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15 años de autonomía constitucional de la CNDH:

un análisis de su productividad relativa

Análisis técnico de coyuntura

29 DE AGOSTO DE 2014

15 años de autonomía constitucional de la CNDH: un análisis de su productividad relativa 29 de agosto de 2014.

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Resumen

La Comisión Nacional de Derechos Humanos es, desde hace quince años, un organismo constitucional con autonomía plena. En este periodo su presupuesto se ha incrementado en más de 800% y con la reforma constitucional de 2011 se fortalecieron sus capacidades institucionales. Sin embargo, en el mismo lapso la CNDH presenta una disminución de 18 puntos porcentuales en “productividad relativa“, es decir, su capacidad para tramitar y concluir el acervo de expedientes de queja puestos a su disposición. Si se considera también que 8 de cada 10 expedientes “se solucionaron durante el trámite” y no como resultado de una investigación que determine cursos de acción perdurables a través de recomendaciones, la evaluación sobre el ejercicio de la autonomía y el cumplimiento de su labor central no es positivo. La conmemoración de tres lustros de autonomía constitucional representa una coyuntura propicia para impulsar ajustes en el diseño de los procesos de trámite de expedientes de queja para que la conclusión de éstos, además de remediar agravios específicos, también pueda incursionar en las causas primarias mediante un incremento en la producción de recomendaciones.

Autonomía constitucional y medición de desempeño

En el año 1999 la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) fue dotada de autonomía

constitucional. De esta manera, la institución del Ombudsman adquirió independencia de criterio y

plena autonomía financiera, administrativa y de gestión1. El propósito de ello ha sido que el

organismo federal de protección a los derechos humanos pueda actuar con absoluta independencia.

Se trata de una reforma que brinda el más alto rango jurídico y de acción a la autonomía que el

propio órgano garante ya tenía. Este fortalecimiento institucional implicó también el otorgamiento

al Senado de la República o, en sus recesos, de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión,

de la facultad para elegir mediante mayoría calificada al Presidente y a los Consejeros de la CNDH.

En aquella época, el entonces Presidente de México, señaló en su último informe de Gobierno:

“El Ejecutivo celebra estas acciones legislativas que permitirán afianzar aún más la independencia de criterio de la Comisión y facilitará el cumplimiento de sus

1 Reformas al apartado B del artículo 102 Constitucional, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 de septiembre de 1999. Llama la atención que quizá por prudencia y atención a la cercanía del relevo o ratificación del actual Presidente de la CNDH (cuyo encargo concluye el 16 de noviembre próximo), el acto conmemorativo oficial por los XV años de autonomía de la Comisión se realizó el 19 de agosto pasado. En todo caso y para fines de precisión histórica, vale la pena informar que la aprobación de la reforma en la Cámara de Senadores fue el 18 de agosto de 1999, el decreto fue firmado por el Ejecutivo Federal el 7 de septiembre de ese año y publicado en el Diario Oficial de la Federación hasta el 13 de septiembre de aquel año.



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responsabilidades en el marco de la nueva era de responsabilidad democrática y

equilibrio de poderes que vive nuestro país”2.

A tres lustros de haber adquirido plena independencia de los Poderes y órdenes de gobierno, cabe

preguntarse ¿Cómo evaluar su desempeño?

Entre los diversos medios de análisis de desempeño institucional, uno que puede resultar apropiado

es el examen de los insumos legales y presupuestales que tiene la Comisión y los niveles de

productividad que ha logrado en el ejercicio de su función primordial.

La tarea central de la CNDH es la investigación de quejas por “presuntas violaciones a los derechos

humanos cuando éstas fueren atribuibles a autoridades y servidores públicos de carácter federal,

con excepción de los del Poder Judicial de la Federación”.3 Para cumplir este cometido, la CNDH

incrementó sus capacidades institucionales en los años inmediatos a la adquisición de su autonomía.

Creó el Servicio Civil de Carrera con el propósito de “incrementar la eficacia y eficiencia de los

servicios que presta la Comisión”,4 amplió el número de sus sedes en las entidades federativas5 y

aumentó a seis la cantidad de sus visitadurías generales. Asimismo, la reforma constitucional de

derechos humanos de 20116 fortaleció ampliamente los recursos normativos del Ombudsman. A

partir de esta reforma, toda autoridad que no acepte una recomendación de la CNDH debe explicar

los motivos de su rechazo y puede ser llamada a comparecer ante el Senado de la República.

