participó activamente en la elaboración de la propuesta, en coordinación con la DGBAP. El DS determina que en áreas protegidas de carácter nacional, el Servicio Nacional de Áreas Protegidas es responsable de la conservación y protección de la especie. Esto fortalece las iniciativas de manejo de vicuña que se realizan en el ANMIN Apolobamba y PN Sajama. Con relación a los avances en el incentivo a la actividad turística, el 2009 se inició la elaboración de una Estrategia Nacional para el Desarrollo de Turismo en el SNAP, instrumento que permitiría un mayor impulso al desarrollo turístico en las áreas protegidas y un protagonismo y liderazgo de éstas en el contexto nacional, regional y local. Igualmente, se elaboraron planes de desarrollo turístico en las AP de Cotapata, Sajama, Eduardo Avaroa y Apolobamba. De manera complementaria, con el fin de orientar un turismo más ordenado y responsable, se han elaborado los Reglamentos Específicos de Operaciones Turísticas para las áreas protegidas de Eduardo Avaroa, Pilón Lajas, Amboró, Carrasco, Torotoro y Tariquía. Los dos primeros fueron aprobados con Resolución Administrativa.
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El 2009 se concluyó el Proyecto "Construcción de la Infraestructura de Turismo del Complejo Termal Manasaya" que beneficia a las comunidades del PN Sajama y el Plan de Desarrollo Turístico para el PN-‐ANMI Cotapata. Otro proyecto que es una referencia es el “Albergue de Ecoturismo de Tomarapi”, en el PN Sajama, que beneficia a una comunidad y 26 familias. Es fundamental resaltar que existen muchos proyectos más, impulsados por diversas instituciones. Sin embargo, el SERNAP no tiene una base de datos sobre estos proyectos, ni sus objetivos, alcances y aportes a la gestión integral de las Áreas Protegidas.
4.4.10 GESTIÓN DE FINANCIAMIENTO SOSTENIBLE
Entre 2001 y 2008 se incrementa incrementan los fondos fiduciarios en un 280% del capital original, y un aumento en los aportes al SNAP de menos de 500.000 USD en 2002 hasta más de 1.600.000 en el 2007 (6.987.507 USD en total), lo cual representa aproximadamente el 30% del presupuesto total del SNAP. El 2006, el PASNAPH en su apoyo al SNAP mantiene la decisión de apoyo hacia otras áreas protegidas (no contempladas inicialmente en el proyecto) complementando este aporte con la Cooperación Danesa. Hasta el 2008, el PASNAPH apoya a las 6 áreas protegidas que son consideradas inicialmente:
● TIPNIS (2.056.339 US$), ● Amboró (1.849.779 US$), ● Carrasco (1.457.583 US$), ● Noel Kempff Mercado (1.227.422 US$), ● Manuripi (1.156.262 US$), ● Madidi (1.009.463 US$).
Sin embargo, complementó el financiamiento a otras áreas protegidas como ser:
● Estación Biológica Beni (390.281 US$, 6 años de apoyo), ● Apolobamba (42.830 US$, 5 años de apoyo), ● Cotapata (251.129 US$, 4 años de apoyo), ● Kaa Iya (199.397 US$, 3 años de apoyo), ● Pilón Lajas (85.712 US$, 2 años de apoyo).
Durante el 2008, también se apoyó a San Matías (42.197 US$), Sama (37.247 US$) y Otuquis (46.758 US$). Durante este periodo se logran nuevos financiamientos como ser 120.000 US$ de apoyo a la gestión socio-‐ambiental del polo de desarrollo del Sudeste boliviano a través de la Corporación Andina de Fomento y 30.000 US$ para el apoyo de la gestión del PN Aguaragüe provenientes de la Comunidad Andina de Naciones. En el marco del convenio firmado con la GTB (Gas Trans Boliviano) se logra un financiamiento de 173.820,00 US$ para cubrir gastos operativos de las APs San Matías, Kaa -‐ Iya y Otuquis.
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En el primer trimestre de 2009 se aprueba el Decreto Supremo que facilita la transferencia de un millón de dólares provenientes de la CAF al SERNAP para medidas de mitigación en áreas protegidas afectadas por la carretera Santa Cruz -‐ Puerto Suárez y que autoriza la creación de un Fondo Fiduciario en el Banco de Desarrollo Productivo SAM (BDP-‐SAM), la entidad que, aparentemente, administrará en el futuro los Fondos Fiduciarios del SNAP. En general, el presupuesto total aumentó en el tiempo de 2 millones a 5-‐6 millones de dólares por año. El PASNAPH que representaba el 50 % en 1999, baja entre 20 % y 30 % en 2009. Aproximadamente un 80 % de los recursos del PASNAPH fue asignado a gastos recurrentes de las APs, y complementación a otras APs. El 2009 la fuente de aporte TGN al SNAP pasa de 1 % a 10 % del total del presupuesto. Esto se logra gracias a la aprobación de 36 ítems (personal) cubierto por el TGN (3,9 millones Bs., casi 600.000 US$).
4.4.11 CAMBIOS EN EL APORTE DE PASNAPH -‐ ENMIENDAS
Para actualizar varios artículos del Acuerdo Bilateral original, ambos países firmaron en septiembre de 2008 una enmienda. Entre otras cosas, el PASNAPH terminó el apoyo a proyectos de vida silvestre y recursos genéticos; esto debido a que la Embajada continuó apoyando estos temas a través de otro proyecto específico de fortalecimiento del actual Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal. Es importante resaltar que el PASNAPH se constituyó en un fondo semilla para los resultados logrados por la Dirección General de Biodiversidad y Áreas Protegidas, ya que permitió sentar las bases para tener importantes avances en la gestión de los recursos genéticos y la vida silvestre en la implementación del Plan Plurianual del Viceministerio. En esta enmienda se modificaron además los tres objetivos específicos originales en dos nuevos, alineados en función de los objetivos de Nuestra Agenda para el Cambio: a. Hasta 2010, consolidación de las bases político conceptuales, normativas, sociales,
institucionales, organizacionales y técnicas de la gestión del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, para encarar el manejo en el marco de la gestión compartida entre el Estado y las organizaciones sociales que representan habitantes de las áreas protegidas y sus zonas aledañas, y en el marco de los actuales cambios de las condiciones políticas, sociales y jurídicas del país.
b. Hasta el 2016, está asegurada la conservación del patrimonio natural y cultural en las áreas protegidas de todas las categorías y de todos los niveles administrativos y su manejo cumple plenamente con la función social y económica, a partir de la gestión compartida entre el sector público y la sociedad civil.
La enmienda al acuerdo, firmada el 20 de septiembre de 2008, se enmarca en lo siguiente:
● Adecuación del proyecto a la agenda estratégica de gestión.
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● Modificación del Comité Administrativo de la Cuenta compuesto por: representantes de la Embajada Real de los Países Bajos, Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente, SERNAP y abrir la posibilidad de participación de otras agencias de cooperación internacional que estén apoyando al SNAP. Se mantienen los dos científicos/expertos en medio ambiente y el experto financiero.
● La contabilidad será en base a los sistemas nacionales y a la Ley SAFCO. ● Apertura a todas las áreas protegidas de interés nacional, con o sin bosque
húmedo. ● Ratifica el propósito de contribuir con 20 millones, abriendo la posibilidad de
aportes anuales de más de un millón de US$ por año. ● Incorpora la armonización con otras fuentes de financiamiento, en el marco de
las políticas y programas sectoriales.
La gestión 2010, el SERNAP consolida la creación del Fondo Canasta para Armonización Financiera entre Donantes del Servicio Nacional de Áreas Protegidas. Los fondos de la cooperación de los Países Bajos y Dinamarca conforman este Fondo Canasta. Se define realizar esta acción como consecuencia de la postura asumida por el Comité de Coordinación y Donantes de SERNAP. La esencia de la organización y gestión del Fondo Canasta está definida en el Acuerdo del Fondo Canasta (AFC) cuya estructura y contenido expresan los compromisos de la Declaración de París. Los principales aspectos de la gestión del Fondo Canasta se refieren a:
● Modifica la ejecución del acuerdo de contribución al proyecto de apoyo al SNAP de Bolivia para viabilizar la armonización de donantes en el marco de la Declaración de París de 2005 a través de un Fondo Común de apoyo a la implementación del Plan Estratégico Institucional en el marco de la Agenda para el Cambio.
● Deja abierta a la participación de otras Agencias de Cooperación Internacional (ACI).
● Promueve la armonización de las ACI bajo el liderazgo de la entidad ejecutora para la promoción y fortalecimiento del SNAP.
● Recuerda la elaboración del Plan Estratégico para el Desarrollo Integral del SNAP y la necesidad de su conclusión para orientar los POAs.
● Toda la ejecución será en el marco de las normas nacionales y bajo liderazgo del SERNAP.
● Se establece la Matriz de Evaluación del Desempeño (MED) para hacer seguimiento a la ejecución eficiente y eficaz de los recursos del Fondo Canasta. La MED forma parte del Memorándum.
● Se establece el Comité de Coordinación del SERNAP y Donantes para la gestión del SNAP.
4.5 CUARTO PERÍODO: SITUACIÓN ACTUAL Y NUEVOS DESAFÍOS (2011-‐2013)
4.5.1 CONTEXTO NORMATIVO Y POLÍTICO
a. Marco Normativo
La Ley del Medio Ambiente Nº 1333 (27/04/1992) de la cual se desprende el Reglamento General de Áreas Protegidas (RGAP) aprobado por Decreto Supremo Nº
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24781 (31/07/1997), ha sido la base legal esencial que ha orientado y resguardado la gestión del SNAP y de las áreas protegidas que lo conforman hasta ahora. El año 2009 se aprueba la Nueva Constitución Política del Estado en la cual se incluyen las áreas protegidas en el Artículo 385 definiendo su rol, funciones y estableciendo la Gestión Compartida como modalidad de gestión. Sin embargo, la no existencia y aprobación de un marco reglamentario que permita la aplicación efectiva de la Gestión Compartida, limita su implementación, por lo que se mantiene vigente el marco legal sustentado en la Ley del Medio Ambiente Nº 1333 y el Reglamento General de Áreas Protegidas aprobado por el DS 24781, donde no existe la modalidad de Gestión Compartida, pero si se establece la administración compartida como una modalidad de gestión. A pesar de ello, algunas normas como la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien Nº 300, promulgada el 15 de octubre de 2012, abre un nuevo escenario para orientar el marco legal de las áreas protegidas, por ejemplo el Artículo 16 referido a CONSERVAR LOS COMPONENTES, ZONAS Y SISTEMAS DE VIDA DE LA MADRE TIERRA EN EL MARCO DE UN MANEJO INTEGRAL Y SUSTENTABLE, indica que: “El Estado Plurinacional de Bolivia promoverá el manejo integral y sustentable de los componentes, zonas y sistemas de vida para garantizar el sostenimiento de las capacidades de regeneración de la Madre Tierra, mediante los siguientes aspectos principales: [….] 4. Fomento, control y fiscalización del aprovechamiento de los componentes de la Madre Tierra de acuerdo a cada zona de vida y sistemas de vida, respetando los fines y objetivos de las áreas protegidas del Sistema Nacional, Departamental, y Municipal de Áreas Protegidas”. Por su parte, el artículo 23 referido a CONSERVACIÓN DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA Y CULTURAL, indica: “Las bases y orientaciones del Vivir Bien a través del desarrollo integral en conservación de la diversidad biológica y cultural, incluyendo Áreas Protegidas, son: [….] 6. Fortalecer y promover el Sistema de Áreas Protegidas Nacional, Departamental y Municipal definidos en la Constitución Política del Estado, como uno de los principales instrumentos de defensa de la Madre Tierra. Las Áreas Protegidas y otras áreas de conservación y protección están sujetas a Ley específica”. Sin embargo, aún está pendiente consolidar el mandato constitucional, mediante el desarrollo del marco legal y reglamentario necesario para promover y regular su aplicación. b. Marco político y estratégico
La pérdida del patrimonio del Estado y el desgaste del modelo neoliberal genera un creciente descontento en la población que reclama mayor inclusión, la recuperación de los RRNN para los bolivianos, un mayor rol del Estado en su administración y gestión, etc., sobre esta base se produce la ascensión en 2006 del primer gobierno de Evo Morales y el establecimiento del Estado Plurinacional. La inclusión de las áreas protegidas en el Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien, aprobado por el Decreto Supremo 29272 del 12 de septiembre de 2007, no fue tan explícita, sin embargo, la Agenda
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Patriótica 2025, que establece los 13 pilares para la Bolivia Digna y Soberana y que ha sido enunciada por el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia Evo Morales Ayma el 22 de enero de 2013 ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, incluye en el pilar 9. Referido a SOBERANÍA AMBIENTAL CON DESARROLLO INTEGRAL, RESPETANDO LOS DERECHOS DE LA MADRE TIERRA el punto siguiente: “En Bolivia habremos consolidado un Sistema Plurinacional de Áreas Protegidas incluyendo áreas del nivel central del Estado y de todas las entidades territoriales autónomas con participación y gestión comunitaria y social de pueblos y comunidades indígenas y campesinas así como poblaciones locales”.
4.5.2 EL PLAN MAESTRO DE SNAP
Finalmente, el 2012 el SERNAP ha logrado aprobar el primer Plan Maestro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, luego de más de 20 años del establecimiento del SNAP y de 14 años de la creación del SERNAP. Este Plan Maestro tiene el objetivo de “ser el instrumento político y estratégico orientador para la construcción, fortalecimiento y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y para la gestión integral de las Áreas Protegidas que lo conforman, con sus diferentes categorías y en los diferentes niveles de gestión, buscando la conservación del patrimonio natural y cultural del país, como bienes comunes de interés público y social, para contribuir al desarrollo sostenible nacional, regional y local”. El Plan Maestro incluye un Marco Político Referencial para la gestión del SNAP (que se basa en las funciones (establecidas en la Constitución), los principios y las políticas para el SNAP) y un Marco Estratégico para el funcionamiento del SNAP (que se basa en la Visión, Objetivos, Ámbitos Estratégicos de Gestión y Lineamientos Estratégicos por Ámbito). El detalle de este Marco Político y Estratégico se incluye en Anexo 6.5.
4.5.3 GESTIÓN FINANCIERA DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS
Durante este período dos temas han marcado significativamente la gestión financiera del Sistema: Por un lado, la conclusión de importantes proyectos como PASNAPH, MAPZA, BIAP y DANIDA que han apoyado significativamente al desarrollo y consolidación del Sistema. Por otro lado, se han establecido dos modalidades de cooperación al SNAP que han consolidado una nueva forma de contribuir al funcionamiento del Sistema en un contexto de concurrencia, compatibilidad, alineamiento y armonización de la cooperación internacional, respetando la política pública y los procedimientos administrativos nacionales. Uno de estos es el esfuerzo de las cooperaciones neerlandesa y danesa por establecer un Fondo Canasta de apoyo al Sistema utilizando para ello todos los saldos de los proyectos PASNAPH y del proyecto de apoyo al Sistema de DANIDA y estableciendo una Matriz de Evaluación del Desempeño (MED) como instrumento de medición de los avances del SNAP y de medición de la efectividad de la cooperación brindada. La MED está basada en 22 indicadores que permiten medir el nivel de avance del SNAP a través del
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establecimiento de metas específicas anuales. Sin embargo, los recursos disponibles en el fondo canasta han sido transferidos en su totalidad a finales del 2012 y actualmente no hay perspectivas de nuevos recursos que alimenten esta canasta de fondos. La otra modalidad es el establecimiento de un apoyo presupuestario de la Unión Europea a través del Programa de Apoyo a la Conservación Sostenible de la Biodiversidad (PACSBIO), que, igual que en el anterior caso, establece una MED, en este caso con solo 8 indicadores, que permiten evaluar el cumplimiento de las prioridades definidas en el proyecto. A diferencia del fondo canasta, el apoyo presupuestario es un fondo que se contribuye directamente el Presupuesto General de la Nación a través del TGN, sobre el que no existe ningún seguimiento a la ejecución financiera y cuyo único seguimiento es a través del cumplimiento de las metas establecidas en los indicadores del PACSBIO. Para ello, la UE proporciona un Apoyo Técnico Internacional (ATI) que facilita y colabora a la institución en el cumplimiento de los compromisos asumidos en la MED. El presupuesto total del PACSBio es de 18 millones de €, de los cuáles 14 millones de € son asignados como apoyo presupuestario sectorial y 4 millones de € como apoyo complementario. Este apoyo concluye el año 2016 y considerando la conclusión de los otros proyectos de apoyo al SNAP, es aún incierta su situación a la conclusión de este apoyo presupuestario. Por ahora el SERNAP está buscando opciones a través de una nueva fase de apoyo de Dinamarca (principalmente ligada al Mecanismo de Adaptación y Mitigación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques), de Japón y de otros potenciales donantes.
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5 ANALISIS El presente análisis se lo presenta en base a los ámbitos estratégicos de gestión definidos del SNAP. La base para el análisis ha sido:
● La Sistematización ● Las entrevistas realizadas a personas clave vinculadas, antes o ahora, al SNAP. ● Talleres de reflexión y retroalimentación con personas clave y con el SERNAP.
