1 polÍtica macroeconÓmica

Julio de 1995 Memonas al Congreso de la República

Capítu~o 1 POLÍTICA MACROECONÓMICA

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Julio de 1995 Memorias al Congreso de la República

Capítulo 1

POLÍTICA MACROECONÓMICA

l. DIAGNÓSTICO MACROECONÓMICO INICIAL

Desde sus inicios, el actual Gobierno previó dos fases en el comportamiento macroeconómico. Durante la primera seria necesario corregir los desequilibrios asociados al patrón de crecimiento que experimentó la economía entre 1992 y 1994, lo cual implicaba, en particular, desacelerar el excesivo crecimiento de la demanda agregada y detener la apreciación de la tasa de cambio real. La segunda seria una nueva fase ascendente del crecimiento económico en 1997-1998, que coincide con el inicio del auge petrolero, pero en la cual el crecimiento estaria basado fundamentalmente en el. crecimiento de las exportaciones no tradicionales y de la producción competitiva con las importaciones

Entre 1992 y 1994 la actividad económica tuvo una recuperación importante, después de la "recesión a la colombiana" de 1991 . En efecto, la economía comenzó a recuperarse en 1992, y logró crecimientos superiores al 5% en los dos años siguientes. Durante ese periodo fue particularmente positiva la notable recuperación de la inversión privada, la cuaL después de haberse retrasado considerablemente en la década anterior, alcanzó entre 1993 y 1995 niveles comparables con los más altos de la historia económica colombiana.

No obstante, el diagnóstico del nuevo Gobierno era que el auge económico del periodo 1992-1994 estaba débilmente cimentado y no era sostenible, ya que había sido impulsado por sectores productores de bienes no comercializables internacionalmente, como resultado del gran dinamismo de la demanda agregada doméstica y no de aumentos en la productividad y en la competitividad de la economía. Los ingresos de

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capitales externos, la revaluación real, la liberación comercial y cambiaría, y la mayor holgura en materia de liquidez y de crédito promovieron un auge del consumo privado, especialmente de bienes duraderos, y una prolongación de la fase expansiva de la actividad de la construcción. A lo anterior se sumó el rápido crecimiento del gasto público y la recuperación de la inversión privada. Como resultado, la demanda agregada interna real aumentó 12% en 1993 y 11% en 1994, ritmos desconocidos en la historia económica reciente del país, sin que la producción lograra crecer a tasas similares.

A la expansión de la inversión privada y del gasto público se sumó la reducción dramática de la tasa ahorro privado, producto del auge del consumo. El resultado fue un fuerte deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos, la cual pasó de un superávit que representaba el S 5% del Pm en 1991 a un déficit de cerca del4.4% del Pm en 1994. Además, el proceso de revaluación del peso que se observó durante ese penodo condujo a la paradójica situación en la cual la tasa de crecimiento de las exportaciones no tradicionales se redujo con respecto a la que se vema observando antes de la apenura económica. Pasó de un promedio de 18% anual entre 1986 y 1989 a un 29% anual entre 1990 y 1991, y a sólo 8% anual entre 1992 y 1994

11. EL PROCESO DE AJUSTE MACROECONÓMICO

Con el diagnóstico descrito, la estrategia de estabilización adoptada desde mediados de 1994 consistió en reducir el ritmo de expansión de la demanda agregada a través de las políticas monetaria y fiscal. Además, con el fin de ganar efectividad en el control monetario, de detener el proceso de revaluación y de preservar la estabilidad de la balanza de pagos se decidio regular los flujos externos de capital de corto plazo

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La recuperación de la tasa de cambio, como resultado de la disminución del ritmo de expansión de la demanda agregada y de la regulación de los flujos externos de capital, inducirla una recomposición de la producción en favor de los bienes comercializables.

La combinación de políticas consistentes con el logro de los objetivos mencionados incluían, en 1995, un crecimiento de los medios de pago de alrededor del 22.3% y de la cartera de crédito al sector privado al 35°/o, la continuidad del sistema de bandas cambiarías y un superávit del sector público no financiero cercano al O. 7% del Pffi.

