14-riev 11-eduardo virgala maquetación 1 22/04/16 09:46 ... · ting fellow en el institute of...

Se trata de responder a las preguntas de si ¿Es posiblerealizar un referéndum sobre la independencia de unaComunidad Autónoma? Si fuera así, ¿quién puedeconvocarlo y en qué términos? Si no fuera así o,siéndolo posible, no se llevara a cabo, ¿qué solucionesjurídicas pueden imaginarse?

Palabras Clave: Secesión. Referéndum. Reforma.Constitución.

Helburua honako galdera hauei erantzutea da:Autonomia erkidego batean, posible da erreferendumaegitea? Hala balitz, nork egin dezake deialdia eta zeinbaldintzatan? Eta hala ez balitz, edo, posible izanik ere,ez bada egiten. Zer soluzio asma daitezke?

Gitza-Hitzak: Sezesioa. Erreferenduma. Erreforma.Konstituzioa.

Il s’agit de répondre aux questions suivantes : Est-ilpossible d’organiser un référendum sur l’indépendancedans une Communauté Autonome ? Si oui, qui peut lefaire et dans quelles conditions ? Si ce n’est pas le casou si, bien que possible, il n’est pas réalisé, quellessolutions juridiques peut-on envisager ?

Mots-Clés : Sécession. Référendum. Réforme.Constitution.

*Gran parte de este trabajo se ha realizado en el último trimestre de 2014 durante la estancia como Visi-ting Fellow en el Institute of Advanced Legal Studies de la University of London, contando con la ayuda desu magnífica biblioteca y, especialmente, del personal de la misma.

14-RIEV 11-Eduardo Virgala_Maquetación 1 22/04/16 09:46 Página 166

Referéndum,secesión y reformaconstitucional*

Vírgala Foruria, EduardoUPV/EHU. Facultad de Derecho.Manuel de Lardizabal, 2. 20018 [email protected]://ehu.academia.edu/EduardoV%C3%ADrgalaForuriahttp://eduardovirgala.weebly.comtwitter: @eduardovirgala

BIBLID [ISBN: 978-84-8419-271-8 (2015); 166-212]

(Referendum, secession andconstitutional reform)


Vírgala Foruria, Eduardo: Referéndum, secesión y reforma constitucional

168 Rev. int. estud. vascos. Cuad., 11, 2015, 166-212

1. Introducción

¿Tiene sentido el título de esta ponencia? ¿Cabe hablar de un referéndum con-sultivo cuyo resultado pueda conducir a una reforma constitucional que reconozcael derecho de secesión? Mi respuesta es que jurídicamente sí, sin ninguna duda,y políticamente casi seguro que no a día de hoy, aunque el panorama político puedecambiar en los próximos meses, pero eso ya escapa de mi análisis1. En todo caso,el problema seguirá existiendo y en algún momento habrá que abordarlo en serio.Ese problema es el de la forma de integración de Euskadi y de Cataluña desde elsurgimiento del Estado liberal español y, especialmente, su agravamiento en losúltimos años.

No voy a entrar en explicaciones sociológicas, políticas o éticas, que no mecorresponden, sobre la situación en Cataluña y en el País Vasco. Simplementeconstato que en los últimos tiempos existe una importante demanda ciudadana,especialmente en Cataluña, para expresar directamente su opinión sobre la formade integración (o separación) en España. Probablemente, frente a lo que piensanlos independentistas, no sea mayoritario el deseo de constituir un Estado sepa-rado. Cuando se realizan encuestas al respecto, la realidad social es mucho máscompleja de lo que puede significar una manifestación, por muy multitudinaria quesea2. Pero eso al final resulta irrelevante si el apoyo a que se consulte es impor-tante (en torno al 70% de la población)3, los partidos favorables a la consulta tie-nen 87 de los 135 diputados en el Parlamento de Cataluña4, consigue acaparar

1. De acuerdo a la encuesta de EL MUNDO-SIGMA DOS de noviembre de 2014 (http://www.el-mundo.es/grafico/espana/2014/11/24/5471cbe522601d2a698b4575.html, última visita 27 de no-viembre de 2014), Podemos se colocaría como primer partido español con el 28’3% y entre PP(26’3%) y PSOE (20’1%) no llegarían al 50%, mientras en las generales del 2011 superaron el 75%.

2. Con todas sus peculiaridades, el proceso participativo del 9 de noviembre de 2014 indica que el por-centaje de independentistas no es mayoritario en la sociedad catalana (81% de votos afirmativos de unaparticipación del 37%).

3. En que se realice una consulta sobre un “Estado propio”: Consell Assessor per a la Transició Nacio-nal (2013, 12).


la atención de la opinión pública y un Gobierno autonómico lo convierte en el ejede su acción.

No estamos en el período de entreguerras del siglo XX en que estas cues-tiones podían resolverse con la utilización de las Fuerzas Armadas a través de losestados excepcionales o, en el caso de los Estados compuestos, mediante la co-acción federal5 o similares. La inexistencia de un derecho unilateral de secesióno del derecho de autodeterminación de un pueblo dentro de un Estado democrá-tico o del derecho a decidir sin límites, sobre lo que luego volveré, no significa queel Gobierno de un Estado pueda ignorar las demandas independentistas si estaspueden llegar a ser mayoritarias. En caso contrario, dará lugar, como dice W. Nor-man, a un “unconfortably high level of uncertainty”, con consecuencias económi-cas desfavorables y con la posibilidad de provocar una situación de violencia6.

Lo anterior no significa el abandono del principio de legalidad. Quien estoescribe, como positivista crítico7, entiende que es inaceptable que el Estado de-mocrático de derecho pueda “trampearse” por mucho que se exijan determinadospartidos políticos o, incluso, un Gobierno autonómico8. En un Estado democráticodebe cumplirse siempre el ordenamiento jurídico, siendo la valoración de su jus-ticia una cuestión ética personal, por lo que no cabe el incumplimiento de la leybajo pretexto de su injusticia, a salvo, claro está, de la desobediencia civil pero conla consecuencia de aceptar el castigo estatal por ejercerla. Como con acierto se-ñala F. de Carerras, “la idea de Estado democrático al que se refiere el art. 1.1 CEno puede desligarse de la idea de Estado de Derecho, presente también en el


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4. CiU 50, ERC 21, ICV-EUiA 13, CUP 3. El PSC, favorable a una consulta en la legalidad tiene 20 y losclaramente contrarios 28 (PP 19, C’s 9).

5. Sobre el significado y alcance posible del art. 155 de la Constitución, me remito a Vírgala (2005d).

6. Norman (2006, 174).

7. En el sentido de L. Ferrajoli de una teoría garantista de la Constitución, es decir, de un positivismo en-tendido como teoría de la democracia constitucional. El garantismo en la obra de Ferrajoli se expresa enla continua exigencia de imponer al poder las mismas leyes que él impone a los ciudadanos: todo podersurge de la ley y está limitado por la ley que condiciona la forma y el contenido. El Estado constitucionalcontrola el cumplimiento de las reglas por el poder a través del juicio de legitimidad por órganos inde-pendientes y separados y funcionaliza el poder para garantía de los derechos fundamentales de la Cons-titución. La legalidad formal es garantía de certeza, lo que es un ideal regulador irrenunciable para ase-gurar los derechos fundamentales y controlar al poder, al que se une la legalidad sustancial o estrictalegalidad que procede de la positivización de los derechos fundamentales, funcionalizando el derecho po-sitivo a su actuación efectiva. A lo anterior puede unirse el positivismo como ideología de la democraciaconstitucional que niega al Derecho su valor intrínseco sólo por su vigencia, afirmando, por el contrario,la primacía del punto de vista externo y la primacía del punto de vista virtualmente orientado hacia la crí-tica y a la transformación del derecho positivo, adoptando una visión instrumental del Derecho para sa-tisfacer expectativas y derechos fundamentales, moviéndose a partir del prejuicio de la ilegitimidad del po-der político, rechazando el positivismo ético y excluyendo la prevalencia del deber ser político sobre el serjurídico efectivo del Derecho: las palabras derecho y justicia se refieren a objetos distintos. Desde el puntode vista interno cabe hablar de legitimación jurídica y sólo desde el punto de vista externo cabe hablar delegitimación moral que depende de la efectividad de los derechos respecto al ideal ético-político de cadauno: Ferrajoli (1995, 219 ss.-221) y, siguiendo al maestro florentino, Pozzolo (2001, 177-178).

8. Mi posición es antitética a la mantenida, por ejemplo, por H. López Bofill (2010, 485), que llega adecir que “por encima de las reglas constitucionales está la democracia y la legitimidad política que lademocracia concede”.


mismo precepto. En realidad, ambas vertientes son indeslindables y, a la vez, sonexpresión de un mismo concepto, el de Estado democrático de Derecho que esla forma de Estado que adopta nuestra Constitución”9.

Dicho lo anterior, hay momentos en que el ordenamiento jurídico no permitecanalizar determinadas demandas ciudadanas, necesitándose la reforma legal paraque las mismas encuentren avenidas de encauzamiento. Como decían Monahan yBryant para Canadá en 1996, “if a sufficiently large and determined majority of Ca-nadians in a particular province withdraw that consent, then the absence of appro-piate legal wording to achieve secession will not prevent them for realizing their goal”10.

En el caso español hay que encontrar la fórmula para permitir la expresiónde la voluntad de muchos vascos y catalanes que quieren ser preguntados sobrela relación con el resto de España y, si es favorable a que se les consulte de formaresolutiva, proceder a una reforma legal que ha de seguir los procedimientos es-tablecidos y, si afecta a la Constitución, los señalados en ésta, pero, si no se hace,llega un tiempo en que la demanda desborda la capacidad del Derecho y conducea la crisis del Estado con consecuencias imprevisibles.

Es cierto que la situación actual es muy compleja y que cualquier Presidentedel Gobierno se va a encontrar sometido a la presión de dos fuerzas contrapues-tas en materia territorial y que el equilibrio resulta casi imposible. Por un lado, comoantes he señalado, un porcentaje elevado de catalanes que son partidarios de ce-lebrar un referéndum sobre su futuro. Por otro lado, el porcentaje de la opinión pú-blica española que, exceptuando Euskadi y Cataluña, valora negativamente el fun-cionamiento del Estado autonómico y desea la vuelta a un Estado unitariocentralista aumenta considerablemente a partir de 2011, de acuerdo al CIS. Desdecomienzos de 2013, la tendencia se ha revertido ligeramente, pero “la demandade una España unitaria se mantiene como el modelo territorial favorito entre losciudadanos de regiones como Madrid o Aragón”11. En octubre de 2014, el man-tenimiento del Estado autonómico es la fórmula que concita mayores adhesionesa nivel general español (36,1%), pero en segundo lugar están los que desean unarecentralización (28’15), estando en último los que optan por un modelo territo-rial más descentralizado (24’8%)12. Sin embargo, es en estas situaciones cuandose requiere de auténticos hombres y mujeres de Estado, capaces de convencer ala opinión pública de la inevitabilidad de determinadas actuaciones, aunque de mo-mento no han aparecido ni en España ni en Cataluña.

Hay que analizar, por tanto, si el ordenamiento jurídico permite averiguar congarantías democráticas la voluntad de los ciudadanos de una Comunidad Autó-noma en su relación con el resto de España y, en caso contrario, buscar las re-formas legales para que esa consulta se realice. El objetivo de las propuestas que



9. Carreras (2014b, 27).

10. Monahan y Bryant (1996, 3), Sorens (2014).

11. Orriols (2014).

12. “El apoyo a un Estado más descentralizado crece, aunque sigue siendo minoritario”, en El País, 6de noviembre de 2014, p. 15.


se van a hacer aquí es intentar saber si es el posible el encauzamiento legal delas demandas de una parte importante de la ciudadanía catalana y, si no lo fuera,qué reformas pueden plantearse en el futuro inmediato. Siempre teniendo pre-sente, como señala D. Weinstock, que la forma más adecuada de incorporar underecho de secesión a una Constitución es cuando todavía no existe el peligro deque un territorio se independice13. En el caso español eso ya no es posible, al es-tar el peligro presente en estos momentos, pero sí significa que esa reforma cons-titucional debe hacerse cuanto antes mejor.

2. El origen del problema: la fallida integración territorial deCataluña y de Euskadi

Aunque nadie puede negar que todos los territorios españoles que se ter-minaron constituyendo en Comunidades Autónomas tenían una historia propia, en1977 sólo había dos territorios en los que desde el siglo XIX existían reivindica-ciones de autogobierno que en el momento de la transición se habían convertidoen muy mayoritarias. Esos dos territorios eran Cataluña y Euskadi. Cataluña ya fueel principal problema territorial en la II República14 y en Euskadi15, que entonces



13. Weinstock (2001, 198), en el mismo sentido Sorens (2014). Por otro lado, nadie duda de que, si bienesto es cierto desde un punto de vista ideal, también que es muy difícil platearse una reforma de tal ca-lado en los fundamentos basilares del Estado constitucional cuando no existe una demanda para ello.

14. En el caso de Cataluña, tras la guerra de sucesión de 1705 a 1714, los Decretos de Nueva Planta(1715) supusieron la desaparición de las instituciones públicas catalanas, fundamentalmente de la Gene-ralitat, manteniéndose exclusivamente el derecho civil propio. Sin embargo, el problema catalán volverá aresurgir con fuerza a partir de la I República de 1873 y del catalanismo federalista de Pi i Margall, la apa-rición del catalanismo político con la fundación en 1882 del Centre Català de Valentí Amirall, la redacciónen 1892 de las Bases de Manresa, la conformación en 1907 de una candidatura catalanista al Congreso(Solidaritat catalana con carlistas, federalistas, Unió, y la Lliga) que consigue 41 de los 44 diputados porCataluña. En 1914 se establece por Decreto la Mancomunidad catalana con competencia en carreteras yalgunos servicios comunes, en 1918 se realiza un plebiscito entre los Ayuntamientos para reclamar la au-tonomía, y en 1919 se redacta un Estatuto de autonomía aprobado por representantes municipales.

Proclamada la II República el 14 de abril de 1931, ese mismo día Francesc Macià proclama el Estado ca-talán, que desaparece como tal tres días después al llegarse a un acuerdo con las autoridades provisiona-les republicanas, pero reconociendo al Gobierno Macià como Gobierno de la Generalidat de Cataluña. El Es-tatuto de Cataluña se elabora antes de la Constitución de diciembre de 1931, ya que es redactado en juniode ese año y aprobado en referéndum el 2 de agosto, aunque no entra en vigor. La Constitución republi-cana de diciembre de 1931 establece el Estado integral para permitir la autonomía de las Regiones que asíquieran constituirse, pero teniendo que asumir que la base sería el Estatuto catalán ya aprobado ese año.En 1932 se elabora el definitivo, que es aprobado en las Cortes el 8 de septiembre de 1932, eliminandolas referencias al “Estado” catalán y al derecho de autodeterminación que contenía el del año anterior.

Consecuencia del temor a que el Gobierno de coalición CEDA-Partido Radical de 1934 pudiera supri-mir la autonomía catalana, la Generalitat vuelve a proclamar el 6 de octubre de 1934 el Estado cata-lán, lo que terminará con la suspensión del Estatuto de octubre de 1934 a febrero de 1936 en que laizquierda vuelve al poder.

15. En el caso vasco, antes del Estado liberal la organización política de los Territorios Históricos vas-cos se regía por el denominado sistema o régimen foral cuyas características más notables eran las si-guientes (Lamarca y Vírgala 1991, 109 ss.):...


lo fue en menor medida, la presencia del nacionalismo identitario en el últimocuarto del siglo XX era muy importante.

