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1º ENARMIS - Encontro Nacional das Agências Reguladoras Municipais e Intermunicipais de Saneamento 12 e 13 de Novembro de 2015
Governança Regulatória
Rui Cunha Marques Instituto Superior Técnico - Universidade de Lisboa (IST-UL)
PURC (Universidade da Florida); CLG ( UNE/Austrália)
Agenda
2
1. Introdução
5. Conclusões
2. Características de uma boa governança regulatória
3. Proposta de princípios para uma boa governança regulatória
Rui Cunha Marques
4. Governança regulatória no Brasil
INTRODUÇÃO
3 3 Rui Cunha Marques
Conceito e escopo da regulação
• Regulação define-se como o estabelecimento e a implementação de um conjunto de regras, específicas e necessárias ao funcionamento equilibrado de um determinado setor, em função do interesse público;
4
Implementação
Estabelecimento de regras
Sanções
Poder executivo
Poder normativo
Poder judicial
Regime
regulatório
4 Rui Cunha Marques
Problema: Se não existir eleição democrática como justificar a atribuição destes poderes?
Solução: Princípios de boa governança
Governo
Porquê independentes?
5 Rui Cunha Marques
Usuário
Compromisso credível a longo-prazo
Potenciais conflitos de
interesse (imparcialidade)
Prestador
Estabilidade/previsibilidade
Competências de regulação
Conflito
Regulador
independente
CARACTERÍSTICAS DE UMA BOA GOVERNANÇA REGULATÓRIA
6 6 Rui Cunha Marques
7
Governança regulatória
É o “como” da regulação!
Referente ao desenho institucional e legal do sistema regulatório e o enquadramento em que as decisões são tomadas. Leis, processos e procedimentos relativos à atividade regulatória, quem de direito toma as decisões regulatórias e os recursos disponíveis.
7 Rui Cunha Marques
Substância (decisões regulatórias)
É o “quê” da regulação!
É o conteúdo da regulação. São as ações implícitas ou explicitas tomadas pelo regulador (ou equiparável), assim como o racional para a tomada de decisão.
Porquê avaliar a governança?
8 8 Rui Cunha Marques
Regras bem concebidas e regulação que são efetivas e eficazes
Enquadramento institucional apropriado e modo de governança
Processos operacionais que são efetivos, consistentes e justos
Recursos e capacidade institucional com qualidade e poder
Porque tem um impacto importante nos resultados da regulação
Fonte: Baseado em OECD (2014). The Governance of Regulators.
Quais os princípios da boa governança?
9 9 Rui Cunha Marques
BRTF (2003). Principles of Good Regulation. Better Regulation Task Force (BRTF), Cabinet Office.
Brown, Stern, Tenenbaum and Gencer (2006). Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems. The World Bank.
Berg (2013). Best practices in regulating State-owned and municipal water utilities. Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC/ CEPAL).
OECD (2014). The Governance of Regulators, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing.
BRTF (2003)
10
Proporcionalidade
10 Rui Cunha Marques
Responsabilização
Consistência
Transparência
Focalização
Intervir somente quando necessário. As soluções procuram ser apropriadas e dimensionadas para o risco identificado, bem como seus custos avaliados e minimizados.
Estar apto a apresentar, discutir e justificar suas decisões, bem como estar sujeito à avaliação pública.
Respeitar as regras e manter o alinhamento com todos os stakeholders na defesa dos interesses públicos.
Disponibilidade para informar e assegurar regulamentos claros e objetivos.
A regulação é direcionadas às questões a serem endereçadas, minimizando seus respetivos efeitos colaterais.
Brown et al. (2006)
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• Proporcionalidade • Responsabilização • Transparência e participação
pública • Independência • Previsibilidade • Clareza do papel • Clareza das regras • Poderes • Características institucionais • Integridade
11 Rui Cunha Marques
Credibilidade
Legitimidade
Transparência
Princípios semelhantes! 3 Meta - Princípios
Berg (2013)
12
• Autonomia • Responsabilização • Clareza no papel • Transparência • Coerência nos objetivos • Participação • Previsibilidade • Profissionalismo
12 Rui Cunha Marques
Princípios semelhantes!
Crescente preocupação com a operacionalização dos critérios
OCDE (2014)
13
Clareza do papel
13 Rui Cunha Marques
Confiança e prevenção de influência indevida
Responsabilização e transparência
Compromisso
Financiamento
Estrutura de governação e decisão para reguladores independentes
Avaliação da performance
Importância crescente para critérios críticos!
