ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОИЗВОДСТВА Гречкина О.В.

11.4. ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ О НАРУШЕНИИ ТАМОЖЕННЫХ

ПРАВИЛ Гречкина Ольга Владимировна, к.ю.н., доцент. Место работы: кафедра конституционного и административного права, Южно-Уральский государственный университет. e-mail: grechki-na74@rambler.ru

Аннотация: В статье на основе анализа норм ад-министративного и таможенного законодательст-ва автором внесены предложения по совершенство-ванию положений, регулирующих применение сроков давности привлечения к административной ответ-ственности лиц за нарушение таможенных правил и вопросов проведения таможенными органами про-верки после выпуска товаров. Ключевые слова: срок давности, длящееся пра-

вонарушение, административная ответствен-ность, нарушение таможенных правил.

PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE PRODUCTION FOR THE VIOLATION THE CUSTOMS REGULATIONS

Grechkina Olga Vladimirovna, PhD in law, associate profes-sor. Place of employment: South-Urals state university, ad-ministrative and constitutional law chair. E-mail: grechki-na74@rambler.ru

Annotation: In the article on the basis of analysis of norms of administrative and custom legislation an author suggestions are brought in on perfection of positions, regulative application of terms of remoteness of bringing in to administrative responsibility of persons for violation of custom rules and questions of realization custom organs verifications after producing of the goods. Keywords: term of remoteness, lasting offence, ad-ministrative responsibility, violation of custom rules. Производство по делам о нарушении таможенных

правил осуществляется таможенными органами не иначе как на основаниях и в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административ-ных правонарушениях (далее КоАП РФ), и в связи с административным правонарушением. В пределах компетенции и в соответствии с ч. 1 ст.

28.3 КоАП РФ таможенные органы составляют прото-колы об административных правонарушениях, преду-смотренных главой 16-ой, а именно – частями 1 и 3 ст. 16.1 и ст.ст. 16.2 – 16.23 КоАП РФ. Восьмилетняя правоприменительная практика, свя-

занная с привлечением лиц к ответственности за на-рушение таможенных правил, выявила достоинства и недостатки КоАП РФ, в частности тех его норм, кото-рые определяют порядок производства по делам о на-рушении таможенных правил, правила определения длящегося правонарушения, сроки давности привле-чения к административной ответственности и др. Так, в нормах КоАП РФ не содержится определения

длящегося административного правонарушения, а также критериев, позволяющих отнести конкретные виды административных правонарушений к категории длящихся. В законе не имеется и перечня длящихся административных правонарушений. Вместе с тем, определение длящегося администра-

тивного правонарушения сформулировано в пункте 14

постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5. Согласно этому определению «длящимся является такое администра-тивное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающем-ся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей»1. При этом такие обязанности могут быть возложены и иным нор-мативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например, представлени-ем прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Анализ таможенных правонарушений, предусмот-

ренных 16-ой главой КоАП РФ, позволяет прийти к вы-воду о том, что длящимися среди них можно назвать, например, такие как: «Незаконные пользование или распоряжение условно выпущенными товарами либо незаконное пользование арестованными товарами» (ст. 16.20 КоАП РФ); «Незаконные приобретение, пользование, хранение либо транспортировка товаров и (или) транспортных средств» (ст. 16.21 КоАП РФ); «Незаконное осуществление деятельности в области таможенного дела» (ст. 16.23 КоАП РФ). Выделение длящихся правонарушений из общего

перечня таможенных правонарушений основано, в первую очередь, на применении таких критериев, как место и время. Так, местом нарушения правовых предписаний, установленных 16-ой главой КоАП РФ, являются таможенная граница, зона таможенного кон-троля, осмотра и т.п2. Вышеперечисленные длящиеся правонарушения в

