1 desarrollo territorial

5Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina

Joachim GöskeFundación Friedrich Ebert en Chile

Desarrollo Territorial:Hacia un Enfoque Sistémico e Integrador

6 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

keko barros


Introducción

“Durante años, los municipios rurales hemosluchado por proveer de servicios básicos anuestra población. Hoy podemos decir que lamayor parte de nuestros habitantes tienen luzeléctrica y también agua potable, y vamosavanzando bien con el asunto del alcantarillado.Hay mucho resuelto, pero la gente se estáendeudando y le cortan la luz y el agua que nopueden pagar, porque no hay fuentes de trabajoque den el empleo que se necesita para vivir condignidad. Los jóvenes se van, emigran a laciudad: ¿Para quién va a servir el alumbrado y elagua potable cuando ya no quede nadie aquí?”(1)

Estas palabras del alcalde de una apartada comunarural en Chile son sumamente ilustrativas. No soloindican cuál debería ser siempre el fin último decualquier estrategia de desarrollo, el bienestar dela población, sino que, además, señalan la estrecharelación entre las dimensiones social y económicadel desarrollo. La cita es representativa paramuchos lugares, en Chile u otros países, donde apesar de la estabilidad macroeconómica y altastasas de crecimiento nacional, vastas zonas no sehan podido acoplar al “tren del desarrollo”. Es ahídonde se evidencia con toda claridad la brechaentre un discurso centrado en cifrasmacroeconómicas y la realidad concreta en la quevive gran parte de la población en América Latina.Contribuir a alcanzar una mayor igualdad decondiciones de vida entre las distintas regiones alinterior de los países es uno de los objetivos quemotivó a la Fundación Friedrich Ebert a emprenderacciones en el ámbito del desarrollo territorial.2

Desarrollo Territorial:Hacia un Enfoque Sistémico e Integrador

1 Cita extraída del manualde capacitación Gestión deIniciativas de DesarrolloEconómico Local de laFundación Friedrich Ebertcon sede en Santiago deChile.2 Tanto en la literatura comoen las discusiones en losdiferentes países se utilizandistintos términos. Unoshablan de desarrollo local,otros de desarrolloeconómico local, desarrollomunicipal o del desarrolloterritorial. En este texto seutiliza el término deldesarrollo territorial,básicamente por tresrazones:1. Remite al territorio quees, como veremos másadelante, un agente para eldesarrollo.2. No limita el tema alaspecto económico, sinoque alude a un procesomás integral en el cual sepretende conjugar variableseconómicas, políticas,ambientales, sociales,institucionales y culturales.3. Clarifica el caráctersistémico del análisissubyacente a la propuesta.

keko barros

8 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

Auge del Desarrollo Territorial

Sin lugar a dudas, el tema del desarrollo territorialha experimentado un auge importante durante losúltimos años, en lo que respecta al interésmanifestado por algunos centros de investigacióny por la cooperación internacional en general. Lacreciente importancia del tema del desarrolloterritorial proviene desde perspectivas de análisismuy diversas, y esto constituye el mayor capitalpara los esfuerzos de proponer e implementar unnuevo enfoque para el desarrollo económico ysocial.

Debido a las profundas transformacionestecnológicas y los procesos de apertura comercialque han experimentado prácticamente todas laseconomías nacionales, el viejo paradigma deldesarrollo inducido por el crecimiento de lasgrandes industrias entró en crisis, junto a lasrespectivas políticas sectoriales desplegadas porlos gobiernos centrales en América Latina. Además,cabe preguntarse si este enfoque alguna vezcomprobó su validez considerando que en lainmensa mayoría de los países latinoamericanoslos tejidos productivos están compuestos por microy pequeñas empresas que, muchas veces, no seencuentran incorporadas en las estructurasformales del mercado. Además, la gran mayoríade localidades e incluso regiones enteras, nocuentan con la presencia de grandes empresascapaces de constituirse en el núcleo central de losllamados “polos de desarrollo”.

América Latina vivió décadas de políticas desustitución de importaciones, protección estatal delas industrias nacionales y clientelismo político. Lasseveras consecuencias de estas políticas,agravadas adicionalmente por la deuda externa delos años ochenta, hicieron que casi todos losgobiernos del continente optaran por políticasradicales de ajuste, estabilidad macroeconómica yapertura económica, apostando al fuerte desarrollode sus respectivos sectores de exportación.

Sin embargo, más allá del alto costo social queacompañó esta tendencia, las recetas inspiradasen la escuela neoliberal distaron de ser unapanacea. Incluso, en aquellos países que han

Debido a las

profundas

transformaciones

tecnológicas y los

procesos de

apertura comercial

que han

experimentado

prácticamente todas

las economías

nacionales, el viejo

paradigma del

desarrollo inducido

por el crecimiento

de las grandes

industrias entró en

crisis...

keko barros


logrado efectivamente la estabilización económica,aún no está resuelto cómo entrar a la segunda fasedel modelo exportador, haciéndose cargo de larelativa debilidad del tejido productivo nacional ensu conjunto.

El desarrollo de aquellos sectores económicosinsertos en el núcleo globalizado de la economíano ha generado efectos de difusión hacia aquellossectores desvinculados de los mercadosinternacionales. La lógica de funcionamiento de lasempresas insertas en el núcleo globalizado de laeconomía es radicalmente diferente a la de aquellasempresas que se desenvuelven en los mercadosinternos. Este último tipo de empresa representala inmensa mayoría del universo empresarial en elcontinente y tiene una alta incidencia en el empleo.

Es muy común que el tejido productivo conformadopor estas empresas esté relativamentedesarticulado. Sin disponer de una base productivaeficientemente articulada, las oportunidades dedesarrollo de las zonas en las que se encuentranesas empresas son altamente limitadas.3 Entonces,pese a altas tasas de crecimiento dentro de uncontexto de relativa estabilidad macroeco-nómica,persisten fuertes desequilibrios, tanto en términossociales como con respecto al rezago de regionesenteras. El crecimiento, el aumento de lasinversiones e, incluso, los avances en la superaciónde la pobreza, suelen concentrarse en los grandescentros urbanos.

Gracias a su fuerte incidencia sobre el empleo, laproblemática de las micro, pequeñas y medianasempresas (MIPYMEs) fue descubierta por losgobiernos. Se implementaron numerososprogramas de apoyo que, en muchos casos, hanpadecido de un fuerte sesgo asistencialista y unenfoque de política social con las correspondienteslimitaciones para su nivel de impacto. Por otra parte,se ha avanzado significativamente en el análisisde las causas del fracaso relativo de las políticasde fomento señalando que los instrumentos,generalmente, no se adecuan a las necesidadesreales de las empresas usuarias que sedesenvuelven en contextos locales específicos.Estos contextos poco o nada tienen que ver conlas premisas subyacentes al diseño efectuado en

...pese a altas tasas

de crecimiento

dentro de un

contexto de relativa

estabilidad

macroeconómica,

persisten fuertes

desequilibrios, tanto

en términos sociales

como con respecto

al rezago de

regiones enteras.

3 Ver F. Alburquerque,CompetitividadInternacional – EstrategiaEmpresarial y Papel de lasRegiones, Serie Ensayosdel ILPES, Santiago deChile 1995, pág. 2.

keko barros

1 0 LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

una oficina ubicada en el centro del país.

