2 (17) ВЕСТНИК 2009 Дальневосточного МВД РоссииВестник...

№ 2 (17)

2009

ВЕСТНИК Дальневосточного

юридического института

МВД России

Учредитель и издатель –

Дальневосточный юридический институт

Министерства внутренних дел Российской Федерации

Журнал зарегистрирован Федеральной службой по надзору

в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций

Свидетельство ПИ № ФС77-37942 от 5 ноября 2009 г.

___________________________________________________________

___________________________________________________________

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Актуальная тема Кожина Ю.Г. К вопросу о состоянии современного русского литератур-

ного языка………………………………………………………………………..

Научные сообщения Чернобродов Е.Р., Пфайфер Т.Ф. О некоторых условиях, детерминиру-

ющих делинквентное поведение подростков………………........................

Шабалина Ю.В. Правовая основа международного сотрудничества в

противодействии транснациональной организованной преступности……...

Уголовное право и криминология Авдеев В.А. Правовые основы обеспечения криминологической безопас-

ности жизни в Российской Федерации………………………………………...

Довгополов Е.Ю. Незаконная миграция и общественная безопасность…...

Мамошин А.А. Общие положения системы обстоятельств, исключающих

преступность деяния……………………………………………………………

Изолитов А.С. Публичные призывы к противоправной деятельности:

проблемы уголовной ответственности………………………………………..

Проблемы борьбы с распространением наркотиков Поротников С.М. Современная антинаркотическая политика Российской

Федерации……………………………………………………………………….

Государственное управление: вопросы совершенствования Никулин М.И., Симонова Е.А. Субъекты государственного управления

в сфере предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными

гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации…………..

Жадан А.В. Организационно-правовой механизм регулирования природо-

пользования в Дальневосточном федеральном округе Российской Федерации…..

Гражданское право Салтыков К.Г. Правомочие распоряжения в конструкции права опера-

тивного управления……………………………………………………………..

3

8

13

19

29

32

36

42

47

54

63

Вестник ДВЮИ МВД РФ. 2009. № 2 (17)

2

Кукушкин С.Н. Гражданско-правовой характер источников института

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок

с ним……………………………………………………………………………..

Административное право

Власов К.А. Формы и методы административно-правового регулиро-

вания банковской деятельности в Российской Федерации…………………..

Олейник В.И. Правовые основы борьбы с административными правона-

рушениями……………………………………………………………………….

Макаренко М.А., Фатеев Г.П. Формы участия прокурора в производстве

по делам об административных правонарушениях…………………………...

Кирилова Ю.С. Проблемы исполнения решений по делам об администра-

тивных правонарушениях………………………………………………………

Теория и практика правоохранительной деятельности Макаренко М.А. Правовые средства прокурорского надзора, направлен-

ные на выявление нарушений законности в сфере уголовно-процессуаль-

ной деятельности органов дознания и предварительного следствия………..

Степанов М.Е. К вопросу об оптимизации деятельности следователя…… Стахов Я.Г. Профилактика правонарушений посредством социально-

трудовой реабилитации…………………………………………………………

Зарубежный опыт Филин М.В., Широков В.А. Наказания по Уголовному кодексу КНР:

виды и порядок их назначения…………………………………………………

Филиппов В.В. Доносительство и выявление недобросовестных исполни-

телей государственных контрактов в США…………………………………...

Манцуров А.Ю., Бондяев Д.А. Правовая регламентация деятельности

Вооруженных сил США при проведении внутригосударственных

операций (ОТОЗВАНА/RETRACTED)…..........................................................

Трибуна молодых ученых Границкий Р.Б. Характеристика административно-правовых средств

предупреждения правонарушений в общественных местах…………………. Паршута В.В. Особенности ответственности за нарушения лесного зако-

нодательства………………………………………………………………………

Страницы истории Мироненко В.А., Жердев П.А. История антикоррупционного законода-

тельства в России…………………………………………………………….......

Ищенко О.А., Салтыков К.Г. История развития правового регулирования

торговли в России

Методика и педагогика Музыка Ю.В. Характеристика интенсифицированного обучения

иностранному языку в вузе МВД России

К сведению авторов…………………………………………………………….

68

73

83

87

93

98

105

109

113

116

122

129

134

141

145

149

153

© Дальневосточный юридический институт МВД РФ, 2009


3

Актуальная тема

К вопросу о состоянии современного

русского литературного языка

Юлия Георгиевна Кожина, заведующая кафедрой

Дальневосточного юридического института

МВД России, кандидат педагогических наук, доцент

В данной статье характеризуется современное состояние русского литературного

языка. Автор подробно останавливается на таких негативных тенденциях, как утрата

сферы влияния в мире, пренебрежение литературными нормами, вульгаризация устной и

письменной речи, излагает свои суждения о тех процессах, которые в настоящее время

происходят в русском языке.

Ключевые слова: русский литературный язык, государственный язык, норматив-

ность языка, вульгаризация речи, языковые явления, языковые варианты.

Современное состояние русского литературного языка характеризует не-

сколько явлений: утрата сферы влияния в мире, пренебрежение нормативностью

русского языка на всех уровнях – от произносительных до стилистических, вуль-

гаризация разговорной и публицистической речи.

Русский язык в постсоветский период утрачивает сферы влияния в количе-

ственных и качественных показателях. Нам часто показывают в новостных пере-

дачах, как издевательски относятся к русскому языку и русскоговорящим людям в

бывших республиках Советского Союза, даже славянских. Можно представить,

что это влечет за собой серьезные трудности для граждан и их детей. Выучить

химию, физику, математику, биологию, да и другие дисциплины на неродном

языке довольно затруднительно. Лишенные возможности получать образование

на родном (русском) языке, они вряд ли могут рассчитывать на хорошее образо-

вание и достойный социальный статус в будущем.

В странах Восточной Европы, Латинской Америки в послевоенный период

изучали русский язык как первый иностранный, однако сегодня ситуация измени-

лась в пользу английского языка. Исключение, пожалуй, составляет только Китай,

который активно включает в школьную программу русский язык. В КНР был объ-

явлен Год русского языка, итоги которого подведены премьер-министром В.В.

Путиным во время его визита в Китай в октябре 2009 г.

В ст. 68 Конституции РФ русский язык определен как государственный

язык России. Потребность любой многонациональной страны в одном общедо-

ступном языке очевидна: параллельно с языками отдельных регионов должен су-

ществовать и некий единый язык, понятный работникам государственных учре-

ждений и гражданам на всей территории государства. Именно в этом своем каче-

стве русский язык используется в высших органах государственной власти и

управления России, в официальном делопроизводстве и переписке российских

учреждений и предприятий, а также в программах телевидения и радио, предна-

значенных для всей территории страны. Кроме того, он представляет собой доста-

точно удобное средство для межнационального общения жителей бывшего Со-

ветского Союза, например, молдаван и украинцев, грузин и армян, узбеков и та-

джиков и др. К его помощи нередко прибегают представители разных народов и

за пределами СНГ.


4

Но при этом имеются некоторые негативные тенденции использования гос-

ударственного (русского) языка.

Средства массовой информации демонстрируют пренебрежительное отно-

шение к нормативности языка. Есть правила, которые перестали для них суще-

ствовать, например, склонение имен числительных, даже в новостных передачах

центральных каналов. Вряд ли вы услышите правильную падежную форму числи-

тельного в творительном падеже – семьюста(ми) шестьюдесятью пятью, а как

часто вы слышите правильное употребление порядкового числительного, обозна-

чающего текущий год, – две тысячи девятый? К типичным ошибкам относится

избыточность в употреблении сразу и суффиксальной и составной формы превос-

ходной степени имени прилагательного «самый прекраснейший», «самый бога-

тейший» (вместо прекраснейший или самый прекрасный, богатейший или самый

богатый).

Стилистически телевизионные передачи тоже не всегда безупречны. При-

ведем несколько примеров «стеба», полного пренебрежения ситуацией высказы-

вания и некоторую издевку над слушателем. В передаче «Телепатруль» в выска-

зываниях телеведущих допускаются следующие выражения: «не могли проник-

нуть в подземелье», «вскрыли казематы» (подвал жилого дома), «собака восседа-

ла на толстой цепи», «пес – воспитанник питомника», «машина после кульбитов

получила повреждения», «попутчица заработала переломы», «свидетели полета

(аварии) имеются», «радует только одно – человеческих жертв нет» – это упо-

требление лексики в несоответствующей ситуации. Встречаются стилистические

несоответствия – употребление сниженной разговорной лексики в официальной

информации: «мордобой закончился поножовщиной», «пожар разбушевался»,

«толпа зевак», «огонь пожирал постройку», «усадьба сгорела дотла», «материал

загорелся довольно охотно», «искатель приключений был эвакуирован», «мало-

летние альпинисты». Это всего лишь одна передача. А ведь в каждом из сюжетов

речь идет о травмах, боли, пожарах, авариях и материальных потерях людей.

Жаль, что люди, несущие такую серьезную информацию, так издевательски отно-

сятся к нам, слушателям, зрителям. В итоге такой стеб дает общий настрой на

пренебрежительное отношение к базовым ценностям – человеческой жизни, здо-

ровью, материальным ценностям как эквиваленту труда.

Язык газет пестрит словами типа тусовка, перекур, беспредел, хрущоба, раз-

борка, халява, перетасовка, кайф. Одни названия денег, жаргонные и простореч-

ные, свидетельствуют о растущей разговорности в рамках литературного языка:

бабки, штука, кусок, лимон, стольник, пятихатка, зеленые, баксы. Внелитера-

турная лексика привлекает к себе ощущением простоты, живости, некоторой

вольности и раскованности речи. Попадая на страницы печати, она вносит разно-

образные оттенки экспрессии. Именно поэтому современные журналисты, прене-

брегая правилами стилистики, включают подобную лексику в свои тексты. При

постоянном и длительном использовании она укрепляется в печати, расширяет

свои контексты и, в конце концов, пополняет литературный язык. Такова общая

перспектива, однако это не значит, что все подобные слова обязательно попадут в

литературный язык; время отсеет все сюиминутное, наносное, устойчивыми ока-

жутся лишь лексемы, актуальные для следующих периодов в жизни общества.

Систематически допускаются вольности в употреблении государственного

языка при создании имен собственных для частных учреждений и организаций.

Наши курсанты и студенты проделали работу по сбору фактического материала в

г. Хабаровске, проанализировали названия магазинов, учреждений общественного

питания и выявили следующую тенденцию: употребление слов, принадлежащих

литературному языку, – «Муравей», «Лотос», сложение слогов в сложносокра-

щенное название – НиВаНа, использование иноязычных слов в иноязычном напи-


5

сании Super Good, использование иноязычных слов в написании русскими буква-

ми – Иль-дэ-Боте, внесение внутрь русского слова иноязычных букв – ДжакуZZи

и даже чисел – Про100й магазин, 7я (семья). Налицо нарушение норм русского

литературного языка на разных уровнях – орфографическом, грамматическом,

стилистическом и др.

Казалось бы, право бизнесмена назвать свое предприятие так, как он считает

нужным и полезным для этого предприятия, но почему он не ориентируется на

потребителя, то есть гражданина, который не обязан знать иностранный язык и

имеет право получить информацию в полном объеме на русском (государствен-

ном) языке? А ведь каждое такое предприятие имеет учредительные документы и

зарегистрировано государственными органами, так почему же они так пренебре-

жительно относятся и к закону о государственном языке, и к своим обязанностям?

Бедствием современности стала вульгаризация устной и письменной речи,

что связано с проникновением и укреплением русского мата – лексики, которая

всегда была в оппозиции к литературному языку. Если нецензурное слово непро-

извольно «выскакивает» в устной речи, то оно негативно характеризует личность,

допускающую эту бестактность и невоспитанность. Ученые указывают на почти

необратимую ситуацию жаргонизации русского языка, которая проявляется и в

средствах массовой информации, и в политической жизни, и в обыденном обще-

нии людей. В европейских странах такое положение недопустимо, подобное по-

ведение не приемлется самими гражданами и регулируется законом, который

охраняет общественную нравственность.

Употребление нецензурных слов возлагает персональную ответственность

на каждого человека, потому что никому не позволено безнаказанно надругаться

над родным языком. К сожалению, эта очень опасная тенденция пока не получила

твердой и однозначной оценки общественности и государства, борьба за чистоту

русского языка не стала повсеместной, поэтому нам важно осознать, что это явле-

ние современной жизни крайне вредно, так как становится образом мысли, спосо-

бом общения, явлением, обедняет духовную жизнь личности.

Бранная речь имеет свое предназначение, она выражает негативные эмоции

или резко отрицательное отношение к чему-либо. В современном обществе бран-

ная речь перестала выполнять только это предназначение, а стала информативной,

т.е. передает содержание, обозначает предметы, действия, качества, свойства и

даже количество. Вспоминается фильм «Председатель», в котором герой, сыгран-

ный М.А. Ульяновым, говорит, что во время войны «матом вышибал страх из

солдат и поднимал их в атаку», а пакостное и грязное употребление в обыденной

жизни этих слов неприемлемо.

Особенностью современной разговорной речи стало засилье сленга, который

существует в различных социальных и возрастных группах. Слово «прикольно»

иногда можно услышать даже от дамы почтенного возраста, при этом поражает

несоответствие лица и его речи. Сниженный русский язык является свидетель-

ством низкой культуры значительной массы его носителей, их грубости, воин-

ствующей маргинальности.

Современная эпоха актуализировала многие процессы в языке, которые в

других условиях могли быть менее заметными, более сглаженными. Социальный

взрыв не делает революции в языке как таковом, но активно влияет на речевую

практику современника, вскрывая языковые возможности, выводя их на поверх-

ность.

Обслуживая общество в качестве средства общения, язык постоянно претер-

певает изменения, все более и более накапливая свои ресурсы для адекватного

выражения смысла происходящих в обществе перемен. Для живого языка этот

процесс естествен и закономерен, однако степень его интенсивности может быть


6

различной. И тому есть объективная причина: само общество – носитель и творец

языка – по-разному переживает разные периоды своего существования. В перио-

ды резкой ломки устоявшихся стереотипов усиливаются и процессы языковых

преобразований. Так было и в начале, и в конце ХХ в., когда резко изменилась

экономическая, политическая и социальная структура Российского общества. Под

воздействием этих перемен меняется и психологический тип представителя ново-

го общества, что также приобретает характер объективного фактора, влияющего

на процессы в языке.

К внешним факторам, участвующим в накоплении языком элементов нового

качества, могут быть отнесены следующие: изменение круга носителей языка,

распространение просвещения, территориальные перемещения народных масс,

создание новой государственности, развитие науки, техники, международные

контакты и т.п. Сюда же включается фактор активного действия средств массовой

информации (печать, радио, телевидение, Интернет).

Норма, как явление социально-историческое и глубоко национальное, харак-

теризует, прежде всего, литературный язык – признанную в качестве образцовой

форму национального языка. Литературная норма – это принятые в общественно-

языковой практике правила произношения, словоупотребления, использования

грамматических и стилистических языковых средств. Норма исторически по-

движна, но вместе с тем устойчива и традиционна, она обладает такими качества-

ми, как привычность и общеобязательность.

Природа нормы двусторонняя: с одной стороны, в ней заключены объектив-

ные свойства эволюционирующего языка (норма – это реализованная возмож-

ность языка), а с другой – общественные вкусовые оценки (норма – закрепленный

в лучших образцах литературы устойчивый способ выражения и предпочитаемый

образованной частью общества). Именно это сочетание в норме объективного и

субъективного создает противоречивый характер нормы: например, очевидная

распространенность и общеупотребительность языкового знака не всегда получа-

ет одобрение со стороны кодификаторов нормы. Так сталкиваются живые силы,

направляющие естественный ход развития языка, и традиции языкового вкуса.

Нормы литературного языка включают правила ударения, произношения,

правила образования слов и грамматических форм (например, форм рода, числа,

падежа, степеней сравнения и др.), правила сочетаемости слов и объединения их в

словосочетания и предложения, правила написания слов и постановки знаков

препинания, правила употребления слов и устойчивых сочетаний. Классификация норм возможна и по другим признакам. Одни нормы могут

быть строго обязательными и действовать как непреложное правило (так, напри-

мер, в литературном языке недопустимы формы ложу, ложит), другие же нормы

могут допускать наличие вариантов: так, в современном русском литературном

языке допустимы формы машу и махаю, машет и махает. На этом основании

различаются обязательные (императивные) и вариантные (диапозитивные) нормы.

Обязательная норма – норма, закрепляющая только один вариант употребления

как единственно верный; например, нормативным признается только ударение на

последнем слоге в слове магазин (не магазин). Вариантная норма – это норма,

предусматривающая возможность свободного выбора вариантов, два из которых

признаются допустимыми в современном языке. К этой категории относятся вы-

звавшие такое бурное обсуждение нормы, обозначенные в новых словарях.

Например, возможно употребление существительного кофе и в мужском, и сред-

нем роде: кофе горячий – кофе горячее. Этот вариант автору не кажется таким уж

страшным, поскольку в языке есть аналогия – существительные, оканчивающие-

ся на –о и –е (море, поле), и они принадлежат к среднему роду, тем более, что

оговаривается возможность подобного употребления только в устной речи.


7

Примеры изменения норм можно увидеть на следующих примерах: форма

прилагательного английский, окончательно утвердившаяся как стабильно литера-

турная, пришла на смену распространенным в XVII—XVIII вв. формам англий-

ский, англиский, англицкий, аглицкий и др. Сложную жизнь прожили и такие сло-

ва, как зал (хронологически фиксированные варианты зало, зала), кофе (кофий) и

др. Процесс вытеснения вариантов, сокращение их количества – процесс нерав-

номерный, часто противоречивый. Может случиться полное вытеснение вариан-

тов, а может наблюдаться соперничество вариантов довольно длительный период

времени, при сохранении этой вариантности вплоть до наших дней (творóг –

твóрог).

Таким образом, норма реализует следующие критерии оценки речи: систем-

ность (устойчивость), функциональность (распространенность), эстетичность (ав-

торитет источника).

Создается литературный язык обычно передовой, культурной частью обще-

ства. И главная функция языка – встать над отдельными локальными или соци-

альными языковыми образованиями. Однако в отдельные периоды жизни языка

социальная почва для установления литературной нормы может оказаться значи-

тельно расширенной. А это, в свою очередь, усиливает колебания при установле-

нии приоритетных языковых вариантов и затрудняет кодификационную де-

ятельность. Наше время как раз и отличается таким своеобразием. Мы считаем,

что каждый образованный человек должен повысить наблюдательность при чте-

нии современных текстов, развивать свои способности сопоставлять языковые

явления и размышлять при оценке способов и средств выражения, воспитывать

чувство языка и понимать особенности его постоянной изменчивости, которая,

вместе с тем, не мешает нашему великому русскому языку оставаться самим собой.

Литература

1. Горбачевич К.С. Вариантность слова и языковая норма. Л., 1978.

2. Демченко В.Н. Вариантность языковых единиц. Типология вариантов в совре-

менном русском языке. Красноярск, 1990.

3. Ермакова О.П. Семантические процессы в лексике // Русский язык конца XX

столетия (1985-1995) / Отв. ред. Е.А. Земская. М., 2000.

4. Какорина Е.В. Трансформация лексической семантики и сочетаемости // Русский

язык конца XX столетия (1985-1995).

5. Костомаров В.Г. Языковой вкус эпохи. М., 1997.

6. Солнцев В.М. Вариантность как общее свойство языковой системы // Вопросы

языкознания. 1984. № 2.

7. Филин Ф.П. Несколько слов о языковой норме и культуре речи // Вопросы куль-

туры речи. 1966. Вып. 7.


8

Научные сообщения

О некоторых условиях, детерминирующих

делинквентное поведение подростков

Евгений Романович Чернобродов, старший научный сотрудник

ВНИИ МВД России по Дальневосточному федеральному округу,

кандидат психологических наук;

Татьяна Федоровна Пфайфер, старший психолог ЦВСНП ОВД

Управления внутренних дел по Хабаровскому краю

УДК 343.971

В статье представлены результаты эмпирического исследования психологических

компонентов делинквентного поведения подростков, проведенного в Центре временного

содержания несовершеннолетних правонарушителей ОВД УВД по Хабаровскому краю.

Ключевые слова: девиантное поведение, делинквентное поведение, личность, агрес-

сия, враждебность, аддиктивность.

Проблема девиантного поведения несовершеннолетних и делинквентного, в

частности, остается на сегодняшний день одной из самых актуальных для специа-

листов различных направлений. Периодически обостряющийся социально-

экономический кризис, несомненно, создает негативные тенденции в развитии

личности молодых людей и формировании стереотипов поведения. Изучение

личностных и поведенческих особенностей подростков-делинквентов позволит,

на наш взгляд, учесть динамические изменения их психологической сущности и

будет способствовать созданию эффективных средств коррекции.

Объектом нашего исследования на протяжении ряда лет является делин-

квентное поведение подростков. Предметом настоящего исследования стали по-

веденческие и личностные особенности подростков, находящихся в условиях

Центра временного содержания несовершеннолетних правонарушителей ОВД

УВД по Хабаровскому краю в 2008 г. На основе контент-анализа имеющихся до-

кументов и индивидуальных бесед мы провели эмпирическое исследование под-

ростков-делинквентов в целях изучения условий, детерминирующих противо-

правное поведение.

Всего было обследовано 177 человек (из них 147 мальчиков и 30 девочек) в

возрасте от 11 до 17 лет, проживающих в Хабаровском и Приморском краях, а

также в Еврейской автономной области. Среди обследуемых подростков лица, со-

вершавшие неоднократные противоправные действия, составили 21 % (37 чел);

дети с проблемами в умственном развитии (обучение в специальных коррекцион-

ных школах) – 7 (4 %); воспитанники детских домов и интернатов – 20 (11,2 %).

Примечательно, что у 21 подростка (11,8 %) возраст не соответствует уровню об-

разования.

Из числа обследованных подростков, совершивших противоправные дей-

ствия против собственности, 15 человек являются воспитанниками детских домов

и интернатов (11 %), 13 человек (9,5 %) обучаются в специальных (коррекцион-

ных) образовательных учреждениях, 44 подростка (32 %) совершали побеги из

дома. Среди совершивших противоправные действия против жизни и здоровья 2

воспитанника (4,6 %) детского дома и 1 (2,3 %) обучается в спецшколе, побеги из

дома совершали 2 человека (4,6%); среди тех, кто совершил преступления против


9

половой неприкосновенности и половой свободы личности, двое подростков (16,6

%) обучаются в спецшколе, трое (25 %) совершали побеги из дома.

Результаты проведенных нами исследований показывают, что для подрост-

ков-делинквентов побег из дома – непопулярная, крайняя мера, являющаяся след-

ствием гиперконфликтности в семье или детском доме, а также возможных от-

клонений в их психическом здоровье1.

По данным исследования, больше всего преступлений подростками совер-

шено в сфере экономики (ст. 158, 161-163, 166,167, 175 УК РФ) – 137. Далее сле-

дуют преступления против личности (ст. 115, 116, 130 УК РФ) – 43; преступления

против половой неприкосновенности и половой свободы личности (ст. 131, 132,

134, 135 УК РФ) – 12; преступления против государственной власти (ст. 319 УК

РФ) – 1.

Характер правонарушений, совершенных подростками,

находившимися в ЦВСНП ОВД УВД по Хабаровскому краю в 2008 г.

Не претендуя на охват всех факторов, определяющих психологическую

сущность подростков-делинквентов, мы акцентируем внимание на некоторых

особенностях личностных и поведенческих детерминант противоправного пове-

дения.

Из числа обследуемых подростков, совершивших преступления против жиз-

ни и здоровья (ст. 115,116 УК РФ), 80 % составляют девочки. Поведенческие де-

виации проходят на фоне пубертатного периода, влекущего за собой гормональ-

ные изменения и эмоциональные перегрузки. Для всех подростков-делинквентов

свойственны проблемы в развитии познавательных процессов. Так, для подрост-

ков рассматриваемой нами категории характерны низкая успеваемость в школе,

отсутствие мотивации к учебной деятельности. Среди них есть обучающиеся на

дому. Проблемы в усвоении школьной программы являются следствием педаго-

гической запущенности подростков, выражающейся в несвоевременном развитии

памяти, воображения, внимания, а также непродуктивности формирования моти-

вационно-волевых и мотивационно-потребностных свойств.

Личностными свойствами подростков, совершивших противоправные дей-

ствия против жизни и здоровья, являются агрессивность и враждебность. Это сле-

дует учитывать при оценке негативной модели их поведения, которая является

как источником, так и стимулятором агрессивности, а также неоднозначности ре-

1 Чернобродов Е.Р. О психологических механизмах противоправного поведения несо-

вершеннолетних // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2007. № 3. С. 45.

Преступления против личности, 23 %

Преступления

в сфере экономики, 71 %

Административные

правонарушения, 5 %

Преступления против

государственной власти, 1%


10

зультатов применения наказания как способа подавления агрессии2. Оценивая по-

ведение обследуемых подростков, мы можем с большой долей вероятности пред-

полагать, что совершение ими противоправных действий есть способ психологи-

ческой разрядки, замещения, удовлетворения блокированной потребности, некого

самоутверждения. При этом мы принимаем во внимание тот факт, что сама по се-

бе агрессивность как личностная особенность еще не является показателем соци-

альной опасности3.

Все обследуемые подростки данной категории являются нарушителями

школьной дисциплины, для них характерны проявления вербальной агрессии.

Так, например, Наталья У. (13 лет), имеющая в классе статус «отвергну-

той», совершила деяния, квалифицирующиеся по ч. 2 ст. 116 УК РФ. Будучи от-

вергнутой в классе, она нашла понимание и поддержку в асоциальной, полукрими-

нальной группе сверстников вне школы.

Не имея возможности достигнуть успехов в учебе, подростки регулярно

пропускают учебные занятия. При этом склонностей к побегам из дома и бродяж-

ничеству не проявляют. Подростки-делинквенты преимущественно из неполных и

малообеспеченных семей. Как правило, у родителей низкий воспитательный ре-

сурс, они злоупотребляют алкоголем, не проявляют должного контроля за детьми.

В другом случае дефицит событийного участия родителей в воспитании детей по-

рождает их агрессивную реакцию, а также немотивированные рискованные по-

ступки, нередко приводящие к конфликту с законом.

Так, Екатерина Е. (13 лет) проживает с бабушкой и дедушкой, которые не

в состоянии контролировать поведение внучки. При этом мать создала новую

семью и времени своей дочери и родителям не уделяет. Девочка привлекается по

ст. 115 УК РФ.

Анализ сопроводительных документов подростков позволяет сделать вывод

о том, что привлечение родителей к административной ответственности по ст.

5.35 КоАП РФ «Неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями обя-

занностей по содержанию, воспитанию, обучению несовершеннолетних» должно-

го эффекта не дает.

Определяя причины насильственной направленности поведения подростков,

мы разделяем точку зрения Л.А. Волошиной, которая считает, что, наблюдая

насилие, испытывая его на себе, подростки усваивают образцы поведения, приоб-

ретают убежденность в их эффективности4.

Несомненно, профессиональный интерес вызывают подростки, совершив-

шие противоправные действия, предусмотренные ст. 131, 132, 134, 135 УК РФ

(преступления против половой неприкосновенности и половой свободы лично-

сти). Такие правонарушители в обязательном порядке должны проходить ком-

плексную психолого-психиатрическую экспертизу для определения наличия или

отсутствия психопатологии. Анализ ее результатов заслуживает отдельного ис-

следования. Мы, в свою очередь, постарались обратить внимание на некоторые

аспекты, детерминирующие девиантное поведение. Прежде всего, обращает на

себя внимание наличие у подростков серьезных нарушений коммуникативных

свойств. Это проявляется в упрямстве, замкнутости, малообщительности, угрю-

мости, необъективной самооценке. Как и другие подростки-делинквенты, совер-

2 Семенюк Л.М. Психологические особенности агрессивного поведения подростков и

условия его коррекции. М.: МПСИ: Флинта, 2003. С. 15. 3 Кудрявцев И.А., Ратинова Н.А. Криминальная агрессия. М.: МГУ, 2000. С. 31.

4 Волошина Л.А. Генезис агрессивно-насильственных преступлений // Насилие, агрессия,

жестокость. Криминально-психологическое исследование. М., 1990.


11

шавшие правонарушения, несовершеннолетние данной категории плохо усваива-

ют школьную программу, воспитываются в проблемных семьях, где родители об-

ладают низким воспитательным ресурсом и злоупотребляют алкоголем. Данное

обстоятельство в дополнение к некоторым психопатологическим характеристикам

несовершеннолетних приводит к нарушению осмысления таких категорий, как

нравственность, мораль, личность, что в свою очередь, несомненно, определят

асоциальный вектор поведения.

Олег П. (14 лет) привлекается по ч.2 ст. 132 УК РФ. По характеру замкну-

тый, малообщительный, угрюмый. Взаимоотношения с одноклассниками слож-

ные. Мать и отчим не работают, воспитанием ребенка не занимаются, его обу-

чение и времяпровождение не контролируют, злоупотребляют алкоголем.

Систематизация психологических особенностей подростков с делинквент-

ным поведением является сложной задачей. Индивидуальные особенности несо-

вершеннолетних в сочетании с негативными факторами социальной среды могут

иметь непредсказуемые последствия. Вместе с тем изучение психологической

сущности личности подростков-правонарушителей позволит вырабатывать меха-

низмы, способствующие раскрытию и расследованию преступлений, объективно-

сти в учете заключений психолого-психиатрических экспертиз. В таблице пред-

ставлены некоторые общие особенности личности подростков-делинквентов,

находившихся в Центре временного содержания несовершеннолетних правона-

рушителей ОВД УВД по Хабаровскому краю в 2008 г., с учетом их противоправ-

ной направленности.

Особенности личности подростков-делинквентов

с учетом их противоправной направленности

Противо-

правная

направлен-

ность

Психологическая характеристика личности

подростка-делинквента

Особенности семьи

Поведенче-

ские

особенности

Индивиду-

ально-

психоло-

гические

особенности

Проявления

социально-

психолог.

дезадаптации

1 2 3 4 5

Преступле-

ния против

жизни и

здоровья

(ст. 115, 116

УК РФ)

Проявления

вербальной

агрессии.

Склонностей к

побегам из

дома и бро-

дяжничеству

не проявляют.

Усвоен агрес-

сивный сте-

реотип пове-

дения.

Низкий уро-

вень развития

памяти, вооб-

ражения, вни-

мания, а также

непродуктив-

ность форми-

рования моти-

вационно-

волевых и мо-

тивационно-

потребност-

ных свойств.

Проявляют

агрессивность

и враждеб-

ность.

Хронически

низкая успе-

ваемость в

школе, отсут-

ствие мотива-

ции к учебной

деятельности.

Среди данной

категории

несовершен-

нолетних есть

обучающиеся

на дому. Пе-

дагогическая

запущенность

подростков.

Неполные и мало-

обеспеченные семьи.

У родителей низкий

воспитательный ре-

сурс, они злоупотреб-

ляют алкоголем, не

проявляют должного

контроля за детьми.

Привлечение родите-

лей к административ-

ной ответственности

(50%) по ст. 5.35

КоАП РФ за неиспол-

нение или ненадле-

жащее исполнение

родителями обязанно-

стей по содержанию,

воспитанию, обуче-

нию несовершенно-

летних должного эф-


12

фекта не дает. Допус-

кают психологическое

давление и физические

наказания.

1 2 3 4 5

Преступле-

ния против

собственно-

сти (ст. 158,

161, 162,

163, 166, 167

УК РФ).

Склонность к

криминально-

му поведению,

вербальная

агрессия, асо-

циальные

установки,

недисципли-

нированность.

Низкая моти-

вация к обу-

чению. За-

держка психи-

ческого разви-

тия. Эмоцио-

нальная не-

устойчивость.

Низкий уро-

вень регуля-

ции волевых

процессов.

Проявляет не-

уважение к

старшим,

конфликтует

со сверстни-

ками. По ха-

рактеру

скрытны. Ад-

диктивные

проявления

(употребление

алкоголя, ку-

рение табака).

Хронически

низкая успе-

ваемость.

Пропуск уро-

ков. Неадек-

ватная реак-

ция на заме-

чания взрос-

лых.

У родителей низкий


сурс, они злоупотреб-

ляют алкоголем, не

проявляют должного

контроля за детьми.

Привлечение родите-

лей к административ-

ной ответственности

(50%) по ст. 5.35

КоАП РФ эффекта не

дает.

Преступле-

ния против

половой

неприкосно-

венности и

половой

свободы

личности

(ст. 131, 132,

134, 135

УК РФ).

Нарушение

дисциплины в

образователь-

ных учрежде-

ний. Наруше-

ния коммуни-

кативных

свойств.

Упрямство,

замкнутость,

малообщи-

тельность,

угрюмость,

необъективная

самооценка.

Сложности в

установлении

отношений со

сверстниками,

унижение

младших.

Склонность ко

лжи. Пробле-

мы с усвоени-

ем школьной

программы.

Преимущественно

неполные семьи, ча-

сто родители не рабо-

тают, злоупотребляют

спиртными напитка-

ми, привлекались к

административной

ответственности по

ст.5.35 КоАП РФ. У

родителей низкий


сурс.

Таким образом, проведенное исследование позволило обозначить ряд сущ-

ностных проблем, связанных с делинквентным поведением подростков. Это,

прежде всего, неэффективность семейного воспитания, негативное воздействие

социальной среды, индивидуально-психологические особенности личности под-

ростков-делинквентов.

Делинквентное поведение подростков, представляющее собой разновид-

ность девиантного поведения, детерминируется деформированными потребно-

стями и примитивными мотивами и реализуется социально неприемлемыми спо-

собами на фоне негативных переживаний.

К условиям, детерминирующим делинквентную направленность развития

личности подростков, относятся аддиктивность (алкогольная, никотиновая, игро-

вая и другие зависимости), способность к адаптации в асоциальной среде, эмоци-

ональная неустойчивость, латентность личностных деформаций, проблемные семьи.

Делинквентное поведение подростков обусловлено ограниченностью воспи-

тательного ресурса семьи, дефицитом событийного позитивного участия взрос-


13

лых, недостатком сценариев правомерного поведения, аддиктивной направленно-

стью подростковой среды5.


1. Волошина Л.А. Генезис агрессивно-насильственных преступлений // Насилие,

агрессия, жестокость. Криминально-психологическое исследование. М., 1990.

2. Кудрявцев И.А., Ратинова Н.А. Криминальная агрессия. М.: МГУ, 2000.

3. Семенюк Л.М. Психологические особенности агрессивного поведения подрост-

ков и условия его коррекции. М.: МПСИ: Флинта, 2003.

4. Чернобродов Е.Р. О психологических механизмах противоправного поведения

несовершеннолетних // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2007. № 3.

5. Чернобродов Е.Р. Особенности личности и их коррекция у подростков с делин-

квентным поведением: Автореф. дис. … канд. психол. наук. Иркутск, 2008.

Правовая основа международного сотрудничества

в противодействии транснациональной

организованной преступности

Юлия Викторовна Шабалина, преподаватель

Дальневосточного юридического института МВД России

УДК 341.45

В статье дается характеристика основополагающих нормативно-правовых актов,

регламентирующих международное сотрудничество в противодействии транснациональ-

ной организованной преступности. Рассматривается содержание международных кон-

венций, договоров и соглашений, а также внутригосударственных законодательных актов

Российской Федерации, регулирующих отношения в данной сфере. Автором анализиру-

ется практика реализации рассмотренных положений правоохранительными органами

Дальневосточного федерального округа.

Ключевые слова: транснациональная преступность, международное сотрудничество,

международные конвенции, договоры, соглашения, международная правовая помощь.

Опасность распространения транснациональной организованной преступно-

сти (ТОП) сегодня все чаще становится предметом обсуждения международных

конгрессов и совещаний различных уровней. На каждом из таких мероприятий

единодушно провозглашается необходимость объединения усилий различных

государств в данном направлении, т.е. международного сотрудничества в проти-

водействии транснациональной организованной преступности. Поскольку транс-

национальная преступность мобильна, общий интерес заключается в том, чтобы

правосудие свершилось вне зависимости от того, в какой точке земного шара пре-

ступление было совершено. В условиях, когда преступники, потерпевшие, доходы

от преступной деятельности находятся в разных правовых системах или переме-

щаются из одной системы в другую, традиционные методы правоприменения,

сконцентрированные на внутригосударственном уровне, не имеют должного ре-

зультата.

Напомним, что, согласно п. 2 ст. 3 Конвенции ООН против транснациональ-

ной организованной преступности, преступление признается транснациональным,

если: а) оно совершено более чем в одном государстве; б) совершено в одном гос-

ударстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства или

5 Чернобродов Е.Р. Особенности личности и их коррекция у подростков с делинквентным

поведением: Автореф. дис. … канд. психол. наук. Иркутск, 2008.


14

контроля имеет место в другом государстве; в) совершено в одном государстве,

но его существенные последствия имеют место в другом государстве. В междуна-

родно-правовых документах термин «транснациональный» используется для обо-

значения потоков информации, денег, физических объектов, людей, иных матери-

альных (или нематериальных) средств через государственные границы, при этом,

по крайней мере, один из субъектов этого процесса не представлен государством1.

Перечень признаков, позволяющих охарактеризовать преступление как

транснациональное, в науке значительно варьируется и является дискуссионным.

Однако и отечественными, и зарубежными исследователями неизменно отмечает-

ся, что для транснациональной преступной деятельности характерно осуществле-

ние ее как внутри, так и за рамками национальных границ2. Данный признак не

только отражает глобальность явления, но и указывает на необходимость проти-

водействия явлению как внутри, так и за рамками национальных границ.

Совокупность норм, регламентирующих сотрудничество государств в борь-

бе с транснациональной организованной преступностью, сосредоточена во мно-

гих международно-правовых актах, а также внутреннем законодательстве РФ. Эти

документы различаются по сфере действия и кругу участников. Остановимся на

краткой характеристике тех документов, которые являются основополагающими в

данной сфере.

В первую очередь к таким основополагающим документам относится ряд

международных конвенций. Двусторонние и многосторонние конвенции ориен-

тированы либо на регламентацию возникающих в практике международного со-

трудничества вопросов квалификации преступлений, затрагивающих интересы

многих стран и представляющих международную общественную опасность, либо

на процессуальные, процедурные аспекты взаимодействия государств в расследо-

вании транснациональных преступлений. Иногда конвенции содержат нормы,

комплексно регулирующие оба рассмотренных направления. К таковым относит-

ся Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности,

принятая Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г.

(всего Конвенцию подписали 130 государств, в том числе и Российская Федера-

ция). В Конвенции предложены рекомендации по единообразной трактовке ос-

новных понятийных элементов ТОП, например, перечислены признаки преступ-

ления, носящего транснациональный характер, изложены (и это, пожалуй, глав-

ное) различные формы международного правового сотрудничества по борьбе с

транснациональной преступностью, а также рекомендации по заключению дву-

сторонних и многосторонних договоров заинтересованных стран о сотрудниче-

стве правоохранительных органов, которые были бы правовой основой борьбы

против ТОП3.

К основополагающим документам также следует отнести Европейскую кон-

венцию о выдаче (1957 г.) и Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи

по уголовным делам (1959 г.) (вступили в действие с 2000 г.) Рассматриваемые

конвенции закрепляют положения о том, что по уголовным делам стороны долж-

ны оказывать друг другу самую широкую правовую помощь на взаимной основе в

вопросах уголовного преследования за преступления, наказание за которые на

1 Справочный документ к п. 4 повестки дня Всемирной конференции на уровне мини-

стров по организованной транснациональной преступности (Неаполь, Италия, 21-23 но-

ября 1994 г.). С.6. 2 Транснациональная организованная преступность: дефиниции и реальность: Моногра-

фия / Отв. ред. В.А. Номоконов. Владивосток, 2001. 3 Лопатин В.Н. Проблемы реализации в России Палермской конвенции // Государство и

право. 2002. № 6. С. 71-75.


15

момент просьбы о помощи подпадает под юрисдикцию судебных органов запра-

шивающей стороны.

Нормы, регулирующие различные стороны правовой помощи по уголовным

делам, содержит также Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по

гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.), участниками которой явля-

ются государства – члены СНГ (Минская конвенция). Ратифицированная Россией

Европейская конвенция об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов,

полученных преступным путем, содержит ряд уголовно-процессуальных новелл,

связанных с предоставлением сотрудничающими сторонами помощи в установ-

лении и розыске средств, доходов и иной собственности, которая подлежит кон-

фискации.

При расследовании транснациональных преступлений в некоторых случаях

немаловажны положения некоторых консульских конвенций: Венской конвенции

о дипломатических сношениях (1961 г.), Венской Конвенции о консульских сно-

шениях (1963 г.), Венской конвенции о представительстве государств в их отно-

шениях с международными организациями универсального характера (1975 г.) и

других.

Существует ряд международных конвенций, которые регулируют сотрудни-

чество при противодействии конкретным видам транснациональных преступле-

ний, например, Единая конвенция о наркотических средствах; Конвенция о борь-

бе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами и др.

Помимо основополагающих международных конвенций, в большинстве

своем носящих рекомендательный, неконкретизированный характер, междуна-

родное сотрудничество в противодействии ТОП регулируется международными

договорами. Международные договоры играют особую роль в международном

сотрудничестве, т.к. в них конкретизируются различные правовые предписания4.

Под международным договором надлежит понимать международное согла-

шение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством либо с

международной организацией в письменной форме или регулируемое междуна-

родным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном до-

кументе или в нескольких, связанных между собой документах, а также незави-

симо от его конкретного наименования (договор, соглашение, обмен нотами и

т.д.)5. Договоры касаются международного сотрудничества в целом или оказания

правовой помощи по уголовным делам. Значительная часть международных дого-

воров носит комплексный характер, поскольку их содержание включает в себя

нормы, регламентирующие различные направления сотрудничества. Такие дого-

воры могут быть как двусторонними (участвуют два государства), так и много-

сторонними (участвуют несколько государств). Россия в настоящий момент явля-

ется участницей более 300 международных договоров.

Международное сотрудничество в противодействии транснациональной ор-

ганизованной преступности регулируется и национальным законодательством

РФ. Это в первую очередь Конституция РФ (как основной закон государства и га-

рант основных прав и свобод граждан), Уголовный кодекс РФ (устанавливает

наказуемость за транснациональные преступления), Уголовно-процессуальный

кодекс РФ (оговаривает вопросы оказания международной правовой помощи) и

др. В частности, в ч. 5 УПК РФ сгруппированы нормы, совокупность которых

представляет собой процессуальный институт международного сотрудничества в

4 Талимончик В.П. Роль двусторонних договоров, заключенных Российской Федерацией

в международном информационном обмене // Правоведение. 2005. № 5. С. 105-120. 5 Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101 «О международных договорах Российской

Федерации».


16

сфере уголовного судопроизводства, где наряду с другими закреплены основные

положения о порядке взаимодействия следователей и органов дознания с соответ-

ствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных гос-

ударств и международными организациями.

К иным правовым источникам, регламентирующим вопросы международно-

го сотрудничества, относятся Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»,

Указ Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. № 1113 «Об участии

Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной

полиции – Интерпола», Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля

1996 г. «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с

преступностью» и другие. Также международное сотрудничество в области рас-

следования транснациональных преступлений предполагает выполнение предпи-

саний постановлений Пленума Верховного Суда РФ и ведомственных правовых

актов. Так, например, приказ МВД России от 27 марта 2000 г. № 300 «О реализа-

ции положений Федерального закона от 25 октября 1999 г. № 193-ФЗ» устанавли-

вает полномочия МВД России в рамках осуществления международного сотруд-

ничества при расследовании преступлений.

Самостоятельной группой выступают межведомственные и межправитель-

ственные международные соглашения по отдельным вопросам сотрудничества в

противодействии ТОП. Такие соглашения заключаются отдельными ведомствами,

правоохранительными органами, в том числе Министерством внутренних дел РФ

и Прокуратурой РФ. Отличие межведомственных соглашений от международных

договоров Российской Федерации по вопросам борьбы с преступностью состоит в

том, что международные договоры заключаются от имени государства и подлежат

ратификации законодательной властью, а межведомственные соглашения отдель-

ными ведомствами – правоохранительными органами федерального уровня по

поручению своих правительств либо без таких поручений. Ратификации органами

законодательной власти такие акты не подлежат.

На сегодняшний день практика заключения соглашений, касающихся меж-

дународного сотрудничества в противодействии ТОП, достаточно развита в рам-

ках СНГ. Необходимо иметь в виду, что раз такие соглашения не проходят рати-

фикацию, то нормы, содержащиеся в них, не имеют приоритета перед нормой за-

кона. Поэтому эффективность осуществления международного сотрудничества в

противодействии ТОП во многом зависит от степени развитости национального

законодательства.

Межведомственные соглашения особенно актуальны для Дальневосточного

региона, т.к. в них представляется возможным не только развить идеи, закреплен-

ные в основополагающих международных конвенциях, договорах РФ, но и учесть

специфику региона и возможности реального взаимодействия различных служб

близлежащих государств (например, МВД России, Национального полицейского

агентства Японии, Министерства народной безопасности КНДР, Управления об-

щественной безопасности КНР и т.д.). Главным управлением МВД России по

ДФО в этих целях на протяжении многих лет проводятся встречи с представите-

лями стран АТР, по итогам которых подписываются протоколы и соглашения о

взаимодействии в соответствии с правовыми нормами своих стран; достигаются

договоренности об организации совместных действий по обнаружению лиц,

скрывающихся на сопредельной территории, исполнению отдельных поручений и

запросов, направляемых обеими сторонами, а также о проведении совместных

оперативно-розыскных мероприятий по раскрытию конкретных преступлений.

Если проанализировать содержание упомянутых правовых норм, то можно

увидеть различный подход к регламентации ими международного сотрудниче-

ства. В одних случаях документы ограничиваются нормами общего характера об


17

обязанностях государств оказывать содействие в борьбе с преступностью или ее

отдельными проявлениями, а в других они вменяют в обязанность государствам

принятие необходимых (конкретных) мер для успешного сотрудничества. Как

правило, независимо от форм, в которых существуют правовые нормы (конвен-

ции, договоры или соглашения), закрепленные в них идеи заключаются в подчер-

кивании необходимости такого сотрудничества и призывах дальнейшего развития

такого сотрудничества по отдельным направлениям. В большинстве своем поло-

жения в упомянутых международно-правовых документах по рассматриваемому

вопросу в незначительно рознящихся формулировках сводятся к закреплению

следующих позиций:

- признание большого значения в противодействии транснациональной пре-

ступности международного сотрудничества между государствами, соответствую-

щими межправительственными и неправительственными организациями;

- призывы к формированию глобального партнерства для борьбы с данным

видом преступлений и подчеркивание важности двусторонних, субрегиональных

и региональных партнерств, инициатив и их развития;

- признание необходимости анализа и изучения данного явления и способов

борьбы с ним, а также принятия законодательных или других мер для противо-

действия таким преступлениям;

- призывы к государствам обеспечивать подготовку кадров правоохрани-

тельных органов и других соответствующих органов власти и предоставлять им

необходимые ресурсы для борьбы с транснациональной преступностью;

- призывы к созданию механизмов координации и сотрудничества на наци-

ональном и международном уровнях в вопросах экстрадиции, взаимной правовой

помощи и обмена информацией.

Таким образом, законодатель предлагает осуществлять международное со-

трудничество на основе комплексного и всестороннего подхода к проблеме, обо-

значая основные его пути и направления, однако конкретные механизмы взаимо-

действия государств не прописываются и по умолчанию оставляются на усмотре-

ние соответствующих государственных органов.

Анализируя практику применения вышеупомянутых нормативно-правовых

актов, можно прийти к выводу, что существуют негативные факторы, являющиеся

причиной отказа от применения или нарушения в применении сотрудниками пра-

воохранительных органов закрепленных в них положений. В Дальневосточном

федеральном округе к таким факторам можно отнести следующие:

- отсутствие систематизации всех нормативно-правовых актов, регламенти-

рующих данную область правоотношений, и единой концепции при заключении

подобных соглашений;

- излишне сложные процедуры оказания международной правовой помощи,

закрепленные во множестве разрозненных нормативно-правовых актов;

- отсутствие разработанных рекомендаций и методических указаний о по-

рядке использования возможностей международного сотрудничества и междуна-

родной правовой помощи.

Названное влечет за собой нежелание использовать процедуры, связанные с

особыми сложностями собирания, закрепления, проверки и оценки доказательств,

полученных в результате оказания международной правовой помощи. Полагаем,

что при разработке новых законодательных актов, регламентирующих правоот-

ношения в данной сфере, и трансформации международных во внутригосудар-

ственное законодательство следует учитывать вышеуказанные негативные факторы.

Эффективность взаимодействия органов внутренних дел субъектов Дальне-

восточного федерального округа РФ с зарубежными партнерами зависит от целе-

направленности, системности и определения приоритетов такого взаимодействия.


18

Представляется, что для совершенствования международного сотрудничества в

сфере противодействия транснациональной организованной преступности такое

взаимодействие целесообразно совершенствовать в следующих направлениях:

- создание координационного механизма, предназначенного для определения

общей региональной стратегии в отношении противодействия транснациональ-

ным преступлениям, разработки комплексного подхода к данной проблеме;

- осуществление многоцелевых согласованных действий с привлечением ор-

ганов власти, правомочных в социальной, судебной, административной сферах, в

вопросах, связанных с деятельностью таможни, миграционных служб, а также ре-

гиональных неправительственных организаций Дальнего Востока;

- внедрение механизмов обмена опытом и передовыми методами работы по

противодействию транснациональным преступлениям с соответствующими орга-

нами Японии, Китая, Кореи и т.д.

- максимальное использование возможностей обмена информацией с помо-

щью информационно-коммуникационных средств, предоставляемых Междуна-

родной организацией уголовной полиции (Интерпол), в частности, его дальнево-

сточным региональным представительством;

- осуществление конкретных мер, касающихся согласованных действий за-

интересованных органов различных государств в конкретной ситуации расследо-

вания уголовных дел по задержанию, привлечению к ответственности и наказа-

нию виновных лиц;

- создание основы для таких действий путем проведения статистических, со-

циологических, других научных исследований на международном, национальном,

региональном уровнях, а также оценка конкретных результатов, которых удалось

добиться в данном вопросе.


1. Лопатин В.Н. Проблемы реализации в России Палермской конвенции // Государ-

ство и право. 2002. № 6. 2. Талимончик В.П. Роль двусторонних договоров, заключенных Российской Феде-

рацией в международном информационном обмене // Правоведение. 2005. № 5.

3. Транснациональная организованная преступность: дефиниции и реальность: Мо-

нография / Отв. ред. В.А. Номоконов. Владивосток, 2001.


19

Уголовное право и криминология

Правовые основы обеспечения криминологической безопасности

жизни в Российской Федерации

Вадим Андреевич Авдеев, профессор Байкальского

государственного университета экономики и права,

доктор юридических наук, профессор

УДК 343.61

Функционирование механизма обеспечения криминологической безопасности жиз-

ни в Российской Федерации базируется на нормах Уголовного кодекса. В статье пред-

ставлен анализ уголовно-правовых норм, посвященных охране жизни человека, и воз-

можности их реализации на правоприменительном уровне.

Ключевые слова: криминологическая безопасность жизни, правовые основы, меж-

дународные нормативно-правовые акты, Уголовный кодекс РФ, преступления против

жизни.

Механизм обеспечения криминологической безопасности личности в Рос-

сийской Федерации представляется сложным и многогранным. Он базируется на

нормах международного и отечественного права. Среди международных норма-

тивно-правовых актов внимания заслуживают документы универсального и реги-

онального характера, посвященные охране прав, свобод и законных интересов

каждого человека1

.

Устав Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 г. провозглашает

всеобщее уважения и соблюдение прав человека и основных свобод (ст. 55)2. Все-

общая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. указывает, что каждый че-

ловек имеет право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность (ст. 3)3.

Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.

1 Вместе с тем следует отметить, что до принятия международных документов универ-

сального характера происходило становление принципа прав человека. Дело в том, что

появление концепции прав человека относится исследователями к VI-V вв. до н.э. Вслед-

ствие этого потребовался сравнительно продолжительный период времени для реализа-

ции данной прогрессивной идеи. Великая хартия вольностей 1215 г., Акт о лучшем обес-

печении свободы подданного и о предупреждении заточений за морями 1679 г., Билль о

правах 1689 г., Акт о дальнейшем ограничении Короны и лучшем обеспечении прав и

вольностей подданного 1701 г., Декларация независимости 1776 г., Конституция США

1787 г., Билль о правах 1789 г., Декларация прав человека и гражданина 1789 г. создают

необходимые основы для формирования международных нормативно-правовых актов,

служащих базисом для национального законодательства государств, ратифицировавших

данные документы. 2 Устав ООН подписан в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г. и вступил в силу 24 октября

1945 г. См.: Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 2002. С. 36-37. 3 Декларация принята и провозглашена Резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи

ООН от 10 декабря 1948 г. См.: Международные акты о правах человека: Сборник доку-

ментов. М., 2002. С. 39.


20

гарантирует право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность (ст. 6,9)4.

Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах

человека от 26 мая 1995 г. обеспечивает каждому человеку право на жизнь, здоро-

вье, свободу и личную неприкосновенность, уважение его личной и семейной

жизни, неприкосновенность жилища и тайну переписки, свободу мысли, совести

и вероисповедания (ст. 2, 5, 9, 10, 15). Каждый человек, права и свободы которого

нарушены, имеет право на эффективное их восстановление в соответствии с

национальным законодательством (ст. 19)5. Декларация о праве и обязанности от-

дельных лиц, групп и органов поощрять и защищать общепризнанные права чело-

века и основные свободы от 9 декабря 1998 г. предоставляет право каждому чело-

веку пользоваться эффективными средства правовой защиты и быть под защитой

в случае нарушения этих прав (ст. 9). Государство принимает необходимые меры

защиты любого человека с помощью компетентных органов от насилия, угроз,

возмездия, негативной дискриминации, давления или иного произвольного дей-

ствия в связи с законным осуществлением его прав. В связи с этим каждый чело-

век имеет право находиться под эффективной защитой национального законода-

тельства (ст. 12)6.