La política macroeconómica aplicada fue efectiva para desacelerar la demanda agregada, pero fue más restrictiva de lo planeado, especialmente en lo referente al mam~jo monetario y de las tasas de interés, y produjo un aterrizaje más fuerte de lo previsto. Los medios de pago, que estaban . . creciendo a tasas anuales superiores al 3 5°/o en 1993 crecieron en 25 . 3~o en 1994 y en 19.7% en 1995. Por su parte. el crédito otorgado por el sistema financiero, que venía expandiéndose a razon del 50o/o anuaL redujo su crecimiento al 37°/o, tasa inferior en 8.5 puntos respecto al resultado de 1994.

Las tasas de interés aumentaron en exceso en el primer semestre. por lo cual el Gobierno acordó con la Junta Directiva del Banco de la República políticas para darle mayor liquidez a la economía, al tiempo que hacra mas restrictiva la política fiscal. Además, las tasas se controlaron temporalmente' , y se logró que las activas se redujeran de43 .:2°to en junio a 39. 1 0¡(, en julio. al tiempo que las pasivas pasaron de 33 8°/o a 29. 9°;o Despues de levantar las restricciones. las tru as se mantuvieron en lo niveles alcanzados con el control, pero repuntaron a pan ir de diciembre pues no se proveyó la liquidez necesaria para la demanda estacional (la tasa activa promedio fue 44.2o/o en diciembre y la pasiva. 32.4o/o)

'Resolución 16 de 1995

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El sector público logró una desaceleración importante en el crecimiento del gasto a partir de mediados de 1994 y las finanzas públicas consolidadas se mantuvieron virtualmente en equilibrio. Sin embargo. los efectos del esfuerzo fiscal se vieron reducidos debido al comportamiento de partidas de gasto previamente comprometidas, tales como las asociadas a la reforma de la seguridad sociaL las pensiones públicas, las transferencias territoriales, los intereses sobre la deuda interna y externa del gobierno nacional y los ajustes salariales de sectores específicos como el de los militares. El crecimiento real del gasto propio del gobierno central redujo su crecimiento de una tasa promedio de 17.7% entre 1993 y 1994 a 4.6% en 1995 Estos gastos. sobre los cuales se tiene discrecionalidad. representaron el 54 . 8o/o: del gasto del gobierno central en 1994. y se preve que su participacion se reduzca a 49 . 6~o en 1996

El menor crecimiento de la demanda agregada interna ha constituido pane esencial del ajuste macroeconómico requerido para permitir, en primer lugar. la reducción gradual de la inflación objetivo con el cual se comprometieron el gobierno y el sector privado mediante el Pacto de Productividad. Precios y Salarios. En este marco, el Gobierno se comprometió a ajustar las tarifas de su competencia según lo acordado, a revisar continuamente las tendencias de la inflacion y a realizar los ajustes necesarios en la politica economica para alcanzar la meta de inflacion. Los empresarios se comprometieron a incrementar precios de acuerdo con la inflación esperada y no con base en la inflación pasada, y el incremento del salario mmimo legal. 19.5°/o, incluyó 2 5 puntos correspondientes al aumento en la productividad laboral

En segundo lugar. el menor crecimiento de la demanda interna. en relación al crecimiento de la producción. es esencial para garantizar el ajuste de las cuentas externas. es decir, para reducir el ritmo de crecimiento de las importaciones y para otorgar mayor dinamismo a las exponaciones. Por otra pane. en el plan de desarrollo de esta administración se reconoce

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la necesidad fortalecer el ahorro doméstico, no sólo por la importancia que tiene el manejo apropiado de los recursos de excedentes coyunturales de divisas del sector exportador sino también porque permite mantener y elevar los niveles de inversión, factor fundamental en el crecimiento económico.