Además, la forma en que se ha dado hasta elmomento la discusión sobre el fenómeno de laglobalización sugiere la existencia de fuerteslimitaciones para las políticas nacionales. La únicaopción viable consistiría en aumentar el grado deapertura de la economía, identificar nichos en losmercados internacionales para, luego, apostar aldesarrollo de aquellos sectores empresariales concapacidad de copar esos espacios. Sin embargo,en vistas de los efectos modestos sobre el conjuntodel tejido productivo de la economía nacional,crecientemente se plantea la pregunta ¿qué máspodría hacer el Estado?

Esta discusión parece no arrojar respuestassatisfactorias, puesto que se enfrentan dosposiciones opuestas. Al Estado fuerte y reguladorse contrapone el Estado mínimo que se debeabstener de cualquier intervención en losmercados. Ahora bien, la experiencia de losEstados desarrollistas de décadas pasadas no tieneun saldo positivo a su favor: economías estancadasy atrasadas tecnológicamente, estructurasinstitucionales que restringen la iniciativa de losactores sociales y una evidente falta de flexibilidaddel aparato público.

Por el otro lado, el Estado mínimo no logra superarlas imperfecciones de los mercados, que seexpresan en la exclusión de vastas capas socialesde la sociedad, bajas tasas de productividad ycompetitividad de muchos sectores económicos,la degradación ambiental y el rezago considerablede zonas geográficas al interior del territorionacional. De ahí que surja, como un nuevointerrogante, cómo organizar el Estado de talmanera que permita responder inteligentemente alos problemas anteriormente enunciados.

Por último, en muchos países la retirada del Estadodel área social ha contribuido a que la ciudadaníase haya ido distanciando de los respectivossistemas políticos.4 La crisis de credibilidad de “lospolíticos” y los partidos, la abstención de la genteen procesos eleccionarios y la emergencia delíderes políticos alejados de las estructuraspartidarias tradicionales dan cuenta de ello. Enconsecuencia, un sistema ideado para alcanzar un

4 Ver Peter Hengstenberg,La Política Comunalcomo Area de Trabajo dela Fundación FriedrichEbert en América Latina ,en: Descentralización yAutonomía Comunal: LaCreación de Espacios paraun Nuevo Estilo de Política,Santiago de Chile 1999,págs. 11/12.

...la forma en que se

ha dado hasta el

momento la

discusión sobre el

fenómeno de la

globalización

sugiere la existencia

de fuertes

limitaciones para las

políticas nacionales.

keko barros

1 1Experiencias de la Fundación Friedrich Ebert en América Latina

mínimo de representatividad e integración de lasociedad corre el riesgo de perder su capacidadde articulación con las fuerzas vivas de lasociedad.5

En resumen, actualmente existen diversasinquietudes sobre el modo de organizar los distintosplanos de la sociedad que aún no han encontradorespuestas satisfactorias en términos de nuevasprácticas:

- La exigencia de nuevos paradigmas para laproducción y el desarrollo, a causa de la revolucióntecnológica y el fenómeno de la globalización.

- Las limitaciones de una política centrada enpreservar la estabilidad macroeconómica, en elsentido de no aportar a una mayor integracióneconómica y social como base para un futurodesarrollo.

- Las dificultades para encontrar formas quepermitan entrar exitosamente a la segunda fase delmodelo exportador.

- La contradicción entre la incidencia de lasempresas de menor tamaño sobre el empleo y sufalta de productividad y competitividad.

- El rol del Estado en el contexto de los nuevosdesafíos.

- La crísis de credibilidad de los sistemas políticos.

La Propuesta del Desarrollo Territorial

...en muchos países

la retirada del

Estado del área

social ha

contribuido a que la

ciudadanía se haya

ido distanciando de

los respectivos

sistemas políticos.

5 Ver Hengstenberg, págs.20-25.

keko barros


Considerando estas inquietudes, nos pareceoportuno proponer una breve definición de lo quese entiende por desarrollo territorial para, luego,profundizar en cada uno de los aspectosespecíficos contenidos en ella.

Por desarrollo territorial entendemos procesos detransformación productiva y organizativa en cuyomarco el conjunto de actores sociales presentesen un determinado territorio mancomunadamenteaprovechan potencialidades endógenas. Ellocumple con la finalidad de aumentar laproductividad y competitividad del tejidoempresarial local, de tal manera que se traduzcaen mejoras de la calidad de vida de la población.Esta es concebida en forma integral considerandotanto necesidades materiales y sociales como elpostulado de un entorno natural libre decontaminación.

Este concepto de desarrollo se juega en cuatrodimensiones. Mientras la dimensión económicaapunta al fortalecimiento del empresariado local,la dimensión ambiental guarda relación con lasustentabilidad ecológica del proceso. En tanto, ladimensión sociocultural remite a los valores einstituciones que deben servir de base para losprocesos de desarrollo. A su vez, la dimensiónpolítico-administrativa establece el marco para elconjunto de políticas territoriales que buscapromover la creación de un entorno innovador quepromueva el desarrollo territorial.6

La base de nuestra definición de desarrollo es elterritorio, concepto que abarca mucho más que lanoción de un espacio geográficamente delimitadoy homogéneo. Son, justamente, los circuitos localesde intercambio de bienes y servicios, transversalesa los distintos sectores económicos, así como laestructura del mercado laboral aquellos factoresque dan origen a un determinado territorio.Difícilmente, éste coincide con las demarcacionesadministrativas de una comuna, provincia o región.

Lo que prima, bajo la óptica del desarrollo territorial,es la particularidad de cada territorio caracterizadopor la existencia de potencialidades determinadas,la interacción entre actores concretos concapacidad de decisión sobre los recursos localesal interior de un tejido social y económico. Si la

6 Ver F. Alburquerque,Metodología para elDesarrollo EconómicoLocal , ILPES Santiago deChile, 1997, pág. 10.

Por desarrollo

territorial

entendemos

procesos de

transformación

productiva y

organizativa en

cuyo marco el

conjunto de actores

sociales presentes

en un determinado

territorio

mancomunadamente

aprovechan

potencialidades

endógenas.

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economía local es interpretada como un sistemaproductivo abierto, entonces, su desarrollo requierede una política inspirada por el concepto de lacompetitividad sistémica superando la antiguavisión sectorialista.

Las actividades empresariales no se desenvuelvenen espacios neutrales, sino que están insertas enun contexto muy particular. Tan es así que el éxitoo fracaso de una empresa no se puede explicarexclusivamente con factores internos como lacapacidad de gestión del gerente, los costosinternos u otros. En buena medida, el potencial dedesarrollo de las empresas depende de lascaracterísticas del territorio que puede ser percibidocomo el entorno que da sustento a las actividadesempresariales.7 Este entorno es construido por losmismos actores sociales y, por tanto, comprendemucho más que la existencia o no de, por ejemplo,recursos naturales. De extrema relevancia es laexistencia de servicios avanzados a la produccióncomo son, por ejemplo, institutos tecnológicos ode diseño, fuentes formales de financiamiento paralas empresas locales independientemente de sutamaño, disponibilidad de mano de obra calificada,centros de capacitación laboral, etc.8 Al existir estosservicios al alcance del tejido productivo local, loscostos de transacción que los empresarios tienenque asumir para acceder a ellos se reduce notable-mente y, por ende, se aceleran los procesos deinnovación. Por la presencia masiva de lasMIPYMEs en la mayoría de los tejidos productivoslocales, los procesos de innovación deben prestarespecial atención a los requerimientos de éstas.9

El concepto de los servicios avanzados a laproducción implica una concepción más ampliaacerca de la infraestructura. Se distingue entreinfraestructuras básicas tangibles (carreteras,puentes, embalses, aeropuertos, etc.) e intangibles(acceso a la información, servicios de asesoríaempresarial, etc.). La creación de lasinfraestructuras básicas, en el marco de un procesode acondicionamiento del territorio, implica un costorelativamente alto. Por consiguiente, se requierede la actuación coordinada entre los diferentesniveles del aparato público, desde lo local hasta lonacional.10 Claro está que el desafío de crear estetipo de entorno apunta a la introducción de

7 Ver F. Alburquerque,Cambio Estructural ,Globalización yDesarrollo Económico ,en: Desarrollo y GestiónLocal, Fundación FriedrichEbert, Santiago de Chile1997, pág. 14.8 Ver F. Alburquerque, ElProceso de ConstrucciónSocial del Territorio parael Desarrollo EconómicoLocal , ILPES, Santiago deChile, pág. 4.9 F. Alburquerque, Procesode Construcción , pág. 2.