Декларация прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г. указывает, что гос-

ударство защищает от незаконных посягательств жизнь, здоровье, личную свобо-

ду и безопасность граждан (ст. 13)7. Согласно преамбуле Декларации прав и сво-

бод человека и гражданина в РСФСР от 22 ноября 1991 г., права и свободы чело-

века и гражданина, его честь и достоинство признаются высшей ценностью обще-

ства и государства8. Признание государством приоритета общечеловеческих цен-

ностей, неотъемлемых прав и свобод личности находит отражение в Конституции

РФ 1993 г. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свобо-

ды человека и гражданина (ст. 17). Названные права и свободы определяют

смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, испол-

нительной и судебной ветвей власти (ст. 18). Вследствие этого жизнь, свобода,

достоинство и неприкосновенность личности находятся под защитой государства

(ст. 20-23).

Руководствуясь приоритетом общечеловеческих ценностей, провозглашен-

ным Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международ-

ного права, уголовный закон регламентирует механизм обеспечения криминоло-

гической безопасности личности в Российской Федерации. Подтверждением тому

служат уголовно-правовые нормы, ориентирующие правоохранительные и право-

применительные органы на защиту личности, ее прав, свобод и законных интере-

сов от преступных посягательств. Согласно ст. 2, приоритетной задачей Уголов-

ного Кодекса РФ является охрана прав и свобод человека и гражданина.

4 Пакт принят Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. и вступил

в силу 23 марта 1976 г. См.: Международные акты о правах человека: Сборник докумен-

тов. М., 2002. С. 54-55. 5 Конвенция заключена в г. Минске 26 мая 1995 г. См.: Международные акты о правах

человека: Сборник документов. М., 2002. С. 857-862. 6 Декларация принята в г. Нью-Йорке 9 сентября 1998 г. Резолюцией 53/144 на 85-м засе-

дании 53-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. См.: Международные акты о правах че-

ловека: Сборник документов. М., 2002. С. 132-133. 7 Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 11. С. 2-3.

8 Декларация принята Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. См.:

Российская газета. 1991. 25 декабря.


21

Особое место личности среди объектов уголовно-правовой охраны подтвер-

ждается расположением норм Особенной части Уголовного кодекса. Особенная

часть Уголовного кодекса РФ открывается разделом «Преступления против лич-

ности», где последовательно ставятся под защиту жизнь и здоровье (гл. 16), сво-

бода, честь и достоинство (гл. 17), половая неприкосновенность и половая свобо-

да (гл. 18), конституционные права и свободы личности (гл. 19), интересы семьи и

несовершеннолетних (гл. 20). Таким образом, криминологическая безопасность

личности в России обеспечивается, прежде всего, действием норм уголовного за-

кона. Правовая регламентация конкретных обстоятельств, исключающих пре-

ступность деяния, и преступлений против личности обеспечивает реализацию

конституционного положения о приоритетной защите данного блага в сравнении

с иными социально значимыми интересами.

Перечень преступлений против личности образует группа однородных об-

щественно опасных деяний, предусмотренных уголовным законом, посягающих

на основные права и свободы человека и гражданина9. Родовым объектом иссле-

дуемых преступлений выступают социально значимые интересы в сфере обеспе-

чения безопасности личности. Личность представляет собой совокупность соци-

альных, демографических, ролевых и психологических свойств человека.

Группа однородных преступлений, предусмотренных в седьмом разделе

Уголовно кодекса, дифференцируется по видовым объектам посягательства. Ви-

довые объекты объединяют преступления единого типа, угрожающие жизни и

здоровью, свободе, чести и достоинству, половой неприкосновенности и половой

свободе, конституционным правам и свободам, семье и несовершеннолетним. С

учетом видовых объектов посягательства преступления против личности можно

разделить на отдельные группы: 1) преступления против жизни и здоровья;

2) преступления против свободы, чести и достоинства; 3) преступления против

половой неприкосновенности и половой свободы; 4) преступления против кон-

ституционных прав и свобод; 5) преступления против семьи и несовершеннолет-

них.

Исходя из специфики непосредственного объекта посягательства, в главах

исследуемого раздела Особенной части последовательно выделяются индивиду-

ально определенные группы преступлений. Среди общественно опасных деяний,

включенных в гл. 16 УК РФ, регламентируются преступления: а) против жизни;

б) против здоровья; в) ставящие в опасность жизнь и здоровье. Уголовно-

правовые нормы, предусмотренные гл. 17 УК РФ, объединяют преступления про-

тив: а) личной свободы; б) чести и достоинства. Преступления, фигурирующие в

гл. 19 УК РФ, посягают на: а) личные права и свободы; б) трудовые права и сво-

боды граждан; в) политические права человека гражданина. В содержании гл. 20

УК РФ выделяются две группы преступлений, нарушающие интересы: а) несо-

вершеннолетних; б) семьи.

Анализ раздела VII Особенной части Уголовного кодекса позволяет заклю-

чить, что приоритетной защиты в Российской Федерации в сравнении с иными

социально значимыми интересами личности заслуживает жизнь человека. Про-

возглашение права каждого человека на жизнь подразумевает необходимость ис-

пользования государством соответствующего механизма, обеспечивающего без-

9 Под личностью понимается человек как носитель каких-нибудь свойств. Человек – это

живое существо, обладающее даром мышления и речи, способностью создавать орудия и

пользоваться ими в процесса общественного труда. Гражданин – это лицо, принадлежа-

щее к постоянному населению данного государства, пользующееся всеми правами, обес-

печенными конституцией, и исполняющее все установленные конституцией обязанности.

См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1964. С. 138, 318, 865.


22

опасность указанного абсолютного блага, принадлежащего каждому с момента

рождения до наступления смерти. В связи с этим функция предупреждения пося-

гательств на жизнь человека обеспечивается современным уголовным законом.

Общая часть Уголовного кодекса РФ содержит перечень обстоятельств, исклю-

чающих преступность деяний (гл. 8). Особое место в указанном перечне занимает

необходимая оборона, обеспечивающая безопасность, прежде всего, жизни каж-

дого человека, на которого осуществляется общественно опасное противоправное

посягательство. Согласно ч. 1 ст. 37 УК РФ, не является преступлением причине-

ние вреда посягающему лицу в состоянии необходимой обороны, если посяга-

тельство было сопряжено с насилием, опасным для жизни обороняющегося или

другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия.

Особенная часть Кодекса открывается перечнем преступлений против жиз-

ни. К их числу относятся: убийство, убийство при отягчающих обстоятельствах,

убийство при смягчающих обстоятельствах, причинение смерти по неосторожно-

сти и доведение до самоубийства. Учитывая специфический видовой объект ука-

занных преступлений, логично предположить целесообразность их специальной

регламентации в самостоятельной главе Особенной части Уголовного кодекса РФ.

Основной состав убийства раскрывается в содержании уголовно-правовой

нормы, предусмотренной ч. 1 ст. 105 УК РФ. Это так называемое убийство без

смягчающих и отягчающих обстоятельств. Отсутствие смягчающих и отягчаю-

щих обстоятельств, регламентированных в содержании специальных уголовно-

правовых норм, создает предпосылки для констатации основного состава убий-

ства. Это может быть убийство в ссоре, в драке из личных неприязненных отно-

шений, по просьбе потерпевшего, а также совершенное по мотивам мести, ревно-

сти, ненависти. Отнесение основного состава убийства к категории особо тяжкого

преступления указывает на значимость жизни человека в Российской Федерации.

Такой подход подчеркивает особое отношение законодателя к исследуемому аб-

солютному благу, безопасность которого обеспечивается установлением уголов-

но-правового запрета на реализацию подобного общественно опасного деяния.

Исчерпывающий перечень отягчающих обстоятельств убийства содержится

в ч. 2 ст. 105 УК РФ. Указанные обстоятельства классифицируются на три основ-

ные группы в зависимости от доминирующего значения для квалификации объек-

та, объективной стороны или субъективной стороны преступления. Вследствие

этого деяния, предусмотренные п. «а-г» ч. 2 ст. 105 УК РФ, оцениваются как

убийства, реализованные при отягчающих обстоятельствах, относящихся к объек-

ту преступления. Деяния, предусмотренные п. «д», «е», «ж» ч. 2 ст. 105 УК РФ,

рассматриваются как убийства, реализованные при отягчающих обстоятельствах,

относящихся к объективной стороне преступления. Соответственно деяния,

предусмотренные п. «е1», «з-м» ч. 2 ст. 105 УК РФ, признаются в качестве

убийств, реализованных при отягчающих обстоятельствах, относящихся к субъек-

тивной стороне преступления. Повышенная общественная опасность реализован-

ного деяния и наступивших преступных последствий находит отражение в аль-

тернативной санкции, регламентирующей возможность назначения наряду с ли-

шением свободы на определенный срок пожизненного лишения свободы либо

смертной казни.

Смягчающие обстоятельства убийства, фигурирующие в содержании диспо-

зиций, отражаются в санкциях уголовно-правовых норм. Поэтому преступления,

предусмотренные ст. 106-108 УК РФ, относятся к категориям небольшой и сред-

ней тяжести. Такой подход представляется обоснованным при условии установ-

ления смягчающих обстоятельств, регламентированных уголовным законом. Ква-

лификация преступления по ст. 106 УК РФ становится возможной, если убийство

матерью новорожденного ребенка совершено во время или сразу же после родов,


23

в условиях психотравмирующей ситуации или в состоянии психического рас-

стройства, не исключающего вменяемости. Отсутствие таковых влечет юридиче-

скую оценку деяния и наступивших преступных последствий по п. «в» ч. 2

ст. 105 УК РФ вследствие убийства потерпевшего, находившегося в силу возраста

в беспомощном состоянии, которое осознавалось виновной и использовалось для

достижения поставленной цели.

Идентичным образом оценивается криминальная ситуация, сопряженная с

совершением убийства в состоянии аффекта. Квалификации преступления по ст.

107 УК РФ предшествует назначение и проведение комплексной психолого-

психиатрической экспертизы, в заключении которой должно найти отражение за-

фиксированное состояние физиологического аффекта виновного лица в момент

совершения убийства. Наличие внезапно возникшего сильного душевного волне-

ния, вызванного противоправным или аморальным поведением со стороны потер-

певшего, становится доказательством, подтверждающим существование указан-

ного смягчающего обстоятельства, позволяющего отнести данную разновидность

преступлений к числу привилегированных составов убийства.

Совершение убийства при превышении пределов необходимой обороны или

мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, создает

предпосылки для отнесения исследуемых преступлений к категориям небольшой

или средней тяжести (ст. 108 УК РФ). Стремление к достижению виновным соци-

ально полезной цели, связанной с отражением общественно опасного посягатель-

ства либо доставлением субъекта, нарушившего установленный законом уголов-

но-правовой запрет, в компетентный государственный орган, наделенный полно-

мочиями возбуждения уголовного дела и осуществления уголовного преследова-

ния, существенным образом снижает меру ответственности лица, несмотря на

умышленное лишение жизни потерпевшего. Такой подход стимулирует правопо-

слушных граждан на реализацию своего конституционного права на необходи-

мую оборону и причинение вреда при задержании лица, совершившего преступ-

ление. В известном смысле опосредованным образом решается задача предупре-

ждения преступлений, регламентированная уголовным законом.

Причинение смерти по неосторожности, выделенное в самостоятельный со-

став преступления, имеет принципиальное отличие от убийств. Критерием раз-

граничения служит субъективная сторона преступления, указывая на разнопоряд-

ковость анализируемых социально-правовых явлений. Основной состав причине-

ния смерти по неосторожности относится к преступлению небольшой тяжести, а

его квалифицированные виды – к преступлениям средней тяжести. Юридическая

оценка деяния, вызвавшего причинение смерти по неосторожности, осуществля-

ется в соответствии с содержанием общей уголовно-правовой нормы, предусмот-

ренной ст. 109 УК РФ, если наступившие преступные последствия не находят от-

ражения в специальной норме статьи Особенной части Уголовного кодекса.

Перечень преступлений против жизни завершает состав доведения до само-

убийства (ст. 110 УКРФ). Специфика анализируемого состава преступления за-

ключается в том, что потерпевший доводится до состояния самоубийства или по-

кушения на его совершение путем угроз, жестокого обращения или систематиче-

ского унижения человеческого достоинства. Формально-материальная конструк-

ция исследуемого состава позволяет связывать момент окончания преступления

не только с наступлением биологической смерти потерпевшего, но и с покушени-

ем на самоубийство. Самостоятельность совершения данного преступления жерт-

вой под воздействием определенных негативных фактов со стороны виновного

лица создает предпосылки для отнесения доведения до самоубийств к категории

средней тяжести.


24

Уголовный закон предусматривает ряд составов преступлений, одним из по-

следствий которых является наступление смерти человека. Вместе с тем указан-

ные деяния не входят в перечень преступлений против жизни, т.к. имеют иной

родовой и видовой объект посягательства. Соответственно социально значимые

интересы в сфере охраны жизни при совершении данных преступлений наруша-

ются лишь попутно, в процессе реализации посягательства на основной объект.

Функционирование механизма обеспечения криминологической безопасно-

сти жизни в Российской Федерации базируется на нормах Уголовного кодекса.

Вследствие этого актуализируется необходимость анализа уголовно-правовых

норм, посвященных охране жизни человека, и возможности их реализации на

правоприменительном уровне.

Приоритетное место среди преступлений против жизни отводится убийству.

Такой подход представляется обоснованным вследствие невозможности возвра-

щения утраченной человеческой жизни. Особое значение жизни на территории

Российской Федерации диктует необходимость отнесения убийства, реализован-

ного без смягчающих обстоятельств, к категории особо тяжких преступлений.

Уголовный кодекс РФ, в отличие от прежнего отечественного законодатель-

ства, впервые на нормативном уровне регламентирует определение понятия убий-

ства. Указанная позиция снимает ряд спорных вопросов в теории и правоприме-

нительной деятельности. Согласно ч. 1 ст. 105 УК РФ, под убийством понимается

умышленное причинение смерти другому человеку. В силу этого из числа

убийств исключаются случаи причинения смерти по неосторожности. Кроме того,

отмечается направленность общественно опасного посягательства на умышленное

лишение жизни конкретного человека. Вследствие этого человек может стать по-

терпевшим от данного преступления.

Правовая формула убийства создает предпосылки для выделения совокупно-

сти присущих ему обязательных признаков. Предметом посягательства при убий-

стве является человек как биологическое существо. И это несмотря на то обстоя-

тельство, что «предмет» означает «всякое материальное явление, вещь». Термин

«материальный» раскрывается как «вещественный, физический, реальный». В

свою очередь, «физический» понимается как «относящийся к деятельности мышц,

мускулов и живых существ». В качестве живого существа, обладающего даром

мышления и речи, способностью создавать орудия и пользоваться ими в процессе

общественного труда, признается человек. И, наконец, человек в аспекте обще-

ственных отношений оценивается как личность10

.

В качестве материального элемента внешнего мира при убийстве выступает

человек, который существует в реальной действительности. Соответственно при-

емлемым представляется обозначение предмета в качестве материального выра-

жения объекта преступления. Действительно, реализация социально опасного по-

сягательства на объект уголовно-правовой охраны, как правило, сопровождается

воздействием на материальный предмет внешнего мира. Так происходит при

убийстве.

Воздействуя на предмет преступления при совершении убийства, субъект

стремится причинить ему вред. Реализация криминального намерения, направ-

ленного на убийство, как правило, влечет нанесение вреда предмету данного пре-

ступления. Таковым является человек, жизнь которого неизбежно прекращается в

момент наступления биологической смерти11

.

10

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1964. С. 333, 570, 865; Общая теория госу-

дарства и права. Т. 1. М., 1998. С. 261. 11

На страницах учебной литературы высказывается мысль о том, что человек не может

быть предметом преступления. В этой связи предлагается рассматривать в качестве

предмета преступления потерпевшего либо его личность. Однако потерпевшим в уголов-


25

Предмет преступления может выражаться в единственном и во множествен-

ном числе. С его помощью может видоизменяться основной состав преступления

либо становится преступным деяние, которое при прочих равных условиях не от-

носится к числу запрещенных уголовным законом. Появление новорожденного

ребенка при убийстве может повлечь изменение юридической оценки деяния и

наступившего в результате его совершения преступного последствия с ч. 1 ст. 105

УК РФ на п. «в» ч. 2 ст. 105 или 106 УК РФ. Разумеется, при условии установле-

ния одного из отягчающих либо смягчающих обстоятельств убийства, фигуриру-

ющих в уголовном законе.

Объектом посягательства при убийстве выступают социально значимые ин-

тересы в сфере охраны жизни конкретного человека. При этом не имеет значения

возраст, состояние здоровья и социальный статус потерпевшего лица. Критерий

жизнеспособности становится определяющим в процессе юридической оценки

реализованного общественно опасного деяния, предусмотренного уголовным за-

коном под угрозой назначения наказания. В связи с этим потерпевшим от убий-

ства может быть признан только что родившийся ребенок, безнадежно больной

человек, умирающий старик либо человек, находящийся в расцвете физических и

творческих сил. Жизнь каждого человека в равной степени защищается россий-

ским уголовным законом. Вследствие этого закономерным представляется обра-

щение к этимологическому значению понятия жизни.

Жизнь представляет собой совокупность явлений, происходящих в организ-

мах, особая форма существования и движения материи, возникшая на определен-

ной ступени ее развития12

. Такое определение понятия жизни требует уточнения в

интересующем нас аспекте. В связи с этим наиболее приемлемым является сле-

дующее определение указанного понятия. «Жизнь есть способ существования ма-

терии, закономерно возникающей на уровне высокомолекулярных соединений и

характеризующейся динамичными, лабильными структурами, функцией самооб-

мена, а также процессами саморегулирования, самовосстановления и накопления

наследственной информации»13

. Вследствие этого жизнь человека как биологиче-

ское явление заключается в питании, осуществлении обмена веществ и выделе-

нии. Прерывание названных функций свидетельствует о завершении человече-

ской жизни.

Продолжительность жизни человека ограничивается моментами рождения и

смерти. Момент начала жизни человека по-разному трактуется исследователями

на страницах юридической литературы. При этом значительная часть специали-

стов склоняется к мысли о том, что началом жизни человека следует признать

начало физиологических родов14

. Казалось бы, это действительно так. Плод ре-

но-процессуальном законе признается как физическое, так и юридическое лицо (ст. 42

УПК РФ). Следовательно, такое расширительное понимание предмета преступления не-

приемлемо для уголовного права. Кроме того, при убийстве непосредственное воздей-

ствие оказывается именно на человека как физическую разновидность предмета матери-

ального мира. Соответственно, человек удачно вписывается в содержание непосред-

ственного объекта, отражая его специфические признаки. Вследствие этого, выстраивает-

ся взаимосвязанная цепь предмета, непосредственного и родового объектов исследуемого

состава преступления. Таковым являются человек (предмет убийства), жизнь личности

(непосредственный объект убийства) и личность (родовой объект убийства). Учитывая,

что человек оценивается как личность в аспекте общественных отношений, появляется

дополнительный критерий разграничения предмета и объекта преступлений против жиз-

ни. 12

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1964. С. 188. 13

Трошин Д.М. Методологические проблемы современной науки. М., 1966. С. 131. 14

Загородников Н.И. Преступления против жизни. М., 1961. С. 35; Рашковская Ш.С. Пре-

ступления против жизни, здоровья, свободы, чести и достоинства личности. М., 1959. С. 9.


26

бенка созрел и приобрел необходимые качества для внеутробной жизни, что под-

тверждается началом физиологических родов. Вместе с тем этого оказывается не-

достаточно для фиксации жизни в уголовно-правовом смысле. Момент начала

жизни человека констатируется только в том случае, если часть тела ребенка

находится вне утробы матери и появляется объективная возможность непосред-

ственного физического на нее воздействия. Соответственно появление тела ре-

бенка или хотя бы его части создает необходимые предпосылки для констатации

факта начала жизни. Подтверждением тому служит оказываемое физическое воз-

действие непосредственно на новорожденного ребенка. Если же плод, несмотря

на начавшиеся физиологические роды, по-прежнему находится в утробе беремен-

ной женщины, оказываемое на него воздействие не может квалифицироваться как

посягательство на жизнь вследствие отсутствия таковой в уголовно-правовом

смысле.

Умышленное причинение смерти новорожденному ребенку оценивается как

убийство. Между тем на правоприменительном уровне возникает закономерный

вопрос по поводу квалификации деяния, связанного с осуществлением посяга-

тельства на тело мертворожденного ребенка. Исследователи данного вопроса, как

правило, сходятся во мнении, что в этом случае имеет место посягательство на

негодный объект15

. С этим мнением сложно согласиться, т.к. объектом посяга-

тельства при убийстве выступают социально значимые интересы в сфере охраны

жизни конкретного человека. Указанный объект находится под защитой уголов-

ного закона. Вследствие осуществления посягательства на данный объект содеян-

ное виновным приобретает уголовно-правовое значение. Общественная опасность

происходящего подтверждается направленностью умысла субъекта на лишение

жизни человека, которое сопряжено с неминуемым причинением вреда объекту

уголовно-правовой охраны. Однако, принимая во внимание тот факт, что у чело-

века отсутствует жизнь, посягательство осуществляется на негодный предмет.

Посягательство на негодный предмет не исключает уголовной ответственно-

сти виновного лица вследствие наличия в его деянии всех признаков состава пре-

ступления. При этом снижается общественная опасность происходящего, т.к.

смерть человека наступила до момента начала реализации противоправного дея-

ния, направленного на лишение его жизни. Учитывая, что последствие предше-

ствует действию (бездействию), содеянное виновным следует оценивать как по-

кушение на убийство.

Жизнь человека завершается с наступление смерти. Однако определение

момента окончания жизни представляет определенную сложность. По крайней

мере, доктриной уголовного права не выработано единого понимания указанного

момента. Так, специалисты в области судебной медицины в различные периоды

связывали наступление смерти с прекращением дыхания, появлением трупных

пятен, завершением работы сердца, отсутствием пульса, полным прекращением

работы мозга. При этом следует иметь в виду, что отдельно взятые обозначенные

критерии отнюдь не всегда указывают на необратимый характер изменений, про-

исходящих в организме человека16

. Соответственно проблема состоит в том, что

окончание жизни представляет собой продолжающийся процесс, проходящий

15

Курс советского уголовного права. Часть Особенная. Т. 3. Л., 1973. С. 480-481; Уголов-

ное право Российской Федерации. Особенная часть: Учебник / Под ред. Г.Н. Борзенкова

и В.С. Комисарова. М., 1997. С. 31. 16

Медицине известны случаи, когда возобновлялась на длительное время утраченная ра-

бота мозга после присоединения к аппарату сердце-легкие (чем искусственно поддержи-

валось дыхание и деятельность сердца). См.: Курс советского уголовного права. Часть

Особенная. Т. 3. Л., 1973. С. 480.


27

определенные стадии – агонии, клинической смерти, смерти мозга и биологиче-

ской смерти17

.

Агония предполагает угасание внешних признаков жизнедеятельности орга-

низма, связанных с утратой сознания, кровообращения, дыхания и двигательной

активности. При остановке дыхания и кровообращения наступает стадия клини-

ческой смерти, которая длится на протяжении 5-6 минут. Особенность указанной

стадии заключается в том, что происходящие в организме человека изменения но-

сят обратимый характер. Положение усугубляется после наступления смерти моз-

га. В этот момент происходят необратимые изменения в коре головного мозга,

сопровождающиеся в определенной степени обратимыми изменениями в органах

и системах человеческого организма18

.

Биологическая смерть констатируется при посмертных изменениях во всех

органах и системах, носящих постоянный, необратимый, трупный характер.

Наступление биологической смерти организма человека характеризуется отсут-

ствием сознания, дыхания, пульса, артериального давления, действия централь-

ной нервной системы и функционирования коры головного мозга. Совокупность

названных критериев свидетельствует о наступлении биологической смерти и

окончании жизни человека в уголовно-правовом смысле.

Убийство является противоправным деянием, то позволяет его отграничи-

вать от случаев правомерного лишения жизни, например, в состоянии необходи-

мой обороны или при задержании лица, совершившего преступление. Объектив-

ную сторону убийства образуют общественно опасное деяние, преступное по-

следствие и причинная связь между ними. Общественно опасное деяние реализу-

ется в форме действия или бездействия, направленного на лишение жизни потер-

певшего. Активным действием при убийстве признается выстрел из огнестрель-

ного оружия, удар ножом, отравление, утопление, удушение и т.п. Помимо физи-

ческого воздействия на организм человека правоприменительной деятельности

известны случаи причинения смерти посредством нанесения психической травмы

лицу, страдающему заболеванием сердечно-сосудистой системы.

Совершение убийства путем бездействия становится возможным в тех слу-

чаях, когда лицо, обязанное действовать, бездействовало, что повлекло наступле-

ние смерти. Обязанность лица действовать может быть обусловлена его личным

отношением к погибшему. Так, мать, стремясь избавиться от своего новорожден-

ного ребенка, отказывается от его кормления, что влечет неминуемую смерть при

отсутствии иных источников жизнеобеспечения. Совершеннолетние трудоспо-

собные дети, желающие избавиться от своих престарелых родителей, находящих-

ся в силу хронического заболевания в беспомощном состоянии, в отдельных слу-

чаях избирают подобный случай лишения их жизни.

Материальная конструкция состава убийства указывает на то, что обще-

ственно опасное деяние, реализуемое в форме действия или бездействия, является

важным, но не единственным признаком объективной стороны преступления. При

совершении посягательства на социально значимые интересы в сфере охраны

жизни конкретного человека установлению наряду с деянием подлежит преступ-

17

Приказ Минздрава России от 4 марта 2003 г. № 73 «Об утверждении Инструкции по

определению критериев и порядка определения момента смерти человека, прекращения

реанимационных мероприятий» // Российская газета. 2003. 15 апреля. 18

В связи с этим гибель всего головного мозга не может служить достаточным основани-

ем для дачи заключения о смерти человека. На это прямо указывается в ст. 9 Закона РФ

«О трансплантации органов и (или) тканей человека». См.: Ведомости Верховного Совета

Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 62.


28

ное последствие, которые находятся между собой в непосредственной причинной

связи. Преступным последствием в этом случае становится наступление биологи-

ческой смерти организма человека.

Наступление смерти должно быть не случайным, а закономерным следстви-

ем деяния, реализованного виновным лицом. При этом не имеет принципиального

значения момент наступления смерти. Смерть может наступить мгновенно после

осуществления общественно опасного деяния или по истечении определенного

промежутка времени.

Причинная связь является следующим неотъемлемым признаком объектив-

ной стороны преступления. Вследствие этого между действием (бездействием)

виновного лица и наступившим преступным последствием, предусмотренным

нормой уголовного закона, должна быть установлена непосредственная причин-

ная связь. Наличие причинной связи фиксируется, если деяние, реализованное

субъектом, предшествует наступлению смерти потерпевшего. Кроме того, следует

установить, что именно указанное деяние предопределило наступление смерти в

сложившейся криминальной ситуации.

Убийство признается оконченным преступлением в момент наступления

смерти потерпевшего. Следовательно, действие (бездействие) виновного лица,

направленное на причинение смерти другому человеку, но не завершившееся

наступлением подобного результата, не образует состава оконченного преступле-

ния. Названное посягательство на жизнь конкретного человека следует квалифи-

цировать как покушение на убийство.

Субъектом убийства, предусмотренного ст. 105 УК РФ, является физическое

вменяемое лицо, достигшее 14 лет. Возраст виновного лица повышается до 16 лет

в случае совершения убийства при смягчающих обстоятельствах, регламентиро-

ванных в уголовно-правовых нормах, предусмотренных ст. 106-108 УК РФ.

Субъективную сторону убийства образует умышленная форма вины. Умы-

сел при совершении данного преступления может быть прямым или косвенным.

При наличии прямого умысла субъект, осуществляя посягательство на жизнь дру-

гого человека, осознает общественную опасность реализуемого деяния, возмож-

ность или неизбежность наступления его смерти и желает наступления указанно-

го результата.

Резюмируя изложенное, следует заключить, что правовыми основами обес-

печения криминологической безопасности жизни личности в Российской Федера-

ции являются Конституция РФ и Уголовный кодекс РФ. Взаимосвязь и взаимо-

действие норм указанных отраслей законодательства служит правовой основой

охраны жизни человека на территории России.


1. Загородников Н.И. Преступления против жизни. М., 1961.

2. Курс советского уголовного права. Часть Особенная. Т. 3. Л., 1973.

3. Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 2002.

4. Общая теория государства и права. Т. 1. М., 1998.

5. Рашковская Ш.С. Преступления против жизни, здоровья, свободы, чести и досто-

инства личности. М., 1959.

6. Трошин Д.М. Методологические проблемы современной науки. М., 1966.

7. Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть: Учебник / Под ред.

Г.Н. Борзенкова и В.С. Комисарова. М., 1997.


29

Незаконная миграция и общественная безопасность

Егор Юрьевич Довгополов, сотрудник Центра

исследования проблем российского права (г. Москва)

УДК 343.343.6

В статье рассматривается влияние незаконной миграции на общественную безопас-

ность. Исследуется теоретический аспект проблемы, приводятся примеры из зарубежного

опыта, формулируются выводы о возможностях влияния государства на процесс неза-

конной миграции, в том числе при помощи правовых средств.

Ключевые слова: незаконная миграция, общественная безопасность, миграционные

процессы, нелегальная миграция, обеспечение безопасности личности.

Незаконная миграция в России в настоящее время имеет неоднозначную и в

то же время, скорее, негативную оценку. Многие исследователи правового регу-

лирования миграционных процессов отмечают возрастание угроз национальной

безопасности Российской Федерации со стороны незаконной миграции1. Харак-

терно, что незаконная миграция создает угрозы как в основных сферах жизни об-

щества (социальная, экономическая, политическая, духовная), так и в более кон-

кретных областях (экологическая, демографическая, этнокультурная, правовая), а

также сказывается на состоянии преступности в регионах и в стране в целом.

Существует множество определений и точек зрения на общественную без-

опасность2. Согласно определению, предложенному А.В. Опалевым, под ней сле-

дует понимать «состояние защищенности населения страны от преступных пося-

гательств на права граждан и их объединений, а также от угроз природного и тех-

ногенного характера»3. Как отмечает И.В. Демин, одной из задач общественной

1 Алексеев М. Угрожает ли России китайская миграция? // Мировая экономика и между-

народные отношения. 2000. № 12. С. 42-50; Бондырева С.К., Колесов Д.В. Миграция:

сущность и явление. М.: Изд-во МПСУ; Воронеж: МОДЭК, 2004. С. 250-292; Евланова

О.А. Взаимосвязь миграционных процессов и организованной преступности в России //

Организованная преступность, миграция, политика / Под ред. А.И. Долговой. М.: Россий-

ская криминологическая ассоциация, 2002. С. 30-44; Колташев А.И. Миграционная поли-

тика России по обеспечению национальных интересов и пограничной безопасности в

Дальневосточном регионе // Защита и охрана Государственной границы Российской Фе-

дерации: состояние и перспективы развития: Мат.-лы Всерос. науч.-практ. конф. 23 апре-

ля 2008 г. Ч. 2. Хабаровск: ХПИ ФСБ России, 2008. С. 111-126; Миграционная ситуация

на Дальнем Востоке: история и современность / Под ред. Л.Л. Рыбаковского / Ин-т соц.-

полит. исслед. РАН. М., 1999; Никитенко И.В. К вопросу о состоянии миграционной без-

опасности в Дальневосточном федеральном округе // Пограничная безопасность Россий-

ской Федерации: сущность, состояние и пути ее обеспечения: Мат-лы Всерос. науч.-

практ. конф. 25 апреля 2007 г. Хабаровск: ХПИ ФСБ России, 2007. С. 47-53 и др. 2 См. подр.: Кардашова И.Б. Об общественной безопасности // Административное право и

процесс. 2008. № 2. 3 Опалев А.В. О некоторых базовых категориях Закона Российской Федерации «О без-

опасности» и Концепции национальной безопасности Российской Федерации // ФСБ Рос-

сии. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обес-


30

безопасности является обеспечение личной безопасности граждан, или обеспече-

ние безопасности личности4.

В свою очередь, одной из проблем обеспечения безопасности граждан вы-

ступает проблема реализации прав и свобод человека и гражданина, соблюдение

которых гарантирует полноценное развитие личности. Наиболее жестоко и бесче-

ловечно, на наш взгляд, попираются права и свободы человека при совершении

таких преступлений, как торговля людьми, эксплуатация проституции и другие,

многие из которых осуществляются с использованием канала нелегальной мигра-

ции5 через государственную границу.

Нелегальная миграция как преступление международного характера в меж-

дународном уголовном праве сравнительно новое явление, ставшее в последние

десятилетия проблемой для многих стран. Основная особенность ее заключается в

том, что в иммигрантах заинтересованы руководители различных производствен-

ных предприятий, которые получают дешевую рабочую силу (притом почти бес-

правную). Известно, что во многих странах Западной Европы, а также в России

количество иностранных рабочих достаточно велико. Еще тридцать лет назад в

ФРГ, например, каждый десятый трудящийся был иностранец, в Бельгии и Шве-

ции – каждый двадцатый, во Франции насчитывалось 3 млн 200 тыс. иностран-

цев6. Их первых увольняют, когда в этом возникает необходимость, заработная

плата у них ниже, чем у рабочих данной страны, они не являются членами проф-

союзов, фактически бесправны. Неслучайно в Заключительном акте Хельсинкско-

го совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе была отражена идея о

необходимости улучшения положения и обеспечения прав рабочих-мигрантов.

Однако такую миграцию нельзя рассматривать как нелегальную миграцию и

тем более как преступное деяние. В то же время следует иметь в виду, что сам

факт использования предпринимателями дешевых рабочих рук иностранных ра-

бочих делает иногда переброску иностранных рабочих не иммиграцией, а неле-

гальной эмиграцией. Это характерно, в частности, для Европы. Во многих странах

такая «переброска» носит организованный характер, созданы различные под-

польные конторы (в ФРГ, во Франции и других странах). Иногда таких рабочих

везут под видом туристов. Есть, например, такой маршрут, самый старый и часто

используемый (через Марокко и Испанию): морем – до Агадира или Касабланки,

оттуда в Бильбао или Барселону, потом через Пиренеи во Францию и далее – кто

куда7. Такой вид нелегальной эмиграции имеет «экономическую» подоплеку.

Нелегальная миграция нередко является скрытой поддержкой различных

экстремистских групп. Это характерно для деятельности террористических груп-

пировок на Ближнем Востоке, а также террористов-исламистов8.

печению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический

комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М.: Эксмо, 2006. С. 209. 4 Демин И.В. Демократические начала общественной безопасности // Административное

право и процесс. 2007. № 5. 5 Здесь и далее под нелегальной миграцией понимается деятельность транснациональных

преступных формирований различной степени организованности, специализирующихся

на совершении противоправных деяний, связанных с перемещением лиц и групп лиц че-

рез государственные границы с нарушением норм международного права и внутреннего

законодательства государств. Незаконная же миграция как миграция в нарушение норм

законов страны (Российской Федерации) выступает, таким образом, неотъемлемой ча-

стью нелегальной миграции. 6 Карпец И.И. Преступления международного характера. М.: Юрид. лит., 1979. С. 132.

7 Там же. С. 133.

8 Лейкен Р. Разгневанные мусульмане Европы // Россия в глобальной политике. Т. 3.

2005. ноябрь–декабрь. С. 90.


31

В настоящее время государства могут вести борьбу с нелегальной эмиграци-

ей путем укрепления пограничной службы (что далеко не для всех государств,

особенно небольших, возможно) либо путем совершенствования законов о граж-

данстве, а также с помощью уголовно-правовых мер. Согласно ст. 322.1 Уголов-

ного кодекса РФ, к уголовной ответственности привлекаются лица, занимающие-

ся организацией незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных

граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Фе-

дерации или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Фе-

дерации.

К сожалению, такие нормы имеются далеко не во всех странах, особенно

азиатских, где это явление получило наибольшее распространение. Конечно, ко-

гда установлено, что целью нелегальной эмиграции является проведение подрыв-

ной деятельности или шпионажа, тогда вопрос ясен. Но, во-первых, это устано-

вить, подчас, довольно трудно, эта направленность деятельности «нелегальных

эмигрантов» может выявиться только через определенное время. Во-вторых,

можно привлекать к уголовной ответственности отдельных лиц, когда границу

нелегально переходят единицы. Если же идет массовая нелегальная эмиграция, то

привлечение к уголовной ответственности не может разрешить проблему.

Уголовно-правовая защита интересов личности, общества и государства в

подвергшейся нелегальной эмиграции стране, безусловно, носит прогрессивный

характер и должна использоваться для защиты суверенитета данного государства.

Сама же нелегальная эмиграция должна быть квалифицирована как преступление

международного характера. Борьбу с ним необходимо вести как с помощью меж-

дународно-правовых принципов и норм, так и с помощью уголовного права, в

частности национального законодательства.

Таким образом, рассмотрев некоторые вопросы влияния незаконной мигра-

ции на общественную безопасность, можно сделать вывод о том, что обеспечение

общественной безопасности и защита общества от угроз в сфере незаконной ми-

грации должны рассматриваться всегда в контексте обеспечения национальной

безопасности, что обусловлено тесной взаимосвязью составляющих ее элементов

(безопасности личности, общества и государства). Противодействие преступлени-

ям, связанным с нелегальной миграцией, является важным элементом в системе

обеспечения общественной безопасности и, следовательно, национальной без-

опасности Российской Федерации.


1. Алексеев М. Угрожает ли России китайская миграция? // Мировая экономика и

международные отношения. 2000. № 12.

2. Бондырева С.К., Колесов Д.В. Миграция: сущность и явление. М.: Изд-во МПСУ;

Воронеж: МОДЭК, 2004.

3. Демин И.В. Демократические начала общественной безопасности // Администра-

тивное право и процесс. 2007. № 5.

4. Евланова О.А. Взаимосвязь миграционных процессов и организованной преступ-

ности в России // Организованная преступность, миграция, политика / Под ред. А.И. Дол-

говой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2002.

5. Кардашова И.Б. Об общественной безопасности // Административное право и

процесс. 2008. № 2.

6. Карпец И.И. Преступления международного характера. М.: Юрид. лит., 1979.

7. Колташев А.И. Миграционная политика России по обеспечению национальных

интересов и пограничной безопасности в Дальневосточном регионе // Защита и охрана

Государственной границы Российской Федерации: состояние и перспективы развития:

Мат.-лы Всерос. науч.-практ. конф. 23 апреля 2008 г. Ч. 2. Хабаровск: ХПИ ФСБ России,

2008.


32

8. Лейкен Р. Разгневанные мусульмане Европы // Россия в глобальной политике.

Т. 3. 2005. ноябрь–декабрь.

9. Миграционная ситуация на Дальнем Востоке: история и современность / Под ред.

Л.Л. Рыбаковского / Ин-т соц.-полит. исслед. РАН. М., 1999.

10. Никитенко И.В. К вопросу о состоянии миграционной безопасности в Дальнево-

сточном федеральном округе // Пограничная безопасность Российской Федерации: сущ-

ность, состояние и пути ее обеспечения: Мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. 25 апреля

2007 г. Хабаровск: ХПИ ФСБ России, 2007.

11. Опалев А.В. О некоторых базовых категориях Закона Российской Федерации «О

безопасности» и Концепции национальной безопасности Российской Федерации // ФСБ

России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по

обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический

комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М.: Эксмо, 2006.

Общие положения системы обстоятельств,

исключающих преступность деяния

Анатолий Александрович Мамошин, доцент

Дальневосточного государственного университета

путей сообщения, кандидат юридических наук

УДК 343.233

В настоящей статье основное внимание уделено дискуссионности некоторых во-

просов, касающихся общих положений института обстоятельств, исключающих преступ-

ность деяния.

Ключевые слова: обстоятельства, исключающие преступность деяния, дискуссион-

ность, общественная опасность, перечень обстоятельств, классификация, основание уго-

ловной ответственности.

В повседневной жизни нередко возникают коллизии человека, общества и

государства в вопросах разграничения правомерного и преступного поведения.

Граждане, а также лица, наделенные государством определенными полномочия-

ми, нередко совершают поступки, связанные с правомерным причинением вреда

охраняемым уголовным законом правам и интересам других лиц. В таком случае

нанесенный вред не считается общественно опасным, а деяние не является уго-

ловно противоправным, а наоборот, соответствует требованиям закона и является

правомерным и, как правило, общественно полезным. Поэтому в уголовном праве

такие деяния или поступки именуются обстоятельствами, исключающими пре-

ступность деяния (по признакам отсутствия общественной опасности и уголовной

противоправности).

Учитывая теоретическую и практическую значимость обстоятельств, исклю-

чающих преступность деяния, представляется необходимым отразить некоторые

моменты, касающиеся общих положений данного института.

Как правило, под обстоятельствами, исключающими преступность деяния, в

юридической литературе понимаются такие обстоятельства, наличие которых

превращает внешне сходные с преступлениями деяния в правомерные, и даже в

общественно полезные. Например, необходимая оборона и причинение вреда при

задержании лица, совершившего преступление.

В 50-70-х гг. ХХ в. среди ученых юристов, исследующих проблемы уголов-

ного права, велась оживленная дискуссия относительно рассматриваемого инсти-

тута. При этом природа рассматриваемых обстоятельств оценивалась по-разному:


33

как обстоятельства, исключающие общественную опасность1, исключающие уго-

ловную ответственность и наказуемость2, исключающие противоправность дея-

ния3 и другие.

Итоги этой дискуссии в определенной мере были подведены Основами уго-

ловного законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г., где в каче-

стве самостоятельной была включена глава об обстоятельствах, исключающих

преступность деяния.

В последующем Уголовный кодекс 1996 г.4 также совершенно справедливо

выделил рассматриваемые обстоятельства в самостоятельную главу и вполне

обоснованно озаглавил ее: «Обстоятельства, исключающие преступность деяния»

(гл. 8), так как наличие любого из этих обстоятельств не исключает какие-то от-

дельные признаки преступления, а означает отсутствие всего состава преступле-

ния в целом.

Действующее уголовное законодательство содержит шесть обстоятельств,

исключающих преступность деяния: необходимая оборона (ст. 37); причинение

вреда при задержании лица, совершившего преступление (ст. 38); крайняя необ-

ходимость (ст. 39); физическое или психическое принуждение (ст. 40); обосно-

ванный риск (ст. 41); исполнение приказа или распоряжения (ст. 42). При этом

следует отметить, что УК РФ втрое увеличил количество обстоятельств по срав-

нению с УК РСФСР5, чем значительно усилил как профилактическую функцию

действующего УК, так и его эффективность.

Наряду с этим необходимо учесть, что характерным признаком перечислен-

ных обстоятельств является то, что они формально подпадают под признаки от-

дельных составов преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ, но

вместе с тем не признаются таковыми, так как не содержат материального его

признака – общественной опасности. Более того, действия, направленные на

устранение опасности общественным отношениям, являются общественно полез-

ными и целесообразными, так как препятствуют причинению им вреда.

Для уяснения важности и в то же время сложности проблемы, касающейся

данных обстоятельств, представляется целесообразным обратить внимание на

дискуссионность проблемы, касающейся перечня обстоятельств, исключающих

преступность деяния. Подобные дискуссии ведутся с давних пор. Так, одни уче-

ные предлагали дополнить перечень обстоятельств, исключающих преступность

деяния, такими обстоятельствами, как: согласие потерпевшего, осуществление

общественно полезных профессиональных функций, осуществление своего пра-

ва6; принуждение к повиновению

9; другие считали, что к таким обстоятельствам

следует относить осуществление профессиональных обязанностей, согласие по-

терпевшего на причинение вреда, исполнение предписаний закона10

и т.д. К сло-

ву, дискуссии о правомерности деяний при наличии подобных обстоятельств

1 Якубович М.И. Учение о необходимой обороне в советском уголовном праве. М.: Гос-

юриздат, 1961. С. 6. 2 Слуцкий И.И. Обстоятельства, исключающие уголовную ответственность. Л.: Изд-во

ЛГУ, 1956. С. 11-12. 3 Пионтковский А.А. Учение о преступлении по советскому уголовному праву. М.: Госю-

риздат, 1961. С. 410-416. 4 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996.

№ 25. Ст. 2954. 5 УК РСФСР 1960 г. были известны лишь два рассматриваемых обстоятельства – необхо-

димая оборона и крайняя необходимость. 6 Пионтковский А.А. Указ. соч. С. 410.

9 Слуцкий И.И. Указ. соч. С. 11-12.

10 Уголовное право. Общая часть. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1997. С. 262, 287.


34

имели место и в царской России. Однако они не были прямо отнесены к числу об-

стоятельств, исключающих ответственность, ни Уложением 1845 г., ни Уголов-

ным уложением 1903 г., хотя отдельные косвенные указания об этом в законе

имелись11

.

Действующим УК РФ ни одно из указанных выше обстоятельств не преду-

смотрено в качестве обстоятельств, исключающих преступность деяния, что, с

нашей точки зрения, является вполне обоснованным.

Во-первых, осуществление профессиональных функций регулируется отрас-

левым законодательством, а в наиболее опасных случаях за нарушения професси-

ональных обязанностей предусмотрена уголовная ответственность (например,

неоказание помощи больному (ст.124 УК РФ); незаконное помещение в психиат-

рический стационар (ст.128 УК РФ) и т.д.).

Во-вторых, что касается согласия потерпевшего, то рассмотрение этого во-

проса может иметь место только применительно к конкретным составам преступ-

ления (например, при лишении жизни и причинении любого, кроме легкого, вреда

здоровью согласие потерпевшего правового значения не имеет12

).

В-третьих, авторы, предлагающие относить к числу обстоятельств, исклю-

чающих преступность деяния, осуществление своего права, в качестве основного

аргумента используют Конституцию. Трудно спорить в данном случае, так как

действительно Конституция РФ является одним из гарантов осуществления граж-

данином своих прав. Вместе с тем следует иметь в виду, что если же гражданин

при осуществлении своего права причиняет вред правоохраняемым интересам, то,

следовательно, он, осуществляя свои права, вышел за их пределы, а следователь-

но, должен нести ответственность за причиненный вред.

В-четвертых, непреступность деяний, учиненных в силу требования закона,

– как отмечал еще Н.С. Таганцев, – по большей части так очевидна, что этот во-

прос не возбуждает сомнений ни в теории, ни на практике13

. Каждый гражданин

должен исполнять закон, его предписания. Это конституционная обязанность

граждан. И в этой связи отнесение исполнения закона к обстоятельствам, исклю-

чающим преступность деяния, означает принижение роли и значения действую-

щего законодательства.

Вместе с тем вопрос о перечне обстоятельств остается дискуссионным и в

настоящее время. Следует согласиться с тем, что увеличение числа подобных об-

стоятельств зависит от качества уголовного законодательства, его развития по пу-

ти более тонкого и точного правового регулирования ответственности за непра-

вомерное поведение14

. Главное в данном случае состоит в том, что правомерное

поведение субъектов права – это предмет регулирования не охранительных, а ре-

гулятивных отраслей законодательства. Поэтому предпочтительной является точ-

ка зрения, согласно которой к числу обстоятельств, исключающих преступность

деяния, относятся любые поступки субъектов права, которые отвечают признакам

их общего понятия15

.

11

Так, например, ст. 340 Уголовного уложения допускала применение чрезвычайных мер

не уполномоченным на то лицом, если потом будет доказано, что эти меры были необхо-

димы для государственной пользы и без вреда для службы нельзя отложить принятие

этих мер до высшего на то разрешения. 12

В некоторых случаях предусмотрена даже уголовная ответственность. Например, за

членовредительство с целью уклонения от военной службы (ст. 339 УК РФ). 13

Таганцев Н.С. Русское уголовное право: Лекции. Часть Общая. Т. 1. М.: Наука, 1994. С. 188. 14

Курс российского уголовного права. Общая часть / Под ред. А.В. Наумова. М.: Спарк,

2001. С.415. 15

Российское уголовное право. Общая часть / Под ред. В.С. Комиссарова. СПб.: Питер,

2005. С.298.


35

Все обстоятельства, исключающие преступность деяния, предусмотренные

гл. 8 УК РФ, по признаку их общественной полезности можно классифицировать

на две группы:

- первая группа – общественно полезные обстоятельства (необходимая обо-

рона, крайняя необходимость, задержание преступника и обоснованный риск);

- вторая группа – все остальные признаваемые правомерными обстоятель-

ства (физическое или психическое принуждение; исполнение приказа или распоряже-

ния).

Как показывают исследования, в судебно-следственной практике наиболее

часто встречаются обстоятельства первой группы.

Уголовный закон наделяет граждан правом на осуществление действий, ис-

ключающих преступность деяния. Такие действия одобряются обществом и госу-

дарством. Однако применять или не применять такие действия является субъек-

тивным правом каждого гражданина.

Вместе с тем, для определенных должностных лиц и представителей некото-

рых профессий действия по реализации обстоятельств, исключающих обществен-

ную опасность деяния, являются правовой обязанностью. Так, необходимая обо-

рона является обязанностью военнослужащих, находящихся на посту; задержание

преступника – обязанностью сотрудника органа внутренних дел.

Поскольку при необходимой обороне, задержании лица, совершившего пре-

ступление, крайней необходимости и оправданном риске причиняется определен-

ный вред личности или отношениям собственности и иным правоохраняемым ин-

тересам, в уголовном законе устанавливаются условия правомерности поведения

тех лиц, которые используют эти обстоятельства.

Вторую группу составляют физическое или психическое принуждение и ис-

полнение приказа или распоряжения. Для этих обстоятельств, исключающих пре-

ступность деяния, характерно то, что лицо причиняет вред помимо своей воли или

желания, лишаясь возможности в полной мере руководить своими действиями

либо же находиться в процессе исполнения обязательного для него приказа или

распоряжения. В подобных ситуациях имеет место так называемое непосред-

ственное причинение вреда теми лицами, которые осуществляли принуждение

или отдавали приказ или распоряжение, используя тем самым в качестве своих

орудий вынужденные действия механических исполнителей своей преступной

воли. В таких случаях к уголовной ответственности привлекаются лица, отдавшие

приказ или осуществившие принуждение.

В заключение следует отметить, что сама юридическая природа обстоятель-

ств, предусмотренных гл. 8 УК РФ, заключается в том, что они исключают само

основание уголовной ответственности и этим отличаются от всех других обстоя-

тельств, которые служат и могут служить основанием для освобождения лица от

уголовной ответственности.


1. Курс российского уголовного права. Общая часть / Под ред. А.В. Наумова. М., 2001.

2. Пионтковский А.А. Учение о преступлении по советскому уголовному праву. М.:

Госюриздат, 1961.

3. Российское уголовное право. Общая часть / Под ред. В.С. Комиссарова. СПб.:

Питер, 2005.

4. Слуцкий И.И. Обстоятельства, исключающие уголовную ответственность. Л.:

Изд-во ЛГУ, 1956.

5. Таганцев Н.С. Русское уголовное право: Лекции. Часть Общая. М.: Наука, 1994.

6. Уголовное право. Общая часть. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1997.

7. Якубович М.И. Учение о необходимой обороне в советском уголовном праве. М.:

Госюриздат, 1961.


36

Публичные призывы к противоправной деятельности:

проблемы уголовной ответственности

Алексей Сергеевич Изолитов, преподаватель

Хабаровского пограничного института ФСБ России,

кандидат юридических наук

УДК 344.131

В статье рассматриваются проблемы уголовной ответственности за публичные при-

зывы к противоправной деятельности. Автор отмечает, что правовая система России

должна предусматривать адекватные ответы (в том числе и посредством уголовно-

правовых решений) на возникающие перед обществом информационные угрозы. Обозна-

чается проблема определения объекта уголовно-правовой охраны ст. 205.2, 280, 354 УК

РФ. Формулируются авторские предложения по совершенствованию правовой охраны

рассматриваемой сферы общественных отношений.

Ключевые слова: публичные призывы к противоправной деятельности, информаци-

онные войны, информационно-психологическая безопасность.

Современная военно-политическая обстановка в мире характеризуется тен-

денцией переноса вектора межгосударственного противостояния из открытой

формы (вооруженный конфликт) в скрытую (информационная война, подрывная

деятельность и т.д.).

Указанная тенденция активно исследуется как отечественными1, так и зару-

бежными2

учеными и получила свое нормативное закрепление. Так, Военная док-

трина Российской Федерации одним из факторов, характеризующих военно-

политическую обстановку на современном этапе, выделяет обострение информа-

ционного противоборства. Кроме того, враждебные, наносящие ущерб военной

безопасности Российской Федерации и ее союзников информационные (инфор-

мационно-технические, информационно-психологические) действия входят в пе-

речень внешних угроз военной безопасности государства, а общее снижение

опасности развязывания широкомасштабной войны делает информационное про-

тивоборство одной из основных форм реализации межгосударственного военно-

политического противостояния3.

Представляется, что в сложившейся ситуации правовая система России

должна предусматривать адекватные ответы (в том числе и посредством уголов-

но-правовых решений) на возникающие перед обществом информационные угрозы.

В научной литературе, посвященной исследованию сущности и содержания

информационного противоборства, в качестве одной из форм последнего выделя-

ется скрытое управляющее воздействие (манипулирование) общественным мне-

нием4.

Под манипулированием принято понимать способ информационно-

психологического воздействия, «нацеленный на изменение направления активно-

1 См., напр.: Бухарин С.Н., Цыганов В.В. Методы и технологии информационных войн.

М.: Академический проект; Курушин В.Д., Фролов Д.Б., Старостина Е.В. Информацион-

ные войны: проблемы терминологии // Адвокат. 2005. № 1; Панарин И.Н. Информацион-

ная война и дипломатия. М.: Городец, 2004; Почепцов Г.В. Психологические войны. М.:

Рефл-бук, 2002. 2 См., напр.: Тоффлер Э., Тоффлер Х. Война и антивойна. М.: Транзиткнига, 2005.

3 Военная доктрина Российской Федерации: Утв. Указом Президента Российской Феде-

рации от 21 апреля 2000 г. № 706 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 17. Ст. 1852. 4 См. подр.: Крысько В.Г. Секреты психологической войны (цели, задачи, методы, фор-

мы, опыт) / Под общ. ред. А.Е. Тараса. Минск: Харвест, 1999. С. 304–332.


37

сти других людей, осуществляемый настолько искусно, что остается незамечен-

ный ими»5.

