1. 政府预算概述

现代政府预算产生的历史过程• 现代政府预算最早产生于英国，预算一词即来

自英语 Budget ，该词最初的涵义是国家收付钱款的“钱袋”或“公共钱包”。 以后则演变成为该皮包所装的文件，即政府提交立法机构审批的财政计划。

• 英国近代史就是一部国王和国会为争夺对国家控制权的历史，而对预算权的争夺则是双方斗争的焦点。通过国会和国王对预算控制的漫长的斗争，英国财政逐渐从皇家财政转变成国家财政。

现代政府预算产生的历史过程• 近现代的政府预算是市场和资本的产物。

在中世纪后期的英国，随着市场和资本因素的成长壮大，逐步产生了政府预算这一财政范畴。

• 它保护和促进着市场因素与资本力量的发展壮大，并最终随着市场经济的确立而建立起完整的政府预算制度。

英国政府预算制度的产生过程 （政府预算的起源）

• 在英国，政府预算制度经历了数百年的发展演变过程，在这一过程中，形成了英国下院对财政权的根本控制，引起了英国财政模式的根本变革。

第一阶段：政府预算的早期1215 年 ~1688 年

• 1215 年英王约翰签署《大宪章》，导致国王税收权的部分被剥夺。

• 《大宪章》中规定“除非得到普遍的赞同，否则在王国中既不应征收兵役税，也不应征收协助税”。这是第一次将“非赞同毋纳税”原则以法律形式确立下来，并逐步成为英国宪法的基本原则之一。

第二阶段：政府预算的中期1688~1652 年

• 1688 年光荣革命，使得议会基本上控制了政权。基本完成了政府预算制度的构建任务。在这一时期，议会逐步扩大了控制财政的范围，囊括了对国王个人支出的监管，确立了王室年俸与国家支出的分离，形成了拨款制度。

• 1688 年以后，拨款授权作为英国财政体系构成内容的永久性和系统性的制度被确定下来。这一制度的确立，不仅意味着议会可以通过收入授权，也通过规定支出用途直接限制君主的行为，并将其制度化。

第三阶段：政府预算的建立的近期1852 年开始

• 这一开始以威廉、尤沃特、格莱斯顿（ William Ewart Gladstone ）首次担任财政大臣为标志。因为他进行了一系列的改革，使所有的财政资料都有规则地呈送议会，将所有的公共收入和公共支出都纳入预算，并由公共帐户委员会在专家指导下进行详细审查。

• 1866 年通过《国库与审计部法》，将政府帐户现代化并置于议会控制之下的长期努力终于完成。其最大的成就之一就是迫使所有的部都向议会提交审计后的帐户，以说明财政部拨付的钱款上否真正依据议会的规定使用。

• 此外，还有总审计长制度的建立，总审计长完全独立于政府，而只服务于议会，其工资由“统一基金”支付，不必向政府提出其工资预算，只有两院的有效决议才可能使他解职。

英国政府预算制度产生的特点• 政府预算制度是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物。它体现出市场因素在其发展壮大的过程中，逐步形成的独立经济主体维护自身利益的根本要求。

• 政府预算制度的形成，直接表现是英国政治格局变动的结果。它具体表现是封建家长为代表的封建势力和以议会为代表的新兴市场势力之间的，经过长达数百年的政治较量的结果。