A partir de ello se han rescatado:
● Hallazgos principales y ● Lecciones aprendidas y desafíos a futuro
Si bien los Hallazgos, Lecciones y Desafíos identificados hacen al funcionamiento integral del SNAP, prácticamente todos ellos han contado con una contribución mayor o menor del PASNAPH, considerando que el apoyo de este proyecto durante los 16 años y medio de su ejecución ha apoyado de manera integral y transversal al funcionamiento del Sistema. Por ello es, en general, difícil identificar resultados exclusivos de PASNAPH ya que su carácter de casi “apoyo presupuestario” hace que su contribución se haya difuminado en los avances integrales del proceso de establecimiento y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. 5.1 ÁMBITO 1. MARCO POLÍTICO, NORMATIVO E INSTITUCIONAL GENERAL
PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL SNAP Las APs, creadas antes de la Ley del Medio Ambiente, normalmente fueron establecidas con visiones excluyentes de la población local y donde toda actividad humana era considerada una amenaza a su conservación. Esta orientación “de islas”, normalmente tenía sustento en modelos de gestión de APs de otros países, que priorizaban los elementos biológicos de las mismas y rechazaban toda intervención humana. Esta situación era totalmente inadecuada para la realidad nacional que presentaba, no solo áreas pobladas, sino que la conservación de las mismas, en gran medida, se debía a la presencia y forma de vida de estos habitantes. Si bien esta visión, de “áreas protegidas sin gente”, permitió la declaratoria e inicio de gestión de algunas APs, no logró consolidarse por la falta de coherencia con la realidad nacional. Desde el establecimiento del SNAP en 1992, se consideró relevante la incorporación de las poblaciones locales en la gestión de las APs como elementos claves para su conservación. En este marco se reconocieron, no solo derechos territoriales y de acceso y aprovechamiento de RRNN, sino también derechos de participación en la gestión y administración de las APs. De esta forma, se establece a comienzos del 2000, el paradigma de “áreas protegidas con gente”, como un nuevo concepto que propone una gestión sostenible en las dimensiones ambientales culturales, sociales y económicas de las APs, con amplia incorporación de la población local en todo el proceso de gestión. Las bases conceptuales de este modelo se rescatan inicialmente en el documento denominado “Principios y Políticas para la Gestión del SNAP” (2002) y que
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posteriormente se consolida en el documento denominado “Agenda Estratégica de Gestión del SNAP” (2004). Sin embargo, con el surgimiento del Estado Plurinacional y del proceso de cambio y observando la sobreposición existente entre áreas protegidas con espacios territoriales indígenas y originarios con derechos pre-‐constituidos sobre las mismas, permite evolucionar el concepto anterior al de “áreas protegidas de la gente”, mediante el cual se busca articular la gestión territorial indígena con la gestión territorial pública del AP. Los planteamientos conceptuales y políticos de este nuevo modelo se plasman en el documento denominado “Nuestra Agenda para el Cambio” (2006). El 2008, frente a la necesidad de tener una clara orientación estratégica para el futuro desarrollo del SNAP se propone el modelo de gestión denominado “Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida (GTRC)”, el cual, por diversos factores, no pudo consolidarse normativamente, pero cobra un nuevo enfoque con la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado (Febrero de 2009) que establece a la Gestión Compartida como el modelo a seguir, sin embargo, como indica el Plan Maestro del SNAP (2012) “es necesario aún definir si la Gestión Compartida se constituye en un mecanismo adicional de participación que, en el marco de la co-‐responsabilidad y la participación efectiva y con capacidad de decisión, se abre a la población local con derechos territoriales preconstituidos en la jurisdicción de las APs, o si, al igual que el modelo de GTRC que el SERNAP intentó impulsar, se constituye en un nuevo paradigma de gestión para el SNAP”. Finalmente, el año 2012 el SERNAP estructura el primer Plan Maestro para el SNAP, el mismo que es “el instrumento político y estratégico orientador para la construcción, fortalecimiento y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y para la gestión integral de las Áreas Protegidas que lo conforman” este Plan Maestro es aprobado mediante Resolución Administrativa SERNAP–DE–Nº 122/2012 de 7 de septiembre de 2012. Sin embargo, hay muchos elementos ligados al funcionamiento del SNAP que requieren aún de una precisión normativa, por ejemplo, según la Ley 1333, todas las áreas protegidas forman parte del SNAP, aunque no se especifican las características o condiciones que deberían cumplir para ello, se hace importante definir algunos criterios o condiciones que las áreas protegidas deberían cumplir para ser parte del Sistema, entre ellos se pueden incluir criterios de representatividad, funcionalidad, complementariedad, viabilidad, etc. Asimismo, el Reglamento General de Áreas Protegidas (RGAP), establece el marco reglamentario para la gestión de las áreas protegidas nacionales y departamentales, pero no detalla las municipales y privadas, ni los criterios mediante los cuales una determinada área protegida debería ser nacional, departamental o municipal. HALLAZGOS PRINCIPALES
1.1. El marco normativo establecido para el funcionamiento del SNAP (Ley del Medio Ambiente y Reglamento General de Áreas Protegidas) ha sido visionario y adecuado para orientar su gestión en el largo plazo. A pesar de ello, una
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limitación ha sido la jerarquía normativa del RGAP (Decreto Supremo) – o la falta de una Ley de APs – que permita contraponerse a normas sectoriales de mayor jerarquía legal (código minero, Ley de HCB, etc.) en condiciones similares.
1.2. Sin embargo, la inclusión de las áreas protegidas en la Constitución Política del Estado, y en normas relevantes como la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, es un hecho que genera un nuevo escenario de oportunidad para el desarrollo y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
1.3. Por otra parte, el marco normativo se ha mantenido estable en el tiempo y ha demostrado la suficiente flexibilidad y amplitud para adecuarse a la realidad nacional y a los cambios que se han suscitado en la coyuntura política, social e institucional del país y además ha permitido sustentar la evolución y cambios de los paradigmas orientadores de la gestión del Sistema.
1.4. A pesar de las limitaciones del marco legal de las áreas protegidas, el SERNAP ha sido capaz, principalmente gracias a un significativo y estable respaldo social y, más aún, en períodos (coyunturales) de buen apoyo político, de sustentarse en el régimen especial de las APs para contrarrestar presiones provenientes desde otros sectores y precautelar la integridad y estabilidad de las APs, sin embargo, gran parte de los entrevistados consideran que los últimos años, el SERNAP está pasando por un periodo de poco apoyo político.
1.5. El SERNAP, desde su creación, ha desarrollado un evolutivo y consistente marco conceptual, político y estratégico para orientar la gestión del Sistema, este marco ha aterrizado recientemente en el Plan Maestro del SNAP.
1.6. Solo una adecuada capacidad y fortaleza institucional y técnica del SERNAP y de todos los responsables del funcionamiento del SNAP y una favorable coyuntura política y social, permitirá la implementación del Plan Maestro, considerando toda su integralidad y complejidad. Sin embargo, en el proceso histórico, esta capacidad institucional ha pasado por profundos altos y bajos, lo que ha afectado la efectividad de la gestión.
1.7. El avance institucional del SNAP se ha visto fortalecido con la creación del SERNAP con características de estructura propia desconcentrada con competencia de alcance nacional y con niveles significativos de independencia de gestión en lo técnico, administrativo, financiero y legal. En sus buenos momentos, el SERNAP ha sido considerado una entidad pública modelo desde el punto de vista de gobernabilidad, p.e. por la contraloría. Sin embargo, ajustes a las normas de organización del órgano ejecutivo han ido reduciendo paulatinamente esta independencia, jerarquía, atribuciones y competencias, disminuyendo la capacidad de gestión y el nivel de participación e incidencia del SERNAP en el contexto público sectorial y nacional.
1.8. A nivel institucional es evidente la falta de una claridad en el diseño del SNAP y de los subsistemas que lo componen, sobre todo de los niveles sub-‐nacionales del Sistema (departamental y municipal, por ejemplo). Esta falta de claridad genera dos limitaciones: la dificultad de establecer cuando y en base a qué criterios una determinada área protegida debería o podría pertenecer al
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Sistema Nacional y cuando y bajo qué criterios un área protegida debería ser del nivel nacional, departamental o municipal.
1.9. A pesar de lo anterior, en el SNAP se han desarrollado algunas experiencias de descentralización, aunque normalmente con un carácter aislado y sin una clara orientación estratégica e institucional común. En este marco, sobresale la experiencia de Santa Cruz con el manejo del Sistema Departamental de Áreas Protegidas (SDAP) a través de la Dirección de Áreas Protegidas (DIAP).
1.10. A nivel de desconcentración se observa, más bien, una reducción en los niveles de independencia y capacidad de decisión otorgada desde el SERNAP a las áreas protegidas nacionales en el marco de la subsidiariedad.
1.11. Una de las limitaciones que no han permitido profundizar los procesos de descentralización del SNAP (desde el nivel central a las instancias sub-‐nacionales), ha sido que el SERNAP (como responsable de la gestión de las áreas protegidas nacionales y por la complejidad y enorme dificultad y esfuerzo que implica ello) se ha visto obligado a limitar sus acciones como coordinador del Sistema para seguir promoviendo la descentralización, dejando ello solo a la voluntad, posibilidades e interés de las instancia subnacionales. Al margen de ello siempre ha sido una limitación la carencia de fondos y el establecimiento de metas concretas.
1.12. A pesar de los esfuerzos realizados en más de 20 años de funcionamiento del SNAP y de 14 años bajo la coordinación del SERNAP, hay temas aún ausentes en el marco político y estratégico del Sistema, como es, por ejemplo, la falta de inclusión de la dimensión de género en la gestión integral de las áreas protegidas.
LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFÍOS A FUTURO
1.13. El marco normativo de las áreas protegidas ha sido adecuado, flexible y visionario y ha permitido soportar su gestión hasta ahora, sin embargo, existe una gran oportunidad de aprovechar mejor la inclusión de las áreas protegidas en la nueva Constitución y Leyes como las de la Madre Tierra, así como una importante oportunidad de demostrar, a través del diálogo político entre sectores sociales y económicos, la importancia de las áreas protegidas y su contribución efectiva al paradigma del Vivir Bien en el marco del respeto a los derechos de la Madre Tierra y a la armonía y equilibrio con la naturaleza, en contrapartida a procesos extractivistas que van en contra de este paradigma.
1.14. El SERNAP, buscando subsanar la carencia existente y por necesidad, ha desarrollado muchos esfuerzos por establecer un marco conceptual, político y estratégico para orientar el funcionamiento del SNAP. Sin embargo, considerando que el SERNAP es una entidad operativa dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, es aún una tarea pendiente que el Ministerio, como instancia competente, ratifique el marco político y estratégico y otras nuevas propuestas que desarrolle el SERNAP, para que puedan ser aplicados formalmente por el SERNAP y los demás actores responsables en la gestión del SNAP.
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1.15. En coherencia con lo establecido en el Plan Maestro, es importante establecer las bases de estructura y composición del SNAP en todos sus niveles. Para ello es importante definir criterios que las áreas protegidas deberían cumplir para pertenecer al SNAP (por ejemplo criterios de representatividad, funcionalidad, complementariedad y relevancia, tanto de valores naturales como culturales), así como los criterios que permitan definir cuando un área protegida debería pertenecer al nivel central, departamental o municipal de gestión.
1.16. Es importante, a partir de las experiencias existentes en el SNAP, establecer un marco institucional claro para promover la descentralización de la gestión del SNAP en forma ordenada y coherente con los objetivos del Sistema y las orientaciones del Plan Maestro, para ello sería importante partir del fortalecimiento de los subsistemas subnacionales rescatando la experiencia desarrollada en el SERNAP, pero respetando sus particularidades.
1.17. Por su modalidad particular (ver tambien el ‘ámbito adicional’) el PASNAPH ha sido clave para el desarrollo institucional endógeno del SERNAP. Sin embargo, en momentos de debilidad institucional, esta modalidad no ha contribuido a la resiliencia institucional.
5.2 ÁMBITO 2. CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL ANTECEDENTES La conservación del patrimonio natural y cultural es uno de los objetivos fundamentales del SNAP desde su creación y fue ratificado en la Constitución Política del Estado al determinar que las Áreas Protegidas constituyen un bien común y forman parte del patrimonio natural y cultural del país. Incremento de la superficie y representatividad En el SNAP se encuentra representada la mayor diversidad biológica y cultural del territorio nacional (más del 70 % de especies de flora y fauna). Desde la creación del SNAP, mediante la Ley de Medio Ambiente, la superficie bajo protección se ha incrementado de manera significativa a partir de la creación de nuevas APs nacionales en el primer periodo y de subnacionales en los últimos años. Este proceso, en muchos casos impulsado por el interés de las propias comunidades locales para conservar la biodiversidad y su entorno, lleva a la necesidad de orientar adecuadamente la creación y conformación de las APs, analizando su categorización de acuerdo a criterios claros, los cuales deben estar relacionados a la representatividad ecológica, funcionalidad, viabilidad de gestión y complementariedad de las Áreas en las diferentes escalas y niveles.
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Figura 2. Incremento de la superficie (en hectáreas) de la cobertura del SNAP, diferenciando APs nacionales, departamentales y municipales
Fuente: Elaboración propia en base a información SERNAP 2007, Informe país; MMAyA, 2012, APs subnacionales de Bolivia. A pesar de los avances en el incremento de la cobertura y representatividad de ecosistemas en las áreas protegidas del país, estudios técnicos (como el estudio de vacíos de representatividad) muestran que aún existen vacíos importantes para contar con una óptima cobertura y representatividad de los sistemas ecológicos del país. Por otro lado, las oportunidades de crear nuevas áreas protegidas grandes a nivel nacional se están reduciendo, por lo cual es necesario complementar esta representatividad mediante el establecimiento y gestión de áreas protegidas de diferente nivel de administración o el desarrollo de otros instrumentos de conservación. Se evidencia que para cumplir esta tarea las APs subnacionales son importantes, ya que la creación de nuevas APs nacionales es menos factible. Protección y vigilancia En este Ámbito, se reconoce que los Guardaparques han sido la punta de lanza en el establecimiento de la gestión. Esto debido a que los cuerpos y sistemas de protección, han ido adecuando su perfil y modalidad de trabajo a los cambios del contexto político y social, en forma coherente con los paradigmas de gestión. La personalidad del Director del área protegida es otro factor clave, no solamente para la protección, sino para toda la gestión integral. Sin embargo, es evidente que si no se logra un reconocimiento de las áreas protegidas por su aporte al bienestar de la población y el Vivir Bien, la presencia de Guardaparques no va a impedir su deterioro o destrucción. Puntos positivos de la protección en las áreas protegidas han sido la incorporación de personal local, la capacitación de los Guardaparques, su pertenencia y facilidad de relacionamiento con los actores y con el contexto institucional local, el control social del cumplimiento de sus funciones y la rotación de los mismos en respeto a los usos y costumbres de sus comunidades y a procesos de evaluación de su desempeño, la
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Nacionales Departamentales Municipales
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realización rutinaria, especial y exploratoria de patrullajes y el control de ilícitos, entre otros. Algunas debilidades evidentes son la falta de continuidad en los procesos de capacitación de los Guardaparques, la oportunidad para que aquellos Guardaparques que demuestren vocación e interés puedan acceder a procesos de profesionalización, la continuidad de su carácter como personal eventual, la paulatina disminución de la cantidad de Guardaparques en algunas áreas protegidas, las limitaciones presupuestarias para operación y para contar con adecuada infraestructura y equipamiento, así como las presiones sociales políticas locales en algunas áreas protegidas para el cambio injustificado de guardaparques. A continuación se presentan herramientas de monitoreo y evaluación con gran valor para la gestión de las APs y del SNAP:
-‐ monitoreo del estado de gestión. -‐ monitoreo integral. -‐ monitoreo del estado de conservación.
Evidentemente, la gestión es uno de los factores determinantes para el estado de conservación. Todas estas herramientas son de alto nivel técnico. Su utilidad real para la gestión se prueba en la práctica de gestión, que depende de la capacidad técnica y la profesionalidad del personal, la estabilidad institucional, el respaldo político y los recursos de que las APs puedan disponer. Estado de gestión Uno de los indicadores de la Matriz de Evaluación del Desempeño (MED) del Fondo Canasta evalúa la mantención y mejora del estado de gestión institucional de las áreas protegidas, tanto de manera individual como a nivel del conjunto de las APs. Se entiende por evaluación de la gestión de un área protegida, la medición de la efectividad de seis parámetros de gestión: la gestión financiera, ambiental, operativa, desarrollo social y económico, participación social y coordinación. Para cada parámetro se definieron entre 2 y 5 indicadores, llevando a un total de 19 indicadores de desempeño y 2 indicadores de riesgo para la gestión del AP. Los dos indicadores de riesgo son ‘Suficiencia de recursos para la gestión del AP’ (personal, material, motivación, competencias, permanencia, autoridad) y ‘Riesgo ambiental’ (nivel de presión por actividades humanas), que son combinados para calcular un coeficiente de estrés.
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Cuadro 5. Estado de gestión: valores linea base en 2011 de los dos indicadores de riesgo para las 6 APs prioritarias del PASNAPH
Noel
Kempf
Manuripi
Amboró
Madidi
TIPNIS
Carrasco
Suficiencia de recursos para la gestión del AP (iSUFRAP)
2 2 2 1 1 2
Riesgo ambiental (RIAP) 0 1 2 1 2 3
COEFICIENTE DE ESTRÉS Minimo: 0,14 – Kaa Iya Máximo: 0,87 -‐ Aguarague
0,19 0,41 0,43 0,45 0,60 0,64
Fuente: Ferrufino et al. (2012). Marco conceptual y línea de base sobre el estado de la Gestión institucional de las Áreas Protegidas. SERNAP. La tabla muestra que ninguna de las 6 APs tiene una calificación positiva en ‘suficiencia de recursos’ (3 o 4 en escala de 0 – 4). Tanto el ‘riesgo ambiental’ como la combinación de ambos indicadores que indica el nivel de estrés, son relativamente altos para Carrasco y TIPNIS y muy bajos para Noel Kempf. En base a entrevistas realizadas en julio de 2013 por los consultores del informe actual, pensamos poder concluir que el nivel de estrés de por lo menos cinco de las seis APs ha aumentado aún entre 2011 y julio de 2013, posiblemente con excepción de Carrasco. Programas de monitoreo Para poder reforzar la gestión en este Ámbito es necesario consolidar un sistema de información y monitoreo de impactos sobre la biodiversidad del SNAP. A partir de la consolidación de una línea de base, que refleje el estado de conservación de las Áreas Protegidas de interés nacional y subnacional en un momento de referencia, se puede dar cuenta tanto de las tendencias en el nivel de presión a las APs, como de los logros y avances a través del tiempo en los objetivos de conservación del patrimonio natural y cultural. En el pasado se han realizado varios intentos de establecer sistemas de monitoreo integral en el SNAP con poco éxito. Entre las razones para ello se encontraban su complejidad técnica ajena a la realidad de las APs, la poca utilidad y contribución a la política y gestión pública, el ver al sistema de monitoreo como un fin y no como una herramienta de apoyo a la gestión, la exigente demanda de recursos (técnicos, económicos) para su implementación, el centralismo en su gestión y la no devolución de los resultados a las áreas para su consideración y aplicación, la dificultad de acceso a información, etc.