Además, se amplió la competencia de los Ombudsman en todo el país para conocer de asuntos en

materia laboral, se estableció un mecanismo público y transparente de consulta pública para la

elección del titular de la CNDH y se señaló explícitamente que la CNDH tiene facultades para conocer

de violaciones graves a los derechos humanos.

2 Presidencia de la República, 2000. Sexto Informe de Gobierno, Capítulo 2, “Por un Estado de Derecho y un país de leyes”, p. 133. 3 Artículo 3° de la LCNDH y artículo 6° de su Reglamento Interno (RICNDH). 4 Artículo 4°, fracción II del Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 5 Cuenta con siete sedes en el Distrito Federal y dieciséis en las siguientes entidades: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chiapas (San Cristóbal de las Casas y Tapachula), Chihuahua, Coahuila, Guerrero, Oaxaca, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y la oficina más reciente, instalada en Michoacán para “eficientar la atención de las quejas de la población por presuntas violaciones a los derechos humanos”. Comunicado de prensa CGCP/231/13. 6 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.



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Durante 15 años, la Comisión también ha ganado terreno en términos de capacidades legales para

inhibir la violación a los derechos humanos y también ha sido fortalecida en términos

presupuestales. En el año 2000 –su primer año como organismo autónomo- el presupuesto de la

Comisión fue de más de 283 millones de pesos (a precios corrientes) y en 2014 le fueron autorizados

recursos por más de 1,400 millones de pesos.7 En términos reales, la CNDH incrementó su

presupuesto en 813% entre esos años.

Fuente: SHCP.

Productividad relativa de la CNDH

El incremento creciente en el presupuesto de la CNDH y la amplificación de sus competencias

constitucionales son indicios del interés del Estado mexicano para fortalecer a la CNDH. Sin

embargo, en el mismo periodo de tiempo la Comisión presenta una disminución en su capacidad

para tramitar y concluir el acervo de expedientes de queja puestos a su disposición.

7 SHCP, “Presupuesto de egresos de la federación”, http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Paginas/PresupuestodeEgresos.aspx

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Paginas/PresupuestodeEgresos.aspx



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Una manera de estimar este fenómeno es mediante el cálculo de la productividad relativa de la

CNDH. Este indicador se refiere a la capacidad de la Comisión para satisfacer la demanda del servicio

básico para el que fue creada: recibir y concluir expedientes de queja por presuntas violaciones a

los derechos humanos.

Fuente: Fundación Desarrollo Humano Sustentable.

Se denomina productividad relativa porque se refiere únicamente a la capacidad de despacho y

conclusión de expedientes en cuanto tales. No toma en cuenta las características individuales de

cada expediente, como el número de autoridades señaladas como presuntas responsables, el

número de quejosos implicados, los derechos específicos que presuntamente fueron vulnerados, ni

la complejidad jurídica, ni los recursos humanos invertidos en cada caso. Este indicador no considera

estos elementos porque se trata de información que no se encuentra disponible en los acervos

públicos de la institución.

La productividad relativa no es, de ningún modo, el único indicador de desempeño del Ombudsman.

Una evaluación más adecuada debería incluir la proporción de recomendaciones aceptadas, el

cumplimiento de las mismas, las medidas de anticonstitucionalidad, la emisión de informes

Productividad relativa

Se refiere a la estimación de la capacidad de la institución para concluir, en un año determinado, los expedientes de queja que tiene bajo su responsabilidad, tanto los iniciados en ese año, como los acumulados de años previos.

Formalmente se puede expresar de la siguiente manera:

Pr =𝑄𝑐

𝑄𝑎 + 𝑄𝑝× 100

Donde:

Pr = Productividad relativa

𝑄𝑐 = Quejas concluidas en un año determinado

𝑄𝑎 = Quejas recibidas durante un año determinado

𝑄𝑝 = Quejas recibidas en años previos y que siguen abiertas en un año determinado.



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especiales, entre otras decisiones institucionales para el cumplimiento de su mandato. La

productividad de la CNDH no nos dice otra cosa más que su capacidad institucional para afrontar

con su carga de trabajo y para desempeñar su función central: la atención de casos por presuntas

violaciones a derechos humanos.

A pesar de estas restricciones, el indicador de productividad relativa aplicado al desempeño esencial

de la CNDH permite saber qué proporción de expedientes fueron concluidos al final de un año,

respecto del total de expedientes sin resolver. El universo de expedientes sin resolver incluye los

casos iniciados en ese año y aquellos expedientes iniciados en años previos y que siguen abiertos,

es decir, que no han sido concluidos.