• 预算制度既是结果，反过来又影响着市场经济体制和资本主义制度的形成和发展。

波士顿倾茶事件（ 1 ）• 自哥伦布发现美洲以来，北美洲逐渐成为了欧洲的殖民地。 1763 年，随着英法北美战争的结束，英国成为了北美洲霸主。

• 没有了战争威胁的北美洲殖民地与英国的关系开始异化，他们似乎已经不再需要英国的保护。然而英国为了维护本土的垄断利益，颁布了一系列高额税收的法令。

• 1764 年颁布《食糖条例》，大宗进口到美洲的糖、咖啡、葡萄酒和其他商品都必须缴税，

• 1765 年颁布《印花税法》，对所有印刷品直接征税。• 这些沉重的经济负担是殖民地人民强烈反抗。因为殖民地在英

国议会没有代表权，喊出了“无代表，不纳税”的口号。北美殖民地抵制并中断了与英国商人的贸易往来。

波士顿倾茶事件（ 2 ）• 1766 年，英国议会被迫废除了印花税法。• 1767 年，又开始对殖民地急需商品（玻璃制品、纸张、铅、颜料、茶、糖、朗姆酒、铁、棉花等）开征高额关税。殖民地重新断绝了与英国的商贸往来，并通过加勒比海将这些商品走私进来。

• 在此背景下，北美洲各殖民地对英国与殖民地之间的关系展开了激烈的讨论，主导观点认为母国无权向殖民地征税。激进者甚至认为英国议会在殖民地没有立法权。

• 而对英国为维护自身在北美洲统治地位而颁布的四个法案唐森德条例的批评更是引起了英国的不安，导致英国向波士顿调兵。16000 人的波士顿驻扎了 4000名英国士兵。这更让殖民地人民认为母国想夺取殖民地的权利和自由。

波士顿倾茶事件（ 3 ）• 1770 年 3 月 5 日，一小批波士顿居民向普雷斯顿上尉

所率领的英军士兵投掷包着石块的雪球，英国士兵惊慌失措的开枪，导致了历史上著名的波士顿大屠杀， 5 名居民死亡。事件发生后，殖民地开始抵制英国的进口，最终造成 1770 年 4 月除茶税以外，所有赋税和关税都被取消。

• 1773 年，英国国会颁布《茶叶法案》，允许东印度公司直接到北美市场销售，这样可以把价格降到比走私的茶叶还低，并由英属东印度公司垄断茶叶贸易，以帮助英国本土商人。

• 1773 年 11月，有 7 艘大型商船前往殖民地，四艘开往波士顿，其他三艘分别前往纽约、查理斯顿和费城。

波士顿倾茶事件（ 4 ）• 12 月 16日，四艘满载茶叶的商船抵达波士顿港口，波士顿革

命分子塞缪尔 ·亚当斯领导的一个由三组每组 50 个当地人组成的组织“自由之子”，打扮成印地安人偷偷摸到三艘船上，将船上货物捣毁，并将 342箱茶叶倒入港口内。整个过程相当平和及安静。但是此举得到来自各个方面的批评，英国政府下令关闭波士顿港口，将战船和军队驶入殖民地。

• 前新泽西州州长本杰明 ·富兰克林认为被倾倒的茶叶应该被赔偿，表示愿意用自己的钱来赔。

• 英国认为这是对殖民政府的挑衅， 1774 年英国政府通过一系列“强制法案”（ Coercive Acts ），旨在加强控制。这些法案虽然是针对麻塞诸塞州，但被北美居民称作“不可容忍的法案”。后来费城等其他港口也陆续响应，终于导致 1775 年 4月的美国独立战争。

中国• 1896 年康有为提出编制预算 ,但变法失败 .

• 1910 年编制第一个国家预算 .

• 推动因素 : 内、外

现代政府预算产生的原因（ 1 ）• 资本主义生产方式是政府预算产生的根本

原因。• 从西方看，资本主义生产方式出现后，资

产阶级强大的政治力量要求国与家彻底分离，资产阶级才有可能通过议会控制全部财政收支，要求封建君主编制财政收支计划。因此，现代的国家预算制度是新兴资产阶级同封建君主进行较量的一种经济斗争手段。

现代政府预算产生的原因（ 2 ）• 加强财政管理和监督是政府预算发展的决定性因素。• 在资本主义生产方式下，社会生产力迅速发展，财

政分配规模日益扩大，财政收支项目增加，收支之间的关系也日益复杂，财政收支的发展变化客观上要求加强财政的监督与管理，要求编制统一的财政收支计划。因此，国家预算是适应财政管理的需要而发展的。同时国家预算也加速了财政预算、统计科学化的进程，因为国家预算制度的确立，规定了统一的收支科目和计量单位，便于审批机关审核，也为财政预算、统计的科学管理奠定了基础。