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A partir de 2010, el SERNAP, con apoyo de instituciones como WCS o del programa BIAP, ha estado impulsando un nuevo modelo de monitoreo integral que intenta salvar las deficiencias de los anteriores y viabilizar su aplicación. Este modelo no solamente considera los valores de conservación y amenazas sino también los aspectos de gestión de las AP en el marco de los Ámbitos Estratégicos de Gestión, buscando además la generación de capacidades en los actores involucrados en la gestión del AP. Sin embargo, la implementación completa de este modelo en todas las APs requiere de mayor esfuerzo, recursos humanos y apoyo. Se concluye que para la mayoría de las APs se han realizado esfuerzos para diseñar programas de monitoreo y generar reportes, sin embargo, esta es aún una tarea que debe ser fortalecida y vinculada a la toma de decisiones.
Cuadro 6. Estado actual de los programa de monitoreo en las áreas protegidas nacionales
Área Protegida Tipo de programa Implementación Elaboración de reportes
ANMIN Apolobamba Programa integral 100% de sus indicadores 7 reportes elaborados
PN Sajama Programa en Conservación 80% de sus indicadores 2 reportes elaborados RBTCO Pilón Lajas Programa integral 80% de sus indicadores 4 reportes elaborados PNANMI Madidi Programa integral 80% de sus indicadores 4 reportes elaborados PNANMI Cotapata Programa en Conservación 80% de sus indicadores 1 reporte elaborado RNFF Tariquía Programa en Conservación 70% de sus indicadores 1 reporte elaborado RNVSA Manuripi Programa integral 70% de sus indicadores 1 reporte elaborado PNANMI Amboró Programa en Conservación 70% de sus indicadores 1 reporte elaborado TIPNIS Programa integral RB Estación Biológica Beni Programa en Conservación En implementación
ANMI El Palmar Programa en Conservación En implementación RNFA Eduardo Avaroa Programa en Conservación 70% de sus indicadores 1 reporte elaborado
RB Cordillera de Sama Programa en Conservación 80% de sus indicadores 2 reportes elaborados
PN Toro Toro Programa en Conservación 40% de sus indicadores APN Serranía del Iñao Programa en Conservación En implementación
PN Noel Kempff Mercado Programa en Conservación
PN Tunari Programa en Conservación PN Carrasco Programa en Conservación PNANMI Kaa Iya Programa en Conservación PNANMI Otuquis Programa en Conservación ANMI San Matías Programa en Conservación PNANMI Aguarague Fuente: SERNAP 2012. Diseño de complementación y ajuste de Programas de Monitoreo de Áreas Protegidas Priorizadas.
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Estado de conservación Existen experiencias importantes de evaluación del estado de conservación y deforestación en las áreas protegidas, que permiten afirmar que, en general, las APs aún están en buen estado de conservación y mantienen los valores naturales por los cuales fueron creadas, más aún si se compara con lo que ocurre fuera de las APs. Se ha trabajado en la elaboración de importantes instrumentos que ayudan a la gestión. En primera instancia está el estudio de análisis de vacíos de representatividad (GAP análisis) publicado el 2010 como Prioridades de Conservación de la Biodiversidad en Bolivia -‐ Cuidando a la Madre Tierra, que permite dimensionar el aporte real del SNAP a nivel nacional, además de reconocer la importancia de las APs subnacionales para cubrir los vacíos de representatividad existentes. Por otra parte, la elaboración de EAEs (Evaluaciones Ambientales Estratégicas), permitió al SERNAP contar con bases técnicas para interactuar con otras entidades que impulsan mega proyectos que pudieran afectar la integralidad de las APs. Un avance importante ha sido el estudio de línea base del estado de conservación de los ecosistemas de Bolivia, elaborado el 2012 por FAN y realizado con apoyo de la Embajada de los Países Bajos. Este estudio cubrió todo el ámbito nacional, para luego bajar a un análisis de las APs de carácter nacional. Está basado en los tres indicadores de perturbación, dos directos y un indirecto, que ya fueron utilizados en 2005 en el estudio de vacíos de representatividad: (1) vías de acceso, (2) densidad poblacional y (3) deforestación. A continuación se presenta los valores del estado de conservación para el 2010 de las 6 APs prioritarias del PASNAPH, en porcentajes de su superficie. Cuadro 7. Estado de conservación de la zona interna de las 6 APs prioritarias del PASNAPH
Nombre del AP Porcentaje en estado (muy) bueno
Porcentaje en estado regular
Porcentaje en estado (muy) critico
PN ANMI Amboro 84% 4% 12% PN Carrasco 71% 9% 20% TIPN Isiboro Secure 90% 4% 6% PN ANMI Madidi 96% 2% 2% RNVSA Manuripi Heath 87% 6% 7% PN Noel Kempff Mercado 97% 3% -‐ Fuente: Elaboración propia, en base a: Araujo, N; Espinoza, S; Larrea-‐Alcázar, DM (2012) Línea base actualizada del estado de conservación de las áreas protegidas a nivel nacional de Bolivia. Fundación Amigos de la Naturaleza (FAN), Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP); Embajada del Reino de los Países Bajos-‐Bolivia, 52 p. La siguiente tabla, que trata con las zonas externas, confirma que Amboró y Carrasco tienen un similar carácter de isla natural rodeada por zonas intervenidas. Para otras APs, como Noel Kempff, Manuripi y TIPNIS, las zonas externas han mantenido mucho más su carácter natural.
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Cuadro 8. Estado de conservación en porcentajes de la superficie de las zonas externas de 30 km de las 6 APs prioritarias del PASNAPH
Nombre del AP Porcentaje en estado (muy) bueno
Porcentaje en estado regular
Porcentaje en estado (muy) critico
PN ANMI Amboro 11% 14% 75% PN Carrasco 11% 9% 80% TIPN Isiboro Secure 82% 9% 9% PN ANMI Madidi 72% 10% 18% RNVSA Manuripi Heath 84% 8% 9% PN Noel Kempff Mercado 89% 8% 3% A pesar de los avances mencionados anteriormente, el estado de conservación de las APs tiende a desmejorar, en razón de los crecientes impactos negativos que son insuficientemente contrarrestados. Esto se relaciona con fuertes presiones sobre los recursos naturales, cambio de uso de suelos, nuevos asentamientos y deforestación, iniciativas y proyectos de desarrollo económico, entre otras actividades que se realizan sin recaudos ambientales, y que generan conflictos socio-‐ambientales y el deterioro y degradación de los ecosistemas. Una amenaza importante para el SNAP, se relaciona con las políticas macroeconómicas que favorecen proyectos de desarrollo económico de gran escala (mega proyectos), frecuentemente en el marco de estrategias supra-‐regionales, como la introducción de cultivos altamente rentables, explotación de los recursos naturales (minerales, hidrocarburos, energéticos), y que implican grandes obras de infraestructura vial, fluvial, y energética, por ejemplo en el marco de la iniciativa IIRSA. Los impactos existentes o previsibles generan crecientes contradicciones y conflictos en aspectos ambientales y en relación a los derechos territoriales de las poblaciones en las áreas protegidas. En este aspecto, es de destacar la necesidad de promover y aplicar la gestión socio-‐ambiental de actividades, obras y proyectos en APs, a fin de evitar y resolver conflictos sociales que se derivan de ellos, debido a la incompatibilidad de estos proyectos con los objetivos de conservación y con las estrategias o visión de desarrollo de las poblaciones locales involucradas con las APs. Investigación El avance en la investigación dentro de las Áreas Protegidas fue muy significativo e importante, abordando temáticas diversas. En biodiversidad, los temas investigados han ido más allá de inventarios de flora y fauna, realizándose trabajos de distribución y abundancia de especies, interacciones, conflictos con fauna silvestre, bases ecológicas para el aprovechamiento, entre otras. Esta valiosa investigación ha estado promovida principalmente por instituciones académicas que han definido las áreas protegidas y los temas prioritarios desde su propio análisis o interés. Se reconoce que el número de trabajos de investigación se han concentrado en algunas APs (por ejemplo EBB, Madidi, Noel Kempff Mercado o Cotapata) y en algunos temas específicos (principalmente ligados a la biodiversidad), mientras en otras áreas (Manuripi, Palmar, Iñao, etc.) y temas (culturales o sociales, por ejemplo) prácticamente
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han sido ausentes. A pesar de la relevancia de la investigación realizada y que es necesario seguir impulsando y apoyando la misma, la importancia de contar con una estrategia de investigación en el SNAP que permita identificar y priorizar los temas de investigación necesarios para apoyar la gestión integral de las APs del SNAP y que sea promovida desde el propio Estado es fundamental. HALLAZGOS PRINCIPALES 2.1. El incremento en el número, superficie y cobertura de las áreas protegidas
en el país, se dio con la creación de varias APs nacionales, departamentales y municipales. Esta situación permite afirmar que gran parte de lo más valioso del patrimonio natural y cultural del país está representado en el SNAP actual. En los últimos años el incremento de la superficie se produce gracias a las APs departamentales y municipales, sin embargo, la mayoría de ellas no cuentan con gestión.
2.2. A pesar de los avances en el incremento de la cobertura y representatividad de ecosistemas en las áreas protegidas del país, existen vacíos importantes, donde diferentes ecosistemas de alta prioridad no están representados en el SNAP.
2.3. Los Guardaparques han sido la punta de lanza en el establecimiento de la gestión. Esto debido a que los cuerpos y sistemas de protección, han ido adecuando su perfil y modalidad de trabajo a los cambios del contexto político y social, en forma coherente con los paradigmas de gestión. Sin embargo, en recientes años faltan en muchas APs las condiciones mínimas para una adecuada gestión (ver lección #8).
2.4. El SNAP dispone de un importante conjunto de herramientas de monitoreo. Sin embargo, estas herramientas no han logrado afianzarse debido a limitaciones en la capacidad técnica, la estabilidad institucional y los recursos de que las APs puedan disponer. Estos factores han limitado el uso de los resultados del monitoreo en la gestión.
2.5. La línea base de 2010-‐11 de los indicadores de riesgo para el estado de gestión muestran para las 6 APs prioritarias del PASNAPH un grado relativamente alto de insuficiencia de recursos y un nivel variado del riesgo ambiental (alto nivel para Carrasco y TIPNIS, y bajo nivel para Noel Kempff).
2.6. Los resultados de la evaluación del estado de conservación muestran que en general existe un buen estado de conservación en las APs, principalmente si se compara con sitios fuera del SNAP. Sin embargo, la diferencia del estado de conservación entre las zonas internas y externas varía según las diferencias en el grado de avance de la frontera de intervención.
2.7. El SERNAP ha elaborado un nuevo modelo de monitoreo integral que intenta salvar las deficiencias que tenían anteriormente los programas de monitoreo para viabilizar su aplicación. Sin embargo, su implementación es aún un proceso en construcción que requiere de mayor esfuerzo y apoyo.
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LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFÍOS A FUTURO 2.8. Se debe complementar la representatividad ecológica del SNAP con relación
a las prioridades de conservación de la biodiversidad a nivel nacional, lo cual se logrará principalmente a partir del establecimiento y gestión de APs subnacionales.
2.9. Una buena gestión de las APs también requiere que la capacitación y equipamiento de los guardaparques sean adecuados, que se evite la politización en la gestión, y que los Guardaparques se sienten respaldados en su desempeño profesional por niveles superiores en el SERNAP.
2.10. La utilidad real del extenso conjunto de herramientas de monitoreo se prueba en la práctica de gestión, que depende de la capacidad técnica y la profesionalidad del personal, la estabilidad institucional, el respaldo político y los recursos de que las APs puedan disponer.
2.11. El éxito de los Programas de Monitoreo Integral (PMI) a nivel de cada área protegida, depende de que éstos sean útiles, simples, autónomos, baratos, efectivos, participativos y apegados a los instrumentos estratégicos y a la política pública. Además, para una adecuada implementación requiere alta capacidad, profesionalidad y continuidad técnica dentro del SERNAP. Para contribuir a la implementación de los PMI, es necesario que éstos sean aprobados mediante Resolución Administrativa.
2.12. Es factible y recomendable medir el impacto de la gestión de las APs con relación al presente Ámbito a partir de la evaluación del estado de conservación y de la deforestación.
2.13. Es fundamental reconocer la importancia de todo tipo de investigación para la conservación de la biodiversidad. Sin embargo, es también importante que se identifique aquella investigación que puede ser prioritaria para contribuir con la gestión integral de las Áreas Protegidas, para lo cual es necesario contar con una estrategia de investigación en el SNAP.
5.3 ÁMBITO 3. DESARROLLO ECONÓMICO SOCIAL SOSTENIBLE Este ámbito comprende el fomento al desarrollo económico social sostenible que incluye acciones orientadas a la generación de ingresos, empleo y otros beneficios sociales y económicos a partir del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la biodiversidad, incluyendo al ecoturismo. Se constituye en uno de los ámbitos de intervención más importantes frente a los actores locales para el cumplimiento de los objetivos de gestión del SNAP. ANTECEDENTES La presencia de población humana en todas las áreas protegidas del país, determinó que la existencia de actividad productiva-‐económica fuera aceptada desde los inicios del SNAP. En el primer periodo, caracterizado como de orientación más proteccionista, se aceptaron proyectos de uso público tales como el eco-‐turismo por considerar que tenían menores impactos ambientales. Sin embargo, a inicios del segundo periodo a hacia
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fines de la década de los 90s, la política de gestión integral y participativa en las áreas protegidas se fue consolidando. Consecuentemente, las APs respondieron con proyectos productivos a la demanda creciente de alternativas de medios de vida sostenibles para las comunidades locales y como una contribución del SNAP a la mejora de su calidad de vida en forma compatible con la conservación. las iniciativas de desarrollo económico se complementaron con proyectos de manejo sustentable de los recursos de la biodiversidad bajo planes de manejo, o con el establecimiento de sistemas agroforestales. EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL EN EL ENFOQUE INTEGRAL DE LAS APS En general, los proyectos productivos tienen varios efectos directos hacia las áreas. Por una parte, estos proyectos contribuyen al desarrollo económico local; permiten reducir la deforestación y el avance desordenado de la frontera agrícola; contribuyen a la organización y cohesión social de las organizaciones involucradas en las iniciativas; y viabilizan la presencia de entidades del Estado (SERNAP) en áreas rurales generalmente alejadas y poco accesibles. Por otra parte, las intervenciones de apoyo al desarrollo productivo por parte del SERNAP, facilitan el cambio de percepción de los actores locales hacia las áreas protegidas, de considerarlas un freno al desarrollo que responde a intereses ajenos al local, hacia presentarse como promotoras del desarrollo y comprometidas con las necesidades e intereses locales. Este último aspecto es fundamental para la política de participación social puesto que contribuye significativamente a la generación de alianzas entre la población local y las áreas protegidas. En cambio, los proyectos en el ámbito del desarrollo humano, como salud, educación y otros recibieron apoyo más limitado. El SERNAP debería considerar su implementación de proyectos productivos a través de estrategias de concurrencia y complementación con las entidades responsables y autoridades competentes a fin de distribuir la carga de los costos y de las capacidades técnicas requeridas para este tipo de iniciativas. Una de las características importantes de estos proyectos ha sido el enfoque hacia sistemas productivos sustentables, tales como los sistemas agroforestales, la implementación de planes de manejo, o el aprovechamiento de recursos cuyo impacto ambiental es mínimo y benéfico, tales como la miel de abejas o el ecoturismo. Otro aspectos que debe destacarse en este tipo de proyectos, es el énfasis puesto en la generación de capacidades locales para la autogestión, que incluyen no sólo los aspectos técnicos del manejo, sino también y principalmente los aspectos organizativos. Uno de los factores que más ha limitado las intervenciones de las áreas protegidas en los proyectos de desarrollo, ha sido el contar con recursos financieros tanto en cantidad como a lo largo del tiempo. Esto sobre todo porque el desarrollo de capacidades locales, donde se ha puesto mucha atención, exige un apoyo continuo y de largo plazo. En este sentido, para el SERNAP y sus aliados, el contar con recursos financieros en los montos y plazos suficientes, por lo general ha sido una limitación y es el cuello de botella para la ampliación y replicación de los casos de éxito. A continuación, se presentan algunos de los principales resultados y lecciones aprendidas, resultado de entrevistas a diversos actores involucrados en los procesos de
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gestión de las áreas protegidas, información recabada y reflexiones llevadas a cabo sobre este ámbito. HALLAZGOS PRINCIPALES 3.1. En las áreas protegidas se han desarrollado múltiples y diversas experiencias
de manejo de recursos naturales, turismo, producción agroforestal, entre otras, que han permitido desarrollar formas innovadoras de aprovechamiento de RRNN.
3.2. La contribución del SNAP al desarrollo del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales no se limita a la canalización de recursos financieros y técnicos hacia los actores locales, se manifiesta también en el desarrollo de condiciones favorables de gobernabilidad (toma de decisiones en forma participativa) y en la presencia de un régimen legal especial, en comparación con áreas no protegidas, que promueve una mayor atención al manejo sustentable de los RRNN y a una distribución más justa de los beneficios.
3.3. La diversidad de actores involucrados en el desarrollo de proyectos productivos en áreas protegidas y sus zonas de influencia ha incluido no sólo proyectos canalizados a través del SERNAP, sino también de ONGs y en algunos casos de iniciativas privadas. Esta diversidad ha resultado en un sinnúmero de experiencias sobre las cuales, lamentablemente, el SERNAP no cuenta con toda la información necesaria para orientarlas y supervisarlas y, mucho menos, para rescatar aprendizajes de las mismas.
3.4. Asimismo, existen potenciales ejecutores de proyectos fuera del SERNAP, que pueden canalizar recursos y asistencia técnica y que deberían enmarcarse en una estrategia o política de proyectos de desarrollo económico local y desarrollo humano establecido por el SERNAP (ver también lección 3.6).
LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFÍOS A FUTURO 3.5. La posibilidad de que el SERNAP sea implementador de proyectos
productivos, es reconocido como positivo, ya que permite fortalecer el directo relacionamiento con los actores locales y mejorar las condiciones para la sostenibilidad social de la gestión. Sin embargo, para ello es muy importante que el SERNAP disponga de la necesaria capacidad técnica y financiera para el adecuado acompañamiento a estas iniciativas y que se asegure su continuidad con recursos de largo plazo.
3.6. Ha sido una limitación la ausencia de un marco estratégico que oriente el desarrollo de los proyectos productivos, turísticos o de manejo de recursos naturales en áreas protegidas. Este marco estratégico debería orientar: i) elementos estratégicos tales como el impacto positivo o negativo o minimización de impactos ambientales de las iniciativas, ii) visibilización del área protegida como un marco institucional y de apoyo al desarrollo de las iniciativas, y iii) el integrar a las organizaciones productivas en la gestión integral del área protegida. La diversidad de iniciativas desarrolladas hasta el presente, puede ser sustento suficiente para orientar el desarrollo e implementación de una estrategia en este tema en un corto plazo.
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3.7. En el marco anterior, la estrategia debería priorizar proyectos productivos de ecoturismo, manejo de bosques y biodiversidad e implementación de sistemas agroforestales, ya que estos proyectos contribuyen directamente tanto a los diferentes objetivos de creación y gestión de las APs como al desarrollo local. Asimismo, la estrategia debería considerar seriamente el apoyo a proyectos sociales (en salud, educación, energía, etc.), en concurrencia o complementariedad con otros actores e instituciones responsables o con mayor experiencia en estos temas, a fin de distribuir la carga de los costos y de las capacidades técnicas requeridas para este tipo de iniciativas.
3.8. El SERNAP no evalúa sistemáticamente los impactos de los proyectos productivos, turísticos o de manejo de RRNN en las áreas protegidas. Esta falencia no permite disponer de información que permita recoger experiencias y utilizar la información para el uso más efectivo y eficiente de los recursos.
3.9. Adicionalmente, la falta de monitoreo dificulta establecer sistemas de manejo adaptativo de los recursos y en general, impide contar con información documental y lecciones aprendidas sobre las experiencias realizadas. Este seguimiento, es particularmente necesario cuando los proyectos sean implementados por terceros, ya que el SERNAP debe asegurar la visibilización y reconocimiento del área protegida como origen y finalidad del proyecto, así como garantizar el debido respeto a la categoría y zonificación del área protegida.
3.10. El sobredimensionamiento de las verdaderas posibilidades, avances, éxitos e impactos de los proyectos productivos puede ser un riesgo si no se evalúa claramente las verdaderas oportunidades de realizar proyectos que puedan cumplir criterios de sostenibilidad integral y no sobreestimar los mismos más allá de la realidad o de su verdadero impacto económico, social o ambiental.
3.11. La conceptualización de que las APs deben “compensar” limitaciones impuestas en el manejo de los RRNN por comunidades locales porque dificultan su desarrollo económico y social, puede transformarse en una presión muy grande sobre la gestión del Sistema y, en muchos casos, pueden derivar en condicionamientos a su gestión y conservación. Por lo anterior, es importante mostrar que el desarrollo de alternativas productivas es una oportunidad para el desarrollo económico y social de la población brindada justo por su condición de área protegida.
3.12. El análisis de algunos proyectos productivos (vicuña, lagarto) muestra que sus impactos en cuanto a sostenibilidad y distribución de beneficios son mucho más positivos dentro que fuera de las APs. Este efecto se debe a las condiciones favorables de gobernanza, participación y control social existentes y al hecho de que se puede ayudar a posicionar a las APs como modelos de sostenibilidad para el resto del país.
5.4 ÁMBITO 4. PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN DE LAS APS Como indica el Plan Maestro “La gestión del Sistema Nacional de Áreas Protegidas está claramente marcada por la presencia de una considerable población humana tanto en las propias áreas protegidas como en las zonas externas directamente relacionadas con ellas. Los gestores de las áreas protegidas tienen que atender los derechos territoriales
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y contribuir al “vivir bien” de estas poblaciones, en concurrencia con las instancias competentes en el desarrollo humano, económico y social del nivel nacional, departamental y municipal”. “La mayoría de las áreas protegidas del país están habitadas y sólo en las áreas de carácter nacional se estima que viven alrededor de 200.000 habitantes en más de 800 comunidades. Los municipios relacionados con las Areas Protegidas cuentan con aproximadamente dos millones de habitantes, sin contar la población de las grandes urbes cercanas a las APs (como La Paz, Santa Cruz o Tarija)”. Desde su inicio el SNAP ha sido estructurado considerando la importancia de la participación de la población local, para ello la norma establece una serie de instancias dirigidas a promover esta participación social como son el Comité de Gestión y la Administración Compartida. Estas instancias han estado dirigidas no sólo a reconocer el derecho de los pueblos indígenas a participar en la gestión de las áreas protegidas (directamente o a través de los comités de gestión), sino también a participar en su administración en forma compartida. Otros órganos de apoyo establecidos en la norma pero que, prácticamente, no han funcionado son el consejo técnico y el consejo consultivo de las áreas protegidas. el Consejo técnico (según los Artículos 45 y 46 del RGAP) es un órgano encargado de coordinar los programas a ejecutarse en las APs, de acuerdo a los Planes de Manejo y POAs y está conformado por el Director del Area, los responsables de los programas y subprogramas de manejo del AP y por los asesores técnicos de la AN o AD. Por su parte el Consejo Consultivo (según los artículos 54 y 55 del RGAP) es un órgano de asesoramiento y coordinación a la AN y AD, tiene por objeto apoyar en la gestión de las Áreas Protegidas desde el punto de vista técnico-‐científico, y servir de nexo con otros Consejos de asesoramiento relacionados. El Consejo Consultivo estará constituido por científicos y especialistas de reconocida trayectoria profesional a nivel nacional e integrado por un mínimo de cinco miembros regulares y un máximo de ocho. Finalmente, la nueva Constitución Política del Estado va más allá y plantea un nuevo desafío, el de la gestión compartida que abre un nuevo escenario de trabajo entre los responsables de las áreas protegidas y los pueblos indígenas titulares de sus territorios. FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN La principal instancia de participación en la gestión de las APs del SNAP ha sido el Comité de Gestión (CG). Desde la creación del primer Comité de Gestión en la Reserva Nacional de Fauna Ulla Ulla en 1994 se han ido conformando estas instancias en casi todas las APs nacionales (con excepción de Carrasco, Aguaragüe y el Isiboro Secure). Como indica el Plan Maestro, “las funciones del CG son formalmente de carácter consultivo y de evaluación y fiscalización general a la gestión del área protegida; en la práctica de la gestión, sin embargo, muchos “comités” han adquirido un rol más decisorio”.
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El Consejo Consultivo ha tenido un funcionamiento muy esporádico a principios de la gestión del SNAP, sin embargo, nunca ha logrado consolidarse y brindar el apoyo técnico esperado. La administración compartida, se aplicó desde 1995 en base a convenios en los cuales la responsabilidad final de la gestión queda en manos del Estado. Las diferentes experiencias de coadministración fueron implementados en un total de 9 áreas protegidas; a la fecha solo funcionan convenios en Aguaragüe, Sama y Madidi. Este último caso para el área de sobreposición con la TCO del pueblo Leco de Apolo. Al principio se priorizaron acuerdos de administración compartida con ONGs, sin embargo, en la actualidad esta modalidad ya no se aplica y solo se han dado experiencias con organizaciones sociales de base. Otras instancias que han funcionado en el SNAP, aunque no contaban con un respaldo legal o establecimiento formal (a través de norma o resolución específica) han sido las Coordinadoras Interinstitucionales, que buscaban promover una mejor coordinación entre el AP y las instituciones que trabajan en el área, la Participación en los Proceso de Planificación y Gestión Integral del AP, la incorporación de recursos humanos locales y la participación en la implementación de programas y proyectos. Como indica el Plan Maestro “actualmente a partir de la nueva CPE, se abre la posibilidad de establecer un nuevo modelo de participación en la gestión a partir de la Gestión Compartida, cuyo desarrollo conceptual y operativo debería rescatar todos los aprendizajes de las experiencias de participación que han existido hasta ahora, sobre todo de aquellas experiencias que han promovido un nivel de participación de los actores hasta niveles de decisión y de co-‐responsabilidad, como es el caso de Pilón Lajas, el TIPNIS, Sajama, Apolobamba, Madidi, etc”. “En este marco, es clave que se pueda trabajar en definir si la Gestión Compartida es un mecanismo más de participación social que tiene características especiales de mayor participación en la gestión de los actores con derechos territoriales preconstituidos en la jurisdicción de las APs otorgando a los mismos capacidades de decisión y de co-‐responsabilidad en su gestión o, si es un nuevo paradigma de gestión, que al igual que el modelo de GTRC que el SERNAP intentó promover y aplicar, orientará la gestión integral del SNAP”. En este marco, la evolución de los procesos de participación es uno de los mayores avances y aportes que se tiene desde el SNAP a la gestión ambiental en el país. Si bien, las normas de creación del SNAP contemplaban la participación de los actores locales, en la práctica existió un proceso de construcción paulatino desde modelos de “participación limitada” hacia la “gestión compartida”. El nivel de implementación de las iniciativas de participación ha progresado en el Sistema de manera heterogénea. Los mecanismos de participación se ven reflejados desde acciones puntuales, como ser la elección de Directores de APs y la selección de Guardaparques a partir de personas provenientes de las comunidades locales, hasta modelos de corresponsabilidad en la gestión integral de las áreas protegidas.
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HALLAZGOS PRINCIPALES 4.1. Los Comités de Gestión han constituido, en términos formales, los principales
mecanismos de participación local en las áreas protegidas. El número de comités de gestión se incrementó paulatinamente desde 1994. Las limitaciones establecidas en la norma han hecho que en la práctica algunos CG asuman funciones que sobrepasan sus mandatos legales. Sumado a esto, se cuestiona que en los CG no se diferencia la participación de los actores con derechos territoriales pre constituidos de los demás actores.
4.2. Se han desarrollado en el SNAP experiencias de delegación de funciones técnicas y financieras en el marco de la administración compartida. Si bien éstos han sido dirigidos principalmente a establecer mejoras en la administración del área protegida, en aquellos casos donde se establecieron convenios con organizaciones sociales (ej. TIPNIS, PN Kaa-‐Iya) estos han permitido además una mayor apropiación social de la gestión de las áreas protegidas y mayor cohesión con las instancias gubernamentales. En la actualidad, existen nuevas iniciativas de esta modalidad de administración con organizaciones locales (ej. El Palmar, Aguaragüe, Madidi).
4.3. Es evidente que las mayores expectativas de participación se han generado en las propias áreas protegidas y desde la demanda de los actores locales, más de una vez se ha demostrado que este nivel de apropiación por la población local ha logrado evitar procesos de ruptura institucional en las áreas y en el propio SERNAP. Sin embargo, contradictoriamente, a estos procesos locales la política actual no privilegia continuar fortaleciendo y profundizando estos procesos de participación y se retorna a trabajar con Comités de Gestión muy limitados en sus funciones y competencias.
4.4. De los convenios de coadministración sólo están en proceso de implementación aquellos firmados con organizaciones sociales. Aquellos firmados con ONGs desde mediados de los años 90s tuvieron varios inconvenientes, entre los que destacan: ● Confusión entre los actores locales respecto a quién era la autoridad: el
Ministerio/SERNAP, como autoridad competente o la organización administradora, que muchas veces asumía roles normativos que competían a entidades públicas.
● Poca claridad respecto a la propiedad de los activos y equipamiento para la gestión. ¿Pertenecían estos a las áreas protegidas o a la entidad co-‐administradora?
● El fortalecimiento de capacidades se generaba a nivel de la entidad co-‐administradora dada la falta de presencia de la autoridad competente.
LECCIONES APRENDIDAS O DESAFIOS A FUTURO 4.5. El involucramiento y profundización en la participación de actores locales es
reconocido como un tema fundamental para la consolidación social de la gestión del SNAP y para mantener su estabilidad. Bolivia ha sido reconocido por sus importantes avances conceptuales y prácticas sobre la temática, habiendo sido antes un referente a nivel regional en el tema.
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4.6. Es necesario profundizar los modelos y mecanismos de participación en el marco de la Gestión Compartida reconocida en la Constitución Política del Estado. Se debe priorizar el trabajo en los esquemas de participación a nivel de áreas protegidas. Para esto, es necesario adecuar el marco normativo vigente y, mientras tanto, se deben fortalecer los mecanismos existentes como ser Comités de Gestión y procesos de Administración Compartida con organizaciones sociales.
4.7. Conflictos y divisiones internas en organizaciones sociales, indígenas y otros actores sociales ponen en serio riesgo los procesos de participación y gobernanza en las áreas protegidas. La verdadera participación social radica más en el nivel local que en el nivel nacional. El SERNAP debe tener claridad sobre las implicancias de estos eventos en la gestión y el futuro del SNAP.
4.8. En los convenios de administración compartida es importante establecer condiciones claras (independientemente de la modalidad), considerando el respeto a competencias, dependencias, propiedad de bienes, alcance del fortalecimiento de capacidades, etc., para evitar que estos procesos en lugar de fortalecer, desorienten, desorganicen y debiliten el desarrollo de capacidades a nivel de las APs.
5.5 ÁMBITO 5. VINCULACIÓN CON LAS UNIDADES TERRITORIALES Y EL
CONTEXTO INTERNACIONAL ANTECEDENTES A pesar de la importancia del SNAP en cuanto a la representatividad del enorme potencial en biodiversidad y patrimonio cultural del país, las APs no cuentan con la integración y vinculación con los territorios y con los actores relevantes con los cuales comparten jurisdicción. Esta integración facilita el apoyo necesario para ofrecer la gama de beneficios que las APs pueden prestar a la sociedad, a través del manejo integral de los recursos naturales y las funciones ecosistémicas. Acuerdos Internacionales Se destaca que Bolivia es signatario de convenios y acuerdos internacionales, que posicionan al SNAP en un contexto internacional y que no pueden dejar de ser considerados al momento de tomar decisiones. Esto ocurre especialmente cuando la posición boliviana a nivel internacional está ligada con el respeto a los derechos de la Madre Tierra, a la valorización y rescate de las prácticas y saberes tradicionales, y en la construcción de mecanismos y plataformas ligadas a la valoración y apoyo en la gestión e integración de las Áreas Protegidas. Bolivia, al ser signatario de diferentes acuerdos internacionales como ser el CBD, CITES, RAMSAR, entre otros, ha participado activamente de las Conferencias de las Partes. En 2012 el SERNAP, como punto focal del PoWPA, elabora el “Plan de Acción para la Implementación del Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas del CDB”. En el marco del CDB Bolivia se compromete al cumplimiento de las Metas de Aichi. En la COP 11, Bolivia expresa que la temática de áreas protegidas no debe estar limitada a la meta 11 y que los Sistemas de Áreas Protegidas se constituyen en instrumentos que permiten el
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cumplimiento de varias Metas gracias a la gestión integral. En todos los convenios internacionales, incluyendo Río +20, Bolivia reafirma su posición de no mercantilización de los servicios ambientales y no apoyo a la propuesta de “economía verde”.
Cuadro 9. Convenios Internacionales relacionados con APs
Convenios internacionales
● Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB), ratificado y aprobado mediante Ley N° 1580 (1994).
● Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (CMS), aprobada por Ley Nº 2352 (2002).
● Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), ratificada por Ley Nº 1255 (1991).
● Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ramsar), aprobada por Ley Nº 2357 (2002).
● Protocolo de Bioseguridad de Cartagena del Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado y ratificado por Ley Nº 2274 (2001).
● Convenio para la conservación y manejo de la vicuña ratificado por D.S. Nº 17625 (1980).
● La Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULD) ratificado por Ley Nº 1688 (1996).
● Convención Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) ratificado por Ley Nº 1576 (1994)
● Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural de la UNESCO ratificado por DS. Nº 13347 (1976).
● Convención de San Salvador (1976) sobre Defensa del patrimonio arqueológico, histórico y artístico de las Naciones americanas (2003).
● Convención sobre Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales (UNESCO) ratificado por Ley Nº 3424.
Convenios relevantes en materia de Derechos Indígenas
● Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de 1989, ratificada por Ley Nº 1257 (1991).
● Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas, ratificada por Ley Nº 3760 (2007).
Acuerdos regionales
● Estrategia Regional de Biodiversidad de la Comunidad Andina de Naciones.
● Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) – Programa Regional para la Gestión Sostenible de las Áreas Protegidas Amazónicas (1978).
Fuente: Plan Maestro SNAP Relación con otras Unidades Territoriales La sostenibilidad de las Áreas Protegidas está estrechamente relacionada con la gestión de unidades territoriales y con la participación de los diferentes actores sociales en este proceso. La articulación coherente de las AP a contextos socioeconómicos locales y
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regionales es, por tanto, un elemento clave para su viabilidad y su proyección a futuro (Gutierrez, PIEB 2012). En muchos Comités de Gestión participan representantes municipales, lo cual no necesariamente asegura una vinculación en los planes y políticas de ambas unidades territoriales. Han existido experiencias de vinculación entre Municipios y APs, sin embargo, estas no han sido debidamente apoyadas, por lo que resultan en experiencias aisladas. La posibilidad de articulación con los Municipios es importante ya que podría existir concurrencia de fondos y acciones. Se reconoce que la vinculación ha sido más evidente en el caso de áreas protegidas y TCOS al buscar mayor articulación de las planificaciones territoriales de ambos. La relación de las AP con departamentos, municipios, TCO y comunidades locales en las diferentes escalas político-‐administrativas hace que la gestión territorial, sea uno de los principales desafíos para la gestión del SNAP. Por otra parte, es importante vincular políticas de APs, tierras, desarrollo económico, y otras, para impulsar una adecuada gestión del territorio. El mandato constitucional, la construcción de las cartas autonómicas en los niveles subnacionales, el ajuste de los procesos de planificación nacionales, y otros, están abriendo un espacio que permite al SNAP encarar y resolver estos aspectos, ya que establece competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas para cada uno de los niveles autonómicos del Estado. HALLAZGOS PRINCIPALES 5.1. Un elemento relevante para la consolidación y conservación de las APs es la
capacidad de vinculación y articulación con su entorno territorial. 5.2. Las APs por lo general son manejadas como islas amenazadas y que más bien
rompe su relación con el entorno. 5.3. Los procesos de planificación e implementación de la gestión en las APs han
tenido limitada vinculación con otras unidades territoriales, como ser los Municipios. Lo mismo se aplica a la vinculación con otros sectores, como energía, caminos, agricultura, minería y otros.
LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFIOS A FUTURO 5.4. Bolivia, al ser país signatario de diferentes acuerdos internacionales, asume
compromisos. Por ello, es recomendable hacer seguimiento oportuno y adecuado de los convenios, de lo contrario, se pierden importantes oportunidades de apoyo al SNAP.
5.5. Para la vinculación y articulación con su entorno territorial hace falta desarrollar el enfoque de la gestión de las APs para su incorporación en los objetivos de desarrollo integral en territorios más amplios, y no solamente desde los otros actores hacia las APs.
5.6. Si bien el SERNAP es una entidad operativa, es importante mantener un estrecho relacionamiento con otras entidades del Órgano Ejecutivo y no distanciarse
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de los procesos de generación de políticas. De la misma manera, es recomendable que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, como cabeza de sector juegue un rol activo para articular la temática ambiental y las APs en otros sectores e intereses del Estado.
5.6 ÁMBITO 6. FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DE GESTIÓN DE
ACTORES RELEVANTES ANTECEDENTES En los primeros años de los noventa, el énfasis en el desarrollo de capacidades del personal involucrado en la gestión del SNAP se centró en el cuerpo de protección y los Directores de las APs en su conjunto. La entonces DNCB y después el SERNAP organizaron cursos con varios módulos y una amplia gama de temas relativos a la ecología, el marco normativo, estrategias de protección, aspectos culturales, comunicación, difusión y relacionamiento con comunidades. Estos cursos han sido altamente apreciados por los participantes, no solamente por su contenido sino también como oportunidad de intercambio entre el personal de diferentes áreas protegidas. Igualmente se ha brindado capacitación para miembros de los Comités de Gestión, generalmente a nivel de áreas protegidas individuales. Durante los siguientes años, la crisis financiera obligó al SERNAP de destinar los escasos fondos al funcionamiento básico de las APs, y así evitar la fuga de personal. Después de ese periodo, no se ha establecido un sistema formal de capacitación y formación de personal para abordar los requerimientos del sistema, en cambio, la capacitación ha sido más bien delegada a los Directores de las APs. Respondiendo a los nuevos paradigmas de gestión A partir de 2006, el MMAyA, SERNAP, Gobernaciones, Municipios y los pueblos indígenas originarios campesinos son los actores directamente involucrados en la gestión de las áreas protegidas del SNAP, quienes requieren fortalecer sus capacidades de gestión para responder al nuevo marco constitucional y legal nacional y a las políticas de gestión introducidas. En ese marco, la Gestión Compartida (GC), buscaría conferir espacios más amplios para la participación y toma de decisión a los actores sociales con derechos territoriales, en consenso con el Estado. Ésta puede ser un avance significativo de la política participativa y de gestión integral de las áreas protegidas. Sin embargo, la puesta en marcha de este modelo requerirá instrumentos operativos que ayuden a efectivizar la participación social genuina. Aparte de instituciones públicas, a nivel central y descentralizado (gobiernos departamentales y municipales), el desarrollo de capacidades de gestión debe dirigirse también hacia organizaciones de la sociedad civil, y especialmente hacia los habitantes de las zonas de influencia. Ellos deben involucrarse activamente en aspectos relevantes del manejo como aliados de las áreas protegidas y asumir coordinadamente sus roles y responsabilidades en la gestión del Sistema, para lo cual es fundamental desarrollar
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capacidades necesarias para ejercer efectivamente sus derechos en la gestión compartida. Las capacidades técnicas y administrativas de gestión y manejo que se tienen actualmente desarrolladas en el SERNAP, las gobernaciones y algunos municipios, son insuficientes para poder responder a los desafíos en el marco del modelo de Gestión Compartida. El apoyo gubernamental ha sido insuficiente, ya sea por falta de voluntad política o por ausencia de un reconocimiento político de la importancia del SNAP. Este último, relacionado en parte con visiones divergentes sobre aspectos de desarrollo sostenible y la necesidad de la aplicación de los derechos de las poblaciones de las áreas protegidas con todas sus consecuencias. Los insuficientes recursos económicos destinados a la capacitación del personal técnico, la inestabilidad laboral en todos los niveles del SNAP y la pérdida de personal capacitado, son consecuencias de estos procesos que no permiten el desarrollo capacidades suficientes para el posicionamiento del SNAP en las políticas y estrategias nacionales, departamentales y municipales (Plan Maestro, 2012). El fortalecimiento de capacidades deberá considerar elementos como la consolidación de capacidades de gestión administrativa y financiera, la creación de alianzas estratégicas a todos los niveles con actores relevantes del sector público y de la sociedad civil, el uso de sistemas de monitoreo de la gestión y del estado de conservación, la dotación de condiciones operativas, logísticas necesarias para el cumplimiento de la misión de conservación, etc. (PEI, 2012). Es de esperar que se rescaten las experiencias, lecciones e instrumentos desarrollados e implementados en años anteriores con resultados positivos, como por ejemplo el MEMS (Medición de Efectividad de Manejo). En el nuevo marco de fortalecimiento intensivo de capacidades, se podría dar un nuevo impulso a la integración del tema de género, no solo en la participación social y la toma de decisiones en la gestión de APs, sino también en el manejo de recursos naturales y actividades productivas donde las mujeres muchas veces juegan un rol específico y prominente. Comparado con otras instancias de la gestión pública, el desempeño del SERNAP ha demostrado una eficiencia relativamente alta. Sin embargo, la eficiencia y transparencia de la administración en el SERNAP se vieron seriamente afectadas por varias interrupciones del proceso de institucionalización, como se experimentó durante los meses de junio a septiembre de 2006 (Nuestra Agenda para el Cambio, 2006). Desde 2006, documentos como el Plan Maestro, el PEI y una estrategia de desarrollo de capacidades específica para la implementación de gestión compartida constituyen un amplio marco de referencia con objetivos, lineamientos, factores de éxito, productos etc. Sin embargo, la decisión de no aprobar la propuesta de DS sobre la Gestión Compartida en 2010, y la limitada libertad para el desarrollo de nuevas modalidades de participación en la gestión de las APs, aunado a la desestructuración de varias organizaciones de base con presencia en APs, han causado incertidumbre respecto al desarrollo de la participación social en las áreas. Esto repercute también en potenciales iniciativas de fortalecimiento de capacidades de los actores más relevantes a nivel local.
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HALLAZGOS PRINCIPALES 6.1. El papel del PASNAPH ha sido fundamental en reducir la fuga de capacidades
en momentos de crisis financieras, cubriendo en la medida de sus posibilidades los gastos corrientes de personal que son indispensables para la gestión de las APs.
6.2. El SNAP ha servido como una escuela práctica para muchas personas que han trabajado en APs, en la Unidad Central del SERNAP, en Comités de Gestión o en una variedad de cargos técnicos. Muchos de ellos han llevado sus conocimientos a otras organizaciones, cargos profesionales o niveles de autoridad, extendiendo así el capital ambiental humano dentro de la sociedad.
6.3. La equidad de género, incluida como línea transversal en el PASNAPH, ha tenido avances muy limitados a pesar de los esfuerzos realizados. Entre las causas están que no se contó con un conocimiento claro ni capacidades para integrar el enfoque de género en la gestión de APs, sobre todo en los ámbitos de participación social y de desarrollo económico sostenible.
LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFÍOS A FUTURO 6.4. En momentos de cambio político o institucional, es importante velar por
mantener la capacidad técnica y gerencial y que es clave para asegurar que el nivel de recursos humanos responda a las necesidades de una adecuada gestión. Para evitar que esto sea visto como resistencia a cambios legítimos, es importante invertir en el relacionamiento con los niveles donde se definen las políticas del país.
6.5. Una de las pocas herramientas implementadas en el SNAP para dar seguimiento a la efectividad del manejo operativo de las APs (MEMs) fue implementada entre 2000-‐2007, siendo ésta la única experiencia que ha generado información sistemática sobre la efectividad del manejo y consolidación de las APs. Actualmente, se hace necesario reactivar el seguimiento a la efectividad del manejo de las APs rescatando las experiencias del MEMs, en el marco de lo establecido en la MED del Fondo Canasta.
6.6. A pesar de los resultados limitados en el pasado, la incorporación del enfoque de género es una potencialidad que la gestión actual del SERNAP puede impulsar, respondiendo además a las actuales políticas nacionales de equidad de género.
5.7 ÁMBITO 7. GESTIÓN DE FINANCIAMIENTO SOSTENIBLE Este ámbito incluye las acciones relacionadas a la realización de la sostenibilidad financiera de las APs y del SERNAP como institución encargada del desarrollo y gestión del SNAP. Este ámbito incluye los gastos recurrentes, el fortalecimiento institucional y el financiamiento de proyectos. Una de las principales limitaciones del SNAP era la falta recurrente de recursos financieros estables para el desarrollo de las actividades básicas de la gestión de las APs. Esto se refleja en los informes y proyecciones de los fondos que han señalado
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sistemáticamente serias limitaciones para las funciones que las APs deben cumplir (Plan Maestro, 2012). Es importante distinguir entre varias categorías de fuentes de financiamiento, con sus diferentes fortalezas y limitaciones desde los puntos de vista de eficiencia, efectividad y sostenibilidad de la gestión. Cambio de enfoque en tipos de fuentes de financiamiento En los años noventa el énfasis para el financiamiento del SNAP estaba en gestiones con financiadores externos, empujado por el crecimiento vertiginoso del sistema con nuevas áreas protegidas. Desde la creación de FONAMA en 1992 ya se consideraron los fondos fiduciarios como un mecanismo clave para lograr la sostenibilidad financiera. A partir de las experiencias en estos años, las limitaciones y retos de varios tipos de fuentes con respecto a la sostenibilidad financiera han sido analizados en repetidas ocasiones11. Estos análisis coinciden en sus principales recomendaciones:
1. Reforzar la búsqueda de financiamiento a largo plazo y la diversificación de las fuentes.
2. Reducir la dependencia de recursos externos, sobre todo de la cooperación internacional bilateral y multilateral.
3. Los gastos recurrentes, financiamiento de proyectos y fortalecimiento institucional deben ser asumidos de manera progresiva por aportes del Estado boliviano y por ingresos propios generados por las APs. También se debe aumentar la concurrencia de fondos de prefecturas, municipios y otros actores locales.
Para realizar las recomendaciones anteriores dentro del contexto político-‐social vigente desde 2006, se requiere (i) la complementariedad y concurrencia financiera de todos los actores, lo que implica responsabilidades compartidas y, especialmente, un mayor compromiso del Estado, y (ii) adecuadas condiciones políticas, normativas e institucionales. La siguiente tabla muestra de manera muy resumida las contribuciones relativas de las tres principales categorías de fuentes de financiamiento, para el periodo 1999-‐2005 y para los años 2011 y 2012. Hay que tomar en cuenta que para el periodo 1999-‐2005 se trata de ejecución presupuestaria, mientras para 2011 y 2012 se trata de presupuestos. Cuadro 10. Contribuciones de las principales categorías de fuentes a la ejecución presupuestaria del SERNAP
1999-‐2005 2011 2012
Fuentes nacionales (TGN y SISCO)
6 – 13% (prom. 8%) 20% 32%
Rendimientos Cuentas 8 – 23% (prom. 15%) 7% 9% 11 Los análisis más relevantes de los últimos 10 años se encuentran en Nuestra Agenda para el Cambio, 2006; el Plan Estratégico Financiero (PEF), 2010; el Plan Estratégico Institucional (PEI), 2012 y el Plan Maestro (PM), 2012.
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Fiduciarias Fondos Fiduciarios Extinguibles 15% 16%
Fuentes externas -‐-‐-‐ PASNAPH
68 – 84% (prom. 77%) -‐-‐-‐ 18 – 50% (prom. 33%)
58% -‐-‐-‐ 23%
42%
Fuentes: Informe SERNAP DP-‐297-‐INF/2012; SERNAP Financiero II, Marcelo Cabezas, 2006; elaboración propia. Comparando los dos años recientes con el periodo 1999-‐2005, se nota una clara tendencia de aumento en las fuentes nacionales, mientras que el rendimiento de los dos tipos de fondos fiduciarios se mantiene en el mismo rango de variación. Las fuentes nacionales, tanto TGN, como el SISCO, pero también los beneficios por funciones ecosistémicas (p.e. provisión de agua) o por el aprovechamiento de recursos de la biodiversidad (p.e. la comercialización de la fibra de la vicuña) tienen gran potencial de crecimiento. Esta última categoría, de las funciones ecosistémicas, todavía requiere un análisis profundo de su viabilidad económica, política y social (Nuestra Agenda para el Cambio, 2006). El PEI (2012) estableció como meta a largo plazo que hasta 2020, los recursos públicos (fondos fiduciarios públicos, TGN, ingresos propios) deberían cubrir el 70% del presupuesto anual del SNAP ejecutado por el SERNAP, o sea los fondos externos tendrían un máximo de 30%. Según la proyección realizada por el PEF (2010) estos recursos públicos llegarían a cubrir solamente entre un 46 a 61% de los presupuestos anuales ejecutados por el SERNAP. Sin embargo, estas esquemas suponen que el monto total de fuentes internas y externas se mantiene suficiente para cubrir el presupuesto básico del SNAP. En realidad, el volumen de las fuentes externas está bajando rápidamente, con una gran parte de los financiamientos por la cooperación externa concluyendo en los años 2013-‐16. En resumen, la tendencia de baja de las fuentes externas obliga al SERNAP y a otras autoridades pertinentes de acelerar el ritmo de crecimiento de las fuentes nacionales, a fin de evitar una crisis financiera. Tanto el PEI, como el Plan Maestro, tienen amplios análisis de este ámbito, incluyendo lineamientos estratégicos, FODA, líneas de acción etc. Lo que falta ahora es la implementación y puesta en práctica de estos lineamientos y acciones. Aporte histórico del PASNAPH Si tomamos 1996 como línea base para el PASNAPH, el financiamiento del presupuesto de la entonces DNCB era dominado por el Proyecto de Conservación de la Biodiversidad en Bolivia (PCBB) financiado por el GEF y por Suiza (con 84%), con el restante de 16% cubierto por 11 proyectos, generalmente de corta duración (Documento de Proyecto PASNAPH, 1996). Fuentes nacionales o recursos propios eran ausentes. La tabla en el Anexo 6.2 muestra las contribuciones de todas las fuentes financieras al presupuesto total de SERNAP a través de los años. El siguiente gráfico, basado en el mismo Anexo, muestra el porcentaje del PASNAPH en el presupuesto del SERNAP, a partir de 1999. Los años 1996-‐98 faltan porque en esos años la DGB / SERNAP
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presentaba al Consejo de la Cuenta solamente la ejecución de PASNAPH, sin ejecución consolidada de todas las fuentes, entre las cuales varios eran administradas por el FONAMA. PASNAPH tenía su más alta proporción en el presupuesto anual del SERNAP en 1999 con 50%12. A partir de 2003 hasta el año pasado este porcentaje parece haberse mantenido alrededor de 20%. Figura 3. Contribución del PASNAPH a los gastos anuales del SERNAP
Fuente: Unidad Financiera SERNAP. Gráfico generado a partir del Anexo 6.2. Fondo canasta y el MED Nuestra Agenda para el Cambio (2006) ya propone fondos canasta como mejor mecanismo para alinear y armonizar los financiamientos provenientes de las diferentes fuentes. La Agenda plantea sumar en estos fondos tanto los aportes de la cooperación, como los recursos propios, los aportes nacionales públicos, los rendimientos de los fondos fiduciarios y los fondos privados. Con tal variedad de fuentes participando en el fondo canasta, se pasaría de una lógica de planificación de proyectos individuales a una lógica de apoyo a la consolidación de la agenda integral del SERNAP. A pesar de haber sido planteada ya en el proceso de formulación del primer Plan Estratégico del SERNAP, esta modalidad recién fue implementada en 2011 bajo administración del SERNAP, cuando Los Países Bajos y Dinamarca impulsaron, junto al SERNAP, la creación definitiva de un primer Fondo Canasta a partir de los fondos remanentes de sus proyectos PASNAPH y DANIDA. Este paso puede ser visto como
12En realidad, el porcentaje ha sido aún mayor en 1998, pero no se cuenta con datos exactos.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Año
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respuesta a los compromisos asumidos en la Declaración de París en 2005 a fin de armonizar y efectivizar la cooperación externa (PEI, 2012). Aparte de articular los recursos de PASNAPH y DANIDA, el fondo canasta fue importante también por la elaboración de una Matriz de Evaluación de Desempeño (MED) como instrumento de seguimiento en base a indicadores y metas que siguen los ámbitos de gestión del SERNAP. Las fortalezas del MED son su carácter integral, su consistencia con otros planes y estrategias y su nivel de ambición expresado en las metas. Entre las imitaciones del MED es que puede conducir a un enfoque demasiado cuantitativo o limitativo en términos de producto ('output'), y que aspectos cualitativos o problemas o logros reales que no se dejan captar en los indicadores o metas no sean percibidos. Desarrollo institucional para la captación y administración El desarrollo institucional para la captación y administración de recursos financieros para las APs ha tenido marcados altibajos causados principalmente por el contexto político. En los inicios del SNAP, en los años 1992-‐96, el FONAMA, entidad gubernamental creada para la captación y administración de recursos financieros para temas ambientales, fue el pilar para el arranque de proyectos incluido el PCBB (GEF 1) y el PASNAPH. Con la disolución del FONAMA a raíz de su crisis institucional, se dio curso a la creación del FUNDESNAP, entidad privada, para el mismo propósito. Paralelamente, el SERNAP comenzó a desarrollar su propia capacidad de manejo de fondos, y el manejo de los fondos PASNAPH pasó completamente al SERNAP. Por su confianza en la capacidad administrativa-‐financiera del SERNAP, basada en las experiencias en los años 1996-‐97, PASNAPH ha jugado un rol catalizador en el fortalecimiento administrativo del SERNAP y en la creación de confianza en el SERNAP por parte de otros financiadores. En relación al rol de FUNDESNAP como ente administrador de fondos públicos para el SNAP, se optó por un proceso de negociación entre gobierno, SERNAP, FUNDESNAP y donantes para construir conjuntamente una modalidad alternativa, aceptable para todos los lados. El principal criterio para ello es garantizar la disponibilidad de los fondos y su ejecución ágil y transparente para no afectar las inversiones que benefician a los habitantes de las áreas protegidas y el financiamiento de los gastos recurrentes del SNAP. Mientras se avance en el proceso de construcción de la alternativa se propone mantener la actual modalidad de administración para los fondos fiduciarios y los proyectos con la cooperación financiera para no poner en riesgo el flujo de financiamiento ni el capital de donación logrado para el SNAP (Nuestra Agenda para el Cambio, 2006). Por otro lado, FUNDESNAP podrá apoyar en la gestión y canalización de recursos financieros no públicos al SNAP, bajo roles claros, aprovechando su experiencia y capacidades instaladas, así como las oportunidades nacionales e internacionales que se presentan en este tipo de financiamiento (Nuestra Agenda para el Cambio, 2006).