En buena medida, el

potencial de

desarrollo de las

empresas depende

de las

características del

territorio que puede

ser percibido como

el entorno que da

sustento a las

actividades

empresariales.

keko barros


innovaciones no solamente en el seno de la baseproductiva sino que, también, en la institucionalidadpública.

En resumen, lo que se pretende por medio de lapropuesta del desarrollo territorial es desencadenardinámicas que conduzcan al aprovechamientoóptimo de las potencialidades endógenas dedesarrollo de cada territorio en particular. Ellosignifica cuestionar profundamente la creencia deque un proceso de desarrollo en zonas aún nomodernizadas puede basarse en la inyección derecursos exógenos, sean éstos inversionesexternas, financiamiento externo o subsidiosrepartidos por el aparato central del Estado. Laatracción de recursos exógenos sirve paracomplementar los esfuerzos dirigidos a aprovecharinteligentemente las potencialidades endógenas delterritorio. Es en este sentido que se le otorga muchaimportancia al aspecto de la articulación eficienteentre los niveles comunales, provinciales,regionales y nacionales del aparato público.

Las Trampas de la Discusión sobre elFenómeno de la Globalización

Por muy contradictorio que parezca, se puedeafirmar que ha sido, justamente, el fenómeno de laglobalización el que ha puesto sobre el tapete latremenda relevancia de la dimensión territorial deldesarrollo. Sin embargo, mientras no se supere lamistificación de la globalización será sumamentedifícil apreciar cómo ésta ayuda a posicionar el temadel desarrollo territorial.

El discurso predominante sobre el fenómeno de laglobalización se refiere a ella como una tendenciade internacionalización de la economía que tiendea incrementar los niveles de homogeneidad, seaen los estilos de vida, las preferencias de consumo,los modos de producción, etc. Tomando en cuentaesta supuesta tendencia de homogeneización, unade las consecuencias lógicas consiste en sostenerque también las políticas nacionales debenacercarse a un modelo único basado en lossiguientes componentes: estabilidadmacroeconómica y orientación a los mercadosinternacionales.

10 Ver F. Alburquerque,Metodología para elDesarrollo EconómicoLocal, pág. 14.

...lo que se pretende

por medio de la

propuesta del

desarrollo territorial

es desencadenar

dinámicas que

conduzcan al

aprovechamiento

óptimo de las

potencialidades

endógenas de

desarrollo de cada

territorio en

particular.

keko barros


Sin embargo, un análisis más detenido permiteconcluir que no nos encontramos ante un escenariode una sola economía globalizada. Según datosdel Banco Mundial del año 1997, apenas un 21 %de la producción mundial era comercializado en losmercados internacionales. Entonces, la mayor partede la producción se vende en mercados locales,regionales y nacionales. La relación entreexportaciones y producción no ha experimentadoninguna modificación significante durante losúltimos 17 años. Entre 1980 y 1997, lasexportaciones aumentaron su participación en laproducción mundial tan sólo dos puntos.11 Siendoasí, se puede sostener que cualquier economíanacional está compuesta por un sector minoritarioinserto en un núcleo globalizado y un sector másamplio sin conexión directa con los mercadosinternacionales.

Por otra parte, tampoco se puede defender la tesisde que un incremento de las exportaciones essinónimo de crecimiento y desarrollo. Datosempíricos verifican que la correlación entreexportación y crecimiento económico puede ser lainversa. En algunos países considerados muydesarrollados a nivel mundial, en 1997 laparticipación de las exportaciones en el productointerno bruto no superaba el 10 por ciento (Japón:9 %; Estados Unidos: 10%). Por el otro lado, ungrupo de países con una participaciónsignificativamente mayor de las exportaciones enel producto interno bruto se caracterizan porcrónicas dificultades que entraban su desarrollosustentable (por ejemplo, República Dominicana:27 %, Nicaragua: 41 %, Ecuador: 32 %).12 Por otraparte, en 1996, la inversión externa acumulada anivel mundial no superaba el 5 % de la inversiónmundial total. Por lo tanto, la gran mayoría de lasdecisiones de realizar inversiones, vender ocomprar bienes y servicios se toman en los nivelesnacionales, regionales o hasta locales.13

A nuestro juicio, otra falacia de la discusión sobrela globalización guarda relación con el error de nodistinguir entre el intercambio en los mercadosinternacionales (internacionalización de laeconomía), por un lado, y los desafíos de aumentar

11 Ver Banco Mundial,Informe sobre elDesarrollo Mundial 1998/99, pág. 215.12 Ver Banco Mundial,Informe 1998/99, pág. s214ss.13 Ver F. Alburquerque, LaImportancia de laProducción Local y laPequeña Empresa para elDesarrollo de AméricaLatina (“lo pequeño esimportante, sea o nohermoso”), ILPES, 1997,pág. 4.

...se puede sostener

que cualquier

economía nacional

está compuesta por

un sector

minoritario inserto

en un núcleo

globalizado y un

sector más amplio

sin conexión directa

con los mercados

internacionales.

keko barros


la productividad empresarial fomentada por elvertiginoso cambio tecnológico, por el otro(globalización). Si bien ambas tendencias estánestrechamente relacionadas, cada una de ellasplantea desafíos muy diferentes que, por tanto,requieren de respuestas distintas. Indudable-mente, la competitividad de la empresa hoy en díademanda mejoras continuas de la producti-vidad.Por lo tanto, ninguna política de fomento a lacompetitividad internacional puede sustraerse aldesafío de, en primer lugar, estimular la creaciónde una base empresarial que alcance altosestándares de productividad gracias a la innovacióntecnológica y de organización.

Debido a las políticas de apertura comercialimpulsadas en la gran mayoría de los países deAmérica Latina y del Caribe, se ha observado unincremento en las exportaciones. Sin embargo, laparticipación de esos países en el comerciointernacional ha tendido a la baja, y las desventajasen relación con la productividad de las empresasnacionales frente la competencia internacional sehan hecho más notorias.