现代政府预算产生的原因（ 3 ）• 财政分配的货币化是政府预算产生的必备条件。• 随着商品经济的高度发展，货币关系渗透到整

个再生产领域，财政分配有可能充分采取货币形式。只有在财政分配货币化的条件下，才能对全部财政收支事先进行比较详细的计算，并统一反映在平衡表中。这样比较能完整反映国家财政分配活动，而且也有利于议会对国家预算的审查和监督。

政府预算的内涵• 政府预算是具有法律规定和制度保证的、经过

法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。• 政府预算首先是以年度财政收支计划的形式存在的。它是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算。其具体形式是按一定的标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。

政府预算的内涵• 政府预算是具有法律效力的文件。

• 从政府预算的产生与发展过程看，法律属性是政府预算的根本属性（ 1 ）法制性是政府预算产生的根本起因和最终结果；（ 2 ）法制性是封建王权财政与共和立宪财政的分解线；

• 就政府预算本身看，政府预算本身就是法律文件，规定了主体及资金的流动；预算程序是法律规定的，其成立与执行结果都需要经立法机关批准；预算的调整是法律规定的。

预测性• 预测性：政府通过编制预算可以对预算收

支规模、收入来源和支出用途支出事前的设想和预计。• 预测的准确又取决于科学化和民主化的程度• 只有采用科学的数据，运用科学的方法，才有

可能进行科学测算。• 要有民主化的决策程序，才能避免人为因素的影响，避免独断专行。

法律性• 法律性：指政府预算的成立和执行结果都要经过立法机关的审查批准。– 政府预算的编制过程就是一个立法程序； – 政府预算本身就是一个法律文件； – 政府预算的变更必须报经立法机关审查批准；– 政府预算执行的结果要由立法机关审计监督。

完整性• 完整性（统括性）。政府预算内容应该包含政府一切事务所形成的预算收支，并以总额列入预算。

• 预算内与预算外

年度性• 指政府预算收支的运行过程必须有起迄的

时间。这种预算收支的起迄时间就是预算年度，通常为一年。

• 预算年度是各国政府编制和执行预算所依据的法定期限。

年度性• 历年制： 1.1—12.31

• 采用历年制的国家及优点• 跨年制 : 预算年度从每年的某个月份开始至

次年的某个月份为止，预算年度仍然为 12个月，但却跨越两个年度。– 4.1——3.31 英、加、日等– 7.1——6.30 瑞典、澳大利亚– 10.1——9.30 美国

年度性• 预算年度选择时间不一致的原因或影响因

素：– 政治因素，主要是国会召开的日期– 经济因素，如财政收支的季节因素– 历史因素，如殖民地对宗主国的依赖

年度性• 中国的预算年度• 问题• 讨论

公开性• 公开性。政府预算本身是一个公开的法律

文件，其内容必须明确，便于理解；政府预算收支计划的制订、执行以及决算的全过程也必须公开。

• 公开的形式：向社会公布其预算、决算报告。如中国政府预算报告

• 区分政府预算的形式公开和实质公开

中央预算与地方预算• 政府预算组织的纵向划分： 中央预算与地

方预算• 中央预算：是经法定程序批准的中央政府

的预算收支计划。中央预算是中央政府履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位。

• 组成：中央主管的各部门预算

中央预算与地方预算• 地方预算：经法定程序批准的地方各级政

府的财政收支计划的统称，包括省级以下的四级预算。 是保证地方政府职能实施的财力保证，在政府预算体系中居基础性地位。

• 组成：各级政府总预算汇总而成

财政总预算、部门预算、单位预算

• 按横向划分的政府预算组织系统：• 财政总预算：指各级地方本行政区域的预

算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。

财政总预算、部门预算、单位预算

• 部门预算：是反映各本级部门（含直属单位）、本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。

• 部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的地方国家机关、军队、政党组织和社会团体；直属单位指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的企业和事业单位。