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HALLAZGOS PRINCIPALES 7.1. Bolivia está logrando una reducción de la fragilidad financiera causada por la
dependencia de la cooperación internacional (de 90% en 1998 a 42% en 2012), pero el ritmo de este proceso, sobre todo en vista del retiro de la cooperación internacional de Bolivia, mantiene el SNAP en un estado de vulnerabilidad.
7.2. A pesar de los compromisos de incremento gradual de recursos del TGN para reemplazar los provenientes de la cooperación, éstos sólo se hicieron tangibles en los últimos años, pasando del 1% a 9% en 2012.
7.3. Además del incremento de fondos del TGN, se han realizado avances en la generación de recursos propios para solventar los costos del SNAP, principalmente generados por el SISCO (Sistema de Cobros por visitas). Los recursos provenientes del SISCO en la actualidad alcanzan a cubrir hasta 23% del presupuesto anual del SNAP. Sin embargo, su potencial es mucho mayor, como demuestran experiencias en otros países.
7.4. Después de un largo periodo de arranque, el manejo de Fondos Fiduciarios (FFs) por el FUNDESNAP ha sido cada vez más exitoso. Lo que quedó difícil fue incrementar la capitalización de los FFs con nuevos aportes. También se ha perdido algunas oportunidades, como la posibilidad de un FF alemán después de los proyectos MAPZA y BIAP.
7.5. En los últimos años, la relación entre Estado y organizaciones no gubernamentales, incluyendo el FUNDESNAP, ha cambiado, lo cual implica una cada vez más reducida importancia de esta entidad financiera específica que ha apoyado al SERNAP en la captación de recursos para el SNAP, sobre todo de fuentes privadas o de fuentes públicas internacionales que prefieren un intermediario privado.
7.6. La creación del Fondo Canasta (FC) del SNAP en 2010 por la cooperación neerlandesa y la danesa marca un hito importante en el proceso de armonización entre donantes del SNAP y en facilitar la administración de recursos en el SERNAP. El FC también fue capital para la orientación del apoyo presupuestario de la Unión Europea y en el logro de instrumentos de gestión indispensables como por ejemplo el Plan Maestro, el mismo que se ha estructurado rescatando importantes elementos del MED para su seguimiento y evaluación.
7.7. A pesar de los cambios políticos e institucionales, en general el SERNAP ha demostrado una buena capacidad de ejecución presupuestaria.
7.8. Han existido experiencias positivas de concurrencia y apoyo financiero hacia las APs nacionales desde gobiernos subnacionales y de pueblos indígenas. Sin embargo éstas han respondido a iniciativas puntuales y no a un proceso estructurado y orientado como política institucional.
DESAFÍOS A FUTURO 7.9. El desarrollo e implementación de estrategias de financiamiento, sobre todo en
base a recursos propios o nacionales requiere:
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● suficiente personal especializado y capacitado. ● máxima prioridad en la gestión del SERNAP en los próximos años, con la
debida voluntad política de niveles superiores. ● ausencia de injerencia política que en el pasado ha causado la pérdida de
oportunidades de financiamiento. ● puesta en práctica de los lineamientos, estrategias, planes y muchos otros
instrumentos disponibles; el marco técnico y las estrategias ya existen. ● análisis de experiencias de otras partes del mundo y/o asesoramiento por
expertos de esas regiones (p.e. América Latina o África sobre el SISCO; Conservation Finance Alliance).
● definición de las competencias de FUNDESNAP y de su relación con el SERNAP.
5.8 VIDA SILVESTRE ANTECEDENTES La Dirección General de Biodiversidad recibió apoyo del PASNAPH para contribuir a la gestión de vida silvestre hasta el año 2006. Sin embargo, desde el 2004 la Embajada de los Países Bajos reforzó el apoyo a la DGBA con recursos adicionales. De esta manera, la gestión de la vida silvestre fue fortalecida gracias al apoyo del Reino de los Países Bajos para la implementación del Plan Plurianual del Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. GESTIÓN DE LA VIDA SILVESTRE La DGB es la instancia responsable de la gestión integral de vida silvestre. Se reconoce que el avance normativo referido al manejo de vida silvestre ha sido limitado. En 1990 se aprueba el DS de veda general e indefinida y en 1999 se abre la posibilidad de aprovechamiento en base a planes de uso sostenible, estudios e inventarios. Producto de ello, se ha promovido la elaboración de Planes de Manejo para diversas especies en el territorio nacional. La DGB es la instancia técnica responsable de revisar los planes de manejo para proceder a su aprobación y seguimiento. Se implementaron también Programas Nacionales como son los Programas de Conservación y Aprovechamiento Sostenible de Lagarto y de Vicuña, donde la DGB representa a la Autoridad Nacional Ambiental Competente. Dos años antes de que concluya el aporte de PASNAPH a la DGB, se define el establecimiento del Programa Nacional de Biocomercio, el cual fue apoyado también por la Embajada de los Países Bajos, a partir de la administración por parte de FAN. Se han realizado avances en consolidar los programas antes mencionados a partir de la generación de normas e instrumentos de planificación estratégica que buscan consolidar el manejo y garantizar mayores beneficios para los actores locales responsables del aprovechamiento de los recursos.
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HALLAZGOS PRINCIPALES 8.1. Se han implementado diversas iniciativas de manejo de vida silvestre en todo el
país, aquellas realizadas en áreas protegidas han contado con permanente acompañamiento y asesoramiento técnico, logrando mejores resultados..
8.2. Bolivia ha priorizado acciones de manejo en silvestría, considerando que el aprovechamiento de la vida silvestre es una herramienta de conservación.
8.3. La DGBAP es responsable de los Programas Nacionales de Aprovechamiento de Vicuña y Lagarto. La experiencia en ambos casos demuestra que se requiere de importantes esfuerzos por parte de instancias del Estado, como ser la DGBAP y el SERNAP, para promover la distribución justa y equitativa de los beneficios y garantizar la conservación del recurso aprovechado.
LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFIOS A FUTURO 8.4. El trabajo en base a Planes de Manejo no garantiza un manejo sostenible de la
vida silvestre, además de constituirse en instrumentos complejos que dificultan que comunidades campesinas e indígenas puedan acceder a estos recursos y generar los beneficios esperados.
8.5. El aprovechamiento de la vida silvestre por comunidades campesinas e indígenas se ha constituido en una herramienta importante que permite establecer procesos de conservación de la biodiversidad. Sin embargo, no todos los proyectos han alcanzado los resultados esperados, identificando como problemas el promover estructuras organizativas alejadas de la realidad local, visualizar a campesinos e indígenas como empresarios, entre otras.
8.6. El proceso de elaboración de la propuesta de Reglamento General de Vida Silvestre ha tenido un tiempo prolongado. Si bien, es importante continuar impulsando dicha norma, es factible desarrollar una Resolución Ministerial donde se simplifique las guías para elaborar planes de manejo y se priorice el seguimiento y acompañamiento a las iniciativas.
8.7. Los Programas Nacionales de vicuña y lagarto reflejan que éstos han tenido importantes avances al establecer mecanismos de gestión compartida entre las instancias del Estado y las comunidades que manejan estos recursos. Esto ha permitido promover espacios de diálogo, facilitación en procesos de comercialización y seguimiento de la cosecha y distribución de los beneficios.
8.8. Las iniciativas de manejo de vida silvestre que se realizan en áreas protegidas tienen mayores posibilidades de éxito, debido al apoyo institucional y permanente que reciben. Esto demuestra el aporte del SERNAP en establecer condiciones adecuadas para el establecimiento de iniciativas de manejo de vida silvestre.
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5.9 RECURSOS GENÉTICOS Antecedentes Los recursos genéticos fueron uno de los temas dentro de la gestión de la biodiversidad, que el PASNAPH acordó apoyar con el 3% de contribución, que equivalía a $US 30.000 anuales. Este apoyo se realizó por 10 años entre 1997 y 2006 a través de la Unidad de Recursos Genéticos de la DGB. A partir de 2007, el apoyo del PASNAPH se terminó, sin embargo, la DGB que incluye a la Unidad de Recursos Genéticos y la de Vida Silvestre, continuaron recibiendo apoyo de los Países Bajos a través del Plan Plurianual aprobado para el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad , Cambios Climáticos y Gestión del Desarrollo Forestal. La gestión de los recursos genéticos desde la DGB Los recursos genéticos constituyen uno de los tres componentes de la biodiversidad establecidos en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, y uno cuya conceptualización resulta entre las más complejas y controversiales para su gestión. Tradicionalmente, los recursos genéticos se utilizaron como base para programas de mejoramiento genético e intercambio a nivel científico sin ningún tipo de normativa o reconocimiento a los países de origen. A partir de la entrada en vigencia del CBD, donde se establece la obligación de los países para reconocer el origen y definir los mecanismos para el acceso y distribución de beneficios resultantes del uso de los recursos genéticos. Bolivia no es ajena a este debate y desde 1994 se inicia un proceso de discusión tanto interno como a nivel de los países miembros de la Comunidad Andina, que resulta en la aprobación en 1996 de la Decisión Andina 391 sobre acceso a los recursos genéticos y, en 1997, la aprobación del Decreto Supremo 24676 que reglamenta el Acceso a los Recursos Genéticos y la Bioseguridad. En los últimos años se ha ido consolidando una posición nacional orientada a la no mercantilización de la biodiversidad, que en el caso de los recursos genéticos, puede abarcar el enfoque para el acceso a los recursos genéticos y los derechos intelectuales colectivos. La definición que se haga de esto tendrá un efecto determinante en la ratificación de acuerdos internacionales tales como el Tratado de Recursos Fitogenéticos de la FAO y el Protocolo de Acceso y Distribución de Beneficios (ABS) de Nagoya. HALLAZGOS PRINCIPALES 9.1. El tratamiento de los recursos genéticos se ha institucionalizado en la gestión
pública nacional, que perdura desde finales de los años 90 hasta el presente. Esto se refleja en el marco normativo, que define al Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y Gestión del Desarrollo Forestal como autoridad nacional competente responsable de su gestión y desarrollo normativo (Decreto de Organización del Poder Ejecutivo).
9.2. Durante el periodo de apoyo del proyecto PASNAPH, se han gestionado proyectos que han permitido mantener estables las actividades de la Unidad de Recursos Genéticos (URG) y promover la temática de los recursos genéticos en el nivel nacional, así como su proyección en los foros internacionales (CBD y
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Comunidad Andina). Entre las iniciativas más importantes se encuentran la firma de al menos dos acuerdos de acceso a recursos genéticos en el marco del proyecto GTZ para la aplicación de la Decisión 391 de la CAN; la generación del primer estudio sobre la protección de los Conocimientos Tradicionales; el Proyecto de Parientes Silvestres de especies cultivadas y el Programa Nacional de Biocomercio, financiado por los Países Bajos. Este último abarca tanto a recursos genéticos como el manejo de la vida silvestre.
9.3. La complejidad técnica y legal inherente de los procesos de acceso a los recursos genéticos y la poca experiencia a nivel nacional y también internacional, han resultado en limitados resultados prácticos de firma de acuerdos de acceso y más aún de generación y distribución de beneficios.
LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFÍOS A FUTURO 9.4. Bolivia, como país megadiverso y centro de origen de una diversidad de especies
domesticadas, debería aprovechar las escasas posibilidades de generar proyectos aprovechamiento y conservación de RG, generando experiencia en el camino, y no retrasar su abordaje a la espera de resultados de debates conceptuales y políticos.
5.10 ÁMBITO ADICIONAL– LA MODALIDAD DE APOYO DEL PASNAPH La modalidad del PASNAPH puede ser considerado como un tipo de apoyo semi-‐presupuestario por su flexibilidad y alineación a la política sectorial, salvo que los fondos no pasaron por el TGN (aunque bajo normas nacionales y sin condicionalidades) y que hasta 2011 el seguimiento no contó con un marco formal de evaluación de desempeño. Gracias a la larga duración de 20 años de apoyo, y gracias a sus flexibles mecanismos de manejo, PASNAPH es ampliamente reconocido como un factor determinante para el desarrollo endógeno del SNAP de Bolivia, es decir estos dos factores han permitido al SERNAP de buscar un modelo de SNAP adaptado a las condiciones específicas de Bolivia. Elementos de esta flexibilidad han sido:
● no imponer condiciones, metas o mecanismos externos. ● la posibilidad de cubrir salarios de personal de planta y otros gastos
recurrentes. ● amplia aceptación de ajustes justificados en los planes y presupuestos
anuales. ● amplia posibilidad para el SERNAP de (re)asignar recursos según las
necesidades técnicas o gerenciales de cada gestión anual. ● cubrir vacíos de financiamiento para que el SERNAP mantenga un cierto nivel
de integralidad en su gestión anual. Los objetivos específicos originales del PASNAPH eran: 1. Apoyo a las áreas protegidas del SNAP en acciones referidas a: planificación, sistema
de información, capacitación, control y vigilancia y uso público.
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2. Desarrollo de programas y proyectos de conservación de recursos genéticos y de vida silvestre dentro y fuera de las APs, para promover acciones de uso sostenible de los recursos.
3. Desarrollo de capacidades institucionales en los niveles nacional y departamental para garantizar la aplicación del proceso de descentralización administrativa en los tres componentes de la DNCB: áreas protegidas, vida silvestre y recursos genéticos.
Con la enmienda de 2007 al Acuerdo Bilateral de 1996 se adoptaron dos nuevos objetivos específicos, alineados en función de los objetivos de Nuestra Agenda para el Cambio: a. Hasta 2010, consolidación de las bases político conceptuales, normativas, sociales,
institucionales, organizacionales y técnicas de la gestión del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, para encarar el manejo en el marco de la gestión compartida entre el Estado y las organizaciones sociales que representan habitantes de las áreas protegidas y sus zonas aledañas, y en el marco de los actuales cambios de las condiciones políticas, sociales y jurídicas del país.
b. Hasta el 2016, está asegurada la conservación del patrimonio natural y cultural en las áreas protegidas de todas las categorías y de todos los niveles administrativos y su manejo cumple plenamente con la función social y económica, a partir de la gestión compartida entre el sector público y la sociedad civil.
Un programa de apoyo semi-‐presupuestario requiere un seguimiento y monitoreo de su efectividad. El PASNAPH ha tenido cuatro mecanismos, sin marco formal propio:
● el Consejo de la Cuenta (que se transformó a partir de 2011 en el Comité de (Coordinación de) Donantes) (ver abajo).
● evaluaciones independientes (en 1999, 2005 y 2009). ● un experto bilateral durante los primeros cinco años, con una reducción
gradual de intensidad. El experto asesoró al Consejo de la Cuenta sobre todo en el seguimiento de la gestión operativa en las APs, además de prestar apoyo técnico al SERNAP.
● seguimiento por la Embajada, a partir de 2002. ● a partir de 2011 existe un marco formal de seguimiento a mediano plazo con
la Matriz de Evaluación de Desempeño (MED) del Fondo Canasta que Los Países Bajos y Dinamarca firmaron en 2011, que cubre muchas dimensiones de la gestión de APs y es sustentado por un extenso manual técnico. Sin embargo, varios aspectos contextuales u operativos que pueden complementar la MED, sobre todo con respecto al funcionamiento real de las APs, quedan fuera del alcance del MED13. A pesar de la calidad y el carácter integral del MED como marco de evaluación y como instrumento para la toma de decisiones recomendamos complementarlo con informes basados en el seguimiento adicional in situ, tanto con fines de verificación como para obtener impresiones adicionales del funcionamiento de las APs que quedarían fuera del alcance del MED.
13 Ejemplo: aunque la gestión en terreno ha deteriorado en muchas APs en los últimos años, esto no se ve en el primer informe técnico de evaluación de desempeño de la gestión 2012.