Tanto en Euskadi como en Cataluña el régimen de Franco exacerbó los de-seos de autogobierno hasta el punto de que aumentaron los sectores indepen-dentistas y la reivindicación de autogobierno era compartida por gran parte de lapoblación. Ese era el problema en 1977, que, para una integración territorial enEspaña, tendría que haberse intentado solucionar con una fórmula de autogobiernoespecífica para Cataluña y Euskadi. El Gobierno de UCD, sin embargo, no quisoafrontar con decisión el autogobierno para ambos territorios hasta la aprobacióndefinitiva de la Constitución por lo que ideó unos regímenes “preautonómicos” quese generalizaron por todo el territorio español con el doble objetivo de diseñar elmapa autonómico y de ir sentando las bases del futuro Estado autonómico.

La preautonomía no pasó de ser algo meramente nominal sin poder real.Apenas se transfirieron competencias y no sólo dejó sin respuesta a las reivindi-caciones autonómicas en Cataluña y Euskadi sino que creó una gran frustraciónen amplios sectores de esas sociedades que no veían encaje a sus aspiracionesen el nuevo Estado democrático a sus aspiraciones. Por otro lado, la preautono-



...1) Cada territorio gozaba de un autogobierno muy amplio. Es muy difícil precisar el alcance del mismopero lo que es seguro que no cabría hablar de “independencia” o “soberanía” ya que estos conceptossurgen a finales del x. XVIII y en el XIX y adquieren significado con el Estado moderno.

2) El régimen foral era muy dinámico y variable de manera que se fue adaptando a las nuevas circuns-tancias socio-políticas. De ahí la práctica imposibilidad de explicar el contenido del mismo al margende coordenadas históricas concretas.

3) La institución central en el antiguo régimen foral era el municipio. A nivel de cada Territorio existíanunos órganos de representación (las Juntas Generales -Cortes en Navarra-), integrados sobre todo pordelegados municipales, y unos órganos ejecutivos en el seno de aquéllos (las Diputaciones). Las Dipu-taciones forales adquirieron a partir de mediados del s. XVIII un notable protagonismo en la vida polí-tica del País Vasco.

4) No existió unidad política entre los Territorios vascos si se exceptúan los períodos históricos (entrelos siglos IX y XII) en el que el Reino de Navarra extendió su dominio sobre el conjunto de todos ellos.Pese a la inexistencia de instituciones comunes, los lazos de hermandad intervasca fueron innegables.Muestra de ello fueron, por ejemplo, las Conferencias que las Diputaciones de Álava, Guipúzcoa y Viz-caya llevaron a cabo en el s. XVIII en defensa de su autogobierno.

La foralidad no era exclusiva de los Territorios vascos pero sí que fueron los únicos que conservaron hastael siglo XIX sus instituciones políticas y su autogobierno puesto que los Decretos de Nueva Planta de co-mienzos del s. XVIII suprimieron las instituciones políticas propias de Aragón, Cataluña, Valencia y Ma-llorca pero no las vascas al haber tomado partido los Territorios vascos por Felipe V, ganador en la gue-rra de Sucesión.

En el siglo XIX se produce una fuerte confrontación entre el régimen foral de los Territorios vascos y elconstitucionalismo liberal español. Los Fueros del Antiguo Régimen no supieron adaptarse a la realidadjurídico-política del nuevo Estado pero tampoco pudieron hacerlo ante el cerrado centralismo liberal. Lasguerras carlistas de la época no fueron, sin embargo, sólo una lucha entre el centralismo y la defensadel autogobierno vasco sino también entre quienes se aferraban al Antiguo Régimen -por sus razonesideológicas y económicas- y los precursores del constitucionalismo liberal. En este fuego cruzado fue-ron suprimiéndose durante el s. XIX las instituciones más significativas de los Fueros vascos hasta fe-necer con la ley abolitoria de 1876.

A partir de esta fecha entramos en una nueva etapa. Los Territorios vascos, pese a la abolición de lasinstituciones forales, conservan parte de su autogobierno. Navarra con la ley de 1841 (llamada “pac-cionada”) y Álava, Guipúzcoa y Vizcaya con sus respectivos Conciertos Económicos (que resurgen...


mía condicionó el diseño final del Estado autonómico en la Constitución al no daruna solución especial para Cataluña y Euskadi, sometiéndolas al régimen generalcon la única salvedad de poder tramitar más sencillamente su Estatuto (junto aGalicia, por mor de la Disposición Transitoria Segunda) y, para el caso de Euskadiy Navarra, con la asimetría que representan las consecuencias de los derechos his-tóricos de la Disposición Adicional Primera, aunque esta asimetría tampoco con-tentó a los nacionalistas por lo que no sirvió para su integración a pesar de pro-porcionar una autonomía financiera desconocida en el Derecho comparado.

El diseñado realizado por UCD y asumido por el PSOE a partir de la Cons-titución se tuerce en 1980 con el referéndum de iniciativa en Andalucía y a par-tir de 1992-199316 hace ya irreversible la completa descentralización territorialen España. Si tomamos lo inicialmente existente en 1977, ahora podría plante-arse una reforma que intentara de nuevo solucionar el problema de Euskadi y Ca-taluña, que son dos territorios en los que el sentimiento de pertenencia a una na-ción diferenciada no es totalmente mayoritario, pero sí es sentido por unporcentaje muy importante de su población. Esto conduciría a una asimetría notemporal (alcanzable con posterioridad por otras Comunidades Autónomas), sinopermanente que podría recoger la Constitución. Sin embargo, hoy en día eso noes factible ya que no sería asumido por el resto de Comunidades Autónomas, no



... en 1878 para regular las relaciones financieras de estos Territorios con el Estado) mantienen una au-tonomía financiera y administrativa “de hecho” nada desdeñable. Pero ésta no satisfará a amplios sec-tores de la sociedad vasca, que se organizarán políticamente para reclamar la reintegración foral o unaamplia autonomía. El carlismo o tradicionalismo -que pedirá la vuelta a la situación anterior- tendrá mu-cha fuerza, sobre todo en Navarra y Álava. Surgen varios movimientos fueristas (conservadores unos,progresistas otros) que reivindican una autonomía inspirada o basada en los antiguos Fueros pero adap-tada a los nuevos tiempos. Y a finales del siglo, Sabino Arana formula las ideas nacionalistas basadasen la afirmación de que Euskadi -el conjunto de los Territorios vascos- es la patria de los vascos y re-clama la independencia -o reintegración foral- para Vizcaya y el resto de los Territorios vascos para cons-tituir la Confederación Vasca como Estado nacional independiente. En 1917 se reúnen las Diputacio-nes de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya y elevan al Gobierno un “Mensaje” solicitando la reintegración foralo, en todo caso, la autonomía. La petición es desatendida.

En la II República, el PNV, valiéndose de la amplia representación municipal que consigue, inicia un mo-vimiento de alcaldes en demanda de autogobierno para el País Vasco y encarga a la Sociedad de Es-tudios Vascos un anteproyecto de Estatuto de Autonomía. Con ese anteproyecto, el PNV y los carlistasconvocan en junio de 1931 una asamblea de alcaldes en Estella para la aprobación del proyecto, queincluye la competencia para negociar directamente con el Vaticano un Concordato. El proyecto es re-chazado por la izquierda, pero el PNV y los carlistas lo aprueban. Sin embargo, no es tramitado y lasautoridades republicanas crean una Comisión plural (republicanos, socialistas, peneuvistas y carlistas)para que elabore un anteproyecto, que se somete a la aprobación de los municipios vascos y navarros,que se reúnen en Pamplona en junio de 1932. En Navarra, los integristas consiguen que el “no” superepor poco margen al “sí” y Navarra queda de esta forma descolgada de la autonomía vasca. Aprobadopor las otras tres provincias, se somete a referéndum en noviembre de 1933, en el que el “sí” obtieneel 84% del censo electoral de las tres provincias. Paralizado en el bienio negro de 1934 a 1936, la vic-toria del Frente Popular permite reconocer validez al plebiscito de 1933, que es aprobado por las Cor-tes en octubre de 1936, comenzada ya la guerra civil. El Gobierno vasco formado a partir de la entradaen vigor del Estatuto no podrá desarrollarlo más que mínimamente y tendrá que funcionar más que nadacomo Gabinete de guerra en Vizcaya hasta que el triunfo militar de las huestes del General Franco su-ponga la supresión de la autonomía hasta la recuperación de la democracia.

16. Sobre los acuerdos autonómicos de 1992, véase Hernández y González (1992-1993).


sólo por un mero problema de “envidia” competencial, sino porque en práctica-mente todas las Comunidades Autónomas el sentimiento de identidad se ha con-solidado donde era débil o ha surgido donde no existía. Por ello propondré al fi-nal una reforma constitucional en la que se cierre el modelo de distribuciónterritorial y, a su vez, reconozca el derecho de secesión (que no de autodetermi-nación) de las Comunidades Autónomas. De esta forma, aquellas fuerza políticasque propugnen la independencia tendrán un camino constitucional abierto, pero,a su vez, mientras no lo hagan, tendrán que sujetarse al modelo constitucionalsin el chantaje permanente que realizan los Gobiernos autonómicos dominadospor partidos nacionalistas.

3. La distinción entre Nacionalidades y Regiones del art. 2 de laConstitución

A la hora de acomodar a Cataluña y a Euskadi en el Estado autonómico un ele-mento que podía haber ayudado era la distinción del art. 2 CE entre nacionalida-des y regiones, entendiendo que la primera se refiriera exclusivamente a aquellasy a Galicia (por su mención indirecta en la Disposición Transitoria 2ª CE), siendolas demás Comunidades Autónomas meras regiones. Sin embargo, ni el art. 2 ex-trae consecuencias jurídicas de esa distinción ni la práctica constitucional poste-rior ha ido por ese camino.

Los términos “nación” y “nacionalidades” incluidos en el art. 2 de la Cons-titución española presentan problemas de definición, incluso desde el punto devista lingüístico17 o dependiendo del tipo de estudios desde los que se examine (so-ciológicos, politológicos, históricos, jurídicos). Como dijo E. Tierno Galván en lasCortes Constituyentes, “[a] veces en el texto constitucional han surgido tensioneso fricciones que tienen un carácter, a mí me parece, semiótico, carácter de signi-ficado. Me refiero al tema tan discutido de «nación» y «nacionalidades». (...) El pro-blema tiene una clara dimensión semiótica y hay una polisemia que es frecuen-tísima en los momentos de transición de las palabras en el proceso histórico. Soninnumerables las palabras que se han usado en este sentido y nación es una deesas palabras que están sujetas a significados polisémicos”18. El problema real-mente es que, como señaló Philippe de Bruycker, son cuestiones “que conducenesencialmente a la historia y a la ciencia política”19 y en las que el jurista se sientelógicamente incómodo. Como se irá viendo en las páginas que siguen, una de lasparadojas de la hegemonía en el imaginario político moderno de la nación es laendeblez conceptual de un término sobre el que descansan una gran parte de



17. Sobre los diversos significados de “nacionalidad” volveré más adelante. Baste ahora decir que elDRAE define a la nación como: “Conjunto de los habitantes de un país regido por el mismo gobierno”y a País como: “Nación, región, provincia o territorio”.

18. Citado por X. Bastida (1998, 143).

19. Bruycker (2000, 344).


nuestras percepciones sociales, políticas y culturales, lo que alcanzaría al propionacionalismo que es incapaz de proporcionar elementos objetivos para identificara las naciones20. Se suele aducir una suma de una serie de principios (territorio,etnia, lengua, cultura, tradición), pero puede comprobarse que grandes nacioneshistóricas no poseen varios de esos criterios, mientras que otros que los reúnennunca han sido considerados naciones21.

La expresión “nacionalidad” del art. 2 CE puede chocar ya que hace refe-rencia a dos acepciones diversas: a la condición de los miembros de una nación(acogida en el DRAE y en el art. 11 CE) o, a partir del principio de las nacionali-dades, a la de una nación sin Estado pero que lucha por obtenerlo22. En este se-gundo sentido, ya fue utilizado como equivalente a pueblo o nación, especialmentedesde Cataluña, no sólo por Prat de la Riba en su “La nationalitat catalana” de1906 sino también por J. B. Guardiola en 1855 o por J. N. Roca i Farreras en187723 , por J. Mañé Flaquer en “El regionalismo” de 185524 o en 1876 por PiMargall en su “Las nacionalidades” con la idea de una nación (España) que es asu vez un conjunto de nacionalidades, como naciones de segundo grado25. Tam-bién Sabino Arana utilizaba indistintamente pueblo, nación o nacionalidad y el se-nador Pedro de Egaña la utilizó en 1864 como sinónimo de autonomía u organi-zación especial para referirse a la situación de las provincias vascas26.

En las Cortes constituyentes los nacionalismos periféricos intentaron obviarla existencia de la nación española y consolidar como naciones a las comunida-des de las que procedían manteniendo un mero Estado español sin contenido na-cional. Esta actitud se veía avalada por la represión durante los 40 años de fran-quismo de toda manifestación simbólica de otra sensibilidad colectiva diferente dela del más rancio españolismo. Como con acierto ha dicho J. Corcuera, “[e]l es-tallido, al final de la dictadura, de infinitas frustraciones colectiva e individuales yla aspiración a conseguir todas las utopías es el telón de fondo en que se mani-fiestan buena parte de las insuficiencias y limitaciones que habían acompañadoal proceso de construcción de la nación española”27.

Todo ello produjo un proceso negociador en el que se intentó mantener launidad de la nación española y el reconocimiento de entes jurídico-políticos queencauzaran las ansias de autogobierno de ciertas partes del territorio español. Esanegociación, exitosa con el nacionalismo moderado catalán, aunque no con el



20. Pérez Vejo (1999, 10), Smith (2004, 25).

21. Smith (2004, 26), Hobsbawm (1992, 14).

22. Para Sánchez Agesta (1996, 190), sin embargo, “la verdad es que la palabra nacionalidad no te-nía más uso en castellano que para indicar la condición del que pertenece a una nación determinada,condición que se definía con un valor jurídico relativamente estricto”.

23. Solozábal (1980, 270-271).

24. Colomer (1986, 15).

25. Colomer (1986, 14).

26. Solozábal (1980, 271).

27. Corcuera (1992-1993, 14-15).


vasco, se plasmó en la fórmula del art. 2 CE que reconoció la existencia junto ala Nación española de regiones pero también de “nacionalidades”, es decir, un tér-mino que sin ser el de nación, imposible de utilizar por su vinculación a la sobe-ranía detentada por la española, sí recogiera los ecos de lo que fue el principio delas nacionalidades, especialmente esa vertiente antes comentada de colectivida-des que pretenden un alto grado de autonomía sin que necesariamente eso seplasme en un Estado propio y, por otro lado, permitía, al menos simbólicamente,diferenciar entre unas Comunidades y otras.