Estos argumentos, naturalmente, no pretendennegar la importancia de la globalización, así comolos profundos efectos de la revolución tecnológicasobre el modo de hacer empresa. De hecho,respuestas tardías e insuficientes a los desafíosque se derivan de ambas tendencias, hanprovocado una fuerte crisis estructural en muchospaíses. Indudablemente, la apertura comercial y ladisponibilidad de tecnologías cada vez másavanzadas exponen también a las empresas noinsertas en los núcleos globalizados a fuertespresiones competitivas. Ello explica cómo laapertura radical y repentina de las economíasnacionales, en muchos casos, ha provocado quesectores productivos completos hayan entrado enuna fuerte crisis estructural. Sin embargo, lasconsecuencias de estas tendencias se manifiestande manera distinta en los diferentes territorios. Porlo tanto, se necesitan políticas territorialmentediferenciadas para hacer frente a los desafíos quese desprenden del cambio productivo estructural yde la globalización.14

Los países que han podido hacer frente a esos

keko barros


desafíos cuentan con tejidos productivosrelativamente articulados que sirven de sustentopara la vida económica en general y el sectorexportador en particular.15 La inserción en losmercados internacionales puede ser interpretadacomo el resultado de un proceso de consolidaciónde la competitividad que, en primer lugar, implicala expansión empresarial al interior del mercadonacional. El acondicionamiento del territorio impulsajustamente este proceso.16 Esta reflexión nos llevade vuelta al territorio.

El Entorno Empresarial que Promueve elDesarrollo Territorial

Como ya señalábamos, las empresas funcionan endeterminados entornos que pueden incentivar obloquear el desarrollo de sus actividades. Cabeseñalar que la calidad del entorno empresarial esla expresión de la magnitud e idoneidad de lasinversiones tanto privadas como públicas en él.Cuando ya no se compite vía precios en el contextode una producción estandarizada, la disponibilidaden abundancia de recursos naturales o mano deobra barata pasan al segundo plano. La capacidadde encarar el desafío de hacer una ofertadiferenciada y de excelente calidad está sustentadapor la capacidad de reaccionar de manera flexibley rápida a los constantes cambios en la demanda.Entonces, lo que hoy se hace cada vez más urgentees la necesidad de conseguir y defender ventajascompetitivas que, por definición, son dinámicas. Encambio, la existencia de ventajas comparativasestáticas pierde importancia relativa. Uno de losprincipales factores de competitividad lo constituyeel manejo de información y la capacidad de generarnuevos conocimientos.

Por consiguiente, la sustentabilidad de cualquierestrategia de desarrollo depende de la existenciade un entorno que ofrezca el acceso a lainformación necesaria, estimule la innovación y que,por ende, promueva la amplia difusión del progresotecnológico. La evidencia empírica demuestra quela estabilidad macroeconómica y el crecimiento delsector exportador no garantizan la necesariageneración y difusión de los nuevos conocimientos.

14 Ver José Arocena, ElDesarrollo Local. UnDesafío Contempóraneo ,Nueva Sociedad, Caracas,pág. 36.15 Ver F. Alburquerque, LaImportancia de laProducción Local , pág. 7.16 Ver F. Alburquerque,CompetitividadInternacional , pág. 30.

...se necesitan

políticas

territorialmente

diferenciadas para

hacer frente a los

desafíos que se

desprenden del

cambio productivo

estructural y de la

globalización.

keko barros


En muchos casos, las empresas por sí solas noestán en condiciones para crear el entorno aquíesbozado, sobre todo cuando se tratamayoritariamente de unidades pequeñas. Deacuerdo a lo ya indicado, más del 90 % del tejidoproductivo de los países latinoamericanos ycaribeños está compuesto por empresas de menortamaño. Ellas, definitivamente, tienen mayoresproblemas para adquirir el conocimiento necesarioque les permita aumentar su productividad y dotara sus respectivos territorios de una baseempresarial que garantice el bienestar de lapoblación local en términos de acceso aoportunidades de empleo e ingreso.

En consecuencia, si se reconoce la coexistenciade un núcleo globalizado y un vasto sector excluidode éste, así como considera que la competitividadempresarial depende de un entorno favorable, anivel territorial, la discusión por el rol del Estadotendrá que superar el falso dilema entre el Estadoomnipotente y el Estado mínimo. ¿Cuál, entonces,debería ser el papel de la administración públicaen el marco del necesario acondicionamiento delterritorio?

Los Niveles de la Actuación Pública

Es en este contexto que cabe distinguir entre cuatroniveles estructurales para el desarrollo económicoy social, íntimamente ligados entre sí y parte de unsistema complejo. Distinguimos entre los nivelesmacro, micro, meso y meta. El nivel macro guardarelación con la estabilidad macroeconómica, enfunción del control de la tasa de inflación y del déficitpúblico. Esta tarea, sin duda alguna, le correspondeal Estado central y es imprescindible para asegurarlas condiciones básicas para el desarrollo de laeconomía. Sin embargo, requiere de accionescomplementarias situadas en los demás nivelesque señalaremos a continuación, y cuyaresponsabilidad no recae exclusivamente sobre elEstado central.

El nivel micro se refiere a la eficiencia empresarialpropiamente tal, tanto en lo que respecta a laproductividad como a la competitividad. Noobstante, acorde a lo ya indicado, la eficiencia

...la sustentabilidad

de cualquier

estrategia de

desarrollo depende

de la existencia de

un entorno que

ofrezca el acceso a

la información

necesaria, estimule

la innovación y que,

por ende, promueva

la amplia difusión

del progreso

tecnológico.

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empresarial se ve fuertemente influenciada por lascaracterísticas del territorio en el cual sedesenvuelven las empresas. Las actividades queapuntan al acondicionamiento del territoriodemandan una adecuada institucionalidad ubicadaen el nivel meso y requieren, también, de laarticulación entre los diferentes actores a nivel local,sean éstos privados o públicos. La eficiencia delas acciones realizadas en este nivel dependenfuertemente del nivel meta, que se podría definircomo la capacidad de concertación estratégica delos actores, así como la disposición de la sociedaden su conjunto de asumir los desafíos relacionadoscon el desarrollo entendido como un proceso querequiere de esquemas de competencia, flexibilidade innovación tecnológica.17

En el marco de la cooperación público-privada,entre autoridades públicas, la comunidadorganizada, los empresarios locales y sus órganosde representación, se debe buscar la elaboracióne implementación de estrategias que pongan adisposición del tejido productivo local un conjuntode servicios avanzados a la producción (serviciostecnológicos, centros de investigación y diseño,líneas de financiamiento oportunas, etc.). La funciónde las autoridades públicas locales consiste enconvocar y animar a los demás actores, con lafinalidad de que éstos participen en los procesosde acondicionamiento del territorio en beneficio desu desarrollo. En ningún caso, se trata de que losactores públicos reemplacen la iniciativa privada,sino que faciliten condiciones propicias para queésta última se pueda desarrollar.

Las estrategias de difusión de innovacionestecnológicas y organizacionales deben obedecera un esquema interactivo.18 La introducción deinnovaciones se basa en la incorporación denuevos conocimientos acerca de métodos degestión y modos de producción. En este contextocabe distinguir entre la generación deconocimientos nuevos y la adaptación de losmismos generados fuera del territorio. Gracias alos avances en el campo de las telecomu-nicaciones, el acceso a esos conocimientos nuevosse ha tornado mucho más fácil que antaño.

En cualquier caso, los procesos de innovación, sea

17 Ver Dirk Messner,Latinoamérica Hacia laEconomía Mundial :Condiciones para elDesarrollo de la“CompetitividadSistémica” , FundaciónFriedrich Ebert, serieProSur, Buenos Aires 1996,pág. 19.18 Ver Messner,Latinoamérica Hacia laEconomía Mundial , pág.30.