配置功能• 政府预算是实现政府职能、为公共商品配置资源的重要工具。

• 政府职能与政府预算规模、结构等的关系

调节功能• 政府预算是政府进行宏观调控的重要杠杆。• 调控主要从三个方面实现：• 调节社会总供求——经济稳定；• 调节产业结构——结构合理；• 公平分配关系——社会和谐。• 政府预算调控的中心：主要是预算支出的控制。 • 预算调控的内容• （ 1 ）规模控制。• （ 2 ）支出的效率控制

监督反映功能• 政府预算综合反映和监督经济运行状态。• 反映政府活动的范围和方向• 反映政府各部门的情况• 反映国家经济和社会发展各方面的活动• 收入反映国民经济发展规模和经济效益水平

• 支出反映各项建设事业的基本情况

预算的功能—公共管理视角• Allen Schick ， The Road to PPB: The

Stages of Budget Reform ， Public Administration Review, Vol. 26, No. 4 (Dec., 1966), pp. 243-258

• 任何预算皆有计划、管理、控制职能。• 实际运行中这三种职能无法分开，但不同时期侧重点不同。

计划（ plan ）• 计划过程涉及确定目标、评估行动方案以及批准选定的项目。（ planning involves the determination of objectives, the evaluation of alternative courses of action, and the authorization of select programs. ）

• 计划涉及的是一些重大问题。如政府的长期目标和政策是什么？目标和政策如何与支出选择结合？哪些项目应批准或停止，扩大或减小。

管理（ management ）• Management involves the programming of approved

goals into specific projects and activities, the design of organizational unites to carry out approved programs, and the staffing of these units and procurement of necessary resources.

• 管理活动存在于整个预算周期，是目标与行动之间的桥梁

• 管理涉及的问题：哪一个是完成特定任务的最好的组织方法？何种人员配置可以建立决策与执行单位之间的最有效关系？哪一个方案应该被批准？

控制（ control ）• Control refers to the process of binding

operating officials to the policies and plans set by superiors.

• 控制先于执行和审计环节。• 控制活动涉及较窄的问题。如，如何控制住执行单位的支出上限？应运用哪种报告程序？执行单位的人员经费与设备经费限额是多少？等等

总额控制• 总额控制是指通过对财政收支总额进行控

制。• 总额控制通常要考虑收入和支出之间的相互关系，对收入和支出的总额进行严格控制。

• 事实上，对公共服务的需求和政府财力之间总是存在供求矛盾，因此总额控制非常必要。

配置效率• 配置效率是指资金的分配必须是科学的、有效率的。

• 资源的稀缺性决定了资源配置的效率至关重要。就是那么多财政资金，如何把这有限的资金使用得更好，这就是配置效率或称绩效原则。

运作效率• 运作效率是指预算执行过程中，通过有效

的组织与管理使财政预算能得到有效严格执行。

• 通常要考虑几个问题：控制、灵活性、激励与协调。

财政问责• 财政问责是一种受托责任，是指负责管理

财政资金的官员必须就资金的使用向资金的所有者（委托人）履行的一种责任。财政问责是建立责任政府的关键。

• Allen Schick ， The Road to PPB: The Stages of Budget Reform ， Public Administration Review, Vol. 26, No. 4 (Dec., 1966), pp. 243-258

• Naomi Caiden. Patterns of Budgeting. Public Administration Review, Vol. 38, No. 6 (Nov. - Dec., 1978), pp. 539-544.

• A CITIZEN.S GUIDE TO THE FEDERAL BUDGET （ FY2002 ）• A GUIDE TO SEATTLE’S BUDGET PROCESS• 马骏 、牛美丽，重构中国公共预算体制：权力与关系 • 马骏、叶娟丽，公共预算理论 : 现状与未来• 苟燕楠、王海，公共预算的传统与变迁：美国预算改革对中国的启示• 马骏，公共预算原则：挑战与重构• 马骏，中国公共预算改革的目标选择