К уголовно-правовым нормам, охраняющим общество от манипулирования,

можно отнести нормы, закрепленные в ст. 205.2 Уголовного кодекса Российской

Федерации (далее – УК РФ) «Публичные призывы к осуществлению террористи-

ческой деятельности или публичное оправдание терроризма», ст. 280 УК РФ

«Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности» и ст. 354

УК РФ «Публичные призывы к развязыванию агрессивной войны».

Норма, закрепленная в ст. 280 УК РФ, является уголовно-правовой основой

механизма превенции от посягательств на интересы России в информационной

сфере, связанных с распространением в пределах территории действия ее сувере-

нитета негативной информации экстремистского содержания6.

«Экстремистская деятельность может осуществляться с помощью экстре-

мистских материалов. Под ними понимаются предназначенные для обнародова-

ния документы либо информация на любых носителях, призывающие к осуществ-

лению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие

необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководи-

телей национал-социалистической рабочей партии Германии, фашистской Ита-

лии, публикации, обосновывающие или оправдывающие практику совершения

военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уни-

чтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или рели-

гиозной группы»7.

Под призывами в научной литературе понимается «внешнее проявление це-

ленаправленной деятельности виновного», заключающееся в осуществлении

«психического воздействия на сознание, волю и поведение людей (адресата) для

формирования (возбуждения или разжигания) у них побуждения к определенному

(желаемому виновным) виду деятельности»8. Публичность призывов можно опре-

делить по двум основным критериям:

– открытый, доступный для понимания характер передаваемой информации;

– распространение призывов происходит в ситуации, позволяющей воспри-

нимать их многими людьми9.

В качестве квалифицирующего признака состава преступления, предусмот-

ренного в ст. 280 УК РФ, выступает «использование СМИ». В соответствии с

национальным законодательством под средствами массовой информации понима-

ется периодическое (т.е. выходящее в свет не реже одного раза в год) печатное

издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная фор-

ма периодического распространения массовой информации10

.

5 Крысько В.Г. Указ. соч. С. 316.

6 Определение термина «экстремистская деятельность (экстремизм)» см. подр.: п. 1 ст. 1

Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской

деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031. 7 Наумов А.В. Практика применения Уголовного кодекса Российской Федерации (ком-

ментарий судебной практики и доктринальное толкование). М.: Волтерс Клувер, 2005.

С. 737. 8 Шумилов А.Ю. Преступления против основ конституционного строя и безопасности

государства (комментарий к главе 29 УК РФ). М.: Шумилова И.И., 2001. С. 48. 9 Там же.

10 Ст. 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах мас-

совой информации» // Российская газета. 1992. № 32.


38

Помимо публичных призывов к экстремистской деятельности на территории

Российской Федерации запрещены публичные призывы к развязыванию агрес-

сивной войны и публичные призывы к террористической деятельности11

.

Публичные призывы к развязыванию агрессивной войны представляют

опасность в связи с тем, что формируют в обществе и в органах государственной

власти «атмосферу морального оправдания подготовки к ведению агрессивной

(несправедливой) войны и создают соответствующую поддержку со стороны

населения (или части его) лицам, занимающим высшие государственные должно-

сти и наделенным полномочиями принимать решения о подготовке к ведению

войны, развязывании агрессивной войны»12

.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ ввел в УК РФ ст. 205.2, ре-

гламентирующую ответственность за публичные призывы к террористической

деятельности. Помимо «публичных призывов» объективная сторона преступления

предусматривает такой способ совершения преступления, как «публичное оправ-

дание». Под публичным оправданием терроризма УК РФ понимает «публичное

заявление о признании идеологии и практики терроризма правильными, нуждаю-

щимися в поддержке и подражании».

Высказывание террористических, экстремистских и оправдывающих агрес-

сивную войну взглядов преследует цель расширения числа их сторонников, т.е.

пропаганду указанных взглядов и идей, направленную на неопределенный круг

людей, что может расцениваться как один из способов скрытого манипулятивного

воздействия. В свою очередь манипулирование является формой посягательства

на информационно-психологическую безопасность общества.

Исходя из этого, основным непосредственным объектом уголовно-правовой

охраны составов преступлений, предусмотренных уголовно-правовыми нормами,

закрепленными в ст. 205.2, 280 и 354 УК РФ, можно признать информационно-

психологическую безопасность общества.

Действующий УК РФ закрепил уголовно-правовые нормы, предусмотренные

ст. 205.2, 280 и 354 УК РФ в рамках разных глав УК РФ, что обусловлено, в

первую очередь, содержанием информации, на которую наложен уголовно-

правовой запрет. Публичные призывы к террористической деятельности могут

повлечь за собой совершение новых террористических актов, что представляет

угрозу общественной безопасности. Исходя из этого, уголовно-правовые нормы,

закрепленные в ст. 205.2 УК РФ, были размещены в рамках гл. 24 УК РФ «Пре-

ступления против общественной безопасности». На аналогичном подходе основа-

но размещение уголовно-правовых норм, закрепленных в ст. 280 и 354 УК РФ, в

рамках соответственно гл. 29 УК РФ «Преступления против основ конституцион-

ного строя и безопасности государства» и гл. 34 УК РФ «Преступления против

мира и безопасности человечества».

Между тем, по мнению автора, причинение в результате реализации пре-

ступных деяний, предусмотренных уголовно-правовыми нормами ст. 205.2, 280 и

354 УК РФ, вреда соответственно общественной безопасности, государственной

безопасности и безопасности мира и человечества является вторичным обще-

ственно опасным последствием. Реализация преступных деяний, предусмотрен-

ных уголовно-правовыми нормами ст. 205.2, 280 и 354 УК РФ, в первую очередь

несет угрозу информационно-психологической безопасности общества, т.к. ока-

зывает скрытое манипулятивное воздействие на членов данного общества с целью

11

Ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, инфор-

мационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006.

№ 31 (часть I). Ст. 3448. 12

Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Че-

калин. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 280.


39

их подстрекательства к совершению преступлений против соответственно обще-

ственной, государственной или мировой безопасности.

Исходя из этого, представляется целесообразным объединить уголовно-

правовые нормы, закрепленные в ст. 205.2, 280 и 354 УК РФ, в рамках одной ста-

тьи. Если бы данный принцип был реализован при разработке в 1995 г. действу-

ющего УК РФ, то введение, например, в 2006 г. уголовно-правовых норм, преду-

сматривающих ответственность за публичные призывы к осуществлению терро-

ристической деятельности, не повлекло бы за собой разработку новой, а потребо-

вало бы лишь редакции действующей статьи УК РФ13

.

Представляется, что при расследовании уголовных дел, возбужденных по

признакам составов преступлений, предусмотренных ст. 205.2, 280 и 354 УК РФ,

главным объектом исследования и основным источником доказательств должен

стать сам текст выступления и (или) публикации. В научной литературе выделяют

два способа передачи информации: «прямо, отчетливо и недвусмысленно, и здесь

не требуется специальных познаний от правоприменителя, и «завуалировано», с

подтекстом, с использованием специальной лексики»14

.

Не должны подпадать под признаки ст. 280 и 354 УК РФ высказывания дис-

куссионных идей, носящие уважительный характер, т.е. не содержащие призывов

к осуществлению экстремистской деятельности и к развязыванию агрессивной

войны. Сказанное, однако, не распространяется на ст. 205.2 УК РФ, предусматри-

вающую совершение преступления не только в форме «публичных призывов», но

и «публичного оправдания».

Между тем анализ правоприменительной практики показывает, что в ходе

расследования преступлений, предусмотренных ст. 205.2, 280 и 354 УК РФ, воз-

никает проблема оценки конкретных сведений как информации, содержащей пуб-

личные призывы к запрещенной законодательством Российской Федерации дея-

тельности (в первую очередь, террористической и (или) экстремистской деятель-

ности). До настоящего времени не разработаны основания, порядок и критерии

производства экспертизы информации на предмет квалификации ее содержания

как террористического и (или) экстремистского15

.

Обозначенная проблема осложняется тем, что «зачастую пропаганда экстре-

мистской деятельности проявляется посредством реализации таких конституци-

онных прав и свобод, как свобода печати, объединений, митингов, демонстраций,

шествий и пикетирования»16

.

Согласно статистическим данным судебно-следственной практики, только в

9 % случаев проводились экспертизы на предмет установления в тексте выступ-

ления и (или) публикации призывов к экстремистской деятельности17

. Автор вы-

13

Анализ международной практики криминализации деяний, направленных на пропаган-

ду расизма, насилия и террора, позволяет отметить в положительную сторону опыт Изра-

иля. Закон «Об уголовном праве Израиля» предусматривает главу «алеф 1» «Призыв к

расизму, насилию либо террору». В указанной главе законодатель объединил уголовно-

правовые нормы, охраняющие общество от манипулятивных воздействий, связанных с

распространением информации, пропагандирующей расизм, насилие и (или) террор. 14

Фридинский С.Н. Борьба с экстремизмом (уголовно-правовой и криминологический

аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 100. 15

См. подр.: Грачев Г.В., Грачева И.Г. Экспертиза информационных материалов: про-

блемы и перспективы формирования нового направления экспертной деятельности //

Личность и общество: информационно-психологическая безопасность и психологическая

защита. Волгоград, 2004. С. 289–291; Грачев Г.В., Мельник И.К. О методике психологи-

ческой экспертизы материалов СМИ // Личность и общество: информационно-психоло-

гическая безопасность и психологическая защита. Волгоград, 2004. С. 292–294. 16

Фридинский С.Н. Указ. соч. С. 99. 17

Там же.


40

нужден констатировать, что в настоящее время не разработаны ни эффективные

критерии, ни действенный механизм оценки информации на предмет ее содержа-

ния, что является реальной проблемой уголовно-правового обеспечения интере-

сов России в информационной сфере.

Для совершенствования практики оценки конкретных сведений как инфор-

мации, содержащей публичные призывы к террористической, экстремистской де-

ятельности и к развязыванию агрессивной войны, автор считает целесообразным

создать в структуре одного из федеральных органов исполнительной власти спе-

циализированное научно-экспертное учреждение, в задачи которого входило бы

проведение экспертиз публично распространяемой информации с указанными

призывами, а также иной противоправной информации.

Ввиду того, что в соответствии с ч. 2 ст. 151 Уголовно-процессуального ко-

декса Российской Федерации (далее – УПК РФ) предварительное расследование

преступлений, составы которых предусмотрены ст. 205.1 и 280 УК РФ, отнесено к

подследственности органов федеральной службы безопасности, создание указан-

ного специализированного научно-исследовательского учреждения представляет-

ся целесообразным именно в структуре Федеральной службы безопасности Рос-

сийской Федерации с обязательным привлечением представителей средств массо-

вой информации18

.

Изложенный в рамках настоящей статьи материал позволяет сделать следу-

ющие выводы:

1. Общее снижение широкомасштабной войны делает информационное про-

тивоборство одним из основных форм межгосударственного противостояния.

Правовая система России должна предусматривать адекватные ответы (в том чис-

ле и посредством уголовно-правовых решений) на возникающие перед обществом

информационные угрозы.

2. В контексте межгосударственного информационного противоборства уго-

ловно-правовые нормы ст. 205.2, 280, 354 УК РФ можно рассматривать в качестве

норм, охраняющих Российское общество от внешнего манипулирования.

3. Причинение в результате реализации преступных деяний, предусмотрен-

ных ст. 205.2, 280 и 354 УК РФ, вреда соответственно общественной безопасно-

сти, государственной безопасности и безопасности мира и человечества является

вторичным общественно опасным последствием. Реализация данных преступных

деяний в первую очередь несет угрозу информационно-психологической безопас-

ности общества, т.к. оказывает скрытое манипулятивное воздействие на членов

данного общества с целью их подстрекательства к совершению преступлений

против соответственно общественной, государственной или мировой безопасности.

4. Представляется целесообразным объединить уголовно-правовые нормы,

закрепленные в ст. 205.2, 280 и 354 УК РФ, в рамках одной статьи.

5. В целях совершенствования практики оценки конкретных сведений как

информации, содержащей публичные призывы к террористической, экстремист-

ской деятельности и к развязыванию агрессивной войны, считаем целесообраз-

ным создать в структуре одного из федеральных органов исполнительной власти

специализированное научно-экспертное учреждение, в задачи которого входило

бы проведение экспертиз публично распространяемой информации с указанными

призывами, а также иной противоправной информации.

18

Например, через организацию взаимодействия с Союзом журналистов России.


41


1. Бухарин С.Н., Цыганов В.В. Методы и технологии информационных войн. М.:

Академический проект.

2. Грачев Г.В., Грачева И.Г. Экспертиза информационных материалов: проблемы и

перспективы формирования нового направления экспертной деятельности // Личность и

общество: информационно-психологическая безопасность и психологическая защита.

Волгоград, 2004.

3. Грачев Г.В., Мельник И.К. О методике психологической экспертизы материалов

СМИ // Личность и общество: информационно-психологическая безопасность и психоло-

гическая защита. Волгоград, 2004.

4. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред.

А.А. Чекалин. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2006.

5. Крысько В.Г. Секреты психологической войны (цели, задачи, методы, формы,

опыт) / Под общ. ред. А.Е. Тараса. Минск: Харвест, 1999.

6. Курушин В.Д., Фролов Д.Б., Старостина Е.В. Информационные войны: проблемы

терминологии // Адвокат. 2005. № 1.

7. Наумов А.В. Практика применения Уголовного кодекса Российской Федерации

(комментарий судебной практики и доктринальное толкование). М.: Волтерс Клувер,

2005.

8. Панарин И.Н. Информационная война и дипломатия. М.: Городец, 2004.

9. Почепцов Г.В. Психологические войны. М.: Рефл-бук, 2002.

10. Тоффлер Э., Тоффлер Х. Война и антивойна. М.: Транзиткнига, 2005.

11. Фридинский С.Н. Борьба с экстремизмом (уголовно-правовой и криминологиче-

ский аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.

12. Шумилов А.Ю. Преступления против основ конституционного строя и безопас-

ности государства (комментарий к главе 29 УК РФ). М.: Шумилова И.И., 2001. С. 48.


42

Проблемы борьбы с распространением наркотиков

Современная антинаркотическая политика

Российской Федерации

Сергей Михайлович Поротников, сотрудник Управления аппарата

Государственного антинаркотического комитета

по Дальневосточному федеральному округу

УДК 343.575

В статье рассматриваются принимаемые государством меры по совершенствованию

государственной антинаркотической политики с учетом изменения ситуации, связанной с

незаконным оборотом наркотиков.

Ключевые слова: государственная политика, наркотические средства, субъекты анти-

наркотической деятельности, Государственный антинаркотический комитет, концепция,

стратегия.

Проблема нарастающего уровня распространения наркотиков и наркомании во

многих странах мира приняла масштаб национального бедствия, а деятельность кон-

тролирующих наркобизнес организованных преступных сообществ представляет се-

рьезную угрозу национальной безопасности этих государств. И для России злоупо-

требление наркотическими средствами и их незаконный оборот превратились в одну

из наиболее серьезных проблем современности. Сегодня уместно вести речь о нарко-

агрессии, которая не только реально угрожает национальной безопасности России

наряду с международным терроризмом и распространением оружия массового пора-

жения, но и наносит непоправимый вред нации, разрушая ее физическое и нрав-

ственное здоровье, обрекая на угасание и гибель.

Так как эффективность принимаемых государством мер противодействия

распространению наркотиков напрямую зависит от широкой общественной под-

держки, остро встает вопрос формирования действенной и понятной гражданам

государственной антинаркотической политики. В связи с этим в России предпри-

нят ряд конкретных шагов, направленных на создание условий, необходимых для

формирования и реализации системы мер и действий по стабилизации и сокраще-

нию незаконного оборота наркотиков.

Действующее антинаркотическое законодательство России основано на

принципах, заложенных в трех принятых ООН международных конвенциях: Еди-

ной конвенции о наркотических средствах 1961 г.1; Конвенции о психотропных

веществах 1971 г.2; Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота нарко-

тических средств и психотропных веществ 1988 г.3, а также Всеобъемлющего

междисциплинарного плана будущей деятельности по борьбе со злоупотреблени-

ем наркотическими средствами, принятого Конференцией ООН в 1987 г.

Вышеперечисленные конвенции содержат систему обязательных или реко-

мендуемых норм контроля легального и пресечения нелегального оборота нарко-

1 Бюллетень международных договоров. 2000. № 8.

2 Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с ино-

странными государствами. М., 1981. Вып. XXXV. С. 416. 3 Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. М., 1994. Вып.

XLVII. С. 133.


43

тических средств и психотропных веществ, которые должны быть отражены в

национальных законодательствах государств-участников.

Независимым контрольным органом для наблюдения за исполнением выше-

упомянутых конвенций является Международный комитет по контролю над

наркотиками (МККН), созданный 2 марта 1968 г. в рамках Конвенции 1961 г.

Обязанностью МККН определены контроль и стимулирование соблюдения поло-

жений международных договоров о контроле над наркотиками правительствами

стран – участниц конвенций и помощь в реализации их усилий по выполнению

обязательств в рамках этих договоров.

В России в 1998 г. принят Федеральный закон «О наркотических средствах и

психотропных веществах»4, отвечающий требованиям всех трех конвенций и да-

ющий понятийный аппарат, который соответствует терминологии международно-

го права и позволяет избежать разночтений в толковании основных понятий, ис-

пользуемых в практике противодействия незаконному обороту наркотиков. Ста-

тья 4 данного закона устанавливает основные принципы государственной полити-

ки в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области

противодействия их незаконному обороту. В ней, в частности, говорится: «Госу-

дарственная политика в сфере оборота наркотических средств, психотропных ве-

ществ и в области противодействия их незаконному обороту строится на следую-

щих принципах:

- государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с

оборотом наркотических средств, психотропных веществ;

- лицензирование всех видов деятельности, связанных с оборотом наркоти-

ческих средств, психотропных веществ;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти,

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов мест-

ного самоуправления;

- приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, свя-

занных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ,

стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду;

- государственная поддержка научных исследований в области разработки

новых методов лечения наркомании;

- привлечение негосударственных организаций и граждан к борьбе с распро-

странением наркомании и развитию сети учреждений медико-социальной реаби-

литации больных наркоманией;

- развитие международного сотрудничества в области противодействия не-

законному обороту наркотических средств, психотропных веществ на многосто-

ронней и двусторонней основе».

В 1993 г. была утверждена Концепция государственной политики по кон-

тролю за наркотиками в Российской Федерации5, положившая начало планомер-

ному подходу к организации противодействия незаконному обороту наркотиков.

Однако действительно системная работа в этом направлении началась лишь с со-

здания в 2003 г. Государственного комитета Российской Федерации по контролю

за оборотом наркотических средств и психотропных веществ6 (с 2004 г. – Феде-

4 Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 219.

5 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета

Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1265. 6 Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государ-

ственного управления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003.

№ 12. Ст. 1099.


44

ральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков –

ФСКН РФ7).

Наряду с задачей осуществления мер по противодействию незаконному обо-

роту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, на ФСКН

РФ была возложена координация деятельности федеральных органов исполни-

тельной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федера-

ции по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психо-

тропных веществ и их прекурсоров. В скором времени стало понятно, что для по-

вышения эффективности и совершенствования взаимодействия в сфере анти-

наркотической политики необходим межведомственный координационный центр,

объединяющий в себе представителей ключевых министерств и ведомств России.

Так, в 2007 г. был образован Государственный антинаркотический комитет (далее

– ГАК), а в субъектах Российской Федерации сформированы антинаркотические

комиссии8.

Субъекты антинаркотической деятельности:

Руководство антинаркотической деятельностью осуществляет Президент РФ.

Государственный антинаркотический комитет осуществляет координацию де-

ятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной

власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образова-

ний и антинаркотических комиссий в субъектах РФ по реализации государственной

антинаркотической политики.

Антинаркотические комиссии в субъектах РФ обеспечивают координацию

деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной

власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного само-

управления муниципальных образований по профилактике наркомании и проти-

водействию незаконному обороту наркотиков в рамках своих полномочий.

Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков осуществляет

функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регу-

лированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психо-

тропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их неза-

конному обороту.

МВД РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Фе-

деральная таможенная служба, ФСБ РФ, МИД РФ, другие федеральные органы

исполнительной власти осуществляют функции противодействия незаконному

обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в пре-

делах предоставленных им Президентом РФ или Правительством РФ полномо-

чий.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют реализацию

государственной антинаркотической политики в субъектах РФ.

Генеральная прокуратура РФ осуществляет надзор исполнения законода-

тельства в сфере антинаркотической деятельности.

Правовой основой борьбы с незаконным оборотом наркотических средств,

психотропных веществ и их прекурсоров являются: Конституция РФ, федераль-

ные конституционные законы, Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О

наркотических средствах и психотропных веществах», федеральные законы, акты

7 Указ Президента РФ от 18 октября 2007 г. № 1374 «О дополнительных мерах по проти-

водействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их

прекурсоров» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 43. Ст. 5167. 8 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности

Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.


45

Президента РФ и Правительства РФ, международные договоры РФ, нормативные

правовые акты субъектов антинаркотической деятельности.

Наряду с основными направлениями антинаркотической деятельности, осу-

ществляемыми федеральными органами исполнительной власти, в сфере проти-

водействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту реализуют-

ся федеральные и региональные целевые программы.

Решения и меры, принимаемые органами государственной власти в области

борьбы с незаконным оборотом наркотиков, основываются на принципах откры-

тости, конкретности, упреждающего воздействия, обеспечения равенства всех пе-

ред законом и неотвратимости ответственности, опоры на поддержку общества.

На сегодняшний день в связи с изменениями геополитической ситуации в

мире, глобализацией и, как следствие, с активизацией деятельности транснацио-

нальной преступности, возникновением новых вызовов и угроз, связанных, преж-

де всего, с распространением героина и «синтетических наркотиков», стали явно

проявляться существенное отставание действующей правовой базы от нынешней

динамики развития наркоситуации в России, а также необходимость корректи-

ровки задач, стоящих перед государственной системой антинаркотической дея-

тельности.

Со времени принятия в 1993 г. Концепции государственной политики по

контролю за наркотиками в Российской Федерации в нашей стране и в мире про-

изошло серьезное ухудшение наркоситуации. Возникли новые вызовы, для отпора

которым требуются новые подходы и формы работы. Под влиянием негативных

тенденций, вызванных мировым финансово-экономическим кризисом, обозначи-

лись угрозы национальным интересам России, в первую очередь в социально-

экономической сфере. Ежедневно увеличивается доля безработного населения,

усиливается социальная напряженность, снижаются темпы экономического раз-

вития, инфляционные процессы превосходят прогнозируемый уровень, возник

дефицит бюджета, в сложных условиях работает финансово-банковская система.

В связи с этим в мае 2009 г. Указом Президента Российской Федерации утвер-

ждены политические и экономические основы долгосрочного плана развития России

на ближайшее десятилетие, известного как Стратегия–2020 [9].

Стратегией–2020 одними из источников угроз национальной безопасности

признаны распространение наркомании и деятельность транснациональных пре-

ступных группировок и организаций, связанная с незаконным оборотом наркоти-

ческих средств и психотропных веществ.

Одним из основополагающих факторов реализации Стратегии–2020 являет-

ся повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спец-

служб, создание единой государственной системы профилактики преступности.

Задача борьбы с наркобизнесом на основе общегосударственного комплекса

контрмер по пресечению этого вида преступной деятельности обозначена как од-

на из приоритетных.

Несовершенство отдельных положений законодательства Российской Феде-

рации, регламентирующего оборот наркотических средств, психотропных ве-

ществ и их прекурсоров, показало необходимость разработки и принятия Концеп-

ции государственной антинаркотической политики Российской Федерации, кото-

рая станет основой Стратегии государственной антинаркотической политики на

период до 2020 г.

В июне 2009 г. на V заседании ГАК был принят за основу и одобрен проект

Концепции государственной антинаркотической политики Российской Федера-

ции, обсуждались состояние и основные направления совершенствования законо-

дательства Российской Федерации в сфере контроля за оборотом наркотических


46

средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в области противодействия их

незаконному обороту.

В Концепции сформулированы основная цель и направления государствен-

ной антинаркотической политики. Она является основополагающим документом

по разработке, совершенствованию и корректировке государственной антинарко-

тической политики и направлена на координацию деятельности органов государ-

ственной власти, местного самоуправления, общественных объединений в сфере

оборота наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров и противо-

действия их незаконному обороту.

Основные положения Концепции развивают положения Стратегии нацио-

нальной безопасности РФ до 2020 г. и Концепции долгосрочного социально-

экономического развития РФ на период до 2020 г.

Практическая реализация основных направлений Концепции будет осу-

ществляться через планы деятельности органов государственной власти и управ-

ления в рамках разрабатываемой антинаркотической Стратегии на 2010–2020 гг.

Основными направлениями государственной антинаркотической политики

являются:

- реализация общегосударственного комплекса мер по пресечению незакон-

ного распространения наркотических средств и психотропных веществ на терри-

тории РФ;

- выработка мер адекватного противодействия наркотрафику на территорию РФ;

- развитие и укрепление международного сотрудничества в сфере анти-

наркотической деятельности на многосторонней и двусторонней основе;

- обеспечение надежного государственного контроля за легальным оборотом

наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

- разработка и внедрение единой системы исследования и оценки наркоси-

туации в РФ и регионах;

- овершенствование мер по профилактике наркомании, стимулирование дея-

тельности, направленной на антинаркотическую пропаганду;

- совершенствование системы мер лечебных и реабилитационных мероприя-

тий в отношении больных наркоманией и лиц, эпизодически потребляющих

наркотики;

- совершенствование организационного и правового обеспечения анти-

наркотической деятельности.

Таким образом, основной целью государственной антинаркотической поли-

тики является нейтрализация причин и условий, способствующих незаконному

распространению наркотиков, формирование превентивных мер, направленных

на искоренение незаконного распространения наркотических средств, формиро-

вание в обществе нетерпимости к употреблению наркотических и психотропных

веществ, повышение уровня здоровья общества.


1. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР

с иностранными государствами. М., 1981. Вып. XXXV.

2. Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. М., 1994.

Вып. XLVII.


47

Государственное управление: вопросы совершенствования

Субъекты государственного управления

в сфере предупреждения правонарушений,

совершаемых иностранными гражданами

и лицами без гражданства в Российской Федерации

Михаил Иванович Никулин,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации;

Елена Александровна Симонова, преподаватель


УДК 342.51

Статья посвящена анализу многоуровневой системы органов исполнительной вла-

сти Российской Федерации, наделенных компетенцией в области предупреждения адми-

нистративных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без

гражданства на территории Российского государства. В статье рассматривается градация

органов исполнительной власти Российской Федерации на «основные» органы, непосред-

ственно ведающие вопросами в указанной области, и органы, с которыми происходит

частое взаимодействие в процессе реализации данной государственной политики. При

этом определяется роль каждого из рассматриваемых органов государственной власти

Российской Федерации.

Ключевые слова: законодательство, миграционная политика, исполнительная

власть, административное правонарушение, иностранный гражданин, лицо без граждан-

ства, предупреждение, субъект, Президент, Правительство, министерство, служба.

Административные правонарушения на сегодняшний день являются одним

из самых типичных антисоциальных явлений. Так, по экспертным оценкам, коли-

чество ежегодно совершаемых на территории Российской Федерации админи-

стративных правонарушений превышает 120 млн. При этом доля (количество) ад-

министративных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и

лицами без гражданства на территории нашего государства, весьма значительна

(см. таблицу), в связи с чем представляет существенную опасность для россий-

ского правопорядка в целом.

Общие сведения о количестве административных правонарушений,

совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства

на территории России

Год

Составы административных правонарушений, закрепленные в КоАП РФ

статья

18.8

статья

18.9

статья

18.10

статья

18.11

статья

18.12

статья

18.15

статья

18.16

статья

18.17

статья

19.27

2007 370984 59580 63305 209 26 22399 1107 2488 4485

2008 396530 126118 90766 143 17 61118 578 3591 12283

Статистические данные, представленные в таблице, свидетельствуют о еже-

годном росте рассматриваемой группы административных деликтов, затрагиваю-

щих область пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без граждан-


48

ства на территории нашей страны, сферу их трудовой деятельности в Российской

Федерации, а также область миграционного учета.

Таким образом, в настоящий момент защита общественных отношений от

данной группы административных правонарушений является одной из важней-

ших задач нашего государства, а выработка стратегии противодействия им – со-

ставной частью политики Российской Федерации. Ввиду этого, несомненно, про-

должают возрастать значение и роль деятельности уполномоченных государ-

ственных органов по выявлению, пресечению и борьбе с данными администра-

тивными проступками на территории Российской Федерации, и особенно в при-

граничных ее регионах.

Основным комплексным субъектом всей системы административно-

правового предупреждения правонарушений и преступлений является само госу-

дарство – Российская Федерация, осуществляющее правовое регулирование дан-

ной области через различные звенья своего государственного аппарата. При этом

функциональный подход к реализации государственной власти основывается на

принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную,

закрепленном в ст. 10 Конституции Российской Федерации.

Органы исполнительной власти в России представляют собой «масштабный

и многочисленный механизм»1 и предназначены осуществлять государственное

управление делами общества, обеспечивая при этом его поступательное развитие

на основе российского законодательства и самостоятельной реализации государ-

ственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера2. В

том числе органы исполнительной власти в пределах, установленных законом, и

на основании принимаемых ими нормативно-правовых актов, призваны осу-

ществлять миграционную политику в России3.

Президент Российской Федерации, являющийся главой государства и гаран-

том прав и свобод человека и гражданина на территории нашей страны, осу-

ществляет общее руководство государственной политикой в сфере предупрежде-

ния преступности и административных правонарушений. Так, относительно ми-

грационной политики России Президент Российской Федерации:

1) определяет основные направления внутренней и внешней миграционной

политики государства;

2) издает указы по вопросам миграции, затрагивающие различные сферы

нормативно-правового регулирования данного явления;

3) осуществляет руководство федеральными органами исполнительной вла-

сти Российской Федерации, определяет порядок их взаимодействия.

Следует отметить, что проблемы, связанные с миграцией населения и, в

частности, с административными правонарушениями, совершаемыми иностран-

ными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федера-

ции, являются одними из основных острейших проблем нашего государства, в

связи с чем требуют непосредственного руководства со стороны Президента Рос-

сийской Федерации4.

За последние несколько лет вся система органов исполнительной власти

Российской Федерации подвергалась неоднократным изменениям. Тем самым за-

1 Плужников С.В. Конституционно-правовые основы исполнительной власти. М.: Готика,

2006. С. 6. 2 Кондрашина К.П. Административно-правовое регулирование в сфере миграционной

политики в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 96. 3 Лихолет Е.Н. Административно-правовая организация механизма управления миграци-

онными процессами в Дальневосточном регионе: Дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск,

2006. С. 43. 4 Кондрашина К.П. Указ. соч. С. 100.


49

конодатель пытается определить рациональную структуру данных органов и по-

высить их роль в общей системе органов государственной власти Российской Фе-

дерации ввиду их эффективной деятельности.

В основу действующей в настоящее время системы органов исполнительной

власти Российской Федерации положены следующие нормативно-правовые акты:

Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры феде-

ральных органов исполнительной власти»5; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г.

№ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной

власти»6. При этом необходимо отметить, что отдельно взятые субъекты Россий-

ской Федерации (края, области) самостоятельно формируют систему органов ис-

полнительной власти на своей территории в соответствии с основами конститу-

ционного строя России и общими принципами организации представительных и

исполнительных органов государственной власти7. Так, например, на территории

Хабаровского края система и структура органов исполнительной власти опреде-

ляется такими нормативно-правовыми актами, как Устав Хабаровского края, За-

кон Хабаровского края от 25 апреля 2005 г. № 272 «О системе исполнительных

органов государственной власти Хабаровского края»8 и Распоряжение губернато-

ра Хабаровского края от 31 марта 2008 г. № 169-р «О вопросах структуры и штат-

ной численности исполнительных органов власти Хабаровского края»9.

Для обеспечения полноценного руководства в области предупреждения ад-

министративных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без

гражданства на территории Российской Федерации, определен целый круг субъ-

ектов государственного управления, которые представляется возможным условно

подразделить на: а) «основные» органы, осуществляющие государственное

управление в рассматриваемой сфере деятельности (Правительство РФ, МВД РФ,

ФМС РФ, ФСБ РФ); б) органы, с которыми происходит частое взаимодействие в

процессе реализации указанной политики государства (МИД РФ, Минобороны

РФ, Минюст РФ, Минздравсоцразвития РФ, Федеральная таможенная служба РФ

и др.).

Роль Правительства Российской Федерации в области предупреждения пра-

вонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без граждан-

ства на территории Российской Федерации, находит свое отражение при реализа-

ции им своих исполнительно-распорядительных функций, выражающихся в при-

нятии постановлений и распоряжений, являющихся нормативно-правовыми акта-

ми по предметам ведения Российской Федерации и совместному ведению с субъ-

ектами Российской Федерации, а также являющихся обязательными для исполне-

ния на всей территории России. Таким образом, Правительство Российской Феде-

рации участвует «…в разработке и реализации государственной политики в обла-

сти обеспечения безопасности личности, общества и государства»10

.

Принимаемые Правительством Российской Федерации нормативно-

правовые акты затрагивают не только общие вопросы предупреждения и борьбы с

преступностью (например, Постановление Правительств РФ от 10 марта 1999 г.



7 Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. Хабаровск: Изд-во

РИЦ ХГАЭП, 1999. С. 85. 8 Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. № 5 (34).

9 Собрание законодательства Хабаровского края. 2008. № 5 (70).

10 Ст. 19 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗК «О

Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.


50

№ 270 «О федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью

на 1999-2000 годы»11

), но и непосредственно вопросы, касающиеся сферы мигра-

ции, предупреждения и пресечения административных правонарушений, совер-

шаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства в России (напри-

мер, Постановление Правительства РФ от 4 января 2001 г. № 4 «О порядке въезда

в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской

Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживаю-

щих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республи-

ке»12

, Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке

осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства

в Российской Федерации»13

, Постановление Правительства РФ от 7 ноября 2008 г.

№ 836 «Об утверждении на 2009 год квоты на выдачу иностранным гражданам

приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой

деятельности»14

, Распоряжение Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. № 196-р

«Об утверждении концепции приграничного сотрудничества в Российской Феде-

рации»15

и т.д.). При этом отдельные положения российской государственной ми-

грационной политики, относящиеся к конкретному региону нашей страны, реали-

зуют органы государственной власти (должностные лица) субъектов Российской

Федерации в виде принятия соответствующих нормативно-правовых актов

(например, Постановление Правительства Хабаровского края от 12 сентября 2006

г. № 145-пр «О краевых программных мероприятиях «Профилактика правонару-

шений и усиление борьбы с преступностью на территории Хабаровского края на

2007–2009 годы»16

).

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) в со-

ответствии с Положением о нем17

является федеральным органом исполнительной

власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной

политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а

также по выработке государственной политики в сфере миграции. При этом

структура органов и подразделений, входящих в обширную систему МВД России,

устанавливается различного рода нормативно-правовыми актами.

В общем, Министерство внутренних дел Российской Федерации занимает

особое место как организующий субъект управленческой деятельности в системе

государственных органов, поскольку подчиненные ему органы, службы, подраз-

деления и организации призваны непосредственно решать задачи по предупре-

ждению преступлений и административных правонарушений на территории

нашей страны, в том числе и административных деликтов, совершаемых ино-

странными гражданами и лицами без гражданства. Ввиду этого основные полно-

мочия данного министерства России в сфере внутренних дел и миграции населе-

ния заключаются:

1) в разработке общей стратегии и определении основных направлений госу-

дарственной политики в установленной сфере правового регулирования и осу-

ществлении комплекса мер по ее реализации;

11

Собрание законодательства РФ. 1999. № 12. Ст. 1484; СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 183. 12

Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 190. 13




Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 9 (50). 17

Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 (в ред. от 21 марта 2007 г. № 403) «Во-

просы Министерства внутренних дел» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.


51

2) в непосредственной подготовке законопроектов, отзывов и заключений на

проекты законодательных и нормативно-правовых актов, нормотворческой дея-

тельности в порученной ей сфере деятельности, в обеспечении совершенствова-

ния нормативно-правового регулирования;

3) в организации деятельности подчиненных и подконтрольных ей органов,

служб и подразделений (органов внутренних дел и внутренних войск) по преду-

преждению и пресечению административных правонарушений, а также осу-

ществлению производства по делам об административных правонарушениях, от-

несенных к их компетенции18

.

Вместе с тем территориальным органам внутренних дел (и в большей степе-

ни структурным подразделениям милиции общественной безопасности19

) отво-

дится значительная роль в сфере предупреждения административных правонару-

шений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на

территории Российской Федерации. Как правило, эта роль проявляется в осу-

ществления данными структурными подразделениями своей контрольно-

надзорной деятельности за соблюдением данной категории лиц режима пребыва-

ния (проживания) в нашей стране, а также осуществления ими правил и порядка

осуществления своей трудовой деятельности на территории России. При этом

каждое структурное подразделение органов внутренних дел в силу специфики его

деятельности, а также в пределах своей компетенции осуществляет ряд возложен-

ных на него задач в указанной области20

.

Учитывая вышеизложенное, однако, стоит отметить, что основными функ-

циями при осуществлении деятельности структурными подразделениями и служ-

бами органов внутренних дел являются: а) участие в разработке мер по регулиро-

ванию процессов внешней миграции; б) обеспечение иммиграционного контроля

в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; в) проведение прове-

рок организаций, независимо от их организационно-правовой формы, граждан,

осуществляющих предпринимательскую деятельность, и иных физических лиц в

части привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории

Российской Федерации; г) участие в процедурах проведения административного

выдворения за пределы Российской Федерации или депортации иностранных

граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории нашей

страны21

.

Федеральная миграционная служба Российской Федерации (ФМС России)

как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти в нашей стране

она была утверждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и наделена

правоприменительными функциями, функциями по контролю и надзору, а также

оказанию государственных услуг в сфере миграции22

. При этом координацию и

18

Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел». 19

См., напр.: Иванова Т.М. Осуществление контроля органами внутренних дел за пребы-

ванием и проживанием иностранных граждан // Обеспечение безопасности иностранных

граждан: Мат.-лы Всероссийской научно-практ. конференции (29 марта 1995 г.). М.: Изд-во

Акад. МВД России, 1995. С. 128-129; Никулин М.И. Административная деликтология:

концептуальные основы профилактики административных деликтов: Монография. Хаба-

ровск: ДВЮИ МВД РФ, 2004. С. 374-375; Канибер Ю.Н., Катаева О.В. Административ-

ная деятельность ОВД по обеспечению миграционной политики в приграничном регионе:

Учебное пособие. М.: ЦОКР МВД РФ, 2007. С. 74-76. 20

Истратов А.А. Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения режима пре-

бывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Следо-

ватель. 2004. № 11. С. 57. 21

Канибер Ю.Н., Катаева О.В. Указ. соч. С. 72-73. 22

Положение о Федеральной миграционной службе РФ, утвержденное Указом Президен-

та РФ от 19 июля 2004 г. № 928 (в ред. от 2 сентября 2008 г. № 1299) «Вопросы Феде-


52

контроль за ее деятельностью на сегодняшний день осуществляет Министерство

внутренних дел Российской Федерации23

.

Структура ФМС России достаточно многообразна и включает в себя различ-

ные управления, подразделения и организации, а также представительства за ру-

бежом. При этом основополагающим направлением деятельности данной струк-

туры принято считать контрольно-надзорную функцию, заключающуюся: а) в

оформлении и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разреши-

тельных документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в

РФ; б) в оформлении и выдаче разрешительных документов в сфере трудовой ми-

грации; в) в обеспечении посредством осуществления проверочных мероприятий

соблюдения иммиграционных правил, правил привлечения и использования в РФ

иностранной рабочей силы, правил миграционного учета; г) в регистрации ино-

странных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих в РФ; д) в при-

нятии индивидуальных правовых актов (управленческих решений) по различным

вопросам в данной области24

.

Кроме того, на сегодняшний день в ведении ФМС России находится Цен-

тральный банк данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и

временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, являющийся

своего рода федеральным информационным ресурсом25

, где именно ФМС России

выступает органом, отвечающим за его ведение.

Полномочия ФМС России и ее структурных подразделений в сфере осу-

ществления миграционного учета26

заключаются: а) в осуществлении миграцион-

ного учета, контроля за соблюдением иностранными гражданами, должностными

лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил мигра-

ционного учета; б) в обеспечении функционирования государственной информа-

ционной системы миграционного учета, своевременного внесения в нее необхо-

димых сведений в полном объеме; в) в координации деятельности в области ми-

грационного учета иных федеральных органов исполнительной власти; г) в пред-

ставлении в установленном порядке предложений по совершенствованию форм

государственного статистического наблюдения в сфере миграции и т.д. При этом

нормы КоАП РФ закрепили за ФМС России и ее территориальными органами

полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, со-

вершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории

России, что свидетельствует о том, что данное структурное подразделение явля-

ется неотъемлемой частью всей системы органов исполнительной власти Россий-

ской Федерации, ведающих вопросами предупреждения рассматриваемой группы

правонарушений.

ральной миграционной службы» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3150;

2008. № 36. Ст. 4089. 23

Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры феде-

ральных органов исполнительной власти». 24

Степенко А.В. Административно-правовые средства обеспечения специального режима

пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: Дис.

... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006.С. 108. 25

Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186 «Об утверждении Поло-

жения о создании, ведении и использовании центральных баз данных по учету иностран-

ных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих на тер-

ритории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1348. 26

Федеральный закон РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете ино-

странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законо-

дательства РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.


53

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России),

также являющаяся федеральным органом исполнительной власти, призвана, в

общем, осуществлять безопасность нашей страны27

, что подразумевает под собой

осуществление защиты и охрану Государственной границы Российской Федера-

ции. То есть в компетенцию ФСБ России, а также подчиненных и подконтроль-

ных ей пограничных органов, служб и организаций входит непосредственное пре-

творение в жизнь иммиграционного законодательства на границе Российской Фе-

дерации, заключающееся в выявлении, предупреждении и пресечении админи-

стративных правонарушений и преступлений со стороны иностранных граждан и

лиц без гражданства, пересекающих Государственную границу нашей страны.

В ходе осуществления своей непосредственной деятельности ФСБ России и

ее территориальные органы руководствуются соответствующими федеральными

законами, подзаконными нормативно-правовыми актами, международными дого-

ворами Российской Федерации, а также внутриведомственными актами28

. При

этом данные органы в соответствии с КоАП РФ помимо составления протоколов

об административных правонарушениях рассматриваемой категории лиц осу-

ществляют рассмотрение дел по ряду данных административных правонаруше-

ний, а также обеспечивают исполнение отдельных видов административных нака-

заний, налагаемых на иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако одной

из основных задач указанной структуры органов является осуществление надле-

жащего пропуска через Государственную границу лиц (в том числе иностранных

граждан и лиц без гражданства) в соответствующих пунктах пропуска, установ-

ленных на территории нашего государства с целью обеспечения безопасности

Российской Федерации.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о функционировании

в Российской Федерации многоуровневой системы органов исполнительной вла-

сти, непосредственно ведающих вопросами предупреждения и пресечения адми-

нистративных правонарушений, совершаемых на территории нашей страны ино-

странными гражданами и лицами без гражданства. При этом каждый из них, вы-

полняя определенную роль в ходе реализации своих задач и функций, а также в

процессе взаимодействия между собой и иными органами государственной власти

Российской Федерации, нацелен на общий результат – снижение уровня админи-

стративной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства в Россий-

ской Федерации.


1. Иванова Т.М. Осуществление контроля органами внутренних дел за пребывани-

ем и проживанием иностранных граждан // Обеспечение безопасности иностранных

граждан: Мат.-лы Всероссийской научно-практ. конференции (29 марта 1995 г.). М.: Изд-

во Акад. МВД России, 1995.

27

См., напр.: Федеральный закон РФ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной служ-

бе безопасности» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. 28

См., напр.: Федеральный закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4701-1 «О Государственной

границе Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; Феде-

ральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных

граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30.

Ст. 3032; Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной служ-

бы безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 33.

Ст. 3254; Приказ ФСБ РФ от 10 сентября 2007 г. № 458 «Об утверждении Правил погра-

ничного режима» // Российская газета. 2007. 24 ноября; Приказ ФСБ РФ от 18 сентября

2008 г. № 464 «Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Россий-

ской Федерации» // Российская газета. 2008. 10 октября и др.


54

2. Истратов А.А. Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения режи-

ма пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства //

Следователь. 2004. № 11.

3. Канибер Ю.Н., Катаева О.В. Административная деятельность ОВД по обеспече-

нию миграционной политики в приграничном регионе: Учебное пособие. М.: ЦОКР МВД

РФ, 2007.

4. Кондрашина К.П. Административно-правовое регулирование в сфере миграци-

онной политики в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.

5. Лихолет Е.Н. Административно-правовая организация механизма управления

миграционными процессами в Дальневосточном регионе: Дис. … канд. юрид. наук. Ха-

баровск, 2006.

6. Никулин М.И. Административная деликтология: концептуальные основы профи-

лактики административных деликтов: Монография. Хабаровск: ДВЮИ МВД РФ, 2004.

7. Плужников С.В. Конституционно-правовые основы исполнительной власти. М.:

Готика, 2006.

8. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Рос-

сийской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. Хаба-

ровск: Изд-во РИЦ ХГАЭП, 1999.

9. Степенко А.В. Административно-правовые средства обеспечения специального

режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граждан-

ства: Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006.

Организационно-правовой механизм регулирования

природопользования в Дальневосточном

федеральном округе Российской Федерации

Александр Владимирович Жадан, преподаватель

Уссурийского филиала Дальневосточного

юридического института МВД России

УДК 349.6

Данная статья посвящена некоторым вопросам функционирования организационно-

правового механизма регулирования природопользования в Дальневосточном федераль-

ном округе РФ. Автор анализирует федеральное и региональное законодательство, опре-

деляющее правовой статус органов государственной власти субъектов РФ Дальневосточ-

ного федерального округа, реализующих государственную политику в сфере природо-

пользования; предпринимает попытку классификации этих органов; рассматривает неко-

торые структурные особенности управления природопользованием на Дальнем Востоке.

Особое внимание уделено методам управления природными ресурсами.

Ключевые слова: организационно-правовой механизм, природопользование, органы

государственной власти субъекта Российской Федерации, методы управления природо-

пользованием, Дальневосточный федеральный округ.

Конституционное положение (ст. 9) об использовании природных ресурсов

как основы жизни и деятельности народа подразумевает существование опреде-

ленной системы гарантий его реализации. Прежде всего, это эффективное законо-

дательство. Однако существование нормативно-правовой базы регулирования

природопользования само по себе еще не является залогом эффективной реализа-

ции конституционных прав граждан. Для этого необходимо наличие структуры

органов, осуществляющих правовую деятельность в целях обеспечения реализа-


55

ции права. Такую структуру в юридической науке принято называть организаци-

онно-правовым механизмом1.

Проблема эффективности управления природными ресурсами и связанный с

ней вопрос реализации конституционных прав граждан на природные ресурсы в

субъектах РФ Дальневосточного федерального округа являются одними из наибо-

лее острых. Зачастую региональные органы государственной власти оказываются

не в состоянии создать условия для реализации указанных прав граждан, тем са-

мым препятствуя выполнению основной задачи социального государства – обес-

печению достойной жизни населения (ст. 7 Конституции РФ). Ярким примером

тому стали многочисленные просчеты в организации лососевой путины 2009 г.

Небывалый улов лососевых привел к падению закупочной цены на красную рыбу

до 10-30 рублей за килограмм, однако до массового потребителя дешевая рыба

так и не дошла, даже на самом Дальнем Востоке. Не говоря уже о западной части

страны, где розничная цена сохранилась в пределах 100-150 рублей за килограмм

горбуши2.

Среди причин сложившейся ситуации, конечно, не последнее место занима-

ет инертность российского бизнеса и слабость транспортной инфраструктуры, од-

нако тем более значима должна быть в таких условиях роль органов государ-

ственной власти и административных рычагов управления природными ресурса-

ми.

Отдельно необходимо выделить такую немаловажную проблему всего рос-

сийского государственного механизма, в том числе механизма регулирования

природопользования в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа, как

проблема коррупции. По словам полномочного представителя Президента Рос-

сийской Федерации в Дальневосточном федеральном округе Виктора Ишаева, во-

просы борьбы с коррупцией в федеральном округе стоят особенно остро: «На

Дальнем Востоке коррупцией связаны все и вся. Любой вопрос невозможно ре-

шить из-за многочисленных коррупционных схем. Предприниматель не может

купить землю годами, – это у нас, где земли много и на квадратный километр

приходится по одному или по полтора человека... Как можно поставлять морские

биоресурсы в Японию или Корею в три раза дешевле, чем на внутренний рынок,

без коррупционных схем? Мы изучаем статистику. Данные наших соседей по

странам АТР не совпадают с данными наших ведомств. Оказывается, что сосед-

ние страны ввозят морепродуктов из России в полтора раза больше, чем Россия

вывозит их в эти страны. В округе действуют целые схемы расстановки людей на

«нужные» должности. Наступило время жесткой борьбы с коррупцией…»3.

Таким образом, создание эффективного организационно-правового меха-

низма природопользования на Дальнем Востоке, в том числе преодоление кор-

рупции, является одной из приоритетных задач государственной политики,

направленной на выравнивание социально-экономической диспропорции разви-

тия региона, укрепление федеративных отношений и обеспечение национальной

безопасности.

Организационно-правовой механизм регулирования природопользования в

субъектах Дальневосточного федерального округа включает в себя:

- внутреннюю структуру, состоящую из органов законодательной и испол-

нительной власти субъекта, действующих на постоянной или временной основе;

1 Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М.:

НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 112. 2 Емельянов Г. Дальний Восток не знает, куда девать рекордный улов лососевых // Рос-

сийская газета. 2009. 19 августа; Чкаников М. Рекордный улов лосося не на чем везти до

прилавка // Российская газета. 2009. 26 августа. 3 Дальний Восток перевели на антикоррупционное положение // Коммерсантъ. 2009. 1 октября.


56

- компетенцию, поскольку деятельность государственных органов носит

правомерный характер, если она осуществляется в соответствии с их нормативно

определенной компетенцией;

- методы и формы деятельности, в рамках которых органы государственной

власти субъектов РФ исполняют свои обязанности по регулированию природо-

пользования, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие на

данной территории. Это вытекает из обязанности субъектов РФ как составной ча-

сти Российского государства гарантировать конституционные положения об ис-

пользовании и охране земли и других природных ресурсов как основы жизни и

деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 77) наделила субъекты Российской Федерации пра-

вом самостоятельно устанавливать собственную систему органов государствен-

ной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Феде-

рации и общими принципами организации представительных и исполнительных

органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 18 июля 2009 г.)

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-

полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции»4 определяет основные положения организации системы государственной

власти в субъектах РФ. В данном Законе получили детальную регламентацию по-

рядок формирования и деятельности законодательных (представительных) и ис-

полнительных органов государственной власти субъектов РФ, их компетенция,

организационно-правовые формы взаимодействия между законодательной и испол-

нительной ветвями власти на региональном уровне.

Опираясь на принципы, заложенные в федеральном законодательстве, даль-

невосточные субъекты Российской Федерации закрепляют статус своих государ-

ственных органов в региональных учредительных документах. Следует отметить,

что в регионах наблюдаются различные подходы к тому, какие вопросы должны

определяться на уровне конституции (устава) субъекта РФ, а какие являются

предметом закона или подзаконного нормативно-правового акта. В одних субъек-

тах конституционные положения о системе и полномочиях органов государствен-

ной власти имеют более общий характер5, во многом повторяющий положения

федерального законодательства, в других субъектах РФ более детальный, с раз-

вернутым содержанием полномочий данных органов6.

Закрепленные в учредительных документах вопросы организации и деятель-

ности государственной власти субъектов РФ получают дальнейшее развитие в ре-

гиональных законах и подзаконных актах. Анализ сложившейся в дальневосточ-

ных субъектах практики законодательного регулирования статуса органов власти

также свидетельствует о разнообразии подходов. В субъектах принимаются как

единые законы в отношении определенной ветви власти7, так и законы в отноше-

нии отдельного органа государственной власти8.


5 Общий характер имеют, например, положения Устава Еврейской автономной области.

6 Довольно подробная регламентация деятельности органов государственной власти дает-

ся Уставом Чукотского автономного округа. 7 См., напр.: Закон Хабаровского края от 27 апреля 2005 г. № 272 «О системе исполни-

тельных органов государственной власти Хабаровского края» // Собрание законодатель-

ства Хабаровского края. 2005. № 5 (34). 8 См., напр.: Закон Приморского края от 5 мая 1995 г. № 5-КЗ (в ред. от 6 июля 2009 г.) «О

Законодательном Собрании Приморского края» // Ведомости Думы Приморского края.

1995. № 5.


57

В Камчатском крае одновременно действуют Закон Камчатского края от 10

декабря 2008 г. № 188 «О системе исполнительных органов государственной вла-

сти Камчатского края»9, Закон Камчатского края от 10 декабря 2008 г. № 189 «О

структуре Правительства Камчатского края»10

и постановление губернатора Кам-

чатского края от 11 декабря 2008 г. № 455 «О структуре исполнительных органов

государственной власти Камчатского края»11

. В Республике Саха (Якутия) дей-

ствуют Закон Республики Саха (Якутия) от 19 июня 2007 г «О системе исполни-

тельных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)»12

и Консти-

туционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 февраля 1995 г. «О Правитель-

стве Республики Саха (Якутия)»13

. В Приморском крае, напротив, отсутствуют и

закон о системе исполнительных органов государственной власти, и закон об ад-

министрации края, а формирование органов исполнительной власти происходит

напрямую на основании краевого Устава.

В ряде субъектов Дальневосточного федерального округа РФ приняты зако-

ны, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта в опре-

деленной сфере природопользования14

.

Практически во всех субъектах Дальневосточного федерального округа со-

зданы органы исполнительной власти, осуществляющие функции по реализации

политики в сфере природопользования15

. Структура указанных органов имеет ре-

гиональные различия.