...cabe distinguir

entre cuatro niveles

estructurales para el

desarrollo

económico y social,

íntimamente ligados

entre sí y parte de

un sistema

complejo.

Distinguimos entre

los niveles macro,

micro, meso y meta.

keko barros


mediante la generación o a través de adaptaciónde los nuevos conocimientos a las particularidadesde cada territorio, requieren de la existencia de doscondiciones básicas. Es indispensable que existaun contexto cultural favorable para la innovación,lo cual remite al nivel meta. El sistema educativoen general debe promover la necesaria creatividad,habilidades para el aprendizaje continuo y un altonivel de apertura cognitiva al interior de la población.Es aquí donde se puede apreciar la concordanciaentre una preocupación social por una formaciónde las personas que les permita acceder aoportunidades de empleo e ingreso, por un lado, yla generación de un rico potencial para la eficienciaproductiva, por el otro.19

La institucionalidad pública, necesariamente, tieneque adaptarse a estos procesos, tanto en suestructura como en su forma de relacionarse conlos otros actores sociales. Los ajustes necesariospermitirían crear las condiciones para apoyar elproceso de innovación en relativa sintonía con labase empresarial, cuyos requerimientos deben serconsiderados en el marco de relaciones deintercambio permanente. Este aspecto es deespecial relevancia en el caso de las MIPYMEs quegeneralmente no cuentan con los recursosnecesarios para llevar a cabo dichos procesos deinnovación.

Por otra parte, para que los esfuerzos de lacooperación público-privada en esta y otras áreaspuedan surtir efectos, es imprescindible fomentarla cooperación interempresarial. En el marco de lasituación actual en la cual la competitividad tienecaracterísticas sistémicas, es decir, que compitenempresas insertas en determinados territorios, lacooperación entre empresas se convierte en unrequisito indispensable. Solamente los esfuerzosmancomunados entre las distintas empresas yentre éstas y el sector público son capaces deconstruir un entorno innovador.

En el caso de procesos maduros de desarrolloterritorial, la coordinación del conjunto de serviciosavanzados a la producción podría ser asumida porentidades mixtas integradas por actores públicos yprivados. Dichas entidades podrían tomar forma deAgencias de Desarrollo, como por ejemplo en el

19 Ver F. Alburquerque,Metodología para elDesarrollo EconómicoLocal , pág. 17.

Los ajustes

necesarios

permitirían crear las

condiciones para

apoyar el proceso

de innovación en

relativa sintonía con

la base empresarial,

cuyos

requerimientos

deben ser

considerados en el

marco de relaciones

de intercambio

permanente.

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caso de las Regiones Autónomas de España.20 Sucreación, entonces, vendría a complementar losesfuerzos de adecuación de la institucionalidadpública. Estas agencias, para asegurar un máximode pertinencia y eficiencia en su gestión, tienen queser concebidas como empresas. Podrían serfinanciados por medio de aportes directos de losactores involucrados, así como vender sus serviciosa las empresas interesadas. En todo caso, esasagencias, o cualquier otro tipo de institucionalidadmixta para promover el desarrollo territorial,dependen del involucramiento de actores cercanosa lo que ocurre en el territorio. Además, precisa deun sustento institucional que asegure que sufuncionamiento trascienda los vaivenes de lacoyuntura política electoral. Su legitimidad serámayor si en ellas participan actores públicos quecuenten con un mandato democrático y con ampliasfacultades. Lo anterior plantea con mucha fuerzala necesidad de avanzar en materias dedescentralización.

El Rol de las MIPYMEs

De vital importancia, tal como hemos señalado enreiteradas ocasiones, será el apoyo decidido a lasmicro, pequeñas y medianas empresas. En su granmayoría, este tipo de empresas enfrenta una seriede problemas que frenan su desarrollo.21 Por logeneral, carecen de oportunidades para acceder anuevos conocimientos que permitirían laintroducción de innovaciones tecnológicastendientes a incrementar su productividad.Tampoco se encuentran en condiciones paraadaptar nuevos conocimientos generados fuera desu territorio a sus necesidades específicas. Por otraparte, es muy común que desconozcan lascaracterísticas de sus mercados, falencia queimpide alcanzar la necesaria flexibilidad paraadaptarse a cambios en la demanda o aprenderde competidores más exitosos. En muchos casos,carecen de trabajadores y gerentesadecuadamente capacitados, lo cual dificultaadicionalmente el abordaje del imperativo de lainnovación.

Junto a todo lo anterior, existen severas dificulta-

20 Ver F. Alburquerque,Cambio Estructural , pág.25.21 Ver Arocena, págs. 78/88.

Solamente los

esfuerzos

mancomunados

entre las distintas

empresas y entre

éstas y el sector

público son capaces

de construir un

entorno innovador.

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des para acceder a fuentes de financiamiento enel sector bancario formal, sea por un problema degarantías reales o la falta de interés en este tipo declientes por parte de la banca, debido a los altoscostos de administración que acarrea la“atomización” de la cartera de créditos en muchospréstamos de montos relativamente pequeños.

A pesar de la problemática muy compleja queenfrenta el sector de las micro, pequeñas ymedianas empresas, éstas absorben gran parte dela mano de obra. Por consiguiente, muchosgobiernos han decidido crear una batería deinstrumentos de apoyo para el sector. En algunospaíses, la gama de programas estatales enbeneficio de la MIPYME es sumamente amplia. Noobstante, suele criticarse el limitado impacto deellos. En muchos casos, los instrumentos sondiseñados a nivel central para, luego, ser aplicadosen los más diversos territorios, cada uno con unperfil propio y específico. Ello hace, entonces, quemuchos de los instrumentos no se adecuen a lasnecesidades reales de sus usuarios. Por otra parte,normalmente los programas son de corte sectorialignorando las particularidades en las relacionestransectoriales de intercambio que se producen alinterior de cada territorio. Apoyándose en una lógicasectorial es sumamente difícil que se identifiquenpalancas de desarrollo en un determinado territorio.Por consiguiente, esta lógica no es capaz defocalizar eficientemente la inversión públicarelacionada con el fomento productivo.

Por lo demás, la existencia de una gran cantidadde instrumentos22 de corte sectorial implica,también, la actuación de muchos actores condiferencias marcadas en cuanto a sus modos deoperar. De allí que la coordinación entre ellos, másallá de la interferencia de sus interesesinstitucionales, sea una tarea muy difícil. Además,frente al inmenso universo de empresas querequieren de apoyo, los recursos monetariosdisponibles siempre serán escasos si su inversiónva dirigida hacia empresas individuales. Por último,cabe señalar que en muchos casos la política defomento para las MIPYMEs se caracteriza por uncierto sesgo que beneficia al minoritario sectorexportador.

22 Ver Giorgio Martelli,Manual para elFinanciamientoMunicipal, Transversal ,Santiago de Chile, 2000

A pesar de la

problemática muy

compleja que

enfrenta el sector de

las micro, pequeñas

y medianas

empresas, éstas

absorben gran parte

de la mano de obra.