области таможенного дела, как правило, совершаются на таможенной территории Российской Федерации, то есть вне мест, именуемых таможенной границей, зо-ной таможенного контроля, осмотра. Для таких дейст-вий как пользование, распоряжение, хранение, транс-портировка либо незаконное осуществление деятель-ности в области таможенного дела, таможенным законодательством не установлены временные харак-теристики. В свою очередь для многих других действий участни-

ков внешнеэкономической деятельности законом пре-дусмотрены и установлены номинальные сроки их осуществления. К таким действиям можно отнести, например, декларирование (подача таможенной дек-ларации), доставка, представление документов и све-дений, отчетность, вывоз или ввоз товаров временно ввезенных товаров и транспортных средств. Однако невыполнение предусмотренной нормативным право-вым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правона-рушением. Срок давности привлечения к администра-тивной ответственности за правонарушения, по кото-рым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления ука-занного срока. В этой связи нельзя признать длящи-мися такие, например, правонарушения, как: «Недек-

1 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Феде-

рации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возни-кающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (с изм. от 11 ноября 2008г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. № 6. 2005.

2 Серков П.П. Административные правонарушения: квалифика-ция и назначение наказаний: науч.-практ. пособие. – М.: Норма, 2010. С 55.

353

2'2010 Пробелы в российском законодательстве

ларирование либо недостоверное декларирование то-варов и (или) транспортных средств» (ст. 16.2 КоАП РФ); «Недекларирование либо недостоверное декла-рирование физическими лицами иностранной валюты или валюты Российской Федерации» (ст. 16.4 КоАП РФ); «Недоставка, выдача (передача) без разрешения таможенного органа либо утрата товаров или доку-ментов на них» (ст. 16.9 КоАП РФ); «Несоблюдение сроков подачи таможенной декларации или представ-ления документов и сведений» (ст. 16.12 КоАП РФ); «Непредставление в таможенный орган отчетности» (ст. 16.15 КоАП РФ); «Невывоз либо неосуществление обратного ввоза товаров и (или) транспортных средств физическими лицами» (ст. 16.18 КоАП РФ). Уяснение четкого определения длящегося правона-

рушения неразрывно связано с вопросами исчисления сроков давности привлечения к административной от-ветственности. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правона-рушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Днем обнаруже-ния длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномо-ченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Таможенным законодательством закреплено право таможенного органа осуществлять проверку достовер-ности заявленных при таможенном оформлении све-дений после выпуска товаров и (или) транспортных средств, а именно – в течение одного года со дня ут-раты товарами статуса находящихся под таможенным контролем3. Такую проверку после выпуска товаров таможенные органы вправе проводить посредством применения форм таможенного контроля, предусмот-ренных главой 35 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ). Формами таможенного кон-троля являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможенное на-блюдение; таможенный осмотр товаров и транспорт-ных средств; таможенный досмотр товаров и транс-портных средств; личный досмотр; проверка марки-ровки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; осмотр помещений и тер-риторий; таможенная ревизия. Вместе с тем далеко не все из перечисленных форм

таможенного контроля могут осуществляться после выпуска товаров. Анализ статей 367-376 ТК РФ позво-ляет сделать вывод, что такие формы контроля, как: проверка документов и сведений, таможенное наблю-дение, таможенный досмотр товаров и транспортных средств и личный досмотр не могут проводиться та-моженными органами после выпуска товаров в сво-бодное обращение, так как они должны осуществлять-ся либо при таможенном оформлении, либо во время перевозки товаров и транспортных средств, находя-щихся под таможенным контролем, либо при подаче таможенной декларации. Однако нормы, устанавли-вающие применение таких форм таможенного контро-ля, как: получение пояснений, таможенный осмотр то-варов и транспортных средств, проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них иден-тификационных знаков, осмотр помещений и террито-рий не содержат запрета, а, следовательно, данные

3 См. ч. 2 ст. 361 Таможенного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации.2003. №22. Ст. 2066.