En un principio, el término encontró sus lógicas reticencias básicamente deun triple orden: sería un elemento distorsionante en la relación entre las ComunidadesAutónomas que lo fueran y las que no; no existía una definición clara ni preceden-tes en el pasado constitucional; reavivaría turbulentas resonancias históricas que loconvertirían en cauce para la secesión28. Este último argumento era el de mayor pesoya que es verdad que el término tenía un eco evidente al principio de las nacionali-dades y no podía sino hacer surgir en AP y en UCD el temor por una hipotética evo-lución autodeterminista al poder entenderse como naciones que aún no han logradoconsumar la unidad política convirtiéndose en Estado propio29. La aceptación por elcentro-derecha sólo pudo provenir de un entendimiento conjunto con los partidos deizquierda y con el nacionalismo catalán de que las nacionalidades habían de refe-rirse a comunidades con una identidad propia consolidada que aspiraban al reco-nocimiento constitucional de sus singularidades constitutivas mediante la procla-mación y la garantía de su derecho a organizarse en régimen de autonomía. Eso seconsiguió expresarlo en el texto constitucional mediante su unión en el mismo artí-culo que menciona la indisoluble unidad de la nación española, lo que hace que eltérmino coja un significado propio al negar el derecho de autodeterminación y de se-cesión a dichas nacionalidades30. Para los constituyentes, como expresó R. Arias Sal-gado, son “comunidades de acusada personalidad cultural o histórica que aspiranal reconocimiento constitucional de sus singularidades constitutivas mediante la pro-clamación y la garantía de su derecho a organizarse en régimen de autonomía”31.La conjunción soberanía nacional en el pueblo español y aceptación de la autono-mía política de las nacionalidades, cierra a éstas su conversión jurídica en nación,es decir, al ejercicio de la soberanía y de un pretendido derecho de autodetermina-ción lo que claramente es una readaptación del principio de las nacionalidades, yaque desde Suart Mill la nacionalidad tiene una voluntad de estatalidad32.

Llegados aquí, el siguiente problema a analizar es si existe diferencia entrenacionalidad y región y en caso positivo en qué consistiría. En principio, política-mente tuvo la importancia vista de contentar a la izquierda y al nacionalismo ca-



28. X. Bastida (1998, 30-31).

29. X. Bastida (1998, 73).

30. Sánchez Agesta (1996, 191).

31. Citado por Sánchez Agesta (1996, 193).

32. Solozábal (1980, 273-274), Pérez Calvo (2000, 67); Lucas Verdú (1996, 130)..


talán asumiendo un papel legitimador de la Constitución, habiendo un cierto con-senso implícito de que el término iría asociado a los territorios que más lejos ha-bían llegado en materia autonómica en el periodo republicano, lo que se conecta-ría con la mención existente en la Disposición Transitoria 2ª CE (“territorios que enel pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos del estatuto de auto-nomía”). En palabras de J. Corcuera, “[r]econocido explícitamente o no, existe uncierto consenso en entender que las nacionalidades de que se habla son Cataluña,Euskadi y Galicia, aunque, con relativa frecuencia, se sostenga que se trata de unconcepto abierto, cuya concreción, en definitiva, se deja al proceso estatutario”33.Así, en un “Diccionario de términos autonómicos” publicado por el Ministerio de Ad-ministraciones Públicas en 1993 se llegó a decir que nacionalidades eran “los te-rritorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Es-tatuto de Autonomía. Se denominan también Nacionalidades históricas oComunidades Autónomas históricas. Son Cataluña, el País Vasco y Galicia”34.

El problema es que el art. 2 CE no señala ningún criterio para definir a lanacionalidad ni para diferenciarla de la región, ni lo asocia a la Disposición Tran-sitoria 2ª CE35, y una cosa es la intencionalidad política y otra muy diferente la sig-nificación jurídica de un término. J. Prieto señaló en su día que podían adivinarsealgunas pistas para encontrar la diferencia entre nacionalidad y región en el fac-tor cultural (la lengua), una personalidad histórico-cultural acusada, un procedi-miento que muestre mayor conciencia autonómica al exigir doble referéndum o,al menos, uno histórico (art. 151 y Disposición Transitoria 2ª), una naturaleza pac-cionada de los Estatutos aprobados por la vía del art. 151, o un mayor nivel com-petencial inicial36. El problema es que esta construcción, con algunos problemascomo el de Navarra, pudo tener sentido en sus inicios en que se autodenomina-ron como nacionalidad Euskadi, Galicia y Cataluña, pero, como el propio J. Prieto37

reconoce, también lo han ido haciendo otras Comunidades Autónomas.En definitiva, que no ha existido efecto jurídico alguno si una Comunidad se

califica de nacionalidad o región38. Por ello, como ha puesto de relieve J. J. Solo-zábal, hay que admitir que “[l]a Constitución no detalla los elementos que puedenservir de base a una comunidad autónoma para ser declarada nacionalidad o re-gión; puesto que por sí sola la calificación de nacionalidad no genera ni definitiva



33. Corcuera (1992-1993, 18), en sentido similar Fossas (1999, 292). J. Corcuera aporta la cita deM. Roca en la Constituyente: “En la Constitución, al hablarse de las nacionalidades y regiones que in-tegran España, no se hace alusión en absoluto a cuáles van a ser aquellas nacionalidades que se sien-ten con conciencia de tal y van a identificarse con esta expresión, ni aquéllas otras que quedarán sa-tisfechas con la expresión «región», sino que se establece para unos y para otros un mismo tratamientoen el título correspondiente”.

34. Citado por J. Corcuera (1992-1993, 19-20).

35. Pérez Calvo (2000, 68-69).

36. Prieto (1993, 156 ss.).

37. Prieto (1993, 169).

38. Siendo esto pacífico en la doctrina: por todos, Pérez Calvo (2000, 72).


ni provisionalmente status jurídico especial, ella queda remitida, con buen crite-rio, a la propia consideración de la comunidad autónoma”39.

Si la consagración constitucional del término “nacionalidad” no otorga unnivel competencial mayor de poco valdría la misma y si se pretendiera que lo hi-ciera provocaría la negativa radical de las Comunidades Autónomas no laureadascon tal denominación, por lo que no parece una vía útil ya en la actualidad paraestablecer asimetrías jurídicas entre las Comunidades Autónomas.

4. La mejor adecuación del Estado autonómico para integrar lasasimetrías

Permaneciendo en 2014 el problema de la integración territorial de Euskadi y deCataluña y descartada la vía de la diferenciación entre nacionalidades y regionespara solucionarlo, intentaré justificar que, en todo caso, el Estado autonómico esmás flexible y está en mejores condiciones que el federal para asumir las asime-trías actualmente existentes y las que puedan establecerse en el futuro.

En primer lugar, creo inoperante discutir sobre si España es o no un Estadofederal. Es un Estado autonómico con características peculiares, pero que com-parte muchos rasgos con los Estados federales. Como ha señalado E. Aja, el Es-tado autonómico cumple todos los criterios que la teoría constitucional utiliza paradeterminar el carácter federal de un Estado: autonomía constitucionalmente ga-rantizada40, instituciones representativas propias, distribución de competencias po-líticas, resolución de conflictos por un Tribunal Supremo o Constitucional, finan-ciación objetivada y participación en la posición del Estado en la UE41.

Gran parte del problema proviene de la confusión entre federalismo comoconcepto valorativo o ideología basada en la idea de poder político dividido y Fe-deración o Estado federal como forma institucional particular en la que la idea defederalismo puede plasmarse de diversos modos42, dando lugar a graves equívo-cos en España esa equiparación de los dos términos43. Por ello, puede haber fe-deralismo sin la forma constitucional federal (España, Bélgica antes de 1993), aligual que un Estado puede ser federal sin realizar un auténtico federalismo (como



39. Solozábal (1980, 273).

40. Es cierto que “las Constituciones de los Estados miembros denotan un poder originario propio, peroello no logra ocultar el hecho de que las decisiones más importantes sobre la vida política y los dere-chos de los ciudadanos se adoptan en la Constitución federal hasta el punto de que es ésta la Consti-tución primera de los habitantes de los Estados, de modo que las Constituciones de los Estados miem-bros son antes que nada normas institucionales u organizativas, conteniendo por tanto el plan ofgovernment, pero disponen de un menor alcance en relación con las libertades y derechos de los ciu-dadanos, o bill of rights, que quedan fijados innovativamente, en la Constitución de la Federación”: So-lozábal (2004, 12).

41. Aja (2001, 246).

42. Erk (2004, 3).

43. Moreno (2008, 31).


en Austria en que la homogeneidad social y el predominio de partidos nacionalesconvierte a sus Estados miembros en débiles entes territoriales)44.

Un dato añadido que sustenta la posición anterior es la diversidad de for-mas institucionales que adoptan los denominados Estados federales. Poco tienenque ver en cuanto a su estructura constitucional federal los EE.UU. con Australiao cualquiera de ellos con, por ejemplo, Bélgica. Si luego analizamos cada una desus características fundamentales, se ve también que lo que predomina es la di-versidad frente a la uniformidad45.

En lo relativo al poder judicial, por ejemplo, puede decirse que el modelo deestructura dual como el norteamericano es la excepción en los Estados federales.En EE.UU. existen tribunales federales de primera instancia (los Tribunales de Dis-trito, con una media de dos por Estado) y de segunda instancia o apelación (los13 Tribunales de Apelación, 11 agrupando a varios Estados, el de Washington D.C., y el Court of Appeals for the Federal Circuit que abarca a todo el territorio na-cional y sólo actúa en materia de aduanas y patentes), mientras en el sistema ju-dicial estatal están los Tribunales de demarcación y un Tribunal Supremo estatal,unificando ambas redes el Tribunal Supremo federal. Por el contrario, en Alema-nia, Suiza o Australia el sistema es el de las primeras instancias servidas por Tri-bunales estatales o cantonales, coronados por Tribunales superiores federales nom-brados por la federación. Hay algún sistema híbrido como el canadiense en que,en un sistema dual, a nivel local los Tribunales de primera instancia son nombra-dos por las Provincias, mientras los Tribunales Superiores provinciales de primerainstancia y los Tribunales provinciales de apelación son nombrados todos por el Go-bierno federal, que, además, nombra a los Tribunales federales (primera instan-cia, apelación y Tribunal Supremo federal). Finalmente, existen sistemas judicia-les federales unitarios, es decir, que, como en España, sólo tienen una estructurajudicial común en la que no entran los entes territoriales como sucede en Bélgica(Tribunales de primera instancia, apelación y casación) o en Austria (Tribunales dedistrito, regionales o de primera instancia, de apelación o de segunda instancia,Supremo).

En la forma más importante de participación de los Estados miembros enla formación de la voluntad federal, como es la conformación del Senado, casipuede decirse que cada Senado federal responde a una concepción diferente, asícomo que hay Estados federales en que sus partes participan en la reforma cons-titucional de manera diversa o ni participan. El Senado federal puede ser electivo(EE.UU., Suiza, Australia), designado por los Parlamentos federados (Austria), for-



44. El patrocinio de una estructura formalmente federal en España suele olvidar que poseemos una des-centralización territorial efectiva mayor que la gran mayoría de los Estados federales del mundo, que elEstado federal tiende a la uniformización entre sus entes territoriales y que le repelen las diferencias ex-cesivas entre ellos ya que su objetivo es la construcción de una nación común y no la desagregaciónde una ya existente, mientras en España los máximos promotores de la introducción del federalismo sonlos paladines de la diferencia y de las soluciones confederales en los que la parte y el todo se relacio-nan de igual a igual.

45. Sobre este tema, Vírgala (2006, 405-407).


mado por delegados gubernamentales (Alemania), designado por el Gobierno fe-deral (Canadá: formalmente el Gobernador General), o mixto (como en Bélgica enque hay designados por los Parlamentos de las Comunidades, elegidos por los ciu-dadanos y cooptados por los anteriores). Si tomamos en cuenta la reforma cons-titucional, hay casos de aprobación parlamentaria más ratificación por los Parla-mentos federados (EE.UU., Canadá), de mera aprobación parlamentaria (Alemania,Austria, Bélgica), de aprobación parlamentaria, de los Estados miembros y de loselectores (Australia, Suiza).

Por lo tanto, en mi opinión, hablar de modelo federal conduce a la confu-sión, especialmente si se pretende trasplantar a España sin más matizaciones. Loque sí parece común en los Estados federales es la dificultad de establecer dife-rencias entre los Estados miembros que conforman la federación. Se sigue, comoregla general, la igualdad jurídico-constitucional de todos los Estados miembros y,en este sentido, sería problemático el encaje de especialidades relevantes sólo paraalgunos territorios. Es, por ello, que el Estado autonómico, siendo materialmentefederal, tiene la ventaja de que no lo es formalmente y puede acoger asimetríasque serían muy complicadas de encajar en una Federación.

En este sentido, creo que el Estado autonómico, en líneas generales, fun-cionó razonablemente bien sus primeros 20 años. El Estado autonómico permitióque las nacionalidades históricas tuvieran un nivel de autonomía difícilmenteexistente en otros Estados compuestos. En el resto de Comunidades Autónomaspermitió acercar la gestión de los asuntos públicos a los ciudadanos y potenció lasposibilidades democráticas del Estado al elegir los ciudadanos a los Parlamentosautonómicos que designan a los Gobiernos autonómicos. Finalmente, el Estado au-tonómico auspició un desarrollo económico sin precedentes en muchas partes deEspaña, con una disminución de las diferencias económicas regionales46.

Rechazado el Plan Ibarretxe en 200547 tendría que haberse planteado porlos dos partidos nacionales una reforma constitucional que cerrara el Estado au-tonómico, permitiera atender alguna de las demandas nacionalistas de Cataluña,especialmente en materia de financiación, y diera paso a nuevos Estatutos de au-tonomía en el marco de la Constitución reformada. Por el contrario, el PSOE optóa partir de 2003 por la alianza con los nacionalistas y la reforma directa de los Es-tatutos. La percepción de un trato injusto desde el punto de vista económico, lapromesa electoral en 2003 del entonces Secretario general del PSOE y al año si-guiente Presidente del Gobierno, J. L. Rodríguez Zapatero, de respetar sin cambiosel acuerdo al que se llegara en el Parlamento de Cataluña y la victoria del tripar-



46. Cuestión diferente que no puede olvidarse tampoco es que al haber creado una clase política nueva,de ámbito territorial autonómico, ha potenciado la ocupación del entramado administrativo autonómico(Administración propiamente dicha, empresas y organismos autonómicos) por los partidos políticos y lavoluntad de emulación de forma que toda Comunidad Autónoma tenga uno o varios aeropuertos, unao varias Universidades, uno o varios Palacios de Exposiciones, etc., que en el momento de la crisis eco-nómica de 2008 han conducido a un déficit económico que está haciendo peligrar la propia existenciadel modelo autonómico como lo hemos conocido.

47. Sobre dicho Plan: Vírgala (2003b, 2004a, 2004b, 2005c y 2006).


tito catalán en las elecciones autonómicas de noviembre 2003, condujeron a laaprobación de un Estatuto de máximos en septiembre de 2005. Es cierto que di-cho Estatuto fue modificado en las Cortes Generales, pero el texto del mismo con-tenía numerosos aspectos inconstitucionales48, a pesar de lo cual fue aprobadopor la mayoría socialista. La nefasta gestión del TC en la elaboración de la sen-tencia sobre el Estatuto catalán, con una tardanza de cuatro años, filtraciones con-tinuas a la prensa, cambios de ponentes, recusaciones, etc., culminaron en la STC31/2010, de 28 de junio. La sentencia, aun siendo aceptable en mi opinión desdeel punto de vista jurídico, fue percibida como un agravio por un importante sectorde la ciudadanía catalana, generando un ambiente político propicio para el au-mento del independentismo catalán.