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Concejo de Cuenta y Comité de Donantes El principal mecanismo para el seguimiento al PASNAPH ha sido el Consejo de la Cuenta, en que participaban representantes de la Embajada, SERNAP, el Vice Ministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal y 3 expertos independientes. Desde 2005 se incluye también la cooperación alemana (MAPZA y BIAP) y desde 2007 DANIDA. Este Consejo ha sido ampliamente apreciado, también por el SERNAP, por su composición de los actores mas relevantes y tres expertos independientes. Aparte de su rol de hacer seguimiento a la ejecución de planes anuales ha servido también como plataforma de intercambio, reflexión y asesoramiento para el SERNAP. Su modalidad ha servido de modelo para consejos similares y para el Comité de (Coordinación de) Donantes en que se transformó el Consejo de la Cuenta a partir de 2011. El Consejo ha asegurado que los fondos PASNAPH fueran efectivamente invertidos en recursos humanos internos del SERNAP, en vez de financiar consultorías externas, con preferencia para personal de las áreas protegidas, como por ejemplo demostrado en la crisis financiera de 1998. En algunas ocasiones, el Consejo ha contribuido a amortiguar los efectos de cambios políticos o institucionales, sobre todo en el personal de las APs, tanto guardaparques como directores. Pero, también han habido ocasiones en que el Consejo no ha respondido frente a cambios de personal que evidentemente afectaron la continuidad técnica y la misma institucionalidad del SERNAP. La composición del Consejo, con representantes del Estado boliviano, obviamente complica asumir posiciones en estos casos. Casi todos los entrevistados tenían sus dudas si sería deseable o efectivo que el Consejo o la Embajada se pronuncie sobre asuntos de personal. Por otro lado, antes del inicio del PASNAPH en 1996, funcionarios de la Embajada y asesores del Ministerio neerlandés ya habían señalado que se debía estar atento a la injerencia política en la entidad responsable de las APs y asegurar su continuidad técnica. Los principales insumos para el seguimiento han sido los POAs e Informes Anuales del SERNAP, con sus marcos lógicos de corto plazo, y los informes y memos puntuales por el experto bilateral en los primeros años. HALLAZGOS PRINCIPALES
10.1. Por su flexibilidad en el manejo de fondos PASNAPH ha sido el sustento amortiguador para la sobrevivencia del SNAP en momentos de crisis financiera (p.e. entre las dos fases del proyecto GEF, 1998). Igualmente ha contribuido a la relativa estabilidad institucional del SERNAP con alguna permanencia del personal técnico y de campo en tiempos de cambios y presiones políticas. Estos han sido los principales impactos del PASNAPH.
10.2. Los recursos del PASNAPH han servido como contraparte para el apoyo financiero de otros donantes. También han constituido una contraparte implícita para que otros programas pudieran desarrollar sus actividades e inversiones de forma más estratégica (concurrencia con otros donantes).
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10.3. Por el carácter flexible y amplio de su apoyo financiero, sus relaciones directas con la Embajada neerlandesa y por tener su Consejo de la Cuenta, PASNAPH ha podido posicionarse como punto central en el intercambio y la armonización con otros donantes del SNAP, y con el mismo SERNAP, culminando en el Fondo Canasta con Dinamarca.
10.4. Por su carácter de un flexible apoyo semi-‐presupuestario resulta difícil atribuir resultados e impactos logrados al PASNAPH. Mejor dicho, los resultados e impactos atribuibles al PASNAPH están asociados de manera directa a los resultados generados por el mismo SERNAP. En dos casos es posible atribuir resultados directamente al PASNAPH: ● en caso de financiamiento de un proyecto o una inversión especifica (p.ej.
informe técnico para establecer APs en el Pantanal, en 1998). ● en caso que el Consejo de la Cuenta haya expresado una preferencia para
el uso de sus fondos para un elemento específico de un plan anual, seguido por la conformidad del SERNAP.
10.5. La inoperatividad de los fondos fiduciarios en los años 1996-‐99 ha demostrado algunas debilidades de ese mecanismo financiero, lo que ha puesto a la modalidad de PASNAPH como una alternativa de financiamiento a largo plazo, cuando un FF no es viable.
10.6. El modelo de Consejo de Cuenta y posteriormente del Comité de Donantes ha sido valorado por muchos actores como espacio de diálogo, intercambio y coordinación no sólo entre donantes y SERNAP, pero también entre los mismos donantes.
CUMPLIMIENTO DE SUS OBJETIVOS
10.7. Los tres objetivos originales del PASNAPH resultaron ser poco adecuados para comprobar su avance o cumplimiento, porque estaban más orientadas a actividades que a resultados y no indicaron un cambio o estado esperado al fin del periodo, Además carecían de indicadores para comprobar el grado de avance o cumplimiento y así apoyar en la toma de decisiones.
10.8. En la enmienda al Acuerdo Bilateral se sustituyeron estos objetivos por los dos objetivos nuevos mencionados arriba. Con respecto a estos nuevos objetivos se puede concluir que ambos tienen más el carácter de una visión hacia el futuro en vez de ser objetivos específicos de un proyecto o programa: (1) (“Hasta 2010, consolidación de las bases…) a través de los 17 años de
duración del PASNAPH se ha logrado buenos niveles de consolidación, pero también habían fuertes retrocesos institucionales, sobre todo en aspectos esenciales de la consolidación social y operativa en las APs, como consecuencia de politización y los criterios en la selección de personal.
(2) (“Hasta el 2016, está asegurada la conservación del patrimonio…) por su alto nivel de ambición, este objetivo era aún más una visión que un objetivo específico a mediano plazo para orientar al PASNAPH en su última fase. Aunque no estamos en 2016 todavía, no es realista esperar que este objetivo sea cumplido en 2016.
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LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFIOS A FUTURO:
10.9. La experiencia del PASNAPH ha mostrado que un programa de apoyo financiero de larga duración y con mucha flexibilidad en el destino y manejo de sus recursos puede ser de gran valor para la sostenibilidad de una institución o un sistema, sin necesidad de tener un detallado marco lógico.
10.10. Para el éxito de esta modalidad es importante que tiene mecanismos de seguimiento y adecuados objetivos e indicadores de proceso. La ausencia de tales objetivos e indicadores en el PASNAPH ha limitado su efectividad potencial.
10.11. Mientras que un proyecto tiene un carácter de apoyo complementario, el contribuir directamente al presupuesto de la institución, como ha sido el caso del PASNAPH, está más dirigido a un apoyo estructural. Sin embargo, esto implica una mayor dependencia de la dinámica organizacional y del manejo de los recursos humanos y financieros por la institución ejecutora.
10.12. Financiar gastos recurrentes, incluyendo salarios, puede ser visto de forma positiva, como una inversión institucional -‐ p.e. financiar salarios de directores de APs y de guardaparques durante largo tiempo constituye una inversión en la protección de APs. El rendimiento de esta inversión se muestra en la amplia aceptación social de las APs.
10.13. En caso de apoyo semi-‐presupuestario es importante que las partes se pongan de acuerdo desde el inicio sobre algunas reglas y procedimientos básicos en las instituciones ejecutoras que garanticen transparencia, eficiencia, estabilidad y continuidad hacia el logro de los objetivos del apoyo.
10.14. La imposibilidad de atribuir resultados logrados directamente al PASNAPH, aparte de los mencionados impactos existenciales para el SNAP y el SERNAP en tiempos de crisis, no debe ser visto como un problema o una debilidad. Su mérito se refleja en el hecho que PASNAPH ha facilitado indirectamente gran parte de los resultados y logros de SERNAP en la mayoría de los ámbitos.
6 ALGUNOS DESAFÍOS ACTUALES Y FUTUROS PARA LA CONSERVACIÓN DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS
A pesar de esta coyuntura favorable del nuevo marco normativo y de los enunciados políticos y del hecho de contar con un instrumento orientador de la gestión del SNAP como es el Plan Maestro, que constituyen en una enorme oportunidad para la gestión de las áreas protegidas y la consolidación del Sistema, existe una percepción amplia en los actores vinculados al Sistema (varios de los cuales -‐ alrededor de 30 -‐ han sido entrevistados para esta sistematización) en que el Sistema en los últimos años está teniendo fuertes presiones generadas principalmente por los siguientes elementos identificados: ● El proyecto de apertura de una carretera entre Villa Tunari y San Ignacio de Moxos,
que atravesaría por el medio del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS), ha marcado un distanciamiento entre el Gobierno y los pueblos indígenas propietarios de la TCO que se sobrepone a esta área protegida. Este distanciamiento se dá principalmente por desacuerdos en el trazo de la misma, en el
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proceso participativo de consulta previa que debió darse y en los impactos, sobre todo indirectos (como la posible colonización, el crecimiento de la frontera agrícola, el desplazamiento o asimilación de las comunidades indígenas locales, etc.) que se podrían producir por su construcción.
● Lo anterior ha marcado, evidentemente, también profundas diferencias al interior
de las propias organizaciones sociales indígenas y originarias generando división entre grupos que apoyan la iniciativa gubernamental y aquellos que se oponen a la misma, repercutiendo estas diferencias en problemas orgánicos en las estructuras nacionales, regionales e incluso locales de los pueblos indígenas y originarios, lo que genera, sin duda, mayores dificultades y limitaciones para la tradicional gestión participativa de las APs.
● La elevación histórica de los precios internacionales de los minerales, especialmente
del oro, ha incrementado significativamente la presión por el acceso a áreas de aprovechamiento dentro de las áreas protegidas, por ejemplo, áreas significativas en Apolobamba (Súchez, Antaquilla, Puyo Puyo, Achiquiri) han sido prácticamente destruidas por la explotación de oro a cielo abierto sin tomar medidas de prevención, mitigación o restauración de los ecosistemas dañados, asimismo existe un incremento de la actividad en áreas como Cotapata, Madidi, Pilón Lajas, Manuripi, entre otras. Es más, la intensa presión de este sector está generando incluso que el SERNAP se vea obligado a tener que revisar la zonificación de algunas áreas protegidas como Apolobamba y Madidi, por ejemplo, para reducir el nivel de conflictividad social que pueda darse en desmedro de la protección de los valores de conservación de las áreas protegidas.
● El anuncio público gubernamental de promover e iniciar actividades de exploración
y explotación de hidrocarburos en las áreas protegidas., genera un escenario de presión para el SERNAP para responder a esta actividad declarada como de prioridad nacional y precautelar, a la vez, por el cumplimiento de los objetivos y principios de conservación de las mismas. Esto considerando que al menos ocho áreas protegidas (Madidi, Pilón Lajas, Isiboro Sécure, Carrasco, Amboró, Iñao, Aguaragüe y Tariquía) tendrían potencial hidrocarburífero y en las mismas se han otorgado ya derechos para ello. Ante esta realidad, la propia Ley de Hidrocarburos Nº 3058 en su Artículo 32 (De las Actividades Hidrocarburíferas y de las Áreas Protegidas), establece:
“El Ministerio de Hidrocarburos, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), previo a las nominaciones de áreas de interés hidrocarburífero, coordinarán actividades en el marco de sus competencias, cuando las mismas coincidan en áreas geográficas.
Las actividades de hidrocarburos, en sus diferentes fases, podrán desarrollarse en áreas protegidas, reservas forestales, tierras de producción forestal permanente, reservas de patrimonio privado natural, respetando su categoría y zonificación, cuando el Estudio Ambiental Estratégico, previo a la autorización o concesión, lo apruebe y no se pongan en riesgo los objetivos de conservación, servicios ambientales, recursos genéticos, espacios arqueológicos y socio-‐culturales, en el ámbito del desarrollo sostenible. Estas actividades estarán
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sujetas a Reglamentos específicos, requiriéndose en todos los casos un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental”.
● El anuncio de incrementar la superficie productiva agrícola del país hasta cifras que
oscilan las 15 millones de hectáreas y que es, políticamente coherente con la promulgación de la Ley Nº 337 denominada de “Apoyo a la Producción de Alimentos y Restitución de Bosques” más conocida como la “Ley del perdonazo forestal” y que viabiliza la legalización de más de 5 millones de hectáreas ilegalmente deforestadas, mediante procedimientos administrativos relativamente sencillos y prácticamente sin ninguna sanción punitiva, es también un elemento que incrementa la presión sobre las áreas protegidas ante el potencial incremento de demandas por acceder a nuevas áreas agrícolas o de incrementar las áreas agrícolas actuales para el desarrollo de productos agrícolas industriales como la soya, por ejemplo, principalmente orientados a la exportación y no a garantizar la seguridad y soberanía alimentaria.
Los ejemplos anteriores, en realidad muestran un profundo debate nacional, aún pendiente de solución, entre los impulsores de un nuevo paradigma, alternativo al desarrollo, y que se sustenta en el Vivir Bien, en armonía y equilibrio con la naturaleza y en el marco del respeto a los derechos de la Madre Tierra, con aquellos que ven la necesidad de aprovechar intensamente los recursos naturales del país con una visión altamente extractivista para satisfacer la necesidad de generar ingresos suficientes que permitan consolidar los cambios estructurales que se impulsan en el país. Sin duda, las áreas protegidas tienen un rol relevante que jugar en este debate nacional, considerando que conservan lo más valioso del patrimonio natural del país y partes significativas del invalorable patrimonio cultural. Por ello, su activa participación en el debate político e ideológico que se desarrolla es relevante y puede significar su consolidación final o una posible afectación. Rescatar la valiosa experiencia desarrollada en promover la participación social en la gestión, en la vinculación de las áreas con el contexto territorial, político e institucional, en el fortalecimiento de capacidades de gestión, etc., que se han dado en las áreas protegidas, son insumos importantes para contribuir y enriquecer este debate. Es claro que una prioridad del Estado Plurinacional de Bolivia es erradicar la extrema pobreza y que para ello se está apostando a intensificar el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, de tal forma que los excedentes permitan la reinversión y la inversión en otros sectores generadores de riqueza. Sin embargo, es claro también que un aprovechamiento sin considerar los impactos ambientales que genera puede constituirse en origen de riqueza inmediata pero en el cimiento de una mayor pobreza a mediano y largo plazo por la destrucción de los sistemas de vida y la pérdida de importantes funciones ecológicas de la naturaleza, vitales para avanzar hacia el Vivir Bien.
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7 ANEXOS 7.1 EJECUCIÓN POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO CONSOLIDADA ACUMULADA AL
31 DE DICIEMBRE DE 2005 (EN DOLARES AMERICANOS)
7.2 EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA CONSOLIDADA ACUMULADA AL 31 DE DICIEMBRE DE 2005 (EN DOLARES AMERICANOS)
PROYECTO DE APOYO AL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS -‐ LOS PAÍSES BAJOS PASNAPH
AÑO AÑO AÑO AÑO AÑO AÑO AÑO ACUMULADO1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 31/12/2005
FUENTE DE FINANCIAMIENTO 2.286.535 2.930.059 3.419.581 3.595.252 4.290.371 5.080.733 5.456.105 29.855.831 100,00%PASNAPH -‐ HOLANDA 1.137.095 1.025.328 983.754 990.923 936.434 964.463 986.096 9.821.288 32,90%FF ALEMAN -‐ KFW 179.652 429.965 371.756 403.530 396.697 419.984 410.771 2.612.355 8,75%PL-‐480 494.997 324.739 0 0 0 0 0 819.736 2,75%TGN 137.265 157.240 193.900 269.831 124.890 76.457 61.717 1.021.300 3,42%CANADA 21.973 519.351 138.181 0 0 0 0 679.505 2,28%BLOQUE B -‐ BM 262.197 37.803 0 0 0 0 0 300.000 1,00%CARE AMBORO 15.269 0 0 0 0 0 0 15.269 0,05%GASODUCTO GOB 9.886 65.039 9.447 26.198 25.752 32.645 17.132 186.099 0,62%SISCO REA -‐ MADIDI 13.602 135.231 120.556 180.286 258.796 247.346 249.337 1.205.154 4,04%EMPRESA BELLA VISTA 14.599 0 0 0 0 0 0 14.599 0,05%EMPRESA EL PINO 0 72.007 0 0 0 0 0 72.007 0,24%WWF-‐USAID 0 163.356 52.014 0 0 0 0 215.370 0,72%JP MORGAN 0 0 285.828 37.982 8.097 2.449 3.424 337.780 1,13%TNC USAID 0 0 0 179.655 0 0 0 179.655 0,60%GEF 024704 BM 0 0 1.264.145 1.238.397 1.228.698 1.718.235 2.492.683 7.942.158 26,60%BIAP KFW 0 0 0 137.607 697.930 990.410 784.245 2.610.192 8,74%FUNDESNAP (GEF-‐G BRETAÑA-‐SUIZA-‐PL4800 0 0 130.843 561.500 585.537 428.270 1.706.150 5,71%CABI 0 0 0 0 51.577 43.207 0 94.784 0,32%PASA 0 0 0 0 0 0 22.430 22.430 0,08%FUENTE: UNIDAD FINANCIERA -‐ SERNAP
D E T A L L E
SERNAP % DEL TOTAL
EJECUTADO
E J E C U C I O N A N U A L
83
AÑO AÑO AÑO AÑO AÑO AÑO AÑO AÑO AÑO ACUMULADO96-‐97 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 31/12/2005
TOTAL GENERAL 1.581.787 1.215.408 1.137.095 1.025.328 983.754 990.923 936.434 964.464 986.096 9.821.289 100,00%TOTAL SNAP 1.141.337 913.233 884.232 787.079 731.603 736.330 775.117 817.332 833.667 7.619.930 77,59%TOTAL CENTRAL 440.450 302.175 252.863 238.249 252.151 254.593 161.317 147.132 152.429 2.201.359 22,41%
1 SNAPAreas Protegidas 1.141.337 913.233 884.232 787.079 731.603 736.330 775.117 817.332 833.667 7.619.930 77,59%TIPNIS 169.354 156.369 120.434 163.223 184.521 182.175 179.823 181.075 188.606 1.525.580 15,53%Madidi 135.212 148.465 125.703 12.207 83.579 66.875 79.924 76.524 76.718 805.207 8,20%E.B.B. 74.594 68.156 88.048 90.242 0 0 0 0 0 321.040 3,27%Carrasco 88.634 127.176 138.853 118.447 90.265 108.349 108.117 127.774 127.275 1.034.890 10,54%Noel Kempff 24.860 62.733 109.152 95.671 120.743 114.189 116.481 119.281 115.754 878.864 8,95%Amboró 87.274 139.597 181.297 178.747 121.848 152.694 140.787 159.359 156.541 1.318.144 13,42%Apolobamba 2.033 5.024 0 10.935 12.231 0 0 0 0 30.223 0,31%Gran Chaco 58.828 32.820 0 0 0 0 0 0 91.648 0,93%Avaroa 30.904 0 0 0 0 0 0 0 30.904 0,31%Sajama 18.929 0 0 0 0 0 0 0 18.929 0,19%Cotapata 99.122 84.179 62.866 8.190 4.962 0 0 0 0 259.319 2,64%Tariquia 20.000 0 0 0 0 0 0 0 20.000 0,20%El Pantanal 25.000 0 0 0 0 0 0 0 25.000 0,25%Alcaldia Riberalta 10.000 0 0 0 0 0 0 0 10.000 0,10%El Palmar 2.130 0 0 0 0 0 0 0 2.130 0,02%Manuripi Heath 25.014 0 57.879 109.417 113.454 112.048 136.191 130.751 137.404 822.158 8,37%Gestión Integral SNAP 269.449 88.714 0 0 0 0 13.794 22.568 31.369 425.894 4,34%
2 DIRECCION GENERAL DE BIODIVERSIDAD172.158 108.851 51.824 51.737 69.540 58.115 52.162 54.969 49.420 668.776 6,81%Recursos Genéticos y Vida Silvestre 172.158 108.851 51.824 51.737 69.540 58.115 52.162 54.969 49.420 668.776 6,81%
3 FORTALECIMIENTO CENTRAL 150.059 133.579 147.178 118.336 117.599 128.285 45.558 27.277 39.634 907.505 9,24%Unidad Central 55.669 125.591 147.178 118.336 117.599 128.285 45.558 27.277 39.634 805.127 8,20%Prefecturas 94.390 7.988 0 0 0 0 0 0 0 102.378 1,04%
4 OVER HEAD 118.233 59.745 53.861 68.176 65.012 68.193 63.597 64.886 63.375 625.078 6,36%SERNAP 118.233 59.745 53.861 68.176 65.012 68.193 63.597 64.886 63.375 625.078 6,36%
Fuente: Unidad Financiera
D E T A L L E
P A S N A P H % DEL TOTAL
EJECUTADO
E J E C U C I O N A N U A L
84
7.3 LINEA BASE DEL ESTADO DE GESTIÓN DE LAS APs
Fuente: Ferrufino et al. (2012). Marco conceptual y línea de base sobre el estado de la Gestión institucional de las
Áreas Protegidas. SERNAP.