формы таможенного контроля могут применяться по-сле выпуска товаров. Лишь одна норма ТК РФ, уста-навливающая порядок и условия применения такой формы таможенного контроля, как таможенная реви-зия4, достаточно четко обозначает возможность при-менения этой формы таможенного контроля после выпуска товаров. Таким образом, если в течение одного года со дня

утраты товарами статуса находящихся под таможен-ным контролем в ходе проведения таможенной реви-зии будет установлен факт совершения длящегося таможенного правонарушения, тогда срок давности привлечения к административной ответственности бу-дет исчисляться со дня обнаружения административ-ного правонарушения. Таким днем будет являться день завершения проведения проверки и незамедли-тельного составления акта о результатах проведения таможенной ревизии. В этой связи интересным представляется предложе-

ние профессора Н.Г.Салищевой. Отмечая новеллу в применении норм ст. 4.5 КоАП РФ об установлении сроков давности привлечения к административной от-ветственности со дня вступления в силу решения ко-миссии антимонопольного органа за правонарушения, предусмотренные ст.ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ, ав-тор говорит о возможности установления аналогичного правила применительно к нарушениям законодатель-ства об экспортном и валютном контроле5. Учитывая специфику правоприменительной дея-

тельности таможенных органов, в частности норма-тивно урегулированную возможность проведения про-верки после выпуска товаров и (или) транспортных средств, на наш взгляд, аналогичное правило следует установить применительно к нарушениям таможенных правил и дополнить ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ указанием на статьи. 16.20, 16.21, 16.23 КоАП РФ. Вместе с тем, представляется ошибочным предло-

жение автора о целесообразности исключения анти-монопольного законодательства из перечня отраслей законодательства, о нарушениях которых допускается проведение административного расследования. По мнению автора действия комиссии антимонопольного органа по установлению факта нарушения антимоно-польного законодательства по сути дела представля-ют собой специфический вид административного рас-следования. Несомненно, это специфический вид ад-министративного расследования, вид – как часть административного расследования, но не администра-тивное расследование в обычном нормативном пони-мании его содержания с тем полным объемом полно-мочий государственных органов, который предостав-ляется им законом после возбуждения дела об административном правонарушении. Равное положение относится и к нарушениям тамо-

женного законодательства. Так, согласно таможенно-му законодательству при проведении таможенной ре-визии таможенные органы вправе получать доступ в пределах своей компетенции к базам и банкам данных автоматизированных информационных систем прове-ряемого лица; требовать безвозмездного представле-ния любой документации и информации; осматривать

4 См. ст. 376 Таможенного кодекса Российской Федерации //

Собрание законодательства Российской Федерации.2003. №22. Ст. 2066.

5 Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законода-тельства об административной ответственности в России в со-временный период // Административное право и процесс. 2009. № 5. С. 8.

354

ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОИЗВОДСТВА Гречкина О.В.

помещения и территории проверяемого лица; прово-дить осмотр и досмотр товаров; проводить инвентари-зацию товаров; проводить изъятие товаров либо нала-гать на них арест. Это далеко не полный перечень процессуальных действий и мер административно-правового принуждения, который правомочен прово-дить таможенный орган в рамках административного расследования, осуществляемого в ходе производства по делу об административном правонарушении. В этой связи исключение антимонопольного, таможен-ного законодательства из перечня отраслей законода-тельства, о нарушениях которых допускается прове-дение административного расследования, не позволит уполномоченным органам всесторонне, полно и объ-ективно исследовать все доказательства дела. В свою очередь право таможенного органа осущест-