PROPOSTA DE PRINCÍPIOS DE UMA BOA GOVERNANÇA REGULATÓRIA
14 14 Rui Cunha Marques
Critérios e dimensões de governança regulatória
15 15 Rui Cunha Marques
Governança Regulatória
Fatores internos
Transparência
Previsibilidade
Consistência e proporcionalidade
Integridade
Fatores Externos
Clareza das regras
Articulação regulatória
Poderes de ação
Fatores relacionais
Autonomia (Tomada de decisão)
Financeira
Orgânica
Funcional
Participação Pública
Responsabilização
Fatores internos
16 16 Rui Cunha Marques
Transparência
Previsibilidade
Consistência e proporcionalidade
Integridade
Fatores internos
17 17 Rui Cunha Marques
TRANSPARÊNCIA
Objetivo: Acesso à informação por um observador externo, de acordo com o local de consulta e a sua frequência e oportunismo.
Ind
icad
ore
s:
I. Informação financeira e gerêncial (e.g. orçamento);
II. Atas de reuniões dos corpos gerenciais (e.g. conselho de administração);
III. Auto-avaliação do desempenho;
IV. Plano estratégico/ plano de desenvolvimento;
V. Legislação e informação setorial;
VI. Informação das agências reguladoras;
VII. Decisões e pareceres do regulador;
VIII. Atividades de regulação econômica;
IX. Atividades de regulação da qualidade de serviço;
X. Reuniões e audições;
XI. Atividades de supervisão e fiscalização;
XII. Informação sobre o pessoal da entidade reguladora.
Fatores internos
18 18 Rui Cunha Marques
PREVISIBILIDADE
Objetivo: Previsão/segurança razoável no que respeita ao procedimento regulatório e respetivas alterações.
Ind
icad
ore
s:
I. Dificuldade para alterar o direito primário sobre poderes e deveres regulatórios;
II. Obrigação de definir uma política clara e coerente para suporte das decisões;
III. Estabilidade dos requisitos de conformidade;
IV. Calendarização do processo regulatório.
Fatores internos
19 19 Rui Cunha Marques
CONSISTÊNCIA E PROPORCIONALIDADE
Objetivo: Avaliação da uniformidade da atividade regulatória com respeito aos objetivos ao longo do tempo. Ponderação dos riscos e dos custos para a sua minimização.
Ind
icad
ore
s: I. Há algum tratamento preferível tendo em conta algum tipo de
operadores regulados?
II. A atividade regulatória é uniformemente aplicada ao longo do tempo?
III. A intervenção regulatória é proporcional às suas obrigações?
IV. Os custos das intervenções regulatórias são identificados e minimizados?
Fatores internos
20 20 Rui Cunha Marques
INTEGRIDADE
Objetivo: Avaliação dos valores, métodos e ações da entidade reguladora para a execução da atividades de regulação no que respeita ao profissionalismo, à imparcialidade e à probidade.
Ind
icad
ore
s:
I. Requerimento para divulgação de conflitos de interesse?
II. Há códigos de ética?
III. Se realiza diligência prévia sobre a nomeação de um novo membro?
IV. Existe algum controlo das despesas dos membros do Conselho diretor?
V. Existe algum controlo das faltas ao serviço, ainda que não resultem de despesas diretas do conselho diretor?
VI. As regras de contratação consideram as melhores práticas (e.g. competição) e a conformidade à legislação?
Fatores externos
21 21 Rui Cunha Marques
Clareza das Regras
Articulação Regulatória
Poderes de Ação
Fatores externos
22 22 Rui Cunha Marques
CLAREZA DE REGRAS
Objetivo: Avaliação da clareza das leis que sustentam o processo regulatório relativo a, e.g., princípios, objetivos, responsabilidades, e consequências.
Ind
icad
ore
s:
I. A lei primária cobre assuntos regulatórios?
II. A lei especifica as funções regulatórias e responsabilidades?
III. A lei especifica os objetivos regulatórios?
IV. Existe alguma distinção efetiva entre políticas e regulação?
Fatores externos
23 23 Rui Cunha Marques
ARTICULAÇÃO REGULATÓRIA
Objetivo: Avaliação da clareza no papel do regulador, com o objetivo de evitar duplicação de funções, conflitos entre reguladores e sinais contrários aos interessados no processo (stakeholders).