El ejemplo catalán fue seguido por otros Parlamentos autonómicos, espe-cialmente el andaluz, con reformas estatutarias que daban lugar a nuevos Esta-tutos. El resultado final ha sido un proceso de mutación en el diseño del Estadoautonómico que, además, rompe con el consenso que había precedido las ante-riores fases de construcción del Estado autonómico (aprobación de la Constitución,Acuerdos Autonómicos de 1981 y Acuerdos Autonómicos de 1992).

El resultado, como ha señalado J. Tudela, ha sido que “no es sólo que existadiferencia entra las seis Comunidades que han reformado sus Estatutos y las oncerestantes. Es que entre los seis textos aprobados hay diferencias sustanciales. Así,esquemáticamente puede decirse que los de Cataluña y Andalucía se mueven enun plano de vanguardia tanto en forma como en fondo, si bien con unas diferen-cias ideológicas tan sustanciales que obliga a diferenciarlos. De los restantes, lostextos de Aragón y Castilla-León se moverían en un plano intermedio, represen-tando no sólo la España de la comodidad territorial, la España de las identidadesrealmente plurales y no conflictivas, sino también una voluntad de apurar al má-ximo la Constitución en el deseo de actualizar el Estatuto pero sin llegar a some-terla a tensiones radicales. Finalmente, tanto por consideraciones formales comode fondo, los textos de Comunidad Valenciana e Islas Baleares representarían lasreformas de menor calado, si bien también con diferencias, ya que el texto balearse encuentra con claridad un peldaño por encima del valenciano”49.



48. La STC 31/2010, de 28 de junio, declaró la inconstitucionalidad total o parcial de 14 artículos y es-tableció la interpretación constitucionalmente correcta de otros 27 preceptos.

49. Tudela (2009, 225).


5. El pacto fiscal no es la solución

En el Estado autonómico existe una asimetría privilegiada que son los derechos his-tóricos de Euskadi y de Navarra y que proporcionan a esas Comunidades y a sushabitantes un privilegio inalcanzable para el resto de Comunidades Autónomas50.Su eliminación sería inviable jurídicamente al encontrar respaldo en la DisposiciónAdicional 1ª CE, aunque el privilegio no esté tanto en la propia existencia de losderechos históricos como en el desarrollo normativo que se ha realizado en ma-teria financiera, especialmente en la determinación del Cupo vasco y de la Apor-tación navarra y en la muy escasa participación en la solidaridad interterritorial.

Una primera solución que podría intentarse y que, sin reformar la Constitu-ción, recondujese la situación que se ha creado en Cataluña a partir del veranode 2012 es la de la reforma del sistema de financiación autonómica.

El acuerdo en que se plasme esa reforma, en todo caso, ha de ser globaly para todas las Comunidades Autónomas de régimen financiero común, y con-sagrarse normativamente, de acuerdo al art. 157.3 CE, en la Ley Orgánica de Fi-nanciación de las Comunidades Autónomas (LOFCA)51, teniendo presentes siem-pre los principios constitucionales de igualdad, suficiencia financiera y solidaridadinterterritorial, excluyendo soluciones estatutarias unilaterales o acuerdos bilate-rales que, por otra parte, harían inviable el sistema financiero autonómico. Comoel TC ha dicho en su fundamental sentencia sobre el Estatuto de Cataluña,“[p]uesto que la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas se alcanzaen importante medida a través de impuestos cedidos por el Estado y otras parti-cipaciones en ingresos de este último (art. 157.1 CE), es evidente que las deci-siones tendentes a garantizarla “han de adoptarse con carácter general y de formahomogénea para todo el sistema y, en consecuencia, por el Estado y en el ám-bito estatal de actuación”, no siendo posibles “decisiones unilaterales que … ten-drían repercusiones en el conjunto … y condicionarían las decisiones de otras Ad-ministraciones Autonómicas y de la propia Administración del Estado” (STC104/1988, de 8 de junio, FJ 4; en igual sentido, STC 14/2004, de 12 de febrero,FJ 7). Resulta, por tanto, necesario que este tipo de decisiones, cuya determi-nación final corresponde a las Cortes Generales, se adopten en el órgano multi-lateral (en este caso, el Consejo de Política Fiscal y Financiera) en el que el Es-tado ejercita funciones de cooperación y coordinación ex art. 149.1.14 CE.Estas actuaciones en el marco multilateral deben integrarse con las funciones quelas Comisiones Mixtas de carácter bilateral tengan, en su caso, atribuidas en lasnormas estatutarias “en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos paraconcretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los criterios acordadosen el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera” (STC 13/2007, FJ 8), per-



50. En este tema me remito a Vírgala (2013c).

51. LO 8/1980, de 22 de septiembre, modificada por última vez por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 dediciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Co-munidades Autónoma.


mitiendo, bien con carácter previo a la intervención del órgano multilateral,“acercar posiciones, bien a posteriori, … concretar la aplicación a cada Comu-nidad Autónoma de los recursos previstos en el sistema de financiación que, ala vista de las recomendaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera, pu-dieran establecer las Cortes Generales” (STC 13/2007, FJ 8)” (STC 31/2010, de28 de junio, FJ 130).

Es necesario, por lo tanto, un nuevo modelo de financiación, ya que comoha señalado De la Hucha, “las propuestas que ligan corresponsabilidad fiscal y te-rritorialización de los ingresos tributarios (singularmente del IRPF) sin hacer refe-rencia a la asunción de competencias normativas autonómicas sobre los recursosgenerados en su territorio, propician que el tradicional parasitismo de las Comu-nidades Autónomas se perpetúe, ignoran el principio de solidaridad proclamado enel artículo 156.1 de la CE, desconocen la filosofía del artículo 13 de la LOFCA –aun cuando consideren que pueden encontrar anclaje en el mismo- y constituyenuna forma hipócrita de plantear la responsabilidad autonómica, en cuanto pro-penden a propiciar un incremento de los ingresos de las Comunidades Autónomascon mayores niveles de renta sin asumir el coste político que debería ir inevita-blemente unido al citado incremento”52.

A partir del panorama normativo descrito, parece imposible la aceptaciónpara Cataluña de lo que se ha denominado el “pacto fiscal”, que, en realidad, noes otra cosa que la extensión del sistema de Concierto económico a Cataluña. Sise lee el Informe de 2012 del Consell assessor per a la reactivació econòmica iel creixement (CAREC) de la Generalitat de Cataluña, no se busca la justificacióndel pacto fiscal en los derechos históricos sino en argumentos económicos comofórmula racional de relación económica con la Administración central que permitaa la Generalitat adoptar medidas responsables para corregir los desequilibrios yconcretar escenarios de estímulo que restablezcan la confianza de los actores eco-nómicos y sociales53. Sin embargo, sus principios son exactamente los mismos enlos que se basa el Concierto económico54.

Si se llegara a establecer este denominado pacto fiscal, eso significaría queel sistema hacendístico “foral” se extendería a un territorio que en 2009 repre-sentaba en peso económico el 18,68% del PIB español, mientras que el País Vascolo hacía en el 6,40% y Navarra en el 1,70%55. Según cálculos de A. de la Fuentede 2007 “la equiparación de Cataluña con el País Vasco en términos de finan-ciación por habitante exigiría unos recursos adicionales de más de 16.000 millo-nes de euros que habría que detraer del resto de las comunidades de régimen co-mún, lo que supondría reducir la financiación de éstas en algo más del 12%”56 y



52. Hucha (1992-1993, 453).

53. CAREC (2012, 4).

54. Vírgala (2013c).

55. El Mundo, 5 de marzo de 2010, pp. 36-37.

56. De la Fuente (2012).


para Zubiri, Cataluña tendría cerca de un 50% más de recursos con relación a suPIB57.

Además de que el desequilibrio económico para el Estado central sería mu-cho mayor, el efecto de emulación que eso podría tener conduciría a lo que haceaños ya advirtió J. F. López Aguilar, “lo que no debe esperarse es que tal transfor-mación tenga curso al mismo tiempo que el Estado (al que se reputa encarnacióndel maligno a todos los efectos dialécticos) siga siendo responsable único y ex-clusivo de subvenir la suficiencia de las CC.AA. y la solidaridad entre ellas. Porque,en tal escenario, esa Hacienda central (estatal/federal) sería cabalmente incapazde diseñar y gestionar per se una completa política redistributiva de rentas, garantede la cohesión y la solidaridad”58.

Por lo tanto, la única solución económico-financiera viable es un acuerdo glo-bal en la LOFCA que satisfaga también a Cataluña, probablemente basado en elprincipio de ordinalidad, es decir, que cada Comunidad Autónoma mantenga elmismo lugar en el ranking por impuestos recaudados per cápita en dicho territo-rio que en el ranking por gastos per cápita realizados posteriormente por la Admi-nistración General del Estado en esa Comunidad. Aunque a pesar de lo que sesuele decir, el principio de ordinalidad no se aplica en todos los sistemas federa-les (no funciona, por ejemplo, en los EE.UU.), es cierto que parece difícilmenteaceptable que Cataluña sea la tercera Comunidad Autónoma que más paga encuanto a recaudación de impuestos per cápita (con 118,5 puntos sobre una me-dia de 100, en el año 2010) y se convierta en la décima por orden de recursospúblicos recibidos per cápita (con 98,9 puntos sobre una media de 100)59.

6. La reforma constitucional de cierre del modelo territorial

Además de la reforma del sistema de financiación autonómica, es imprescindibleproceder ya a una reforma constitucional, a pesar de las dificultades que la tareaplantea, que cierre definitivamente el Estado autonómico y que, a su vez, reconozcael derecho de secesión a las Comunidades Autónomas. La reforma en los térmi-nos que ahora señalaré debe unirse a la que luego indico dirigida al reconocimientodel derecho de secesión, pero si no se incluyera tal derecho, la reforma seguiríasiendo urgente y necesaria. Las modificaciones que avanzo entiendo que son ab-solutamente necesarias y servirían para un mejor acomodo de Cataluña y de Eus-kadi, pero funcionalmente son imprescindibles aun cuando esos territorios termi-naran independizándose de España.



57. “Mas pide la llave de la caja”, en El País, 2 de octubre de 2011 (http://elpais.com/dia-rio/2011/10/02/domingo/1317527556_850215.html, última visita 9 de diciembre de 2014).

58. López Aguilar (1998, 108-109).

59. http://www.govern.cat/pres_gov/AppJava/docrel/nota-premsa/contingut/download/102504.htm?mode=static (última visita 10 de noviembre de 2014).


El cierre del Estado autonómico debe realizarse enumerando, en primer lu-gar, a las diecisiete Comunidades Autónomas que ya se han constituido y que abar-can todo el territorio español60. Por la misma razón, sería conveniente la elimina-ción de todos los preceptos relativos a las vías ya agotadas de acceso a laautonomía y establecer uno nuevo en virtud del cual la reforma de los Estatutosno requiera su aprobación mediante Ley Orgánica, de forma que su único controllo ejerza el Tribunal Constitucional, como sucede en los Estados federales.

Tendría que cambiarse también el sistema actual de competencias de losarts. 148 y 149 CE por, en mi opinión, uno de lista única con las competenciasdel Estado central, dejando todas las no listadas a las Comunidades Autónomas,de forma que las primeras serían inalterables, lo que conllevaría la supresión delart. 150 CE61. La experiencia de estos casi 35 años de Estado autonómico per-mite, partiendo del actual art. 149.1 CE, delimitar con precisión las competenciasimprescindibles del Estado, intentando, en la medida de los posible que las com-petencias compartidas sean las mínimas posibles, y dejar el resto a las Comuni-dades Autónomas.

Sería necesario recoger constitucionalmente las relaciones de colaboracióny cooperación entre las Comunidades Autónomas y entre éstas y el Estado, consus órganos correspondientes (Conferencias sectoriales, Conferencias de Presi-dentes, Comisión de Política Fiscal y Financiera, etc.62). La falta o insuficiencia detales instrumentos en nuestro Estado autonómico ha sido señalada por la gene-ralidad de la doctrina, que ha criticado la regulación realizada por el artículo 145CE de los convenios y acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas,y ha puesto de manifiesto las insuficiencias observadas en el funcionamiento delas Conferencias Sectoriales. También sería imprescindible en el momento actualun amplio reconocimiento constitucional de los procesos de participación de lasComunidades en las instituciones de la Unión Europea, la reforma de la Adminis-tración del Estado para adaptarla al Estado autonómico actual y una mayor aten-ción en sentido modernizador al régimen local.

Fuera del Título VIII habría que proceder a la reforma del Senado en el sen-tido territorial del que habla ya el actual art. 69.1. En este sentido, entiendo quela opción que mejor encajaría con nuestro Estado autonómico es la designaciónde todos los senadores por los Parlamentos autonómicos. La designación parla-mentaria permite obtener resultados políticamente similares a los de la represen-tación gubernamental tipo alemán pero sin convertir al Senado en una Dieta gu-bernamental ni vulnerar la prohibición del mandato imperativo del art. 67 CE. Unapropuesta aceptable podría ser la planteada por J. J. Solozábal de atribuir a la ma-yoría del Parlamento autonómico el 80% y a la oposición un 20%, consiguiendoun nivel de representación de la mayoría política similar a la del sistema de Con-



60. Sobre esta cuestión me remito a Vírgala (2007).

61. R. Blanco en AA. VV. (2009, 45).

62. Sobre este tipo de órganos puede verse: García Morales, Montilla y Arbós (2006).


sejo, pero sin sus problemas53. En cuanto a sus funciones, el Senado actual tieneuna muy escasa relevancia en sus funciones “autonómicas”, situación que forzo-samente tendría que variar en una auténtica futura Cámara territorial64. Ese nuevopapel del Senado se plasmaría especialmente en el procedimiento legislativo, perotambién tendría que abarcar otro ámbitos. Entiendo que el nuevo Senado tendríaque tener un protagonismo relevante en gran parte de la legislación central, tantoen las leyes básicas como en todas aquellas cuya ejecución pueda correspondera las Comunidades Autónomas65. El Senado también debería jugar un papel re-forzado en todos los asuntos concernientes a la Unión Europea. Para terminar conel Senado, habría que señalar que, si se acogiera la opción defendida en este tra-bajo, debería convertirse en una Cámara permanente, como sucede en todos loscasos en que el Senado no participa de la relación de confianza con el Gobierno(Suiza, Bélgica, Alemania, Austria).

7. La convocatoria de un referéndum para decidir el futuro de larelación de una Comunidad Autónoma con el resto de España

Todo lo anterior puede servir para la mejora del Estado autonómico, pero no re-suelve, como ya señalé al comienzo del trabajo, el problema del encaje territorialen España de Euskadi y de Cataluña, especialmente esta última en el momentoactual. A nadie se le escapa que estamos viviendo un proceso de aceleración delas demandas nacionalistas en Cataluña. La enorme manifestación del 11 de sep-tiembre de 201266, la posición mayoritaria del Parlamento catalán aprobando laDeclaración de soberanía de 23 de enero de 201367 y la participación de más de2.300.000 personas en el proceso participativo del 9 de noviembre de 2014, hanpuesto de manifiesto que un número muy importante de catalanes están dis-puestos a inaugurar un proceso que les conduzca a la independización de España.Las razones pueden ser muy variadas, desde una mera reivindicación identitariaal presunto expolio fiscal. Creo que a estas alturas eso es lo de menos. Sean cua-les sean, ponen el dedo en la llaga del problema fundamental, como es el de laposibilidad de que en un territorio de España la mayoría de sus ciudadanos pue-dan no estar de acuerdo en vivir bajo el Estado al que pertenecen.