85
7.4 LINEA BASE DEL ESTADO DE CONSERVACION DE LAS APs
86
87
Fuente: Araujo, N; Espinoza, S; Larrea-‐Alcázar, DM (2012) Línea base actualizada del estado de conservación de las áreas protegidas a nivel nacional de Bolivia. Fundación Amigos de la Naturaleza (FAN), Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP); Embajada del Reino de los Países Bajos-‐Bolivia, 52 p.
88
7.5 MARCO POLÍTICO Y ESTRATÉGICO DEL PLAN MAESTRO DEL SNAP. Funciones. Que corresponden a las establecidas por la Nueva Constitución Política del Estado, y que son: ambientales, culturales, sociales y económicas. Principios:
● Respeto y valoración del patrimonio natural y cultural como bien común. ● Reconocimiento de derechos, usos y costumbres de las poblaciones locales ● Integralidad de la conservación y del desarrollo ● Participación plural ● Equidad y justicia en el acceso y distribución de beneficios ● Subsidiariedad y concurrencia ● Esencia precautoria y prioridad de prevención ● Relación armónica y garantía de regeneración y restauración de la Madre Tierra
Políticas:
P1 Consolidación del marco conceptual, político, normativo e institucional para para el funcionamiento integral del SNAP y de todas las APs que componen el Sistema.
P2 Conservación del patrimonio natural y cultural como bien común
P3 Contribución a la generación de oportunidades de desarrollo económico y social sustentables, para las poblaciones locales en equilibrio y armonía con la madre tierra
P4
Promoción de la participación social activa y efectiva en la gestión integral de las áreas protegidas del SNAP a través del fortalecimiento, consolidación o generación de las instancias necesarias y adecuadas respetando sus derechos y obligaciones.
P5
Armonización de las políticas y normas relacionadas con la conservación y desarrollo, en los niveles nacional y subnacional, a partir de las dimensiones del vivir bien , derechos de la madre de tierra y acuerdos internacionales vigentes
P6 Fortalecimiento de las capacidades institucionales de gestión en las entidades responsables de la gestión integral de las áreas protegidas del SNAP.
P7 Consolidación de la sostenibilidad financiera para la gestión de APs y del SNAP
Visión a 10 años: El Sistema Nacional de Áreas Protegidas conserva el patrimonio natural y cultural del país como bien común, contribuyendo al desarrollo integral, al
89
fortalecimiento de los sistemas de vida y cumpliendo, de esta forma, con sus funciones ambientales, culturales, sociales y económicas en forma sostenida. El funcionamiento del sistema es asumido por el Estado y los actores según sus competencias; con una amplia participación social promoviendo la co-‐responsabilidad, en especial con los actores locales directamente vinculados a las áreas protegidas, respetando sus derechos y los objetivos de conservación de las mismas. Objetivos Generales: 1: Conservar las áreas protegidas como patrimonio natural y cultural del país.
2: Contribuir al desarrollo integral con equidad, a nivel local, regional y nacional.
3: Fortalecer la institucionalidad (políticas, normas y estructuras) y la inclusión de todos los actores, para lograr una gestión integral, eficiente y sustentable de las áreas protegidas. Ámbitos de Gestión:
A1: Marco político, normativo e institucional general para el funcionamiento del SNAP
A2: Conservación del patrimonio natural y cultural
A3: Desarrollo económico social sostenible
A4: Participación social en la gestión de las AP
A5: Vinculación con las unidades territoriales y el contexto internacional
A6: Fortalecimiento de las capacidades de gestión de actores relevantes
A7: Gestión de financiamiento sostenible
90
7.6 LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS Y/O QUE CONTRIBUYERON EN LA ORIENTACIÓN Y REVISIÓN DE LA SISTEMATIZACIÓN Y ANÁLISIS
No. NOMBRE PERFIL
1 Adrián Buchapi Guarda Parque de RBTCO Pilón Lajas
2 Arturo Moscoso Funcionario de la Embajada de los Países Bajos al momento de gestarse el proyecto. Miembro del Consejo de Cuenta de PASNAPH. Actual Director de ICEA.
3 Beatriz Zapata Ex funcionaria de la Unidad de Recursos Genéticos de la DNCB y posterior DGB. Ex Viceministra de MABDCCGDF.
4 Carlos de Ugarte Ex Director de Monitoreo Ambiental SERNAP
5 Carmen Miranda Ex directora EBB, actual Directora de SAVIA
6 Eduardo Durán Director de Planificación SERNAP
7 Eduardo Forno Miembro del Consejo de Cuenta de PASNAPH y actual Director de CI.
8 Edwin Camacho Ex director de planificación del SERNAP.
9 Edwin Miro Comités de Gestión
10 Eloterio Choque Ex director administrativo del SERNAP, con larga trayectoria laboral en la Dirección Administrativa-‐Financiera del SERNAP
11 Eloy Guayao Jefe de Protección Amboró
12 Fernando Villarte Director de Monitoreo Ambiental SERNAP
13 Francisco Molina KFW – BIAP
14 Gabriel Buchapi Guardaparque RBTCO Pilón Lajas
15 Gabriel Encinas Director Amboró
16 Humberto Gómez Director FAN
17 Jaime Vásquez Ex técnico de planificación y seguimiento del SERNAP, y actual funcionario del SERNAP en la Dirección de Planificación
18 Jan Willem le Grand
Experto ambiental de la Embajada de los Países Bajos 2005-‐2008
91
19 Janette Trujillo Responsable del programa en la Embajada de los Países Bajos
20 Jhonn Gomez Ex Director del SERNAP y actual asesor principal en SNV
21 Jorge Landivar Ex director de Amboró/San Matias
22 José Argandoña Ex jefe unidad de planificación SERNAP
23 Juan Carlos Miranda
Ex director EBB y Pilón Lajas
24 Juan Pablo Ramos Ex Director de Monitoreo del SERNAP y Ex Viceministro de MABDCCGDF
25 Jurgen Czerwenka MAPZA-‐GIZ
26 Kees van Dijk Trabaja en el Ministerio de Cooperación al Desarrollo en el tiempo en que se aprobó el financiamiento, hizo una misión a Bolivia y contactó a las actores del entonces FONAMA y VIPFE
27 Luis Pabón Ex Director del SERNAP y actual Director de WWF en Bolivia
28 Marcelino Jancko Director Parque Carrasco
29 Marcelo Cabezas Ex director administrativo del SERNAP, con larga trayectoria laboral en la Dirección Administrativa-‐Financiera del SERNAP
30 Marcelo Mancilla Asesor General SERNAP
31 Maria Marconi Ex Directora General de Biodiversidad y participó de uno de los documentos de evaluación de PASNAPH
32 Mario Baudoin Ex Director General de Biodiversidad y miembro del consejo de cuenta de PASNAPH.
33 Marnix Becking
Consultor responsable de dos misiones: una de evaluación (en 2005) y la otra (en 2009) de sistematización de resultados del PASNAPH y con amplia experiencia en la región latinoamericana.
34 Mauricio Saravia Presidente del CRTM
35 Nemecio Yuco Parada
Jefe de Protección Zona Sur TIPNIS
36 Olaf Westermann Cooperación danesa en el SERNAP.
37 Rob van den Boom Experto ambiental de la Embajada de los Países Bajos 2008-‐
92
2012
38 Rosario Angulo Administradora Parque Carrasco
39 Sergio Eguino Ex Director de planificación del SERNAP y actual director de FUNDESNAP
7.7 CUESTIONARIO DE ENTREVISTA PARA LA SISTEMATIZACIÓN DEL PASNAPH Las preguntas buscan rescatar los siguientes aspectos:
● la percepción de la evolución de los principales componentes de cada ámbito de gestión del SNAP y las limitaciones encontradas en general.
● la contribución del PASNAPH y los vacíos y propuestas para una mejor intervención del mismo.
Ámbito 0. Marco político, normativo e institucional general para el funcionamiento del SNAP Incluyen todas las actividades dirigidas a consolidar el diseño, construcción y consolidación del SNAP, desde la definición del marco político y estratégico de orientación de la gestión del sistema (principalmente, a partir del presente Plan Maestro), de generar la base normativa necesaria para su estructuración y consolidación y de desarrollar el marco institucional que sustente su funcionamiento (en todos sus niveles de gestión). Preguntas:
1. Cómo evalúa la evolución del marco normativo / político / institucional relacionado a la gestión del Sistema desde su creación en 1992 hasta la fecha?
2. Qué grado de implementación y/o vacíos considera que aún existen en el marco normativo, político, institucional que contribuyan a la consolidación del SNAP?
3. Qué elementos de esta evolución (normativa/política/institucional) considera que pueden ser atribuidos a la contribución del PASNAPH.
4. Cómo cree que el PASNAPH podría haber mejorado su contribución en los ámbitos normativo / político / institucional del SNAP?
Ámbito 1. Conservación del patrimonio natural y cultural Comprende básicamente las medidas de protección y preservación de la naturaleza, así como el manejo de ecosistemas, especies, patrimonio arqueológico e histórico para su conservación en el tiempo. Incluye, además, la investigación y el monitoreo ecológico integral de la biodiversidad y de su estado de salud y conservación.
5. Cuáles considera han sido los principales avances en los sistemas de protección, monitoreo e investigación en el marco del SNAP desde su creación en 1992 hasta la fecha?
93
6. Cuáles considera han sido las principales limitaciones que tuvieron y/o aún tienen los sistemas de protección, monitoreo e investigación en el marco del SNAP desde su creación en 1992 hasta la fecha?
7. Cuáles considera han sido los aportes del PASNAPH a éstos sistemas? 8. Cómo cree que el PASNAPH pudo haber mejorado su contribución a la implementación
de estos sistemas? 9. Qué importancia le otorga al Estudio de Vacíos de Representatividad (GAP), y qué piensa
de la aplicación que ha tenido el mismo? Ámbito 2. Desarrollo económico social sostenible Incluye todas las acciones para generar ingresos, empleo y otros beneficios sociales y económicos a partir del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la biodiversidad, incluyendo al ecoturismo. Se constituye en uno de los ámbitos de intervención más importantes frente a los actores locales para el cumplimiento de los objetivos de gestión del SNAP.
10. Cuál considera ha sido la importancia de la implementación de iniciativas de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, biodiversidad y turismo y cuál su contribución a la gestión integral del SNAP desde 1992 hasta la fecha?
11. Cuáles considera han sido los principales cuellos de botella para la implementación de iniciativas de aprovechamiento sostenible de recursos naturales, biodiversidad y turismo en el SNAP desde 1992 hasta la fecha?
12. Cuáles considera han sido los aportes del PASNAPH al desarrollo de iniciativas de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, biodiversidad y turismo?
13. Cómo cree que el PASNAPH pudo haber mejorado su contribución a la implementación de este tipo de iniciativas?
Ámbito 3. Participación social en la gestión de las AP Comprende todas las acciones dirigidas a fortalecer la participación social en la gestión de las APs, en la perspectiva de construir la sostenibilidad social de las mismas. La participación directa de los actores sociales, especialmente de los actores con derechos territoriales preconstituidos en las APs, es fundamental para la apropiación local de los objetivos de la conservación y de la propia gestión del Sistema.
14. Cómo considera ha sido la evolución de los mecanismos de participación social para la gestión de las APs desde 1992 hasta la fecha y cuál su contribución a la gestión integral y consolidación del Sistema?
15. Cómo evalúa el rol de las ONGs y organizaciones de base en estos procesos? 16. Cuáles considera han sido las principales limitaciones que tuvieron y/o aún tienen los
mecanismos de participación social para la gestión de las APs desde 1992 hasta la fecha?
94
17. Cuáles considera han sido los aportes del PASNAPH a los procesos de participación social?
18. Cómo cree que el PASNAPH pudo haber mejorado su contribución a la participación social?
Ámbito 4. Vinculación con las unidades territoriales y el contexto internacional Se refiere a todas las acciones relacionadas a mejorar la relación entre las áreas protegidas y su sobreposición territorial y funcional con los diversos espacios político-‐administrativos (departamentos, municipios, mancomunidades, TCO) y con unidades tradicionales de gestión (ayllus, marcas, capitanías y otras) así como a la necesidad de proyectar y promover los valores y la visión de desarrollo del SNAP hacia la sociedad nacional y a su articulación con el contexto internacional. Requiere de la implementación de estrategias que permitan asegurar la integración de las AP con su contexto y, de esta manera, asegurar la sostenibilidad política y social.
19. Cuál considera es la importancia de la vinculación de las APs con otras unidades territoriales y cuáles los avances que se han dado en este tema en el SNAP desde 1992?
20. Cuáles cree han sido las limitaciones a la mejor vinculación entre APs y otras unidades territoriales?
21. Cuáles considera han sido los aportes del PASNAPH a la vinculación de las APs con otras unidades territoriales?
22. Cómo cree que el PASNAPH pudo haber mejorado la vinculación? 23. Cómo evalúa los avances del SNAP de Bolivia en la aplicación de los acuerdos
internacionales (CDB, Reservas de Biosfera de la UNESCO), y qué contribuciones serían las más relevantes desde Bolivia?
Ámbito 5. Fortalecimiento de las capacidades de gestión de actores relevantes: Comprende todas las acciones dirigidas a fortalecer las capacidades de las instancias con competencias legales en la gestión del SNAP (MMAyA, SERNAP, Gobernaciones, Municipios y autonomías indígena originaria campesinas), considerando que estas instancias tienen que responder a los retos de la gestión del SNAP, en sus capacidades administrativas, orgánicas, normativas, de planificación, de relacionamiento y de manejo informativo.
24. Cómo evalúa el desarrollo de capacidades en el SERNAP, DGBAP, Gobernaciones y municipios para la gestión de las APs naciones y subnacionales?
25. Qué capacidades deberían desarrollarse prioritariamente en las instancias encargadas de la gestión de las APs y que limitaciones han habido para desarrollar estas capacidades?
26. Cuáles considera han sido las principales contribuciones del PASNAPH al desarrollo de capacidades en las diferentes instancias de gestión de las APs?
27. Cómo cree que el PASNAPH pudo haber mejorado su contribución al desarrollo de capacidades?
95
28. Cómo evalúa los esfuerzos de implementación de sistemas de monitoreo de la efectividad de la gestión (MEMS) y del monitoreo de la efectividad del desempeño (MED) y su contribución a la gestión del SNAP?
Ámbito 6. Gestión de financiamiento sostenible Incluye todas las acciones relacionadas a la consolidación de la sostenibilidad financiera de las APs, considerando atender los gastos recurrentes, el financiamiento de proyectos y el fortalecimiento institucional, buscando que los costos sean asumidos de manera progresiva con recursos públicos nacionales y recursos propios, buscando reducir la dependencia de recursos externos por parte del Sistema.
29. Qué avances considera se han realizado en los procesos de sostenibilidad financiera del SNAP?
30. Cuáles han sido las principales limitaciones/ para incrementar la sostenibilidad financiera del SNAP?
31. Cuáles cree han sido las principales contribuciones del PASNAPH a la sostenibilidad financiera del SNAP?
32. Cómo cree que el PASNAPH pudo haber mejorado su contribución a la sostenibilidad financiera del SNAP?
33. Cómo evalúa los cambios en las modalidades de intervención de la cooperación en la gestión del SNAP?
Preguntas específicas del PASNAPH Incluye aquellas relacionadas a los objetivos del PASNAPH y sus modalidades de operación
34. Cómo evalúa la modalidad de apoyo de contribución del PASNAPH al SNAP considerando:
a. duración del proyecto b. monto de la contribución c. flexibilidad/alineamiento a la política pública-‐institucional d. modalidad de seguimiento (consejo de cuenta) e. articulación con otros donantes f. la circunscripción a APs con bosques tropicales
35. Cuáles considera han sido los avances y limitaciones en incorporar los enfoques de
género y étnico en la gestión del SNAP? 36. Cuáles considera han sido las principales dificultades para los limitados logros del
objetivo de apoyo al desarrollo de capacidades para la gestión de APs subnacionales? Preguntas sobre Recursos Genéticos y Vida Silvestre Incluye aquellas relacionadas al objetivo específico: “Desarrollo de programas y proyectos de conservación de recursos genéticos y de vida silvestre dentro y fuera de las APs, para promover acciones de uso sostenible de los recursos en estos dos ámbitos”
96
37. Qué impacto considera ha tenido el apoyo del PASNAPH a la gestión de los Recursos Genéticos y la Vida Silvestre?
38. Qué limitaciones tuvo el PASNAPH en el apoyo a la gestión de los RG y VS? 39. Cómo se podría haber mejorado el aporte del PASNAPH a la gestión de RG y VS?