El menor crecimiento de la demanda agregada contribuirá a la recuperación de la tasa de ahorro doméstica. Sin embargo. el gobierno ha considerado necesario superar las dificultades de carácter estructural A este fin contribuye la movilización de recursos por parte de los fondos de pensiones, la instrumentación de las recomendaciones de la tv1i~ ión para el desarrollo del mercado de capitales y otras medidas que se han tomado con este objetivo. Adicionalmente. en agosto de 1995 se aprobo el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera\ en el cual e ahorraran los recursos excedentarios de las nuev~s explotaciones petrolera. Este Fondo suavizará el ingreso y el gasto de estos recursos. con lo cual contribuirá a la estabilidad macroeconómica y a la di ciplina de las finanzas públicas, en particular. de las entidades que s benefician de los ingresos petroleros.

Desafortunadamente. el ajuste macroeconómico ha re uhado costo o en la medida en que e. ·i ten importantes asimetría en el mercado La respuesta positiva de los sectores que se benefician del aju .. te. tale. como el sector e.·portador y. de manera ma general. lo .ectore. de bien ~

comercializables internacionalmente. es más lenta que la respuesta negativa de los sectores cuyo comportamiento depende mas directament~ de la demanda interna. Es por esto que el reto fundamental de la poli ti ca económica. en el corto plazo. es la reduc ión de lata a de interé, ha ~ta niveles más acordes con lo programado. En el mediano plazo. el objetivo primordial e reorientar el proce o de internacionalizacion de la economi~ con el fin de que el sector e portador se convierta en el motor del 'crecimiento económico. tal como corr sponde a un modelo

'Ley 209 dt 199~

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económico abierto y competitivo. reemplazando en este papel a la expansión de la demanda doméstica.

III. RESULTADOS MACROECONÓMICOS DE 1995

Producto del ajuste macroeconómico, la demanda agregada interna pasó de crecer 10.7o/o en 1994 a 6.9% en 1995. El consumo creció 8.1% y 5 go;o, en cada año, mientras que, en 1995 la inversión real creció en 1 1 ~o y alcanzó la participación en el Pffi más alta de las últimas décadas, 21 .J~o

El proceso de revaluación real se detuvo desde agosto de 1994 y en 1995 se registro una devaluación real del 5~ó A este resultado contribuyó no solo la política macroeconómica descrita sino también el cambio en el entorno internacionaL producto de las dificultades de balanza de pagos de grandes economías latinoamericanas como México, Argentina y \'enezuela

El crecimiento de la econom1a superó, por tercer año consecutivo, el 5~o. lo que no se presentaba desde la primera mitad de la década de los setenta. El freno a la revaluación permitió que el crecimiento fuera más balanceado entre los sectores comercializables y no comercializables, lo que garantiza una mayor estabilidad en el largo plazo. En 1994 habían crecido en 3. 7% y 8.4o/o, y en 1995 lo hicieron en 5.3% y 5 .4, respectivamente

este resultado contribuyó. no sólo la tasa de cambio real favorable, sino las pohticas sectoriales adoptadas en los últimos años para regular la competencia y estimular la producción doméstica. Se destacó la actividad minera ( 17 8%). y la recuperación del sector agropecuario sin

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café ( 4 .2°/o ), por tercer año consecutivo. después de haber sido golpeado fuertemente en los primeros años de la apertura.

La industria creció en 3.2% sin trilla de café y en 1 o/o con trilla4, tasas

inferiores a las registradas en el año anterior, producto principalmente del menor crecimiento de la demanda interna. Además. contribuyó a este resultado la entrada en la fase descendente del ciclo de la construcción de vivienda y la reducción de la trilla del café, debido, en gran parte, a las restricciones a las exportaciones del grano establecidas en los acuerdos de los paises productores.

La tasa de desempleo promedio en el año fue levemente inferior a la de 1994, 8. So/o respecto a 8. 9~o, aunque en el segundo semestre se observaron mayores tasas en relación con iguales periodos del año anterior. En éste periodo, la tasa de ocupación se mantuvo estable alrededor del 55~o.

mientras que la de participación aumentó un punto porcentual

El menor crecimiento de la demanda interna permitió controlar el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que fue de 5 . 4~ o del PIB. resultado previsto en las proyecciones iniciales. El déficit obedecio básicamente a los gastos de inversión en los proyectos especiale .. asociados al Plan de Desarrollo. Su nivel e perfectamente sostenible. como lo han reconocido agencias y banco internacional e . no olamcnte por la alta rentabilidad y seguridad de los proyecto que e e tan financiando, sino también por la estructura de u financiacion En 1 C)O:".

el 51 .3% de la financiación provino de inversión e. ·tranj ra directa neta y el 33~-ó de deuda e. ·tema de largo plazo. Segun las ifra de balanza dt.: pagos. la inversión e. tranjera neta crecio en 2:! . 5~o y la realizada en sectores diferentes a la minería se incremento en cerca del 95° o.