Среди них можно выделить специальные органы исполнительной власти,

осуществляющие функции по выработке региональной политики, нормативному

правовому регулированию и управлению большей части отношений природо-

пользования, относящихся к предметам ведения субъекта РФ. Такие органы, как

правило, имеют сложную структуру, в рамках которой функционируют специали-

зированные отраслевые подразделения.

Так, в соответствии с Положением о министерстве природных ресурсов

Камчатского края16

министерство природных ресурсов Камчатского края является

исполнительным органом государственной власти Камчатского края, осуществ-

ляющим функции по выработке региональной политики и нормативному право-

вому регулированию в сфере охраны окружающей среды и управления особо

охраняемыми природными территориями регионального значения, в сфере отно-

9 Официальные ведомости. 2008. № 199-200.



12 Якутия. 2007. № 130.

13 Якутские ведомости. 1995. № 10.

14 Закон Камчатского края от 19 сентября 2008 г. № 127 (в ред. от 11 июня 2009 г.) «О

полномочиях органов государственной власти Камчатского края в сфере недропользова-

ния» // Официальные ведомости. 2008. № 152-153; распоряжение Правительства Хаба-

ровского края от 28 апреля 2006 г. № 78-рп «О мерах по осуществлению полномочий ор-

ганов государственной власти Хабаровского края в сфере использования, охраны, защиты

лесного фонда и воспроизводства лесов» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс»

версия «Региональное законодательство». Режим доступа: http://www.consultant.ru/ 15

В Чукотском автономном округе полномочия в сфере природопользования и сельского

хозяйства объединены в рамках одного ведомства. См.: Постановление Правительства

Чукотского автономного округа от 16 декабря 2008 г. № 221 «Об утверждении структу-

ры, предельной штатной численности и Положения о департаменте сельскохозяйствен-

ной политики и природопользования Чукотского автономного округа» // Ведомости.

2008. № 50/1 (377/1). 16

Постановление Правительства Камчатского края от 19 декабря 2008 г. № 422-П «Об

утверждении Положения о министерстве природных ресурсов Камчатского края» // Офи-

циальные ведомости. 2009. № 7-9.


58

шений, связанных с обращением отходов производства и потребления, охраны

атмосферного воздуха, радиационной безопасности, использования и воспроиз-

водства минерально-сырьевой базы, недр, водных объектов, а также в сфере осу-

ществления отдельных полномочий Российской Федерации, переданных органам

государственной власти Камчатского края в области экологической экспертизы в

соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и в области

водных отношений в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.

Структурными подразделениями данного министерства являются:

- отдел охраны окружающей среды;

- отдел экологической безопасности и государственной экологической экс-

пертизы;

- отдел недропользования и горной промышленности;

- отдел по регулированию водных отношений.

В Хабаровском крае аналогичную деятельность осуществляет министерство

природных ресурсов Хабаровского края17

.

В следующую группу органов, регулирующих сферу природопользования в

субъектах Дальневосточного федерального округа, входят органы исполнитель-

ной власти, осуществляющие за счет субвенций из федерального бюджета пере-

данные Российской Федерацией полномочия.

В соответствии со ст. 82, 83 Лесного кодекса Российской Федерации в субъ-

ектах создаются органы государственной власти, осуществляющие управление

лесными ресурсами. Так, в Хабаровском крае действует управление лесами Пра-

вительства Хабаровского края18

, в Сахалинской области образован департамент

лесов и особо охраняемых природных территорий Сахалинской области19

, в Рес-

публике Саха (Якутия) действует департамент по лесным отношениям министер-

ства охраны природы Республики Саха (Якутия)20

, структурно входящий в состав

указанного министерства Республики.

Подобным образом функционируют и региональные органы управления в

области использования объектов животного мира, а также водных биологических

ресурсов. В Камчатском крае, например, действует агентство по охране и исполь-

зованию животного мира в Камчатском крае21

.

Третью группу региональных органов управления природопользованием со-

ставляют коллегиальные органы, в которые обычно входят руководители феде-

ральных, региональных, муниципальных органов власти и общественных органи-

17

Постановление Правительства Хабаровского края от 14 февраля 2009 г. № 49-пр «Об

утверждении Положения о министерстве природных ресурсов Хабаровского края» // Со-

брание законодательства Хабаровского края. 2009. № 2(79). 18

Постановление Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2007 г. № 185-пр

(в ред. от 10 июня 2009 г.) «Об утверждении Положения об управлении лесами Прави-

тельства Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 9(62). 19

Постановление администрации Сахалинской области от 28 июля 2009 г. № 294-па «Об

утверждении Положения о департаменте лесов и особо охраняемых природных террито-

рий Сахалинской области» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» версия

«Региональное законодательство». Режим доступа: http://www.consultant.ru/ 20

Постановление Правительства РС(Я) от 26 января 2007 г. № 38 (в ред. от 23 апреля 2009 г.)

«Вопросы департамента по лесным отношениям министерства охраны природы Респуб-

лики Саха (Якутия)» (вместе с Положением департамента по лесным отношениям мини-

стерства охраны природы Республики Саха (Якутия), Перечнем государственных учре-

ждений, передаваемых в ведение департамента по лесным отношениям министерства

охраны природы Республики Саха (Якутия) // Якутские ведомости. 2007. № 13. 21

Постановление Правительства Камчатского края от 19 декабря 2008 г. № 447-П (в ред.

от 17 февраля 2009 г.) «Об утверждении Положения об агентстве по охране и использо-

ванию животного мира в Камчатском крае» // Официальные ведомости. 2009. № 7-9.


59

заций. Деятельность подобных органов позволяет решать немаловажную задачу

взаимодействия властных структур как по вертикали – между уровнями государ-

ственной власти и местным самоуправлением, так и по горизонтали – между ор-

ганами государственной власти субъекта.

Так, в целях усиления координации и обеспечения согласованных действий

территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов

исполнительной власти Еврейской АО и органов местного самоуправления в сфе-

ре использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов действует меж-

ведомственный экологический совет Еврейской автономной области22

.

Практика формирования коллегиальных органов по различным отраслям

природопользования широко распространена в Хабаровском крае. Здесь действуют:

- краевая комиссия по эффективному лесопользованию на территории Хаба-

ровского края;

- краевая комиссия по эффективному использованию минеральных ресурсов

на территории Хабаровского края;

- краевая комиссия по охотопользованию23

;

- краевая комиссия по эффективному использованию водных биологических

ресурсов на территории Хабаровского края24

.

В соответствии с ч. 3, 4 ст. 33 Федерального закона от 20 декабря 2004 г.

№ 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»25

в

дальневосточных субъектах Российской Федерации формируются территориаль-

ные рыбохозяйственные советы.

Например, для координации деятельности в рыбохозяйственной отрасли по-

становлением губернатора Приморского края создан Приморский рыбохозяй-

ственный совет26

. Совет является коллегиальным совещательным органом при гу-

бернаторе в вопросах управления рыбохозяйственной деятельностью в крае. Ана-

логичные советы функционируют в Камчатском крае и Сахалинской области.

В целях выработки предложений по развитию охоты и охотничьего хозяй-

ства на территории Еврейской автономной области постановлением губернатора

22

Постановление губернатора ЕАО от 5 марта 2001 г. № 53 (в ред. от 7 апреля 2009 г.) «О

межведомственном экологическом совете ЕАО» [Электронный ресурс] // СПС «Консуль-

тантПлюс» версия «Региональное законодательство». Режим доступа:

http://www.consultant.ru/; постановление губернатора ЕАО от 13 сентября 2007 г. № 187

(ред. от 16 марта 2009 г.) «О составе межведомственного экологического совета Еврей-

ской автономной области» // Собрание законодательства ЕАО. 2007. № 12. Ст. 2311. 23

Постановление губернатора Хабаровского края от 17 июня 2008 г. № 86 «О краевой

комиссии по эффективному лесопользованию на территории Хабаровского края»; поста-

новление губернатора Хабаровского края от 4 июня 2008 г. № 79 «О создании краевой

комиссии по эффективному использованию минеральных ресурсов на территории Хаба-

ровского края»; постановление губернатора Хабаровского края от 4 июня 2008 г. № 80 «О

краевой комиссии по охотопользованию» // Собрание законодательства Хабаровского

края. 2008. № 6 (71). 24

Постановление губернатора Хабаровского края от 20 мая 2008 г. № 70 (ред. от 26 нояб-

ря 2008 г.) «О краевой комиссии по эффективному использованию водных биологиче-

ских ресурсов на территории Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаров-

ского края. 2008. № 5 (70). 25

Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270. 26

Постановление губернатора Приморского края от 18 февраля 2005 г. № 49-пг (в ред. от

14 апреля 2009 г.) «О Приморском рыбохозяйственном совете» // Сборник нормативных

правовых актов губернатора Приморского края и администрации Приморского края.

2005. № 5.


60

ЕАО от 24 ноября 2008 г. № 214 создан межведомственный охотохозяйственный

совет Еврейской автономной области27

.

В целях усиления координации действий территориальных органов феде-

ральных органов исполнительной власти, региональных органов исполнительной

власти и иных заинтересованных органов по обеспечению охраны лесов области

от пожаров, незаконных рубок и других правонарушений в Еврейской автоном-

ной области создан координационный совет Еврейской автономной области по

борьбе с лесными пожарами и незаконным оборотом лесной продукции28

.

В Дальневосточном федеральном округе существует практика договорных

отношений между органами государственной власти субъектов РФ. В частности,

между Правительством Еврейской АО и Правительством Хабаровского края за-

ключено соглашение «О торгово-экономическом, научно-техническом и социаль-

но-культурном сотрудничестве между Правительствами Хабаровского края и Ев-

рейской автономной области»29

.

В соответствии со ст. 14 данный документ вступил в силу с 22 апреля 2003 г.

и автоматически пролонгируется на каждый следующий год, если одна из сторон

не уведомит письменно другую сторону не менее чем за три месяца до истечения

соответствующего срока действия соглашения о его прекращении. Данное согла-

шение предусматривает помимо прочих направлений сотрудничества совместную

работу по законотворчеству в области недропользования и лесопользования, а

также взаимодействие ведомств субъектов по вопросам охраны, воспроизводства

и рационального использования лесных ресурсов.

Охарактеризовав структуру и полномочия организационно-правового меха-

низма природопользования в Дальневосточном федеральном округе, логично бу-

дет рассмотреть вопрос о методах и формах функционирования данного механиз-

ма. В отечественной научной и учебной литературе, как правило, выделяются два

метода управления природопользованием: административный и экономический.

Если для первого характерными являются отношения власти и подчинения, то для

второго – экономическое стимулирование деятельности по рациональному ис-

пользованию природных ресурсов. Суть проблемы в том, насколько глубоким

должно быть административное вмешательство органов государственной власти в

сферу использования природных ресурсов.

Следует отметить, что долгое время после перехода страны к рыночным от-

ношениям переоценивалась роль экономических методов и недооценивалась роль

административно-правовых, как средств практического осуществления государ-

ственных функций, способов и приемов достижения какой-либо цели30

. Однако

дискриминация государственного управления вредна для общества. Практика по-

следних лет доказала, что потеря управляемости обществом, «рыхлость» государ-

ственного управления повлекли за собой необратимые вредные последствия, ко-

27

Собрание законодательства ЕАО. 2009. № 1. Ст. 3192. 28

Постановление губернатора ЕАО от 8 января 2003 г. № 4 «О координационном совете

ЕАО по борьбе с лесными пожарами и незаконным оборотом лесной продукции» // Со-

брание законодательства ЕАО. 2003. № 1. Ст. 0036; постановление губернатора ЕАО от

31 декабря 2008 г. № 252 «О составе координационного совета Еврейской автономной

области по борьбе с лесными пожарами и незаконным оборотом лесной продукции» //

Собрание законодательства ЕАО. 2009. № 1. Ст. 3205. 29

Собрание законодательства ЕАО. 2003. № 5. 30

Колбасов О.С. Соотношение административных и экономических методов охраны

окружающей среды // Экологическое право и рынок. М., 1994. С. 48-49; Он же. Правовое

обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики // Государ-

ство и право. 1993. № 11. С. 28; Герасимова И.А. Управление природопользованием и

охраной окружающей среды. Оренбург: Издательство ОГУ, 1998. С. 44.


61

торые государство не должно было допустить31

. Опыт стран с развитой рыночной

экономикой показывает, что решение экологических задач невозможно без жест-

кого государственного регулирования32

.

Как известно, с 2003 г. в Российской Федерации проводится административ-

ная реформа. Среди поставленных задач: повышение эффективности государ-

ственного управления, качества и доступности государственных услуг, ограниче-

ние вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов пред-

принимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регу-

лирования, повышение эффективности деятельности органов исполнительной

власти33

.

Таким образом, речь идет о достаточности административного регулирова-

ния, поскольку вредно не только недостаточное, но и избыточное вмешательство.

Осуществляемое при проведении административной реформы совершенствование

административных методов управления позволяет решать в регионах первооче-

редные социально-экономические проблемы. При этом в условиях рыночной эко-

номики ошибочен был бы полный отказ от экономических рычагов регулирова-

ния природопользования.

По нашему мнению, не следует говорить о приоритете какого-либо одного

метода, а тем более противопоставлять административный и экономический ме-

тоды. В условиях современного глобализирующегося мира речь должна идти о

комплексном методе регулирования природопользования. В основе деятельности

организационно-правового механизма регулирования природопользования дол-

жен лежать учет совокупности социальных, экономических, культурно-

мотивационных, внешнеполитических и иных факторов, влияющих на государ-

ство в целом и отдельные его регионы, в частности.

Содержание метода в значительной мере определяется уровнем эколого-

правовой и общей правовой культуры общества. Особенно большое значение

имеет уровень эколого-правовой культуры представителей органов власти, в ру-

ках которых сосредоточены правотворческие и правоприменительные полномо-

чия. В условиях низкой эколого-правовой культуры, не сформированных до конца

институтов гражданского общества, слабых институтов экономики ставка пре-

имущественно на экономическое регулирование может стать губительной для

государства. В такой ситуации приоритетным является административный метод

регулирования природопользования. И, напротив, развитие системы социальных

и экономических институтов общества должно впоследствии способствовать уси-

лению рыночных механизмов регулирования. Другими словами, общество долж-

но достичь определенного уровня культурного, социального, экономического раз-

вития, на котором становится возможно широкое использование экономических

методов регулирования.

Большое значение в этой связи имеет формирование в субъектах Дальнево-

сточного федерального округа действенной системы экологического образования

и воспитания. Так, в Приморском крае действует Закон Приморского края от

15 ноября 2001 г. № 164 «Об экологическом образовании в Приморском крае»,34

направленный на обеспечение экологического образования и воспитания в обра-

зовательных и воспитательных учреждениях края. Данный закон разграничивает

31

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской

Федерации: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. С. 339. 32

Дубовик О.Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2003. С.57- 61. 33

Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. от 28 марта 2008 г.)

«О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»

// Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720. 34

Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2001. № 98.


62

полномочия Законодательного Собрания Приморского края, органов исполни-

тельной власти Приморского края, органов местного самоуправления в указанной

сфере, регламентирует вопросы межведомственной координации и финансирова-

ния деятельности в области экологического образования. Аналогичный закон

принят в Республике Саха (Якутия). Кроме того, в Республике действует поста-

новление Правительства РС(Я) от 26 декабря 2008 г. № 603 «О Стратегии разви-

тия непрерывного экологического образования и просвещения в Республике Саха

(Якутия) на период до 2020 года»35

.

Важным фактором развития экономических методов регулирования приро-

допользования является развитие внешнеэкономического сотрудничества в этой

сфере. Примером тому является привлечение иностранных компаний к добыче

нефти и газа в Сахалинской области на основе соглашений о разделе продукции.

Вместе с тем осуществление федеральных и региональных программ социально-

экономического развития Дальнего Востока способствует усилению администра-

тивных методов регулирования.

Таким образом, одной из задач совершенствования механизма управления

природопользованием является достижение оптимального сочетания экономиче-

ских и административных рычагов регулирования. При этом необходимо учиты-

вать следующие факторы:

- состояние политических, социальных, экономических институтов общества;

- природно-климатическую, инфраструктурную, национальную специфику

субъектов Федерации;

- экономические, демографические и иные показатели соседних стран.

На сегодняшний день субъекты Дальневосточного федерального округа Рос-

сийской Федерации по сравнению с другими регионами страны (и соседними гос-

ударствами) обладают слаборазвитой инфраструктурой, низкой плотностью насе-

ления, испытывают социально-экономические трудности, но при этом обладают

богатой и часто еще не освоенной сырьевой базой. При этом они соседствуют с

густонаселенными, быстроразвивающимися, испытывающими недостаток в при-

родных ресурсах странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Представляется,

что в таких условиях для российского Дальнего Востока является важным нали-

чие, прежде всего, действенных механизмов административного регулирования

природопользования. В противном случае регион может подвергнуться экономи-

ческой, демографической, культурной, а впоследствии и политической экспансии

соседних держав.

Таким образом, создание в субъектах Дальневосточного федерального окру-

га РФ организационно-правового механизма природопользования, оптимально

сочетающего все возможные формы и методы регулирования, является залогом

обеспечения национальной безопасности Российского государства.


1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Россий-

ской Федерации: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003.

2. Герасимова И.А. Управление природопользованием и охраной окружающей сре-

ды. Оренбург: Издательство ОГУ, 1998.

3. Дубовик О.Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2003.

4. Колбасов О.С. Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях

рыночной экономики // Государство и право. 1993. № 11.

5. Колбасов О.С. Соотношение административных и экономических методов охра-

ны окружающей среды // Экологическое право и рынок. М., 1994.

35

Якутские ведомости. 2008. № 74.


63

6. Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Ти-

унов. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999.

Гражданское право

Правомочие распоряжения в конструкции

права оперативного управления

Константин Геннадьевич Салтыков, доцент


МВД России, кандидат юридических наук

УДК 347.2/.3

Статья посвящена анализу особенностей реализации правомочия по распоряжению

имуществом, закрепленным собственником за казенными предприятиями и учреждения-

ми на праве оперативного управления. Автор рассматривает практику разрешения арбит-

ражными судами различных уровней споров об определении порядка отчуждения ука-

занного имущества.

Ключевые слова: право оперативного управления, казенные предприятия и учре-

ждения, распоряжение, отчуждение, изъятие.

Гражданским кодексом РФ определяется количество и объем вещных прав

государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Помимо права

хозяйственного ведения данный кодифицированный закон предусмотрел также

право оперативного управления.

Субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия

и учреждения1. Объектами права оперативного управления является имущество,

закрепленное собственником за казенными предприятиями и учреждениями, а

также имущество, приобретенное в процессе производственной деятельности.

Казенное предприятие, а также учреждение осуществляют права владения,

пользования и распоряжения переданным им имуществом в пределах, установ-

ленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности, заданиями соб-

ственника и назначением имущества. Собственник имущества вправе изъять из-

лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и рас-

порядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).

По объему правомочий право оперативного управления ýже, чем право хо-

зяйственного ведения. Так, свои правомочия казенные предприятия и учреждения

осуществляют в пределах, установленных законом и собственником. В частности,

казенные предприятия вправе отчуждать или иным способом распоряжаться за-

крепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества,

однако казенное предприятие, по общему правилу, вправе самостоятельно реали-

зовать производимую им продукцию. Что касается учреждений, то они не вправе

отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом

и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Однако,

если учреждению предоставлено право заниматься предпринимательской дея-

тельностью, то оно имеет право свободно распоряжаться полученными доходами,

а также имуществом, приобретенным на эти доходы.

1 В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная соб-

ственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функ-

ций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.


64

С другой стороны, передав учреждению имущество на праве оперативного

управления, собственник также не вправе распоряжаться им независимо от нали-

чия или отсутствия согласия учреждения.

В п. 9 Постановления Пленума Верховного Арбитражного Суда РФ от 22

июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными

судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, свя-

занных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»

указано, что при разрешении вопроса о возможности распоряжения собственни-

ком имуществом, закрепленным за учреждением на праве оперативного управле-

ния, в частности путем сдачи в аренду, суду надлежит исходить из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 120 ГК РФ, права учреждения на закрепленное за ним

имущество определяются в соответствии со ст. 296, 298 ГК РФ. При этом соб-

ственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению

только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначе-

нию имуществом2.

Таким образом, позиция Пленума ВАС РФ основывается на признании базо-

вого значения ст. 296, 298 ГК РФ при определении объема прав учреждения на

закрепленное за ним имущество.

Вместе с тем комплексный анализ содержания указанных статей позволяет

выявить некоторое противоречие между ними.

Так, согласно ч. 1 ст. 298 ГК РФ, учреждение вообще лишено права распо-

ряжения имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным

этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобре-

тение такого имущества. Однако статья 296 ГК устанавливает, что казенное пред-

приятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного

управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах,

установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями

собственника этого имущества и назначением этого имущества.

Возникает вопрос: предоставлено ли учреждению право распоряжения иму-

ществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, с согласия

собственника, как это сделано, например, в отношении казенного предприятия?

Обратимся к судебной практике.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению феде-

ральным имуществом по Пермскому краю (далее – территориальное управление)

обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о пересмотре в порядке

надзора ранее состоявшихся судебных решений.

19 декабря 2005 г. территориальное управление, учреждение здравоохране-

ния (арендодатели) и учреждение социального обслуживания населения (аренда-

тор) заключили договор аренды недвижимого имущества, являющегося феде-

ральной собственностью, закрепленного за учреждением здравоохранения на пра-

ве оперативного управления.

Полагая, что указанный договор заключен с нарушением положений ст. 120,

296 Гражданского кодекса Российской Федерации, территориальное управление

обратилось в арбитражный суд с иском о признании указанного договора недей-

ствительным и истребовании из чужого незаконного владения нежилого помещения.

Решением суда первой инстанции исковые требования удовлетворены исхо-

дя из того, что территориальное управление, передав в оперативное управление

нежилое помещение учреждению здравоохранения, не вправе было распоряжать-

ся этим имуществом путем заключения оспариваемого договора независимо от

согласия лица, которому это имущество передано.

2 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 8 // СПС «Гарант».


65

Постановлениями апелляционного и окружного судов решение суда отмене-

но, в удовлетворении иска отказано, поскольку в соответствии со ст. 608 ГК РФ

право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику, а также лицам,

управомоченным законом или собственником.

Оспаривая названные постановления, заявитель просил их отменить в связи

с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Изучив представленные материалы и доводы заявителя, суд пришел к выво-

ду о том, что дело не подлежит передаче в Президиум Высшего Арбитражного

Суда Российской Федерации, так как оснований, предусмотренных ст. 304 Арбит-

ражного процессуального кодекса Российской Федерации для изменения или от-

мены в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, не имеется.

По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, принимая обжалуемые акты

об отказе в удовлетворении иска, апелляционный и окружной суды обоснованно

исходили из положений гражданского законодательства, регламентирующих во-

просы распоряжения имуществом, переданным собственником учреждению в

оперативное управление.

В соответствии со ст. 608 ГК РФ право сдачи имущества в аренду принадле-

жит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные

законом или собственником сдавать имущество в аренду.

Согласно ч.1 ст. 120 ГК РФ, права учреждения на закрепленное за ним иму-

щество определяются в соответствии со ст. 296, 298 Кодекса.

В то же время, согласно ч.1 ст. 296 ГК РФ, учреждение, за которым имуще-

ство закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распо-

ряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с

целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назна-

чением этого имущества.

В случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его пе-

редачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффек-

тивной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано

(в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального

использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществ-

лено учреждением с согласия собственника (в ред. Постановления Пленума Выс-

шего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2007 г. № 23).

Как установлено судом апелляционной инстанции, территориальное управ-

ление, являясь стороной оспариваемого договора, выразило согласие на соверше-

ние сделки, участвуя в заключении которой, учреждение реализовало предостав-

ленное ему право распоряжении имуществом, закрепленным за ним на праве опе-

ративного управления, в целях, не противоречащих рациональному его использо-

ванию3.

В данном случае, отказывая в удовлетворении надзорной жалобы, Высший

Арбитражный Суд РФ исходил из того, что в силу п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение

может распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления

имуществом при наличии согласия собственника на совершение соответствую-

щих сделок.

Кроме того, обращает на себя внимание достаточно лояльное отношение ар-

битражных судов к практике заключения трехсторонних договоров, направлен-

ных на отчуждение закрепленного на праве оперативного управления имущества.

В качестве примера подобной позиции судов можно рассматривать одно из

постановлений Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа. В

3 Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. № 4731/08 // СПС

«Гарант».


66

суд обратился прокурор с иском о признании недействительным договора аренды

нежилых помещений, заключенного между администрацией (арендодатель), му-

ниципальным учреждением здравоохранения (балансодержатель) и предпринима-

телем (арендатор). Как отметили арбитры, из договора аренды не следует, что ад-

министрация единолично распорядилась имуществом. Тем более что граждан-

ским законодательством не предусмотрено такого субъекта договора аренды, как

балансодержатель. Администрация, являясь стороной оспариваемого договора,

тем самым выразила согласие на совершение сделки. А вот учреждение со своей

стороны реализовало предоставленное ему право распоряжения имуществом, за-

крепленным за ним на праве оперативного управления, в целях, не противореча-

щих рациональному его использованию4.

Судьи Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа также не

стали признавать трехсторонний договор аренды недействительным. К арбитрам

обратился собственник (арендодатель) имущества, принадлежащего учреждению

на праве оперативного управления, с иском об освобождении арендатором зани-

маемого помещения. Данный иск был оставлен без удовлетворения, поскольку без

согласия учреждения собственник не вправе распоряжаться указанным имуще-

ством (в данном случае требовать освобождения арендатором помещения)5.

Вместе с тем на сегодняшний день преждевременно говорить о наличии

единой и согласованной позиции арбитражных судов различных уровней по рас-

сматриваемому вопросу.

Так, в Арбитражный суд Вологодской области обратился прокурор с заявле-

нием о признании ряда норм Положения об управлении и распоряжении объекта-

ми (имуществом) муниципальной собственности Харовского района не соответ-

ствующими ГК РФ. В соответствии с абзацем первым п. 2 ст. 9 Положения про-

дажа высвобождаемого имущества района, закрепленного на праве оперативного

управления за муниципальным учреждением района, приобретенного им за счет

средств, выделенных по смете, осуществляется на основании распоряжения Ко-

митета по управлению имуществом с согласия отраслевого органа.

Судом было отмечено, что указанная норма устанавливает право органов

местного самоуправления на распоряжение имуществом, закрепленным за учре-

ждением на праве оперативного управления, путем его отчуждения.

Вместе с тем права собственника и учреждения по распоряжению закреп-

ленным за учреждением на праве оперативного управления имуществом установ-

лены ст. 296, 298 ГК РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имуще-

ства, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять

излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и

только после этого распорядиться им по своему усмотрению. Согласно ч. 1 ст. 298

ГК РФ, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться за-

крепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств,

выделенных по смете.

Следовательно, в силу ч. 2 ст. 296 и ч.1 ст. 298 ГК РФ до изъятия излишнего,

неиспользуемого имущества, закрепленного за учреждением на праве оператив-

ного управления, и имущества, приобретенного за счет средств, выделенных по

4 Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20 мая

2008 г. № Ф04-2970/2008(4955-А45-13) // СПС «Гарант». 5 Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 23 декаб-

ря 2008 г. № Ф03-5759/2008// СПС «Гарант».


67

смете, не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться соответствующим

имуществом как собственник, так и учреждение6.

Такая позиция Арбитражного суда Вологодской области, очевидно, контра-

стирует с содержанием ранее приведенных судебных решений, связывая возмож-

ность распоряжения указанным имуществом с его изъятием, и представляется

также весьма небесспорной.

Дело в том, что по закону переданное учреждению в оперативное управле-

ние имущество должно использоваться в целях, для которых создано учреждение.

Если имущество будет использоваться не по назначению, то оно может быть изъ-

ято собственником имущества, который вправе распорядиться им по своему

усмотрению. Однако ненадлежащее использование имущества нужно доказать,

причем обязанность доказывания будет нести государственный орган, осуществ-

ляющий правомочия его собственника. Произвольное изъятие имущества недопу-

стимо и, скорее всего, будет обжаловано учреждением в суде.

Например, по результатам проверки использования нежилых помещений

комиссией был сделан вывод о том, что в целях повышения эффективности

управления федеральным имуществом целесообразно изъять из оперативного

управления учреждения данное здание как неиспользуемое. На основании акта

проверки Министерством имущественных отношений РФ было издано распоря-

жение об изъятии здания из оперативного управления учреждения. Но Федераль-

ный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не согласился с правомерно-

стью изъятия имущества в рассматриваемой ситуации7.

Как отмечается в названном постановлении, в силу п. 5 ст. 200 Арбитражно-

процессуального кодекса бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся

в соответствии с законом основаниями для изъятия либо иного распоряжения

имуществом, возложено на соответствующий уполномоченный собственником

орган. Однако достаточных доказательств неиспользования заявителем закреп-

ленного за ним спорного здания в суд представлено не было. Были допущены и

многочисленные нарушения при проведении проверки – она проведена в отсут-

ствие представителя проверяемой организации. До издания оспариваемых актов

учреждению не была предоставлена возможность исправить недостатки, обнару-

женные при проверке, которые не являются неустранимыми, и своевременно

представить протокол разногласий на акт проверки.

Сказанного, с нашей точки зрения, достаточно, чтобы убедиться в существо-

вании проблем в государственном секторе экономики, а также в отсутствии

должного государственного контроля за деятельностью руководящих органов

предприятий. Выход из создавшегося положения видится не только и не столько в

принятии ведомственных нормативных актов. Требуется кардинальное решение

путем внесения соответствующих изменений в гл. 19 ГК РФ. Сегодняшнее содер-

жание данной главы, очень небольшой по объему, но, тем не менее, заявленной

законодателем в качестве самостоятельной, может и должно, по нашему мнению,

претерпеть некоторые коррективы. В частности, изменения должны коснуться

права оперативного управления государственным и муниципальным имуществом.

Прежде всего, это связано с отсутствием четкой и дифференцированной кон-

струкции права оперативного управления в отношении казенного предприятия и

учреждения.

6 Решение Арбитражного суда Вологодской области от 27 марта 2009 г. № А13-1783/2009

// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Приложение. III квартал

2009 г. С. 147. 7 Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16

ноября 2004 г. № А33-6756/04-С2-Ф02-4749/04-С1 // СПС «Гарант».


68

Одной из мер, позволяющих избежать вышеупомянутых сложностей, свя-

занных с применением конструкции права оперативного управления в отношении

казенного предприятия и учреждения, по нашему мнению, могло бы стать изме-

нение редакции ч.1 ст. 296 ГК РФ.

Право оперативного управления учреждения можно было бы определить как

вещное право, на основании которого учреждение владеет и пользуется имуще-

ством в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и

назначением имущества (неиспользование имущества или использование его не

по назначению может повлечь его изъятие и перераспределение собственником),

но при этом лишено права распоряжаться любым закрепленным за ним имуще-

ством, в том числе отчуждать его.

Гражданско-правовой характер источников института

государственной регистрации прав

на недвижимое имущество и сделок с ним

Сергей Николаевич Кукушкин, преподаватель


УДК 347.22.02

В статье отражена точка зрения о частноправовой природе источников, регулирующих

процедуру государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Теоретико-правовая новизна подхода заключается в обосновании возможности регулирова-

ния процедурных отношений с участием органа публичной власти средствами гражданского

права.

Ключевые слова: институт гражданского права, нормы материального права, процедур-

ные нормы, регистрация прав, недвижимость, правовые источники, подзаконные акты, мате-

риально-правовой состав, процедура регистрации прав.

Институт государственной регистрации урегулирован, прежде всего, нормами

Гражданского кодекса РФ, а также Федерального закона «О государственной реги-

страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 (далее – Закон о регистра-

ции прав). Вопрос об отраслевой принадлежности норм института «государственной

регистрации прав на недвижимость» на сегодняшний день не имеет однозначного

решения. Одни исследователи данной проблемы считают, что нормы, регулирующие

государственную регистрацию прав на недвижимость, образуют институт граждан-

ского права2, другие – межотраслевой (комплексный) институт

3, третьи – институт

административного права4.

1 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ « О государственной регистрации прав

на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30.

Ст. 3594. 2 Суханов Е.А. Гражданское право: Учебник. Т. I. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 2003.

С. 3, 304, 329, 610. 3 Шейнин Л.Б. Государственная регистрация недвижимости: создает право или подтвер-

ждает его? // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 56. 4 Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является

частью института государственной регистрации в целом. Ведь помимо государственной

регистрации прав на недвижимость существует государственная регистрация актов граж-

данского состояния, юридических лиц и т.д. Коршунова Н. Неоспоримая регистрация

[Электронный ресурс] // эж-ЮРИСТ. 2004. № 16 // СПС «Гарант».


69

Подобный теоретический плюрализм не может не отражаться на реализации

практических задач, которые призвано решать гражданское законодательство по-

средством своего регулятивного и охранительного потенциала, имеющего основную,

генеральную направленность – упорядочение, правовое оформление экономических

отношений. В более узком понимании проблемы важно определить и раскрыть подлинное

юридическое содержание отдельной совокупности норм, регулирующих оборот

(введение в оборот) недвижимости.

В научной литературе есть упоминания о сущности норм, составляющих пра-

вовой институт легализации прав на недвижимость, и соответственно о его основных

отраслевых свойствах, а также предмете правового воздействия. Так, И.Д. Грачѐв от-

мечает, что «нормы Закона о регистрации прав, развивая общие положения ГК РФ о

введении в российское гражданское право (курсив мой – К.С.) института государ-

ственной регистрации прав и сделок с недвижимостью (см. например, ст. 219, 223 (п.

2), 234 (п.1), 339 (п. 3), 551, 558 (п. 2), 560 (п. 3), 574 (п. 3), 651 (п. 2) ГК РФ), конкре-

тизируют содержание данного правового института, устанавливают условия и поря-

док осуществления данной регистрации, определяют ряд иных, связанных с реги-

страцией правил»5.

В целом мы исходим из того, что действие норм института регистрации част-

ных прав направлено на упорядочение общественных отношений, связанных с обо-

ротом (введением в оборот) недвижимости, выражающееся в реализации частных

(имущественных) интересов посредством совершения (отказа в совершении) госу-

дарственной регистрации (акта внесения), наличии информационной составляющей,

а также достигаемого в связи с этим правового результата. Указанная теоретическая

конструкция и предопределяет отраслевую, то есть гражданско-правовую направ-

ленность норм. В свою очередь, нормы эти закреплены в различных актах граждан-

ского законодательства с дифференциацией не только по юридической силе, но по

характеру отношений, подвергаемых правовому воздействию, – материальные и

процедурные нормы.

При внимательном изучении ряда норм становится ясно, что существуют от-

ношения, урегулированные гражданским законодательством, которые имеют не

только материально-правовой, но и процедурный характер. Так, «Федеральный закон

о государственной регистрации прав содержит описание процедуры государственной

регистрации, основных условий и параметров регистрационного процесса»6. Однако

точка зрения об отнесении Закона о регистрации прав к процедурному имеет неодно-

значный характер.

Одни правоведы полагают, что «Закон о регистрации носит больше процессу-

альный характер, чем материальный»7, другие считают, что «по содержанию Закон о

регистрации прав относится, прежде всего, к материальному (гражданскому) праву, о

чем свидетельствуют как отсылки в нем к нормам ГК, так и положения об участни-

ках отношений, возникающих при государственной регистрации прав, о регистрации

отдельных видов прав на недвижимое имущество»8.

5 Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недви-

жимое имущество и сделок с ним» / И.Д. Грачѐв и др. 2 изд., перераб. и доп. М.: Норма,

2001. С. 8. 6 Зрелов А.П. и др. Регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним: правовые

и налоговые аспекты: Практическое пособие. М.: ООО «СтатусКво 97», 2005. С. 109. 7 Мананников О. Процессуальное положение учреждений юстиции по регистрации прав

на недвижимость // Российская юстиция. 2000. № 8. 8 Мирзоян М. Обжалование действий учреждений юстиции, регистрирующих права на

недвижимость // Российская юстиция. 2001. № 3. С. 37.


70

В настоящее время можно говорить о преобладании точки зрения о процедур-

но-правовой основе Закона о регистрации прав. Так, в Концепции развития законода-

тельства о вещном праве при анализе источников, регулирующих отношения ипоте-

ки, прямо говорится: «В настоящее время нормы о залоге сосредоточены в несколь-

ких нормативных актах: Гражданском кодексе Российской Федерации (§ 3 главы 23

Кодекса), … Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недви-

жимое имущество и сделок с ним» (в части регулирования процедуры регистрации

залога недвижимого имущества)…» 9.

О преобладании процедурных норм над материальными прямо говорят поло-

жения Концепции развития законодательства о вещном праве, касающиеся рассуж-

дений об особом вещном праве на недвижимость, которое, по мнению составителей

Концепции, «лучше закрепить в ГК, а не в законодательстве о государственной реги-

страции, носящем в значительной мере процедурный характер».

В данном случае важно то, что обоснование возможности исключения матери-

ально-правовых норм из Закона о регистрации прав строится в Концепции не на от-

раслевой обособленности этого закона, а на процедурном характере норм, этот закон

составляющих. Хотя можно отметить, что действительно в последнее время в Законе

о регистрации прав укоренились некоторые материально-правовые конструкции вне

предписаний ГК РФ. К примеру, статья 25.3 Закона о регистрации прав вводит

упрощенный порядок регистрации прав («Дачная амнистия») на отдельные объекты

недвижимости, используя свои материально-правовые конструкции. В целом можно

отметить, что особенности регистрации отдельных видов недвижимости, предусмот-

ренные в Законе о регистрации прав, нагружены своими материально-правовыми ос-

нованиями.

По поводу отнесения норм Закона о регистрации прав к материальному праву, с

одной стороны, и гражданско-правовому по отраслевой направленности, с другой,

следует все-таки учитывать положения ч.6 ст.131 ГК РФ, где говорится, что Закон о

регистрации прав устанавливает порядок регистрации, причем в соответствии с ГК

РФ. В ч.2 ст.3 ГК РФ говорится, что гражданское законодательство состоит из ГК

РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих от-

ношения, указанные в п.1 и 2 ст. 2 ГК РФ. Гражданский кодекс РФ в ч. 6 ст. 131

предусматривает возможность принятия закона, регулирующего процедуру реги-

страции частных прав на недвижимость. Во исполнение ч. 6 ст.131 ГК РФ был при-

нят Закон о регистрации прав, в ч.1 ст. 3 которого говорится, что «правовую основу

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним со-

ставляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, настоящий Федеральный закон,

иные федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними другие нормативные

правовые акты РФ» 10

.

Таким образом, налицо стройная конструкция актов гражданского законода-

тельства в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Одно из нормативных толкований отраслевой сущности института государ-

ственной регистрации прав на недвижимость дано в Определении Конституционного

Суда РФ от 14 января 2003 г. № 20-О, в котором утверждается, что «сама государ-

ственная регистрация недвижимости основана на ГК РФ, которым предусмотрено,

что порядок государственной регистрации и основания отказа в ней устанавливаются

в соответствии с ГК РФ, Законом о государственной регистрации прав на недвижи-

мое имущество и сделок с ним»11

.

9 http://www.privlaw.ru/vs_info4.html, свободный. Загл. с экрана.

10 В первоначальной редакции часть 1 ст. 3 Закона о регистрации прав звучала еще более

«цивилистично» - Законодательство РФ о ГРПН состоит из ГК РФ, настоящего ФЗ и т.д. 11

Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. № 20-О «Об отказе в

принятии к рассмотрению запроса администрации Ивановской области о проверке кон-

http://www.privlaw.ru/vs_info4.html


71

Данные положения гражданского законодательства, с учетом толкования от-

дельных положений Конституционным Судом РФ, безусловно, говорят, что:

1) Закон о регистрации прав целиком и полностью относится к гражданскому

законодательству России;

2) характер закона обусловлен спецификой процедурно-правового регулирова-

ния на основании и в соответствии с нормами ГК РФ.

Если с уровнем источников регулирования процедуры регистрации в форме за-

кона более или менее все ясно, то подзаконное регулирование нагружено комплекс-

ной природой этих актов.

По поводу возможности подзаконного гражданско-правового регулирования

отношений по регистрации прав очень верно подмечено И.Д. Грачѐвым: «в соответ-

ствии с п. 4 и п. 7 ст. 3 ГК РФ Правительством РФ и уполномоченным ведомством

(Минюстом России – сейчас Минэкономразвития РФ12

) во исполнение норм Закона

(о регистрации прав) был принят ряд подзаконных актов …положения этих подза-

конных актов могут содержать нормы гражданского права и применяться к отноше-

ниям регистрирующих органов и правообладателей»13

. Налицо недвусмысленная

точка зрения о применении норм гражданского права к процедурным отношениям

регистрирующего органа и заявителей.

Действительно, абзац 3 ч.1 ст. 3 Закона о регистрации говорит, что «на основа-

нии и во исполнение настоящего Федерального закона, актов Президента РФ и актов

Правительства РФ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в

области государственной регистрации, в пределах своей компетенции вправе изда-

вать методические рекомендации по вопросам практики ведения государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». И в этом смысле в

точном соответствии с иерархией подзаконных актов гражданского законодатель-

ства, регулирующих процедуру регистрации, приняты ряд нормативных документов

как регистрирующим органом (ФРС России), так и Минюстом РФ. По крайней мере,

преамбула практически каждого из них упоминает свое отраслевое «происхождение».

К примеру, в одном из них говорится: «Методические рекомендации об осо-

бенностях государственной регистрации прав граждан на жилые помещения, приоб-

ретаемые на основании договоров передачи в собственность жилых помещений, раз-

работаны на основании и в соответствии с ГК РФ, Законом о регистрации, Правила-

ми ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и

сделок с ним, иными нормативными правовыми актами РФ»14

. В свою очередь, Пра-

вила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и

сделок с ним приняты Правительством РФ15

на основании прямого указания ч. 5

ституционности отдельных положений статей 9, 10 и 15 Федерального закона «О госу-

дарственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и примерного

положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижи-

мое имущество и сделок с ним» // СПС «Консультант Плюс». 12

П. 2 Постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 451 «О Федеральной реги-

страционной службе» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 25. Ст. 2984. 13

Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недви-

жимое имущество и сделок с ним» / И.Д. Грачѐв и др. С. 46. 14

Приказ Федеральной регистрационной службы от 6 августа 2007 г. № 176 «Об утвер-

ждении Методических рекомендаций об особенностях государственной регистрации прав

граждан на жилые помещения, приобретаемые на основании договоров передачи в соб-

ственность жилых помещений» // Еженедельный бюллетень законодательных и ведом-

ственных актов. 2008. № 8. 15

Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Пра-

вил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок

с ним» / Собрание законодательства РФ. 1998. № 8. Ст. 963.


72

ст.12 Закона о регистрации прав, что также говорит о гражданско-правовом «проис-

хождении» этого источника.

Содержание большинства принятых на основании ГК РФ и во исполнение За-

кона о регистрации подзаконных нормативных актов16

процедурного характера, по

сути, детализируют (комментируют) положения гражданского законодательства в

части раскрытия материально-правового состава, необходимого для юридической

корректности регистрации прав и (или) сделок с определенными видами объектов

недвижимого имущества.


1. Зрелов А.П. и др. Регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним:

правовые и налоговые аспекты: Практическое пособие. М.: ООО «СтатусКво 97», 2005.

2. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на

недвижимое имущество и сделок с ним» / И.Д. Грачѐв и др. 2 изд., перераб. и доп. М.:

Норма, 2001.

3. Коршунова Н. Неоспоримая регистрация [Электронный ресурс] // эж-ЮРИСТ.

2004. № 16 // СПС «Гарант».

4. Мананников О. Процессуальное положение учреждений юстиции по регистрации

прав на недвижимость // Российская юстиция. 2000. № 8.

5. Мирзоян М. Обжалование действий учреждений юстиции, регистрирующих пра-

ва на недвижимость // Российская юстиция. 2001. № 3.

6. Суханов Е.А. Гражданское право: Учебник. Т. I. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК,

2003.

7. Шейнин Л.Б. Государственная регистрация недвижимости: создает право или

подтверждает его? // Журнал российского права. 2004. № 10.

16

Приказ ФРС от 25 июля 2007 г. № 157 «Об утверждении Методических рекомендаций

об особенностях государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находя-

щееся в составе паевого инвестиционного фонда, и сделок с ним» // Бюллетень Мини-

стерства юстиции РФ. 2007. № 9; приказ ФРС от 24 июля 2007 г. № 156 «Об утверждении

Методических рекомендаций по вопросам проведения государственной регистрации прав

на недвижимое имущество организаций атомного энергопромышленного комплекса Рос-

сийской Федерации при приватизации указанного имущества» // Бюллетень Министер-

ства юстиции РФ. 2007. № 11 и др.


73

Административное право

Формы и методы административно-правового регулирования

банковской деятельности в Российской Федерации

Константин Александрович Власов, преподаватель


УДК 346.62

В статье автор исследует используемые Центральным банком Российской Фе-

дерации формы и методы административно-правового регулирования банковской

деятельности.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, кредитная система,

банковская деятельность, банковская система.

В условиях сегодняшней экономической нестабильности в высказываниях

ученых-экономистов и правоведов все чаще звучит уверенность в необходимости

жесткого государственного регулирования в экономике.

Одним из основных видов государственного регулирования в сфере пред-

принимательской деятельности является административно-правовое регулирова-

ние1.

Административно-правовое регулирование кредитной системы и банковской

деятельности в Российской Федерации представляет собой систему мер законода-

тельного, исполнительного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного

характера, осуществляемых уполномоченными органами исполнительной власти в

целях обеспечения надлежащей организации и функционирования существующей

социально-экономической системы государства, частью которой является банков-

ская система Российской Федерации.

Поддержание конкуренции, совершенствование рыночных отношений, про-

ведение реформ в денежно-кредитной сфере (в том числе в банковской системе)

невозможно осуществлять вне публично-правового механизма – без использова-

ния административно-правового регулирования. Такое мнение объективно фор-

мируется на основе исторических событий и практики. Однако при этом важно не

переступить ту грань, за которой административное регулирование кредитной си-

стемы переходит в свою противоположность – управление экономикой админи-

стративными методами. «Мера государственного воздействия и его пределы при

вмешательстве в дела предпринимателя определяются достаточностью и необхо-

димостью сохранения существенных элементов рыночного регулирования эконо-

мики в сочетании с корректировкой экономического развития в нужном обществу

направлении. Эти пределы должны быть точно намечены и закреплены в право-

вых нормах»2.

В действительности происходит несколько иначе. Государство, осуществляя

свое воздействие на экономику, все чаще прибегает к гражданско-правовым ин-

струментам. Эффективность же правого регулирования рыночной экономики за-

висит не только от оптимизации объема вмешательства государства, но и от раци-

онального и обоснованного выбора того или иного метода (способа) воздействия.

1 Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-право-

вые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008. С. 14. 2 Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. М., 1994. С. 51.


74

Ю.А. Тихомиров видит проблему в недооценке комплексного и взаимосвязанного

их использования, а также в путанице со способами государственного управле-

ния, регулирования и контроля. Результатом непродуманного применения мето-

дов государственного регулирования становится неоправданное изменение его

объема и характера. Гибкое сочетание методов, обоснованный выбор с учетом

специфики объектов воздействия и использование методов на основе анализа ди-

намики объектов являются залогом эффективного применения государственно -

правовых способов регулирования экономики3.

Административное регулирование банковской деятельности подразделяется

на два уровня:

1) регулирование макроэкономических процессов, связанных с денежно-

кредитными отношениями.

Регулирующее воздействие государства распространяется на все струк-

турные элементы денежно-кредитной системы и, несомненно, на Банк России.

Упорядочение процессов в банковской системе выражается в принятии соответ-

ствующими органами государственной власти федеральных законов и иных нор-

мативных правовых актов. Что касается административно-правового регулирова-

ния, то здесь принимаются основные направления единой государственной де-

нежно-кредитной политики4, осуществляется целый комплекс мер, прямо или

косвенно влияющих на состояние банковской системы и внутреннюю денежно-

кредитную политику в государстве. Так, Правительство Российской Федерации

принимает антикризисные меры5, Центральный банк постоянно снижает ставку

рефинансирования, позволяющую насытить экономику дешевыми кредитными

ресурсами, повышает требования к увеличению активов банков в целях обеспече-

ния их устойчивости и прочее;

2) административно-правовое регулирование банковской системы, которое

заключается в осуществлении непосредственной регулирующей деятельности

уполномоченных государственных органов по созданию, организации, регистра-

ции, лицензированию и осуществлению банковской деятельности и конкретных

элементов денежно-кредитной системы.

В первом случае мы имеем дело с административным регулированием в ши-

роком смысле. Оно проявляется в установлении механизма государственного ре-

гулирования, контроля и надзора за банковской деятельностью во всей банков-

ской системе (как одного единого целого механизма). Во втором же случае сфера

регулирования, можно сказать, как бы сужается до сферы предпринимательства,

т.е. регулируются экономические процессы, непосредственно банковская дея-

тельность (кредит, расчеты, депозит и т.п.) каждой кредитной организации в их

совокупности. Регулятивное воздействие направлено на абсолютно все кредитные

организации сразу, но применяется к каждому конкретно.

Для выполнения своих функций и регулирования экономики государство

должно применять соответствующие методы (обязательное условие – метод дол-

жен быть именно правовым) и формы административного воздействия на банков-

скую деятельность. Методы административно-правового регулирования банков-

ской деятельности формируют особенности данного регулирования.

3 Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики //

Право и экономика. 2000. № 5. С. 3-6. 4 См., напр.: П. 4 Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денеж-

но-кредитной и финансовой политике: декларация принципов // Вестник Банка России.

1999. № 83. 5 Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г. // Рос-

сийская газета. 2009. 20 марта.


75

Современная наука под методом понимает определенные приемы, способы и

образ действий. Если действующее законодательство закрепляет приемы, спосо-

бы, средства, то они получают юридическое (правовое) значение, иными словами,

эти способы, средства и приемы формируют метод правового воздействия (регу-

лирования).

В науке административного права под методами регулирования понимаются

способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели,

выполнения поставленной задачи6.

Следовательно, административно-правовой метод регулирования банков-

ской деятельности в Российской Федерации – это совокупность закрепленных в

федеральном законодательстве приемов, средств, способов воздействия уполно-

моченных государственных органов исполнительной власти на порядок организа-

ции и осуществления банковской деятельности в Российской Федерации.

При этом не все методы административно-правового регулирования могут

быть полностью определены правом. Как правило, законодатель отдает предпо-

чтение четкому регулированию методов, связанных с властным воздействием

субъекта на объект управления, оставляя при этом менее урегулированными ме-

тоды, в которых властное воздействие ограничено или отсутствует7.

Существуют различные критерии для выделения методов административно-

правового регулирования.

Наиболее традиционным является подразделение на метод убеждения и ме-

тод принуждения. Многие авторы указывают также на метод поощрения, что поз-

воляет более объемно рассмотреть содержание административно-правового регу-

лирования8.

Экономическое содержание административно-правового регулирования бан-

ковской деятельности проявляется в банковских нормах очень явно9. Они, несо-

мненно, облекают в правовую форму нормативных актов экономические инстру-

менты воздействия (будь то отзыв у кредитной организации лицензии на осу-

ществление банковских операций или установление нормативов достаточности

собственных средств (капитала), носящие общеобязательный, универсальный для

кредитных организаций характер.

Косвенные и прямые методы воздействия (имеем в виду экономические и

административные соответственно) в совокупности с правовыми формами адми-

нистративно-правового регулирования образуют денежно-кредитную политику

государства.

Денежно-кредитная политика государства есть целенаправленное управле-

ние государства банковским процентом, денежной массой и кредитами. При этом

суть денежно-кредитной политики выражается в том, что государство воздейству-

ет на денежную массу и процентную ставку, а они, в свою очередь, – на потреби-

тельский и инвестиционный спрос.

Денежно-кредитную политику можно определить и как совокупность меро-

приятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулиро-

вание экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и

выравнивание платежного баланса, и как один из важнейших методов вмешатель-

ства государства в процесс воспроизводства, и как проводимый правительством

6 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 350.

7 Мельгунов В.Д. Указ. соч. С. 27.

8 См., напр.: Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993.

9 См., напр.: Ст. 62, 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном

банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002.

№ 28. Ст. 2790.


76

страны курс и осуществляемые меры в области денежного обращения и кредита,

направленные на обеспечение устойчивого, эффективного функционирования

экономики, поддержание в надлежащем состоянии денежной системы. Основны-

ми составляющими такой политики являются операции на открытом рынке, учет-

ная политика, наличие обязательных резервов.

Таким образом, инструменты денежно-кредитной политики – «это тесно свя-

занные с целевыми ориентирами денежно-кредитной политики показатели, нахо-

дящиеся в сфере воздействия Банка России как органа денежно-кредитного регу-

лирования, величина которых может быть достаточно быстро скорректирована»10

.

В научной литературе инструменты денежно-кредитной политики класси-

фицируются по различным основаниям. Традиционно данные средства подразде-

ляются на экономические и административные11

.

К экономическим инструментам относят: отчисления в фонд обязательных

резервов; коэффициенты и нормативы, устанавливаемые для кредитных органи-

заций; процентные ставки; операции на открытом рынке; валютные интервен-

ции12

. В то же время такие авторы, как А.А. Казимагомедов и С.М. Ильясов, отно-

сят лимитирование процентных ставок, квотирование отдельных видов пассивных

и активных операций, в основе которого лежит формирование обязательных ре-

зервов, к административным средствам денежно-кредитного регулирования13

, что

еще раз подтверждает правомерность утверждения о том, что в основе выделения

экономических средств регулирования лежит сущностный подход, который не

должен основываться на наличии или отсутствии свободы выбора субъектов, на

которых направлено такое регулирование, т.е. метода воздействия. В противном

случае неизбежно происходит смешение административных и экономических

средств как между собой, так и с прямым и косвенным методом регулирования

рассматриваемых отношений14

.