влять проверку сведений после выпуска товаров в те-чение одного года со дня утраты товарами статуса на-ходящихся под таможенным контролем не ограничи-вается перечнем длящихся правонарушений. Таможенное законодательство не содержит нормы, запрещающей таможенным органам проводить про-верку после выпуска товаров в отношении иных фак-тов нарушения таможенных правил. Например, при выявлении факта недостоверного декларирования то-варов (данное правонарушение по вышеназванным причинам не относится к длящимся правонарушениям) таможенные органы правомочны проводить таможен-ный контроль путем проверки сведений, подтвер-ждающих выпуск товаров, либо путем проверки нали-чия на товарах маркировки или иных идентификаци-онных знаков, в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным кон-тролем. В этом случае, согласно действующему зако-нодательству об административных правонарушениях, срок давности привлечения к административной от-ветственности исчисляется с момента подачи декла-рации, в которой указаны недостоверные сведения, послужившие основанием для освобождения от упла-ты таможенных пошлин, налогов или для занижения их размера. Понятно, что не только выявление такого факта, но и административное расследование и рас-смотрение такого дела должны укладываться в обо-значенный годичный срок давности привлечения к ад-министративной ответственности. В противном случае виновное лицо может уйти от ответственности в связи с истечением сроков давности. Не случайно в послед-нее время таможенные органы активно инициируют вопрос об установлении в законодательстве трехго-дичного срока проведения проверки после выпуска то-варов6. Представляется, что увеличение до трех лет срока

проверки достоверности сведений после выпуска то-варов следует увязывать с требованиями положений административного и уголовного законодательства Российской Федерации. Федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование на основании статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, установил как административную, так и уголовную от-ветственность за нарушение правил перемещения то-варов и транспортных средств и определили соответ-ствующие составы правонарушений и санкции за их совершение. Соответственно, если уголовное законо-

6 Приказ ФТС России от 01 октября 2008г. № 1221 «О решении коллегии ФТС России от 29 августа 2008г. «О проекте концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, при-ближенных к государственной границе Российской Федерации»» // Документ официально опубликован не был.

дательство Российской Федерации за преступления в сфере таможенного регулирования7 (за исключением ст. 194 УК РФ – «Уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица») устанавливает 6-летний срок давности привле-чения к уголовной ответственности, то законодатель-ство Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает 1-годичный срок давности привлечения лица к административной от-ветственности. В этой связи возможность проведения форм тамо-

женного контроля после выпуска товаров, то есть со дня утраты товарами статуса находящихся под тамо-женным контролем, необходимо устанавливать по признаку отграничения конкурирующих норм данных отраслей законодательства. Таким признаком являет-ся крупный размер, установленный в настоящее время как стоимость незаконно перемещенных товаров в сумме, превышающей 250 тысяч рублей8. Поэтому, в случае выявления факта незаконного перемещения товаров и транспортных средств, стоимость которых превышает установленный законом крупный размер, определенные формы таможенного контроля могут осуществляться в течение трех лет со дня утраты то-варами статуса находящихся под таможенным контро-лем, и лицо может быть привлечено к уголовной от-ветственности по соответствующей статье Уголовного кодекса Российской Федерации. Если же стоимость незаконно перемещенных товаров не превышает ус-тановленный законом крупный размер, тогда лицо подлежит привлечению к административной ответст-венности. В данном случае выявление факта наруше-ния таможенных правил по истечении одного года не повлечет ответственности лица, а целесообразность и затратность проведения форм таможенного контроля в 3-х летний период не будет оправданной. Исходя из приведенных рассуждений, существует

два варианта выхода из описанной ситуации. Первый вариант. Необходимо внести изменения в пункт 2 ста-тьи 361 ТК РФ и изложить следующим образом: «2. Проверка достоверности сведений после выпуска то-варов и (или) транспортных средств может осуществ-ляться таможенными органами в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под та-моженным контролем, а в случае, если стоимость не-законно перемещенных товаров превышает 250 тысяч рублей, то такая проверка может осуществляться та-моженными органами в течение трех лет со дня утра-ты товарами статуса находящихся под таможенным контролем». Второй вариант. Необходимо внести из-менения в часть 1 статьи 4.5. КоАП РФ, где указать, что за нарушение таможенного законодательства Рос-сийской Федерации постановление по делу об адми-нистративном правонарушении не может быть выне-сено по истечении трех лет со дня совершения адми-нистративного правонарушения.