El deterioro del déficit comercial se frenó . Pasó de 3 . 3~ o del PlB en 1994 á 3 .2o/o. A este resultado contribuyó el incremento de la,

• En~re los scct(lre. ron un cN"~tmtcnt(l sureriClr al del ai\t"• ant~nl•r !'~· en.·\'\1\tl';t"'" h•!o d • ~·tju'r'' rr•'"='"'nJI y ctcntiftc\,, b bid&! . parel y su dcm·ados. aluncnto ... wtanc1a. qutmt a'. 'tdnl,, meta le. "''te"'"'''~' t ~1.Jl S

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exportaciones menores, 18%~ el comportamiento de otras como las de petróleo y sus derivados, las de carbón y las de ferroníquel; y la moderación en el ritmo de crecimiento de las importaciones, 16o/o en 1995 frente a 21 .4% en 1994.

Un resultado adicional a la política de estabilización fue la leve recuperación de la tasa de ahorro privada, que había caído de 14.1% del Pffi en 1990 a 8% en 1994. En 1995 aumentó a 8.9o/o. Sin embargo, el Gobierno es consciente que continúa siendo baja para las necesidades de crecimiento del país, y por ello ha emprendido políticas estructurales para incrementarla

Por otra pane, la inflación se redujo a 19.5%, tasa superior a la meta establecida por la Junta del Banco de la República. 18%, pero inferior en mas de 3 puntos porcentuales a la registrada en 1994. Conjuntamente con la de 1991. esta disminución es la más significativa de los últimos años A este resultado contribuyeron la política de estabilización, la recuperacion de la producción agrícola y el Pacto Social. El Pacto se convinio en un mecanismo fundamental para desmontar gradualmente el patrón inercial de la inflación en Colombia.

Finalmente, la reduccion de la inflación contribuyó a mejorar el poder adquisitivo de la fuerza de trabajo. Desde 1992 el salario real industrial creció de manera continua y en diciembre 1955 mostró un incremento anual de tres puntos porcentuales

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IV. RESULTADOS MACROECONÓMICOS EN LOS PRIMEROS MESES DE 1996

Las cifras disponibles sobre los primeros meses del año muestran una desaceleración de la actividad superior a la prevista en el programa macroeconómico. En efecto, se había previsto un crecimiento entre 4.5°/o y 5%, como resultado de la combinación de varios factores, entre eJios las políticas adoptadas para reducir los excesos de demanda persistentes. el descenso de la construcción, y la situación económica de países vecinos. En este momento, es posible esperar un crecimiento de alrededor del 4°;o

Sin embargo, no todos lo sectores se han desacelerado El sector exportador y. en general, los productores de bienes comercializables internacionalmente se han beneficiado del ajuste macroeconómico. En efecto, algunos sectores industriales<;. la agricultura y algunos servicios (telecomunicaciones, salud, entre otros) continúan presentando altas tasas de crecimiento.

Las exportaciones menores, sin incluir esmeraldas. continúan creciendo por encima del PIB valorado en dólares. Hasta abril aumentaron 7 3~o frente al mismo período del año anterior. En contraste. el ritmo de crecimiento de las importaciones en dólares se ha reducido: entre enero y abril crecieron 3.4°/o, producto de la actividad económica y de la reducción de la demanda de bienes duraderos. que en el pasado fue estimulada por la revaluación y la gran disponibilidad de liquidez ~ crédito .