El primer interrogante que ha de contestarse es si es posible en España queun Gobierno autonómico convoque un referéndum en el que pueda decidirse el fu-



63. Solozábal (2006, 390).

64. En contra Punset (2006, 888 ss.).

65. Me he extendido en este tema en Vírgala (2011, 124-125).

66. http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/09/11/catalunya/1347375808_419590.html (última visita 26 deoctubre de 2014).

67. Impugnada ante el TC, inapropiadamente desde mi punto de vista (Vírgala, 2013a y 2013b), diolugar a su declaración parcial de inconstitucionalidad en la STC 42/2014, de 25 de marzo. Muy críti-cos, desde el punto de vista jurídico, con la sentencia: Enériz (2014) y Fossas (2014).


turo de esa Comunidad Autónoma. En estos momentos entiendo que claramenteno, ya que, de acuerdo al TC, las Comunidades Autónomas carecen de competenciaen todo lo relativo a la regulación y convocatoria de cualquier clase de referéndumy, además, éste, que habría de convocarlo el Presidente del Gobierno central, noparece que pueda versar sobre aspectos que afecten a la independencia o a la so-beranía, aunque sí quedaría la posibilidad, sobre lo que luego volveré, de convocarun referéndum que, sin impugnar la residencia de la soberanía en el pueblo espa-ñol, indique cuál es la voluntad de los electores de una Comunidad Autónoma.

El TC se ha pronunciado directamente ya en tres ocasiones sobre este temao sobre aspectos relacionados con el mismo. En la STC 103/200868 (FJ 3) declaróque “la Constitución atribuye al Estado como competencia exclusiva la «autoriza-ción para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum» (art.149.1.32 CE), al mismo tiempo que prevé la existencia de convocatorias de re-ferendos circunscritas a ámbitos territoriales inferiores al nacional (arts. 151 y 152CE)” y que “el referéndum es, por tanto, una especie del género «consulta popu-lar» con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquieraasuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquellaconsulta cuyo objeto se refiere estrictamente al mparecer del cuerpo electoral (ex-presivo de la voluntad del pueblo: STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10) confor-mado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado enel censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías ju-risdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya ges-tión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de losciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Cons-titución en el art. 23 (así, STC 119/1995, de 17 de julio). Para calificar una con-sulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta po-pular se verifica «por vía de referéndum» (art. 149.1.32 CE) y su convocatoriarequiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a laidentidad del sujeto consultado, de manera que siempre que éste sea el cuerpoelectoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientoselectorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta re-ferendaria” (FJ 2). En este sentido, “la circunstancia de que no sea jurídicamentevinculante resulta de todo punto irrelevante, pues es obvio que el referéndum nose define frente a otras consultas populares por el carácter vinculante de su re-sultado” (FJ 3).

El TC ha recordado también la diferencia, a efectos constitucionales, entreconsulta y referéndum, de forma que “las encuestas, audiencias públicas y forosde participación a los que se refiere el art. 122 EAC tienen perfecto encaje en aquelgénero que, como especies distintas, comparten con el referéndum.” (STC



68. Sobre la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, “de convocatoria y regulación de unaconsulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vascosobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política”.


31/2010, de 28 de junio69, FJ 69), pero estableciendo con claridad que “en la ex-presión “cualquier otro instrumento de consulta popular” no se comprende el re-feréndum. Tal entendimiento parece implícito en el propio art. 122 EAC, que haceexcepción expresa “de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”. Sinembargo, esa excepción no puede limitarse a la autorización estatal para la con-vocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de extendersea la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación”(STC 31/2010, FJ 69)70.

Sobre el objeto material de la consulta, el Alto Tribunal ha recordado que “lacuestión que ha querido someterse a consulta de los ciudadanos de la Comuni-dad Autónoma del País Vasco afecta (art. 2 CE) al fundamento del orden consti-tucional vigente (en la medida en que supone la reconsideración de la identidady unidad del sujeto soberano o, cuando menos, de la relación que únicamente lavoluntad de éste puede establecer entre el Estado y las Comunidades Autónomas)y por ello sólo puede ser objeto de consulta popular por vía del referéndum de re-visión constitucional. Es un asunto reservado en su tratamiento institucional al pro-cedimiento del art. 168” (FJ 4, STC 103/2008, FJ 4). Con posterioridad, en la42/2014, de 25 de marzo71, ha añadido que “si en el actual ordenamiento cons-titucional solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera exclusiva e indi-visible, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pue-blo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano.” (FJ 3) y que “lacláusula primera de la Declaración, que proclama el carácter de sujeto político yjurídico soberano del pueblo de Cataluña debe ser considerada inconstitucional ynula. En efecto, su texto literal va más allá de las apelaciones de legitimidad his-tórica y democrática que se hacen en el preámbulo. En su contenido se incluyencon carácter global los aspectos político y jurídico de la soberanía”, por lo que “«de-recho a decidir de los ciudadanos de Cataluña» no aparece proclamado como unamanifestación de un derecho a la autodeterminación no reconocido en la Consti-tución, o como una atribución de soberanía no reconocida en ella, sino como unaaspiración política a la que solo puede llegarse mediante un proceso ajustado ala legalidad constitucional con respeto a los principios de «legitimidad democrá-tica», «pluralismo», y «legalidad», expresamente proclamados en la Declaración enestrecha relación con el «derecho a decidir»” (FJ3).

Por lo tanto, el referéndum, aunque se le denomine consulta, es compe-tencia de los órganos centrales del Estado en todos sus aspectos, siempre que seconvoque a la totalidad del electorado, como mínimo. Queda la duda de si cabríaque la ley orgánica de referéndum se modificara e introdujera el referéndum au-tonómico. En principio, nada impide que lo haga, ya que no se ha discutido hasta



69. Sobre la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

70. Con la doctrina anterior parece imposible que salga indemne del TC la actualmente recurrida Leycatalana 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum.

71. Sobre la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se apruebala Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña.


el momento la constitucionalidad de los referendos locales no previstos constitu-cionalmente, pero sí en la LO 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las dis-tintas modalidades de referéndum (Disposición Adicional). La LO podría estable-cer esa posibilidad siempre que los aspectos básicos del referéndum autonómicoestuviran en la propia ley orgánica y la autorización de la convocatoria la realizarael Gobierno central, en virtud del art. 149.1.32 CE72.

Otra posibilidad podría ser la utilización del art. 150.2 de la Constitución paradelegar en una Comunidad Autónoma la competencia para autorizar, convocar ycelebrar un referéndum73. Esta fórmula de la delegación vía art. 150.2 CE creo quees perfectamente constitucional. El límite que establece el art. 150.2 CE de quelas materias delegadas lo sean “de titularidad estatal que por su propia naturalezasean susceptibles de transferencia o delegación” creo que no es insalvable. Elmismo ha de referirse a materias sin las que el Estado central no podría recono-cerse como tal, especialmente las establecidas en los cinco primeros apartadosdel art. 149.1 CE. En este sentido, creo que la autorización de la convocatoria dereferendos no es una competencia sin la que el Estado central no pueda subsis-tir. Además, la Constitución no impide que la LO de delegación establezca que lapregunta en los referendos autonómicos se refiera siempre a competencias de laComunidad Autónoma y en ningún caso pueda afectar a la soberanía ni versar so-bre la independencia.

Otra fórmula que se ha intentado sin éxito, al ser tajantemente rechazadapor el TC como antes he expuesto, ha sido la de las consultas. Si la convocatoriaes a todo el electorado, la consulta es jurídicamente un referéndum. Diversas Co-munidades Autónomas han previsto en sus Estatutos consultas74, que son cons-titucionales si se trata de “encuestas, audiencias públicas y foros de participación”(STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69) y no suponen la llamada al cuerpo electo-ral (o a una ampliación del mismo), sean o no vinculantes. Al margen de la ac-tualmente recurrida, y que ya por su título parece difícilmente salvable constitu-cionalmente, Ley catalana 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares porvía de referéndum, la posterior y suspendida75 Ley catalana 10/2014, de 26 deseptiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participa-



72. Desde la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local se entiende quetodo referéndum, sea cual sea su ámbito, requiere autorización de los órganos centrales del Estado: Mar-tín (2014, 86).

73. Otra cosa es hacerlo ya directamente para un referéndum de carácter independentista como hizola proposición de ley orgánica del Parlamento de Cataluña para la delegación en la Generalidad de Ca-taluña de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político deCataluña. La proposición fue rechazada por el Congreso de los Diputados por 299 votos en contra, 47a favor y 1 abstención: Diario de sesiones del Congreso de los Diputados-Pleno y Diputación permanente,nº 192, de 8 de abril de 2014.

74. Además de Cataluña, sobre lo que luego volveré, también lo incluye, por ejemplo, Andalucía en elart. 78 de su Estatuto.

75. Al haber sido recurrida en inconstitucionalidad con invocación del art. 161.2 CE por el Presidentedel Gobierno.


ción ciudadana, tampoco parece que pueda tener un mayor recorrido constitu-cional. Como antes he señalado, y recuerda Castellà, “el que se modulen los treselementos que el Tribunal Constitucional en la Sentencia 103/2008 consideró de-finitorios de la institución referendaria (apelación al cuerpo electoral, cumpli-miento del procedimiento y de las garantías judiciales) soslaya la base de los mis-mos: es referéndum porque constituye una llamada a ejercer el derecho desu fragio, a votar, a la población correspondiente. De hecho, el propio informe delCATN de 25 de julio de 2013, citado, reconoce”76.

En desarrollo de la Ley 10/2014 se dictó por el Presidente de la Generali-tat el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la consulta po-pular no refrendaria sobre el futuro político de Cataluña para el 9 de noviembre de2014, también impugnado por el Gobierno directamente a través del art. 161.2CE provocando su suspensión automática. En esta consulta la intención era rea-lizar dos preguntas del siguiente tenor: “una primera pregunta y una segunda pre-gunta sucesiva, en los términos siguientes: a) ¿Quiere que Cataluña se conviertaen un Estado?” y “En caso afirmativo: b) ¿Quiere que este Estado sea indepen-diente?”, y “únicamente se puede responder a la pregunta de la letra b) en el casode haber respondido “Sí” a la pregunta de la letra a)”77.

El Presidente de la Generalitat Artur Mas ha intentado salvar los obstáculosanteriores, convocando informalmente, para evitar su impugnación, un proceso par-ticipativo para el 9 de noviembre de 2014 en el que voluntariamente se podía res-ponder a las preguntas previstas en el Decreto de 27 de septiembre. Todo el pro-ceso como tal no fue impugnado por el Presidente del Gobierno, pero sí losaspectos concretos de la actividad de la Generalitat de Cataluña78. A pesar de loanterior, el proceso se celebró con la participación de 2.305.290 personas, de lasque 104.772 votaron negativamente a la primera pregunta, 232.182 negativa-mente a la segunda pregunta y 1.861.753 afirmativamente a ambas79. Nadie dudade que se trata de cifras de participación muy importantes, pero que de poco sir-ven como verificación de la voluntad de los catalanes y menos desde el punto devista jurídico, por la irrelevancia de tales resultados a efectos legales.



76. Castellà (2014, 51).

77. Sobre la adecuación constitucional de estas preguntas: Vírgala (2013d).

78. En concreto una página web y “los restantes actos y actuaciones de preparación, realizados o pro-cedentes, para la celebración de dicha consulta, así como cualquier otra actuación aún no formalizadajurídicamente, vinculada a la referida consulta”. Como consecuencia de la actividad posterior de la Ge-neralitat de Cataluña, la “Fiscalía General del Estado ha presentado una querella contra el presidentede la Generalitat, Artur Mas, por la supuesta comisión de delitos de desobediencia, prevaricación, mal-versación y usurpación de funciones en el proceso participativo del 9 de noviembre de 2014. La que-rella, que se ha presentado en el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, también se dirige contra lavicepresidenta catalana Joana Ortega y la consellera de Educación, Irene Rigau, también por los mis-mos delitos”: “Mas, segundo presidente catalán que recibe una querella de la Fiscalía”, en ABC, 24 denoviembre de 2014 (http://www.abc.es/espana/20141121/abci-presidente-querella-201411211607.html, última visita 28 de noviembre de 2014).

79. Datos de la Generalitat: http://www.participa2014.cat/resultats/dades/es/escr-tot-resum.html (últimavisita, 28 de noviembre de 2014).


Finalmente, se habla en el momento de escribir estas líneas de la hipoté-tica convocatoria por el Presidente de la Generalitat de unas elecciones anticipa-das en sentido “plebiscitario”, es decir, de unas elecciones autonómicas ordina-rias en las que concurriría una lista unitaria o varias diferenciadas, pero con unprograma soberanista común, para mostrar con claridad su fuerza electoral, sus-tituyendo de esta forma al frustrado referéndum del 9 de noviembre de 2014. Ju-rídicamente no existe posibilidad de impedir tal convocatoria de elecciones anti-cipadas. Otra cosa sería si se realizara posteriormente una Declaración unilateralde independencia (DUI), sobre la que luego volveré. Políticamente tampoco estáclaro que tales elecciones vayan a ser realmente “plebiscitarias”. Todavía no se haconsensuado la lista unitaria soberanista y, en todo caso, no se enfrentaría a unalista unitaria “constitucionalista” o “unionista”, haciendo, por lo tanto, muy difícilque la competición fuera realmente “plebiscitaria”.

La vía más sencilla jurídicamente, que no políticamente, en estos momen-tos sería que el Presidente del Gobierno solicitara al Congreso de los Diputados laautorización por mayoría absoluta para proponer al Rey la convocatoria de un re-feréndum en Cataluña (arts. 92 CE y 6 Ley Orgánica 2/1980 sobre Regulación delas Distintas Modalidades de Referéndum). Sin embargo, esta solución presentaalgunos problemas, que entiendo salvables jurídicamente.

Es cierto que ese art. 92 dice que las decisiones políticas pueden ser so-metidas a referéndum consultivo de “todos los ciudadanos”, por lo que en una pri-mera lectura parece que tendría que tener un ámbito territorial nacional. Sin em-bargo, creo que no hay problema constitucional en que “todos los ciudadanos”puedan serlo todos los convocados e inscritos en el censo electoral, aunque nolo sean todos los españoles sino sólo los de un ámbito territorial limitado que seestablezca en la convocatoria80.

En cuanto al contenido material de la pregunta, creo que nadie duda de quela integración territorial de Cataluña en España es una de las “decisiones políticas deespecial trascendencia”. Pero, dicho esto, también parece claro que la pregunta enese referéndum no podría versar directamente sobre la independencia o la sobera-nía, ya que la STC 103/2008 lo impide. Al margen del impedimento jurídico directo,un referéndum del art. 92 sobre la independencia de Cataluña no sería vinculante po-líticamente. No estamos en un ordenamiento constitucional como el británico, sinConstitución formal, o como el canadiense, con una Constitución parcialmente con-suetudinaria, sino en uno de Constitución rígida. Es decir, en todo caso habría de pro-cederse primero a la reforma constitucional sin que ésta estuviera jurídicamente con-dicionada por el resultado de un referéndum previo sobre la independencia.