Существует и другой подход к классификации и содержанию методов адми-

нистративно-правового регулирования. Некоторые авторы относят к методам ад-

министративно-правового регулирования лицензирование, регистрацию, тарифи-

кацию, квотирование и антимонопольное регулирование, приватизацию, инвести-

рование и государственный протекционизм15

. Вряд ли можно признать данную

позицию правильной. Следует согласиться с мнением Д.Н. Бахраха, который счи-

тает, что вышеперечисленные институты являются в первую очередь «средствами

административно-правового регулирования хозяйственной деятельности»16

, а не

методами регулирования. Такой подход к рассмотрению средств регулирования

заслуживает особого внимания. Если относить перечисленные выше институты к

средствам административно-правового регулирования, то их целиком можно

включить в более широкое по содержанию понятие методов административно-

10

Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10

июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Комментарий к ст. 35. 11

Латус Е.Б. Рынок банковских услуг: правовое обеспечение стабильности. М.: Волтерс

Клувер, 2008. § 2 гл. I . 12

Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Указ. соч. Комментарий к ст. 35. 13

Казимагомедов А.А., Ильясов С.М. Организация денежно-кредитного регулирования.

М., 2001. С. 17-23. Согласно, например, Основным направлениям единой государствен-

ной денежно-кредитной политики, обязательные резервные требования также называют-

ся в качестве прямого инструмента регулирования ликвидности банковского сектора. 14

Латус Е.Б. Указ. соч. 15

Агапов А.Б. Учебник административного права. М., 1999; Хангельдыев Б.Б. Некоторые

актуальные вопросы управления федеральной государственной собственностью // Госу-

дарственное управление в сфере экономики. М., 2001. С. 87. 16

Бахрах Д.Н. Административное право России. Особенная часть. М., 1997. С. 257.


77

правового регулирования. В связи с этим к средствам регулирования предприни-

мательской деятельности следует также отнести заключение государством дого-

воров с субъектами предпринимательской деятельности, поскольку в тех сферах,

где отсутствуют отношения власти и подчинения, использование таких договоров

возможно и эффективно17

.

В свою очередь, под формами административно-правового регулирования в

науке административного права понимаются виды действий государственных ор-

ганов с точки зрения их внешнего выражения18

. Точнее можно сказать, что это

внешнее выражение регулирующего воздействия, вызывающее определенные по-

следствия. По мнению А.П. Коренева, форма – это объективированное выражение

сущности деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих управле-

ние19

.

Итак, государственное регулирование банковской деятельности (имеем в ви-

ду административное воздействие на банковскую деятельность) осуществляется в

следующих правовых формах:

1. Нормотворчество. Федеральные органы законодательной власти и Банк

России в процессе такого нормотворчества устанавливают порядок функциониро-

вания банковской системы и осуществления банковской деятельности (регистра-

ции кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банков-

ских операций, порядок осуществления банковского надзора и контроля и т.д.).

Отметим, что статья 7 Закона о Банке России указывает, что Банк России по во-

просам, отнесенным к его компетенции, издает в форме указаний, положений и

инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государ-

ственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Отсюда видно, что законодатель намеренно определил перечень издаваемых Бан-

ком России нормативных актов20

. Более того, в Положении Банка России от 15

сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных

актов Банка России»21

определяется круг и подробно разъясняются категории во-

просов, по которым Банк России принимает инструкции, положения или указа-

ния, которые соответственно должны быть зарегистрированы в Министерстве юс-

тиции в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных

правовых актов федеральных органов исполнительной власти, за исключением

указанного в ст. 7 Закона о Банке России исчерпывающего перечня правовых ак-

тов, не подлежащих государственной регистрации.

2. Регистрация и лицензирование деятельности кредитных организаций, вы-

дача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в

Российской Федерации, открытие филиалов и представительств иностранных

кредитных организаций на территории Российской Федерации. Такие полномочия

Банка России в области государственной регистрации кредитных организаций и

лицензирования банковских операций установлены Законом о Банке России, За-

коном о банках и банковской деятельности, а также рядом нормативных актов

Банка России, основными из которых являются Инструкция Банка России от 14

17

Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. 18

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для ву-

зов. М., 1998. С. 230. 19

Коренев А.П. Административное право: Учебник. В 3 ч. М., 1996. Ч. 1. С. 155. 20

На наш взгляд, это позитивное решение законодателя, поскольку таким образом была

устранена проблема нормотворчества Банка России, когда по важнейшим общим вопро-

сам банковской деятельности издавались телеграммы и письма и Центробанк требовал

неукоснительное и общеобязательное исполнение таких документов. 21

Нормативные акты по банковской деятельности. 1998. № 10.


78

января 2004 г. № 109-И «О порядке принятия Банком России решения о государ-

ственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществле-

ние банковских операций»22

и Положение Банка России от 9 июня 2005 г. № 271-П

«О рассмотрении документов, представляемых в территориальное учреждение

Банка России для принятия решения о государственной регистрации кредитной

организации, выдаче лицензий на осуществление банковских операций и ведении

баз данных по кредитным организациям и их подразделениям»23

.

3. Установление в нормативных актах обязательных экономических норма-

тивов в целях осуществления денежно-кредитного регулирования. Функции Банка

России выражаются в установлении для кредитных организаций обязательных

экономических нормативов, а также правил проведения банковских операций,

правил бухгалтерского учета, составления статистической отчетности, в предъяв-

лении квалификационных требований к руководителям исполнительных органов

и главному бухгалтеру кредитной организации24

. Банк России имеет право запра-

шивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их

деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. В случае

нарушения кредитной организацией законов, иных нормативных актов и предпи-

саний Банка России, непредставления информации либо представления неполной

или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной

организации устранения выявленных нарушений, налагать и взыскивать штрафы

либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на

срок до 6 месяцев25

.

4. Осуществление государственного контроля и надзора за банковской дея-

тельностью. Российское банковское право использует такие же методы банков-

ского надзора, которые выработала и применяет мировая практика. В 1997 г. были

опубликованы Основополагающие принципы эффективного банковского надзора

(так называемые Базельские основополагающие принципы). В этом документе

было отмечено, что «слабость банковской системы любой страны, развивающейся

или развитой, может угрожать финансовой стабильности как в пределах данной

страны, так и на международном уровне. Необходимость повышения устойчи-

вости финансовых систем стала предметом возрастающей финансовой озабочен-

ности»26

. В целях устойчивости финансовых систем нужно предотвращать воз-

никновение кризисов в банковской системе при помощи пруденциального регу-

лирования и пруденциального надзора.

Пруденциальное регулирование – это предусмотренная банковскими зако-

нами деятельность Банка России, которая направлена на поддержание стабильно-

сти и надежности банковской системы.

Форма реализации этой деятельности выражается в издании пруденциаль-

ных норм – таких правил, соблюдение которых необходимо в целях обеспечения

экономической безопасности банков при проведении ими банковских операций.

Это правила осторожности банковской деятельности. Это требования к кредит-

ным организациям, установленные ЦБ РФ: предельные величины рисков, прини-

маемых кредитными организациями; нормы по созданию резервов, обеспечиваю-

щих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь; требо-

22

Вестник Банка России. 2004. № 15; 2008. № 11. 23

Вестник Банка России. 2005. № 40; 2007. № 71. 24

Ерпылева Н.Ю. Пруденциальное регулирование банковской деятельности в России //

Юридическая работа в кредитной организации. 2008. № 1-2. 25

Арсланбекова А.З. Методы совершенствования банковского надзора в Российской Фе-

дерации // Банковское право. 2007. № 3. 26

Core Principles for Effective Banking Supervision. Basle Committee on Banking Supervi-

sion. Basle, September, 1997.


79

вания, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое по-

ложение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финан-

совой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, пред-

ставлению отчетности; при регистрации, лицензировании и расширении деятель-

ности кредитных организаций.

Основные пруденциальные нормы банковской деятельности предусмотрены

в банковских законах (примером могут являться: экономические нормативы, пра-

вила банковских операций, общие нормы бухгалтерского учета и отчетности).

Так, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации

(Банке России)» предусматривает ряд норм пруденциального регулирования,

применение которых должно способствовать укреплению финансовой устойчиво-

сти и надежности кредитных организаций. В частности, Банк России устанавлива-

ет обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила прове-

дения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и пред-

ставления бухгалтерской и статистической отчетности (ст. 57 Закона о Банке России).

Пруденциальные нормы, в большей их части, устанавливаются в нор-

мативных актах Банка России. Например, норматив достаточности капитала, нор-

мативы ликвидности предусмотрены Инструкцией № 110-И27

. При соблюдении

банком норматива достаточности капитала не возникает повышенного риска его

неликвидности и неплатежеспособности, а поэтому крах банка маловероятен.

В целях обеспечения законных интересов клиентов кредитной организации и

законных интересов других кредитных организаций как участников банковской

системы в самой кредитной организации должен быть правильно организован

внутренний контроль за тем, как соблюдаются пруденциальные нормы, а также

внешний контроль со стороны регулирующего органа – Банка России. Крах одно-

го банка может вызвать системный кризис.

Смысл пруденциального регулирования состоит в том, чтобы по возможно-

сти максимально уменьшить риск банковских операций и предотвратить крах и

системный кризис банков.

В Рекомендациях Международного комитета по аудиторской деятельности и

Базельского комитета по банковскому надзору28

говорится, что «банки играют

ключевую роль в экономике. Они хранят сбережения граждан, обеспечивают

средства оплаты товаров и услуг и финансируют развитие предпринимательства и

торговли. Для надежного и эффективного выполнения данных функций отдель-

ные банки должны располагать доверием общества и партнеров по бизнесу.

Стабильность банковской системы, как национальной, так и международной,

должна быть признана предметом общественного интереса. Общественный инте-

рес к банкам во всех странах, в отличие от большинства коммерческих компаний,

проявляется путем осуществления надзора за их финансовым положением (обыч-

но это называется надзором с совещательным правом) со стороны центральных

банков и прочих финансовых агентств»29

.

27

Инструкция ЦБР от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков»

// Вестник Банка России. 2004. № 11. 28

Комитет Базельских контролеров (традиционно Комитет именуется Базельским коми-

тетом по банковскому надзору. - Прим. ред. Вестника Банка России) состоит из предста-

вителей центральных банков и органов надзора Группы десяти стран (Бельгия, Канада,

Франция, Италия, Япония, Нидерланды, Швеция, Швейцария, Великобритания, США) и

Люксембурга. 29

Рекомендации Международного комитета по аудиторской деятельности и Базельского

комитета по банковскому надзору «Отношения между органами надзора за банками и

внешними аудиторами» // Вестник Банка России. 2000. № 63-64.


80

Банк России является органом банковского регулирования и банковского

надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредит-

ными организациями и банковскими группами банковского законодательства,

нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормати-

вов30

.

Таким образом, регулирование является средством надзора за банковской

системой в целом. Вся банковская система как таковая – это объект надзора для

Банка России. Помимо этого надзор – это средство обеспечения пруденциального

регулирования, то есть надзора за отдельными кредитными организациями, как

частью банковской системы.

Общая цель банковского надзора – приведение банковской системы и бан-

ковской деятельности каждой в отдельности кредитной организации в соответ-

ствие с требованиями законодательства и нормативных актов Центрального бан-

ка.

Банковский надзор можно классифицировать по нескольким критериям. Эти

критерии и сама классификация позволяют лучше понять юридическую природу

разновидностей надзора, увидеть недостатки правового регулирования и наметить

пути его совершенствования.

Задачами банковского надзора являются проверка Банком России соблюде-

ния законов и банковских правил, проверка соблюдения экономических нормати-

вов и проверка бухгалтерского учета и отчетности.

Объекты банковского надзора – это та часть банковской системы и банков-

ской деятельности, которая в соответствии с требованиями законов и в установ-

ленном им порядке должна контролироваться Банком России. Выделим два ос-

новных элемента:

1) организации, которые осуществляют банковскую деятельность, и их

структура – это все, что относится к построению и функционированию кредитных

организаций как институциональной системы;

2) банковская деятельность – это правовое регулирование банковской дея-

тельности.

5. Принятие судами решений по вопросам банковской деятельности. Приве-

дем пример такой формы регулирования.

Постановлением Конституционного Суда РФ31

было признано не соответ-

ствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 34 и 55 (ч. 2, 3), положение

части второй ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»

об изменении процентной ставки по срочным вкладам граждан, как позволяющее

банку произвольно снижать ее исключительно на основе договора, без определе-

ния в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. В

отсутствие закрепленных в федеральном законе оснований для снижения про-

центных ставок по срочным вкладам граждан банк не вправе предусматривать в

заключаемых с гражданами договорах условие, позволяющее ему снижать в одно-

стороннем порядке процентные ставки по этим вкладам.

6. Что же касается регулирования банковской деятельности, осуществляемо-

го методом гражданско-правового регулирования, то правовой формой его выра-

жения являются гражданско-правовые договоры. Причем нам видится разделение

такой формы на подвиды:

30

Ст. 56. ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». 31

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. № 4-П «По делу о

проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от

3 февраля 1996 г. "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан

О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П.Лазаренко» // Собрание законодательства

РФ. 1999. № 10. Ст. 1254.


81

1) межправительственные договоры, позволяющие реализовывать государ-

ственную внешнюю и внутреннюю денежно-кредитную политику, развивать бан-

ковскую систему посредством регулирования и осуществления банковской дея-

тельности. Например: Соглашение между Правительством Российской Федерации

и Правительством Республики Ирак об урегулировании задолженности Республи-

ки Ирак перед Российской Федерацией по ранее предоставленным кредитам

(Москва, 11 февраля 2008 г.), Соглашение между Центральным банком Россий-

ской Федерации и Центральным банком Монголии об организации расчетов по

внешнеэкономическим связям (Москва, 1 июля 2003 г.), Соглашение о порядке и

правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на

территории Республики Беларусь (Минск, 18 февраля 2000 г.);

2) договоры и соглашения в сфере межбанковского сотрудничества. Заклю-

чение этих гражданско-правовых договоров в основном направлено на обеспече-

ние области банковского надзора совместно с центральными банками других

стран, и такое сотрудничество сводится к обмену информацией. Например: Со-

глашение между Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и

Центральным банком Монголии (Монголбанком) о сотрудничестве в области

банковского надзора (17 сентября 2008 г.), Соглашение о сотрудничестве между

Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и Национальным

банком Украины в области банковского надзора (11 июня 2008 г.), Соглашение

между Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и Нацио-

нальным Банком Азербайджанской Республики о сотрудничестве в области бан-

ковского надзора за деятельностью кредитных организаций (Баку, 4 декабря 2006 г.);

3) договоры кредитования. Данный подвид направлен исключительно на ре-

ализацию денежно-кредитной политики посредством экономического инструмен-

та – кредитования. Создание и поддержание системы рефинансирования положи-

тельно влияет на всю банковскую систему, так как для кредитных организации

Банк России является кредитором последней инстанции. Основным нормативным

актом, регулирующим отношения по получению (возврату) таких кредитов, явля-

ется Положение Банка России от 4 августа 2003 г. № 236-П «О порядке предо-

ставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных зало-

гом (блокировкой) ценных бумаг»32

. Несмотря на указание преамбулы Положения

на то, что оно разработано в соответствии с гражданским законодательством,

необходимо учитывать, что рассматриваемые кредиты Банка России имеют пуб-

лично-правовые особенности. Это обусловлено, с одной стороны, целью их

предоставления, а с другой – особым публично-правовым статусом Банка России,

который одновременно является активным участником гражданско-правовых от-

ношений и публичным органом, наделенным широкими властными полномочиями33

.

В заключение еще раз отметим, что в научной литературе и периодической

печати распространено мнение о том, что в условиях сегодняшней неустойчивой

экономической ситуации в России банковская система не может быть (хотя в

обычных экономических условиях должна) самоуправляющейся, саморегулиру-

ющейся и самонастраивающейся. Задача Банка России по регулированию банков-

ской деятельности крайне усложняется, поскольку жесткое регулирование бан-

ковской деятельности имеет больше политический, чем экономический и юриди-

ческий характер. Пытаясь спасти и защитить банковскую систему от финансового

краха, есть вероятность вернуться от регулирования к управлению, пользуясь тем,

что государство имеет исключительные полномочия на осуществление админи-

32

Вестник Банка России. 2003. № 62. 33

Макарова Я.М. Предоставление кредитов Банка России на аукционной основе // Закон.

2004. № 5.


82

стративного регулирования экономических отношений, в том числе в кредитной

сфере, и обязано их реализовывать.


1. Агапов А.Б. Учебник административного права. М., 1999.

2. Арсланбекова А.З. Методы совершенствования банковского надзора в Россий-

ской Федерации // Банковское право. 2007. № 3.

3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.

4. Бахрах Д.Н. Административное право России. Особенная часть. М., 1997.

5. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для

вузов. М., 1998.

6. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск,

1998.

7. Ерпылева Н.Ю. Пруденциальное регулирование банковской деятельности в Рос-

сии // Юридическая работа в кредитной организации. 2008. № 1-2.

8. Казимагомедов А.А., Ильясов С.М. Организация денежно-кредитного регулиро-

вания. М., 2001.

9. Коренев А.П. Административное право: Учебник. В 3 ч. М., 1996.

10. Латус Е.Б. Рынок банковских услуг: правовое обеспечение стабильности. М.:

Волтерс Клувер, 2008. § 2 гл. I .

11. Макарова Я.М. Предоставление кредитов Банка России на аукционной основе //

Закон. 2004. № 5.

12. Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. М., 1994.

13. Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-

правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008.

14. Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993.

15. Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования эко-

номики // Право и экономика. 2000. № 5.

16. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону

от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос-

сии)».

17. Хангельдыев Б.Б. Некоторые актуальные вопросы управления федеральной гос-

ударственной собственностью // Государственное управление в сфере экономики. М.,

2001.

18. Core Principles for Effective Banking Supervision. Basle Committee on Banking Su-

pervision. Basle, September, 1997.


83

Правовые основы борьбы

с административными правонарушениями

Василий Иванович Олейник, начальник

Управления внутренних дел

по Еврейской автономной области

УДК 342.9

В данной статье исследуются правовые основы борьбы с административными пра-

вонарушениями. Обращается внимание на необходимость системно-комплексного под-

хода к решению задач по искоренению правонарушений. В связи с этим отмечается, что

особую актуальность сегодня приобретает предупреждение административных правона-

рушений.

Ключевые слова: административное правонарушение, законодательство об админи-

стративных правонарушениях, административная ответственность, предупреждение пра-

вонарушений.

Негативными факторами, приносящими вред государству и обществу, явля-

ются различные правонарушения, в числе которых наиболее распространенными

признаются административные. На территории Российской Федерации ежегодно

совершается до 100 млн административных правонарушений. На каждого взрос-

лого россиянина в год приходится по десять административных правонаруше-

ний1. Сложившаяся ситуация вызывает серьезную озабоченность.

Основу российского законодательства об административных правонаруше-

ниях составляют Кодекс Российской Федерации об административных правона-

рушениях (далее КоАП РФ) и принимаемые в соответствии с ним законы субъек-

тов Российской Федерации об административных правонарушениях.

КоАП РФ основывается на Конституции Российской Федерации, общепри-

знанных принципах и нормах международного права и международных договорах

Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации

установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об админи-

стративных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Статья 1.3 КоАП РФ определяет предметы ведения Российской Федерации в

области законодательства об административных правонарушениях. Так, к веде-

нию Российской Федерации в области законодательства об административных

правонарушениях относится установление: общих положений и принципов зако-

нодательства об административных правонарушениях; перечня видов админи-

стративных наказаний и правил их применения; административной ответственно-

сти по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной

ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными

законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; по-

рядка производства по делам об административных правонарушениях, в том чис-

ле установление мер обеспечения производства по делам об административных

правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении администра-

тивных наказаний.

В соответствии с законодательством о судебной системе КоАП РФ опреде-

ляет подсудность дел об административных правонарушениях судам; в соответ-

ствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних – подведомствен-

1 Шергин А.П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы адми-

нистративного и административно-процессуального права / Под ред. И.Ш. Килясханова.

М., 2005. С. 25.


84

ность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовер-

шеннолетних и защите их прав; в соответствии с установленной структурой

федеральных органов исполнительной власти – подведомственность дел об адми-

нистративных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти.

На основе общих положений и принципов российского законодательства об

административных правонарушениях разрабатываются и принимаются соответ-

ствующие законы об административных правонарушениях в субъектах Россий-

ской Федерации. Так, в Еврейской автономной области Законодательным собра-

нием автономии 29 апреля 2009 г. принят Закон ЕАО «Об административных пра-

вонарушениях»2. Данный закон устанавливает составы административных право-

нарушений и административную ответственность физических и юридических лиц

в пределах полномочий Еврейской автономной области; определяет должностных

лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонаруше-

ниях; определяет органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать де-

ла об административных правонарушениях.

Законом Еврейской автономной области «Об административных правонару-

шениях» предусматривается ответственность за совершение административных

правонарушений, посягающих на институты государственной власти и местного

самоуправления, на права граждан и общественный порядок, в сфере благо-

устройства и эксплуатации недвижимого имущества, в области охраны окружа-

ющей среды, в сфере использования объектов культурного наследия, на транс-

порте, в сфере предпринимательской деятельности.

Принимаемые на основе федерального и регионального законодательства

административно-правовые меры борьбы с административными правонарушени-

ями необходимо в должной мере обеспечивать системно-комплексным подходом

к решению задач по искоренению правонарушений.

До недавнего времени задачи эти были ориентированы преимущественно на

вопросы административной ответственности, тогда как проблемы профилактики

не являлись предметом самостоятельного изучения. В настоящее время более

предметно анализируются задачи по предупреждению административных право-

нарушений, определяются пути и способы адекватного правового регулирования

в этой сфере.

Известно, что вовремя не пресеченное административное правонарушение

чревато опасностью перерастания в преступление (например, при нарушении пра-

вил дорожного движения, посягательствах на общественный порядок и т.п.). И

если иметь в виду указанное выше количество совершаемых на территории Рос-

сии административных правонарушений и число их видов по КоАП РФ (всего бо-

лее 400), то со всей очевидностью должна восприниматься необходимость не

только и не столько усиления борьбы с административными правонарушениями,

сколько их предупреждения и повышения социально-правовой работы по профи-

лактике административных правонарушений.

Предупреждение административных правонарушений является одной из за-

дач российского законодательства об административных правонарушениях. Сред-

ства выполнения данной задачи определены в ст. 24.1 КоАП РФ, где обращается

внимание на необходимость всестороннего, полного, объективного и своевремен-

ного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с за-

коном, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления

причин и условий, способствовавших совершению административных правона-

рушений.

2 Закон Еврейской автономной области от 29 апреля 2009 г. № 550-ОЗ «Об администра-

тивных правонарушениях».


85

Полному и детальному выяснению всех обстоятельств дела призвано спо-

собствовать открытое рассмотрение дела (ст. 24.3 КоАП РФ), т.е. в помещении,

доступном для граждан. Определенный общественный резонанс сам по себе яв-

ляется профилактирующим, предупреждающим средством в сфере правоприме-

нения.

При организации рассмотрения дел в трудовых коллективах или по месту

жительства правонарушителей необходимо учитывать криминогенную ситуацию

в регионе, достаточность данных для правильного рассмотрения дела по существу

и вынесения законного, обоснованного и справедливого постановления по делу. В

трудовых коллективах рассматривать дела целесообразно по результатам прове-

денных рейдов (например, работников милиции с представителями общественно-

сти).

Стадия рассмотрения дел об административных правонарушениях заканчи-

вается оглашением постановления. При этом необходимо иметь в виду следую-

щее. Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела.

Во избежание недоразумений следует соблюдать требования ч. 2 ст. 29.11 КоАП

РФ о вручении или высылке в трехдневный срок копии постановления лицу, в от-

ношении которого постановление вынесено, а также потерпевшему - по его

просьбе. Разумеется, в материалах дела должны быть расписки либо соответству-

ющие отметки в справочном листе по делу.

Выявление причин и условий совершения административных правонаруше-

ний должно способствовать принятию реальных организационных мер для преду-

преждения административных правонарушений и борьбы с ними. Основным ин-

струментом в этом отношении является предусмотренное ст. 29.13 КоАП РФ

представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению

административного правонарушения. Это важный ответственный процессуальный

документ. Он адресуется соответствующим руководителям и иным должностным

лицам, которые обязаны в течение месяца со дня его получения сообщить о при-

нятых мерах судье, коллегиальному органу или должностному лицу, внесшим

указанное представление. Поэтому такой документ должен быть основанным на

материалах дела и содержать конкретные предложения о принятии мер по устра-

нению недостатков в работе по предупреждению административных правонару-

шений.

Закон указывает на внесение представления об устранении причины и усло-

вия, способствовавших совершению административных правонарушений, выяв-

ленных при рассмотрении какого-либо конкретного дела об административном

правонарушении, но это не исключает возможность вносить представление об

устранении указанных причин и условий, выявленных по результатам рассмотре-

ния определенной группы дел о правонарушениях, совершенных, например, не-

сколькими членами какого-либо учреждения либо в отношении одних и тех же

объектов посягательств.

Не противоречит букве и смыслу закона внесение представлений организа-

циям и их руководителям на предмет поощрения граждан, проявивших граждан-

скую позицию при пресечении административного правонарушения.

Следует отметить, что представления об устранении причины и условия

способствуют предупреждению иных, кроме административных, правонарушений

- уголовных, гражданских, дисциплинарных. Например, выполнение предложе-

ний по усилению контроля перед отправлением в рейс водителей автомобилей и

непосредственно «на линии» дисциплинирует работников автотранспортных ор-

ганизаций и предприятий, предупреждает автотранспортные происшествия, не-

редко связанные с гибелью людей и причинением значительного имущественного

вреда.


86

Указание закона о необходимости принятия мер по представлению и об обя-

зательности сообщения об этом реально обеспечивается возможностью примене-

ния мер административной ответственности в отношении должностных лиц,

умышленно не выполняющих требования в связи с производством по делу об ад-

министративном правонарушении (ст. 17.7 КоАП РФ). За непринятие мер по

представлению об устранении причин и условий, способствовавших совершению

административного правонарушения, установлена административная ответствен-

ность должностных лиц (ст. 19.6 КоАП РФ).

В правоприменительной практике для обеспечения исполнимости указанных

представлений необходимо вести их учет и контроль за реализацией.

За рамками производства по делам об административных правонарушениях

находится работа органов административной юрисдикции по обобщению право-

применительной практики по делам об административных правонарушениях.

Данную работу желательно организовывать и проводить совместно или одновре-

менно с другими территориальными органами (суда, милиции, прокуратуры) с

обсуждением результатов обобщения на межведомственных совещаниях и семи-

нарах. Это дает возможность учесть рекомендации вышестоящих судов и других

правоохранительных органов и определить наиболее конкретные и действенные

меры по оценке криминогенной ситуации, а также по обеспечению единства пра-

воприменительной практики, по организации и проведению предупредительно-

профилактической работы в регионе, городе или районе.

К непроцессуальным способам борьбы с административными правонаруше-

ниями относится предостережение прокурора о недопустимости нарушения зако-

на. Оно выносится в письменной форме, объявляется должностным лицам при

наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. При неисполнении

требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно

было объявлено, может быть привлечено к юридической ответственности в уста-

новленном законом порядке.

Административные правонарушения, как и иные социальные аномалии, тре-

буют не только искоренения, но и изучения. В этих целях необходима организа-

ция единой государственной отчетности и статистики, без чего невозможно обес-

печить работу по выявлению причин и условий, способствующих совершению

административных правонарушений, и их устранению.

Особое значение приобретают разъяснительная правовоспитательная и про-

пагандистская работа о сущности законодательства об административной ответ-

ственности и его значении в предупреждении преступлений как непосредственно

среди населения, так и в средствах массовой информации; активизация профилак-

тики пьянства и наркомании; обеспечение правильного, обоснованного и спра-

ведливого административного наказания лиц, виновных в совершении админи-

стративных и иных правонарушений.

Предупреждение административных правонарушений приобретает особую

актуальность сегодня в связи с реализацией государственной системы профилак-

тики преступлений и правонарушений.

В вопросах борьбы с административными правонарушениями большая роль

отводится средствам массовой информации. Правовое воспитание посредством

авторитетного печатного слова становится социальной потребностью в деле пра-

вового воспитания российских граждан, призванного выполнить важнейшую за-

дачу воспитания у них высокой нравственности и духовности. Из области поже-

ланий и предложений эти задачи переходят в сферу их практического разрешения

в соответствии с реализацией государственной системы профилактики преступ-

лений и правонарушений.


87

Распространение лучшего и результативного опыта правоприменительной

практики и профилактической работы в сфере административно-правовых мер

обеспечения общественного правопорядка призвано способствовать утверждению

законности, воспитанию правовой и гражданской активности российских граж-

дан, пониманию ими своего конституционного долга поддерживать и охранять

общий порядок и спокойствие.


1. Шергин А.П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы

административного и административно-процессуального права / Под ред. И.Ш. Килясха-

нова. М., 2005.

Формы участия прокурора в производстве

по делам об административных правонарушениях

Максим Анатольевич Макаренко, доцент


МВД России, кандидат юридических наук;

Геннадий Петрович Фатеев, руководитель Следственного

управления Следственного комитета при прокуратуре РФ

по Хабаровскому краю, заслуженный юрист РФ,

заслуженный работник прокуратуры РФ

УДК 34.038.2

В статье раскрываются основные формы участия прокурора в производстве по де-

лам об административных правонарушениях, его соотношение с полномочиями по осу-

ществлению прокурорского надзора, а также порядок и проблемы реализации полномо-

чий прокурора в сфере административной юрисдикции.

Ключевые слова: прокурор, надзор, участие, производство по делам об администра-

тивных правонарушениях, постановление прокурора, протест.

Участие прокурора в производстве по делам об административных правона-

рушениях является одним из средств обеспечения законности в Российской Феде-

рации. С одной стороны, это вопрос неотвратимости административной ответ-

ственности совершивших административные правонарушения лиц, а с другой –

вопрос защиты человека и гражданина от незаконного применения мер государ-

ственного принуждения, предусмотренных законодательством об административ-

ных правонарушениях. В связи с этим природа участия прокурора в производстве

по делам об административных правонарушениях носит двоякий характер, что

нисколько не меняет функционального назначения прокуратуры как основного

субъекта обеспечения законности в Российской Федерации.

Формы участия прокурора в производстве по делам об административных

правонарушениях определены ст. 25.11 КоАП РФ, а также ст. 24.6 КоАП РФ,

предусматривающей осуществление прокурорского надзора за соблюдением Кон-

ституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории

Российской Федерации законов при производстве по делам об административных

правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. При

этом следует разграничивать надзорные средства прокурора и процессуальные

права прокурора при осуществлении лишенного властно-надзорной составляю-

щей участия в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.


88

Четкого разграничения названных форм участия прокурора в производстве по де-

лам об административных правонарушениях, осуществляемого несудебными ор-

ганами, КоАП РФ не предусматривает.

В соответствии с упомянутыми статьями КоАП РФ прокурор в пределах

своих полномочий вправе:

а) осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов, соблюдением

прав и свобод человека и гражданина несудебными органами и должностными

лицами административной юрисдикции, а также законностью принимаемых ими

правоприменительных актов (постановлений);

б) возбуждать производства по делам об административных правонарушени-

ях (при этом прокурор наделяется рядом полномочий, присущих субъектам адми-

нистративной юрисдикции);

в) участвовать в рассмотрении дел об административных правонарушениях,

представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопро-

сам, возникающим в ходе их рассмотрения (в этом случае как раз и происходит

двойственность фактического правового положения прокурора в производстве по

делам об административных правонарушениях);

г) приносить протесты на постановления по делам об административных

правонарушениях независимо от участия в деле, а также совершать иные преду-

смотренные федеральным законом действия (данное правомочие в отношении

субъектов административной юрисдикции имеет надзорную природу, а в части

отношений с судебными органами является способом реализации процессуальных

прав лица, участвующего в деле об административном правонарушении).

Как видим, действующее законодательство не вполне последовательно ре-

гламентирует правовой статус прокурора в производстве по делам об админи-

стративных правонарушениях. Прежде всего, это касается отсутствия четкого

определения форм участия прокурора в данной сфере правовых отношений.

Вместе с тем, следует обратить внимание на положения ч. 2 ст. 25.11 КоАП

РФ, согласно которым прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела

об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а

также дела об административном правонарушении, возбужденном по инициативе

прокурора. Следовательно, законодательством прямо определено лишь два осно-

вания, по которым прокурор может воспользоваться правом участия в производ-

стве по делам об административных правонарушениях. Однако не следует истол-

ковывать приведенные положения законодательства как предусматривающие ис-

черпывающий перечень оснований участия прокурора в производстве по делам об

административных правонарушениях. В интересах обеспечения законности и со-

блюдения прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и

государства, ввиду отсутствия в законодательстве специальных ограничений,

прокурор может реализовывать свое право на участие в рассмотрении дел об ад-

министративных правонарушениях. Источниками сведений о ведущемся произ-

водстве по тому или иному делу об административном правонарушении могут

быть данные контролирующих органов, результаты проверок и ревизий по требо-

ваниям об их проведении либо по итогам проведения согласованных прокурорами

проверок субъектов предпринимательской деятельности, обращения граждан и

общественных организаций, сообщения средств массовой информации и иные

сигналы.

На практике прокуроры в подавляющем большинстве случаев принимают

участие в производстве по тем делам, которые возбуждены ими же выносимыми

постановлениями о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Участие в производстве по делам о правонарушениях несовершеннолетних носит

специальный характер и касается одной из важнейших, но вместе с тем узкоспе-


89

циализированных направлений общенадзорной деятельности прокуратуры. Оно

возможно только по тем составам правонарушений, субъектом по которым может

быть несовершеннолетний. Все остальные случаи носят непостоянный характер и

всецело зависят от потребностей обеспечения законности и соблюдения прав и

законных интересов, находящихся под охраной органов прокуратуры. При этом

следует учитывать, что прокурор может участвовать в рассмотрении дел об адми-

нистративных правонарушениях в различных инстанциях, в том числе кассацион-

ной и надзорной, причем независимо от того, был или нет принесен протест про-

курора на решения нижестоящих инстанций. Получается, что КоАП РФ участие

прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях за-

крепляет в качестве его права, не устанавливая для этого оснований и не оговари-

вая, на каких стадиях он может реализовывать данное право.

Таким образом, особое внимание следует уделить вопросам участия проку-

рора в рассмотрении тех дел, которые были возбуждены по прокурорскому по-

становлению. Как показывает практика, именно они в большинстве случаев вле-

кут за собой вступление прокуроров в рассмотрение дел об административных

правонарушениях и соответственно предполагают осуществление ими всей сово-

купности принадлежащих им процессуальных прав и обязанностей как участни-

ков административно-юрисдикционного процесса. Однако положения КоАП РФ и

Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в этом отношении

не вполне согласованы.

Категория дел об административных правонарушениях достаточно широка.

КоАП РФ предусматривает, что любое дело об административном правонаруше-

нии может быть возбуждено прокурором. Но это не совсем так, поскольку он мо-

жет возбудить его только по материалам проверок, полученных при осуществле-

нии прокурорского надзора, который в свою очередь имеет свой предмет и преде-

лы. Не все субъекты права поднадзорны прокуратуре. Так, физические лица не

поднадзорны прокуратуре, хотя теоретически при определенных обстоятельствах

прокурор все же может возбудить в их отношении дело об административной от-

ветственности, руководствуясь материалами проверок и основываясь на принци-

пах законности и неотвратимости ответственности.

Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор, исходя из характера нару-

шения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о

возбуждении производства об административном правонарушении. Согласно ст.

2.4 КоАП РФ, административной ответственности подлежит должностное лицо в

случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполне-

нием либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом

под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, времен-

но или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функ-

ции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке рас-

порядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной

зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распоряди-

тельные или административно-хозяйственные функции в государственных орга-

нах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных орга-

низациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских форми-

рованиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выпол-

нением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных

функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осу-

ществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического

лица, несут административную ответственность как должностные лица, если за-

коном не установлено иное.


90

Вместе с тем прокурор может возбудить дело об административном право-

нарушении не только в отношении должностных лиц в том их понимании, кото-

рое следует из КоАП РФ, но и в отношении юридических лиц. Поэтому было бы

целесообразным внести дополнения в ст. 25 Закона о прокуратуре в части воз-

можности возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении

юридических лиц. Дело в том, что возникает несоответствие КоАП РФ и Закона о

прокуратуре. Последний юридических лиц вообще не рассматривает в качестве

объектов прокурорского надзора, упоминая в ст. 21 и 26 только лишь руководите-

лей и органы управления коммерческими и некоммерческими организациями.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблю-

дением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории

России, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административ-

ном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Ко-

АП РФ или законом субъекта РФ. Дела об определенных правонарушениях могут

быть возбуждены только прокурором и никем другим (ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23–5.25,

5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 7.24, ч. 2 ст. 7.31, ст. 12.35, 13.11, 13.14, ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст.

14.35, 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9, 19.28, 19.29, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП РФ).

Право прокурора на возбуждение дел об административных правонарушениях

предусмотрено в ст. 22 и 26 Закона о прокуратуре, ст. 25.11 КоАП РФ.

Как уже отмечалось, возбуждение дел об административных правонаруше-

ниях осуществляется посредством вынесения соответствующего постановления,

которое должно содержать те же сведения, что и протокол об административном

правонарушении. В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ к ним относятся: дата и ме-

сто составления; должность, фамилия и инициалы составившего его прокурора;

сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном

правонарушении; фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей

и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие; место, время совершения

правонарушения; событие административного правонарушения; статья КоАП РФ

или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность

за данное административное правонарушение; объяснение физического лица или

законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено

дело; иные сведения, необходимые для разрешения дела. При этом следует иметь

в виду, что постановление прокурора о возбуждении дела об административном

правонарушении, в отличие от протокола об административном правонарушении

составляется не на официально утвержденном и являющемся документом строгой

отчетности бланке, а в соответствии с требованиями для актов прокурорского реа-

гирования, установленными Инструкцией по делопроизводству в органах проку-

ратуры.

Исходя из требований, предъявляемых к постановлению прокурора о воз-

буждении дела об административном правонарушении, в нем должны быть указа-

ны сведения о лицах, в отношении которых возбуждается дело, а также объясне-

ния привлекаемого к ответственности физического лица или законного предста-

вителя юридического лица. В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ при составлении

постановления о возбуждении дела об административном правонарушении про-

курор должен физическому лицу или законному представителю юридического

лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонару-

шении, а также иным участникам производства по делу разъяснить их права и

обязанности, предусмотренные КоАП РФ. Об этом должна быть сделана запись в

постановлении. Кроме того, прокурор должен предоставить им возможность

ознакомления с ним. Привлекаемые к административной ответственности лица

вправе представить объяснения и замечания по содержанию постановления, кото-

рые прилагаются к постановлению.


91

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении

подписывается прокурором. Также оно подлежит подписанию физическим лицом

или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуж-

дено дело об административном правонарушении. В случае их отказа от его под-

писания в нем делается соответствующая запись. Копия постановления прокурора

под расписку вручается как данному лицу, так и потерпевшему в случае наличия

такового.

Как видим, от прокурора требуется осуществление определенных действий,

направленных на получение необходимых данных и соблюдение предусмотрен-

ных законом процессуальных формальностей. Все это может быть сделано в рам-

ках прокурорской проверки либо посредством последующего вызова соответ-

ствующих лиц в органы прокуратуры в порядке ст. 22 Закона о прокуратуре.

Согласно ст. 28.2 КоАП РФ, в случае неявки физического лица, законного

представителя физического лица или законного представителя юридического ли-

ца, в отношении которых ведется производство по делу об административном

правонарушении, если они извещены в установленном порядке, постановление о

возбуждении дела об административном правонарушении составляется в их от-

сутствии. Его же копия направляется лицу, в отношении которого оно составлено,

в течение трех дней со дня составления.

В соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ постановление прокурора должно быть

составлено немедленно после выявления административного правонарушения. В

случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо дан-

ных о физическом лице, или сведений о юридическом лице, в отношении которых

возбуждается дело об административном правонарушении, данное постановление

составляется в течение двух суток с момента выявления административного пра-

вонарушения. В случае же проведения административного расследования поста-

новление о возбуждении дела об административном правонарушении составляет-

ся по окончании расследования, в сроки, предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ.

На основании ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ, прокурор вправе немедленно после вы-

явления факта совершения административного правонарушения принять решение

о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении адми-

нистративного расследования, которое оформляется соответствующим постанов-

лением. Согласно ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, административное расследование прово-

дится в случаях, если после выявления административного правонарушения в об-

ласти антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о есте-

ственных монополиях, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах,

законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полу-

ченных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательства о

наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, валют-

ного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регули-

рования, законодательства о защите прав потребителей, об авторском праве и

смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест

происхождения товаров, в области налогов и сборов, таможенного дела, экспорт-

ного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услу-

ги), об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, в

области охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного

движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), размещения заказов

на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и

муниципальных нужд осуществляются экспертиза или иные процессуальные дей-

ствия, требующие значительных временных затрат.


92

В данном постановлении прокурора указываются: дата и место составления;

должность, фамилия и инициалы лица; повод для возбуждения дела об админи-

стративном правонарушении; данные, указывающие на наличие события админи-

стративного правонарушения; статья КоАП РФ либо закона субъекта РФ, преду-

сматривающая административную ответственность за данное административное

правонарушение. Физическому лицу или законному представителю юридического

лица, в отношении которых вынесено постановление, а также иным участникам

производства по делу об административном правонарушении разъясняются их

права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем должна быть сделана за-

пись в постановлении. Его копия в течение суток вручается под расписку либо

высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица,

в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему.

Административное расследование проводится по месту совершения или вы-

явления административного правонарушения. Его срок не может превышать один

месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В ис-

ключительных случаях данный срок по письменному ходатайству должностного

лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоя-

щим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о наруше-

нии таможенных правил, а равно правил дорожного движения или правил эксплу-

атации транспортного средства, повлекшим причинение легкого или средней тя-

жести вреда здоровью потерпевшего, – начальником вышестоящего органа на

срок до шести месяцев. По окончании административного расследования состав-

ляется протокол об административном правонарушении либо выносится поста-

новление о прекращении дела об административном правонарушении.

Следует иметь в виду, что прокурору не предоставлено право на применение

мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях,

поскольку они являются мерами государственного принуждения, осуществление

которых несвойственно для прокурора и является прерогативой органов исполни-

тельной власти.

В соответствии со ст. 28.8 КоАП РФ постановление прокурора направляется

судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об ад-

министративном правонарушении, в течение трех суток с момента его вынесения.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонару-

шении, совершение которого влечет административный арест либо администра-

тивное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его вы-

несения. Следует иметь в виду, что если постановление составлено или другие

материалы дела оформлены неправомочным лицом, а также если постановление

неправильно составлено или неправильно оформлены другие материалы дела,

имеет место неполнота представленных материалов, которая не может быть вос-

полнена при рассмотрении дела, то при подготовке к рассмотрению дела об адми-

нистративном правонарушении уполномоченным судьей или органом (должност-

ным лицом) может быть вынесено определение о возвращении данного постанов-

ления прокурору. Прокурору дается не более трех суток для устранения недостат-

ков постановления и других материалов дела об административном правонаруше-

нии со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рас-

сматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об

административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополне-

ниями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение су-

ток со дня устранения соответствующих недостатков.

Статья 25.11 КоАП РФ обязывает органы и должностных лиц, рассматрива-

ющих дела об административных правонарушениях, извещать прокурора о месте

и времени рассмотрения дел, возбужденных по его инициативе. Статья 25 Закона


93

о прокуратуре обязывает рассмотревшие дело органы или должностных лиц со-

общать прокурору в письменной форме о результатах рассмотрения дела.

Таким образом, участие прокурора в производстве по делам об администра-

тивных правонарушениях осуществляется в нескольких формах, но в подавляю-

щем большинстве случаев прокуроры принимают в нем участие по возбужденным

ими же делам, выполняя при этом функцию участника, а при рассмотрении дел

несудебными органами – надзирающего субъекта, хотя права прокурора по уча-

стию в судебном рассмотрении дел об административных правонарушениях и

полномочия прокурора по принесению протестов приводят к мысли о наблюда-

тельном характере полномочий прокурора, т.е. о надзорной природе, несмотря на

то, что суд объектом прокурорского надзора не является.

Проблемы исполнения решений

по делам об административных правонарушениях

Юлия Сергеевна Кирилова, следователь

следственной части Следственного управления

при УВД по Приморскому краю

УДК 342.924

В статье рассматриваются проблемы исполнения решений по делам об администра-

тивных правонарушениях, вынесенных должностными лицами органов внутренних дел

(милиции) и даются рекомендации по их решению.

Ключевые слова: исполнение решений, контроль и надзор за исполнением реше-

ний, должностное лицо органов внутренних дел (милиции), административное правона-

рушение, дело об административном правонарушении, административный штраф, испол-

нительное производство, административное наказание, срок давности, административное

законодательство.

Важнейшим компонентом процессуальной формы административно-

юрисдикционного процесса являются процессуальные стадии, которые отражают

потребность логической и функциональной последовательности определенных

действий, протекающих во времени.

Под стадией традиционно понимается как обособленная часть юридического

процесса и как соответствующая процедура. На каждой стадии производства по

делам об административных правонарушениях возникает ряд проблем, с которы-

ми ежедневно сталкиваются органы внутренних дел (милиции).

Так, опрос сотрудников УВД по Уссурийскому городскому округу Примор-

ского края показал, что при рассмотрении дел об административных правонару-

шениях, в том числе и посягающих на общественный порядок и общественную

безопасность, наиболее актуальной является проблема исполнения решений по

делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными ли-

цами органов внутренних дел (милиции), и контроля за исполнением таких реше-

ний.

Исполнение решений по делам об административных правонарушениях,

вынесенных должностными лицами органов внутренних дел (милиции), относит-

ся к заключительной стадии производства по делам об административных право-

нарушениях.

Исполнительное производство по делам об административных правонару-

шениях представляет собой регламентированную административно-процессуаль-

ными нормами деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц,


94

направленную на практическую реализацию административных наказаний,

назначенных правонарушителю.

При реализации постановления по делу об административном правонаруше-

нии необходимо учитывать закрепленное в ст. 31.1. Кодекса Российской Федера-

ции РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) положение о том, что

постановление вступает в законную силу:

1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления

по делу об административном правонарушении, то есть 10 дней, если указанное

постановление не было обжалование или опротестовано;

2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жа-

лобе, протесту, то есть 10 дней, если указанное решение не было обжаловано или

опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное

постановление;

3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по

жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесен-

ное постановление.

Постановление должностного лица органа внутренних дел о наложении ад-

министративного наказания в виде предупреждения исполняется должностным

лицом, вынесшим постановление, путем вручения или направления в течение 3

суток копии постановления привлеченному к ответственности лицу и другим за-

интересованным лицам. Административный штраф должен быть уплачен не

позднее 30 дней со дня вступления в законную силу постановления.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

предусматривает возможность отсрочки и рассрочки исполнения постановления о

назначении административного наказания. В частности, согласно части второй ст.

31.5 КоАП РФ, сотрудник органа внутренних дел (милиции), наложивший штраф

на правонарушителя, вправе с учетом обстоятельств, вследствие которых испол-

нение данного наказания невозможно в установленные сроки, то есть 30 дней, от-

срочить исполнение такого постановления до одного месяца. Кроме того, соглас-

но части второй ст. 31.5 КоАП РФ, с учетом материального положения лица, при-

влеченного к административной ответственности, уплата административного

штрафа может быть рассрочена должностным лицом, вынесшим постановление,

на срок до трех месяцев.

Сумма штрафа вносится или перечисляется в банк или иную кредитную ор-

ганизацию, за исключением взимания штрафа на месте правонарушения в соот-

ветствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонаруше-

ниях.

Нередко, чтобы повысить процент взыскаемости штрафов, сотрудники ми-

лиции взимают штраф с правонарушителя по постановлению о наложении нака-

зания в виде штрафа, а затем вносят эти деньги в учреждение Сбербанка. Такие

действия недопустимы и являются грубым нарушение законности.

Частью четвертой ст. 32.2 КоАП РФ предусмотрено, что при неуплате адми-

нистративного штрафа в установленный законом срок копия постановления о

наложении административного штрафа направляется органом внутренних дел:

- в отношении физического лица – в организацию, в которой лицо, привле-

ченное к административной ответственности, работает, учится либо получает

пенсию, для удержания суммы административного штрафа из его заработной пла-

ты, вознаграждения, стипендии, пенсии или из иных доходов;

- в отношении юридического лица – в банк или иную кредитную организа-

цию для взыскания суммы штрафа из денежных средств или из доходов юридиче-

ского лица.


95

При невозможности взыскать административный штраф из заработной пла-

ты (иного дохода) физического лица, юридического лица, привлеченного к адми-

нистративной ответственности (не работает, нет денежных средств и др.), поста-

новление по делу об административном правонарушении подлежит направлению

судебному приставу для обращения административного взыскания на имущество,

принадлежащее делинквенту в порядке, установленном федеральным законода-

тельством.

Кроме того, в соответствии с частью первой ст. 31.9 КоАП РФ постановле-

ние о назначении административного наказания не подлежит исполнению в слу-

чае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение года со

дня его вступления в законную силу. Поэтому, согласно части второй, третьей и

четвертой ст. 31.9 КоАП РФ, при отсутствии оснований для перерыва, приоста-

новления или продления срока давности исполнения постановления о назначении

административного наказания, по истечении года со дня его вступления в закон-

ную силу исполнение постановления подлежит прекращению независимо от того,

что исполнение не производилось либо произведено не полностью.

Срок давности исполнения постановления о назначении административного

наказания, установленный частью первой ст. 31.9 КоАП РФ, начинает течь со дня

вступления в законную силу постановления о назначении административного

наказания.

На основании положений действующего административного законодатель-

ства и вышеизложенного можно заключить, что одной из задач административной

юрисдикции является обеспечение выполнения вынесенного по делу об админи-

стративном правонарушении постановления.

Как показывает практика, должностные лица органов внутренних дел (ми-

лиции) не всегда могут проконтролировать исполнение вынесенных решений по

делу об административном правонарушении. Такая ситуация возникла прежде

всего из-за большого количества лиц, привлекаемых к административной ответ-

ственности (например, за семь месяцев 2009 г. привлечено к административной

ответственности сотрудниками УВД по Уссурийскому городскому округу 81 474

чел., тогда как за двенадцать месяцев 2008 г. – 96 919 чел.)1.

Одной из причин неисполнения решений по делам об административных

правонарушениях является несовершенство административного законодательства.

Так, за неуплату административного штрафа предусмотрена административная

ответственность по ст. 20.25 КоАП РФ, где санкция предполагает наказание в ви-

де наложение административного штрафа в двукратном размере от суммы не-

уплаченного административного штрафа либо административного ареста на срок

до пятнадцати суток. На наш взгляд, это наказание не оказывает какого-либо вос-

питательного воздействия как на самого деликвента, так и на других лиц.

На данной стадии производства по делам об административных правонару-

шениях возникает много сложных вопросов, связанных не только с «собственно»

исполнением постановлений, но и с разрешением иных вопросов, предопределя-

ющих своевременность, правильность и полноту исполнения постановлений ор-

ганов административной юрисдикции. На основе анализа практики и действую-

щих норм административного законодательства можно представить следующий

перечень вопросов, которые приходится разрешать органам административной

юрисдикции при исполнении постановлений по делам об административных пра-

вонарушениях:

- отсрочка исполнения постановления;

1 Данные Информационного центра УВД по Уссурийскому городскому округу Примор-

ского края.


96

- сокращение срока лишения специального права, предоставленного гражда-

нину;

- замена неотбытых исправительных работ на штраф или административный

арест;

- прекращение исполнительного производства;

- привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в неисполне-

нии или ненадлежащем исполнении постановлений по делам об административ-

ных правонарушениях;

- привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в утрате ис-

полнительного документа.

Приведенный перечень вопросов, подлежащих разрешению при исполнении

постановлений о наложении административных наказаний, является примерным.

В указанный список также можно включить и вопросы, связанные с уточнением

каких-либо деталей в постановлениях, устранением описок и опечаток при изго-

товлении текста и копий постановлений, а также арифметических ошибок в опре-

делении подлежащего взысканию имущественного ущерба, причиненного право-

нарушителем, с определением очередности исполнения постановления в части

применения имущественных взысканий, с определением судьбы вещественных

доказательств или предметов конфискации (либо предметов, подлежащих изъя-

тию).

На практике иногда возникают вопросы, связанные с зачетом в срок отбытия

административного ареста времени содержания под стражей (например, при при-

менении этого наказания в связи с прекращением уголовного дела). Подобный

вопрос возникает и при применении административного наказания в виде испра-

вительных работ. Наконец, не исключаются случаи освобождения от отбытия

наказания в виде административного ареста или исправительных работ при нали-

чии обстоятельств, препятствующих отбытию данных видов наказаний. Кроме

того, возможна постановка вопроса о замене строгого административного наказа-

ния на более мягкое наказание.

Нелогичные ситуации возникают иногда даже при соблюдении установлен-

ного законом порядка пересмотра постановлений (по протестам прокуроров). Из-

за того, что легализованный порядок усложнен излишними формальностями, не-

редко изменяются и отменяются вполне законные, обоснованные и справедливые

постановления. Сначала орган исполнения должен внести представление проку-

рору, содержание этого документа дублируется в протесте прокурора; протест по-

ступает в орган, вынесший постановление; при вынесении нового постановления

в значительной мере повторяется содержание представления органа исполнения

постановления (например, в случаях замены административного ареста на более

мягкое наказание). Как считает автор, наделение органов административной

юрисдикции правом пересмотра вынесенных ими постановлений о наложении

административных наказаний по представлению органов исполнения исключило

бы во многих случаях несогласованность в действиях правоохранительных орга-

нов и способствовало бы обеспечению реального исполнения таких постановле-

ний.

Причинами неэффективности деятельности органов внутренних дел (мили-

ции) по исполнению решений по делам об административных правонарушениях

выступают несовершенство законодательства, снижение в последнее время благо-

состояния значительной части населения, слабое информационно-методического

обеспечение органов внутренних дел (милиции), недостаточно высокий уровень

подготовки правоприменителей – сотрудников органов внутренних дел (мили-

ции).