Por ejemplo, al 31 de diciembre de 1999 -año en que adquirió autonomía constitucional- la CNDH

tenía 1,266 expedientes pendientes de conclusión. Tomando esa cifra como punto de partida se

midió la productividad a partir del año 2000. En ese año se abrieron 3,918 expedientes de queja y

se concluyeron 4,647. Eso significa que en el año 2000, la CNDH presentó una productividad relativa

de 90%, pues esa fue la proporción de expedientes que logró concluir respecto del total de

expedientes que estuvieron abiertos en ese año.

La aplicación de este indicador muestra que el ejercicio de la autonomía constitucional no ha

estado acompañado de un incremento en la productividad relativa de la CNDH. En el año 2000 la

productividad relativa fue de 90%, mientras que en 2013 fue de 72%.



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Fuente: Fundación Desarrollo Humano Sustentable, con datos de la CNDH.

A partir de 2011 la CNDH registró los niveles más bajos de productividad relativa en su vida

autónoma, pues en ese año y el siguiente ese indicador fue de 69%. Llama la atención que ese mismo

año se aprobó la reforma constitucional en materia de derechos humanos más reciente y asumió la

presidencia del organismo el actual Titular de la CNDH.

Una explicación acerca de la disminución en la productividad relativa de la CNDH en los últimos

podría dirigirse precisamente a la entrada en vigor de las reformas constitucionales en materia de

derechos humanos de 20118 y de la creciente carga de trabajo aparejada a ésta.

Si bien es posible admitir que la amplificación de atribuciones legales puede imponer presiones de

trabajo adicionales a la CNDH, esta institución ha sido dotada de recursos presupuestales crecientes

para hacer frente a sus obligaciones.

8 Entre otras novedades, esta reforma le concedió a la CNDH la facultad de investigar violaciones graves a los derechos humanos. También se estableció la facultad de la Comisión para iniciar acciones de inconstitucionalidad contra leyes federales y locales que vulneren los derechos humanos.



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Para el ejercicio 2011, a la Comisión se le autorizó un presupuesto anual que fue 28% superior al

aprobado para 2010. Ese incremento está calculado en términos reales y evidencia un importante

esfuerzo financiero por parte del Estado. Mientras tanto, la productividad relativa de la Comisión ha

disminuido gradualmente, tal como se observa en la siguiente gráfica.

Fuente: Fundación Desarrollo Humano Sustentable, con datos de la CNDH y SHCP.

Con todo, es importante señalar que independientemente de su naturaleza, complejidad o

relevancia social, la Comisión logra concluir en un año una proporción mayoritaria de todos los casos

bajo su responsabilidad. Pero si se desciende a un siguiente nivel de análisis, se tiene que observar

cuáles son las vías más frecuentes a través de las cuales esos expedientes son concluidos.



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Fuente: CNDH (2014) Informe de actividades 2013. Tomo I, p.44

Los datos disponibles más recientes muestran que la CNDH logra concluir la mayor proporción (83%)

por dos medios: a) Orientación al quejoso o bien, b) por haberse solucionado la queja durante su

trámite o conciliación. Esto quiere decir que la mayor parte de las quejas por presuntas violaciones

a los derechos humanos se resuelven ofreciendo información a la persona quejosa para que ésta

acuda a alguna instancia correspondiente o bien, porque el presunto acto violatorio se refería a la

falta de prestación de algún servicio público (como la dotación de un medicamento en alguna

institución pública de salud); en este último caso, cuando se provee ese servicio (en algunos casos

mediante la gestión de la CNDH), la queja se da por concluida. No obstante, las causas estructurales,

legales u organizacionales que producen esas quejas pueden permanecer intactas.

A quince años de autonomía constitucional podemos decir tres cosas.

1. Los recursos normativos y económicos del Ombudsman han crecido considerablemente.

2. La productividad relativa en la atención de las quejas tiene una tendencia decreciente.

3. La mayoría de las quejas parece no resolverse mediante procesos de investigación - como

lo señala el mandato de la CNDH- sino mediante orientaciones y gestiones que parecen



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solucionar el problema que llevó a la persona peticionaria a presentar su queja ante la

Comisión.