No obstante. la recuperación de e tos sectores ha sido más lenta que la desaceleración de los sectores que dependen ma~ directamente de la demanda interna. tales como la construcción, la industria asociada con esta actividad y la productora de bienes poco competiti\'o con el ex te-

'.\hmentos. otros productl'' tJUiJUIL'Ol>. dcnvados del petroleo. cqu•ro prof~·~•onal' cu:nttlic<>. tnll:l d ... .:af~

tAbaco. pn:nda.<~ de vesttr .ex epto callado. objetos d.: barro. loll ~ porcelana' •'tra!o mdw.tna.' manufactuNr.l'

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rior, y algunos sectores de servicios. Por otra parte, la inversión asociada a estos sectores se ha visto afectada en cierto grado por la incertidumbre generada por la crisis política.

Las persistentemente altas tasas de interés han sido la principal causa de la rápida contracción de la demanda interna. En términos reales, en el primer semestre las de colocación fueron de 19.4%, superiores al promedio de los últimos diez años, que fue cercano a114%,, y del segundo semestre de 1995, cuando alcanzaron 16%.

Los niveles de las tasas de interés han sido consecuencia de crecimientos extraordinariamente bajos de los agregados monetarios y de la incertidumbre sobre el manejo monetario futuro. En el primer semestre los medios de pago aumentaron 15% anual y la cartera en una tasa anual izada de 25o/o. ·

El Gobierno ha considerado necesario desarrollar acciones para moderar las tasas de interés a niveles cercanos a los contemplados en la programación macroeconómica, lo cual permitirá un freno al rápido descenso de la demanda agregada interna. La Junta del Banco ha adoptado medidas con este fin Entre éstas se encuentra la estabilización de la tasa interbancaria. la reducción de los sobrecostos asociados con el endeudamiento de mediano plazo. el acceso al endeudamiento externo de corto plazo para los exportadores. la flexibilización de la administración de la posición propia en moneda extranjera y la reducción gradual de los encajes en cuenta corriente. hasta alcanzar el 21 o/o a fines de 1996. Ademas. se redujeron los encajes sobre los CDTs. lo que contribuirá a moderar tos costos de captación. y se avanzará más en la estabilizacion de la tasa interbancaria a niveles más bajos.

Por otra parte. la rasa de cambio real se ha mantenido relativamente estable. alrededor de un nivel que asegura la sostenibilidad del

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crecimiento y la estabilidad de la balanza de pagos en el mediano plazo, y la nominal ha pennanecido dentro de los límites establecidos en la programación, con una relativamente baja intervención del Banco de la República. En efecto, las reservas internacionales ascendieron en el primer semestre a un promedio de US$7.9 mil millones, frente a un saldo de US$8.3 mil millones a finales de 1995, y los activos del país en el exterior, incluyendo la posición de Tesoreria. han permanecido relativamente estables.

El déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos se estimó en 5.6o/o del Pffi para este año. cifra elevada debido a que se realizara el mayor nivel de importaciones de equipos para el sector petrolero \ oleoductos. Además, se esperan unos menores ingresos por exportacione de café, debido a los bajos precios internacionales De todas manera . el déficit será financiado en su totalidad con capital de largo plazo. incluido un crecimiento de la inversión extranjera directa neta cercano al 28° o

En el primer trimestre aumentó 45.9%) frente al mismo penodo del año anterior. Si se mantienen, sin embargo, las tendencias de las exportacione e importaciones de los primeros meses del año, el déficit externo era inferior al previsto.

Respecto a la intlación. en los dos primeros meses del año e obsel\ o un incremento. 6.6°/o. respecto al patrón estacional de los año. anteriore!) A partir de marzo los incrementos mensuales han sido menores que en el aiit"

pasado, y aunque hasta junio se acumuló una variación de 14° o. re ultadl' superior en 0.2 punto~ porcentuale~ a la del mi mo penodo dC' Jl)ll~

Los factores que han contribuido al comportamiento de la inflacion en el primer semestre son . el adelanto en lo aju te de alguno~ precios. como en el caso del transpone~ la mayor variacion en educación, producto de la reclasiticacion de lo~ colegios": y el de monte de lo~ suhsidto~ de servioios públicos·. que será gradual con el fin de sua\'izar ~u cfec10