Por eso, creo que la pregunta de un hipotético referéndum que convocarael Presidente del Gobierno tendría que versar precisamente sobre si los ciudada-nos catalanes desean que su Parlamento proponga una reforma que incluya la po-sibilidad para una Comunidad Autónoma de ejercer el derecho de secesión, con



80. En el mismo sentido: Montilla (2014), Carreras (2014b, 35).


una redacción sencilla que podría ser la siguiente: “¿Es favorable a que se realiceuna reforma constitucional que regule la posibilidad de que una Comunidad Au-tónoma se independice de España?”. La pregunta no sería directamente sobre laindependencia o la soberanía y su resultado no sería vinculante jurídicamente, peropolíticamente forzaría, en caso de un resultado positivo, a que el Parlamento ca-talán aprobara una proposición de reforma constitucional que incluyera el derechode secesión y que las Cortes Generales aceptaran su tramitación. Podría ser éstavía una manera de encajar el “derecho a decidir”, inexistente jurídicamente comotal, como lo entiende el TC en su STC 42/2014, es decir, como vía previa a, de-pendiendo de la respuesta, iniciar la reforma constitucional. De esta forma, res-petando el ordenamiento jurídico se sabría si los ciudadanos catalanes desean ono iniciar el tránsito hacia una nueva relación con España. Si así lo quisieran, que-daría abierta la vía de la reforma constitucional. Sería el momento de los hombresy de las mujeres de Estado, de los que hablaba al principio, para convencer a losciudadanos de lo positivo de reconocer el derecho de secesión en la Constitución,como forma de integrar a territorios con habitantes en los que el sentimiento na-cionalista puede ser mayoritario, pero permitiéndoles que, si no están cómodos enEspaña, puedan salir de la misma pacífica y democráticamente.

Por ello, en el primer referéndum tendría que bastar con la aprobación dela mayoría de los votantes81, ya que no se está decidiendo sobre la independen-cia sino sobre si se desea comenzar una reforma constitucional que reconozca elderecho de secesión. Serían necesarios, como luego explicaré, otros dos referen-dos posteriores: para la reforma de la Constitución (art. 168 CE), con la partici-pación de todos los ciudadanos españoles, y el final para decidir la secesión si lareforma constitucional así lo permite.

8. El imprescindible reconocimiento del derecho de secesión enel Estado constitucional español

La solución definitiva al problema de la integración territorial en España habría deser, a mi entender, la realización de una reforma constitucional agravada del art. 168de la Constitución para incorporar el derecho de secesión. En estos momentos noexisten los elementos políticos necesarios para llevarla a cabo. Los partidos políti-cos mayoritarios, a finales de 2014, son radicalmente contrarios a una solución deeste tipo. No es sólo que se nieguen a debatirla, es que, al menos el PP, es reacioa cualquier cambio constitucional por mínimo que sea82. Y, sin embargo, cuanto másse tarde peor será. Puede llegar un momento en que los acontecimientos políticos



81. También lo entendían así para Canadá, Monahan y Bryant (1996, 2).

82. “Rajoy le niega a Sánchez la posibilidad de abrir el debate constitucional”, en El País, 4 de diciembrede 2014 (http://politica.elpais.com/politica/2014/12/04/actualidad/1417685158_435148.html, úl-tima visita 9 de diciembre de 2014).


hagan inevitable la convocatoria de un referéndum de independencia, bien en Ca-taluña o en Euskadi, o en ambas Comunidades Autónomas, y no exista regulaciónalguna al respecto. Me situaría en la línea que ha señalado Wayne Norman de quelos más entusiastas partidarios de constitucionalizar el derecho de secession son aca-démicos con escasa simpatía por la secesión, con la esperanza de que la secesiónno se ejerza en la práctica nunca83. Coincido también con el profesor de Duke enque la constitucionalización de un derecho de secesión puede frenar el propio afánsecesionista y, si no, permite la posibilidad de que la secesión se produzca demo-crática y legalmente84. Si no hay regulación previa, las respuestas se darán en el mo-mento de intentarse la secesión con los inconvenientes que eso conlleva85.

En esa hipotética reforma constitucional no me refiero al derecho de auto-determinación, vinculado al Derecho internacional, ya que, en ningún caso, se danni en Euskadi ni en Cataluña las características exigidas por Naciones Unidas. Tam-poco de un supuesto “derecho a decidir”, que no existe jurídicamente86.

Para Naciones Unidas el derecho de autodeterminación está reservado a lascolonias sometidas a un ordenamiento jurídico diverso del de la metrópoli ya desdela Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos co-loniales (resolución 1514, XV Asamblea General de las Naciones Unidas de 14 dediciembre de 1960), de forma que “todo intento encaminado a quebrantar totalo parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incom-patible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas”87 y que“ninguna de las disposiciones (de los Pactos Internacionales) se entenderá en elsentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar omenoscabar, total o parcialmente, la integridad de los Estados soberanos e inde-pendientes que se conduzcan de conformidad con el principio de igualdad de de-rechos y de la libre determinación de los pueblos (...) y estén, por tanto, dotadosde un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territo-rio, sin distinción por motivos de raza, credo o color. Todo Estado se abstendrá decualquier acción dirigida al quebrantamiento parcial o total de la unidad nacionale integridad territorial de cualquier otro Estado o país” (Resolución 2625 de la XXVAsamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, que contienela Declaración relativa a los principios de Derecho Internacional referentes a lasrelaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con laCarta de las Naciones Unidas88)89. Como señala A. Mangas, aunque son “por na-



83. Norman (2003, 193).

84. Norman (2006, 175).

85. Norman (2006, 179). En el mismo sentido Weinstock (2001).

86. Lo que reconocen sus propios partidarios: Ridao (2014a, 72).

87. http://www.un.org/es/decolonization/declaration.shtml (última visita 28 de octubre de 2014):

88. http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/2625%28XXV%29&Lang=S&Area=RESOLUTION(última visita 28 de octubre de 2014).

89. Así se sigue entendiendo por la doctrina que ha estudiado el tema: por todos, Carrillo Salcedo (2012),Saura (2014), Hannikainen (1998), Buchanan (2004), Higgins (2003), Sorens (2014).


turaleza recomendaciones no obligatorias–, sin embargo el consensus generalis so-bre las mismas y la práctica general, constante y uniforme subsiguiente, recono-cida por la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), ha consagradoal principio como norma jurídica obligatoria de naturaleza consuetudinaria uni-versal. Conviene recordar que estas resoluciones ni su interpretación jurispruden-cial equiparan libre determinación, sin más, a independencia o secesión”90.

Con posterioridad se ha extendido a los pueblos objeto de anexión por otrosestados (Letonia, Estonia y Lituania en 1990 con la URSS; Eritrea con Etiopía en1993) y a los pueblos oprimidos por genocidio, violación masiva de derechos, des-truc ción de su identidad o discriminación política y social grave y sistemática (Ban-gladesh respecto de Pakistán en 197491), pero siempre que se den dos condicionescumulativas: “1) haberse producido un rechazo a la libre determinación interna,con violación generalizada de derechos humanos; 2) que no haya otra solución,ultima ratio…Pero hay que insistir en que el derecho a la determinación externaes excepcional y que la práctica general, constante y uniforme del Consejo de Se-guridad es negar el derecho a la secesión unilateral incluso por violación genera-lizada de los derechos humanos y desestructuración o debilidad del Estado”92.

Por lo tanto, el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos debe li-mitarse a aquellos pueblos sometidos, aunque no haya existido pronunciamientoexpreso de los ciudadanos (en general, por impedirlo la potencia colonial). Por elcontrario, el derecho de secession no está vinculado a la existencia previa de unainjusticia sino a una expression mayoritaria de los ciudadanos de un territorio desu voluntad de independencia93.

Es cierto que parte de la doctrina constitucionalista comparada entiende quela unidad e indisolubilidad nacional es irreformable94, pero nuestro TC ha reiteradoque no estamos ante una democracia militante y que la Constitución es reforma-ble en todos sus apartados95. Es más, en la sentencia 42/2014, de 25 de marzo,el TC señala que la atribución de soberanía a Cataluña es “una aspiración políticaa la que solo puede llegarse mediante un proceso ajustado a la legalidad consti-tucional con respeto a los principios de ‘legitimidad democrática’, ‘pluralismo’ y ‘le-galidad’, expresamente proclamados en la Declaración [de soberanía de 2013] enestrecha relación con el ‘derecho a decidir’” (FJ 3).

Como Morte ha señalado en este aspecto hay que partir de la diferencia en-tre unidad e indivisibilidad. La primera se mantiene con la secesión (unidad de lo



90. Mangas (2014, 55).

91. Fabry (2011, 14), Mancini (2008, 557).

92. Mangas (2014, 57).

93. Weinstock (2001, 194).

94. Algunos autores entienden que el derecho de secesión es contrario a los ideales del constitucio-nalismo: véase los citados por Norman (2006, 198 nota 33), Sunstein (1991), Mancini (2008). ParaItalia, las referencias recogidas en Morte (2014, 18) por el principio de unidad e indivisibilidad del art.5 de su Constitución.

95. Por ejemplo, STC 48/2003, de 12 de marzo (FJ 7).


previo y unidad de lo posterior) aunque no la segunda96. En este sentido una re-forma constitucional, máxime en un procedimiento de reforma total como el pre-visto en el art. 168 CE, puede regular el procedimiento de secesión de un territo-rio sin que eso impugne ninguno de los principios del constitucionalismo. Lasoberanía sigue perteneciendo al conjunto del pueblo español que permite que enun momento dado, y por los procedimientos constitucionales establecidos, los ciu-dadanos de un determinado territorio decidan la separación, reestructurándose enese momento la unidad del Estado a la nueva situación.

Como ya señalé con anterioridad, no voy a entrar en el debate de si es acep-table o no la secesión desde un punto de vista filosófico, politológico e, incluso,ético. La secesión es una opción política personal de cada ciudadano. El plano quese adopta en este trabajo es diferente. Simplemente, creo que constitucionalmentenada impide una reforma que lo reconozca y que en la situación que vive Españaes la única solución democrática para mantener la legitimidad de la pertenenciaal Estado de los habitantes de determinados territorios. A partir de esa premisa,expondré los requisitos que tendría que tener ese reconocimiento constitucionalde la secesión. Creo, además, que la regulación del derecho de secesión, al im-pedir el uso en sentido victimista de los argumentos secesionistas97, llevará a queel mismo sólo se ejerza en situaciones límite en que las autoridades de una Co-munidad Autónoma estén absolutamente convencidas de ganar un referéndum ensentido independentista98. Mientras, el debate secesionista no será un tema co-tidiano, con el asentimiento tácito de la pertenencia voluntaria al Estado, que vienede siglos atrás, pero que, con el reconocimiento del derecho de secesión permiteafirmar un asentimiento tácito actual y, desde luego, destierra la violencia comoarma política99.

Es cierto que ha habido diversos autores que se han opuesto con determi-nación a este reconocimiento del derecho de secesión, siendo el más conocidoAllen Buchanan100. Para este autor, si se reconociera el derecho de secesión, losindependentistas estarían continuamente amenazando con utilizarlo como métodode chantaje al Estado central o federal y el Estado central, por su parte, estaría,como represalia, continuamente impidiendo el desarrollo del territorio de mayoríasoberanista101. Sin embargo, estas conclusiones surgen de la experiencia en losEstados que niegan el derecho de secesión, y que los que lo reconocen práctica-mente no existen102, como luego explicaré. Buchanan reconoce la conveniencia



96. Modugno, citado por Morte (2014, 22-23).

97. A diferencia de la situación actual en la que los independentistas argumentan que no tienen posi-bilidad de decidir democráticamente su futuro, lo que respondería a la voluntad de los ciudadanos deun determinado territorio, pero que no es posible comprobarlo ya que no se les permite verificarlo.

98. En ese sentido: Norman (2006, 180), Weinstock (2001, 196-197).

99. Norman (2006, 208 ss.), Sorens (2014).

100. En ese sentido: Mancini (2008) y los autores citados por Philpott (1998, 95-96).

101. Buchanan (1998, 21 ss.).

102. Weinstock (2001, 195).


de un derecho de secesión sólo si se da alguna de estas circunstancias: 1) exis-tencia previa de un genocidio o violación masiva de los derechos fundamentales(Bangladesh); 2) anexión previa injustificada del territorio secesionista (países bál-ticos); 3) violación grave y persistente previa de un acuerdo intraestatal de auto-nomía, tras una investigación internacional (Chechenia, Eritrea, Kurdistán, Ko-sovo)103; 4) secesión consensual como resultado de un acuerdo entre losrepresentantes de un territorio y el Estado central o federal (como ocurrió con Nor-uega en 1905) o en Quebec104.

Frente a las tesis de Buchanan, ha habido diversos autores que han argu-mentado en favor de un reconocimiento constitucional del derecho de secesión,destacando entre ellos Daniel Weinstock105 y Wayne Norman, con los que bási-camente coincido. Para Weinstock, la ausencia de regulación del derecho de se-cesión permite una utilización de la amenaza de independizarse con costes rela-tivamente bajos, ya que esas amenazas no suelen sancionarse, pueden utilizarsecotidianamente y sin límites, salvo los del propio desgaste por la utilización con-tinuada106.

Norman, por su parte, desarrolla argumentos pragmáticos y normativos, alos que me adhiero, en el sentido de que si no se regula la secesión, los inde-pendentistas intentarán aprovechar la ausencia de reglas y exigir, por ejemplo, laaprobación en referéndum por una mera mayoría simple. En un Estado en el queel riesgo de la secesión está permanentemente en juego, es mejor establecer re-glas constitucionales claras. Si no se hace, “this political contest can eventuallyfind itself progressing into an arena where there are no clear or agreed rules fordeciding the winner of the contest” y “can look like an ordinary democratic processall the way along; but without any rules for an end-game it will have to end up asmere power politics (or potentially worse), not constitutional democracy”107.

Se trataría, por lo tanto, del reconocimiento interno del derecho de un te-rritorio a independizarse del resto del Estado, que, como se sabe, se ha dado his-tóricamente en muy pocas Constituciones108, y, actualmente, podemos entender



103. Buchanan (2004, 353 ss.).

104. Jovanovic (2009, 60).

105. Weinstock (2001, 188): estableciendo tres condiciones: 1) la de la inevitabilidad: al margen delas previsiones legales, la población mayoritariamente lo desea; 2) la del umbral moral: tal comporta-miento no implica violación de una prohibición moral absoluta; 3) la consecuencialista: las consecuen-cias de un comportamiento legalmente no regulado resultan peores que la regulación legal de tal com-portamiento.

106. Weinstock (2001, 188).

107. Norman (2006, 196).

108. Era famoso el art. 72 de la Constitución de la URSS de 1977: “Cada República de la Unión man-tiene el libre derecho de secesión de la URSS”.

También está el caso del art. 60 de la desaparecida Constitución de Serbia y Montenegro (Unión de Es-tados) de 2003 (y Ley sobre el referéndum del Estado de 1 de marzo de 2006), en la que, siguiendoel dictamen de la Comisión de Venecia a petición de la Asamblea del Consejo de Europa y luego asu-mido por el Consejo de Ministros y el PESC de la UE teniendo en cuenta las estimaciones sobre la fuerzade ambas posturas y que abría un cierto grado de incertidumbre, se estableció un requisito de...


que existe en Canadá a partir de 1998 con la Opinión del TS de ese país109 en elmarco de una Constitución parcialmente escrita, en las Constituciones de St. Kitty Nevis, y de Etiopia110. Históricamente, aunque no se suele hacer referencia, hay



... participación mínima del 50% del censo y el apoyo a la independencia de, al menos, el 55% de losvotos validos. El referéndum se celebró el 21 de mayo de 2006, superando el sí ese 55%, que repre-sentó un 48% del censo: Ridao (2014a, 85-86), Vidmar (2014, 8).