Conclusiones

Volviendo a la pregunta inicial ¿Qué puede decirse acerca del alcance del mandato de la CNDH? Al

respecto se proponen dos premisas que no tiene otra intención más que proponer una mirada

alternativa al Ombudsman que ponga su atención en los procesos internos de investigación y

tramitación de las quejas. Considerando las causas de conclusión, podría sugerirse que el

Ombudsman, más que investigar hechos presuntamente violatorios, está dirigiendo sus esfuerzos a

atender los problemas que derivan de otras instituciones de la administración pública. Es decir,

estaría funcionando como un medio para aliviar la presión social sobre problemas que surgen en

otras instancias.

Partiendo de este punto podría conjeturarse -en una perspectiva que intente reflexionar sobre el

papel del Ombudsman- que la CNDH resulta necesaria para el orden social en su conjunto porque

es menos costoso contar con un Ombudsman que contribuya a completar las tareas -o remediar las

carencias- de las organizaciones de la administración pública en lugar de reparar o corregir su

funcionamiento. Esta posibilidad podría abrir la discusión sobre el alcance del mandato del

Ombudsman en su quehacer cotidiano.

En una perspectiva histórica, la necesidad de establecer mecanismos de regulación sobre derechos

humanos obedece presiones a internacionales (particularmente de Naciones Unidas) sobre los

gobiernos nacionales. La existencia de los Ombudsman permite que dichos gobiernos obtengan

credenciales como países democráticos sin tener que erradicar, necesariamente, las raíces de las

violaciones. La eventual aceptación de las recomendaciones de los Ombudsman y la constante

vinculación con ellas, ofrece la imagen de cooperación y apertura en el tema de derechos humanos

y, sobre todo, permite que el Ombudsman satisfaga las expectativas normativas asociadas a la idea

de los derechos humanos.

En el caso particular de México, la CNDH ha desempeñado un papel fundamental para

institucionalizar y profesionalizar la defensa y promoción de los derechos humanos.



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Si la mayor proporción de expedientes concluidos se produce por labores de gestión o

intermediación por parte de la CNDH y no por la investigación de los hechos, entonces es posible

que la fuerza institucional de este órgano constitucional autónomo tenga un nivel de impacto sub

óptimo. Anualmente, la Comisión logra concluir miles de casos porque “se solucionaron durante el

trámite” y no como resultado de una investigación que determine cursos de acción perdurables, a

través de recomendaciones.

El actual dinamismo en el despacho y conclusión de los expedientes por esta vía de “solución

durante el trámite” inhibe la afectación de las condiciones institucionales que de manera

sistemática producen quejas por los mismos motivos en un número amplio de personas. La

Comisión tiene el mandato expreso de recibir todas y cada una de las quejas por presuntas

violaciones a los derechos humanos. Ello ciertamente corresponde a una visión amplia, incluyente

e integral de los derechos humanos, pues cualquier afectación atribuida a una institución o servidor

público federal –sin importar la gravedad del presunto hecho- es aceptada por la CNDH como motivo

suficiente para iniciar un expediente de queja. Ello es congruente con el principio de integralidad de

los derechos humanos previsto en el derecho internacional de los derechos humanos.

Sin embargo, la aplicación de este principio tiene implicaciones paradójicas. Por una parte, se da

trámite a cualquier hecho presuntamente violatorio; pero al mismo, es posible prever una distorsión

en el funcionamiento de la Comisión cuando ésta no prosigue las investigaciones a fin de identificar

y en su caso, acreditar la raíz de los agravios que produjeron la queja. Con la conclusión “durante el

trámite” únicamente se resuelve el caso particular de la queja, principalmente porque la autoridad

señalada como responsable remedió la ausencia de un servicio en el caso particular que motivo esa

queja.

El número relativamente reducido de recomendaciones que emite la CNDH respecto del universo

de quejas es indicativo de la distribución de tareas al interior de la institución. Cada recomendación

emitida tiene el potencial de restaurar el derecho violado a la persona agraviada, pero sobre todo,

estipula una serie de garantías para que no se repita esa clase de hechos violatorios. Al menos en

términos normativos, tendría que suponerse que el cumplimiento cabal de una recomendación

prevenga la comisión de futuros hechos violatorios. En cambio, la conclusión de miles de

expedientes por “solución durante el trámite”, soluciona casos particulares y no previene que

vuelvan a repetirse los hechos que motivaron la queja.



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Desde una perspectiva de incidencia más amplia, la conmemoración de los XV años de autonomía

constitucional de la CNDH también podría representar la oportunidad para impulsar ajustes en el

diseño de los procesos de trámite de expedientes de queja para que la conclusión de éstos, además

de remediar agravios específicos, también pueda incursionar en las causas primarias mediante un

incremento en la producción de recomendaciones.

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