7 См, ст. 188 УК РФ – «Контрабанда», ст. 189 УК РФ – «Неза-

конные экспорт или передача сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации, незаконное выпол-нение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании массового поражения, вооружения и военной техни-ки», ст. 190 УК РФ – «Невозвращение на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и архео-логического достояния народов Российской Федерации и зару-бежных стран» // Собрание законодательства Российской Феде-рации.1996. № 25. Ст. 2954.

8 См., примечание к ст. 169 Уголовного кодекса Российской Фе-дерации // Собрание законодательства Российской Федера-ции.1996. № 25. Ст. 2954.

355

2'2010 Пробелы в российском законодательстве

356

Первый вариант представляется наиболее прием-лемым. К вопросу об усилении ответственности лиц за нарушение таможенных правил следует подходить достаточно взвешенно. Принцип справедливости нака-зания и его соразмерности совершенному деянию, вы-текающий из статей 19, 45 и 55 Конституции Россий-ской Федерации, предполагает установление диффе-ренциации этой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненно-го ущерба, степени вины правонарушителя и иных об-стоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении наказания. Характеризуя виды тамо-женных правонарушений, установленных главой 16-ой КоАП РФ, нельзя не отметить специфику таможенных правонарушений, значительная часть которых содер-жит наказание в виде достаточно больших штрафных санкций. К примеру, по 10-ти видам правонарушений указанной главы предусмотрено наложение админист-ративного штрафа в размере, как правило, до дву-кратной стоимости товаров, явившихся предметами правонарушения, с конфискацией предметов правона-рушения или без таковой. В этой связи постановка во-проса может быть некорректна. Указанные особенности административного произ-

водства по делам о нарушении таможенных правил с учетом их существенного практического значения вы-зывают необходимость дальнейшего исследования и совершенствования нормативного регулирования.

Отзыв Представленная к публикации статья посвящена ак-

туальным проблемам теории административно-процессуального права, а именно понятию и сущности длящегося правонарушения в сфере таможенного ре-гулирования, а также вопросам применения сроков давности привлечения к административной ответст-венности. В статье дается критический анализ норм административного и таможенного законодательства, их соотношению и взаимодействию с позиции произ-водства по делам об административных правонару-шениях. На основе анализа определения длящегося правонарушения, предложенного Пленумом Верховно-го Суда Российской Федерации, выделены длящиеся правонарушения в сфере таможенного регулирования. Учитывая установленные таможенным законодатель-ством полномочия таможенных органов по проведе-нию в течение одного года проверки достоверности сведений после выпуска товаров, автор вносит пред-ложение по совершенствованию положений Кодекса Российской Федерации об административных право-нарушениях, регулирующих применение сроков давно-сти привлечения к административной ответственности лиц за нарушение таможенных правил. По мнению ав-тора статьи, проведение таможенного контроля после выпуска товаров не дублирует процедуру администра-тивного расследования по делам о нарушении тамо-женных правил, проводимую таможенными органами после выявления факта правонарушения в ходе про-ведения такого контроля. Базовая посылка автора заключается в необходимо-

сти четкого уяснения особенностей административно-го производства по делам о нарушении таможенных правил с учетом их существенного практического зна-чения. Статья не содержит сведений, не разрешенных для

опубликования в открытой печати, и не содержит на-учных материалов, принадлежащих другим авторам.

Статья Гречкиной О.В. отражает современные за-просы науки административно-процессуального и та-моженного права, имеет существенное значение для дальнейшего развития данной отрасли права. На основании изложенного, полагаю возможным ре-

комендовать статью Гречкиной О.В. на тему: «Про-блемы административного производства по делам о нарушении таможенных правил» к опубликованию в журнале. Научный консультант: доктор юридических наук,

профессор В.И. Майоров