109. Sobre esa manida Opinión del TS canadiense, de la que se ha escrito tanto que es inútil volver arelatarla, véase López Basaguren (2013b).

110. Art. 113 de la Constitución de St. Kitts y Nevis: “(1) The Nevis Island Legislature may provide thatthe island of Nevis shall cease to be federated with the island of Saint Christopher and accordingly thatthis Constitution shall no longer have effect in the island of Nevis.

(2) A bill for the purposes of subsection (1) shall not be regarded as being passed by the Assembly un-less on its final reading the bill is supported by the votes of not less than two-thirds of all the electedmember of the Assembly and such a bill shall not be submitted to the Governor-General for his assentunless-

a) there has been an interval of not less than ninety days between the introduction of the bill in the As-sembly and the beginning of the proceedings in the Assembly on the second reading of the bill,

b) after it has been passed by the Assembly, the bill has been approved in a referendum held in the is-land of Nevis by not less than two-thirds of all the votes validly cast on that referendum; and

c) full and detailed proposal for the future constitution of the island of Nevis (whether as a separate sta-tes or as part of or in association with some other country) have been laid before the Assembly for atleast six months before the holding of the referendum and those proposals, with adequate explanationsof their significance, have been made available to the persons entitled to vote on the referendum at le-ast ninety days before the holding of the referendum.

(3) Every person who, at the time when the referendum is held, would be entitled to vote at electionsof representatives held in the island of Nevis shall be entitled to vote on a referendum held for the pur-poses of this section in accordance with such procedure as may be prescribed by the Nevis Island Le-gislature for the purpose of the referendum and no other person shall be entitled so to vote.

(4) In any referendum for the purposes of this section the votes shall be given by ballot in such manneras not to disclose how any particular person votes.

(5) The conduct of any referendum for the purposes of this section shall be the responsibility of the Su-pervisor of Elections and the Provisions of subsection (4), (5) and (7) of section 34 shall apply in rela-tion to the exercise by the Supervisor of Elections or by any other officer of his function with respect toa referendum as they apply in relation to the exercise of his functions with respect to elections of Re-presentatives.

(6) There shall be such provisions as may be made by the Nevis Island Legislature to enable indepen-dent and impartial persons nominated by an international authority to observe the conduct of a refe-rendum for the purposes of this section and to make reports on the conduct or results of the referen-dum to the Governor-General, who shall cause any such reports to be published, and for that purposeany such persons shall be accorded such powers, privileges and immunities as may be prescribed by orunder any a law enacted by Parliament or, subject thereto, by or under any law enacted by the Nevis Is-land Legislature.

(7) A bill for the purposes of subsection (1) shall not be submitted to the Governor-General for his as-sent unless it is accompanied by a certificate under the hand of the president of the Assembly that theprovisions of subsection (2) have been complied with and a certificate under that hand of the Supervi-sor of Elections stating the results of the referendum.

(8) The certificate of the president of the Assembly under this subsection shall be conclusive that theprovision of subsection (2) have been complied with and shall not be enquired into in any court of law”.

Art. 39 de la Constitución de Etiopía: “The Right of Nations, Nationalities and Peoples

1. Every nation, nationality or people in Ethiopia shall have the unrestricted right to self determinationup to secession. ...


también un caso particular que es el de Australia, en el que uno de sus Estados,Western Australia, realizó en 1933 un referéndum con dos preguntas en la pape-leta, una propuesta por los nacionalistas y otra por los partidarios de seguir en lafederación, pero que, a pesar de salir adelante la independencia en el referéndum



...2. Every nation, nationality and people shall have the right to speak, write and develop its languageand to promote its culture, help it grow and flourish, and preserve its historical heritage.

3. Every nation, nationality or people in Ethiopia shall have the unrestricted right to administer itself; andthis shall include the right to establish government institutions within the territory it inhabits and the rightto fair representation in the federal and state governments.

4. The right to self determination up to secession of nation, nationality and peoples may be exercised:-

(a) where the demand for secession is approved by a two thirds (2/3rds) majority of the legislature ofthe nation, nationality or people concerned.

(b) where the Federal Government within three years upon receipt of the decision of the legislature ofthe nation, nationality or people demanding secession, organises a referendum for the nation, nationa-lity or people demanding secession.

(c) where the demand for secession is supported by a simple majority vote in the referendum.

(d) where the Federal Government transfers power to the parliament of the nation, nationality or peoplewhich has opted for secession.

(e) where property is partitioned in accordance with the law.

5. The term “nation, nationality and people” shall mean a community having the following characteris-tics: People having a common culture reflecting considerable uniformity or similarity of custom, a com-mon language, belief in a common bond and identity, and a common consciousness the majority of whomlive within a common territory. An alternative supported by a minority of the Council.

1. Every nationality in Ethiopia shall have the right to speak and write in its own language, and express,promote and develop it.

2. Every nationality in Ethiopia shall have the full right to administer itself .This right shall include the rightto establish government institutions within the territory it inhabits and the right to fair representation inthe federal and state governments.

3. Nationalities shall have, on the basis of the free choice of their peoples, the right to organise on alarger territory a self- administrative structure for running their internal affairs and establish governmen-tal institutions for common self-administration.

4. Nationalities shall also have, on the basis of the free choice of their peoples, the right to establishregional self-administration, and such regional self-administrative unit shall be a member of the Fede-ration.

5. For the purposes of this constitution, the term “nationality” shall mean a community having the fo-llowing characteristics: people with a common culture reflecting considerable uniformity and a similarityof custom, a common language or (minority) languages of communication, a belief in a common bondand identity, the majority of whom live in a common territory.

6. Affiliated nationalities who share common characteristics but exhibiting varying cultures, common po-litical and economic interests and believe in establishing, on the basis of the free choice of their peoples,a common administration may together decide to be recognized as a single nation or as one people.

7. In the event where the rights enumerated in this Article are violated, or by virtue of an unjust distri-bution of social wealth or an unfair distribution of the products of development, a sector of the popula-tion which has obtained recognition as a nation in accordance with Sub-Article (6) of this Article raisesthe demand for secession, the causes for which the demand was made shall be made to find solutions.

(a) any question arising out of the causes indicated herein above shall be submitted to the Constitutio-nal Court for its consideration. Where the Constitutional Court subsequently finds that these causes re-flect the views of the majority of the population, it may further investigate the causes and decide uponvarious solutions, including that of compensation or submit other recommendations for conciliation...


y aprobarse la Secession Act de 1934111, el Parlamento del Reino Unido desoyóla petición y no se tomó ninguna acción112.



...(b) The decision made, or the recommendation for conciliation made by the Constitutional Court shallbe submitted to a joint meeting of the two Chambers of the Council, and the joint meeting may accept,reject or amend the decision or recommendation for conciliation.

(c) The decision passed by the joint meeting shall be submitted to the parliament of the self-adminis-tration of the nation concerned.

(d) Where the parliament of the nation concerned rejects the joint meeting’s decision, it may, by two-thirds majority vote submit an alternative recommendation for conciliation to the Council of the Federa-tion or decide for a referendum on the secession issue to be conducted.

(e) The referendum shall be held three years after the nation’s parliaments approval of the demand forsecession in accordance with Sub-Article 1(d) of this Article.

(f) The decision for secession shall come into effect where it is supported by two-thirds majority vote ofthe population of the nation concerned”.

En el caso de Etiopía, el preámbulo de la Constitución establece que los pueblos etíopes “in full and freeexercise of [their] right to self-determination,” se comprometen a construir una sola comunidad política:Habtu (2005, 326-327). A pesar de eso, la “secession clause has a symbolic value, but it is unlikely thatany regional state or ethnic group will actually be permitted to secede from Ethiopia. Federal soldiers andpolice regularly take measures against ethnic organizations fighting for secession”: Habtu (2005, 329).

111. “AN ACT relating to the preparation, completion, and presentation of a dutiful Address to His Ma-jesty, and humble Applications to the House of Lords and to the House of Commons in the Parliamentof the United Kingdom in furtherance of the desire of the People of Western Australia to withdraw fromthe Federal Commonwealth established under the Commonwealth of Australia Constitution Act (Impe-rial) and for other purposes relative thereto.”

“WHEREAS by the Secession Referendum Act, 1932 (No. Preamble. 41 of 1932), a referendum of the Pe-ople of Western Australia was directed and authorised to be taken on the following questions, that is to say:-

1. “Are you in favour of the State of Western Australia withdrawing from the Federal Commonwealth es-tablished under the Commonwealth of Australia Constitution Act (Imperial)?”; and

2. “Are you in favour of a Convention of Representatives of equal number from each of the AustralianStates being summoned for the purpose of proposing such alterations in the Constitution of the Com-monwealth as may appear to such Convention to be necessary?”

And whereas such referendum being taken by means of a vote by ballot on the eighth day of April, 1933,the People of Western Australia, by a large majority, answered the first question aforesaid in the affir-mative, and by a large majority answered the second question aforesaid in the negative: And whereasfollowing upon the said referendum, and in pursuance of the result thereof, both the Legislative Coun-cil and the Legislative Assembly in the Parliament of Western Australia passed a resolution in the follo-wing terms, namely:–’’In view of the result of the referendum taken under the provisions of the Seces-sion Referendum Act, 1932, this House is of the opinion that it is the indispensable duty of the Parliamenton behalf of the people of Western

Australia to endeavour by a dutiful Address to His Majesty and humble Applications to both Houses ofthe Imperial Parliament to procure such legislation by the said Imperial Parliament as may be necessaryto effectuate the withdrawal of the People of the State of Western Australia from the Federal Common-wealth, established under and by virtue of the provisions of the Commonwealth of Australia ConstitutionAct (Imperial) ; and that a joint Committee of both Houses of Parliament be appointed to consider andrecommend what action shall be taken in relation to the preparation, completion, and presentation ofthe said address and the said applications in order to give effect to this resolution”

“In the year 1932 the Legislative Council and the Legislative Assembly of Western Australia in Parliamentassembled passed an Act, which was assented to on the 30th day of December, 1932, intituled the Se-cession Referendum Act, 1932 (No. 47 of 1932), the long title of which is as follows:– “An Act to sub-mit to a referendum questions in relation to the State of Western Australia and the Federal Common-wealth established under the Commonwealth of Australia Constitution Aet (Imperial). This Act authorizedand directed that there should be submitted to a referendum of the people of Western Australia two…


Propugno, por lo tanto, una reforma constitucional por el procedimiento delart. 168 CE que establezca lo que Norman denomina “clausula rigurosa de sece-sión”, es decir, en sus palabras, una clausula más dificultosa que la que los se-



…questions, (…) were those persons, both male and female, who would be entitled, according to theelectoral laws of the State, to vote at an election of members of the Legislative Assembly of Western Aus-tralia (…) the total number of persons entitled to vote ‘t such referendum was 237,198.

On the first question submitted, namely:

“Are you in favour of the State of Western Australia withdrawing from the Federal Commonwealth esta-blished under the Commonwealth of Australia Constitution Act (Imperial) ?”

a total number of 217,280 persons voted, and the voting resulted as follows:

(a) in the affirmative .. 138,653 votes

(b) in the negative .. .. 70,706 votes

(a) informal .. 7,921 votes ‘

On the second question submitted, namely:—

“Are you in favour of a Convention of representatives of equal number from each of the Australian Sta-tes being summoned for the purpose of proposing such alterations in the Constitution of the Common-wealth as may appear to such Convention to be necessary?”

a total number of 217,280 persons voted, and the voting resulted as follows :–

(a) in the negative .. 119,031 votes

(b) in the affirmative .. 88,275 votes

(e) informal .. .. 9,974 votes

On the first question, therefore, over 91 per centum of the total number of persons entitled to vote, vo-ted on such question, and of the effective votes cast 66.23 per centum were in the affirmative; and onthe second question over 91 per centum of the total number of persons entitled to vote, voted on suchquestion, mid of the effective votes east 57 per centum were in the negative.

8. Following upon the said referendum and in pursuance of the result of the voting on the said ques-tions at the said referendum, the Premier of the Government of Western Australia moved in the Legis-lative Assembly, and the Leader of the Government aforesaid in the Legislative Council moved in the Le-gislative Council a. resolution in the following terms, namely:—”In view of the result of the referendumtaken under the provisions of the Secession Referendum Act, 1932, this House is of the opinion that itis the indispensable duty of the Parliament on behalf of the people of Western Australia to endeavour,by a dutiful address to His Majesty and humble applications to both Houses of the Imperial Parliament,to procure such legislation by the said Imperial Parliament as may be necessary to effectuate the with-drawal of the people of the State of Western Australia from the Federal Commonwealth established un-der and by virtue of the provisions of the Commonwealth of Australia Constitution Act (Imperial) ; andthat a joint Committee of both Houses of Parliament be appointed to consider and recommend what ac-tion shall be taken in relation to the preparation, completion, and presentation of the said address andthe said applications in order to give effect to this resolution.”

The said resolution was duly passed by the Legislative Assembly on the 29th day of August, 1933, andby the Legislative Council on the 30th day of August, 1933”

“19. Wherefore the people of Western Australia, as your petitioners, humbly pray that (a) will forthwith,or as soon as reasonably may be, cause to be introduced into, and duly passed by the said Parliamentof the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, a Bill for an Act either by an amendmentof the Commonwealth of Australia Constitution Act or otherwise howsoever to effectuate the withdrawalof the people of Western Australia from the Federal Commonwealth of Australia established under andby virtue of the provisions of the said Act and to effectuate the restoration of Western Australia to its for-mer status as a separate and distinct self-governing colony in the British Empire under its present cons-titution, and the people of Western Australia, as your petitioners, do also humbly pray that any Bill foran Act as aforesaid may have included therein, inter alia, provisions in the terms of, or in effect similarto the terms of the following clauses, namely”…


cesionistas aplicarían si pudieran imponerla en solitario113. Pero debe hacerse deforma que los independentistas no utilicen continuamente el derecho constitucionalde secesión como arma de chantaje, ni los requisitos sean tan elevados que lesimpida alcanzarlos y se vuelva a la situación previa al reconocimietno del derechode secesión114. Sería, como dice Weinstock, el establecimiento de procedimien-tos para bloquear el potencial destructivo de las pasiones y de los intereses y ca-nalizarlos en direcciones socialmente productivas115.

Nada tiene que ver esto con una DUI, que es imposible jurídicamente en elactual ordenamiento constitucional español, como el propio Consell Assesor pera la Transició Nacional ha reconocido diciendo que una DUI “no se ajusta a las dis-posiciones del ordenamiento constitucional español”116. Es cierto que el Derechointernacional no tiene una respuesta codificada ante el intento de un territorio deindependizarse de facto117, pero, desde luego, no reconoce el derecho a procla-mar una DUI ni aunque esté basada en un referéndum en el que esa opción hayasido mayoritaria118. No puede traerse como respaldo el caso de Kosovo119, en elque el marco constitucional considerado por la Corte Internacional de Justicia (22de julio de 2010)120 no fue la Constitución de Serbia sino la Resolución del Con-sejo de Seguridad de la ONU 1244 (1999), que establecía un régimen interino deautogobierno. La Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre Ko-sovo no supondría “una ruptura o cambio radical de ciertas posiciones tradicio-nales, lo que exige interpretar el pronunciamiento con cautela”121. Lo que la Opi-nión de la Corte Internacional de Justicia dice con claridad es que “es enteramente



…“(2.) Subject to the provisions of the Act, the relationship between the Dominion of Western Austra-lia and the Imperial Parliament and Government and otherwise shall be similar to that of the Common-wealth of Australia; and the law, practice and constitutional usage governing the relationship of the Crownor the representatives of the Crown and of the Imperial Parliament to the Commonwealth of Australiashall govern the like relationship to the Dominion of Western Australia.