97

В целях решения указанных проблем необходимо совершенствование зако-

нодательства; разработка на основе собранного, проанализированного опыта ре-

гионов России методических рекомендаций по наиболее эффективному исполне-

нию решений по делам об административных правонарушениях; систематическое

повышение уровня профессиональной подготовки сотрудников органов внутрен-

них дел (переподготовка, повышение квалификации).

Исполнением постановления по делам об административных правонаруше-

ниях заняты различные государственные органы. При этом деятельность по об-

ращению постановлений к исполнению осуществляют юрисдикционные органы,

то есть те, которые решают вопрос об ответственности виновных и выносят по-

становления о наложении административных наказаний (к ним относятся и орга-

ны внутренних дел (милиция)), а деятельность по непосредственному приведению

их в исполнение – специально уполномоченные на то органы государства в по-

рядке, установленном законодательством.

Обе группы органов, наделенные полномочиями исполнять вынесенные ре-

шения по делам об административных правонарушениях, образуют единую си-

стему органов исполнения постановлений.

На наш взгляд, исполнять вынесенные решения по делам об административ-

ных правонарушениях (в том числе и решения, вынесенные должностными лица-

ми органов внутренних дел (милиции) должны специально уполномоченные на то

органы – служба судебных приставов, поскольку данные органы обладают специ-

альными полномочиями и средствами принудительного исполнения решений. В

настоящее время сложилась такая тенденция, что большинство лиц, привлечен-

ных к административной ответственности за совершение административного пра-

вонарушения, и в отношении которых вынесено решение о взыскании админи-

стративного штрафа, относятся к категории социально–неблагополучных лиц

(лица, без определенного места жительства; лица, злоупотребляющие спиртными

напитками и употребляющие наркотические, психотропные вещества, попрошай-

ки, бродяги и пр.), в результате чего возникает проблема взыскания с данной ка-

тегории лиц административного штрафа. Кроме того, за последний год выросла в

несколько раз нижняя граница административных штрафов за совершение адми-

нистративного правонарушения, и лица, совершившие административное право-

нарушение, все чаще стали выбирать (а в некоторых случаях просят лиц, рассмат-

ривающих дело об административном правонарушении) вместо штрафа назначить

наказание в виде административного ареста.

Контроль и надзор за исполнением вынесенных решений по делам об адми-

нистративных правонарушениях должны осуществлять вышестоящие должност-

ные лица органов внутренних дел (милиции), а также прокуратура.


98

Теория и практика правоохранительной деятельности

Правовые средства прокурорского надзора,

направленные на выявление нарушений законности

в сфере уголовно-процессуальной деятельности

органов дознания и предварительного следствия

Максим Анатольевич Макаренко, доцент


МВД России, кандидат юридических наук

УДК 343.163

В статье рассматриваются правовые средства прокурорского надзора, позволяющие

прокурору выявлять нарушения в сфере процессуальной деятельности органов дознания

и предварительного следствия, проблемы их правового регулирования и применения на

практике.

Ключевые слова: полномочия прокурора, правовые средства прокурорского надзо-

ра, проверка, сверка, уведомление прокурора, рассмотрение жалоб граждан, обвинитель-

ное заключение.

Органы прокуратуры обладают широким кругом полномочий, направлен-

ных на обеспечение законности в сфере расследования преступлений. Прокуроры

ежегодно выявляют сотни тысяч нарушений законности, допускаемых органами

предварительного следствия. Так, в 2008 г. прокуратурой было выявлено около

600 тыс. нарушений законности, допущенных органами предварительного рассле-

дования. В результате прокурорского реагирования было отменено более 66 тыс.

необоснованных постановлений о возбуждении уголовных дел, свыше 1 млн 800

тыс. об отказе в их возбуждении, т.е. практически каждое пятое. Почти по 350

тыс. уголовных дел отменены постановления о приостановлении, а по 24 тыс. – о

прекращении дознания и следствия1.

Столь внушительные цифры позволяют судить о недопустимо низком

уровне законности в сфере уголовно-процессуальной деятельности органов до-

знания и предварительного следствия. Соответственно и проблема защищенности

прав участников уголовного судопроизводства остается неизменно актуальной. В

2008 г. в 5 тыс. случаев суды выносили оправдательные приговоры либо уголов-

ные дела были прекращены по реабилитирующим основаниям.

Напомним, что почти два года назад произошли серьезнейшие изменения

уголовно-процессуального законодательства, которые установили новую схему

прокурорско-надзорных отношений, складывающихся между прокурором и сле-

дователем. Они коснулись всей системы правовых средств, направленных на вы-

явление, устранение и предупреждение нарушений законности в досудебной ста-

дии уголовного судопроизводства. В связи с этим в науке и на практике широко

дискутируется вопрос о правосубъектности прокурора по обеспечению законно-

сти процессуальной деятельности органов предварительного следствия. При этом

большее внимание уделяется вопросам прокурорского реагирования, несмотря на

то, что любая схема применения средств прокурорского надзора начинается

именно с выявления нарушений законности, причин и условий, им способствую-

1 Из доклада Ю.Я. Чайка на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры

РФ 25 февраля 2009 г.


99

щих. Поэтому будет оправданным подвергнуть комплексному исследованию пра-

вовые средства прокурорского надзора, направленные на выявление допускаемых

органами следствия нарушений законности, прав и свобод участников уголовного

судопроизводства.

Основной объем полномочий прокурора по надзору за исполнением законов

органами следствия предусмотрен ст. 37 и рядом других статей Уголовно-

процессуального кодекса РФ. Применение прокурором общенадзорных полномо-

чий, предусмотренных ст. 22-25.1 Федерального закона «О прокуратуре Россий-

ской Федерации», допускается на основе указаний на это, данных в ряде органи-

зационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры РФ. Вместе с тем

это не вполне сообразуется с действующим законодательством, а в науке и на

практике приводит к оживленным дискуссиям2. И вовсе не находят практической

реализации общенадзорные полномочия прокурора при осуществлении надзора за

исполнением законов Следственным комитетом при прокуратуре Российской Фе-

дерации.

Дело в том, что в соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия

прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими опе-

ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, уста-

навливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федераль-

ными законами. К другим законам вполне можно отнести и Закон о прокуратуре,

хотя, с точки зрения законодательной техники, на это должно быть прямое указа-

ние. Кроме того, теоретически применение полномочий прокурора по тому или

иному отраслевому направлению прокурорского надзора должно быть рамочным

и не предполагать свободного использования любых полномочий одной отрасле-

вой принадлежности при осуществлении надзора по другой.

Наиболее широкими полномочиями по выявлению нарушений законности

прокурор обладает на стадии возбуждения уголовного дела, и это вполне оправ-

дано, поскольку здесь решается «судьба» поступившего в органы расследования

преступлений сообщения о совершенном преступлении. Незаконное возбуждение

уголовных дел влечет за собой изначально незаконное уголовное преследование и

соответственно неправомерные ограничения прав и свобод граждан. С другой

стороны, неправомерные отказы в возбуждении уголовных дел препятствуют реа-

лизации принципа неотвратимости уголовной ответственности, а также права по-

терпевшего на доступ к правосудию. Законность передачи сообщения по подслед-

ственности является одной из существенных гарантий законности при расследо-

вании преступлений.

Прокурор вправе проводить проверки исполнения требований федерального

закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч.

2 ст. 37 УПК РФ). Следует заметить, что прокурорская проверка как таковая не

предусмотрена законодательством при осуществлении надзора на других стадиях

досудебного уголовного судопроизводства.

Содержание проверочных мероприятий законом не установлено, что откры-

вает перед прокуратурой возможность использования различных практически

оправданных надзорных средств, позволяющих фактически выявлять нарушения

законности, им способствующие причины и условия.

В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября

2007 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов

2 Винокуров А.Ю. Требования прокурора об устранении нарушений федерального зако-

нодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат.

2008. № 4.


100

при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах до-

знания и предварительного следствия»3 проверки проводятся:

– в органах внутренних дел, в следственных органах Следственного комите-

та при прокуратуре РФ, органах федеральной службы безопасности, органах и

учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах Федеральной службы

судебных приставов, таможенных органах, органах по контролю за оборотом

наркотических средств и психотропных веществ, органах государственного по-

жарного надзора федеральной противопожарной службы – систематически, не

реже одного раза в месяц;

– в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и

гарнизонах – в порядке, определяемом Главным военным прокурором;

– при наличии сведений о нарушениях закона – безотлагательно.

В соответствии с этим же приказом прокуроры должны тщательно и всесто-

ронне проверять:

а) соблюдение установленного межведомственными и ведомственными

нормативными правовыми актами единого порядка приема, регистрации и про-

верки сообщений о преступлениях4. Это, прежде всего, приказ Генеральной про-

куратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Министерства эконо-

мического развития и торговли РФ и Федеральной службы РФ по контролю за

оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О

едином учете преступлений». Следует заметить, что для прокуратуры не свой-

ственно осуществление надзора за соблюдением ведомственных нормативно-

правовых актов. Однако особенности приема, регистрации и отражения результа-

тов проверки в различных правоохранительных органах производны от названно-

го совместного приказа и находят свое отражение в ведомственных инструкциях.

Их нарушение в конечном итоге нередко является одновременно нарушением ст.

144 УПК РФ. Думается, что надзор за их исполнением должен быть выборочным.

Но это уже вопрос методики прокурорского надзора;

б) законность и обоснованность принимаемых по сообщениям о преступле-

ниях решений. Они перечислены в ст. 145 УПК РФ, а их законность предполагает

соблюдение всей совокупности требований, предусмотренных разделом VII УПК

РФ «Возбуждение уголовного дела». Обоснованность предполагает выяснение

прокурором того, насколько полно произведена проверка сообщения о преступ-

лении. Он должен установить, насколько выводы следователя подтверждены со-

бранными доказательствами, насколько правильно учтены имеющие существен-

ное значение установленные в ходе проверки обстоятельства, не имеется ли про-

тиворечивых доказательств при отсутствии их перепроверки, не содержатся ли

противоречия в выводах следователя, насколько последние мотивированы и аргу-

ментированы.

При этом особое внимание уделяется вопросам соблюдения:

- компетенции уполномоченных должностных лиц;

- обязательного порядка проверки сообщений средств массовой информации

о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно;

- сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверок, порядка

продления сроков.

Кроме того, проверяются документы и результаты проверки сообщений на

предмет достоверности. Прокурор выясняет:

- не применялись ли к заявителю, изменившему свое первичное обращение

или объяснение, незаконные методы воздействия;

3 Законность. 2007. № 11.

4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 5.


101

- правильно ли применены нормы материального и процессуального права;

- уведомлен ли заявитель о результатах рассмотрения его сообщения;

- разъяснены ли потерпевшему право обжаловать принятое решение и поря-

док обжалования.

Несмотря на то, что УПК РФ 2001 г. по сравнению с предшествующим уго-

ловно-процессуальным законодательством существенно расширил права потер-

певшего, практика показывает, что его права продолжают нарушаться. Поэтому

прокурор должен особенно внимательно относиться к проверке соблюдения его

прав на стадии возбуждения уголовного дела.

Особое значение придается выявлению не только случаев нарушения полно-

ты регистрации сообщений о преступлениях, но и нарушений, связанных с укры-

тием преступлений от регистрации и учета. Для этого применяется такое правовое

средство прокурорского надзора, как сверка. Ежемесячно проводятся сверки ре-

гистрационно-учетных данных органов дознания и предварительного следствия с

имеющимися в медицинских учреждениях, страховых компаниях, государствен-

ных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органах, в том чис-

ле контрольно-счетных палатах субъектов РФ, подразделениях территориальных

органов Федеральной миграционной службы РФ, комендантских службах гарни-

зонов и иных организациях с данными, указывающими на противоправный харак-

тер деяний. В этих же целях систематически анализируется содержание информа-

ционных программ радио, телевидения и иных электронных средств массовой

информации, различных публикаций, продукции незарегистрированных СМИ

(работающих без объявления выходных данных либо после вынесения решения о

прекращении их деятельности), обращений граждан, должностных лиц и органи-

заций, а также материалов других надзорных проверок, проведенных прокурату-

рой. Следует отметить, что на практике осуществляются и другие мероприятия.

Обратим внимание на то, что приказ Генеральной прокуратуры РФ № 140

требует с особым вниманием проверять законность разрешения сообщений о пре-

ступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступно-

сти, терроризма и экстремизма; незаконным оборотом оружия, взрывчатых ве-

ществ, взрывных устройств, наркотических средств и психотропных веществ; о

преступных посягательствах на бюджетные средства; о преступлениях в сфере

экологии, добычи природных ресурсов и их вывоза за границу.

Так, в докладе первого заместителя Генерального прокурора РФ А.Э. Букс-

мана на Координационном совещании руководителей правоохранительных орга-

нов «О ходе и результатах выполнения мероприятий, предусмотренных Нацио-

нальным планом противодействия коррупции, утвержденным Президентом РФ 31

июля 2008 г., а также постановлением Координационного совещания руководите-

лей правоохранительных органов Российской Федерации от 24 сентября 2008 г.»

приводятся следующие данные. Количество незаконных постановлений о возбуж-

дении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, отменен-

ных прокурорами в первом полугодии 2009 г., возросло более чем на четверть (в

2008 г. – 253, в 2009 г. – 317). Происходит рост числа уголовных дел, прекращен-

ных на досудебной стадии. В первом полугодии 2009 г. прекращено 398 уголов-

ных дел рассматриваемой категории, из них (147, или 37 %) – по реабилитирую-

щим основаниям. Кроме того, по инициативе прокуроров отменено 174 незакон-

ных постановления о прекращении дел коррупционной направленности, а число

отмененных прокурорами решений об отказе в возбуждении уголовного дела воз-

росло на треть (33 %) (в 2008 г. – 2 тыс. 54, в 2009 г. – 2 тыс. 743).

Определенный интерес представляет следующее обстоятельство: в приказе

Генеральной прокуратуры РФ № 140 указано, что при необходимости, руковод-

ствуясь ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор вправе вызывать должностных лиц


102

органов следствия, а также граждан для объяснений по поводу нарушений зако-

нов. Как уже отмечалось, данное полномочие относится к группе общенадзорных

и вопрос о его применении в сфере надзора за исполнением законов органами до-

знания и следствия является дискуссионным. Вместе с тем оно объективно необ-

ходимо и практически востребовано. Но думается, что соответствующие полно-

мочия прокурора должны быть предусмотрены УПК РФ в силу приведенных вы-

ше рассуждений о проблемах применения общенадзорных полномочий в ходе

надзора за исполнением законов органами следствия.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ обязывает следователя (дознавателя)

направлять прокурору копии основных процессуальных документов (постановле-

ний). О совершении определенных действий или принятии определенных реше-

ний они обязаны сообщать прокурору или уведомлять его. Правовая сущность

всех этих обязанностей состоит в предоставлении возможности прокурору как

субъекту надзора проверять их законность и обоснованность. Специфика данной

разновидности правовых средств прокурорского надзора состоит в том, что не

прокурор проявляет инициативу и совершает определенные действия по выявле-

нию нарушений законности, а сам поднадзорный объект, выполняя возложенные

на него обязанности, совершает активные действия, позволяющие прокурору про-

верить законность принятых решений или совершенных действий. Поэтому пра-

вильнее было бы в качестве средства прокурорского надзора рассматривать не

предусмотренную законом обязанность дознавателя (следователя) представлять

прокурору процессуальные документы, сообщать ему или уведомлять его о со-

вершении тех или иных действий, а последующие действия прокурора по провер-

ке законности принятых решений или совершенных действий. Следует иметь в

виду, что само по себе получение процессуальных решений нередко позволяет

выявить допущенные нарушения законности. Однако, зная об их принятии и имея

их копии, прокурор имеет возможность использовать другие средства прокурор-

ского надзора, направленные на выявление нарушений в процессуальной деятель-

ности следователя или дознавателя. Например, прокурор может запросить мате-

риалы уголовного дела, вызвать следователя, дознавателя или участников уголов-

ного судопроизводства в прокуратуру для получения от них объяснений.

В соответствии с УПК РФ прокурору направляются копии следующих про-

цессуальных документов: постановления о возбуждении уголовного дела

(ст. 146); постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ст. 148); по-

становления о принятии уголовного дела к своему производству, если следовате-

лю или дознавателю поручается производство по уже возбужденному уголовному

делу (ст. 156); постановления о привлечении в качестве обвиняемого (ст. 173); по-

становления о приостановлении предварительного следствия (ст. 208); постанов-

ления о прекращении предварительного следствия (ст. 213); уведомления о подо-

зрении лица в совершении преступления (ст. 223); других процессуальных доку-

ментов в предусмотренных УПК РФ случаях.

В ряде статей УПК РФ предусмотрена обязанность следователя (дознавате-

ля) уведомлять прокурора или сообщать ему о совершении определенных процес-

суальных действий или принятии определенных решений. Так, прокурору сооб-

щается, если в ходе предварительного следствия предъявленное обвинение в ка-

кой-либо его части не нашло подтверждения (ст. 175), о возобновлении предва-

рительного следствия (ст. 211), а также в других случаях, предусмотренных УПК

РФ. Согласно ст. 165 УПК РФ, в исключительных случаях, когда производство

осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, личного обыска, а также выемки

заложенной или сданной на хранение в ломбард вещи, наложение ареста на иму-

щество, указанное в ч. 1 ст. 104.1 УК РФ, не терпит отлагательства, указанные

следственные действия могут быть произведены на основании постановления


103

следователя без получения судебного решения. В этом случае следователь в тече-

ние 24 часов с момента начала производства следственного действия уведомляет

судью и прокурора о производстве следственного действия. В соответствии со ст.

185 УПК РФ арест на почтово-телеграфные отправления отменяется следователем

с обязательным уведомлением об этом суда, принявшего решение о наложении

ареста, и прокурора, когда отпадает необходимость в этой мере, но не позднее

окончания предварительного расследования по данному уголовному делу.

В ст. 92 УПК РФ предусмотрено, что о произведенном задержании орган до-

знания, дознаватель или следователь обязан сообщить прокурору в письменном

виде в течение 12 часов с момента задержания подозреваемого. Согласно ст. 94

УПК РФ, если постановление судьи о применении к подозреваемому меры пресе-

чения в виде заключения под стражу либо продлении срока задержания не посту-

пит в течение 48 часов с момента задержания, то подозреваемый немедленно

освобождается, о чем начальник места содержания подозреваемого уведомляет

орган дознания или следователя, в производстве которого находится уголовное

дело, и прокурора.

Важнейшим средством выявления нарушений уголовно-процессуального за-

конодательства является рассмотрение прокурором поступающих в прокуратуру

жалоб участников уголовного судопроизводства и иных лиц в той части, в кото-

рой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные ре-

шения затрагивают их интересы (ст. 123 УПК РФ). Согласно ст. 124 УПК РФ,

прокурор рассматривает жалобу в течение 3 суток со дня ее получения. В исклю-

чительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать допол-

нительные материалы либо принять иные меры, допускается рассмотрение жало-

бы в срок до 10 суток, о чем извещается заявитель. Организация работы по дан-

ному направлению деятельности прокуратуры регламентируется приказом Гене-

ральной прокуратуры РФ от 30 января 2008 г. № 15 «О порядке рассмотрения жа-

лоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следова-

теля, руководителя следственного органа и прокурора»5, в котором предусмотре-

но, что при рассмотрении жалоб прокурор обязан обеспечивать всестороннюю и

полную проверку изложенных в них доводов, использовать для этого все сред-

ства, предоставленные ему как должностному лицу, осуществляющему надзор за

процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Другим важным средством прокурорского надзора, применяемым на досу-

дебной стадии уголовного судопроизводства, является закрепленное в ч. 2.1 ст. 37

УПК РФ право прокурора на ознакомление с материалами находящегося в произ-

водстве уголовного дела, которое реализуется через мотивированный письменный

запрос. Данное право было предоставлено прокурорам Федеральным законом от 2

декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный

кодекс Российской Федерации»6. После вступления в силу изменений к УПК РФ 7

сентября 2007 г. таких возможностей у прокурора не было, и его доступ к матери-

алам уголовных дел в связи с этим был существенно ограничен.

Следует обратить внимание и на некоторые другие проблемы выявления

нарушений законности в деятельности органов дознания и следствия. Так, не со-

всем понятно, каким образом прокурор может использовать специальные позна-

ния при осуществлении надзора на последующих за возбуждением уголовного

дела этапах досудебного уголовного судопроизводства. Практическая потреб-

ность в этом объективно существует, но правовые основания для этого могут




104

быть найдены только лишь в составе полномочий прокурора по осуществлению

общего надзора, т.к. соответствующие положения в УПК РФ отсутствуют.

В число средств выявления нарушений законности в сфере процессуальной

деятельности органов дознания и следствия следует включать и рассмотрение

прокурором обвинительных заключений, которое предусмотрено ст. 221 УПК РФ.

В случае обнаружения нарушений уголовно-процессуального законодательства

прокурор не утверждает данное заключение и не направляет уголовное дело в суд,

а возвращает его для производства дополнительного следствия, пересоставления

обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими

письменными указаниями, а также изменения объема обвинения либо квалифика-

ции действий обвиняемых следователем. В приказе Генеральной прокуратуры РФ

от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессу-

альной деятельностью органов предварительного следствия»7 отмечается, что при

утверждении обвинительного заключения прокурор должен изучать соответствие

выводов следователя установленным в ходе расследования обстоятельствам дела,

правильность квалификации содеянного, соблюдение уголовно-процессуальных

норм при производстве следственных действий, соответствие имеющихся в деле

процессуальных документов требованиям УПК РФ.

Таким образом, совокупность правовых средств прокурорского надзора за

исполнением законов органами следствия не может быть представлена в качестве

единой системы. Переплетение тех или иных правовых средств специального

назначения с общенадзорными правовыми средствами не создает перспективы

как их правомерного применения, так и возможности осуществления действенно-

го прокурорского надзора. Поэтому необходимо пересмотреть положения УПК

РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на предмет

их соответствия друг другу, соотношения отраслевых полномочий прокуроров с

учетом объективных практических потребностей.


1. Винокуров А.Ю. Требования прокурора об устранении нарушений федерального

законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адво-

кат. 2008. № 4.



105

К вопросу об оптимизации деятельности следователя

Максим Евгеньевич Степанов, старший

преподаватель Дальневосточного

юридического института МВД России

УДК 143.13

Статья посвящена актуальной в практическом отношении теме, касающейся опти-

мизации практической деятельности следователей и дознавателей правоохранительных

органов, в целях которой автор предлагает использовать ноутбуки, оснащенные типовым

набором криминалистических и организационных программ. В статье приводится пере-

чень и подробный анализ необходимого электронного продукта.

Ключевые слова: справочник следователя, ноутбук, специализированная информа-

ционная база, типовая программа, объекты криминологического исследования, судебные

экспертизы, нормативно-правовая база.

Как показывает анализ следственной практики, в ряде случаев следователи и

дознаватели органов внутренних дел при производстве расследования по уголов-

ным делам сталкиваются с определенными трудностями. Как правило, они выра-

жаются в слабом знании порядка и особенностей производства отдельных след-

ственных действий, неумении юридически правильно оформить протоколы след-

ственных действий, грамотно описать объекты криминалистического исследова-

ния. Зачастую следователи не располагают полной информацией о видах и воз-

можностях судебных экспертиз. Затрудняются с компетентной формулировкой

вопросов, решаемых экспертизами и т.д. Все это в значительной мере осложняет

производство предварительного расследования, существенно влияет на качество

материалов уголовного дела, тем самым увеличивает процент дел, направленных

на дополнительное расследование.

Вышеизложенные проблемы обусловлены целым рядом причин, в числе ко-

торых отсутствие у следователя или дознавателя базового профессионального об-

разования либо пробелы в таком образовании, а также недостаточный профессио-

нальный опыт. В ряде случаев у следователя отсутствует возможность прокон-

сультироваться по тому ли иному вопросу у более опытных коллег. Часто это

происходит при производстве следственных действий и иных мероприятий за

пределами подразделения. Например, при производстве осмотра места происше-

ствия в труднодоступной местности, где отсутствует телефонная или иная связь.

В таких ситуациях следователь предоставлен сам себе, и именно от его решения и

квалифицированных действий может зависеть ход расследования.

Попытки решить обозначенную проблему предпринимаются давно. Как пра-

вило, выражаются они в различных организационно-методических мерах, направ-

ленных на повышение профессионального уровня лиц, осуществляющих предва-

рительное расследование. Это специальные курсы повышения квалификации,

подготовка методических рекомендаций и пособий, соответствующие занятия в

системе служебной подготовки, проведение конференций по обмену опытом и

т.д. Одной из форм такой работы являются периодически издаваемые справочни-

ки следователя, в которых излагаются процессуальные основы, технические и

тактические рекомендации по производству различных следственных действий, а

также указания по расследованию отдельных видов преступлений. Как указано в

одном из предисловий к такому справочнику: «изложенный в работе материал

предназначен не для систематического усвоения приемов и методов следственной

работы, а для справочных целей – восстановления знаний, потребность в которых


106

может возникнуть по конкретному уголовному делу»1. По мнению автора, не-

смотря на всю его значимость и практическую ценность для молодого следовате-

ля, справочник обладает одним существенным недостатком. Этим недостатком

является его чрезмерная сжатость и лаконичность. Подобный минус объективен и

логически объясним. Физически невозможно вместить в одно издание всю необ-

ходимую для следователя информационную базу. В противном случае краткий,

одно- или двухтомный справочник разрастется и приобретет размеры многотом-

ного криминалистического издания.

Выходом из сложившейся ситуации могло бы стать применение в практиче-

ской деятельности следователя современных компьютерных технологий. Исполь-

зование ноутбуков, содержащих специализированную информационную базу,

позволит значительно оптимизировать практическую деятельность следователя.

Специальная криминалистическая информационная база, помещенная в ноутбук,

должна быть определенным образом структурирована по разделам, что позволит

облегчить работу с ней. Примерная структура массива необходимой информации

может включать в себя следующие разделы:

1. Типовую программу первоначальных и последующих следственных дей-

ствий, а также иных мероприятий по расследованию различных видов преступле-

ний. Программа должна содержать в себе особенности возбуждения уголовного

дела, основные устанавливаемые, в том числе доказываемые обстоятельства,

краткие указания о способах проверки версий, алгоритм действий следователя,

перечень и порядок проведения необходимых следственных действий. Например,

получив сообщение об изнасиловании и прибыв на место происшествия, начина-

ющий следователь, зайдя в соответствующий раздел программы, получит необхо-

димую для него информацию об особенностях осмотра места происшествия при

расследовании изнасилований, допроса потерпевшей, с указанием круга вопросов,

подлежащих выяснению, специфику следственного осмотра одежды и освиде-

тельствования потерпевшей и т.д. Для упрощения поиска программа разбивается

на ряд разделов, в зависимости от разновидности совершенного преступления, по

аналогии со структурой Особенной части Уголовного кодекса. Все это позволит

следователю придерживаться определенного, заранее разработанного алгоритма

действий, приспосабливая его к особенностям конкретной следственной ситуа-

ции.

2. Бланки протоколов следственных действий и иные необходимые докумен-

ты. В данном разделе содержится электронная версия бланков процессуальных

документов, используемых в досудебном производстве, приложения к ст. 476

УПК РФ. При этом наиболее часто используемые бланки (постановление о воз-

буждении уголовного дела, протокол осмотра места происшествия, протоколы

допросов и т.д.) необходимо выделить и хранить несколько обособленно, что об-

легчит их поиск и последующее использование.

3. Многовариантные образцы заполнения протоколов следственных дей-

ствий и иных документов, в зависимости от вида преступления. Образцы запол-

нения протоколов необходимо структурировать по аналогии с типовыми про-

граммами расследования отдельных видов преступлений. Обращение к данному

разделу позволит следователю сориентироваться в правильности заполнения про-

токолов. Например, раздел, относящийся к расследованию краж, может содержать

варианты заполнения протокола осмотра места происшествия типовой двухком-

натной квартиры с проникновением через окно, со взломом двери и т.д. Следует

отметить, что приведенные примеры заполнения бланков протоколов следствен-

1 Справочник следователя. М.: Юрид. лит., 1990. С. 3.


107

ных действий в их описательной части не должны полностью подменять содер-

жание конкретного протокола, а служить лишь ориентиром для его заполнения.

4. Методические указания по обнаружению, фиксации и изъятию различных

следов, включая типовые примеры образования следов в зависимости от вида

преступления. Указанный раздел может быть проиллюстрирован рисунками со

схематическим обозначением возможных следов и их расположением на сле-

довоспринимающих объектах.

5. Полный, насколько возможно, перечень объектов криминалистического

исследования с вариантами их описания в протоколах следственных действий с

использованием общепринятого понятийного аппарата, с указанием правильного

названия частей и деталей описываемого объекта. Данный раздел должен содер-

жать варианты описания разнообразных материальных следов и предметов, в том

числе хозяйственно-бытового назначения, встречающихся при производстве

осмотра места происшествия и иных следственных действий. Учитывая, что пол-

ное и объективное отражение криминалистически значимой информации в прото-

колах следственных действий является важнейшим элементом предварительного

расследования, в задачу этого раздела входит ограждение следователя от невер-

ной или неполной фиксации в протоколе изымаемых следов и объектов. Указан-

ное в дальнейшем позволит избежать проблем с использованием их в качестве

вещественных доказательств в процессе доказывания. Данный раздел в чем-то

схож с разделом, посвященным многовариантным образцам заполнения протоко-

лов следственных действий. Кардинальное отличие заключается в том, что он не

привязан к определенным категориям преступлений и сам по себе является уни-

версальным.

6. Перечень судебных экспертиз, проводимых в экспертно-криминалисти-

ческих центрах и иных подразделениях, их виды, объекты исследования и воз-

можности. Подробный перечень вопросов, разрешаемых различными видами экс-

пертиз. Грамотная формулировка таких вопросов. Обращаясь к этому разделу,

следователь должен получить четкую и полную информацию о том, какие виды

судебных экспертиз он может назначить по тому или иному виду преступлений,

опираясь на представленные варианты вопросов, правильно сформулировать во-

просы, ставящиеся на разрешение эксперта, в зависимости от конкретной след-

ственной ситуации.

7. Программу «Фоторобот», позволяющую изготовить субъективный порт-

рет предполагаемого преступника прямо на месте происшествия. Указанный раз-

дел в ряде случаев даст возможность безотлагательно, по горячим следам органи-

зовать розыскные мероприятия. При наличии технической возможности опера-

тивной передачи по электронным каналам связи полученного изображения в де-

журную часть можно организовать тиражирование фоторобота и раздачу его

наружным службам милиции для организации и осуществления поиска преступ-

ника. Кроме того, оперативное изготовление фоторобота, сразу же после совер-

шения преступления, не позволит свидетелю или потерпевшему забыть черты ли-

ца преступника. При оснащении ноутбука соответствующей программой изготов-

ленный фоторобот будет автоматически сравниваться с субъективными портре-

тами по ранее совершенным преступлениям, что позволит оперативно установить

причастность лица к совершению нескольких преступлений.

8. Нормативно-правовую базу, включающую уголовный, уголовно-процес-

суальный, гражданский и иные необходимые кодексы, а также ряд законов и ве-

домственных нормативных актов. Раздел строится на основе существующей ин-

формационно-правовой программы «Гарант».

9. Телефонный справочник всех оперативных служб и подразделений. Ука-

занный раздел должен содержать базу телефонов и факсов дежурных частей ОВД


108

– УВД региона и иных подразделений, оперативное взаимодействие с которыми

способствует успешному раскрытию и расследованию преступлений. С учетом

возрастающей компьютеризации подразделений органов внутренних дел и иных

правоохранительных структур справочник может дополняться адресами элек-

тронной почты.

10. Иные разделы и информационные блоки, в зависимости от линейной или

иной направленности следователя.

Преимущества представленной программы, помещенной в ноутбук, и ис-

пользования самого компьютера в практической деятельности следователя доста-

точно весомы. Портативность и малые габариты ноутбука, оснащенного встроен-

ным источником питания, позволяют следователю брать его с собой при выезде

на место происшествия, а также использовать при производстве других след-

ственных действий. Заложенная в программу информация дает возможность

незамедлительно и, что самое главное, грамотно разрешать вопросы, которые

неизбежно возникают в процессе расследования. Не секрет, что при заполнении

бланка протокола следственного действия от руки нередко возникают ситуации,

когда в уже заполненный протокол необходимо добавить определенную инфор-

мацию, которую следователь по каким-то объективным или субъективным при-

чинам пропустил. Добавление такой информации в конце, как правило, искажает

логическую последовательность, придает протоколу «рваный», хаотичный вид.

Содержание протокола, заполненного посредством заложенного в компьютер ре-

дактора Microsoft Word, всегда можно скорректировать, дополнить, не нарушая

логической последовательности, своевременно исправить допущенные ошибки и

огрехи. Использование ноутбука, снабженного малогабаритным струйным прин-

тером с автономным источником питания, дает возможность прямо на месте про-

ведения следственного действия распечатать заполненный протокол. С помощью

ноутбука возможно на большом экране оперативно просмотреть результаты при-

менявшейся фото- и видеосъемки, изготовить и распечатать фоторобот преступ-

ника и т.д.

Варианты практической реализации представленной идеи достаточно разно-

образны. Так, например, ноутбуками могут оснащаться следователи или дознава-

тели, входящие в состав дежурных следственно-оперативных групп. При этом по-

сле очистки наработанной за сутки информации ноутбук передается по смене

очередной заступающей группе. Другим вариантом может быть предоставление

одного или нескольких ноутбуков в распоряжение конкретного следственного

подразделения. Все зависит от объема финансирования и уровня материально-

технического обеспечения подразделений правоохранительных органов.

Таким образом, основанная на справочнике следователя информационная

криминалистическая программа, заложенная в ноутбук с малогабаритным струй-

ным принтером, снабженным автономным источником питания, будет суще-

ственным подспорьем в служебной деятельности начинающего следователя или

дознавателя.


1. Справочник следователя. М.: Юрид. лит., 1990.


109

Профилактика правонарушений

посредством социально-трудовой реабилитации

Яков Григорьевич Стахов, министр внутренних дел

по Республике Саха (Якутия), доктор юридических наук

УДК 343.851

В статье рассматривается вопрос о принятии мер по совершенствованию системы

государственной поддержки лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свобо-

ды, нуждающихся в социальной помощи.

Ключевые слова: профилактика правонарушений, ресоциализация, социальная по-

литика государства, дифференцированная профилактика.

На территории Республики Саха (Якутия) сложилась тревожная криминаль-

ная ситуация. Растет число тяжких и особо тяжких видов преступлений против

жизни, здоровья и достоинства граждан, усиливается жестокость при посягательствах

на личность, все больше преступлений совершается в состоянии алкогольного и

наркотического опьянения, все чаще фигуранты уголовных дел – женщины и подрост-

ки.

В последние годы республика стабильно входит в десятку регионов России,

имеющих наиболее высокие темпы роста преступлений, совершаемых лицами в

состоянии алкогольного опьянения. Согласно официальной статистике, около 20

тыс. населения страдает алкоголизмом. Эксперты-медики же уверены, что реаль-

ная цифра более удручающая.

Криминальная среда республики постоянно пополняется за счет лиц, осво-

бодившихся из мест лишения свободы. Им недоступен постоянный источник

средств существования, и многие из них не имеют определенного места житель-

ства. Ежегодно из исправительных колоний РС (Я) освобождаются 1200-1500 от-

бывших наказание лиц. Как правило, большая их часть как легально, так и нелегально

оседает в крупных городах, в том числе в столице республики – городе Якутске.

Отсутствие социальных гарантий для таких категорий граждан, трудности

их трудового и бытового устройства приводят к нарастанию у них агрессивности,

конфликтности, готовности повторно применить свой криминальный опыт для

решения житейских проблем. Как показывает статистика, из числа раскрытых пре-

ступлений почти каждое шестое преступление совершается лицами, ранее судимыми.

Продолжающийся процесс высвобождения из сферы общественного произ-

водства людей трудоспособного возраста, все еще слабый уровень социальной

защищенности большей части населения республики на фоне снижения порога

законопослушности способствуют их интенсивной криминализации. По данным

статистики, именно из группы незанятого и безработного населения идет наибо-

лее активное пополнение криминальной среды.

Растет число лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством,

попирающих своим поведением нравственные устои общества. Ранее подобные

граждане помещались в приемники-распределители. Однако в 2003 г. эти учре-

ждения системы МВД были ликвидированы. Их деятельность вошла в противоре-

чие с действующим федеральным законодательством в части обеспечения прав и

свободы граждан и применения мер административной ответственности.

С 1993 г. в г. Якутске работает единственный в республике дом временного

пребывания для тех, кто только освободился из мест лишения свободы, а также

тех, кто не имеет постоянного места жительства. Каждый год через него проходит

в среднем 2000 человек. Но пребывание в нем возможно только в течение 5-10

дней и не более одного месяца в год. За такой короткий срок и при большом ко-


110

личестве нуждающихся учреждение практически не имеет возможности ком-

плексно решить все вопросы выбившихся из нормальной жизни людей, порождая

при этом у многих из них иждивенческие настроения.

Приходится констатировать, что проблемы этих людей остались сегодня вне

поля зрения социальной политики государства, молодой и средний трудоспособ-

ный возраст этой прослойки населения не позволяет попасть под опеку суще-

ствующих социальных гарантий.

Репрессивные меры, которые можно было бы применить к людям, ведущим

асоциальный образ жизни, не принесут результатов, ибо их противоправные по-

ступки базируются на социально-общественных проблемах и отношениях, точнее

говоря, на отсутствии этих отношений, нежелании общества принять обратно

оступившихся людей. Исходя из этого, профилактика правонарушений должна

быть ориентирована на нейтрализацию социальных пороков. Задача эта непро-

стая, но разрешимая.

Прежде всего, это ресоциализация лиц, ранее совершавших преступления. Ре-

социализация – блок вопросов, включающий коррекцию поведения лиц, склонных

к их совершению; социальная и медико-трудовая реабилитация алкоголиков,

наркоманов, бродяг и иных лиц с нарушенной социальной адаптацией, людей, со-

вершенно потерявших нравственные ориентиры и социально полезные связи. Этот

блок вопросов был бы наиболее действенным и универсальным средством исправ-

ления людей, восстановления их родственных и социальных связей в обществе.

Нельзя забывать, что перечисленные категории лиц являются полноправными чле-

нами общества. Они нуждаются не только в строгом спросе за свой образ жизни, но

и, главное, в конкретной помощи в решении житейских и других проблем, толк-

нувших их на такой путь.

МВД Республики Саха (Якутия) еще в 1999 г. выступило с инициативой созда-

ния Центра социально-трудовой реабилитации, который бы в комплексе решал во-

просы профилактики правонарушений, оказания морально-психологической, меди-

цинской и социально-правовой помощи лицам, оказавшимся по различным причи-

нам за ее «бортом» полноценной жизни.

Общественность, правоохранительные и другие государственные структуры

республики активно откликнулись на эту инициативу министерства внутренних

дел. В средствах массовой информации появились статьи, поддерживающие про-

ект МВД. Писатели, ученые, медики и социальные работники обсуждали тему

оздоровления общества, помощи людям, оказавшимся вне жизни общества. В

итоге в ряде сельских районов были созданы общественные объединения, центры,

клубы по оказанию помощи в реабилитации лиц, освободившихся из мест лише-

ния свободы, оставшихся без постоянного места жительства и источника суще-

ствования, а также страдающих алкоголизмом и наркоманией.

Так, в Чурапчинском улусе на протяжении почти 10 лет успешно функцио-

нирует Центр социально-трудовой реабилитации «Сагах». Это коллективное хо-

зяйство, созданное энтузиастом, человеком, который неравнодушен к проблемам,

скажем прямо, пропадающих людей. Бывшие осужденные трудятся в сельском

хозяйстве, строят дома, ремонтируют дороги. Подобный центр работает и в Усть-

Алданском улусе.

На наш взгляд, только широкомасштабная и дифференцированная профи-

лактика в целом по республике принесет свои плоды. Под этим подразумевается

совокупность законодательных, экономико-социальных, бытовых, медико-психо-

логических, культурно-воспитательных, правовых мероприятий, содействующих

устранению причин совершения преступлений. Этой проблемой одновременно

должны заняться органы власти, заинтересованные ведомства и учреждения, а

также общественность.


111

К сожалению, положительный опыт создания специализированных реабили-

тационных центров не получил широкого распространения. Это обусловлено тем,

что на сегодняшний день отсутствует необходимая правовая база, не решены про-

блемы организационно-методического, материально-технического, хозяйственно-

го и кадрового обеспечения их функционирования. Не определены статус, поря-

док финансирования, принципы взаимодействия с государственными учреждени-

ями и многое другое.

Создание Центра социально-трудовой реабилитации подразумевает и созда-

ние научной базы, которая займется всесторонним изучением причин, особенно-

стей и специфики развития негативных процессов в РС (Я), их влияния на совре-

менное общество, предпосылок и прогнозов, выработкой методических рекомен-

даций по созданию этого государственного социального института.

Еще в 2000 г. была создана рабочая группа по подготовке постановления

правительства Республики Саха (Якутия) «О создании Якутского республикан-

ского Центра психологической, социальной и трудовой реабилитации». Центр

планировалось создать при министерстве занятости и малого предприниматель-

ства совместно с заинтересованными ведомствами. В этом Центре реабилитации

бездомного человека с улицы можно было обследовать на наличие социальных

болезней – туберкулеза, венерических, других инфекционных заболеваний. В кабине-

тах психологической и социальной адаптации с ним работали бы специалисты. В

учебных и производственных цехах можно было бы получить рабочие профессии с

последующим трудоустройством и отслеживанием дальнейшей жизни подопечных.

Само время диктует необходимость решения этого вопроса. Дальнейшее

равнодушно-созерцательное отношение к предоставленным себе людям со слож-

ным прошлым ни к чему хорошему не приведет. Уже сегодня в республике созда-

лась угрожающая ситуация, о чем свидетельствуют показатели преступности. Об-

щество переполнено бывшими осужденными, большим количеством нервно-

психических больных, а также хроническими алкоголиками и наркоманами.

Наркомания с охватом большого количества молодежи приведет, в конце концов, к

широкому распространению венерических заболеваний и СПИДа, а также к увели-

чению рождаемости психически неполноценных детей. Сегодня под угрозой не

только наше сегодняшнее спокойствие и порядок на улицах и в домах, но и буду-

щее республики, его главная ценность – генофонд.

Разрушение ранее действовавшей системы профилактики преступности, от-

мена уголовной ответственности, официального предупреждения за уклонение от

общественно полезного труда, регламентированных нормативными актами,

упразднение лечебно-воспитательных и трудовых профилакториев для больных

наркоманией и алкоголизмом – вот факторы, приведшие к печальной ситуации.

Не секрет, что каждое второе раскрытое тяжкое преступление, направленное про-

тив жизни и здоровья граждан, совершается на почве пьянства. Речь давно уже

идет не только о мужском алкоголизме и уже привычном женском, но и о дет-

ском. Порог приобщения детей к пагубному зелью снизился в РС (Я) с 16 до 14

лет. И это не может не вызвать тревогу. Мы теряем не только трудоспособных

людей, молодежь, но и детей. В связи с этим республике необходима действую-

щая, конкретная и адресная программа борьбы с алкоголизмом.

Представляется целесообразным создание на уровне правительства РС (Я)

отдельного департамента, который занимался бы обозначенными проблемами.

Специальный комитет необходим и в Государственном Собрании (Ил Тумэн), как

и постоянно действующая рабочая группа. Всем вместе им несложно было бы на

уровне республики решить вопрос о квотировании рабочих мест для лиц, освобо-

дившихся из мест лишения свободы, а также лиц без определенного места жи-

тельства и работы.


112

Важно отметить, что в современных условиях проблема профилактики пре-

ступности перестала быть узковедомственным делом, в частности, только мини-

стерства внутренних дел РС (Я). Требуется срочное принятие нестандартных ре-

шений, направление общих усилий в единое русло. Лозунг «всем миром – против

преступности» актуален сегодня, как никогда. Не случайно Президент РФ реко-

мендовал Правительству РФ внести в Федеральную целевую программу профилак-

тики преступлений на 2009-2012 гг. предложения по ресоциализации лиц, отбыв-

ших уголовное наказание. Отдельным пунктом в этом перечне стоит вопрос о

принятии мер по совершенствованию системы государственной поддержки лиц,

отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы, нуждающихся в соци-

альной помощи, без определенного места жительства и рода занятий, по их тру-

доустройству, жилищному и пенсионному обеспечению, охране здоровья и меди-

цинскому обеспечению. Органам государственной власти субъектов РФ совмест-

но с МВД РФ рекомендовано разработать региональные программы профилакти-

ки преступлений и иных нарушений, предусмотрев в них максимальное использо-

вание потенциала регионального законодательства в сфере профилактики право-

нарушений, социальной защиты и правового воспитания. Наряду с этим Прези-

дент страны ставит вопрос о совершенствовании наркологической помощи лицам,

страдающим алкогольной и наркотической зависимостью. Президент Республики

Саха (Якутия), правительство и депутатский корпус полностью поддерживают эту

политику. Так что есть надежда, что Центр социально-трудовой реабилитации по-

явится, а самая северная республика России будет славиться не только своими

недрами, алмазами и золотом, но, прежде всего, морально и физически здоровы-

ми, духовно развитыми людьми.


113

Зарубежный опыт

Наказания по Уголовному кодексу КНР:

виды и порядок их назначения

Максим Владимирович Филин, начальник кафедры


МВД России, кандидат юридических наук, доцент;

Владимир Алексеевич Широков, профессор

Хабаровской государственной академии экономики и права,

кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

УДК 343.2/.7

В статье рассматриваются наказания, предусмотренные Уголовным кодексом КНР,

порядок их назначения и исполнения.

Ключевые слова: Уголовный кодекс КНР, основные наказания, дополнительные

наказания, народный суд, порядок исполнения наказания.

Наказания по Уголовному кодексу КНР делятся на основные и дополнитель-

ные. К основным наказаниям относятся:

1) надзор;

2) краткосрочный арест;

3) лишение свободы на определенный срок;

4) бессрочное лишение свободы;

5) смертная казнь (ст. 33 УК КНР).

Дополнительные наказания перечислены в ст. 34 УК КНР. Это:

1) денежный штраф;

2) лишение политических прав;

3) конфискация имущества.

В этой же статье сказано, что перечисленные наказания хотя и называются

дополнительными, но они могут применяться самостоятельно как основные нака-

зания.

В ст. 35 УК КНР называется еще одно наказание, которое может назначаться

только иностранным гражданам в качестве как основного, так и дополнительного

наказания. Это высылка из страны.

При совершении некоторых преступлений (против собственности, в сфере

экономической деятельности и др.) виновные наносят ущерб и, согласно ст. 36 УК

РФ, одновременно с уголовной ответственностью они должны нести и гражданскую

ответственность в виде возмещения материального ущерба. Кроме того, если

осужденные должны компенсировать нанесенный ущерб, то они должны понести

еще одно наказание в виде штрафа. Законодатель учел, что возможны случаи, ко-

гда виновный не может одновременно возместить ущерб и уплатить штраф. В

этом случае в первую очередь он должен компенсировать нанесенный ущерб.

Самое мягкое наказание – надзор. Оно назначается приговором народного

суда сроком от трех месяцев до двух лет и осуществляется органами обществен-

ной безопасности.

Лица, осужденные к наказанию в виде надзора, должны выполнять следую-

щие требования:

1) соблюдать законы, другие подзаконные акты и подчиняться указаниям и

распоряжениям органа, осуществляющего контроль за исполнением наказания;


114

2) без разрешения органов общественной безопасности не выступать пуб-

лично, не принимать участия в работе собраний, не создавать организаций, не пу-

тешествовать, не демонстрировать иным способом свободу прав;

3) в соответствии с правилами контролирующего органа докладывать ему о

своей работе или деятельности;

4) соблюдать правила контролирующего органа относительно приема гостей;

5) без разрешения контролирующего органа не покидать уезд, город или

свое место жительства.

Оплата труда поднадзорному осуществляется по принципу «равная оплата за

равный труд» (ст. 39 УК КНР).

Более строгое наказание – краткосрочный арест – может быть назначено на

срок от одного до шести месяцев (ст. 42 УК КНР). Осужденные отбывают наказа-

ние в учреждениях (арестных домах) органов общественной безопасности. Во

время отбывания наказания осужденному может быть разрешено в течение одно-

го или двух дней в месяц пребывание дома. Если осужденный работает, то ему

выплачивается соответствующее вознаграждение.

Срочное лишение свободы устанавливается на срок от шести месяцев до

пятнадцати лет (ст. 45 УК КНР). При замене смертной казни лишением свободы

(ст. 50 УК КНР) и при назначении наказания по совокупности преступлений

(ст. 69 УК КНР) устанавливаются другие сроки.

Согласно ст. 69 УК КНР, если совокупность преступлений образуют обще-

ственно опасные деяния, наказуемые не смертной казнью и не бессрочным лише-

нием свободы, то наказание в виде лишения свободы может назначаться на срок

до двадцати лет. Если по своему характеру и степени общественной опасности

эти преступления менее тяжкие, то наказание за них в виде надзора не может пре-

вышать трех лет, а краткосрочного ареста – не более одного года.

Лица, осужденные к бессрочному лишению свободы (равно как и лица,

осужденные к лишению свободы на определенный срок), отбывают наказание в

тюрьмах или исправительно-трудовых учреждениях. Обязательным условием по-

рядка отбывания наказания в виде лишения свободы (как срочного, так и бес-

срочного) является (для трудоспособных) трудовое перевоспитание (ст. 46 УК

КНР).

Самое строгое наказание – смертная казнь. Это наказание может применять-

ся только к лицам, совершившим тягчайшие преступления. Понятие тягчайшего

преступления Уголовный кодекс КНР не содержит, и о том, что названное в уго-

ловно-правовой норме преступление относится к тягчайшим, можно судить толь-

ко из санкции статьи, где называется упомянутое наказание.

В ст. 58 УК КНР раскрывается порядок исполнения наказания в виде смерт-

ной казни. Возможны два варианта: если суд посчитает необходимым исполнить

приговор немедленно, он приводится в исполнение сразу после вынесения приго-

вора; когда такой необходимости нет, исполнение приговора может быть отсро-

чено на два года с направлением осужденного в места лишения свободы с исполь-

зованием его на исправительно-трудовых работах.

По истечении срока отсрочки может быть принято одно из следующих ре-

шений:

1) осужденный «действительно раскаялся и изменился к лучшему» (ст. 50 УК

КНР). В этом случае смертная казнь ему может быть заменена на бессрочное ли-

шение свободы;

2) осужденный «раскаялся и изменился к лучшему, а также имеет заслуги».

Смертная казнь ему может быть заменена лишением свободы сроком от пятна-

дцати до двадцати лет;


115

3) если осужденный «злостно сопротивлялся перевоспитанию», то приговор

о смертной казни по решению Верховного народного суда либо с его санкции

приводится в исполнение.

Согласно ст. 49 УК КНР, к лицам, не достигшим к моменту совершения пре-

ступления 18-летнего возраста, и женщинам, находящимся во время судебного

разбирательства в состоянии беременности, смертная казнь не применяется.

Статья 52 УК КНР предусматривает наказание в виде денежного штрафа. В

уголовно-правовой норме ни минимальный, ни максимальный размер штрафа не

называются, он назначается по усмотрению суда и, как сказано в ст. 52 УК, «в со-

ответствии с обстоятельствами дела». Уплата штрафа производится в установлен-

ный срок или в рассрочку. Если в установленный срок осужденный штраф не пога-

сил, то он взыскивается в принудительном порядке. В случае, если в силу непре-

одолимых обстоятельств осужденный не может уплатить штраф, суд может сни-

зить размер штрафа и даже освободить от его уплаты.

Лишение политических прав как мера дополнительного уголовного наказа-

ния состоит в лишении права:

1) избирать и быть избранным;

2) публично выступать, публиковаться, участвовать в работе собраний, пу-

тешествовать, демонстрировать свободу прав;

3) занимать должности в государственных органах;

4) занимать руководящие должности в государственных компаниях, пред-

приятиях, организациях или народных коллективах (ст. 54 УК КНР).

Лишение политических прав может назначаться на срок от одного года до

пяти лет. Названные сроки не применяются, если виновный осужден к смертной

казни или бессрочному лишению свободы. В этих случаях осужденный пожиз-

ненно лишается политических прав. Если осужденному к смертной казни предо-

ставляется отсрочка исполнения приговора и затем смертная казнь заменяется

лишением свободы на определенный срок или пожизненным лишением свободы,

то дополнительное наказание в виде лишения политических прав может назна-

чаться на срок от трех до десяти лет (ст. 57 УК КНР).

В ст. 56 УК КНР называются преступления, при осуждении за которые к ви-

новным в качестве дополнительного наказания обязательно должно назначаться ли-

шение политических прав. К ним относятся убийства, изнасилования, поджоги,

взрывы, сбыт наркотиков, ограбления и другие тяжкие преступления. В этой же

статье разъясняется, что назначение рассматриваемого наказания возможно только

в случае, если оно называется в санкции статьи Особенной части УК.

Конфискация имущества состоит в изъятии всего или части имущества, яв-

ляющегося личной собственностью осужденного. В случае назначения судом

полной конфискации имущества, семье осужденного оставляется часть имуще-

ства, необходимого на его жизненные расходы. Если осужденный ранее создал

законные долги, то они возмещаются кредитору из конфискованного имущества

на основании решения народного суда (ст. 60 УК КНР).

Согласно ст. 61 УК КНР, при назначении наказания суд должен исходить:

1) из характера преступления;

2) обстоятельств дела;

3) степени причиненного обществу вреда.

Лица, ранее осуждавшиеся к лишению свободы на определенный срок или

более строгому наказанию, после отбытия наказания или освобождения по амни-

стии в течение пяти лет совершившие преступление, наказуемое лишением сво-

боды, признаются рецидивистами, и им должно назначаться более строгое нака-

зание, за исключением случаев совершения преступления по неосторожности (ст.

65 УК КНР).


116

При назначении наказания учитывается явка с повинной и заслуги. Под яв-

кой с повинной понимаются показания лица, которое «со всей правдивостью»

расскажет о преступлениях, которые он совершал и которые еще не известны су-

дебным органам (ст. 67 УК КНР).