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Para elevar los niveles de competitividad de lasMIPYMEs en general, éstas deben avanzar en elplano de la especialización, con la ayuda de laabsorción y puesta en práctica de nuevosconocimientos. Además, deben abocarse a lacooperación interempresarial, puesto que ellapermitiría complementar su especialización con laalcanzada por otras empresas en el mismoterritorio, para así densificar y articular el tejidoproductivo local. Las estrategias deacondicionamiento del territorio, necesariamente,deben responder a las necesidades específicasenunciadas acá.23

Políticas de Horizontalidad, Selectividad yTerritorialidad

De ahí que la territorialización de los instrumentosde fomento productivo en beneficio de lasMIPYMEs deba ser un aspecto crucial para laspolíticas públicas, por la relevancia de éstas entérminos de empleo pero también debido al rol quepodrían jugar en los esfuerzos por elevar lacompetitividad empresarial de los tejidosproductivos a nivel local. Esa territorialización nosolamente implica flexibilizar el diseño y el uso delos instrumentos de acuerdo a las especificidadesen cada territorio. Además, se sugiere que partede los recursos sea destinada a la construcción deentornos favorables, con objeto de permitir elacceso del conjunto de empresas a los posiblesbeneficios.

En función de lo anteriormente planteado hablamosde políticas de horizontalidad, selectividad yterritorialidad. El diseño horizontal de políticascorresponde a decisiones que se toman en elterritorio mismo y no a nivel central. La selectividadguarda relación con orientar las políticas según elperfil productivo o potencial existente en undeterminado territorio. La territorialidad, a su vez,hace alusión a la necesidad de contemplar laeconomía local como un sistema de relaciones queestá inserto en un esquema más amplio derelaciones sociales, políticas y culturales conmarcadas particularidades según sea el territorioen cuestión.

Para elevar los

niveles de

competitividad de

las MIPYMEs en

general, éstas deben

avanzar en el plano

de la

especialización, con

la ayuda de la

absorción y puesta

en práctica de

nuevos

conocimientos.

23 Ver F. Alburquerque, LaImportancia de laProducción Local , pág.19.

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No obstante, este tipo de política requiere, para suefectiva implementación, de la concertación entrelos diversos actores locales. Esta concertaciónabarca la totalidad de etapas para impulsarprocesos de desarrollo territorial, desde laidentificación de potencialidades de desarrollo, eldiseño de acciones destinadas a potenciar alterritorio como agente transformador de laeconomía local hasta la mantención en el tiempode aquellas estructuras institucionales nuevas quese decidan crear.

Ahora bien, la eficacia de la coordinación ycolaboración entre los distintos actores dependede un conjunto de variables situadas en el nivelmeta, a saber: cultura democrática, actitudes anteel progreso y la innovación, capacidad deinterlocución, etc.

Si la actuación en los niveles anteriormenteenunciados demanda la colaboración estrechaentre el conjunto de actores, cabe plantearse lapregunta por el liderazgo en este tipo de iniciativas.Si bien las acciones desplegadas por el sectorpúblico no deben sustituir el compromiso privadoy, por ninguna razón, contribuir a crear una culturade subsidio, indudablemente la legitimidaddemocrática de los actores públicos convierte aéstos en entes privilegiados para incentivar dichosprocesos.

Hacia una Nueva Institucionalidad:Descentralización como Vía para Potenciar laConcertación de Actores

La viabilidad de los esfuerzos a acometer en estadirección depende, entre otras cosas, de laconfianza que los diversos actores socialesdepositen en los órganos representativos delEstado, confianza que se nutre del conocimientomutuo y de la capacidad operativa que tengan losactores públicos.

...la eficacia de la

coordinación y

colaboración entre

los distintos actores

depende de un

conjunto de

variables situadas

en el nivel meta, a

saber: cultura

democrática,

actitudes ante el

progreso y la

innovación,

capacidad de

interlocución, etc.

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Por su conocimiento de la problemática existenteen cada territorio, las entidades subnacionalesestán, potencialmente, en mejor pie que el estadocentral para cumplir con estos requisitos. Son lasmunicipalidades, gobiernos regionales,departamentales y/o provinciales, así como lasestructuras subnacionales de las institucionessectoriales, quienes pueden aspirar a asumir eldesafío de convertirse en animadores y arquitectosde un entorno favorable para el desarrollo territorial.

El caso de las municipalidades es muy particular,ya que éstas por sus características, puedenconvocar a los demás actores sociales ycoordinarse con los gobiernos aledaños, así comocumplir con la tarea de ser puente entre el territoriorepresentado por ellas y las demás instanciassubnacionales y nacionales del Estado.

En la mayoría de los países latinoamericanos ycaribeños, la tradición democrática en losmunicipios es relativamente joven. Aunque cuentancon el respaldo democrático de la población local,muchas veces se trata de actores emergentes yen algunos casos dependientes del Estado central.Además, las municipalidades se han vistosobrecargadas de responsabilidades en laspolíticas sociales, debido al notable repliegue delEstado central en este campo.

Por otra parte, en algunos casos como por ejemploChile, la eficaz articulación entre municipios,gobiernos regionales, instituciones sectoriales y elgobierno central se ve dificultada por la ausenciade interlocutores con peso (en relación a sulegitimidad democrática y sus competencias) en elnivel regional. Por lo general, las políticassectoriales, tecnológicas y de creación deinfraestructura se deciden en el nivel central,mientras que las facultades de las instanciasregionales se limitan a la implementación y lasupervisión de instrumentos. Por lo tanto, existendificultades para que el diálogo entre municipios einstancias regionales sea fluído en eldireccionamiento de la inversión pública quecontribuya eficientemente a procesos de desarrolloen los territorios. El diálogo con las respectivasinstancias nacionales se ve dificultado por el relativodesconocimiento que éstas tienen de las

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heterogéneas realidades locales.

Lo que entonces hace falta, es un proceso dereestructuración y descentralización del aparatopúblico en su conjunto, con la finalidad de acercarel poder de decisión e interlocución con los actoressociales a aquellas instancias que se encuentranmás cerca de los problemas y desafíos que seencaran a nivel local.24

El proceso de descentralización debiera contribuira liberar las fuerzas creativas y colectivas a nivelterritorial, para profundizar la democracia y crearlas condiciones requeridas para la construcción deentornos empresariales innovadores quepromuevan el desarrollo económico y el acceso aoportunidades de empleo e ingreso.25 Para ello,tiene que ser un proceso amplio que impliquemedidas sistemáticas para el fortalecimientotécnico-organizacional de las instanciassubnacionales. No parece bastar con la simpletransferencia de nuevas responsabilidades a losniveles departamentales, regionales y locales.Sería deseable promover una decididademocratización de todas las instancias por mediode la elección directa de las autoridades. Además,éstas deberán contar con amplias facultades deacción, incluyendo la generación de recursospropios por la vía de recaudación de impuestos,por ejemplo.

El caso de los gobiernos federales en Brasil essumamente ilustrativo al respecto. Por un lado, estaexperiencia indica que el manejo autónomo derecursos financieros puede crear condicionesfavorables para la implementación de políticas másacordes a las necesidades específicas en losterritorios. Sin embargo, parece que estaoportunidad ha sido opacada por los problemas delsobreendeudamiento de algunos gobiernosfederales, así como una guerra fiscal entre losdiferentes gobiernos que está hipotecando el futurodesarrollo de los territorios afectados26 . Ello sugiereque el proceso de descentralización deberesponder a una política que cautele el equilibrioentre los intereses nacionales, regionales y localespreviniendo aquellos vicios enunciadosanteriormente.27

La descentralización, junto a la elección

24 Ver Dirk Messner,“Sociedad de Redes”. UnNuevo Modelo deConducción y GestiónPolíticas , en: Klaus Esser,Competencia Global yLibertad de AcciónNacional, Instituto Alemánde Desarrollo y NuevaSociedad, Caracas 1999,pág. 92 ss.25 Ver F. Alburquerque,Metodología para elDesarrollo EconómicoLocal , pág. 22.