(3.) The representative of the Crown in Western Australia shall be appointed in like manner as the Go-vernor-General of the Commonwealth of Australia, and in accordance with the practice observed in themaking of such appointments”: http://www.slp.wa.gov.au/pco/prod/FileStore.nsf/Documents/MRDocu-ment:12573P/$FILE/SecessionAct1934_00-00-00.pdf?OpenElement, última visita 2 de diciembre de2014.

112. Monahan y Bryant (1996, 12 y 15).

113. Norman (2006, 180).

114. Weinstock (2001, 199).

115. Weinstock (2001, 192).

116. Consell Assessor per a la transició nacional (2013, 151).

117. Vidmar (2014, 6).

118. Sorens (2014); J. Crawford, citado por Norman (2006, 172), a pesar de lo que afirma López Bo-fill (2010, 485) a partir de los precedentes de Montenegro y Kosovo. Para EE. UU. ya en el caso Texasv. White de 1869: Sorens (2014).

119. Sobre el caso de Kosovo, véanse los diversos trabajos recogidos en Hilpold (2012).

120. La Asamblea General de la ONU “mediante la resolución [36]63/3, requirió una Opinión Consul-tiva a la Corte Internacional”: Urrutia (2014, 35-36).

121. Urrutia (2014, 30).


posible que un acto en particular, como una declaración unilateral de indepen-dencia, no infrinja el derecho internacional sin que necesariamente constituya elejercicio de un derecho que éste le confiere” (párr. 56). Eso es verdad en el casode Kosovo, pero, también, que se trata de un “un caso excepcional, único, sui ge-neris, especial (estas adjetivaciones se repiten por doquier en las Exposiciones es-critas de los Estados), caso que no creaba precedente debido a los antecedentesdel conflicto (intervención de la OTAN), la naturaleza del mismo, la prolongada ad-ministración internacional del territorio, la comunidad internacional involucrada yel ‘intenso y largo esfuerzo’ para una solución negociada”122. El problema, además,como ha planteado Vidmar, es que tampoco hay consenso sobre cuándo, tras unaDUI, hay un reconocimiento de facto de un nuevo Estado a nivel internacional: nohay mínimo fijado de Estados, ni parece ser suficiente el reconocimiento de losgrandes Estados123.

Si tras unas elecciones políticamente denominadas “plebiscitarias”, la ma-yoría del Parlamento de Cataluña aprobara realmente una DUI, a los órganos cen-trales del Estado no les quedaría otro remedio que activar el art. 155 CE. En suvirtud no cabría una suspensión general e indefinida de la autonomía catalana,por vulnerar el art. 2 CE, pero mientras las medidas permitan el retorno al fun-cionamiento ordinario de los órganos autonómicos en un plazo prudencial (fijadoexpresamente), creo que no puede descartarse ninguna que ayude al restable-cimiento de la situación y, en concreto, la suspensión y sustitución de los órga-nos autonómicos al estilo de la Sequestration alemana, admitida por su doc-trina124. En todo caso, ¿qué puede hacerse al día siguiente de suspenderse laautonomía si una mayoría parlamentaria ha tomado la decisión de declarar la in-dependencia? Podría llegar a proclamarse el estado de sitio (arts. 116.4 y 55.1CE) si existiera una insurrección o acto de fuerza desde los órganos autonómi-cos catalanes que hiciera necesaria la intervención del Ejército y la dependen-cia de éste de los Mossos d’Esquadra (art. 32 Ley Orgánica 4/1981, de 1 de ju-nio, de los estados de alarma, excepción y sitio), pero no estamos en 1934 sinoen 2014, como decía al principio y esa situación es inconcebible dentro de laUnión Europea.



122. Mangas (2014, 58). La propia Mangas (2014, 57 nota 3) también señala que “La Corte Inter-nacional de Justicia (CIJ) en su Dictamen sobre Conformidad con el derecho internacional de la decla-ración unilateral de independencia relativa a Kosovo (22 de julio de 2010) renunció expresamente apronunciarse sobre si cabe excepcionalmente un derecho a la secesión y se limitó a la validez de la de-claración de independencia. El texto en español puede verse en el documento de la Asamblea General(A/64/881). Tampoco quiso analizar el efecto o conculcación del principio de la integridad territorial porno formar parte de la pregunta dirigida por la Asamblea General de Naciones Unidas”. En el mismo sen-tido: Arbós (2014). Como era previsible, no es esta la interpretación del Consell Assessor per a la Tran-sició Nacional (2013, 152), que señala que “los principios derivados de la resolución de la Corte In-ternacional de Justicia van más allá del caso concreto en el marco del que surgieron. Por este motivopueden ser un referente a tener en cuenta y a invocar por Catalunya en busca del necesario reconoci-miento internacional posterior a la DUI”.

123. Vidmar (2014, 3).

124. Sobre el art. 155, más en extenso: Vírgala (2005).


En cuanto a la utilización del término “derecho a decidir”, popularizado porlos nacionalistas vascos125 y catalanes, es inexistente tanto en el Derecho inter-nacional como en el Derecho constitucional. Puede utilizarse políticamente, perojurídicamente ni existe un “derecho” colectivo a decidir, salvo que, con ello, sequiera hacer referencia al derecho de autodeterminación o al de secesión o a am-bos, pero eso es ya más una cuestión de maquillaje político que jurídica. Eviden-temente, el derecho a decidir en un Estado democrático lo es a decidir en el marcodel Estado de derecho, es decir, dentro de la legalidad y las Comunidades Autó-nomas españolas ni son sujeto del derecho de autodeterminación en sentido in-ternacional ni nuestra Constitución les reconoce en la actualidad poder decidir lasalida de España.

La reforma constitucional tendría que introducir una serie de condiciona-mientos a ese derecho de secesión, que deberían establecerse claramente en elnuevo texto constitucional y no dejarse al momento concreto de ejercicio del de-recho de secesión126, como sí hace la Ley canadiense sobre la Claridad de 29 dejunio de 2000127, ni permitir una mera mayoría absoluta de votos válidos como ha-cía la posterior Ley quebequesa relativa al ejercicio de los derechos fundamenta-



125. Recuérdese que ya la Ley “Ibarretxe” (declarada inconstitucional en STC 103/2008, de 11 de sep-tiembre) hablaba del “derecho a decidir” en la segunda pregunta del previsto referéndum: “¿Está Us-ted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un proceso de negociación para al-canzar un Acuerdo Democrático sobre el ejercicio del derecho a decidir del Pueblo Vasco, y que dichoAcuerdo sea sometido a referéndum antes de que finalice el año 2010?”(art. Único.1.b Ley 9/2008,de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opiniónciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociaciónpara alcanzar la paz y la normalización política).

126. Sorens (2014).

127. Como ha señalado E. Seijas (2009, 536), la Ley “señala el halo negativo de la misma, esto es,se procede a la identificación de aquellos supuestos que no se consideran indicativos de tal meridianavoluntad secesionista. Son los casos en los que la pregunta del referéndum se proyecte meramente so-bre un mandato de negociación sin solicitar una directa expresión de la voluntad de la población de esaprovincia sobre su independización del Estado canadiense. Igualmente el legislador estima que una pre-gunta de un referéndum que incluya en su redacción otras posibilidades añadidas a la separación deCanadá, tales como la celebración de acuerdos políticos o económicos con Canadá, que empañen unadirecta expresión de la voluntad de la población de esa Provincia sobre su intención de dejar de formarparte de Canadá tampoco constituirán un válido instrumento para verificar esa voluntad y, consecuen-temente, para impulsar las ulteriores necesarias negociaciones. (...) existencia de una clara voluntadseparatista por parte de la población de una provincia. Sólo una vez que se haya verificado la claridady consiguiente validez de la pregunta epicentro del referéndum secesionista, la Cámara de los Comu-nes procederá a ponderar la existencia de una clara voluntad separatista en dicha provincia. Para ello,la Cámara de los Comunes deberá emitir una Resolución en la que determine si en las circunstanciasen que se ha celebrado el referéndum cabe evidenciar la existencia de una clara voluntad por parte deuna clara mayoría de la población de esa provincia favorable a dejar de formar parte de Canadá. (...) Elpunto final de este segundo apartado del artículo segundo completa esos indicadores con un recurso ala ambigüedad difícilmente conciliable con el título de la Ley: el tercer criterio o factor a tomar en cuentapor la Cámara de los Comunes se identifica con aquellos «otros aspectos o circunstancias que la Cá-mara considere relevantes». Los dos párrafos finales de este segundo artículo trasladan la literalidad delas exigencias que la Cámara marcaba en el momento de verificar la claridad de la cuestión formulada,a la verificación del apoyo mayoritario de la población a la opción separatista (sondeo de opiniones en-tre expertos y políticos y negativa a entrar en negociaciones sin una previa constatación de ese apoyodemocrático a la secesión”.


les y prerrogativas del pueblo de Quebec y del Estado de Quebec de 7 de diciem-bre de 2000128.

Esos requisitos, a establecer en una futura reforma constitucional, serían:

1. Una aprobación inicial para ejercer el derecho por el Parlamento auto-nómico por una mayoría cualificada (que podrían ser los dos tercios)129.

2. Una única pregunta clara y directa: existe consenso a nivel internacional deque la pregunta ha de ser clara y sin ambigüedades130, para conocer si losciudadanos quieren constituir un Estado independiente131, establecida di-rectamente en la Constitución o con la posibilidad de que sea el TC el quedirima si la pregunta formulada es suficientemente clara132. En este sen-tido creo que la utilizada en el referéndum escocés de 18 de septiembrede 2014 es la más conveniente: “¿Debe ser Escocia un Estado indepen-diente?”133. Como señala Sorens, es ambigua la utilización del término “so-beranía”, al no precisar si se refiere a una soberanía total o compartida134.

3. Los mínimos de participación para dar validez a los resultados: que en-tiendo que tendría que ser de, al menos, un 50 por ciento del electorado.

4. El umbral de votos favorables a la independencia que han de obtenerse:no estamos ante una decisión ordinaria. Se trata de romper un Estado quelleva siglos existiendo como tal135 y, además, eso impide un referéndumaventurerista, pero siempre que sea una mayoría razonablemente asequi-ble al movimiento separatista. Es cierto que en los referendos de secesiónque han existido en Derecho comparado no se han exigido normalmentemayorías especiales136, pero eso es debido a que se esperaba, y así su-cedía, una votación afirmativa cercana al 100%. El único caso en que lamayoría no ha llegado al 50% del censo ha sido en Montenegro, quedán-



128. Seijas (2009, 537): “el artículo quinto defiende que «cuando el pueblo de Quebec sea consultadopor medio de un referéndum regulado por la Ley del Referéndum, la opción vencedora es la opción queobtiene la mayoría de votos válidos, equivalente al cincuenta por ciento de los votos válidos más uno»”.

129. En Canadá en los 90 las encuestas tanto en toda la nación como en Quebec eran favorables auna mayoría cualificada: Monahan y Bryant (1996, 29).

130. Vidmar (2014, 7).

131. En los dos referendos (1980 y 1995) en Quebec las preguntas no fueron claras ni se planteabansobre la independencia o separación de Quebec. Así, por ejemplo, en 1995, la pregunta fue: “¿Está us-ted de acuerdo con que Quebec llegue a ser soberano después de haber hecho una oferta formal a Ca-nadá para una nueva asociación económica y política en el ámbito de aplicación del proyecto de ley so-bre el futuro de Quebec y del acuerdo firmado el 12 de junio, 1995?.

132. Norman (1998, 53).

133. “Should Scotland be an independent country?”: Art. 1.2 Scottish Independence Referendum Act2013 (http://www.legislation.gov.uk/asp/2013/14/pdfs/asp_20130014_en.pdf, última visita 2 de di-ciembre de 2014).

134. Sorens (2014).

135. Por ejemplo, Guipúzcoa está unida al Reino de Castilla desde 1200.

136. La excepción son los casos de Sudán del Sur (2011), en el que se exigió la mayoría absoluta devotantes con una participación mínima del 60%, y de Eslovenia (1991), mayoría absoluta del censo.


dose en un 48%137. Otra cosa es determinar la mayoría necesaria. Aquísuele aludirse a la Opinión del TS de Canadá y a la Ley de claridad, perose trata de una fórmula indeterminada e indeterminable previamente138, yhay que tener en cuenta que en Quebec tanto federalistas como sobera-nistas son partidarios de que sea suficiente el 50% más uno de los votos,aunque es cierto que en el s. XXI en el resto de Canadá se han ido esta-bleciendo, como reacción al caso quebequés, mayorías reforzadas en re-ferendos sobre enmiendas constitucionales, estableciendo un nuevo es-tándar democrático139. Algunos nacionalistas toman como referencia lamayoría establecida por el Consejo de Europa en el caso de Montenegropara establecer la “mayoría clara”140, ya que sería una mayoría superior ala absoluta parlamentaria en caso de DUI141. En este sentido, avanzo queun 60% de los votos emitidos puede ser un porcentaje aceptable142.

5. La determinación de la posibilidad de que el computo se realice por te-rritorios, de forma que si uno no opta por la secesión pueda permaneceren el Estado original.

6. La fijación del efecto vinculante del referéndum desde el punto de vistajurídico. No se trata ya de pulsar si la opinión pública quiere tomar unadecisión sino de decidir ya definitivamente sobre la secesión.

7. La obligación de no convocar otro referéndum en determinado plazo:como, por ejemplo, en 20 años143.

8. La formación en un plazo breve, que pueden ser 30 días, posterior al re-sultado afirmativo de una Autoridad negociadora144 española formada porel Gobierno central y por delegados de las Comunidades Autónomas, ex-cepto las de la secesionista145. Sería necesario establecer también laforma de adoptar acuerdos, que puede ser, por ejemplo, de dos tercios146.

9. El establecimiento de los principios que tendrían que regir la negociaciónde la secesión en materias como la financiera, administrativa, territorial,patrimonial, nacionalidad, etc.

10. La forma de materializar definitivamente la secesión en la Constituciónespañola.



137. Vidmar (2014, 8).

138. Taillon (2014, 37).

139. Taillon (2014, 31-35).

140. En este sentido, los problemas no son sólo de interpretación de lo que significa la “claridad”, sinoque se extienden también a las concreciones que realizó la Ley federal canadiense sobre la claridad, quepara algún autor como Taillon (2014), pueden hacer inconstitucional a ésta.

141. Ridao (2014a, 87-88).

142. Es favorable a una mayoría reforzada en este tipo de referendos, Torres Muro en AA. VV. (2012, 52).

143. Sorens (2014).

144. Norman (1998, 53).

145. Adaptando la propuesta de Monahan y Bryant (1996, 47) para Canadá.

146. Monahan y Bryant (1996, 48).


En todo caso, si se adoptara la vía aquí propuesta, los obstáculos serían muyimportantes ya que se exigiría la aprobación de la reforma constitucional por la ma-yoría de dos tercios del Congreso y de dos tercios del Senado, la disolución in-mediata de las Cortes, la celebración de elecciones generales, la aprobación de-finitiva de la reforma por los nuevos Congreso y Senado por mayoría de dos tercios,convocándose, finalmente, un referéndum nacional de ratificación de la reformaconstitucional.






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