Под заслугами понимается раскрытие лицом другого преступления, которое

после проверки окажется реальным или представит важные сведения, позволяю-

щие раскрыть другие преступления. За заслуги этому лицу может быть смягчено

наказание либо оно может быть освобождено от него (ст. 68 УК КНР).

В отношении осужденных к краткосрочному аресту или лишению свободы

на срок не более трех лет с учетом обстоятельств дела и чистосердечного раская-

ния может быть применено условное осуждение. Испытательный срок назначает-

ся сверх назначенного наказания до одного года, а при осуждении к лишению

свободы на определенный срок (тоже сверх срока наказания) – не более пяти лет

(ст. 73 УК КНР).

К рецидивистам условное осуждение не применяется.

Обстоятельства, смягчающие или отягчающие наказание, в УК КНР не пере-

числяются.

К лицам, осужденным к надзору, краткосрочному аресту, лишению свободы

на определенный срок или бессрочному лишению свободы, если они во время от-

бывания наказания раскаялись, «изменились к лучшему либо имеют заслуги»,

наказание может быть снижено. К заслугам относится:

1) пресечение другого тяжкого преступления;

2) донесение о тяжком преступлении, подготавливаемом в местах лишения

свободы или за их пределами, которое при проверке найдет подтверждение;

3) изобретение новшества или технического усовершенствования;

4) проявление самопожертвования в обычной жизни или работе;

5) проявление примерного поведения во время борьбы с природными ката-

строфами или ликвидации больших аварий;

6) наличие крупных заслуг перед государством и обществом (ст. 78 УК КНР).

Смягчение наказания производится народным судом средней степени, и при

этом наказание в виде лишения свободы на определенный срок не может сни-

жаться более чем наполовину, а бессрочное лишение свободы не ниже десяти лет.

Доносительство и выявление недобросовестных исполнителей

государственных контрактов в США

Виктор Владимирович Филиппов, доцент кафедры

Дальневосточной академии государственной службы

В статье речь идет о существующем в США институте доносительства, который яв-

ляется эффективным средством борьбы с правонарушениями в сфере расходования бюд-

жетных средств.

Ключевые слова: институт доносительства, недобросовестный поставщик, кон-

трактные обязательства, необоснованные выплаты, Закон «О ложных утверждениях».

Правоохранительные органы США активно используют институт доноси-

тельства для выявления недобросовестных поставщиков товаров, работ и услуг

для государственных нужд и преступлений в сфере расходования бюджетных


117

средств. Доносительство легитимизировано и регламентировано федеральным За-

коном «О ложных утверждениях» (False Claims Act)1.

История принятия закона связана с Гражданской войной в США (1861–

1865), во время которой были распространены факты мошенничества со стороны

поставщиков продовольствия, вооружения, верховых лошадей и мулов, старав-

шихся сбыть в действующую армию товары с изъянами или абсолютно непригод-

ные для употребления2. В этих условиях для выявления недобросовестных по-

ставщиков и пресечения подобных поставок Конгрессом США 2 марта 1863 г.

был принят указанный выше закон, получивший название «Закон Линкольна»

(Lincoln Law). Данный закон входит в общую структуру кодифицированного фе-

дерального американского законодательства в качестве раздела Кодекса 31

«Деньги и финансы» (Title 31 ―Money and Finance― § 3729-3733). С момента при-

нятия и до настоящего времени закон претерпел некоторые изменения, но в своих

основных положениях он остался прежним.

В § 3729 Кодекса установлено, что к недобросовестным поставщикам отно-

сятся поставщики, которые в ходе исполнения контрактных обязательств предо-

ставляют государственному заказчику ложные сведения о своих возможностях

исполнить обязательства, сведения о поставке товара, объеме выполненных работ

или услуг. Для недобросовестных поставщиков предусмотрена гражданско-

правовая ответственность в виде штрафа в сумме от 5 000 до 10 000 долларов, а

также возмещение убытков, которые понес государственный заказчик из-за дей-

ствий поставщика, в размере, равном трехкратной стоимости убытков (§3729

(а)(7). Однако, если поставщик добровольно сообщил о своих неправомерных

действиях, сотрудничает со следствием и в его действиях нет состава иного пра-

вонарушения (§3729 (а)(В), суд может несколько смягчить наказание для винов-

ного и установить, что последний должен возместить ущерб, причиненный госу-

дарственному заказчику, не менее, чем в 2-кратном размере.

В Законе «О ложных утверждениях» предусмотрена процедура Qui tam. Это

сокращенный вариант латинского выражения "Qui tam pro domino rege quam pro

sic ipso in hoc parte sequitur", что буквально переводится как «тот, кто предъявляет

иск от имени короля, как если бы действовал в своих интересах», или ближе к со-

временному юридическому понятию – «судебный процесс, инициированный

частным лицом, сообщившим о преступлении» (§ 3730). Qui tam определяет доно-

сительство как средство инициирования расследования для выявления фактов не-

правомерного и незаконного расходования бюджетных средств.

Доносителем может быть любое лицо, обратившееся к прокурору и в суд с

заявлением о недобросовестности со стороны компании или корпорации –

исполнителя государственного контракта. В американской юридической литера-

туре доноситель именуется whistleblower (доноситель, или разоблачитель)3. Таким

доносителем может являться служащий компании–поставщика, бывшие работни-

ки таких компаний, служащие компаний – участников торгов или субподрядчи-

ков, служащие или работники федеральных или местных органов управления,

члены общественных формирований и частные лица.

Процедура Qui tam устанавливает порядок подачи заявления доносителем.

Лицо, обладающее сведениями о недобросовестности поставщика и желающее об

этом заявить, обращается в прокуратуру или суд и оформляет письменное заявле-

ние об известных ему фактах в соответствии с Федеральными гражданскими про-

1 Federal False Claims Act // http://www.law.cornell.edu/

2 Larry D. Lahman, "Bad Mules: A Primer on the Federal False Claims Act", 76 Okla. B. J. 901,

901 (2005) // http://www.okbar.org/ 3 What is qui tam? // http://www.lawyershop.com/

http://www.lawyershop.com/practice-areas/criminal-law/white-collar-crimes/qui-tam/



http://www.law.cornell.edu/

http://www.okbar.org/obj/articles_05/040905lahman.htm


118

цедурными правилами (Federal Rules of Civil Procedure). С этого момента такое

лицо приобретает официальный статус доносителя, действующего в рамках про-

цедуры Qui tam. Заявление оформляется без участия посторонних. Доноситель

вправе предоставить сведения о лицах, которые могут свидетельствовать для под-

тверждения его информации и предоставить иные доказательства, в том числе

вещественные. Атторней (прокурор), начиная процедуру расследования по посту-

пившему заявлению, получает необходимую дополнительную информацию по

конкретному факту исполнения контракта и контрактных обязательствах и вместе

с доносителем оформляет исковое заявление в суд с указанием денежных средств,

имущества и иных ценностей, которые, как считает доноситель, правонарушитель

(исполнитель контрактных обязательств) неправомерно получил от государствен-

ного заказчика. Доноситель участвует во всех судебных слушаниях, имея офици-

альный правовой статус доносителя.

Для инициирования заинтересованности лиц, обладающих информацией о

недобросовестности со стороны исполнителей контрактных обязательств, Закон

предоставил возможность получения денежного вознаграждения доносителями за

их информацию и участие в расследовании фактов правонарушений поставщиков.

В случае признания последнего виновным доноситель может получать от 15 до

25 % суммы иска (§ 3730 (d) по делам, обвинение по которым поддерживается

Департаментом юстиции. Если Департамент юстиции по каким-либо причинам

отказывается от дальнейшего расследования дела, доноситель может самостоя-

тельно, с помощью атторнея (прокурора), специализирующегося на расследова-

нии дел подобного рода, продолжить свое собственное судебное разбирательство.

И если доноситель выиграет подобное судебное дело, его вознаграждение состав-

ляет уже от 25 до 30 % исковой суммы. Однако если суд решит, что в средствах

массовой информации опубликовано больше сведений, чем предоставил доноси-

тель, или от правительственных заинтересованных структур поступило больше

данных о недобросовестности поставщика, суд вправе снизить размер вознаграж-

дения доносителю (§ 3730 (d)(3).

Например, в феврале 2009 г. компания APL Ltd, Сан-Франциско, была при-

знана виновной в том, что, заключив контракт на перевозку грузов в Ирак для

снабжения американской армии, регулярно предоставляла для оплаты документы,

в которых завышала количество перевезенного груза, и должна возместить, как

незаконно полученные, денежные средства в сумме 26,3 млн долларов. Судебное

разбирательство по данному факту ненадлежащего исполнения государственного

контракта было начато в связи с информацией, полученной от Джерри Н. Брауна

II (Jerry H. Brown II), который по судебному решению получил вознаграждение в

сумме 5,2 млн долларов4.

В апреле 2009 г. закончено судебное разбирательство в отношении корпо-

рации «Нортроп Грумман» ("Northrop Grumman"), Лос-Анжелес. Корпорация вы-

полняла правительственный оборонный заказ на поставку оборудования для

спутников, имеющих военное разведывательное назначение. В связи с несоблю-

дением технических условий контракта, корпорация поставила дефективное обо-

рудование и комплектующие. В результате спутники не выполнили своих функ-

ций при запуске на орбиту Земли. Корпорация признана виновной, и ей надлежит

выплатить денежные средства в счет погашения ущерба в сумме 325 млн долла-

ров. Данные факты были выявлены, и информация о них предоставлена в право-

охранительные государственные агентства сотрудником корпорации Аэроспейс

4 Oakland Firm Settles Whistleblower Lawsuit For $26 Million // www.ktvu.com



119

(Aerospace Corp.) Робертом Ферро (Robert Ferro), а его вознаграждение составило

48,7 млн долларов5.

Таблица 1

Недобросовестное исполнение контрактных обязательств в США*

Год Количество дел, рассмотренных

по заявлениям доносителей

Общая сумма вознаграждения,

полученная доносителями

(доллары)

2000 364 184 054 520

2001 311 217 970 693

2002 318 165 960 141

2003 335 338 564 598

2004 430 112 489 348

2005 406 170 396 603

2006 384 224 269 616

2007 364 179 689 846

2008 375 197 713 382

*Статистические данные Департамента юстиции США6

Служащие федеральных государственных (правительственных) агентств, за-

явившие официально о том, что в их агентствах имеют место факты необоснован-

ных расходов и расточительства, в том числе при заключении контрактов, защи-

щены федеральными законодательными актами от неправомерных действий со

стороны руководства. В первую очередь Законом «О реформе гражданской служ-

бы» (Civil Service Reform Act) 1978 г. и Законом «О защите доносителя» (Whistle-

blower Protection Act) 1989 г.7.

Этими законами запрещены какие-либо репрессии против государственных

федеральных служащих, которые «достаточно разумно» уверены, что их заявле-

ния содержат информацию о «нарушении законов, подзаконных актов или пра-

вил, недостаточном руководстве, значительных необоснованных тратах бюджет-

ных средств, злоупотреблениях властью, опасности для здоровья и безопасности

общества».

Законы «О реформе гражданской службы» и «О защите доносителя» созда-

ют режим административного регламентирования и принуждения для работода-

теля. Доноситель, который является предметом определенных административных

действий, таких как перемещение по службе, временное отстранение от исполне-

ния должностных обязанностей, перевод, переназначение или других подобных

действий, может использовать свой статус доносителя как защиту и основание

для обращения в административный суд. Доносители также имеют право на воз-

мещение своих затрат по приобретению лекарственных средств, которые они

приобретали в связи с участием в расследовании деятельности поставщика.

Суд имеет право принять меры дисциплинарной ответственности к долж-

ностным лицам, которые предприняли попытки мстить доносителям. Такие

должностные лица могут быть уволены или их полномочия могут быть приостановле-

ны.

Лица, работающие в частных компаниях и предоставившие информацию о

фактах нарушений законодательства в сфере здравоохранения, безопасности и

окружающей среды, так же как и служащие федеральных агентств, законодатель-

но защищены. Конгрессом США в 2002 г. принят Закон «О защите реформ отчет-

5 Northrop to Pay $325 Million in Satellite Case // http://online.wsj.com/ 6 FRAUD STATISTICS – OVERVIEW // http://www.usdoj.gov/ 7 Civil Service Reform Act // http://www.law.cornell.edu/

http://online.wsj.com/

http://www.law.cornell.edu/


120

ности государственных компаний и защите инвесторов» (Public Company Account-

ing Reform and Investor Protection Act), или, по имени инициаторов, Закон «Сарба-

нис-Оксли» (Sarbanes-Oxley Act)8, которым определено, что в случае притеснений

по службе доносителей, к руководителям частных компаний могут быть примене-

ны меры административного воздействия, такие же, как и к руководителям феде-

ральных агентств.

Наряду с действием федерального Закона «О ложных утверждениях» на

уровне штатов имеются свои собственные законы, регламентирующие действия

доносителей и их вознаграждение в случае выявления неправомерных действий

поставщиков в ходе исполнения контрактных обязательств.

Например, законодательство штата Нью-Йорк имеет Закон Нью-Йорка «О

ложных утверждениях» (NEW YORK FALSE CLAIMS ACT)9, определяющий до-

носителя, как «первичный источник» (original source), то есть как любое лицо,

имеющее непосредственную и независимую информацию, на которой основано

заявление, и добровольно предоставляющее ее правительству штата или местным

органам власти. Законом предусмотрена процедура qui tam и вознаграждение для

«первичного источника» в размере от 15 до 25 % от суммы судебного иска.

Законодательство штата Флорида имеет Закон «О ложных утверждениях»

(The Florida False Claims Act)10

. Понятие «утверждение» охватывает любой пись-

менный или электронный запрос в отношении контракта или иного соглашения

для получения денежных средств, собственности, услуг, который направлен лю-

бому должностному лицу правительственного агентства или исполнителю кон-

тракта, гранта или другому получателю, если агентство предоставляет любую де-

нежную сумму, собственность по запросу или агентство будет возмещать испол-

нителю контракта, гранта или другому получателю денежную сумму или соб-

ственность в затребованном размере. Доноситель, официально предоставивший

достоверную информацию о недобросовестном поставщике, вправе рассчитывать

на вознаграждение в сумме от 15 до 25 % судебного иска к исполнителю кон-

трактных обязательств.

В штате Иллинойс действует Закон «О вознаграждении и защите доносите-

ля» (Whistleblower Reward and Protection Act)11

, по которому доноситель может

рассчитывать на вознаграждение в размере от 15 до 25 % судебного иска.

В кодифицированном законодательстве штата Калифорния действует раздел

№ 12650-12656, определяемый как Закон «О ложных утверждениях»12

. Доноси-

тель определяется как «первичный источник», то есть лицо, имеющее непосред-

ственную и достоверную информацию, на которой основано его заявление, и доб-

ровольно предоставившее ее властям штата или административно-террито-

риальной единицы для проведения расследования. Такой «первичный источник»,

в случае установления совершения правонарушения судом, может рассчитывать

на вознаграждение в размере от 15 до 33 %.

Ряд штатов имеет специализированные законы в отношении поставок меди-

каментов и медицинского оборудования, которыми устанавливается ответствен-

ность за недобросовестные поставки и вознаграждение для доносителей за ин-

формацию о недобросовестных исполнителях контрактных обязательств.

Так, в штате Техас действует Кодекс «О человеческих ресурсах» (HUMAN

RESOURCES CODE), который в своем составе имеет гл. 36 «Защита государ-

ственной программы бесплатной или медицинской помощи от мошенничества»

8 Sarbanes-Oxley Act // http://www.sarbanes-oxley.com/

9 NEW YORK FALSE CLAIMS ACT // http://www.taf.org/

10 The Florida False Claims Act // http://www.taf.org/

11 Whistleblower Reward and Protection Act // http://www.ilga.gov/legislation/

12 CALIFORNIA CODES // http://www.taf.org/californiafca.htm

http://www.leg.state.fl.us/statutes/index.cfm?App_mode=Display_Statute&URL=Ch0068/ch0068.htm

http://www.sarbanes-oxley.com/

http://www.taf.org/

http://www.leg.state.fl.us/statutes/index.cfm?App_mode=Display_Statute&URL=Ch0068/ch0068.htm

http://www.taf.org/

http://www.ilga.gov/legislation/

http://www.taf.org/californiafca.htm


121

(MEDICAID FRAUD PREVENTION)13

, определяющую, что доноситель может

получить вознаграждение в размере от 15 до 25 % от суммы иска.

В штате Оклахома, как часть кодифицированного законодательства, дей-

ствует Закон Оклахомы «О ложных утверждениях по программе бесплатной ме-

дицинской помощи» (Oklahoma Medicaid False Claims Act)14

, который определяет,

что любое лицо, официально подавшее заявление о недобросовестном исполните-

ле контрактных обязательств, имеет право на получение вознаграждения в сумме

от 15 до 25 % от суммы заявленного иска.

Федеральный Закон «О ложных утверждениях» в полной мере действует в

отношении исполнителей контрактов в интересах военного ведомства США.

Аудиторские военные комиссии также с помощью доносителей вскрывают факты

недобросовестного исполнения военных контрактов.

Так, в 2009 г. глава аудиторского агентства Пентагона (Pentagon’s contract

audit agency) Эприл Стивенсон доложил на официальном заседании Военной ко-

миссии по контрактам (Wartime Contracting Commission), что выявлены факты не-

добросовестной деятельности со стороны компании KBR Inc.15

. Данная компания

в 2001 г. выиграла конкурс на поставку продовольствия, горючего, сооружений и

прачечных для американских войск в Ираке и Кувейте. При проведении проверки

выполнения контрактных обязательств были вскрыты факты необоснованных вы-

плат, взяточничества, фальсификации учетных документов, переплаты субпод-

рядчикам за прачечные, охрану и льготные обеды. По результатам проверки нача-

то расследование по 32 делам.

Таблица 2

Недобросовестное исполнение контрактных обязательств

поставщиками оборонного ведомства США*

Год Количество дел, рассмот-

ренных по заявлениям

доносителей

Общая сумма вознаграж-

дения, полученная доно-

сителями (доллары)

2000 46 15 812 059

2001 42 25 427 682

2002 44 2 957 196

2003 37 48 640 795

2004 50 3 031 610

2005 49 21 694 855

2006 74 10 488 996

2007 69 1 681 419

2008 46 11 491 351

* Статистические данные Департамента юстиции США16

Властями США проводится широкая пропаганда использования института

доносительства в выявлении фактов правонарушений и преступлений со стороны

исполнителей контрактов, на федеральном уровне подсчитывается рейтинг

наиболее значимых доносителей, и их имена публикуются в средствах массовой

информации как примеры борцов с преступностью и подражания, с указанием

полученных сумм вознаграждения17

.

13

HUMAN RESOURCES CODE // http://www.statutes.legis.state.tx.us/ 14

Oklahoma Medicaid False Claims Act // http://www.taf.org/ 15

KBR Contracts Are ‘Majority’ of Fraud Referrals // www.bloomberg.com/ 16

FRAUD STATISTECS – DEPARTAMENT OF DEFENCE // www.usdoj.gov/ 17

THE FALSE CLAIMS ACT CENTER // http://www.taf.org/

http://www.bloomberg.com/apps/quote?ticker=KBR%3AUS

http://www.statutes.legis.state.tx.us/

http://www.taf.org/


122

Таким образом, правоохранительные и судебные структуры США благодаря

активному использованию института доносительства не только выявляют факты

нарушения государственных контрактов подрядчиками, но и возвращают необос-

нованно выплаченные денежные средства в бюджеты различных уровней.

Правовая регламентация деятельности Вооруженных сил США

при проведении внутригосударственных операций

Александр Юрьевич Манцуров, преподаватель

Дальневосточного юридического института МВД России;

Дмитрий Александрович Бондяев, соискатель Всероссийского

научно-исследовательского института МВД России

В настоящей статье анализируется американское законодательство, регламентиру-

ющее деятельность Вооруженных сил США при проведении внутригосударственных

операций, приводится классификация данных операций, выработанная американскими

правоведами.

Ключевые слова: внутригосударственная операция, вооруженные силы США,

Национальная гвардия США.

Американские юристы возможные внутригосударственные кризисные ситу-

ации связывают с возникновением таких чрезвычайных обстоятельств на терри-

тории США, как массовые (по американской терминологии – гражданские) бес-

порядки, стихийные бедствия, техногенные аварии, повлекшие за собой экологи-

ческие катастрофы, эпидемии и эпизоотии.

В этих случаях немедленно привлекаются формирования Национальной

гвардии (кроме них могут привлекаться и части регулярных вооруженных сил),

которые осуществляют операции, официально получившие название «внутриго-

сударственных»1.

Согласно американскому законодательству (специальный устав США FM

100-19, FM FM 7-10 так и называется «Внутригосударственные операции»), ис-

пользование вооруженных сил во внутригосударственных операциях означает

«официальное задействование материальных и людских ресурсов армии для ока-

зания содействия в обеспечении внутренних потребностей государства»2.

Американские юристы и военные специалисты внутригосударственные опе-

рации подразделяют на четыре вида:

1. Ликвидация последствий стихийных бедствий.

2. Действия по оказанию помощи при экологических катастрофах.

3. Обеспечение законности и порядка.

4. Помощь обществу (местным властям)3.

В связи с этим соответственно можно следующим образом определить дея-

тельность Национальной гвардии как силовой и правоохранительной структуры

по обеспечению внутренней безопасности США:

1) правоохранительная;

2) собственно военная.

1 FM 100-19, FM FM 7-10. P.1.

2 US Code. FM 100-19, FM 7-10. P.7.

3 Ibid. P.8.

ОТОЗВ

АНА/R

ETRAC

TED


123

Целевую основу деятельности Национальной гвардии составляет доктри-

нальная установка политического руководства США на обязательность сохране-

ния, поддержания и укрепления государственной стабильности в интересах обес-

печения национальной безопасности страны как фундаментальной базы ее суще-

ствования. Характерной чертой этой установки (подчеркнем это особо!) является

ее правовая обоснованность, закрепленная в гражданских и военных законах

США.

Правовую основу деятельности вооруженных сил, в том числе Националь-

ной гвардии, по обеспечению национальной безопасности США составляют:

1. Конституция США.

2. Законодательные акты, принятые Конгрессом страны, регламентирующие

базовые положения Конституции и определяющие порядок прохождения военной

службы в вооруженных силах США и условия их применения как за рубежом, так

и на территории Соединенных Штатов в случаях угрозы интересам национальной

безопасности страны. Эти законы являются важной частью федерального законо-

дательства и публикуются в систематизированном виде в Своде законов США.

Свод законов США состоит из 50 титулов (разделов), каждый из которых посвя-

щен определенной отрасли права либо крупному правовому институту: например,

раздел 10 – «Вооруженные силы», раздел 50 – «Война и национальная оборона»4.

3. Исполнительные приказы президента США, принятые на основе Консти-

туции и детализирующие законы Конгресса в области использования вооружен-

ных сил, в том числе и Национальной гвардии как ее составной части, при реше-

нии как внешнеполитических задач, так и для урегулирования внутригосудар-

ственных кризисных ситуаций. Исполнительные приказы президента США явля-

ются подзаконными нормативными правовыми актами, имеющими обязательную

юридическую силу на всей территории страны. Они систематизированы в Своде

федеральных законоположений, который формируется на тех же принципах, что и

Свод законов США, т.е. состоит из титулов (разделов).

4. Уставы, наставления и директивы, утвержденные президентом США

(Верховным главнокомандующим), министром обороны или министрами видов

вооруженных сил (армии, военно-воздушных сил и военно-морских сил) или их

заместителями.

Эти документы содержат механизм реализации конкретно поставленных за-

дач и охватывают все уровни руководства и управления частями и подразделени-

ями Национальной гвардии, они составляют основную часть нормативно-

правовой базы их применения, так как в них детализируются положения Консти-

туции и действующего законодательства США в области использования воору-

женных сил при решении возникающих перед политическим руководством стра-

ны задач по обеспечению национальной безопасности Соединенных Штатов.

5. Законодательство штатов (законы, принятые законодательными органами

штатов – легислатурами и основанные на них распоряжения губернаторов шта-

тов). Эти нормативные правовые акты являются важными источниками правовой

базы использования частей и подразделений Национальной гвардии внутри стра-

ны. Они регулируют вопросы подготовки, материально-технического обеспечения

и использования формирований Национальной гвардии, находящихся в подчине-

нии губернаторов штатов.

Основой нормативно-правовой базы использования формирований Нацио-

нальной гвардии, да и вооруженных сил в целом, является Конституция США, в

которой отражены наиболее значимые положения, регулирующие вопросы строи-

тельства и применения вооруженных сил.

4 Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997. С.125.

ОТОЗВ

АНА/R

ETRAC

TED


124

Конституция США прямо предусматривает использование вооруженных сил

для обеспечения законности и порядка в двух случаях: когда необходимо защи-

тить конституционные права и собственность граждан и когда в защите нуждает-

ся государственная собственность и система органов государственной власти.

В основном законе США закреплен принцип распределения военных полно-

мочий, согласно которому они четко распределены между Конгрессом (высшим

органом законодательной власти), президентом (главой государства и исполни-

тельной власти США) и властями штатов.

Конгресс участвует в руководстве вооруженными силами посредством зако-

нотворческой деятельности. В соответствии со ст.1 Конституции Конгресс США

имеет следующие полномочия:

- определяет статус вооруженных сил и принимает законы, регламентирую-

щие их строительство;

- санкционирует призыв на федеральную службу частей и подразделений

Национальной гвардии штатов как для отражения внешней угрозы, так и для пре-

сечения внутренних беспорядков, а также для обеспечения исполнения законов

Соединенных Штатов;

- устанавливает принципы деятельности и порядок организации, вооружения

и боевой подготовки личного состава Национальной гвардии, а также управления

теми ее частями и подразделениями, которые переводятся на федеральную службу 5.

В соответствии со ст. 2 Конституции США президент является Верховным

главнокомандующим вооруженными силами Соединенных Штатов со всеми вы-

текающими из этого полномочиями. «Президент является главнокомандующим

армией и флотом Соединенных Штатов и милицией отдельных штатов, когда она

призывается на действительную службу...»6.

Президент США имеет исключительно широкие полномочия при принятии

решений в военной области и проведении их в жизнь. Ему дано право на введение

в стране чрезвычайного положения и объявления мобилизации. Он может отдать

приказ вооруженным силам о начале боевых действий.

Кроме того, президент представляет Конгрессу предложения по ассигнова-

ниям на военные цели (в рамках бюджета страны), определяет пути и направления

строительства вооруженных сил, назначает высшее военное руководство, присва-

ивает воинские звания высшему командному составу армии, флота и Националь-

ной гвардии. В случае обострения международной обстановки, положения внутри

страны или необходимости ликвидации последствий стихийных бедствий прези-

дент США имеет право перевести части и соединения Национальной гвардии,

подчиненные в обычных условиях губернаторам штатов, на положение регуляр-

ных войск сроком до 6 месяцев без введения режима чрезвычайного положения.

Достаточно подробно полномочия президента по применению Националь-

ной гвардии и регулярных вооруженных сил на территории США зафиксированы

в законах Конгресса, большая часть которых сгруппирована в разделе (титуле) 10

Свода законов США, который так и называется «Вооруженные силы».

В соответствии со ст. 332 данного раздела президент имеет право (в случае

антиконституционного выступления против властей любого штата или его губер-

натора) призвать на федеральную службу и направить для подавления мятежа ча-

сти и соединения Национальной гвардии других штатов, а также использовать ре-

гулярные вооруженные силы. Президент вправе использовать вышеупомянутые

силовые структуры и по собственной инициативе, если, по его мнению, правопо-

рядок и законность не могут быть восстановлены иными способами и средствами.

5 Конституции зарубежных государств. М., 1997. С.20.

6 Конституция США. М., 1993. С.13.

ОТОЗВ

АНА/R

ETRAC

TED


125

Вместе с тем статьи 333 и 334 разд. 10 Свода законов содержат определен-

ные ограничения прав президента США на привлечение формирований Нацио-

нальной гвардии и регулярных вооруженных сил для решения конфликтов на тер-

ритории страны. В частности, статья 333 предоставляет президенту право исполь-

зовать вышеупомянутые федеральные силовые структуры внутри страны тогда,

когда становится невозможным использование на территории штата (штатов) фе-

деральных или местных законов, когда нарушаются конституционные права

граждан или когда власти штата не в состоянии самостоятельно обеспечить пра-

вопорядок.

В ст. 334 сформулировано обязательное условие привлечения президентом

США воинских формирований для урегулирования кризисных ситуаций внутри

страны – он должен выступить с официальным обращением к участникам беспо-

рядков с призывом к их прекращению. В этом обращении президент должен

назначить срок истечения ультиматума, и в случае его невыполнения он вправе

использовать федерализованные части и соединения Национальной гвардии, а

также регулярных войск (как правило, это части и соединения сухопутных войск

и морской пехоты) для подавления беспорядков и восстановления законности.

Право президента, министра обороны и министров видов вооруженных сил

(армии, ВВС и ВМС) на использование резервного компонента вооруженных сил,

необходимой техники и оборудования для оказания помощи и поддержки граж-

данским властям во внутригосударственных операциях закреплено также в ст. 672

(b, d) разд. 10 Свода законов США7.

Одним из ключевых законодательных актов в рассматриваемой области яв-

ляется Закон 1981 г. «Об использовании сухопутных войск и военно-воздушных

сил против гражданских беспорядков». Данный законодательный акт, принятый

Конгрессом, расположен в разд. 18 Свода законов США и прямо предусматрива-

ет первоочередное применение сухопутных и военно-воздушных частей Нацио-

нальной гвардии для оказания помощи гражданским властям в их усилиях по вос-

становлению и поддержанию законности и правопорядка.

Закон разрешает в этих целях использование регулярных войск, если их при-

влечение соответствует вышеописанной процедуре. При этом в ст. 1385 данного

закона содержится прямой запрет на использование военных структур внутри

страны, когда командиры воинских формирований присваивают себе функции

правоохранительных органов. Подобные действия считаются преступлением и

караются 2 годами тюрьмы и (или) денежным штрафом в размере 10 000 долла-

ров.

В этом проявляется, на наш взгляд, весьма настороженное отношение со

стороны законодателя и населения США к тенденции более широкого привлече-

ния вооруженных сил к решению внутригосударственных задач.

Несмотря на научно-теоретическую проработанность всех аспектов привле-

чения вооруженных сил к проведению внутригосударственных операций и за-

крепление ее результатов в законодательных актах страны и директивных доку-

ментах министерства обороны, в США отмечается негативное отношение к по-

добного рода операциям со стороны значительного количества гражданских и во-

енных руководителей, не говоря уже о представителях широкой общественности.

Следует отметить, что данная проблема существует не только в США, она акту-

альна для всех демократических государств, особенно для современной России с

учетом событий, происходящих в Чеченской Республике.

7 Попов И.Н., Быков А.В., Губанов А.В. и др. Внутренние войска (структуры им подоб-

ные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств. М., 1998.

С.51.

ОТОЗВ

АНА/R

ETRAC

TED


126

По мнению американского ученого Чарльза Доннелли, «между граждански-

ми и военными всегда будет существовать напряженность, потому что армия ни-

когда не может быть демократической. Армия по своей природе авторитарна, а не

демократична. Основная проблема состоит в том, как примирить такую недемо-

кратическую государственную структуру, как вооруженные силы, с демократиче-

ским обществом»8.

Американцы решают (и довольно успешно!) эту проблему путем всесторон-

ней регламентации порядка применения вооруженных сил во внутригосудар-

ственных операциях в законах Конгресса и изданных на их основе указах Прези-

дента, директивах министерства обороны. Все вышеперечисленные нормативные

правовые акты публикуются в открытой печати, доступны для граждан и поэтому

с пониманием воспринимаются обществом.

В 1981 г. Конгресс принял Закон «О сотрудничестве министерства обороны

с гражданскими правоохранительными органами»9, который значительно расши-

рил возможности применения сухопутных частей и ВВС Национальной гвардии, а

также формирований вооруженных сил по оказанию помощи федеральным пра-

воохранительным органам (ФЕМА, ФБР, ДЕА и т.д.) и полициям штатов, прежде

всего, в борьбе с наркобизнесом. Кроме того, были серьезно изменены условия

проведения других видов внутригосударственных операций, в том числе и по

ликвидации гражданских беспорядков. Эти изменения нашли детальное отраже-

ние в принятых в последующем уставах и наставлениях вооруженных сил США:

FM 19-15 «Гражданские беспорядки и катастрофы», FM 100-19 «Внутригосудар-

ственные операции», FM 100-5 «Боевые операции».

В гл. 18 разд. 10 Свода законов США, которая так и называется «Поддержка

министерством обороны гражданских правоохранительных органов», конкрети-

зируются виды поддержки, оказываемые федерализованными формированиями

Национальной гвардии и регулярными частями вооруженных сил гражданским

властям, а также порядок ее предоставления.

Статья 371 этой главы и раздела предписывает министерству обороны пере-

давать федеральным правоохранительным органам, а также правоохранительным

органам штатов и графств любую информацию, полученную в процессе проведе-

ния плановой боевой подготовки и учений, если она имеет отношение к случаям

нарушения федеральных законов и законов штатов, находящихся в юрисдикции

этих органов. В этой статье специально оговаривается, что потребности граждан-

ских правоохранительных органов в информации по возможности должны учиты-

ваться и при планировании упомянутых мероприятий.

В соответствии со ст. 372 в интересах поддержания или восстановления за-

конности и правопорядка министерство обороны имеет право передавать граж-

данским правоохранительным органам в постоянное или временное пользование

предметы материально-технического обеспечения, военную технику, отдельные

объекты, включая научно-исследовательские лаборатории.

Статья 373 разрешает министерству обороны использовать военнослужащих

для обучения сотрудников правоохранительных органов (федеральных, штатов и

графств) эксплуатации и обслуживанию материально-технических средств. Воен-

нослужащие могут направляться в указанные органы также в качестве экспертов

по отдельным вопросам.

8 Ch.Donnelly. Developing a National Strategy for the Transformation of the Defence Estab-

lishment in Post-Communist States. European Security. 1996. Springfild. N1. P.4. 9 US Code. The Military Cooperation with Civilian Law Enforcement Agencies Act. Wash.,

1981. Надо учитывать, что в английском тексте закона использован термин

«Enforcement», который в словарях используется как «принуждение к реализации права».

ОТОЗВ

АНА/R

ETRAC

TED


127

Статья 374 ограничивает возможности передачи правоохранительным орга-

нам принадлежащим министерству обороны предметов материально-техничес-

кого обеспечения и техники в определенных случаях.

Статья 375 прямо запрещает любое непосредственное вовлечение военно-

служащих в операции внутри страны, если оно специально не оговаривается соот-

ветствующим законом.

В соответствии со ст. 376 министерство обороны может отказать в содей-

ствии, если оказываемая гражданским правоохранительным органам поддержка

негативно отражается на боеготовности американских вооруженных сил. Мини-

стерство обороны может издавать в этой связи директивы, запрещающие подоб-

ные формы взаимодействия с другими федеральными министерствами и ведом-

ствами.

В ст. 377 предусматривается компенсация со стороны гражданских право-

охранительных органов затрат министерства обороны, связанных с оказанием по-

следним помощи. Компенсация не полагается, если помощь правоохранительным

органам оказывается без нарушения плановой боевой подготовки и если ее след-

ствием является повышение боеготовности войск.

Статья 380 обязывает руководителей министерства обороны проводить еже-

годные брифинги для сотрудников федеральных и местных правоохранительных

органов для разъяснения им характера и условий помощи, оказываемой военными

структурами гражданским властям.

Вышеизложенный в законах порядок взаимодействия вооруженных сил с

гражданскими властями (прежде всего с правоохранительными органами), а так-

же виды помощи, оказываемые им со стороны министерства обороны, детализи-

рованы в директиве министра обороны № 5525/5.

Данная директива уточняет основные направления взаимодействия сторон, к

которым отнесены: предоставление во временное пользование правоохранитель-

ным органам необходимой техники и предметов материально-технического обес-

печения; передача им информации, в том числе и разведывательного характера;

допуск гражданских аналитиков к банкам данных научно-исследовательской базы

министерства обороны; подготовка гражданских специалистов на курсах и в

учебных заведениях военного ведомства.

На основании этой директивы министерства обороны США, министр армии

разработал и издал свою директиву AR-500/51, которой регламентировал реше-

ние указанного круга вопросов в рамках сухопутных войск.

Определению места и роли министерства армии в ликвидации гражданских

беспорядков посвящен целый ряд статей разд. 32 Свода федеральных законопо-

ложений, который называется «Национальная оборона».

В соответствии со ст. 500.1 Свода федеральных законоположений именно

министерство армии является головным органом министерства обороны в плани-

ровании и проведении внутригосударственных операций, в том числе и по подав-

лению гражданских беспорядков. Министр армии несет личную ответственность

за координацию усилий всех военных структур, задействуемых в данных опера-

циях.

В ст. 501.2 предусматривается возможность принятия в исключительных

случаях (при внезапной вспышке массовых волнений, например, в результате

стихийного бедствия) командирами отдельных частей и подразделений необхо-

димых оперативных решений без получения соответствующих приказов или ин-

струкций вышестоящего командования.

В ст. 501.3 специально оговорено, что регулярные вооруженные силы, при-

нимающие участие в ликвидации гражданских беспорядков, сохраняют суще-

ствующие в министерстве обороны звенья управления.

ОТОЗВ

АНА/R

ETRAC

TED


128

Статья 501.6 устанавливает, что решение об окончании помощи граждан-

ским властям со стороны военных структур принимает министр армии.

Статья 501.7 регламентирует предоставление гражданским властям ресурсов

министерства обороны в качестве чрезвычайной меры. Каждая передача военной

техники и предметов материально-технического обеспечения осуществляется на

основе специального соглашения, где оговаривается, что указанные ресурсы пе-

редаются гражданским властям только на период гражданских беспорядков, но не

более чем на 15 суток, после чего срок соглашения может быть продлен еще на 15

суток. С учетом времени доставки военной техники в район беспорядков макси-

мальный срок соглашения может составлять 90 суток10

.

Полномочия министра армии при задействовании федеральных формирова-

ний Национальной гвардии и частей сухопутных войск, а также морской пехоты в

ликвидации гражданских беспорядков, других внутренних кризисных ситуациях

подробно регламентированы в директиве министра обороны № 3025/12.

Таким образом, все рассмотренные выше правовые акты, вместе взятые, об-

разуют четкую систему правового регулирования деятельности Национальной

гвардии по обеспечению национальной безопасности США11

.


1. Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997.

2. Конституции зарубежных государств. М., 1997.

3. Конституция США. М., 1993.

4. Нормативно-правовая база по урегулированию внутригосударственных кризис-

ных ситуаций в США. М., 1995.

5. Попов И.Н., Быков А.В., Губанов А.В. и др. Внутренние войска (структуры им

подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств. М.,

1998.

6. Смородинскова И.А., Быков А.В. Национальная гвардия США: организационно-

правовой аспект деятельности. М.: ВНИИ МВД России, 2004.

7. Ch.Donnelly. Developing a National Strategy for the Transformation of the Defence

Establishment in Post-Communist States. European Security. 1996. Springfild. N1.

10 Нормативно-правовая база по урегулированию внутригосударственных кризисных си-

туаций в США. М., 1995. С. 22. 11

Смородинскова И.А., Быков А.В. Национальная гвардия США: организационно-

правовой аспект деятельности. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С.21-32.

ОТОЗВ

АНА/R

ETRAC

TED


129

Трибуна молодых ученых

Характеристика административно-правовых средств

предупреждения правонарушений в общественных местах

Роман Борисович Границкий, адъюнкт


УДК 342.92

В статье освещаются точки зрения ученых-административистов, касающиеся пред-

ложений по совершенствованию правовых средств, так как их разработка является одной

из актуальных практических задач в юридической науке. Даются характеристики админи-

стративно-правовых средств предупреждения правонарушений в общественных местах.

Ключевые слова: правовые средства, административно-правовые средства преду-

преждения, противодействие, правовое воздействие.

В условиях рыночных отношений, охвативших все стороны жизни нашего

общества, состояние законности стало главной темой и для работников право-

охранительной системы, и для ученых-юристов. Общая его оценка ежегодно по-

вышается благодаря постепенному устранению противоречий в законодательстве,

сокращению разрыва между законодательными актами и экономическими, орга-

низационными и техническими возможностями их реализации.

В последнее время совершенствуется правовая система и, прежде всего, кон-

ституционно-правовые институты власти, которые стали более эффективно вы-

полнять поставленные перед ними задачи.

Вместе с тем в законах по-прежнему содержится много отсылочных норм,

не учитывающих реальную финансово-экономическую ситуацию, что создает

обширное поле для подзаконного нормотворчества, а, следовательно, появляется

возможность для ведомственного произвола.

Трудность сложившейся ситуации заключаются также в том, что на состоя-

ние и динамику рассматриваемых кризисных проявлений происходит «наслое-

ние» других кризисных процессов. Речь идет об экономическом, социально-

политическом и духовно-нравственном кризисе, негативно повлиявшем на рос-

сийское общество и государство.

Наиболее заметной и опасной формой проявления нежелательных процессов

является увеличение числа совершаемых правонарушений. Опросы населения

свидетельствуют, что эта проблема волнует людей не меньше, чем инфляция, рост

цен, задержки с выплатой заработной платы, пенсий и пособий.

Рассматривая статистику роста совершаемых правонарушений, можно с уве-

ренностью отметить, что ее реальный уровень значительно выше, ибо за рамками

официальной статистики остается латентная, масштабы которой в последние годы

сильно возросли1.

Такое положение дел требует принятия срочных, неординарных и эффектив-

ных мер. Неслучайно одной из первоочередных проблем государства в настоящее

время является проблема изменения государственной политики в сфере борьбы с

различными правонарушениями.

1 Поспелова Л.И. Предпосылки второй кодификации административно-деликтного зако-

нодательства и их реализация // Актуальные проблемы кодификации административно-

деликтного законодательства. М., 2002. С. 107.


130

Термин «борьба» во многих словарных источниках толкуется как схватка,

сражение, поединок, главной целью которых является подавление, искоренение,

уничтожение чего-нибудь или кого-нибудь. Борьба зачастую предполагает

непримиримое противостояние вступивших в нее сторон с конечной целью побе-

ды.

Для организации эффективного предупреждения правонарушений прежде

всего необходима согласованность административной и уголовной политики гос-

ударства. Это обусловлено тем, что оба вида политики ориентированы на проти-

водействие двум основным угрозам правопорядку – преступлений и администра-

тивных правонарушений. Административная и уголовная политика использует в

отношении их однотипный правоохранительный механизм – карательные санк-

ции2.

В этой связи можно предположить, что призывы к усилению борьбы с адми-

нистративными правонарушениями, по сути дела, ставят перед органами админи-

стративной юрисдикции, государством и обществом несодержательную цель. Они

не только дезориентируют деятельность по обеспечению безопасности и правопо-

рядка, но и влекут, как правило, массовые нарушения законности, прав и свобод

граждан. И чем быстрее данная целевая установка будет признана несостоятель-

ной, тем скорее страна начнет продвигаться к правовому государству.

Немаловажно еще и то обстоятельство, что «борьба с административными

правонарушениями» делает правоприменителя заложником административной

статистики, часто сводит его работу к пресловутой «борьбе» с показателями. Вот

почему в органах внутренних дел и других органах административной юрисдик-

ции широко распространены сокрытие правонарушений от регистрации и учета,

манипулирование данными административной статистики для создания мнимого

благополучия на соответствующей территории3.

Именно поэтому для более эффективного предупреждения и борьбы с адми-

нистративными правонарушениями необходимо разработать действенные адми-

нистративно-правовые средства.

Проблеме правовых средств в юридической науке уделено достаточно

большое внимание, что является вполне обоснованным. Исследователи самых

различных явлений и сторон правовой деятельности чаще всего, так или иначе,

выходят именно на эту проблему, т.к. разработка предложений по совершенство-

ванию правовых средств является одной из актуальных практических задач юри-

дической науки4.

Особенности объектов, предметов и задач многочисленных научных разрабо-

ток, затрагивающих различные аспекты проблемы правовых средств, порождают

разнообразие в выводах авторов об их понятии и видах.

В последнее время в административно-правовой науке складывается так

называемый деятельностный подход к рассмотрению и определению сущности

административно-правовых средств. Так, В.Д. Резвых, говоря об административ-

но-правовых средствах охраны собственности, определяет их как «установленные

в законодательном порядке действия по обеспечению режима собственности, ко-

торую могут выполнять государственные органы»5.

2 Лозбяков В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции. М., 1998.

С.30-31. 3 Никулин М.И. Административная деликтология: концептуальные основы профилактики

административных деликтов: Монография. Хабаровск, 2004. С. 35. 4 Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Со-

ветское государство и право. 1987. № 6. С. 19. 5 Резвых В.Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. M.,

I975. C. I2. Аналогично определяет административно-правовые средства и Д.К. Аннаму-


131

Однако более удачное, на наш взгляд, определение административно-

правовых средств предложил В.В. Селиванов, определив их как «установленные

нормами права способы юридически значимых, усмотренческих действий компе-

тентных государственных органов (должностных лиц), обеспечивающих перевод

общих административно-правовых предписаний в регламентируемые обществен-

ные отношения и решение тем самым задач, стоящих перед этими органами»6.

Схожее определение административно-правовых средств формулирует В.Е.

Помаскин. В качестве административно-правовых средств он называет: правовое

воспитание и пропаганду, поощрение, критику антиобщественных проступков,

информирование коллективов о правонарушениях, допущенных их членами, про-

ведение различных мероприятий, доставление, административное задержание

правонарушителей и др.7.

Вместе с тем, по мнению М.И. Никулина, попытки определить административ-

но-правовые средства через деятельность соответствующих субъектов не позволяют

их авторам четко зафиксировать те признаки (характеристики), которые выделяют

правовые средства из других явлений правовой действительности8.

Своеобразие объекта исследования побудило В.Е. Помаскина дополнительно

сформулировать признаки административно-правовых средств, не нашедшие отра-

жения в приведенном им определении. К их числу он отнес: предусмотренность дей-

ствующим законодательством; непосредственность воздействия на поведение людей;

применение их в процессе исполнительно-распорядительной деятельности; цель их

применения – охрана общественного порядка9. Однако выделение и этих признаков

не вносит достаточной ясности в решение вопроса о том, какие же правовые явления

относятся к административно-правовым средствам.

Представляется, что и критика антиобщественных поступков, и правовая

пропаганда, и некоторые другие меры и формы убеждения, названные В.Е. По-

маскиным в качестве административно-правовых средств, являются категориями

не правового характера.

Нельзя не согласиться с мнением С.С. Алексеева, который отмечает, что

«вопросы правовых средств не столько вопросы обособления в особое подразде-

ление тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько их особого

видения в строго определенном ракурсе – их функционального предназначения,

их роли инструментов оптимального решения социальных задач. Иными словами,

перед нами те же юридические нормы..., меры поощрения, санкции и т.д., но

предстающие как функциональные явления, как инструменты реализации ценно-

сти права»10

.

Обобщение изложенного позволяет рассматривать административно-право-

вые средства как используемые в административно-правовой деятельности госу-

дарственных органов (органов административной юрисдикции) способы форми-

рования, изменения или прекращения общественных отношений в соответствии с

задачами и целями, стоящими перед государством. При этом мы исходим из по-

радов. См.: Аннамурадов Д.К. Административно-правовые средства охраны земель: Ав-

тореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1982. С. 7-8. 6 Селиванов В.В. Исполнение актов применения норм административного права в дея-

тельности советской милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 20. 7 Помаскин В.Е. Административно-правовые средства охраны общественного порядка

при проведении спортивно-зрелищных мероприятий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.

М., 1985. С. 15,16. 8 Никулин М.И. Указ. соч. С. 297.

9 Помаскин В.Е. Указ. соч. С. 83.

10 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 12-19.


132

нимания функциональных особенностей административно-правовых средств как

способов реализации через конкретные отношения регулирующих свойств права.

Так, административно-правовые средства предупреждения правонарушений

в общественных местах применяются государством (в лице его органов и долж-

ностных лиц органов административной юрисдикции). Эти средства направлены,

прежде всего, на регулирование (изменение) поведения лиц, совершающих пра-

вонарушения в общественных местах, с целью его прекращения и обеспечения

условий для привлечения таких лиц к ответственности. Кроме того, они являются

способами воздействия на деятельность органов государственного управления (их

должностных лиц), осуществляющих борьбу с нарушениями общественного по-

рядка. Такое правовое воздействие необходимо для регламентации, упорядочения

их деятельности, обеспечения ее законности и эффективности.

Данные административно-правовые средства оказывают регулирующее воз-

действие на общественные отношения, выступающие в качестве причин и усло-

вий, способствующих совершению правонарушений в общественных местах, с

целью противодействия им.

По мнению М.И. Никулина, к числу рассматриваемых административно-

правовых средств следует отнести: нормы административного права, нор-

мативные акты; акты толкования норм права; акты применения норм администра-

тивного права; административно-правовые отношения11

.

Определяющее значение в совокупности названных средств имеют нормы

административного права, содержащиеся, прежде всего, в нормативных актах, из-

даваемых органами государственной власти и органами исполнительной власти.

Эти нормы определяют задачи, обязанности, права. Немаловажное место в систе-

ме административно-правовых норм принадлежит нормам, содержащимся в нор-

мативных актах, издаваемых федеральными органами государственного управле-

ния. Данные нормы в основном направлены на регулирование деятельности под-

чиненных органов, учреждений и предприятий, на распределение между ними и

их должностными лицами задач и функций по борьбе с правонарушениями в об-

щественных местах.

Регулирующее воздействие административно-правовых норм иногда кон-

кретизируется актами их толкования, издаваемыми уполномоченными на то орга-

нами. Необходимость такой конкретизации объясняется тем, что их содержание

(общие правила поведения) ввиду недостаточной конкретности и полноты текста

норм правоприменителями понимается неоднозначно. Официальное толкование

административно-правовых норм осуществляется, как правило, органами, издаю-

щими такие нормы. Эти органы издают акты толкования в форме постановлений,

которые и являются административно-правовыми средствами. Такие средства ре-

гулируют главным образом деятельность правоохранительных и иных органов

административной юрисдикции по привлечению к административной от-

ветственности лиц, совершающих административные правонарушения. Причем

арсенал таких административно-правовых средств, используемых в борьбе с пра-

вонарушениями, совершаемыми в общественных местах, довольно велик.

Значимость актов толкования норм административного права как правовых

средств обусловлено объективной необходимостью. Их отсутствие в необходи-

мых случаях, а также издание неполномочными органами таких актов снижает

эффективность правового регулирования.

Основными субъектами применения рассматриваемых административно-

правовых средств являются правоохранительные органы и многочисленные орга-

ны административной юрисдикции. Их сотрудники наделены наибольшим объе-

11

Никулин М.И. Указ. соч. С. 301.


133

мом полномочий по изданию таких актов. Правовая деятельность органов адми-

нистративной юрисдикции осуществляется преимущественно с использованием

этого вида правовых средств, в пределах компетенции, установленной норматив-

ными актами.

Результатом воздействия административно-правовых норм, актов толкова-

ния и применения является административное правоотношение. Но правоотноше-

ние может рассматриваться не только как результат правового регулирования, но

и как средство воздействия на поведение людей, т.е. правовое средство. Рассмат-

ривая административное правоотношение как правовое средство, следует отме-

тить, что его сущностью являются персональные права и обязанности, возникаю-

щие на основе норм административного права. Эти субъективные права и обязан-

ности и выступают в качестве регулятора поведения конкретного человека, дея-

тельности органа государственного управления или иного субъекта правоотноше-

ния12

.

Субъектами административно-правовых отношений в исследуемой нами

сфере являются государственные органы – органы административной юрисдик-

ции, должностные лица, общественные организации и их представители и граж-

дане. Эти отношения складываются по поводу деятельности государственных ор-

ганов, их должностных лиц, общественных организаций и их представителей по

борьбе с правонарушениями, совершаемыми в общественных местах. Кроме того,

административно-правовые отношения возникают по поводу неправомерного по-

ведения отдельных лиц, выражающегося в нарушении общественного порядка,

порядка управления и т.д.

Одним из участников административных правоотношений, складывающихся

в сфере предупреждения антиобщественного образа жизни, всегда является орган

государственного управления (орган административной юрисдикции), его долж-

ностное лицо, наделенное определенной компетенцией. Субъектами большинства

таких отношений являются правоохранительные органы, в том числе органы

внутренних дел или их сотрудники, осуществляющие борьбу с антиобществен-

ными проявлениями.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что рассмот-

ренные выше административно-правовые средства предупреждения администра-

тивных правонарушений образуют единую систему, способную оказывать право-

вое воздействие на предупреждение правонарушений, совершаемых в обществен-

ных местах, как на социально-правовое явление, включающее в себя противо-

правное поведение лиц, их совершающих.


1. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классифика-

ция // Советское государство и право. 1987. № 6.

2. Аннамурадов Д.К. Административно-правовые средства охраны земель: Авто-

реф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1982.

3. Лозбяков В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции. М.,

1998.

4. Никулин М.И. Административная деликтология: концептуальные основы профи-

лактики административных деликтов: Монография. Хабаровск, 2004.

5. Помаскин В.Е. Административно-правовые средства охраны общественного по-

рядка при проведении спортивно-зрелищных мероприятий: Автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 1985.

12

Теория государства и права. М., 1977. С. 364-367.


134

6. Поспелова Л.И. Предпосылки второй кодификации административно-деликтного

законодательства и их реализация // Актуальные проблемы кодификации административ-

но-деликтного законодательства. М., 2002.

7. Резвых В.Д. Административно-правовая охрана социалистической собственно-

сти. M., I975.

8. Селиванов В.В. Исполнение актов применения норм административного права в

деятельности советской милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984.

Особенности ответственности

за нарушения лесного законодательства

Виталий Владимирович Паршута, адъюнкт


УДК 343.773

В статье исследуются вопросы ответственности за нарушение лесного законода-

тельства. Обращается внимание на несовершенство действующего лесного законодатель-

ства, раскрываются особенности юридической ответственности и мнения ученых по дан-

ному вопросу.

Ключевые слова: юридическая ответственность, лесное законодательство, охрана

окружающей среды, лесные правоотношения, правила лесопользования, экологические

правонарушения, охрана и защита леса.