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democrática de las autoridades políticas, hamostrado en algunas experiencias importantes,como la de España, que puede introducir unelemento de competencia sana, en términos depropuestas, eficiencia y participación. Lacompetencia democrática obliga a la búsqueda deacuerdos políticos, lo cual constituye un elementode estabilidad más allá de eventuales cambios degobierno como producto de resultadoseleccionarios.

Este planteamiento se enmarca en la discusiónsobre el rol del Estado, pero supera el falso dilemaentre el Estado desarrollista y el Estado mínimo.De lo que se trata aquí es la reinvención de lagestión pública, a modo de disponer de un conjuntode actores públicos que sean capaces de articularde manera inteligente políticas que se ajusten alas necesidades identificadas en los distintosterritorios.28 Ello no significa cuestionar la validezdel Estado central, sino que se sugiere asignarlenuevas tareas para así aumentar la eficiencia desus políticas: Indudablemente, no existe instanciaalguna que pueda cumplir mejor que el Estadocentral con la función de velar por la estabilidadmacroeconómica. Adicionalmente, éste es llamadoa fortalecer institucionalmente las instanciasregionales y locales, con objeto de poder asumireficientemente los nuevos desafíos que sedesprenderían de un proceso de descentralizacióncomo el que se propone aquí.29

Es en este sentido que la descentralización noamenaza con debilitar al Estado central, a menosque se confunda poder con control de recursos. Sise define el poder como capacidad de acción eficaz,incluso, el Estado central saldría fortalecido de unproceso de descentralización, gracias al aumentodel grado de coherencia y, por ende, efectividadde la gestión pública en general.30

Otro aspecto fundamental guarda relación con lacrisis de credibilidad que en muchos paísesenfrenta el sistema democrático. La existencia deinstancias públicas subnacionales fuertes, concapacidad de interlocución con la gente pararesolver sus problemas, permitiría abrir un espaciopara adoptar un estilo de hacer política que fomentela vivencia cotidiana de la democracia y la

26 Ver Joachim Knoop,Brasil: Política deDescentralización entreVicios y Aciertos , en:Descentralización yAutonomía Comunal, págs.47-50.27 Ver Banco Mundial,Informe 2000 , pág. 111 ss.28 Ver Arocena, pág. 69.29 Ver Arocena, pág. 115.

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participación ciudadana.

La Conexión entre el Desarrollo Territorial yOtros Temas

En resumen, el concepto de desarrollo territorialutilizado aquí responde de la siguiente manera alas inquietudes inicialmente planteadas:

- Remite al territorio como sistema con capacidadde promover el desarrollo mediante la ampliadifusión de innovaciones al interior de los tejidosproductivos, como una manera de hacer frente alos desafíos derivados de la revolución tecnológicay de la globalización.

- Propone complementar – no reemplazar – laspolíticas de estabilidad macroeconómica paraarticular mejor los tejidos productivos en losterritorios y de esta manera aportar a laconsolidación de una base económica que faciliteun futuro desarrollo que supere los actualesdesequilibrios sociales, sectoriales, ambientales yterritoriales.

- En este sentido, también, pretende aportar a unapolítica que promueva la exitosa entrada a lasegunda fase de exportación, a partir de lacomercialización de productos de mayor valoragregado que cuente con el sustento de una sólidabase productiva articulada con el sector exportador.

- Pone énfasis en la importancia de las MIPYMEs,tanto por su incidencia en el empleo como por surol en el incremento de los niveles de productividady competitividad de la economía en general. Es eneste contexto que se sugiere la territorialización dela política de fomento productivo, así como lasuperación de sesgos asistencialistas ysectorialistas.

- Por el hecho de proponer la identificación depotencialidades endógenas que permitandesencadenar un proceso de desarrollo territorialque, también a largo plazo beneficie la poblaciónlocal en su calidad de vida, la protección ambientales de suma relevancia. Además, la competitividadde las empresas exportadoras en los mercadosinternacionales depende fuertemente delcumplimiento de normas ambientales, que en el

30 Ver F. Alburquerque,Metodología para elDesarrollo EconómicoLocal , pág. 28.

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futuro tenderán a ser aún más rigurosas que en laactualidad.

- En el marco del acondicionamiento del entornoempresarial, tarea que convoca a todos los actoressociales, sean éstos públicos o privados, el Estadodebe asumir nuevas funciones. Son, justamente,los actores públicos los que deberán convertirseen entes articuladores de la cooperación público-privada. Sin embargo, las necesarias relaciones deconfianza, así como la operacionalidad del accionarpúblico requieren de instancias subnacionalesfuertes. Es por ello que se hace hincapié en lanecesidad de descentralizar en un sentido muyamplio (traspaso de facultades, nuevas formas degestión pública, fortelcimiento técnico-organizacional y democratización de todos losniveles de la estructura del aparato público).

- De esta manera, los procesos de toma dedecisiones se desarrollan en estrecha cercanía conlos problemas y los actores sociales afectados porlos mismos. Ello significa que el sistema políticono solamente se torna mas transparente, sino que,también, se abren espacios para la participacióndirecta de la ciudadanía.

La Escasa Implementación de Estrategias deDesarrollo Territorial

No obstante el creciente interés académico y de lacooperación internacional y a pesar de los notablesavances en la conceptualización del desarrolloterritorial, en la práctica se observa que esteenfoque ha sido escasa y parcialmenteimplementado. En algunas de estas experiencias,se ha optado por estrategias de desarrollo territorialsin apoyo del Estado central o, incluso, en contrade su voluntad.

Además, se debe reconocer la resistencia quemuchas instancias centrales oponen a la

...a pesar de los

notables avances en

la conceptualización

del desarrollo

territorial, en la

práctica se observa

que este enfoque ha

sido escasa y

parcialmente

implementado.

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descentralización, a modo de defender bastionesde poder y con la ayuda de un discurso que enfatizala supuesta incapacidad técnica de las instanciaspúblicas subnacionales, la que no aconsejaría untraspaso de poder. Además, los dividendos políticosque promete el tema del desarrollo territorial no sonsuficientes para entusiasmar a muchos políticos,ya que los procesos de desarrollo excedentemporalmente los ciclos eleccionarios.Evidentemente, la convicción de tener muy pocoespacio de acción no fomenta actitudes proactivasy creativas que permitan repensar el rol del Estadoproduciéndose de esta manera una cierta inercia.

Por otra parte, por regla general los distintos actoressociales están relativamente desar-ticulados. Comoactores, en muchos casos, son débiles ygeneralmente desconfiados. Por lo tanto, es muydifícil esperar la generación de conglomerados deactores que ejerzan presiones sobre el Estado parareorientar su gestión. En cambio, donde se tomala opción – desde el sector público – de hacersecargo del tema desarrollo territorial, es muy comúnque los actores públicos carezcan de interlocutorescon capacidad de representar al tejido productivolocal u otros actores sociales. Ello representa unproblema crucial para la implementación deesquemas de cooperación público-privada.31

Por último, cabe señalar que el concepto deldesarrollo territorial hace alusión a un pensamientosistémico contrapuesto a una tradición depensamiento netamente lineal y unidireccional. Lalógica de intervención de la gran mayoría deinstituciones sectoriales, por ejemplo, esestrictamente lineal. Una zona geográfica atrasadaen su desarrollo productivo, según esta lógica,requiere de la inyección de recursos externos.Entonces, la implementación de programas defomento elevaría automáticamente la eficienciaproductiva de las empresas beneficiadas. Ello,finalmente, generaría efectos sobre el espaciogeográfico en su conjunto. Después de décadasde haber operado de esta manera, a pesar de lascríticas recibidas por niveles insuficientes deimpacto, resulta sumamente difícil incorporar unalógica sistémica que por naturaleza tiende a sermucho más compleja.