~En ~umplmli~nt'' d.: la 1..:' G~n.:ral ,t.: l'du~·•h:h'll · S.: r.:nhzuran d~ limna g1.1dual ha,111 ''" lm.:atm.:nt.'~ d.: J;¡ 1 .:\ 14:: d.: 19114

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sobre el poder adquisitivo de los estratos más bajos. En contraste. los precios de los alimentos y de los arrendamientos, que tienen la mayor ponderación en la canasta del consumidor, han tenido una tendencia descendente en sus precios, que se espera continúe en lo que resta del año. Por último. el menor crecimiento de algunos sectores altamente intensivos en mano de obra, como la construcción, redujo la generación de empleo urbano y la tasa de desempleo aumentó a 10.4% en marzo y a 11 . 7~ó en junio. Sin embargo, no hay estadísticas disponibles sobre empleo rural. donde la actividad económica se ha mantenido dinámica.

V. PERSPECTIVAS

Para pasar a la fase de desarrollo sostenible es necesario, no solamente mantener una tasa de cambio real competitiva y preservar la estabilidad macroeconomica .. sino entrar de manera más agresiva a promover el crecimiento exportador y a reducir los desequilibrios de la balanza comercial.

Se ha avanzado parcialmente en la correción del desequilibrio externo. Calculas realizados en el Ministerio indican que si no hubiésemos frenado el ritmo de crecimiento de la demanda agregada interna. este déficit podría representar el 1 O~ó del PIB en 1996. Además. se frenó el proceso de acelerado deterioro de la balanza comercial que se presentó entre J 991 y 1994 Aunque en 1996 el déficit podria mostrar un ligero deterioro, este sena de caracter estrictamente temporal. asociado a las fuenes imponaciones especiales requeridas r ·ua el desarrollo de las inversiones en el sector petrolero con las cuales. precisamente. será posible un fuene aumento en las e.xponaciones de crudo y una drástica reducción del déficit comercial a panir de 1997 La recuperacion de la tasa de cambio real ha sido favorable para el sec-

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tor exportador y, en general , para la producción de bienes comercializables. Sin embargo, el entorno internacional en el período reciente ha sido poco favorable para nuestras exportaciones no tradicionales. Hemos sentido los efectos del deterioro de la situación económica de los países de América Latina y las consecuencias de la devaluación de las monedas de varios países de la región, particularmente del bolívar, lo cual ha contrarrestado en parte los efectos benéficos de la mayor tasa de cambio real del peso frente al dólar

En estas condiciones, además de persistir en la aplicación de unas política macroeconómicas favorables al sector exportador, es imprescindib le avanzar en las políticas sectoriales para mejorar la competi tividad. y reorientar la acción del Estado para complementar y apoyar la actividad empresarial . El gobierno ha avanzado en la aplicación de mecanismos para promover las exportaciones y aumentar la competitividad y para remo cr las trabas a la actividad privada y abrirle nuevas oportunidade Adema~. estamos emprendiendo un ambicioso programa de construccion de infraestructura, el cual reportará grandes beneficios al sector exportador

En la promoción de las exportaciones se ha avanzado de manera importante en tres frentes : el apoyo directo de PROEXPORT a tra\ e de las llamadas unidades exportadoras, el f inanciamiento de l a~

exportaciones a través de BANCOLDEX y de créditos externos directo. y la política de asignación de CERT

Sobre el tema de la infraestructura fisica. el Gobierno esta avanzando . oh re su Plan de Desarrollo para que los escasos recursos presupuesta le de l o~

cuales se dispone y, en mayor grado. los recursos de inversion pri \·ada que pueden obtenerse a traves de mecanismo d~ conce. ion y afines. se des ti ncn al desarrollo y mejoramiento de nuestra infraestructura de servic1os públicos, transportes y comunicaciones

Por último, el logro del crecimiento rapido y ostenido depende de comc1

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evolucione el ahorro doméstico. El gobierno continuará trabajando en el fortalecimiento del mercado de capitales seguiendo los lineamientos del Plan de Desarrollo y teniendo como marco de referencia las recomendaciones de la Misión para el desarrollo del mercado de capitales.

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