К числу узловых вопросов, которыми занимается эколого-правовая наука со

времен своего становления, относится проблема юридической ответственности за

нарушение природоохранительного законодательства1.

Появление понятия юридической ответственности за нарушение законода-

тельства в сфере «общество – природа» относится к 60-м гг. XX столетия. С тех

пор в содержании и наименовании этого понятия произошли значительные изме-

нения, которые продолжаются и в настоящее время, так как данная сфера по-

прежнему активно развивается2.

С начала 60-х гг. XX в. до настоящего времени в науке встречалось несколь-

ко терминов, обозначающих рассматриваемый институт: в 60-70-х гг. XX в. – от-

ветственность за нарушение законодательства об охране природы3, за нарушение

природоохранительного законодательства4, в области охраны окружающей сре-

ды5, природоохранительная ответственность

6; в 80-90-х гг. XX в. – эколого-

правовая ответственность7, экономико-юридическая

8, экологическая

9; и наконец,

1 Петров В.В. Становление и развитие эколого-правовых исследований // Правовые про-

блемы экологии: Сб. обзоров. М., 1980. С. 65. 2 См. подр.: Ефимова Е.И. Краткий библиографический сборник работ по экологическому

праву (1957 - 2001 гг.) / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. А.К. Голиченков. М.: ТИССО,

2002. С. 153. 3 Казанцев Н.Д. Правовая охрана природы в СССР. М.: Знание, 1967. С. 56 - 61.

4 Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в

СССР. Киев: Наукова думка, 1976. С. 217. 5 Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в обла-

сти охраны окружающей среды. Киев: Наукова думка, 1978. С. 7. 6 Правовая охрана природы в СССР. М.: Юрид. лит., 1976. С. 117.

7 Петров В.В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981. С. 143.

8 Там же. С. 176.

9 Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 263-265.


135

в современный период – ответственность за экологические правонарушения10

;

юридическая ответственность за экологические правонарушения11

; юридическая

ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды12

.

Н.Д. Казанцев определял юридическую ответственность в сфере «общество

– природа» как ответственность за вред, причиненный природной среде в виде

отдельных природных ресурсов, а не в комплексе13

.

В.В. Петров первым заявил о природоохранительной ответственности как о

комплексном юридическом институте и составной части института юридической

ответственности в СССР. Он определял ответственность за нарушение природо-

охранительного законодательства как «предусмотренные правом неблагоприят-

ные последствия, наступающие при нарушении требований правовых норм по

охране объектов природы и ее комплексов»14

. Понимание природоохранительной

ответственности таким образом было неоднозначно встречено в науке.

Ю.С. Шемшученко отмечал, что вышеуказанная ответственность – «в значи-

тельной мере условность, и она не может претендовать на роль самостоятельного

вида»15

.

Эту точку зрения поддержали В.Л. Мунтян и Б.Г. Розовский. Принимая

предложенный В.В. Петровым термин, они указали, что «природоохранительная

ответственность представляет собой не что иное, как комплекс наиболее широко

применяемых в сфере охраны окружающей среды видов юридической ответ-

ственности: административной, материальной, дисциплинарной и уголовной»16

.

В 80-х гг. В.В. Петров впервые в теории экологического права определил от-

ветственность за нарушение законодательства в области охраны природы как

«комплексный межотраслевой институт эколого-правовой ответственности»17

. По

его мнению, будучи составной частью единого, многоотраслевого института от-

ветственности по советскому праву, эколого-правовая ответственность вместе с

тем обладает рядом особенностей, предопределяемых признаками природоохра-

нительных отношений и природоохранительных норм, их регулирующих, наце-

ленных на защиту экологических интересов общества, вследствие чего и именует-

ся эколого-правовой ответственностью18

.

В наиболее общем виде формула эколого-правовой ответственности объеди-

нила в себе ретроспективные и перспективные аспекты ответственности в один

юридический комплекс. По структуре комплекс состоял из двух групп. Первая

содержала природоохранительные нормы права, устанавливающие обязанности и

запреты. Вторая группа включала нормы уголовного, административного, граж-

10

Голиченков А.К. Лекции по курсу «Экологическое право». На правах рукописи.

2005/2006 уч. г.; Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

С. 182; Боголюбов С.А., Кичигин Н.В., Сиваков Д.О. Экологическое право: Конспект

лекций. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. С. 111. 11

Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»;

Изд-во «Проспект», 2007. С. 58. 12

См., напр.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.:

ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. С. 343; Он же. Экологическое право в вопросах и

ответах: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект»,

2007. С. 139. 13

Казанцев Н.Д. Указ. соч. С. 56–61. 14

Правовая охрана природы в СССР. М.: Юрид. лит., 1976. С. 117. 15

Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Указ. соч. С. 30. 16

Там же. С. 30. 17

Он заменил понятие «природоохранительная ответственность» на «эколого-правовая

ответственность». См.: Петров В.В. Становление и развитие эколого-правовых исследо-

ваний // Правовые проблемы экологии. С. 65. 18

Петров В.В. Экология и право. С. 143.


136

данского, природоохранительного, трудового, колхозного законодательства,

определяющие санкции (уголовные, административные, гражданские, материаль-

ные, дисциплинарные) за неисполнение, нарушение установленных и конкретизи-

рованных обязанностей и запретов в правовых нормах первой группы19

.

Точное указание в правовых нормах оснований и пределов юридической от-

ветственности является одним из основных требований, предъявляемых обще-

ством к законотворческой деятельности, так как без указания в законе точных

признаков противоправного деяния невозможно достичь нормального развития

общественных отношений.

Таким образом, под юридической ответственностью за нарушения лесного

законодательства понимается отношение между государством в лице специально

уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохрани-

тельных органов, иных уполномоченных субъектов и лицом, совершившим пра-

вонарушение (физическим, должностным или юридическим), по применению к

нарушителю соответствующего взыскания. Сущность юридической ответствен-

ности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для наруши-

теля лесного законодательства. Посредством применения юридической ответ-

ственности реализуется государственное принуждение к исполнению требований

лесного законодательства.

Ответственность за правонарушения в сфере защиты и охраны леса выпол-

няет ряд основных функций:

- стимулирующую к соблюдению норм права;

- компенсационную, направленную на возмещение потерь в природной среде

и возмещение вреда здоровью человека;

- превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений;

- карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении

правонарушения.

Основанием возложения юридической ответственности в рассматриваемой

сфере служит нарушение лесного законодательства.

Нарушение лесного законодательства – это противоправное виновное деяние

(действие, бездействие) физического или юридического лица, нарушающее об-

щий установленный порядок использования защиты, охраны и воспроизводства

лесов.

Ответственность за нарушение лесного законодательства наступает при

наличии четырех общеизвестных элементов состава правонарушения: противо-

правного поведения, результатом которого стали вредные последствия, прямой

связи между действием (бездействием) и наступившим вредом и вины правонаруши-

теля.

В соответствии со ст. 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ

«Об охране окружающей среды» за нарушение законодательства в области охра-

ны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, адми-

нистративная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Ныне действующий Лесной кодекс Российской Федерации не содержит перечня

нарушений лесного законодательства20

и конкретных мер ответственности за их

совершение; не определяет, в каких случаях применяется административная, а в

каких уголовная ответственность. Статья 99 Лесного кодекса лишь устанавливает,

что лица, виновные в нарушении лесного законодательства Российской Федера-

ции, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с за-

конодательством Российской Федерации.

19

Петров В.В. Экология и право. С. 144. 20

Однако Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г.

такой перечень содержали // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 15. Ст. 523.


137

Следовательно, для применения к тому или иному лицу санкций необходи-

мо, чтобы конкретный состав правонарушения и мера ответственности за него

были установлены либо в Кодексе об административных правонарушениях, либо

в Уголовном кодексе.

Вместе с тем, как отмечает О.Л. Дубовик, «многие экологические законы со-

держат перечень административных правонарушений, однако в действующий Ко-

декс об административных правонарушениях РФ они не включены. В результате в

настоящее время не привлекают к административной ответственности ни по Ко-

дексу об административных правонарушениях РФ, ни по экологическим зако-

нам»21

.

В связи с этим субъекты Российской Федерации пытаются принимать свои

правовые нормативные акты, регулирующие вопросы административной ответ-

ственности, которые, по нашему мнению, не должны содержать более жестких

санкций (по сравнению с законодательством Российской Федерации) и изменять

подведомственность дел об административных правонарушениях, определенную

федеральными нормативными актами.

В литературе справедливо отмечается, что земельный, лесной и некоторые

другие природоохранные законы взяли за правило давать формулировки, кон-

струкции составов административных правонарушений с соответствующими

санкциями. Однако эта законодательная практика неправильна. В этих законах

должны быть сформулированы перечни видов лесных (и прочих) нарушений, за

которые граждане и юридические лица несут соответствующую административ-

ную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации

и субъектов в ее составе. Конструирование же составов административных пра-

вонарушений и установление санкций на них относятся к области администра-

тивного права, они должны содержаться в КоАП РФ22

.

Проанализировав большинство статей Лесного кодекса Российской Федера-

ции, мы пришли к выводу, что они содержат множество отсылочных норм, кото-

рые создают основу для принятия большого количества других нормативно-

правовых актов, регулирующих или охраняющих лесные правоотношения.

Исходя из вышеизложенного, считаем, что подробный перечень видов лес-

ных правонарушений прежде всего должен содержаться в гл. 13 Лесного кодекса

Российской Федерации. Данный перечень с четкой формулировкой каждого лесо-

нарушения может являться базовой нормой для административного, уголовного и

иного законодательства. На основе этого перечня можно будет сконструировать

конкретные составы преступлений и административных правонарушений с соот-

ветствующими санкциями. Таким образом, законы, устанавливающие админи-

стративную и уголовную ответственность, не смогут выйти за рамки тех видов

преступлений и административных правонарушений, которые будут указаны в

Лесном кодексе РФ.

С учетом степени общественной опасности экологические правонарушения

подразделяются на проступки и преступления. Первые – менее общественно

опасные деяния по сравнению со вторыми и являются дисциплинарными, матери-

альными, административными и гражданскими правонарушениями. В соответ-

ствии с видами экологических правонарушений наступает дисциплинарная, мате-

риальная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность.

С начала 60-х гг. XX в. среди видов юридической ответственности в сфере

«общество – природа» наибольшее распространение получила административная

21

Дубовик О.Л. Проблемы уголовной и административной ответственности за нарушения

экологического законодательства // Экологическое право России: Сб. мат-лов науч.-

практ. конф. 1995-1998 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. С. 105. 22 Экологическое право России: Сб. мат-лов науч.-практ. конф 1995-1998 гг. М., 1999.


138

ответственность за нарушение законодательства об охране природы, а из санкций

административной ответственности – штраф23

. Ю.С. Шемшученко рассматривал

возникшие к тому времени в науке идеи платности за загрязнение окружающей

среды именно как один из видов штрафных санкций24

.

В 1978 г. Б.Г. Розовский, Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтян выделили не-

сколько причин сдерживания развития законодательства об уголовной ответ-

ственности за преступления в области охраны природы и рационального приро-

допользования. Прежде всего, это отсутствие общесоюзного акта об охране при-

роды и критериев определения ущерба объектам природы. Кроме того, многие

общие требования природоохранительного законодательства не были конкрети-

зированы в технических, санитарных, строительных, технологических и других

специальных нормах25

.

По мнению Ю.С. Шемшученко, положительным результатом в развитии ад-

министративной ответственности за нарушение законодательства об охране

окружающей среды явилась кодификация административного законодательства,

которая закончилась принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных

республик об административных правонарушениях и кодексов союзных респуб-

лик об административных правонарушениях и появлением в кодексах союзных

республик отдельной главы, посвященной административным правонарушениям в

области «охраны окружающей природной среды, памятников истории и культу-

ры», «охраны природы, использования природных ресурсов, охраны памятников

истории и культуры» и др.26

.

С конца 90-х гг. XX в. ученые все больше начинают говорить о созревшей

необходимости новой кодификации административного законодательства. В 1998 г.

начинается активная работа над проектом нового Кодекса об административных

правонарушениях, в том числе тщательное обсуждение структуры главы о право-

нарушениях в области охраны окружающей среды и принципа ее построения,

степени подробности описания составов, видов составов, соотношения норм Ко-

декса и специального законодательства, эффективности административных санк-

ций, законодательного описания экологических проступков27

.

Кодификация административного законодательства конца XX в. закончилась

принятием в 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных право-

нарушениях, имеющего специальную главу «Административные правонарушения

в области охраны окружающей природной среды и природопользования».

Такой вид юридической ответственности, как административная ответствен-

ность выражается в применении компетентным органом государства мер админи-

стративного взыскания за совершение экологического правонарушения. В общем,

административная ответственность обладает признаками, свойственными юриди-

ческой ответственности. Однако в законодательстве общие признаки юридичес-

кой ответственности специфически преломляются применительно к администра-

тивной ответственности, и, более того, закрепляются признаки, свойственные

только данному виду ответственности.

Основными признаками административной ответственности являются сле-

дующие:

23

Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Указ. соч. С. 55. 24

Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в

СССР. С. 220–222. 25

Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Указ. соч. С. 224-229. 26

Шемшученко Ю.С. Указ. соч. С. 156 - 157. 27

Дубовик О.Л. Проблемы уголовной и административной ответственности за нарушения

экологического законодательства // Экологическое право России. С. 216.


139

- административная ответственность устанавливается федеральными зако-

нами и законами субъектов РФ об административных правонарушениях;

- субъектами административной ответственности могут быть как физиче-

ские, так и юридические лица;

- основанием административной ответственности является административ-

ное правонарушение;

- за административные правонарушения предусмотрены административные

наказания, которые применяются широким кругом уполномоченных органов и

должностных лиц на не подчиненных им правонарушителей;

- наказания за административные правонарушения не влекут судимости;

- меры административной ответственности применяются в соответствии с

законодательством, регламентирующим производство по делам об администра-

тивных правонарушениях.

Таким образом, административная ответственность обладает рядом призна-

ков, отличающих ее от других видов ответственности. Но главной особенностью

административной ответственности является то, что ее основанием является ад-

министративное правонарушение, а мерами — административные наказания28

.

По сложившейся практике основная масса нарушений правил лесопользова-

ния подпадает под действие статей, охватываемых гл. 8 Кодекса Российской Фе-

дерации об административных правонарушениях. Данная глава содержит 40 ста-

тей, предусматривающих ответственность за нарушения требований по охране

окружающей природной среды и различных правил в сфере природопользования.

Основанием для привлечения к административной ответственности является ад-

министративное правонарушение, т.е. виновное противоправное действие или

бездействие, нарушающее установленный правопорядок в сфере лесных отноше-

ний, за которое законом предусмотрена административная ответственность. В со-

ответствии с действующим законодательством должностные лица и граждане мо-

гут подвергаться штрафу, налагаемому в административном порядке за соверше-

ние нарушений законодательства об использовании и охране лесов, указанных в

ст. 8.24 - 8.32 КоАП РФ.

Что касается уголовной ответственности, то она наступает за нарушения

лесного законодательства, признанные преступлениями Уголовным кодексом

Российской Федерации. Преступления в сфере охраны и защиты леса по составу

схожи с административными правонарушениями, однако представляют повышен-

ную социальную опасность в силу значительности ущерба либо посягательства на

особо режимные лесные объекты (например, леса первой группы защитности, за-

поведники, национальные парки и т.п.).

В 1972 г. была проведена Стокгольмская конференция, на которой экологи-

ческие проблемы были оценены как угрозы человечеству, а вопросы охраны

окружающей среды были включены в предмет уголовного права. Свидетельством

вышеуказанного факта явилось их обсуждение на двух конгрессах Международ-

ной ассоциации уголовного права (АГОР) в 1979 г. в Гамбурге и в 1994 г. в Рио-

де-Жанейро. В частности, в принятой на конгрессе в Гамбурге резолюции указы-

валось, что в предупреждении угроз окружающей среде первостепенную роль иг-

рают не уголовно-правовые, а иные средства. Задачей же уголовного права явля-

ется обеспечение реализации гражданско-правовых и административных средств,

поскольку уголовное право играет лишь вспомогательную роль, однако в случае

серьезных нарушений оно должно применяться вне зависимости от использова-

ния предписаний иных отраслей права, то есть согласно принципу ultima ratio

28

Алехин А.П. и др. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД

«Зерцало-М», 2002. С. 239-241.


140

(минимального вмешательства) уголовное право должно применяться лишь в ка-

честве последнего средства, в тех случаях, когда санкции иного рода (админи-

стративно-правовые и гражданско-правовые) были бы несоответствующими или

неэффективными.


1. Алехин А.П. и др. Административное право Российской Федерации: Учебник.

М.: ИКД «Зерцало-М», 2002.

2. Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

3. Боголюбов С.А., Кичигин Н.В., Сиваков Д.О. Экологическое право: Конспект

лекций. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007.

4. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК

«Велби»; Изд-во «Проспект», 2007.

5. Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах: Учебное пособие. 2-е

изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007.

6. Ефимова Е.И. Краткий библиографический сборник работ по экологическому

праву (1957-2001 гг.) / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. А.К. Голиченков. М.: ТИССО,

2002.

7. Казанцев Н.Д. Правовая охрана природы в СССР. М.: Знание, 1967.

8. Петров В.В. Становление и развитие эколого-правовых исследований // Правовые

проблемы экологии: Сб. обзоров. М., 1980.

9. Петров В.В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981.

10. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: БЕК, 1995.

11. Правовая охрана природы в СССР. М.: Юрид. лит., 1976.

12. Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей

среды в СССР. Киев: Наукова думка, 1976.

13. Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность

в области охраны окружающей среды. Киев: Наукова думка, 1978.

14. Экологическое право России: Сб. мат-лов науч.-практ. конф. 1995-1998 гг. / Под

ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999.


141

Страницы истории

История антикоррупционного законодательства в России

Виктор Андреевич Мироненко, доцент

Дальневосточного филиала Российской

правовой академии Минюста России;

Павел Александрович Жердев, преподаватель


В данной статье характеризуется историческая практика уголовной ответственно-

сти за коррупционные преступления, ее основные тенденции и противоречия, подчерки-

вается полезность изучения опыта противодействия коррупции для выбора оптимальной

модели уголовной ответственности за данные преступления в современных условиях.

Ключевые слова: история коррупции, взяточничество, злоупотребление служебным

положением, попустительство, противодействие коррупции.

История коррупции неотделима от истории человеческой цивилизации – ар-

хеологические изыскания и дошедшие до нас письменные памятники тех времен

свидетельствуют о том, что и в Древнем Египте, и в Китае, и в Греции, не говоря

уже о Римской империи, не понаслышке знали, что такое коррупция. Хотя, воз-

можно, и не называли ее этим словом. Не минула это и наших предков – мздоим-

ство на Руси упоминается в летописях уже XIII в.

Как социальное явление российской действительности коррупция получила

распространение в сфере государственного управления в период становления

Московской Руси. Основой ее служила система так называемого местничества, в

условиях которой большинство государственных чиновников не получали жало-

ванья, а кормились от должности за счет просителей. Вообще на Древней Руси

подношения были главным источником благосостояния представителей государ-

ственного аппарата и назывались «кормлениями». Проще говоря, государствен-

ные работники кормились за счет своих подданных, проживающих на определен-

ной территории. Поэтому нарушениями считались лишь такие посулы, при кото-

рых допускались очевидные злоупотребления.

Первым, кто попытался законом ограничить в Московии лихих любителей

запустить лапу в государственную казну, стал Иван III. Речь идет, прежде всего, о

посулах, которые запрещаются в Судебнике 1497 г. Так, в ст. 67 Судебника была

предусмотрена ответственность судьи, истца и ответчика за получение незаконно-

го вознаграждения. Каралось содеянное строжайшим образом – смертью и кон-

фискацией имущества виновного1. Между тем в источниках встречаются отдель-

ные случаи, которые можно квалифицировать как взятки, и к тому же нешуточ-

ные, но санкции за них не было.

Иван Грозный этим не ограничился и определил взяточникам справедливое,

на его взгляд, наказание – смертную казнь. Народ безмолвствовал, лишь изредка

взрываясь жестокими бунтами против лихоимства нечестных властителей.

Несмотря на то, что уже в это время сформировался централизованный гос-

ударственный аппарат и чиновники стали получать жалованье из казны, традиция

подношений сохранялась еще довольно долго, причем также вполне официально.

1 Российское законодательство V-XX веков: В 9 т. / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. О.И.

Чистякова. М.: Юрид. лит., 1984. Т. 1. С. 62.


142

Например, в Соборном уложении 1649 г. также говорилось о взяточничестве,

но не как о самостоятельном преступлении, а в совокупности с другими. Иными

словами, если взятка сопутствовала совершению других преступлений, то они

наказывались наиболее строго. Это относилось, например, к совершению служеб-

ного подлога за взятку. Статья 12 закона гласила: «Если дьяк за взятку, или по

дружбе, или по недружбе велит подьячему судное дело написать не так, как в суде

было, и подьячий напишет дело по дьячему приказу, то бить дьяка кнутом и ли-

шить его чина, а подьячего казнить и руку отсечь»2.

Достойно боролся с любителями поживиться за счет государевой казны Петр I.

Еще в начале царствования появились указы, направленные на борьбу с этим

опасным социальным злом. Например, Указ 1698 г. «О сборе в сибирских и по-

морских городах с товаров таможенных пошлин» устанавливал суровое наказание

в отношении тех, кто «учнѐт воровать, пошлины красть». Указ 1714 г. «О воспре-

щении взяток и посулов за оное» определял взяточничество так: «…получение

должностным лицом мзды помимо содержания, получаемого от государства,

независимо от того влияния, какое взятка оказывает в сфере служебной деятель-

ности чиновника, – есть преступление по службе, ибо, доставляя незаконный при-

быток чиновнику, взятка причиняет ущерб плательщику». Немного позже были

выделены три формы взяточничества: принятие подарка, нарушение служебного

долга за взятку и совершение преступления за взятку.

В 1714 г. Петр I установил за взяточничество смертную казнь, в легчайших

случаях предусматривалась вечная ссылка с вырыванием ноздрей и с конфиска-

цией имущества. Например, в ст. 194 Воинского Артикула 1715 г. сказано: «если

кто его величества или государственные деньги утаит, украдет, и к своей пользе

употребит, то он будет повешен». Такая же казнь ждала того, «кто про то ведал,

но не известил».

Однако государственные мужи даже под страхом столь мучительной казни

продолжали воровать. На протяжении всего царствования Дома Романовых кор-

рупция оставалась немалой статьей дохода мелких и крупных чиновников. Одна-

жды разгневанный Петр сказал, что он повесит всех взяточников в стране, на что

генерал-прокурор Ягужинский хладнокровно заметил: «Не хватит веревок!».

После прихода к власти Екатерины I (1725-1727 гг.) борьба со злоупотребле-

ниями государственных служащих и, в частности, со взяточничеством, была

практически свернута. В определяющей степени это обусловлено разорением в

результате многочисленных войн и непродуманных реформ и, как следствие, пу-

стотой казной, в которой попросту не было денег для содержания государствен-

ного аппарата. Поэтому уровень взяточничества и казнокрадства в те и последу-

ющие времена был очень высоким.

В период правления Екатерины II (1762-1796 гг.) принималось немало актов,

регулирующих ответственность чиновников по службе. Однако, следуя просвети-

тельским теориям, императрица декларировала гуманистические идеи о наказа-

нии, поэтому опасные должностные преступления влекли менее суровое наказа-

ние, чем в эпоху Петра. Например, для низших чинов предусматривалось исклю-

чение со службы с лишением чина и взысканием полученных денег в двойном

размере, а для высших чинов – временное пребывание в своих поместьях.

Реформы государственного управления, проведенные Александром I (1801-

1811 гг.), лишь способствовали усилению бюрократии, что создавало благоприят-

ную почву для казнокрадства и взяточничества, а к середине XIX в. эти пороки

поразили все звенья государственного аппарата, стали обычным и повсеместным

явлением.

2 Соборное уложение 1649 г. Л.: Изд-во «Наука», 1987. С.32.


143

В годы царствования Николая I, а именно в 1845 г., был принят уголовный

закон, который получил название Уложения о наказаниях уголовных и исправи-

тельных. Раздел пятый Уложения назывался «О преступлениях и проступках по

службе государственной и общественной». О взяточничестве говорилось в гл. 6,

которая именовалась «О мздоимстве и лихоимстве».

Статья 401 Уложения о наказаниях 1845 г. предусматривала ответствен-

ность чиновника или иного лица, состоящего на службе государственной или об-

щественной, который «по делу или действию, касающемуся до обязанностей его

по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения сих обязанностей,

подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином». Такое пове-

дение принято было называть мздоимством3.

Высшей степенью лихоимства, как прямо подчеркивалось в законе, призна-

валось вымогательство. К нему относились различные виды корыстного обогаще-

ния должностных лиц, часть из которых, строго говоря, взяточничеством не явля-

лись.

Трагическая история царствования Николая II (1894-1917 гг.) знаменуется

деятельностью Распутина, который, пользуясь неограниченным доверием царской

семьи, не забывал о собственном кармане. Коррупция во все века была неотдели-

ма от фаворитизма.

Смена государственного строя и формы правления в 1917 г. не отменила

коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, не-

мало способствовавшее укоренению мздоимства и лихоимства (как выражались

предшественники большевиков) в новой административной среде.

Декрет СНК «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. стал первым в Советской

России правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность за взя-

точничество (лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенный с прину-

дительными работами на тот же срок).

Интересно, что в этом декрете покушение на получение или дачу взятки

приравнивалось к совершенному преступлению. Кроме того, не был забыт и клас-

совый подход: если взяткодатель принадлежал к имущему классу и стремился со-

хранить свои привилегии, то он приговаривался к наиболее тяжелым и неприят-

ным принудительным работам, а все имущество подлежало конфискации.

В первом УК РСФСР 1922 г. глава о должностных преступлениях распола-

галась в Особенной части на втором месте, вслед за государственными. Это сви-

детельствовало о том, какое значение им придавалось. К должностным преступ-

лениям относилось присвоение денег или иных ценностей, получение взятки,

провокация взятки, служебный подлог и др.

В период руководства страной И.В. Сталиным (1927-1953 гг.) в СССР реги-

стрировался относительно низкий уровень должностных преступлений – 0,2 пре-

ступления на 100 тыс. всего населения и примерно 2-3 деяния на 100 тыс. долж-

ностных лиц.

Основными злоупотреблениями советских коррупционеров были: отпуск

дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и

снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие

махинаций. Масштабы коррупции того периода, по сравнению с тем, что сегодня

происходит в государстве, были сравнительно невелики, и она, в общем, подавля-

лась. Например, получение взятки прокурорским работником или еще хуже – ра-

ботником госбезопасности было чрезвычайным происшествием, которое заслу-

живало внимания на самом высоком уровне. За подобного рода преступления от-

3 Российское законодательство V-XX веков / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. О.И. Чистя-

кова. Т. 6. С. 276.


144

вечал не только взяточник, но также с большой вероятностью можно было пред-

положить, что «полетит голова» и его начальника. Для искоренения подобного

рода ситуаций принимались самые жесткие меры. В частности, 20 февраля 1962 г.

был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении уголовной

ответственности за взяточничество»4.

В период Ю.В. Андропова (1982-1984 гг.) было начато очень мощное

наступление на коррупцию и хищения. Действовал принцип: виновен – должен

нести ответственность. Власть была сама заинтересована в искоренении этого зла.

Одним из действенных способов борьбы со взяточничеством была система подго-

товки кадров. В Советском Союзе человека долго проверяли, прежде чем дове-

рить ему ответственный пост. И в этом был определенный залог того, что он не

будет являться членом какой-нибудь преступной группировки и не будет брать

взятки.

Однако история борьбы Советской власти с коррупцией закончилась вместе

с самой властью, не увенчавшись успехом. Следует отметить, что до конца 80-х

гг. ХХ в. законодательство не признавало слово «коррупция». Вместо него ис-

пользовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положе-

нием», «попустительство» и т.п. Отрицая термин, отрицали понятие, а значит –

явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и лю-

бую борьбу с его частными уголовно наказуемыми последствиями.

В последующий период неоднократно предпринимались попытки принять

Закон о борьбе с коррупцией, но, к сожалению, они не увенчались успехом5.

27 января 1999 г. тогдашним министром внутренних дел РФ С.В. Степаши-

ным от имени Российской Федерации была подписана Конвенция Совета Европы

об уголовной ответственности за коррупцию6.

В 2001 г. на парламентских слушаниях «Современное состояние и пути со-

вершенствования законодательства Российской Федерации в области борьбы с

коррупцией» обсуждались законопроекты «Основы антикоррупционной полити-

ки», «О противодействии коррупции», «О парламентском расследовании» и «О

Кодексе поведения государственных служащих». 24 ноября 2003 г. Указом Пре-

зидента РФ № 1384 утверждено Положение о Совете при Президенте Российской

Федерации по борьбе с коррупцией7.

На современном этапе борьба с коррупцией является приоритетной задачей

современной государственной политики. Одним из средств этой борьбы должен

стать Федеральный закон «О противодействии коррупции», который был принят

Государственной Думой Федерального Собрания РФ 19 декабря 2008 г., а 10 ян-

варя 2009 г. вступил в силу8.

Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, на становление норм уголовной ответственности за должност-

ные преступления, включая взяточничество, влияло развитие государственного

строя России. Их появление было связано, прежде всего, с потребностью ограни-

4 Ведомости ВС СССР. 1962. № 8. Ст.85.

5 В 1993 г. Верховным Советом РФ был принят Закон РФ «О борьбе с коррупцией», но он

так и не был подписан Президентом. В 1995 г. и 1997 г. были приняты Государственной

Думой и одобрены Советом Федерации Федерального Собрания РФ соответственно вто-

рой и третий проекты Федерального закона РФ «О борьбе с коррупцией» и также откло-

нены Президентом РФ. 6 Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2394.


8 Собрание законодательства РФ. 2008 (часть I). Ст. 6228.


145

чить злоупотребления должностных лиц по отношению к государству. За вред,

причиняемый государю, они сурово наказывались.

Во-вторых, конец XIX – начало XX в. ознаменовались более радикальным

развитием уголовного права, в том числе и в части, касающейся уголовной ответ-

ственности должностных лиц. Это выразилось в том, что специально оговарива-

лись случаи взяточничества, превышения власти, подлогов по службе и т.д.

В-третьих, в последующий период произошло резкое свертывание установ-

ленных демократических начал, уголовное право развивалось на основе господ-

ствующей идеологии. Однако уровень коррупционных преступлений в данный

период был намного ниже, чем в предыдущий период и в настоящее время.

Таким образом, анализ исторической практики уголовной ответственности

за коррупционные преступления, выявление ее основных тенденций и противоре-

чий, осмысление позитивных и негативных сторон представляет научный и прак-

тический интерес для выбора оптимальной модели уголовной ответственности за

данные преступления в современных условиях.


1 Российское законодательство V-XX веков: В 9 т. / Под ред. д-ра юрид. наук, проф.

О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1984. 2 Соборное уложение 1649 г. Л.: Изд-во «Наука», 1987.

История развития правового регулирования торговли в России

Олеся Алексеевна Ищенко, доцент

Дальневосточного юридического института МВД России,

кандидат юридических наук;

Константин Геннадьевич Салтыков, доцент

Дальневосточного юридического института МВД России,

кандидат юридических наук

Статья посвящена правовому обеспечению общественных отношений, связанных с

торговлей. В статье освещаются основные этапы развития правового регулирования тор-

говых отношений в России, а также хронология принятия основных нормативных право-

вых актов в указанной сфере.

Ключевые слова: торговля, хозяйственные отношения, правовое обеспечение тор-

говли, права потребителей, купля-продажа.

Приступая к анализу процесса становления и развития правового регулиро-

вания торговли, нельзя не отметить, что «многие юридические положения насто-

ящего времени не могут быть ясно осознаны без знания предшествовавших явле-

ний юридической жизни»1.

Первые попытки регулирования на Руси общественных отношений, связан-

ных с торговлей, относятся к довольно ранним историческим периодам. В частно-

сти, Новгородская купчая грамота указывает на то, что необходимо регулирова-

ние отношений между так называемыми «покупщиками». Например, данный

нормативный акт обязывает не только покупщика, но и детей его не продавать

1 Полежаев В.П. О праве собственности по русским законам // Журнал Министерства юс-

тиции. 1861. Т. VII. С. 476.


146

часть сообща приобретенного имущества, которая приходится на его долю, по-

мимо первого покупщика и его детей2.

Регулированию торговых взаимоотношений была посвящена и Духовная

(завещание) 1518 г., ограничивавшая проведение отдельных торговых операций.

Указанные отношения в тот период регулировались также древнерусским

обычным правом.

Одним из первых законодательных актов, в той или иной мере закрепивших

правила осуществления торговых операций, было Уложение Царя Алексея Ми-

хайловича (1649 г.), которое определяло права и обязанности участников данного

вида деятельности.

Указания на существование правосубъектности участников торговых отно-

шений можно также найти в Уставе купеческого водоходства 1781 г., изданного в

период царствования императрицы Екатерины II. Данный документ содержал

упоминание о таких формах учета торговых операций, как задаточная расписка,

запродажная, совершение акта продажи и его засвидетельствование.

При этом необходимо обратить внимание на то, что в законодательстве дан-

ного периода речь идет не только о цене, назначаемой продавцом, но и о реальной

оценке. Вместе с тем законодатель строго не определял порядок осуществления

контроля за процессом ценообразования в торговле.

Впоследствии в российском законодательстве предпринимаются попытки

более детального регламентирования оптовой торговли.

В VIII-XIX вв., с усилением экономического обмена как в России, так и за

рубежом, интенсифицируется процесс правового регулирования торговли. В

частности, в национальных правовых системах большинства европейских госу-

дарств появляется институт торгового посредничества. Первыми посредниками

были купцы и торговцы, которые выступали связующим звеном между произво-

дителем и потребителем3.

Попытка нормализовать и систематизировать правовое регулирование тор-

говли была предпринята авторами проекта Гражданского уложения, где указыва-

лось на обязанности продавца предложить покупателю продаваемое имущество

на определенных законом условиях. Однако проект Гражданского уложения так и

остался проектом.

В последующем правовое обеспечение торговли традиционно связывается с

принятием первого в истории страны Гражданского кодекса, который вышел в

свет в период нэпа в 1922 г., создав правовую базу для восстановления элементов

частного хозяйственного оборота. По своей юридической технике Гражданский

кодекс 1922 г. в целом отражал традиции романо-германского права. В то же вре-

мя Советское государство никогда не признавало идеи частного права, оставляя за

собой право вмешиваться в любые хозяйственные отношения в общественных ин-

тересах. Не была исключением и торговая деятельность. К тому же с ликвидацией

нэпа в конце 1920-х гг. положения Гражданского кодекса о частном предприни-

мательстве утратили силу и советское гражданское право приобрело относитель-

но законченный вид. В сфере хозяйственной жизни центральной категорией стала

социалистическая («общенародная») собственность, выступавшая в государ-

ственной и кооперативной форме, государственное планирование торговли. На

место частной инициативы пришло плановое сверхцентрализованное управление

торговлей. В связи с этим многими учеными стала отстаиваться концепция хозяй-

ственного права, которое будет регулировать хозяйственный оборот администра-

тивными методами, тогда как за гражданским правом останется регулирование

2 Товтолес Н.Н. Общая собственность по русскому гражданскому праву. М., 1900. С.144-145.

3 Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К.,

Энгельс Ф. Собр. соч. Т. 21. Киев, 1977. С.23.


147

имущественных отношений граждан. В итоге победила идея единого регулирова-

ния имущественных отношений: второй Гражданский кодекс РСФСР, принятый в

1964 г., распространял свое действие как на граждан, так и на социалистические

организации, в том числе и организации торговли.

Из небольшого исторического экскурса можно заключить, что единого уни-

версального правового механизма осуществления торговой деятельности до 1980-

х гг. в России не существовало.

Новый этап в развитии отечественного гражданского права начался на рубеже

1980-1990-х гг. В 1986 г. в СССР была разрешена индивидуальная трудовая деятель-

ность, в 1987 г. издано постановление о совместных предприятиях, в 1988 г. – новый

закон о кооперативах. Российский законодатель в конце 1990 г. легализовал частную

собственность и частное предпринимательство.

Отличительной особенностью данного периода становится появление кон-

курентного рынка и закрепление свободы торговли.

Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. «О свободе

торговли»4 всем юридическим и физическим лицам было предоставлено право

осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специ-

альных разрешений, с уплатой установленных платежей и сборов, за исключени-

ем торговли товарами, реализация которых запрещена или ограничена действую-

щим законодательством.

Такое изменение общественных отношений было связано с принятием Зако-

на РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря

1990 г.

Кроме того, изменение особенностей правового регулирования торговли

связано с принятием в 1992 г. Закона РФ «О защите прав потребителей»5.

Необходимость принятия специального закона, направленного на защиту

интересов практически всего населения, была вызвана тем, что все действовавшее

ранее законодательство основывалось на приоритете интересов изготовителя и

продавца, являвшихся государственными организациями, а немногочисленные

законодательные нормы, которые имелись в области охраны интересов потреби-

теля, были заблокированы ведомственными нормативными актами и практически

не действовали.

Во многих странах, в первую очередь в промышленно развитых, подобные

законы действовали уже сравнительно давно. Проблема защиты потребителя при-

обрела международное значение, и в апреле 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН

приняла Руководящие принципы для защиты интересов потребителей в качестве

основы для разработки правительствами политики и законодательства в этой об-

ласти.

Основы новых экономических отношений были закреплены в Конституции

РФ, согласно которой в Российской Федерации гарантируются единство экономи-

ческого пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых

средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; призна-

ются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и

иные формы собственности (ст. 8). Земля и другие природные ресурсы могут

находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах соб-

ственности (ч. 2 ст. 9). Каждый имеет право на свободное использование своих

способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной за-

коном экономической деятельности (ч. 1 ст. 34).

4 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета

Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 290. 5 Там же. № 15. Ст. 766.


148

Начало перестройки нашего общества, ориентация экономики на нужды че-

ловека, естественно, требовали максимального расширения прав потребителей и,

главное, закрепления мер, обеспечивающих реальное их осуществление на зако-

нодательном уровне.

Федеральным законом от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений и

дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и Ко-

декс РСФСР об административных правонарушениях»6 была принята новая ре-

дакция закона. С 1 марта 1996 г. введена в действие часть вторая Гражданского

кодекса РФ (далее – ГК РФ), содержащая нормы об отдельных видах обяза-

тельств. Федеральным законом от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ «О введении в дей-

ствие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» с 1 марта 1996 г.

признаны утратившими силу раздел «Обязательственное право» Гражданского

кодекса РСФСР (1964 г.) и аналогичный раздел Основ гражданского законода-

тельства Союза ССР и союзных республик (1991 г.), а ряд других актов СССР – не

подлежащими применению на территории Российской Федерации.

Новой редакцией Закона о защите прав потребителей (ст. 9) было установле-

но, что когда одной из сторон в обязательстве является гражданин-потребитель,

то он пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК РФ, а так-

же правами, предоставленными потребителю Законом РФ «О защите прав потре-

бителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.

К сожалению, в новой редакции не были учтены некоторые нормы части

второй ГК РФ, имеющие отношение к Закону. В связи с этим обнаружилось нема-

ло норм Закона, не соответствующих аналогичным нормам ГК РФ, что создавало

определенные трудности для практики их применения. К тому же отдельные нор-

мы ГК РФ содержали явные ошибки и недостатки.

В связи с этим Федеральным законом от 17 декабря 1999 г. № 212-ФЗ в Закон о

защите прав потребителей были внесены существенные изменения и дополнения,

основной целью которых является приведение его в соответствие с нормами Граж-

данского кодекса7. Одновременно Федеральным законом № 213-ФЗ, подписанным в

тот же день, были внесены изменения и дополнения в некоторые статьи части второй

ГК РФ8.

Таким образом, в начале XXI в. действующий ГК РФ и Закон РФ «О защите

прав потребителей», а также многочисленные подзаконные акты, регулирующие

отдельные виды розничной купли-продажи, составили правовую основу регули-

рования значительной части общественных отношений, связанных с торговлей.

Вместе с тем генезис правового регулирования торговли в России не вошел в

свою завершающую стадию, и в настоящее время имеются существенные резервы

правового регулирования данной области общественных отношений.


1. Полежаев В.П. О праве собственности по русским законам // Журнал Министер-

ства юстиции. 1861. Т. VII.

2. Товтолес Н.Н. Общая собственность по русскому гражданскому праву. М., 1900.

3. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс

К., Энгельс Ф. Собр. соч. Т. 21. Киев, 1977.





149

Методика и педагогика

Характеристика интенсифицированного обучения

иностранному языку в вузе МВД России

Юлия Владимировна Музыка, преподаватель


В данной статье рассматриваются основные элементы интенсивной методики при

изучении иностранного языка в вузе МВД, освещаются преимущества интенсифициро-

ванного обучения перед традиционным способом организации и проведения занятий.

Особое внимание уделяется различным формам педагогического общения, социально-

психологическиму климату в группе, созданию адекватной учебной мотивации.

Ключевые слова: интенсивность, интенсивное обучение, концентрированность, рас-

пределенность, интенсификация, коммуникативные навыки, мотивация, активизация

психологических резервов.

Специалисты в области психологии, методики, педагогики выдвигают раз-

личные концепции интенсивности и интенсивного обучения. Так, известные со-

ветские педагоги В.М Блинов и В.В. Краевский полагают, что повышение интен-

сивности обучения является центральной проблемой для педагогики. При этом

ими дается следующее определение интенсивности обучения: « ... это не просто

эффективное обучение, а такое, при котором достигается максимум эффективно-

сти за минимально возможное учебное время при минимальных затратах усилий

учащегося и учителя»1. Методисты А.В. Дудников, Ю.В. Ванникова, Г.С. Кудряв-

цева определяют интенсивность как повышение скорости и качества обучения,

как объем работы, выполняемый в заданные промежутки времени2.

Психологи также рассматривают понятие интенсификации и предлагают

различные пути ее достижения в обучении иностранным языкам. Так, А.А. Леон-

тьев понимает процесс интенсификации как процесс обучения в группе, который

в наилучшей степени обеспечивает усвоение требуемых знаний, умений и навы-

ков каждым отдельным учащимся3. И.А. Зимняя, рассматривая психологические

особенности интенсивного обучения иностранному языку в вузах, выделяет три

его основные характеристики: концентрированность на единицу времени, распре-

деленность и интенсифицированность, которая, в свою очередь, включает 4 пара-

метра: объем усваиваемого материала, количество и вариативность приемов,

плотность обучения, активизацию психических резервов личности.

Г.А. Китайгородская считает, что интенсивное обучение должно быть связа-

но не с минимизацией, а максимализацией совместных усилий обучаемого и обу-

чающего, а также включать характеристику личностного развития преподавателя,

учащегося и учебного коллектива, объединяющего их4.

Следовательно, интенсивное обучение – такое обучение, которое способ-

ствует ускоренному, достигаемому за сравнительно короткий срок, познаватель-

1 Цит. по: Китайгородская Г.А. Методические основы интенсивного обучения иностран-

ным языкам. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007. С. 12-15. 2 Там же. С 8-10.

3 Леонтьев А.А. Психологические вопросы сознательного учения. М., 1999. С. 67-69.

4 Китайгородская Г.А. Указ. соч. С. 20-22.


150

ному и личностному совершенствованию обеих сторон (преподавателя и учащих-

ся), включенных в учебный процесс.

Впервые курсы интенсивного обучения начали проводиться в нашей стране

в 70-е гг. ХХ в. Истоки его развития лежат в суггестопедической методике Г.К.

Лозанова. Эта модель интенсивного обучения разрабатывалась для взрослого кон-

тингента обучаемых в условиях краткосрочных курсов (27 дней по 4 часа занятий

ежедневно). Суггестопедическая методика имеет известную эффективность, а

именно: повышенную мотивацию обучающихся; снятие психологических барье-

ров в условиях коммуникативного акта; овладение определенным словарным за-

пасом; повышенный уровень речевого общения. Вместе с тем, как утверждает

Л.Ш. Гегечкори, суггестопедической курс не в состоянии обеспечить: элементар-

ной нормативности речи; необходимого соответствия между владением на про-

дуктивном и рецептивном уровнях (последний преобладает); формирования ком-

муникативных навыков и умений; овладения необходимой ориентировкой в явле-

ниях чисто языкового порядка.

Как отмечает Г.А. Китайгородская, методика Г.К. Лозанова была ориентиро-

вана на взрослую аудиторию, которая отличается большей внимательностью.

Установлено, что оптимум объема и его избирательности относится к 33 годам,

оптимум устойчивости к 34 годам. С возрастом усиливаются связи между образ-

ным, практическим и вербально-логическим мышлением, у зрелой личности со-

вершается переход интеллекта на новую стадию развития, которая характеризует-

ся способностью не только решать поставленные извне задачи, но и самому ста-

вить проблемы.

Идеи Лозанова Г.К. явились отправным моментом для построения ряда ме-

тодических систем интенсивного обучения, и поэтому за последние годы были

достигнуты многообещающие результаты в теории и в практике.

Интенсифицированное обучения иностранному языку, внедряемое в вузе

МВД, имеет следующие характеристики:

- активизация учебной деятельности, в том числе и коммуникативная актив-

ность;

- принцип коллективного взаимодействия;

- личностно-ориентированное общение;

- объем усваиваемого материала в плане его концентрированности;

- сознательное усвоение языка при обучении общению в углубленных группах;

-количество и вариативность приемов и упражнений;

- коммуникативная обстановка на занятии;

- доброжелательный психологический климат на занятии.

Рассмотрим некоторые из этих характеристик более подробно.

1. Активизация учебной деятельности, в том числе коммуникативная актив-

ность, подразумевает активное участие всех обучающихся, изучающих иностран-

ный язык, в учебной деятельности, для чего эта деятельность должна быть моти-

вированной и интересной. Важно, чтобы вся учебная деятельность протекала в

обстановке непосредственного общения. Групповое взаимодействие обучающих-

ся стимулирует их активность, способствует созданию атмосферы взаимопони-

мания, взаимопомощи, заинтересованности каждого в результате деятельности. В

связи с этим приоритетными являются творческие виды работы, требующие сов-

местного поиска в решении поставленной задачи. Например, наблюдение над

фактами языка и обоснованные выводы о закономерностях их функционирования

в актах речи, разрешение значимых для учащихся проблем в ходе обсуждения во

время проведения заседаний «Дискуссионного клуба», обмен информацией и

мнениями по актуальным вопросам.


151

Активизация деятельности учащихся в значительной мере зависит и от пре-

подавателя, который создает обстановку сотрудничества, доброжелательности,

соревнования, что способствует реализации потенциальных возможностей каждо-

го обучающегося. Вопрос о мотивации изучения иностранного языка в вузе МВД

РФ является достаточно сложным, поскольку данный предмет не является профи-

лирующим. Преподаватели создают общую мотивацию изучения иностранного

языка, с первых занятий показывая его значение как важного компонента гумани-

тарного образования, а также его роль как средства перевода аутентичных специ-

альных текстов, контактов с людьми других стран. Однако, как видится, общей

мотивации недостаточно. Важно, чтобы вся учебная деятельность была мотиви-

рованной. Поэтому, организуя тот или иной вид работы, преподаватель должен

показать, как это важно и интересно. Как отмечает Н.В. Елухина, не следует, вво-

дя новый материал, предупреждать: «В этом материале содержится трудное явле-

ние, поэтому учащиеся часто допускают ошибки. Будьте внимательны». Наобо-

рот, преподавателю необходимо постоянно подчеркивать позитивные стороны

(интересное, важное, распространенное явление) и показывать, что при желании

его легко усвоить5.

2. Принцип коллективного взаимодействия выражается в том, что учащиеся

во время работы на заседаниях «Дискуссионного клуба» сообща решают разнооб-

разные учебные задачи и проблемы реальной жизни. С этой целью они объединя-

ются в группы или работают все вместе. В связи с этим весьма существенную

роль играют различия в уровне информированности по тому или иному вопросу,

различия во взглядах и вкусах. Именно эти различия делают общение более моти-

вированным и интересным для всех участников. Успех коллективного взаимодей-

ствия в значительной мере определяется состоянием психологического комфорта,

раскованностью, которые создаются на заседаниях.

3. Известно, что объем усваиваемого материала должен быть достаточным

для осуществления обучения в рамках, предусмотренных на конкретный период

обучения. Следует особо подчеркнуть целесообразность концентрации языкового

материала, в первую очередь грамматического, в начале обучения. Это создаст

необходимые условия для естественности общения. Н.В. Елухина предлагает од-

новременно вводить большой объем нового материала (например, все притяжа-

тельные прилагательные, все местоимения-дополнения, наиболее употребитель-

ные прошедшие времена), при условии, что он объединен в определенную систе-

му и предусмотрен достаточно продолжительный период для его закрепления6.

Что касается лексики, то количество слов, вводимых одновременно, также может

быть достаточно велико (10-20 слов). Важно, чтобы они были объединены какой-

либо общей темой (например, «Опознание преступника», «Допрос», «Дорожно-

транспортное происшествие» и т.д.). Слова, так же как и грамматические явления,

предъявляются в связном тексте, смысл которого обеспечит понимание значения

нового языкового явления.

4. Количество и вариативность приемов и упражнений. Прочность усвоения

языкового материала и пользование им в процессе обучения в первую очередь за-

висят от количества и разнообразия упражнений. Упражнения включают работу с

различными анализаторами (слуховой, зрительный, моторный). Например, после

работы с текстом, содержащим новый материал, выполняются упражнения, орга-

низованные вокруг содержания текста.

5 Елухина Н.В. О включении элементов интенсивного обучения в преподавание

иностранных языков в вузе // ИЯШ. 2008. № 6. С. 43-44. 6 Там же.


152

Особое место в интенсивном обучении иностранному языку отводится рабо-

те с наглядными пособиями и обучающими компьютерными программами (Power

Point). Ценность созданных преподавателем презентаций состоит в том, что мате-

риал в них дается учащимся компактно, в нужной последовательности; в нем нет

ничего лишнего, все «работает» на достижение целей и задач конкретного урока,

в отличие от готовых фильмов и слайдов. Кроме того, под презентацию «подкла-

дывается» текст, максимально соответствующий теме урока с информативной и

лексической точек зрения. При повторном просмотре презентации текст может

быть отключен, а учащимся дано задание озвучить слайды самостоятельно. Таким

образом, преподаватель избавляется от необходимости адаптировать для учащих-

ся готовый текст и тратить драгоценное время занятия на «шумовую» информа-

цию, что практически неизбежно при использовании готовых презентаций.

В заключение отметим, что популярность интенсивного метода в большей

мере объясняется его высокой результативностью. Учащиеся уже на начальном

этапе обучения успешно овладевают умениями и навыками, большим объемом

языкового материала, что, в свою очередь, служит воодушевляющим стимулом и

открывает перед ними новые горизонты. Интенсивный метод универсален в том

смысле, что при его помощи можно обучать и курсантов с углубленными знания-

ми иностранного языка, и с практически нулевыми знаниями.


1. Елухина Н.В. О включении элементов интенсивного обучения в преподавание

иностранных языков в вузе // ИЯШ. 2008. № 6.

2. Китайгородская Г.А. Методические основы интенсивного обучения иностранным

языкам. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007.

3. Леонтьев А.А. Психологические вопросы сознательного учения. М., 1999.


153

К сведению авторов

Требования, предъявляемые к статьям, направляемым в журнал

«Вестник Дальневосточного юридического института МВД России»

1. Статья представляется в редакцию журнала в распечатанном и электрон-

ном виде (на дискете, CD или по электронной почте (наш e-mail: [email protected] ).

2. Объем статьи должен быть не менее 10 и не более 20 страниц текста,

набранного в соответствии с указанными ниже требованиями.

3. Статья должна иметь внешнюю рецензию, оформленную надлежащим об-

разом.

4. Статья должна быть подписана автором. На статьях адъюнктов и аспиран-

тов должна стоять также подпись их научного руководителя. Автор указывает

имя, отчество, фамилию (полностью), должность и место работы, ученые степень

и звание, почетные звания, телефон для контактов.

5. Ссылки на цитируемые произведения должны быть оформлены в тексте в

виде подстрочных примечаний, а список процитированных произведений должен

быть вынесен в конец статьи в виде Литературы.

6. К статье должна прилагаться аннотация статьи и ключевые слова (на

русском языке).

7. Статья должна иметь шифр УДК.

8. Плата за опубликование статей не взимается.

9. Технические требования к статьям:

- набор в программе «Word» шрифтом «Times New Roman» размером 14

пунктов с полуторным междустрочным интервалом;

- сноски (если есть) – подстрочные, нумерация сплошная;

- название файла статьи – по фамилии автора (авторов).

10. Статьи для опубликования направляются в следующие сроки: для перво-

го номера – до 1 апреля, для второго номера – до 1 октября.

mailto:[email protected]


154

Редакционная коллегия

Главный редактор

А.С. Бахта, канд. юрид. наук, доцент

Ответственный секретарь

А.А. Осадчий

Члены редколлегии:

А.Н. Бабай, канд. юрид. наук, доцент

В.Н. Бойко, д-р юрид. наук, профессор

Н.Н. Дерюга, д-р юрид. наук, профессор

Л.Н. Древаль, канд. юрид. наук, доцент

Н.Н. Егоров, д-р юрид. наук, доцент (г. Москва)

В.В. Кулыгин, д-р юрид. наук, профессор

А.А. Лапин, канд. юрид. наук, доцент

Н.Е. Мерецкий, д-р юрид. наук, профессор

Н.М. Тюкалова, канд. юрид. наук, доцент

В.А. Шабалин, д-р философ. наук, профессор

Н.А. Шабельникова, д-р истор. наук, доцент (г. Владивосток)

Редактор

В.К. Твердохлебова

Корректор

Н.Б. Хохлова

Подписано в печать 03.12.2009 г. Формат 60х84 1/8.

Усл. печ. л. 17,67. Уч.-изд. л. 13,14. Тираж 500 экз. Заказ № 78. Цена свободная.

Дальневосточный юридический институт МВД России.

Организационно-научный и редакционно-издательский отдел.

Участок оперативной полиграфии.

680020, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15.

2 (17) ВЕСТНИК 2009 Дальневосточного МВД РоссииВестник...

Documents