31 Ver Messner,Latinoamérica Hacia laEconomía Mundial , pág.11.

...cabe señalar que

el concepto del

desarrollo territorial

hace alusión a un

pensamiento

sistémico

contrapuesto a una

tradición de

pensamiento

netamente lineal y

unidireccional.

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El Desafío Central de Mejorar elPosicionamiento Político del DesarrolloTerritorial

Organismos de cooperación internacional como laFundación Friedrich Ebert tienen que desplegaresfuerzos adicionales para que el tema deldesarrollo territorial se traduzca en una nuevapráctica. Lo que se necesita son, por un lado,experiencias exitosas que corroboren la utilidad delconcepto y, por el otro, una mayor presencia en eldebate político. Estos dos grandes desafíos estándirectamente relacionados entre sí.Indudablemente, experiencias exitosas constituyenuna fuente de argumentos sólidos para unadiscusión política que sea capaz de superar losobstáculos señalados. Por el otro lado, el bloqueode procesos de descentralización restringeseriamente las posibilidades de implementarestrategias de desarrollo territorial, salvo en casosexcepcionales gracias a la existencia de unconjunto de condiciones extremadamentefavorables.

Con respecto a experiencias concretas, es precisoseñalar la necesidad de contar con una ampliagama de propuestas metodológicas que seadecuen de manera flexible a las necesidades yposibilidades de los actores locales así como a lascaracterísticas específicas de cada territorio enparticular. Los instrumentos de trabajo pueden seragrupados en tres categorías: metodologías parala identificación y selección de territorios en loscuales se decide colaborar; instrumentos a seraplicados en una fase de intervención; indicadorespara la medición de impacto para aportar insumosal debate político. En este plano, los diferentesproyectos de la Fundación Friedrich Ebert hanobtenido algunos avances importantes, siendotodavía un desafío por superar el trabajo conindicadores de impacto.

Cada una de las categorías mencionadas implicaun conjunto de desafíos específicos. En la primerafase de selección se plantea el interrogante por loscriterios a aplicar para asumir el compromiso decolaborar con un determinado territorio, por lo

Lo que se necesita

son, por un lado,

experiencias

exitosas que

corroboren la

utilidad del

concepto y, por el

otro, una mayor

presencia en el

debate político.

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menos, a mediano plazo. ¿Cuáles son lascondiciones mínimas que aseguran un adecuadogrado de impacto? Indudablemente, el análisis delos actores locales es de suma relevancia, encuanto a su capacidad de gestión y su voluntadpolítica de hacerse cargo del tema del desarrolloterritorial. Otro aspecto decisivo consiste en lacalidad de las relaciones que los actores mantienenentre sí, por ejemplo el nivel de interlocución entremunicipios aledaños, entre éstos y la baseempresarial local y la comunidad organizada, asícomo con instancias a nivel regional o nacional.Por último, cabe mencionar las potencialidadesexistentes para el desarrollo territorial.

En la práctica, nos encontramos frecuentementecon actores débiles y relaciones basadas en ladesconfianza. Por regla general, sobre todo enzonas rurales, el tejido productivo local padece deun alto grado de desarticulación. Las asociacionesempresariales no siempre son representativas.Adicionalmente, la identificación de potencialidadesde desarrollo enfrenta el problema serio de faltade información, ya que las estadísticas emitidasoficialmente, por lo general, se refieren a cifrasagregadas por sector y región y, por tanto, nocaptan las especificidades locales.

La superación de este problema constituye uno delos principales desafíos para la fase de intervención.Se requiere de instrumentos que permitan ellevantamiento rápido y oportuno de información,dado que la identificación de potencialidadesestablece el marco para la toma de acuerdos entrelos actores locales que deberán impulsarestrategias de desarrollo. Por otra parte, esestrictamente necesario contar con metodologíasde trabajo para la concertación de actores y elfortalecimiento de los mismos.

Considerando el imperativo de generar un nivel deimpacto que ayude a fortalecer la argumentaciónen el contexto de la discusión política más amplia,es indispensable contar con indicadoresadecuados. Obviamente, de poco sirve señalar quelos procesos de desarrollo territorial son largos yque, por ende, su éxito podrá medirse recién en elfuturo. Lo que se necesita son indicadores de éxitoque señalen los avances sobre la marcha. Ello

Se requiere de

instrumentos que

permitan el

levantamiento

rápido y oportuno

de información...

...es estrictamente

necesario contar

con metodologías

de trabajo para la

concertación de

actores y el

fortalecimiento de

los mismos.

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Sin la eficiente

articulación entre la

conceptualización

teórica, la

cooperación técnica

y la decidida

incursión en el

debate político, el

tema del desarrollo

territorial seguirá

excluido de la lista

de prioridades

gubernamentales.

obliga a considerar diferentes horizontestemporales, vale decir, distinguir entre objetivos alargo, mediano y corto plazo. Aquellos objetivos decorto plazo deben aportar al logro de las metasdefinidas para el mediano y largo plazo.

Esta reflexión tiene una doble implicancia. Enrelación al trabajo estrictamente técnico, losindicadores de corto plazo facilitarían el monitoreodel proceso, de manera tal que señalentempranamente posibles desviaciones, es decir, lanecesidad de introducir correcciones sobre lamarcha de una determinada estrategia.

Por el otro lado, el logro de objetivos a corto plazosirve de sustento para la argumentación políticaacerca de las propuestas relacionadas con la tomade decisiones, por ejemplo, en el campo de ladescentralización, que deben permitir alcanzar losobjetivos a largo plazo basándose en los avancesya obtenidos pero aún insuficientes.

Para ello es preciso identificar posibles alianzascon actores que sean relevantes en el juego políticoy que, eventualmente, puedan ser sensibilizadoscon respecto al tema del desarrollo territorial. Si sepierde de vista esta dimensión, todos los esfuerzosubicados en el nivel técnico de la cooperaciónpermitirán obtener solamente avances parciales yaltamente limitados a aquellos pocos lugares quereúnen características extremadamente favorablesy que, por tanto, no son representativos.

Sin la eficiente articulación entre la conceptua-lización teórica, la cooperación técnica y la decididaincursión en el debate político, el tema del desarrolloterritorial seguirá excluido de la lista de prioridadesgubernamentales. Instituciones como la FundaciónFriedrich Ebert ocupan una posición privilegiada eneste contexto. Su larga trayectoria en los distintospaíses ha permitido el acceso a importantesespacios de discusión. La experiencia acumuladaen un campo de trabajo relativamente nuevo laconvierte en uno de los pioneros. Además, su lógicade funcionamiento en redes para multiplicar elconocimiento metodológico adquirido constituyeuna buena base para convocar a un crecientenúmero de actores preocupados por pensar másallá de los límites actuales en la discusión sobremodelos de desarrollo y el papel del Estado.

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