Ind
icad
ore
s:
I. Definição na lei e nos restantes documentos formais a articulação com:
I. Autoridade reguladora da concorrência (ou entidades relacionadas);
II. Autoridade reguladora do ambiente (ou entidades relacionadas);
III. Autoridade reguladora do consumidor (ou entidades relacionadas);
II. Como estão compatibilizadas as responsabilidades legais?
Fatores externos
24 24 Rui Cunha Marques
PODERES DE AÇÃO
Objetivo: Avaliação da extensão dos poderes necessários para o cumprimento da missão do regulador
Ind
icad
ore
s:
I. Competências tarifárias;
II. Estabelecer, modificar e monitorizar as regras de mercado e de qualidade de serviço;
III. Responder adequadamente aos problemas de mercado;
IV. Exercer funções administraticas normais;
V. Investigar, julgar ou mediar queixas do consumidor;
VI. Provisionar instrumentos para a resolução de disputas para as entidades reguladas;
VII. Obrigar as entidades reguladas a apresentar informações;
VIII. Monitorizar e executar as suas decisões e ndesconformidades com sanções quando necessárias (beneficia de poder judicial).
Funcional
Orgânica
Financeira
Fatores relacionais
25 25 Rui Cunha Marques
Autonomia
Responsabilização
Participação Pública
Fatores relacionais - Autonomia
26 26 Rui Cunha Marques
AUTONOMIA FINANCEIRA
Objetivo: Avaliação da independência do seu financiamento.
Ind
icad
ore
s:
I. Fonte das receitas (autonomia orçamental);
II. Suficiência das receitas;
III. Cobertura de custos numa perspetiva plurianual (razão entre receitas e custos totais).
Fatores relacionais - Autonomia
27 27 Rui Cunha Marques
AUTONOMIA ORGÂNICA
Objetivo: Avaliação da independência do quadro orgânico, e.g., estrutura do pessoal, na sua nomeação, promoção e demissão.
Ind
icad
ore
s: I. Pessoal nomeado pelo mérito através de um processo de
nomeação aberto, transparente e justo:
II. Nomeação de pessoal em períodos longos e não coincidentes com ciclos políticos;
III. Protecção do pessoal de demissões arbitrárias por entidades governamentais ou outros organismos;
IV. O pessoal é sujeito a períodos de “cool-off”.
Fatores relacionais - Autonomia
28 28 Rui Cunha Marques
AUTONOMIA FUNCIONAL
Objetivo: Avaliação da ausência de qualquer supervisão política à atividade de regulação.
Ind
icad
ore
s: I. O regulador submete-se a orientações governamentais?
II. O desempenho do regulador é avaliado por entidades governamentais?
III. Existe algum constrangimento ou influênca, fundada nos operadores, para a agência reguladora no desenvolvimento apropriado das suas atividades?
Fatores Relacionais
29 29 Rui Cunha Marques
PARTICIPAÇÃO PÚBLICA
Objetivo: Avaliação da eficácia da participação no processo regulatório e nas decisões do regulador.
Ind
icad
ore
s:
I. Existência de processos de consulta formal:
I. Audiências e consultas públicas;
II. Participação na respostas do regulador
III. Comentários às respostas do regulador;
II. Evidência das contribuições da participação pública;
III. Existência de um conselho consultivo representativo dos stakeholders.
Fatores Relacionais
30 30 Rui Cunha Marques
RESPONSABILIZAÇÃO
Objetivo: Verificação das medidas de responsabilização do regulador, os mecanismos de contestação das decisões.
Ind
icad
ore
s:
I. Direito de apelo para as partes em defesa da lei (processos e substância);
II. Existência de relatórios e controle obrigatório da agência reguladora;
III. Supervisão ou revisão da performance através de avaliações e audiências;
IV. Existência de obrigações éticas e procedimentais;
V. Existência de um Conselho Consultivo.
A GOVERNANÇA REGULATÓRIA NO BRASIL
31 31 Rui Cunha Marques
E a governança regulatória no Brasil?
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• Como? Quando o titular regula e presta?
Autônoma / Independente !?
• Clarificação das atribuições / escopo / interligação com demais reguladores, …
Regras claras !?
• Necessidade de capacitação, fortalecimento institucional e estabilização dos quadros técnicos, …
Poderes de ação?
CONCLUSÕES
33 33 Rui Cunha Marques
Conclusões
34 34 Rui Cunha Marques
• A boa governança regulatória assume um papel fundamental para a eficácia e eficiência da regulação. Em particular, permite melhorar a decisão regulatória, evita comportamentos desviantes , aumenta a aceitabilidade e reduz os conflitos entre as partes;
• Foram apresentados os princípios necessários respeitar para uma boa governança, que incluem a transparência, previsibilidade, consistência e proporcionalidade, integridade, clareza das regras, articulação regulatória, poderes de ação, autonomia (financeira, orgânica e funcional), participação pública, e responsabilização;
• A governância regulatória no Brasil tem evoluído positivamente nos últimos anos mas ainda assim existem ainda necessidades de melhoria.